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Curso: Reabilitao Urbana com foco em reas Centrais

Um breve histrico do planejamento urbano no Brasil

1 O contexto: rpido crescimento urbano x planejamento


Em pouco mais de 50 anos, samos de um pas majoritariamente rural1 para um pas
urbano, que apresenta 81% da populao, estimada em 170 milhes pelo IBGE (Censo
IBGE, 2000), habitando as cidades.
O expoente mximo deste rpido processo de urbanizao brasileiro, a cidade de So
Paulo, que por volta de 1886 possua cerca de 50 mil habitantes e chegou a 1922 com
uma populao estimada em 580 mil pessoas. Vinte anos mais tarde a cidade j se
encontrava com 1,3 milhes de habitantes (ROLNIK, 1997: 19) e, segundo dados do
IBGE (Censo IBGE, 2000), a populao estimada de 10,5 milhes.
O crescimento acelerado das reas urbanas no foi, no entanto, uma prerrogativa das
grandes cidades. No mesmo perodo, observamos no Brasil o surgimento de metrpoles
mundiais, como So Paulo e Rio de Janeiro, de metrpoles nacionais e regionais, como
Salvador, Recife, Fortaleza, Manaus, Cuiab, Porto Alegre e Belm e de cidades de
mdio porte que se tornaram referncias em suas regies, a exemplo de Campina
Grande, Feira de Santana, Caruaru, Mossor e Sobral. Alm disso, houve um aumento
significativo do nmero de municpios no pas e da populao em geral.
Essa transformao no perfil de urbanizao do pas deixa claro, atravs de nmeros, o
processo de inchamento populacional das cidades que no foi, entretanto, acompanhado
por um incremento na infraestrutura disponvel, comprometendo as condies de vida
oferecidas populao. Termos como favelizao, cortios, problemas urbanos,
transporte de massa, caos urbano, planejamento urbano, planos urbanos, esvaziamento
dos centros, diagnstico dos problemas da cidade, dentre outros, passam a fazer do
vocabulrio dos que vivem, governam e estudam as cidades.
dentro deste contexto de grandes transformaes e mudanas - que envolvem no s
os aspectos qualitativos e quantitativos das cidades brasileiras, mas tambm todo o
contexto poltico, econmico, legal e social do pas -, que devemos buscar compreender
a histria do planejamento urbano do Brasil, com objetivo formular uma leitura crtica
do passado e uma construo mais slida, real e exeqvel para o futuro.
2 Planejamento urbano: o que ?
Segundo Jos Afonso da Silva (2006), planejamento um processo tcnico
instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos
previamente estabelecidos (SILVA, 2006: 89).
Csaba Deak (1999), em seu livro O Processo de Urbanizao no Brasil, observa que

Por volta de 1950, 33 milhes de pessoas habitavam o campo, contra 19 milhes que habitavam as
cidades (GOUVA, 2005: 30).

(...) foi a partir do segundo quartel deste sculo que a escala alcanada pela
urbanizao comeou a provocar iniciativas por parte do Estado e
modificaes na administrao pblica. Um dos resultados nesse sentido o
aparecimento de uma nova atividade governamental com a finalidade
especfica de tratar dessas novas entidades que estavam surgindo: as
aglomeraes urbanas. o nascimento do planejamento e, particularmente,
do planejamento urbano, cujos primrdios podem ser situados no Estado
Novo no advento do qual Otvio Ianni via, significativamente, a
consolidao de uma vitria importante [...] da cidade sobre o campo.
(DEK; SCHIFFER, 1999: 12)

Ao contrrio do que muitos pensam, o planejamento urbano no Brasil no se inicia na


