Você está na página 1de 124
Universidade do Estado do Rio de Janeiro Centro de Ciências Sociais Faculdade de Serviço Social

Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Centro de Ciências Sociais

Faculdade de Serviço Social

Aline Cavalcanti de Abreu

Habitação social e fundo público no contexto de crise do capital

Rio de Janeiro

2014

Aline Cavalcanti de Abreu

Habitação social e fundo público no contexto de crise do capital

Social, da Universidade Política Social.
Social, da Universidade
Política Social.

Dissertação apresentada, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre, ao Programa de Pós-Graduação em Serviço

do Estado do Rio de

Janeiro. Área de Concentração: Trabalho e

Orientadora: Prof.ª Dra. Elaine Rossetti Behring

Rio de Janeiro

2014

CATALOGAÇÃO NA FONTE

UERJ/REDE SIRIUS/CCSA

A161h

Abreu, Aline Cavalcanti de. Habitação social e fundo público no contexto de crise do capital/ Aline Cavalcanti de Abreu. 2014. 115 f.

Orientador: Elaine Rossetti Behring.

Dissertação (mestrado) Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Faculdade de Serviço Social.

Bibliografia.

1. Habitação popular Aspectos sociais - Teses. 2. Política habitacional - Teses. I. Behring, Elaine Rossetti. II. Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Faculdade de Serviço Social. III. Título.

CDU 333.32

Autorizo, apenas para fins acadêmicos e científicos, a reprodução total ou parcial desta dissertação, desde que citada a fonte.

Assinatura

Data

Aline Cavalcanti de Abreu

Habitação social e fundo público no contexto de crise do capital

Aprovada em 01 de agosto de 2014.

Banca Examinadora:

Dissertação apresentada, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre , ao Programa de Pós-Graduação em Serviço Social, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Área de Concentração: Trabalho e Política Social.

Prof.ª Dra. Elaine Rossetti Behring (Orientadora)

Faculdade de Serviço Social - UERJ

Prof.ª Dra. Isabel Cristina da Costa Cardoso

Faculdade de Serviço Social - UERJ

Prof. Dr. Evilásio da Silva Salvador

Universidade de Brasília

Rio de Janeiro

2014

AGRADECIMENTOS

Iniciar um processo de retorno a universidade requer não apenas vontade, mas entendimento que a busca de conhecimento e a devida socialização deste são componentes que provocam sentido para nós profissionais. Enfrentei muitas angústias nesse caminho que escolhi, por ser este um tema que me instiga como sujeito político. Compreendia que esta seria minha contribuição para a categoria de assistentes sociais envolvidas com tema e um exercício pessoal de aproximação e apropriação de um universo teórico ainda alheio a mim. Nesse caminho, encontrei apoios fundamentais para poder seguir adiante. Assim, agradeço a Roberto, meu amor, amigo e companheiro que me incentivou em todas as decisões (e indecisões) que cercaram o antes, durante e depois deste processo. À minha orientadora, Elaine Behring, que desde a graduação acompanha meu desenvolvimento acadêmico, incentivando a continuar os estudos.

Ao professor, Orlando Júnior pela colaboração na banca de qualificação e a professora Isabel Cardoso por suas contribuições pertinentes e respeitosas a este trabalho. Destaco, especialmente, a colaboração e presteza do professor Evilásio Salvador para desvendar o “emaranhado” que é o orçamento público. Às antigas e novas formações do Grupo de Estudo e Pesquisa do Orçamento Público e da Seguridade Social (GOPSS/UERJ) por esses 8 anos que nos une na reflexão e na amizade que tanto contribuiu para formação crítica que tenho hoje. Minhas camaradas Juliana Fiúza, Taína, Silvia, Aline Miranda, Sandra Teixeira e meu camarada Wagner. Às amizades que o Serviço Social possibilitou conquistar, na graduação e pós- gradação, na Uerj e na Fiocruz como Raquel, Renata, Hannah, Andressa, Carolina, Mably, Márcio, Aline Brito, Juliana Gagno, Caroline e Antonio.

E por fim, aos amigos que a militância na luta urbana trouxe para minha vida, em

especial, a amiga e conselheira Rose, com paciência, seriedade e compromisso mostra a importância desta caminhada.

À todos, meu respeito, amizade e carinho.

RESUMO

ABREU, A. C. de. Habitação social e fundo público no contexto de crise do capital. 2014. 117 f. Dissertação (Mestrado em Serviço Social) Faculdade de Serviço Social, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2014.

Compreender o financiamento da habitação social requer identificar as mediações necessárias para sua problematização crítica. Orientado pelo método marxista, o estudo utiliza como metodologia a pesquisa bibliográfica, de documentos legais e o estudo das peças orçamentárias. A produção do espaço no capitalismo é produto de relações sociais voltadas a exploração e a acumulação capitalista. Por ser objeto da luta de classes, o Estado responde as necessidades habitacionais dos trabalhadores por meio de políticas urbanas fragmentadas e desfinanciadas, abertas as investida do mercado. A institucionalização do arcabouço legal para a habitação, como a conquista do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - FNHIS não representou mudanças efetivas sobre as condições de moradia nas cidades. Marcado pelo desfinanciamento (os recursos corresponderam a 1,3% do orçamento do Ministério das Cidades, em 2012) e pela baixa envergadura dos programas sob sua responsabilidade (recursos para Urbanização de Assentamentos Precários e Provisão Habitacional ficaram em R$ 4,7 bilhões, nos anos estudados), o FNHIS é esvaziado no seu sentido político de satisfazer as necessidades habitacionais da população. Em 2009, é criado o Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV. Há o incremento do Estado como indutor da macroeconomia fortalecedora da reestruturação do mercado imobiliário e das medidas para minimizar os efeitos da crise econômica mundial, pondo em marcha o social-liberalismo. Foram destinados R$ 16 bilhões de 2009 a 2012, com produção de 2 milhões de unidades habitacionais pelo PMCMV. Contudo, pelo caráter privilegiador do produtor privado, o PMCMV fez com que o mercado imobiliário continuasse a realizar a punção de parte de fundo público no desenvolvimento de projetos que fortalecem a periferização, o bloqueio a cidade para os trabalhadores e a redução a responsabilidade do Estado sob a política de habitação social como direito humano.

