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ROTEIRO DE ESTUDO N 3 - DIREITO FINANCEIRO

- DESPESA PBLICA (PARTE 1/2)


1. CONCEITO
O Estado prioriza a despesa sobre a receita, tendo em vista que atravs daquela que ele vai estar
cumprindo a sua principal funo: proporcionar o bem-estar da populao. No se pode olvidar,
porm, que os recursos so limitados, o que destaca a importncia das prioridades eleitas.
interessante registrar a grande distino entre as finanas privadas e as pblicas, pois, nas primeiras,
o comando est sempre vinculado ao binmio receita-despesa, ou seja, a pessoa deve estar sempre
voltada para arrecadar (ganhar) dinheiro e s ento pensar em como vai gast-lo, enquanto nas
segundas diferente, pois o comando o da despesa, isto , o Estado verifica o quanto necessrio
gastar para atendimento das necessidades pblicas e s ento determina a receita que ser
indispensvel, utilizando dos meios colocados sua disposio para auferir tal renda (intensificando a
fiscalizao, majorando os tributos etc.).
De qualquer forma, em ambos os casos se procura um equilbrio entre a receita e a despesa, mormente
para se evitar a existncia de dvida. No que se refere s finanas pblicas, o que se observa que o
Estado, sobretudo no perodo de escassez de recursos, tenta amoldar as despesas s receitas, elegendo
as necessidades pblicas prioritrias, no af de evitar o dficit pblico.
No Brasil, infelizmente, tal objetivo ainda no foi alcanado, pois a cada ano se verifica novo dficit.
Em 2014, o dficit primrio1 atingiu R$ 32,536 bilhes, enquanto que o nominal (abrangendo os
juros) alcanou R$ 343,916 bilhes, equivalendo a 6,7% do PIB (disponvel em: <
http://www.valor.com.br/brasil/3886140/deficit-nominal-do-setor-publico-soma-r-3439-bilhoes-em2014> Acesso em 26.08.2015.
Pode-se definir a despesa pblica como o conjunto dos dispndios do Estado, ou de outra pessoa de
direito pblico, para o funcionamento dos servios pblicos (Aliomar Baleeiro). O referido autor
ainda aponta outra definio: aplicao de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou
agente pblico competente, dentro de uma autorizao legislativa, para execuo de fim a cargo do
governo
Despesa pblica o conjunto de gastos realizados pelo Estado no seu funcionamento. Noutras
palavras, a aplicao de recursos financeiros em bens e servios destinados a satisfazer as
necessidades coletivas (Marcus Abraham).
2. CARACTERSTICAS (ELEMENTOS CONSTITUTIVOS)
Os elementos constitutivos da despesa pblica podem ser assim elencados:
a) DE NATUREZA ECONMICA - Em regra, toda despesa pblica pressupe o emprego de dinheiro.
Inobstante, h quem admita o dispndio em natureza, quando paga encargos por meio de vantagens
materiais, como, por exemplo, a utilizao de veculos oficiais por parte de algumas autoridades, o
direito de habitao de prdios pblicos etc. H, ainda, resqucios dos tempos da Idade Mdia no que
se refere aos servios que independem de gasto pblico (gratuitos), como o servio eleitoral e o de
jurados, sendo importante observar que, nos dias de hoje, so raros tais casos, pois a regra a ser
respeitada que o Estado gasta numerrio para poder realizar a sua funo;
b) DE NATUREZA JURDICA - A despesa apenas pode ser efetuada se estiver previamente autorizada
em lei oramentria, da a importncia do estudo da elaborao dos oramentos, a ser realizado em
momento oportuno no decorrer do nosso curso;
c) DE NATUREZA POLTICA - Quando o governante elege a necessidade pblica a ser atendida pelo
Estado, tal ato, ao acarretar uma despesa pblica, corresponde a uma deciso poltica. De acordo com
o que j foi dito, em face das dificuldades financeiras do Estado, esse ato ganha em importncia,
principalmente se a despesa for realizada sem o atendimento de uma efetiva necessidade pblica,
caracterizando um gasto improdutivo, um desfalque no patrimnio pblico. No preciso apenas
gastar, mas saber como gastar. No Brasil, os inmeros elefantes brancos existentes e a
descontinuao administrativa de obras imprescindveis so exemplos de prejuzos ao patrimnio
pblico.

1 Para entender melhor o que significam as expresses dficit primrio e dficit nominal, h uma matria
simples e objetiva no site da G1 acerca do tema, disponvel em: <
http://g1.globo.com/economia/superavit-o-que-e/platb/> Acesso em 26.08.2015.