dcada de 1950, perodo em que o Brasil passa a ser um pas majoritariamente urbano.
Verifica-se seu incio, em que pese ainda no haver uma denominao formal de
Planejamento Urbano e nem estruturas formais nas administraes pblicas, no
ltimo quartel do sculo XIX. Na poca, preocupaes com a sade da cidade
(higienismo), a necessidade do rompimento com o passado colonial e a adeso ao
moderno e a ascenso de uma nova classe dominante (que demandou o
embelezamento das cidades), comeam a propiciar intervenes nas cidades.
Villaa (1999) divide em trs perodos a histria do planejamento urbano no Brasil: o
primeiro inicia-se no final do sculo XIX, por volta de 1875 e vai at o ano de 1930. O
segundo vai de 1930 at por volta de 1992, ano em que se inicia o terceiro perodo e que
perdura at o fim do sculo XX.
Podemos acrescentar, ao esquema proposto por Villaa, um quarto perodo que inicia-se
em 2001, com a aprovao do Estatuto da Cidade, legislao que regulamenta, ratifica
afasta qualquer dvida, porventura existente, sobre a validade e/ou aplicabilidade das
diretrizes da nova ordem jurdico-urbanstica no pas, introduzida pela Constituio de
1988, atravs do conceito de funo social da propriedade..
2.1 O primeiro perodo: 1875 1930.
O incio do primeiro perodo - ou como afirma Villaa (1999), o nascimento do
planejamento urbano no Brasil - se d em 1875, quando a ento Comisso de
Melhoramentos da Cidade do Rio de Janeiro, criada em 1874 pelo Ministro do Imprio
Joo Alfredo Correa de Oliveira, apresenta seu primeiro relatrio, no qual so utilizados
pela primeira vez dois conceitos-chave: o de plano e o de conjunto geral ou global,
associados ao espao urbano (VILLAA, 1999: 194-195).
Este o perodo dos planos de melhoramentos e embelezamentos, baseados nas
intervenes urbanas com pretenses cientficas se iniciaram ao final do sculo XIX nas
grandes metrpoles europias, com o plano de extenso de Barcelona e o Plano de
Haussmann, em Paris 2. a proposta da nova classe dominante, que rejeita o passado
colonial e usa o planejamento para impor a sua ideologia. Neste perodo surgem as
grandes avenidas, praas e monumentos.
Assim, no fim do sculo XIX e incio do sculo XX, no Brasil a cidade era vista,como:

O urbanismo cientfico idealizava uma era da mquina, com cidades cartesianas e geomtricas,
iluministas, que modificariam a sociedade por meio da reforma urbana. (PELUSO, 2003: 6)

(...) o locus de uma nova civilidade forjada europia, em torno da qual


se estruturou um processo de modernizao que conjugava regenerao,
reforma e saneamento moral e fsico da sociedade brasileira. Para
inscrever-se no concerto das naes, o pas deveria civilizar-se, isto ,
sintonizar-se com a Europa, promover uma cultura urbana moderna,
capitalista, do trabalho assalariado, do mercado (HERSCHMANN e
PEREIRA, 1994), muito embora como amide aconteceu se obrigasse a
moldar cenrios que escondiam, pela segregao scio-espacial, os
elementos denunciadores da persistncia do atraso que, dizia-se, queriam
superado.3

Conjuga-se, portanto, o higienismo4 e a necessidade de afirmao da nova classe


dominante para criar novas cidades, agora modernas e progressistas. Ressalta-se, que
no h preocupao, at ento, com todos os habitantes das cidades. Aqueles que, por
exemplo, no podiam fazer melhoramentos nos seus imveis propostos pelas Comisses
Sanitrias ou no podiam t-los, eram colocados margem da cidade bela, moderna e
sadia. Marcam este perodo, as Reformas de Pereira Passos (1903 1906), ocorridas no
Rio de Janeiro.
Nesse sentido, cabe destacar que a ao realizada por Pereira Passos emblemtica para
a histria do planejamento urbano no pas, pois traz dois elementos importantes do
urbanismo: a sua primeira fase higienista no qual predominavam os mdicos
sanitaristas, e a segunda fase na qual os engenheiros e tcnicos buscavam solues para
o saneamento e a circulao na cidade, alm da preocupao com o padro construtivo.
No caso do Rio de Janeiro, o resultado perverso da interveno do poder pblico foi a
remoo da populao mais pobre do centro, o que fez com que os morros ao redor
fossem ocupados, j que os terrenos no centro da cidade ficaram supervalorizados
depois da reforma. Esse processo deu inicio ao crescimento da cidade informal, com o
surgimento de favelas e a ocupao sucessiva de reas de risco pela populao pobre..
2.2 O segundo perodo: 1930 1992
O segundo perodo inicia-se na dcada de 1930, momento da histria nacional em que
se verifica um aumento na organizao e conscincia das classes operrias e um
consequente enfraquecimento das classes dominantes. Este fato se reflete na
Revoluo de 30, que marca o da Repblica Velha e da hegemonia poltica da burguesia
do caf. As conseqncias das mudanas econmicas e sociais trazidas pela Revoluo
de 1930 refletiram-se no planejamento urbano no Brasil, na medida em que surge a
necessidade de reproduo do capital imobilirio na cidade, ou seja, a cidade passa a ser
vista como fora de produo. Deixa-se a cidade bela, para buscar-se a cidade eficiente.