Palavras-chave: Produção do espaço. Crise do capital. Política de habitação social. Orçamento público.

ABSTRACT

ABREU, A. C. Social housing and public fund in the context of the capital of crisis. 2014. 117 f. Dissertação (Mestrado em Serviço Social) Faculdade de Serviço Social, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2014.

To understand the financing of social housing it is required to identify the necessary mediations for its critical questionings. Guided by the Marxist method, the study has as its methodology the bibliographical research of legal documents and the study of budget components. The production of space in capitalism is a product of social relations focused on exploration and on capitalist accumulation. By being an object of class struggle, the State responds to the workers’ housing needs through fragmented and unfinanced urban politics, both available to the interest of the market. The institutionalization of the legal framework for housing, like the achievement of the Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social- FNHIS, has not shown effective changes on the housing conditions in the cities. Characterized by the non-funding (in 2012, resources corresponded to 1.3% of the Ministry of Cities’ budget) and by the low scale of the programs under their responsibility (resources for Urbanization of Slums and Housing Provision were R$ 4.7 billion between 2006 and 2012), the FNHIS was withdraw from its political sense of meeting the population’s housing needs. In 2009, the Programa Minha Casa Minha Vida - PMCVMV (“My House My Life”) was created. There is the State’s increase as an inducer of macroeconomics of the real estate market’s restructuring and of measures to minimize the effects of the global economic crisis, putting in motion the social liberalism. Sixteen billion reais were invested in 2009 to 2012, with production of two million housing units by PMCMV. However, through the privileged character of the private producer, the PMCMV helped the housing market to continue taking part in the public fund on the development of projects which strengthen the peripherization, the city blocking for workers and the State’s reduction under the politic of social housing as a human right.

Keywords: Production of space. Crisis in the capital. Social housing politic. Public budget.

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1-

Distribuição do déficit habitacional por faixa de renda

48

Gráfico 2-

PIB Brasil e PIB construção

60

Gráfico 3-

Execução orçamentária por função: 16 habitação

90

Gráfico 4-

Execução orçamentária do Ministério das Cidades

91

Gráfico 5-

Execução orçamentária FNHIS

92

Gráfico 6-

Programas financiados pelo FNHIS

93

Gráfico 7-

Recursos Liquidados pelo PMCMV

103

Gráfico 8-

Contratos de unidades habitacionais financiadas pelo PMCMV

104

Tabela 1-

Tabela 2-

Tabela 3-

Tabela 4-

Tabela 5-

Tabela 6-

LISTA DE TABELAS

Receitas com ITR

 

67

Receitas

tributárias

sobre

patrimônio

nos

municípios:

IPTU

ITBI

69

Financiamento habitacional com recursos do SBPE e Unidades habitacionais construídas

74

Financiamento habitacional com recursos do FGTS e Unidades habitacionais construídas

75

Gasto tributário em habitação

77

Metas

de

recursos

para

o

programa

habitação

nos

Planos

Plurianuais

 

83

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BGU

Balanço Geral da União

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNH

Banco Nacional de Habitação

BNDES

Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social

BGU

Balanço Geral da União

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNH

Banco Nacional de Habitação

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

CNAE

Classificação Nacional de Atividades Econômicas

CEPAL

Comissão Econômica para a América Latina

CAPMCMV

Comitê de Acompanhamento do Programa Minha Casa Minha Vida

CBTU

Companhia Brasileira de Trens Urbanos

COHAB

Companhia Habitacional Estadual

CGFNHIS

Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social

COFINS

Contribuição para o Financiamento de Seguridade Social

CSLL

Contribuição Social sobre o Lucro Líquido

DIEESE

Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos

FAT

Fundo de Apoio ao Trabalhador

FAR

Fundo de Arrendamento Residencial

FDS

Fundo de Desenvolvimento Social

FGTS

Fundo de Garantia do Tempo de Serviço

FGHab

Fundo Garantidor de Habitação Popular

FNHIS

Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social

FUNSET

Fundo Nacional de Segurança e Educação do Trânsito

GOPSS

Grupo de Estudos e Pesquisa do Orçamento Público e da Seguridade

HIS

Social Habitação de Interesse Social

IAP

Instituto de Aposentadoria e Pensões

IAB

Instituto de Arquitetos do Brasil

IRPF

Imposto de Renda Pessoa Física

IRPJ

Imposto de Renda Pessoa Jurídica

IPTU

Imposto Predial e Territoria Urbano

IPI

Imposto sobre Produtos Industrializados

ITR

Imposto sobre Propriedade Territorial Rural

ISS

Imposto sobre Serviço

ITBI

Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis

LDO

Lei de Direitrizes Orçamentárias

LOA

Lei Orçamentária Anual

OGU

Orçamento Geral da União

PT

Partido dos Trabalhadores

PlanHab

Plano Nacional de Habitação

PPA

Plano Plurianual

PAC

Programa de Aceleração do Crescimento

PAR

Programa de Arrendamento Residencial

PIS

Programa de Integração Social

PMCMV

Programa Nacional de Habitação Urbana

PNHU

Programa Nacional de Habitação Urbana

SBPE

Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo

SFH

Sistema Financeiro de Habitação

SNHIS

Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social

SPEs

Sociedade de Propósitos Específicos

Trensurb

Trens Urbanos de Porto Alegre

TCU

Tribunal de Contas da União

UPP

Unidade de Polícia Pacificadora

SUMÁRIO

 