Apesar da liberdade poltica dos mandatrios na escolha das despesas pblicas, no se pode deixar
de lembrar que h exemplos, na Constituio Federal, de limites mnimos a serem aplicados em
determinados setores, condicionando a elaborao do oramento pblico, como ocorre com a
educao (Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino) e com a
sade (art. 198, 2).
Interessante assinalar que, apesar da deciso a respeito de como gastar seja eminentemente poltica, o
controle jurisdicional das despesas pblicas vem se intensificando nos ltimos tempos. Exemplo
bastante recente pode ser verificado no julgamento da Repercusso Geral no RE 592.581/RS, ocorrido
em 13.08.2015, quando se firmou a seguinte tese: lcito ao Judicirio impor Administrao
Pblica obrigao de fazer, consistente na promoo de medidas ou na execuo de obras
emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa
humana e assegurar aos detentos o respeito sua integridade fsica e moral, nos termos do que
preceitua o art. 5, XLIX, da Constituio Federal, no sendo oponvel deciso o argumento da
reserva do possvel nem o princpio da separao dos poderes (Disponvel em <
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp> Acesso em: 26.08.2015).
3. REQUISITOS
Para garantir uma correta deciso poltica da despesa pblica, a doutrina elegeu os seguintes
requisitos:
a) UTILIDADE - assim consideradas as despesas que realmente so realizadas em atendimento s
necessidades pblicas, a partir daquelas mais reclamadas, como educao, sade e segurana;
b) LEGITIMIDADE - quando, alm da utilidade, a despesa efetuada em respeito ao real desejo daqueles
que sero beneficiados com o servio. O oramento participativo, introduzido por alguns
Municpios, mas que, na verdade, ainda est mais no papel, ser de suma importncia para a perfeita
observncia deste pressuposto, pois, de acordo com tal oramento, a comunidade elege as obras e
servios a serem priorizados pela Administrao;
c) LEGALIDADE - a despesa tem que estar prevista em lei, regularmente votada e aprovada atravs dos
representantes do povo;
d) TRANSPARNCIA (PUBLICIDADE) - as despesas pblicas realizadas tm que ser levadas ao
conhecimento da populao. A respeito desse tpico, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n 101, de 04.05.2000), destina um captulo especfico para cuidar do tema, a partir do
seu art. 48, o que foi reforado com a Lei n 12.527, de 18.11.2011, art. 8, III.
e) FISCALIZAO - que h de ser feita pela prpria Administrao, atravs do controle interno, bem
como pelo Poder Legislativo, que exerce o controle externo com o auxlio dos Tribunais de Contas.
4. AUMENTO PROGRESSIVO DAS DESPESAS - CAUSAS
A partir do surgimento do Welfare State, passando o Estado a intervir na economia, as despesas
pblicas tiveram um acentuado crescimento, sendo importante estudar as causas desse aumento:
a) CAUSAS APARENTES - podem ser elencadas cinco causas de aumento ilusrio das despesas, mas
que, na prtica, no acarretam tal crescimento: 1) inflao; 2) forma de escriturao; 3) acrscimos
territoriais; 4) crescimento da populao; 5) transferncia de atividades privadas para o setor pblico;
b) CAUSAS REAIS - descontadas as aparncias, podem ser observadas os seguintes motivos reais de
aumento: 1) incremento da capacidade econmica da populao; 2) melhoria no nvel intelectual,
moral e poltico do povo, a exigir mais servios pblicos; 3) o estado de guerra, seja efetivo ou
possvel, a exigir um investimento macio em equipamentos militares;
c) CAUSAS MRBIDAS - correspondem s despesas ocorridas sem as cautelas devidas: 1)
descontinuao administrativa nas obras iniciadas em governos anteriores; 2) obras sunturias ou
desnecessrias, para atender a vaidade dos governantes ou a interesses polticos, deixando de lado
as prioridades.

5. EFEITOS

A repercusso que a despesa pblica causa no meio econmico pode ser observada:
a) NA PRODUO - a despesa pblica influi na capacidade econmica, elevando-a e incrementando a
produo quando direcionada para a explorao de novas atividades econmicas (irrigao,
reflorestamento, transporte etc.);
b) NA DISTRIBUIO E NA CIRCULAO - acontece quando se operam as receitas de
transferncia, isto , quando o governo concede benefcios s famlias como compensao ao
desnvel econmico. Ex.: benefcios sociais como o bolsa famlia;
c) NO CONSUMO - opera-se o mesmo fenmeno ocorrido na produo, pois, com a elevao de renda
das pessoas, h um natural aumento no consumo, que deve ser ordenado sob pena de ocasionar a
inflao.
6. LIMITES
Embora doutrinariamente se defenda que o nico limite da despesa pblica seja o benefcio social, as
crises econmico-financeiras esto a exigir uma limitao tcnica, de modo que se observe
efetivamente a previso e a respectiva dotao oramentria para cada atividade (v. arts. 167 e 169,
CF, como tambm a Lei Complementar n 101/2000), o que dever ser objeto de aula prpria no
momento oportuno do curso.
Professor: Luiz Alberto Gurgel de Faria
Braslia/DF, Agosto/2015