O higienismo uma doutrina que nasce com o liberalismo, na primeira metade do sculo XIX quando os
governantes comeam a dar maior ateno sade dos habitantes das cidades. Considerava-se que a
doena era um fenmeno social que abarcava todos os aspectos da vida humana. Havia, portanto, a
necessidade de manter determinadas condies de salubridade no ambiente da cidade mediante a
instalao de aduo e tratamento da gua, esgotos, iluminao nas ruas e etc. Tais preceitos justificaram
grandes intervenes urbanas que culminaram com a expulso da populao mais pobre dos centros
urbanos.

O crescente aumento da conscincia operria fez com que crescessem as crticas


derrubada de bairros inteiros de casebres e a construo de novos bairros, que s
atendiam ao capital imobilirio e no aos anseios das classes populares urbanas.
Neste momento, os planos passam a uma nova fase: o perodo do plano intelectual,
que pretende impor-se e ser executado por que contm boas idias, tem base cientfica
e correto tecnicamente. o plano-discurso que se satisfaz com sua prpria verdade
e no se preocupa com sua operacionalizao e sua exeqibilidade. Sua verdade
bastaria. (DEK; SCHIFFER, 1999: 204).
Villaa (1999) divide este perodo em trs sub-perodos, os quais trataremos a seguir.
2.2.1 1 Sub-perodo O urbanismo e o Plano Diretor (1930-1965)
No ano de 1930 tem-se a divulgao dos planos para duas maiores cidades do Brasil,
que trazem como novidade o destaque para infraestrutura e o transporte. Conforme
Villaa (1999), em que pese novidade acima citada, mantm-se (...) o interesse
pelas oportunidades imobilirias que as remodelaes urbanas oferecem, e nesse
sentido o centro da cidade ainda o grande foco de ateno dos planos. No discurso,
entretanto, pretende-se abordar a cidade inteira. (VILLAA, 1999: 206).
Marcam este perodo os Planos Agache, para o Rio de Janeiro, e o de Prestes Maia, para
So Paulo.
Este perodo (...) marcado pela passagem do planejamento que era executado para o
planejamento-discurso. Nascem expresses como caos urbano, crescimento
descontrolado, e necessidade de planejamento, para tentar justificar a falta de solues
para os problemas urbanos. (VILLAA, 1999: 206).
2.2.2 2 Sub-perodo Planejamento Integrado e os Superplanos (1965-1971)
Segundo essa concepo de planejamento, a cidade no poderia ser
encarada apenas em seus aspectos fsicos. Os problemas urbanos no
poderiam limitar-se ao mbito da engenharia e da arquitetura. A cidade
passa a pregar a ideologia dominante tambm um organismo econmico
e social, gerido por um aparato poltico-institucional. Os planos no podem
limitar-se a obras de remodelao urbana: eles devem ser integrados tanto
do ponto de vista interdisciplinar como do ponto de vista espacial,
integrando a cidade em sua regio. Sem isso no seria possvel resolver os
problemas urbanos que se avolumavam. (VILLAA, 1999: 211-212).

Este perodo ratifica o que j se mostrava claro no Plano Agache: o distanciamento entre
os planos e a realidade posta nas cidades. Conforme explicita Villaa (1999), este
distanciamento atingir seu apogeu com os Superplanos, que se caracterizam pelas
idias de globalidade, de sofisticao tcnica e interdisciplinaridade do planejamento.
So caractersticas dos Superplanos:
a- Distanciamento crescente entre, de um lado, os planos e suas propostas
e de outro, as possibilidade de sua implementao por parte de
administrao pblica
b- Pelo seu conflito com uma administrao pblica crescente setorizada e
especializada, principalmente se considerarmos que vrios planos emitiam

recomendaes endereadas aos vrios rgos das esferas municipal,


estadual e federal; e
c- Outra manifestao da alienao dos planos integrados est na idia de
sua aprovao e execuo. (VILLAA, 1999: 212-213).;

Surge uma nova forma de abordagem, conduzida agora institucionalmente pelo


SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo, que gerenciava o Sistema
Nacional de Planejamento para o Desenvolvimento, que tinha por finalidade induzir os
municpios brasileiros a elaborarem planos diretores. Nasce a indstria dos Planos
Diretores.
Uma caracterstica destes Planos nos explicitado por Villaa (1999), ao afirmar que
(...) estes planos foram elaborados de maneira totalmente diversa dos
planos do sculo passado e do de Prestes Maia. Enquanto estes
consolidavam o pensamento dominante em sucessivas administraes
municipais e estaduais, sendo elaborados dentro das prefeituras, os
superplanos so peas da mais pura tecnocracia, elaborados por
especialistas de escritrios privados. Essa prtica dominou o perodo do
Serfhau. (VILLAA, 1999: 216).