INTRODUÇÃO

 

11

1

PRODUÇÃO DO ESPAÇO E QUESTÃO HABITACIONAL NO CAPITALISMO BRASILEIRO

16

1.1

A renda fundiária na reprodução das relações sociais no espaço urbano

16

1.2

O desenvolvimento desigual urbano e a política habitacional no contexto desenvolvimentista

25

1.2.1

As transformações nas cidades, o desenvolvimento desigual urbano e as contribuições de Engels sobre a questão da habitação

25

1.2.2

Aspectos da urbanização e da política habitacional durante a Ditadura Militar instaurada em 1964

31

1.3

A acumulação flexível e a política habitacional pós-BNH

 

37

2

FINANCIAMENTO DA HABITAÇÃO SOCIAL NO MARCO DA CRISE DO CAPITAL

50

2.1

Crise do capital e a reestruturação do mercado imobiliário

 

51

2.2

A questão tributária e a base de financiamento da habitação no Brasil

65

2.3

Orçamento público da habitação social: o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e o Programa Minha Casa Minha Vida

79

2.3.1

O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social: a promoção pública de habitação social no Brasil

84

2.3.2

O

Programa

Minha

Casa

Minha

Vida:

opção

de

desenvolvimento

com

previlegiamento do produtor privado CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS

 

96

108

117

11

INTRODUÇÃO

O estudo sobre o fundo público que incide sobre política de habitação social no

Brasil possui sua relevância devido às características da formação social brasileira que desenvolveu sua reforma urbana por intermédio da apropriação privada da terra com vista a

exploração e a acumulação para o capital. As cidades brasileiras neste contexto, representam a desigualdade socioespacial a que está submetida a classe trabalhadora, onde o acesso à moradia é marcado pela autoprodução e pela mercantilização (MARICATO, 2001).

A provisão habitacional pelo Estado destinada a camada mais baixa da classe

trabalhadora possui como forte característica a fragmentação e a baixa cobertura. No decorrer dos anos, tivemos diversas iniciativas para contornar a questão, como a implementação

jurídico-legal do uso e ocupação do solo nos municípios brasileiros, as medidas na área de regularização fundiária, melhorias habitacionais, urbanização de assentamentos precários e construção habitacional, mas todas ainda desenvolvidas de maneira descontínua. Para que o conjunto das iniciativas sobre a questão urbana tenha eficácia é necessário seu planejamento

de forma sistemática, intersetorial e sob responsabilidade do setor público para garantir acesso a cidade e moradia adequada para a população.

A criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS tinha por

objetivo intervir nas políticas urbanas de forma a superar as dificuldades assinaladas acima. Contudo, o arcabouço jurídico-legal conquistado pelas reivindicações dos trabalhadores organizados não foi suficiente para conter a avalanche neoliberal e de adaptação das cidades as investidas do capital. Após 2008, a economia mundial enfrenta uma crise estrutural o que fez os Estados intervirem para garantir as condições de retomada das taxas de lucro. Nasce, assim, o Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV, com intuito de mobilizar a economia e trazer incremento de capital ao mercado imobiliário. A análise da economia política do urbano norteia este estudo, onde a problematização e socialização de conhecimento sobre o financiamento da habitação social no contexto de crise é importante instrumento de defesa do direito à cidade para a classe trabalhadora e de ampliação de conhecimento para a categoria profissional dos assistentes sociais. Ele também se destina a ofertar acervo teórico e político que colabore para o desvendamento da realidade social à pesquisadores e profissionais envolvidos em ações no campo da política habitacional, no que tange a gestão, planejamento e monitoramento dos empreendimentos habitacionais e as equipes de trabalho social. Nessa perspectiva, as análises

12

produzidas pelo Serviço Social no âmbito das políticas sociais, pautadas pela Teoria Crítica e mediadas pelo Projeto Ético-Político da profissão, colaboram para o fortalecimento da classe trabalhadora e de suas formas de organização em movimentos sociais urbanos no enfrentamento de um modo de produção que fragmenta a luta de classes, desmobiliza sujeitos coletivos e cria uma cultura da crise (MOTA, 1995) que desmonta direitos sociais. No que tange ao debate sobre espaço dentro da teoria crítica, alguns autores, dentre eles Harvey, destacaram a pouca ênfase teórica dada ao espaço no seu interior. Para Harvey (2005) há necessidade de criação de uma teoria da geografia histórica do capitalismo, pois considera haver um descompasso teórico entre tempo e espaço na teoria social de forma geral (casos de Weber, Durkheim) e também na teoria crítica (Marx e seus intérpretes e colaboradores), onde o conceito de espaço tornou-se periférico diante a teorização do tempo e da história. Para o autor, as relações espaciais ficam subordinadas à história, onde o espaço passa a ser compreendido como mero impeditivo para a circulação e realização do capital e fortemente associado a formação de Estados-nação. As elaborações sobre renda fundiária também passaram por oscilações reflexivas no campo da teoria crítica. Botelho (2007) relembra que a renda fundiária foi tema de estudo dos teóricos que participaram da II Internacional devido à relação entre questão agrária e a participação do campesinato no movimento revolucionário, havendo posteriormente um refluxo da reflexão sobre tal conceito. A discussão ressurge entre os anos 1970 e 80, pelos estudiosos franceses tomando a renda fundiária sob a perspectiva urbana. No Brasil, a economia política urbana teve contribuições importantes na década de 1970 pelos estudos de Francisco de Oliveira, Milton Santos e Lúcio Kowarick (BOTELHO, 2007, p. 36). Já os debates sobre habitação, acompanharam as intervenções do Estado sobre a política e após o encerramento das atividades do Banco Nacional de Habitação - BNH, em 1986, decaiu a produção acadêmica, recorrendo-se a outras temáticas que envolviam a questão urbana. Cotejados brevemente os argumentos que destacam a importância do constante movimento intelectual da teoria crítica sobre a unidade tempo-espaço, descrevo a metodologia realizada neste estudo e os limites enfrentados no desenvolvimento da pesquisa. Como fonte teórico-metodológica, realizamos uma revisão bibliográfica subsidiada pelo materialismo histórico e seus esforços na formação da unidade teórica do tempo-espaço. Para a pesquisa, nos debruçamos sobre documentos legais e as peças orçamentárias (planejamento, execução e balanços orçamentário) entre os anos de 2006 a 2012 no âmbito da União para compreender o financiamento da habitação social a partir do Programa Minha Casa Minha Vida e dos recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social. Diante as dificuldades para o

13

desenvolvimento da pesquisa, definimos como fonte de informação o Siga Brasil; os dados da Lei Orçamentária Anual e suas execuções, e a definição da rubrica “Liquidado (subelemento)” como base de análise. Em relação a análise orçamentária do financiamento da habitação social, é necessário fazer algumas ponderações. A primeira versa sobre os empecilhos no desenvolvimento da pesquisa nas fontes de informação do orçamento público, entre elas: dificuldades de compatibilizar os dados de diferentes fontes de informação, não havendo paridade entre elas; houve tabelas no sistema de Informações Siga Brasil, que não abriram, dificultando acesso a algumas informações, tais como gastos orçamentários com emendas parlamentares; e incompatibilidade de informações entre a descrição tabela de dados e o que realmente continha, como ausência de dados sobre restos a pagar. A artimanha econômica em que está envolvida a rubrica Restos a Pagar tem como estratégia aumentar o gasto e garantir seu cancelamento 1 , mas sem exceder os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal e o contrato social neoliberal (GOPSS, 2013, p. 3). A segunda ponderação é sobre a metodologia aplicada à pesquisa das peças orçamentárias, em que considerando as dificuldades, definimos: como fonte de informação o Siga Brasil; os dados da Lei Orçamentária Anual e suas execuções, e a definição da rubrica “Liquidado (subelemento)” como base de análise. Sabemos os limites desta fonte, pois só contabiliza os empenhos liquidados, excetuando os à liquidar, mas optamos por ela para garantir a série histórica. A análise dos dados orçamentários vinculados ao Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV recebem outras ponderações. As dificuldades versam sobre a busca dos dados, que pela multiplicidade de fontes de financiamento, geram a fragmentação dos recursos advindos do orçamento geral da União, fundos semipúblicos como Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS e outros fundos que possuem o objetivo de transferir recursos a habitação social, mas não estão vinculados a função habitação, como o Fundo de Desenvolvimento Social - FDS e o Fundo de Arrendamento Residencial - FAR. Outra dificuldade é que na legislação o Programa Nacional de Habitação Urbana - PNHU, subprograma do PMCMV, está vinculado ao Ministério da Fazenda - MF e ao Ministério das Cidades - MCid, mas ao recorrer as fontes dos órgãos há alternância entre o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão MPOG e Ministério da Fazenda em relação a execução do PMCMV, onde foi possível identificá-lo pela associação à informações sobre Programa de Aceleração do Crescimento e à transferências de imóveis da União para habitação social via PMCMV. A

1 Uso da rubrica Restos a pagar cancelado como estratégia para não ultrapassar os gastos postergados ao ano seguinte do exercício financeiro.

14

dificuldade de encontrar dados orçamentários também se refletiu na falta de informações sobre o número de operações e contratos de unidades habitacionais para o programa, onde

poderia ser identificada a tendência de aglomeração de unidades em uma mesma operação ou

o aumento dos valores nas operações para produção de Habitação de Interesse Social - HIS.

Outra ponderação é não existir identificação do PMCMV de forma clara, onde pude identificá-lo apenas pela pesquisa e associação de informações dos diversos órgãos, trilhando o caminho: Função Encargos Especiais → Subfunção Outros Encargos Especiais → Programa Outros Encargos Especiais → Projeto/ação, distribuídos em subvenções vinculadas a lei nº 11.977/2009, recursos do FAR, recursos do Fundo Garantidor de Habitação Popular - FGHab, entre outros. Apenas em 2012, o programa foi integralmente gerido pelo MCidade por meio do Programa Moradia Digna, previsto no Plano Plurianual - PPA 2012-2015. Dessa forma, o que podemos perceber é que utilizaram função e subfunção geralmente relacionadas aos

encargos da dívida pública e que um programa tido como destaque na área habitacional não possui transparências em suas informações.

Dita as ponderações e limites ao desenvolvimento da pesquisa, elenco as reflexões que foram travadas nos capítulos 1 e 2 dessa dissertação, que buscam subsidiar o estudo sobre

o financiamento da habitação social no Brasil recente. O primeiro capítulo discute a produção

do espaço e da moradia na sociedade brasileira, e para isso se divide em três seções. A primeira trata dos conceitos gerais de renda fundiária. A renda fundiária sendo a parte da mais-valia que é apropriada pelos proprietários fundiários por seu monopólio da terra, outra parte é do Estado pelos tributos e rendas advindos de sua prerrogativa de regulação sobre o uso e ocupação do solo. A segunda seção analisa o desenvolvimento desigual capitalista do espaço e a formação da habitação no contexto desenvolvimentista. Para isso, inicia-se trazendo o debate teórico sobre desenvolvimento desigual e as contribuições de Engels para a questão habitacional. Compreende-se que a produção do espaço também é distinta entre as formações sociais no capitalismo, tendo um país periférico como o Brasil particularidades diante do desenvolvimento desigual e as relações com o espaço, combinando processos arcaicos e modernos sob domínio capitalista. A teoria crítica trouxe contribuições sobre a questão da habitação por meio dos estudos de Engels (1988), que nos trouxe a atualidade da luta contra o reformismo e a moralização da habitação, propostas pelos burgueses, reafirmando que a luta de classes e a expropriação da propriedade privada da terra e dos meios de produção são as únicas propostas a serem tomadas pela classe trabalhadora. Depois, trazemos alguns apontamentos sobre o processo de urbanização brasileira e as intervenções do Estado sobre a