2.2.3 3 Sub-perodo O Plano sem Mapa (1971-1992)


Nos anos de 1970, os planos passam da complexidade, do rebuscamento
tcnico e da sofisticao intelectual para o plano singelo, simples na
verdade, simplrio feito pelos prprios tcnicos municipais, quase sem
mapas, sem diagnsticos tcnicos ou com diagnsticos reduzidos se
confrontados com os de dez anos antes. Seus dispositivos so um conjunto
de generalidades. Novamente, o plano inconseqente.
Com a expresso plano sem mapa pretende-se designar o novo tipo de
plano que a ideologia dominante inventou nas usas constantes tentativas de
dar a impresso de que est cuidando do planejamento e aperfeioando-o
continuamente. O novo tipo de plano apresente apenas objetivos, polticas
e diretrizes. J que assim, o diagnstico e a grande quantidade de mapas
e estatsticas so dispensados.
O Plano sem Mapa em geral enumera objetivos, polticas e diretrizes os
mais louvveis e bem-intencionados possveis. Com isso elimina as
discrdias e oculta os conflitos.
(...)
O planejamento urbano no Brasil passa a ser identificado com a atividade
intelectual de elaborar planos. Uma atividade fechada dentro de si prpria,
desvinculada das polticas pblicas e da ao concreta do Estado, mesmo
que, procure justific-las. Na maioria dos casos, entretanto, na verdade,
ocult-las. (VILLAA, 1999: 221).

2.3 O Terceiro Perodo: 1992 2001:


Por fim, tem-se o terceiro perodo que se inicia na dcada de 1990 e que entendemos
vigorar at 2001, quando promulgado o Estatuto da Cidade. Este fruto dos vrios
movimentos pela reforma urbana, iniciados em 1963, quando da realizao do
Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, realizado em Petrpolis. Tem como ponto
marcante a insero, por meio de uma Emenda Popular (Emenda pela Reforma Urbana),

na Constituio Federal de 1988, dos artigos 182 e 183, que pavimentam em definitivo
uma nova fase para a questo urbana no Brasil.
Mesmo sem ter uma regulamentao dos artigos, vrias cidades, dentre as quais
destacamos Recife e Porto Alegre, tentaram por em prtica os princpios estabelecidos
por essa nova ordem urbanstica estabelecida pela Constituio de 1988. A insegurana
jurdica e a mentalidade dos operadores do direito e dos governantes, ainda vinculada
aos aspectos tradicionais absolutos da propriedade urbana contidos no Cdigo Civil de
1916, fizeram com que poucos casos prticos tivessem sucesso, em que pese o carter
desbravador destas iniciativas.
No perodo procura-se sair dos planos tecnocrticos para os planos polticos. Busca-se
extrapolar, transpor as barreiras dos escritrios tcnicos e colocar em discusso (tcnica
e poltica) a cidade real, com seus anseios e vrios atores envolvidos.
3 Concluso: O momento atual e o futuro.
Com o surgimento do Estatuto da Cidade, treze anos aps a Constituio, ratifica-se a
funo social da propriedade, a participao social e se estabelecem, legalmente,
instrumentos para valer o direito cidade de todos e para todos, retomando a idia do
planejamento prvio das aes do Estado, sobretudo atravs de um Plano Diretor
Municipal elaborado de forma integrada e participativa.
No entanto, aps todos os problemas expostos anteriormente, neste momento podemos
nos perguntar: se na histria do planejamento urbano no Brasil os planos no tiveram
sucesso, por que insistir em elabor-los?
A resposta a esta questo no pode ser reducionista ou simplista. H de ser analisada
luz da conjuntura de cada momento, ou seja, a convenincia da elaborao de planos
urbansticos depender sempre das arenas de disputa poltica existentes e de seus atores,
bem como da ideologia dominante, da situao econmica e do grau de mobilizao da
sociedade civil, dentre outros aspectos.
Observando as variveis, colocadas acima, para a definio de um plano urbano,
entendemos que o modelo de planejamento adotado ao longo dos ltimos anos no
atingiu seus objetivos, dentre outros fatores por:
- Serem produtos pensados para uma parte da cidade a ser embelezada, sem
considerar as pessoas que habitavam os cortios insalubres ou as reas degradadas das
cidades;
- Crerem que s os tcnicos e planejadores urbanos conhecem a cidade e por isso
deles devem partir a soluo dos problemas urbanos;
- Desconsiderarem a cidade real e planejarem apenas para a cidade legal/formal;
- Crerem que a supremacia tcnica e os documentos por ela elaborados poderiam reger o
crescimento das cidades de forma lgica e racional, sem considerar as foras sociais
dinmicas que nela atuam; e