15

política habitacional até o período fundo da Ditadura Militar instaurada em 1964, abarcando os 20 anos de implementação do Banco Nacional de Habitação. Na terceira seção, articulamos as reflexões sobre acumulação flexível, crise do capital e fundo público e suas consequências para a questão urbana e a construção do arcabouço jurídico-legal da política habitacional. Compreendemos que as crises cíclicas são expressão (e não exceção) do processo de desenvolvimento capitalista, exigindo respostas que se configuraram na acumulação flexível e na busca de novos espaços para valorização do capital. Ao relacionar fundo público, política de habitação social e a crise do capital confirmamos o vinculo da habitação à política econômica que se processa desde a criação do Banco Nacional de Habitação, sendo recorrente o seu uso como medida anticíclica frente às crises do capital. Com o acirramento da precarização das condições de vida e o aprofundamento da segregação socioespacial nas cidades decorrentes do padrão predatório e mercantilizado da urbanização no país, os movimentos sociais urbanos mobilizaram-se para o reconhecimento do direito a moradia, da melhoria da política urbana e da implementação da gestão democrática nas cidades. No segundo (e último) capítulo, o foco da analise é compreender o processo vigente de reestruturação do mercado imobiliário no Brasil e seu atrelamento às respostas a crise econômica tomadas pelo Estado particularmente sobre o financiamento da política habitacional. Entre as seções estudadas, primeiro identificamos os aspectos do processo de centralização e concentração de capital que marca a reestruturação do mercado imobiliário no país. Mas esse processo só é possível com a intervenção do Estado, valendo-se da carga tributaria e do financiamento da habitação como motor para o mercado imobiliário frente à crise do sistema que se arrasta desde 2008 no mundo. A última seção volta-se para o estudo do orçamento público da habitação social. A demanda por intervenções sistemáticas do Estado para a promoção de habitação social, possibilitou a criação de um Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, composto por uma série de mecanismos institucionais, como um fundo setorial. Contudo, com a necessidade de garantia da taxa de lucro, num ambiente de crise do capital, a política habitacional foi direcionada a atender as exigências do desenvolvimento econômico, sendo criado em 2009, o Programa Minha Casa Minha Vida. Novamente temos o Estado como indutor da economia, garantindo as condições de reprodução do capital e fazendo do uso do fundo publico um motor do desenvolvimento econômico, em detrimento da concepção da moradia como direito social e humano.

16

1 PRODUÇÃO DO ESPAÇO E QUESTÃO HABITACIONAL NO CAPITALISMO BRASILEIRO

Neste capítulo pretendemos debater a produção do espaço e da moradia no marco do capitalismo brasileiro. Para isso, articulamos os temas de modo a trazer o quadro geral de conceitos e processos políticos que marcam a habitação social no Brasil. Assim, dividimos o capítulo em três seções. A primeira seção possui como foco apreender o conceito de renda fundiária e refletir a maneira com que a renda fundiária é apropriada pelo proprietário fundiário e a produção do espaço como produto das relações sociais. Nas cidades, as relações sociais capitalistas reforçam a fragmentação e a homogeneização do espaço, tornando possível a exploração pelo capital. Na segunda seção, articulamos os processos de desenvolvimento desigual capitalista e a produção habitacional no contexto do desenvolvimentismo. Dessa forma, primeiro analisamos os aspectos conceituais de desenvolvimento desigual do espaço e as contribuições da teoria crítica para a questão da habitação, remetendo aos textos de Engels. O segundo passo foi resgatar o padrão de urbanização brasileira e aspectos da formação da política habitacional, principalmente no período desenvolvimentista que criou o Banco Nacional de Habitação em 1964. A última seção deste capítulo se debruça sobre as mudanças provocadas pela reestruturação produtiva sobre o espaço e a crise do capital. A redemocratização do país promoveu mobilizações populares com vista a melhoria das condições de vida na cidade. A busca da organização de um arcabouço legal trouxe esperança, mas que logo foi interrompida pela entrada passiva do Brasil na mundialização do capital. As consequências foram “a tragédia urbana” e um déficit habitacional que hoje representa cerca de 22,4 milhões de moradias (FJP, 2013).

1.1 A renda fundiária na reprodução das relações sociais no espaço urbano

Os homens em sociedade produzem meios de vida para atender suas necessidades. A produção social se torna uma atividade social, onde a transformação da natureza requer a cooperação, as relações e vínculos entre os sujeitos. A produção social envolve produzir e reproduzir relações sociais historicamente determinadas. A produção social na sociedade capitalista não se refere a produção material (por vezes reificada pelo capital), mas se trata de “relações sociais entre pessoas, entre classes sociais que personificam determinadas categorias

17

econômicas” (IAMAMOTO, 2007, p. 30). As classes sociais são personificações do capital e do trabalho assalariado, configurando a unidade de diversos, que determina a dinâmica da vida nesta sociedade. No capitalismo, a reificação envolve reconhecer as relações sociais entre classes sociais antagônicas como relações entre coisas, sob a forma de mercadorias, “esvaziada de sua historicidade” (IAMAMOTO, 2007, p. 31). A mercadoria é na mesma face valor de uso (trabalho útil concreto e que atende as necessidades sociais) e valor que se expressa na relação de troca (quantidade de trabalho medida pelo tempo de trabalho socialmente necessário, trabalho abstrato). A forma mercadoria existiu em outros modos de produção, mas no capitalismo a mercadoria se torna capital pelo monopólio dos meios de produção e de subsistência, o que supõe o trabalhador vender por um tempo determinado sua força de trabalho para sua reprodução e de sua família. O capital só se torna mercadoria quando se transforma no processo produtivo mediante a incorporação de trabalho vivo, trabalho este responsável por conservar e criar valor. O produto da produção capitalista é a mais-valia, são mercadorias que possuem mais valor de troca, apropriação de trabalho não pago pelos capitalistas. No capítulo VI inédito do Capital, afirma que a “produção capitalista é produção e reprodução das relações de produção especificamente capitalista” (MARX, 1969, p. 133), tendo como produto a mais-valia e o capital. Neste processo, o operário vende sua força de trabalho para, em troca, garantir sua subsistência e a reprodução de sua capacidade de trabalho. Em contrapartida, desenvolve, através do trabalho, a atividade de conservar, criar e acrescentar valor, isto é, para que a força de trabalho se conserve (reproduza a si e sua família) é necessário percorrer novamente o processo produtivo. Diferente da força de trabalho, o capital não sai do processo produtivo como entrou, mas acrescido de valor que se valorizou pelo trabalho.

O capital incorpora trabalho vivo mediante o processo de produção convertendo-se em capital real, valor que se valoriza a si próprio. O processo de acumulação, produz também uma massa operária crescente, única substância graças a qual pode funcionar como capital adicional” (MARX, 1969, p. 134, grifo nosso).

A transformação de dinheiro em capital se realiza em três processos: o de compra e venda de meios de produção e de força de trabalho; o processo de produção que envolve o processo de trabalho e de valorização, que consome os meios de produção por meio do trabalho vivo; e a circulação que realiza o valor do capital e da mais-valia, transformando mercadoria em dinheiro (IAMAMOTO, 2007, p. 37). O objetivo do capitalista não é satisfazer as necessidades sociais, mas a produção, apropriação e realização de mais-valia. Ou seja, ver

18

seu capital crescer, mediante o emprego no processo produtivo de cada vez menos força de trabalho, por meio da intensificação e produtividade do trabalho, alargando o trabalho excedente, não pago ao trabalhador. Assim, o ciclo do capital produz e reproduz as relações sociais e suas contradições. Marx considerou “modo de produção especificamente capitalista” aquele que transforma o processo de trabalho pelo desenvolvimento das forças produtivas e do trabalho, aumenta a escala de produção e concentra e centraliza capital e os meios de produção. (MARX, 1969, p. 143) assinala que só na produção capitalista o valor de uso é totalmente mediado pelo valor de troca, transformando-se em três pontos: primeiro converte a mercadoria em forma geral de todos os produtos, segundo converte a força de trabalho em mercadoria, e terceiro destrói a base de produção mercantil (antes dispersa, independente e sob troca entre possuidores de mercadorias equivalentes) dando centralidade à troca entre capital e a força de trabalho. Diante do processo de trabalho, todos os meios de trabalho produzidos, independente de seu valor de uso no processo de produção, tornaram-se (ao mesmo tempo) elementos do processo de valorização. Na subsunção real do trabalho ao capital há total transformação do processo de trabalho destinado ao desenvolvimento de mais-valia relativa(MARX, 1969, p. 104). Contudo, a subsunção real do trabalho ao capital pode envolver não apenas o uso de tecnologias para alcançar a produtividade do trabalho. Esse debate é importante para a compreensão da produção habitacional, visto que há hegemonia no debate 2 em tratá-la como produção mercantil, entre outros elementos, por seu reduzido incremento de tecnologia na produção. Tratar a mistificação do capital envolve reafirmar o trabalho como produtor de mais- valia e a distribuição desta para as frações de capitalistas, representados pela renda fundiária e o proprietário fundiário. Botelho (2007) destaca que um dos primeiros estudos sobre renda fundiária pela economia política clássica teve base nas formulações de David Ricardo e Adam Smith, posteriormente objeto de crítica e inversão de análise por Marx. Os economistas burgueses, para justificar as fontes de seus rendimentos, invocam a trindade econômica composta pelo capital-juro, terra-renda e trabalho-salário (IAMAMOTO, 2010, p. 69). A crítica de Marx sobre a trindade econômica se fundava na desvinculação destas fontes de rendimento em relação ao trabalho, realmente o criador de mais-valia que é distribuída para as frações da classe dominante sob a forma de lucro, renda e juro. Há também o reforço à

2 Alguns autores que debatem o tema da produção habitacional são Topalov (1979), na França, e Ribeiro (1997) e Cano (2010), no Brasil.

19

mistificação da aparência que move os agentes da produção para garantir legitimidade à apropriação privada da riqueza. Marx, então expõe que as fontes de rendimentos são em realidade:

O capital é para o capitalista perene máquina de sugar trabalho excedente; a terra é para o proprietário eterno imã que atrai parte de mais-valia sugada pelo capital, e finalmente o trabalho é condição e meio que se renovam sempre para adquirir, sob o título de salário, parte do valor criado pelo trabalhador e portanto fração do produto social determinada por essa parte de valor e que abrange os meios de subsistência necessária (MARX, 2008, p. 1085).