- Desconsiderarem o anseio da maioria dos que vivem nas cidades e atenderem a uma
minoria dominante.
No entanto, com a entrada em vigor do Estatuto da Cidade, buscou-se instrumentalizar a
sociedade e o poder pblico com institutos jurdico/urbansticos que corrijam os
problemas verificados no passado e possibilitem estabelecer planos que efetivamente
tenham foco na construo de cidades mais justas, sustentveis e de todos.
Um grande avano nesse sentido a incluso, no Estatuto, do Captulo IV Da Gesto
Democrtica da Cidade (art.43 a 45 Lei 10.257/2001), que amplia a idia de gesto
participativa e compartilhada atravs da introduo de instrumentos como os Conselhos
de Poltica Urbana; os debates, audincias e consultas pblicas; as conferncias de
desenvolvimento urbano; e a iniciativa popular de projetos de lei e planos.
Tais instrumentos j produziram efeitos prticos, dentre os quais se destacam:
- A realizao de quatro Conferncias das Cidades, nos anos de 2003, 2005, 2007 e
2010;
- A elaborao e aprovao de diversos Planos Diretores no Brasil, onde a participao
popular efetivamente se fez presente; e
- A introduo da obrigatoriedade da existncia dos Conselhos Gestores, nos trs nveis
de governo, com a participao da sociedade civil, para gesto e coordenao dos
recursos destinados habitao de interesse social no mbito do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social (SNHIS lei 11.124).
Assim, possvel inferir que o sucesso do planejamento depende intimamente da
participao da sociedade nas formulao e execuo das polticas urbanas e que, nesse
sentido, para garantir a efetividade dos planos municipais precisamos, necessariamente,
ampliar a prtica da gesto compartilhada da cidade.
A democratizao dos processos decisrios e do controle social de sua
implementao fundamental para romper este crculo vicioso e
transformar o planejamento da ao municipal em algo no apenas
compartilhado pelos cidados, mas assumido por estes, produzindo uma
interface real com as demandas, pleitos e desejos dos diferentes grupos na
cidade. evidente que este processo marcado por conflitos e o papel do
poder pblico (Cmara/Executivo) promover um processo organizado de
escuta e de debate em torno das diferentes opes e suas implicaes para a
cidade, viabilizando as escolhas e sua implementao. Assim, os planos
urbansticos, os projetos urbanos e a regulao precisam aproximar-se dos
cidados, estabelecendo um forte vnculo com a cidade real. (CMARA,
2005: 192-193)

Referncias:
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: [S.n], 1988.
BRASIL. Lei 10.257/2001- Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal,
estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Braslia: [S.n],
2001.
BRASIL. Lei 1.124/2005 - Dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS e
institui o Conselho Gestor do FNHIS. Braslia: [S.n], 2005.
CMARA DOS DEPUTADOS. Estatuto da Cidade: Guia para implementao pelos
municpios e cidados. Braslia: Cmara dos Deputados, 2005.
COSTA, Geraldo Magela, MENDONA, Jupira Gomes de. Planejamento Urbano no
Brasil: Trajetria, Avanos e Perspectivas. Belo Horizonte: Editora C/ Arte, 2008.
DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So
Paulo: Editora Universidade de So Paulo, 1999.
GOUVA, Ronaldo Guimares. A questo metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro:
FGV Editora, 2005.
PELUSO, Marlia Luza. Braslia: do mito ao plano, da cidade sonhada cidade
administrativa. In: Espao & Geografia: Braslia, v. 6, n. 2, p.1-29, dez. 2003.
ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei: legislao, poltica urbana e territrios na cidade de
So Paulo. So Paulo: Studio Nobel: FAPESP, 1997, Reimpresso 2007.
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2006.
VILLAA, Flvio. Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no
Brasil. In: DEK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (org.) O processo de urbanizao
no Brasil. So Paulo: EdUSP, 1999. p. 169243.