Iamamoto (2010), adverte que os argumentos dos economistas clássicos sobre as fontes de rendimentos traziam conexões que não se sustentavam, a exemplo à terra-renda que considerava a terra como fonte de valor e que a renda da terra se dava como mercadoria numa relação com a natureza. Iamamoto, sob o aporte dos escritos de Marx, reafirma que a terra não tem valor por ser um elemento da natureza (um valor de uso) e que a renda da terra se dá mediante a relação social, divergindo assim, dos economistas clássicos. A desmistificação das fontes de rendimentos contribuiu para fugir da aparência que apontava a propriedade fundiária e o capital como as fontes de rendimentos dos capitalistas e os proprietários fundiários, descoladas do excedente de trabalho gerado pelo trabalhador. Os proprietários recebem a renda não por uma faculdade inerente à terra, mas por causa do monopólio que exercem sobre ela, cobrando um tributo que é pago pela sociedade inteira. Esconde a relação real de produção (IAMAMOTO, 2010, p. 36). Compreender o conceito de renda da terra (ou renda fundiária) torna-se ponto de partida para entender a particularidade da produção do espaço nas cidades e a formação da acumulação urbana. A produção do espaço no campo é distinta da cidade, pois no campo o processo produtivo é passível de ser reorganizado no mesmo espaço, já nas cidades, cada processo produtivo requer novos espaços de produção, ampliando suas dimensões, além de ser um bem não reproduzível, necessitando, de modo geral, de novas parcelas do solo a cada processo produtivo, nem sempre sob as mesmas condições. Contudo, para minimizar os limites impostos pelo espaço, o capital o torna homogênio, mercantilizado e passível ser mobilizado via financeirização, daí o uso de certificados de recebíveis, por exemplo. Para (MARX, 2008, p. 823), a propriedade fundiária é fenômeno comum a outros modos de produção, mas na sociedade capitalista a acumulação e a exploração é forma específica, puramente econômica, abstraída dos aspectos políticos e sociais que a antecederam. Tem-se a desapropriação do trabalhador das condições de produção e da propriedade que se torna destinada à produção de lucro para o capitalista. A propriedade

20

fundiária é apropriada por sujeitos que dispõem do monopólio de “determinada porção do globo terrestre como esfera privativa de suas vontades particulares, com exclusão de todas as demais vontades(MARX, 2008, p. 824). Capacitando-os ao tributo de parte do trabalho excedente de forma progressiva, a depender da particularidade histórica do desenvolvimento capitalista. Nesse caminho, podemos refletir que o monopólio de determinada propriedade fundiária pode ser exercido por proprietários fundiários públicos e privados.

A renda fundiária é uma forma de mais-valia, que é produzida pela força de trabalho,

advinda do trabalho não pago, decorrente das relações sociais no processo produtivo, e esta parte da mais-valia é destinada ao proprietário fundiário por sua apropriação privada da terra. Assim, “é o capitalista que primeiro se apropria da mais-valia, redistribuindo uma parcela da mesma àqueles que detêm o monopólio de um bem natural não reproduzível, pelo direito de submetê-lo a exploração produtiva no sentido capitalista” (IAMAMOTO, 2010, p. 90), não

importando se a renda fundiária advém da agricultura, da mina, da pesca ou do terreno para a construção” (MARX, 2008, p. 827). Desse modo, a renda fundiária “não é uma propriedade inerente ao solo” (BOTELHO, 2008, p. 26), mas resultado do trabalho global da sociedade, parte do valor que é canalizado

para os proprietários fundiários devido ao seu monopólio da terra, e de onde é extraída a mais- valia dos trabalhadores apropriada pelos capitalistas.

A capitalização da renda fundiária significa o valor do solo, isto é, a renda fundiária

que proporciona, porque a terra em si não tem valor. Considera-se que o:

Dinheiro empregado na compra de terras não funciona como capital: é compra de renda, direito de extrair a renda da sociedade no seu conjunto. É renda capitalizada,

No ato da venda da propriedade territorial, aquela renda é

integralmente revertida em capital. Revela-se a face do proprietário fundiário, escondida, sob a máscara do capitalista (BOTELHO, 2008, p. 91).

não

capital [

]

Marx (2008) destaca que as melhorias promovidas pelo arrendatário (capitalista), ao passar do tempo, são incorporadas ao solo, passando a pertencer ao proprietário deste. O juro incorporado à terra pelo capital se acrescenta à renda fundiária, fazendo crescer a renda do proprietário;

Vende-se o solo melhorado, o capital incorporado à terra e que nada lhe custou [ ] Ai está o enriquecimento ascendente dos proprietários das terras, do aumento contínuo de suas rendas e do valor monetário crescente de suas propriedades com o progresso do desenvolvimento econômico (MARX, 200, p. 829).

Botelho (2008) reafirma a crítica à mistificação das fontes de rendimentos, identificando que a renda fundiária na cidade assume uma forma abstrata, aparece como produto dos juros do capital investido. Marx considerava que a especulação do setor

21

imobiliário advém da renda fundiária cobrada pelo proprietário e pelo imóvel construído. Nas cidades, o reflexo é a hierarquização dos lugares pelo preço do solo promovido pelos agentes imobiliários. A exclusão dos não-proprietários ao acesso a terra é condição do processo da reprodução das relações sociais no capitalismo (BOTELHO, 2007) Em O Capital, Marx (2008), diferencia a renda fundiária em renda diferencial (sob a forma I e II) e a renda absoluta. Cabe neste texto apontar os aspectos gerais destes conceitos. Por renda diferencial se compreende a melhoria do solo por força da natureza monopolizada e que promove maior produtividade ao capital aplicado, convertendo-se em lucro suplementar à renda fundiária. Vale destacar que “a força natural não é fonte de lucro suplementar, mas base natural dele, por ser a base natural da produtividade excepcionalmente acrescida pelo trabalho” (MARX, 2008, p. 862) e que o direito a propriedade privada não cria valor transformado em lucro suplementar, apenas colabora para que o proprietário fundiário se aproprie deste. De forma simplificada, a renda diferencial corresponde a um elemento que torna a terra mais produtiva. E continuam:

A renda diferencial decorre da produtividade diversa de aplicações iguais de capital em terras de área igual e fertilidade desigual, de modo que a renda diferencial era determinada pela diferença entre o rendimento do capital empregado a pior terra, desprovida de renda, e o do capital empregado em melhor terra (MARX, 2008, p.

895).

A renda fundiária sob a forma de renda absoluta se explica quando o solo cultivado não produzir excedente, por ser o pior solo. Nesse pior solo cultivado, o preço de produção que regula o mercado coincide com o preço individual de produção do produto deste solo, isto é, não há excedente sobre o preço de produção que se converta em renda fundiária, sendo a renda igual a 0 (zero). Para superar tal fato, a propriedade fundiária (pelo monopólio que tem sobre a terra) passa a ser a geradora da elevação do preço acima do preço de mercado, passando, assim, a propriedade a gerar renda. Podemos dizer de outra forma, o excedente de valor provocado pelo proprietário fundiário pode tornar o fator determinante do preço geral de mercado, em que a renda gera o encarecimento do produto“ (MARX, 2008, p. 1011). Embora a propriedade possa elevar o preço de produção, essa circunstância não depende apenas dela, mas da situação geral do mercado que demarcará até onde o preço pode se elevar. Isto é, o proprietário sempre estará disposto a extrair renda de algo que nada contribuiu, mas para isso “o capital precisa de certas condições para satisfazer tais desejos” (MARX, 2008, p. 1020). Vale ressaltar, que a renda absoluta é apenas parte da mais-valia apreendida pelo proprietário fundiário. O que a difere da renda diferencial é que esta se converte em renda pelo lucro suplementar, enquanto a renda absoluta depende da elevação do preço, numa espécie de

22

tributo sobre o uso da terra que é sua. A renda absoluta contribui para desmistificar a aparência de que a renda deriva do mero preço de monopólio 3 . Exemplo disso é dado por Marx quando nos relata que um capitalista, ao extrair madeira de uma floresta e paga a renda ao dono ou a retém por ser ele mesmo o dono, estaria apenas pagando a tributação de monopólio, mas que na verdade consiste exclusivamente de capital variável. Botelho (2008), ressalta a especificidade das formas da renda fundiária no urbano, pois nas cidades as formas se combinam, além das transformações nas construções que podem mudar as formas. Nas cidades, a renda se caracteriza pela “influência decisiva da localização sobre a renda diferencial; pela exploração pelo proprietário do progresso do desenvolvimento social para o qual nada contribui e no qual nada arrisca, e pelo predomínio do preço de monopólio” (BOTELHO, 2008, p. 26). Marx (2008), assinala que o crescimento acelerado das cidades promove a especulação através da renda fundiária a ser apropriada e não sobre o imóvel construído. Agrega-se para considerar a elevação da renda fundiária: o aumento demográfico nas cidades; a necessidade de novas moradias para atender essa população; e a incorporação de infraestrutura (capital fixo) na terra(BOTELHO, 2008, p. 26). O caráter da não reprodutividade do solo urbano deve-se a parcelas da unidade imobiliária possuir um valor de uso complexo (equipamentos sociais, culturais, privilégio de localização, entre outros), sendo difícil para o setor imobiliário reproduzi-lo, em escala, em outro lugar, conforme ocorre com o solo agrícola. Além de não ser uma mercadoria como as demais, pois não “se fabrica” solo e sim, se produz e consome dentro de uma relação social. Por intermédio da concorrência urbana (HARVEY, 2005, p. 178), as cidades passam a disputar entre si projetos de interesse do capital, onde aspectos que eram específicos de um determinado lugar passam a ser reproduzidos por outras cidades. Isso não significa que o capital está produzindo solo, mas está produzindo uma forma de se apropriar desse solo na perspectiva de aumentar o capital. Assim, “não pode haver mais do que uma parcela de solo exatamente na mesma localização” (HARVEY, 1980, p. 144). O Estado vem intervindo na apropriação de renda fundiária urbana por intermédio jurídico como a outorga onerosa pelo direito de construir, caracterizada pelo tributação sobre o potencial de construção de um imóvel. O mercado imobiliário já identifica a outorga como instrumento que potencializa a capacidade de construção de um determinado imóvel e que podem gerar lucros adicionais. Botelho (2008), completa que no espaço urbano, a renda da terra toma a forma de preço da terra (renda capitalizada). A tributação, uma forma de extração de renda fundiária,

3 O preço de monopólio deriva “apenas pelo desejo e capacidade de pagamento dos compradores, sem depender do preço geral de produção ou do valor dos produtos” (MARX, 2008, p. 1027).

23

era exercida pelo poder público para investir na disponibilização de terreno para prestação e concessões de serviços públicos. Engels afirma a influência do Estado na apropriação da renda da terra por meio da disponibilização de serviços e terras. Botelho completa;

O importante agente de influência no mercado imobiliário urbano é o Estado, pois através de suas ações e regulamentações interfere ativamente no que se refere ao preço da terra e à sua valorização. A localização de infra-estrutura e de equipamentos de uso coletivo sob sua responsabilidade, as leis de zoneamento, os planos de “revitalização urbana” de certas áreas da cidade, o fornecimento de financiamento para a compra da moradia e a produção da moradia pelo poder público são alguns dos exemplos de como o Estado tem um papel ativo para a formação da renda fundiária urbana ( ENGELS apud BOTELHO, 2008, p. 28).

A organização do espaço pelo Estado colabora nas disparidades territoriais e na

segregação, pois a localização de equipamentos públicos e privados também atuam no privilegiamento espacial. Harvey (2005) destaca o importante papel do Estado na aplicação de investimentos de longo prazo em infraestrutura física e social (estradas, portos, moradias) na perspectiva de garantir rotatividade ao excedente de capital e de força de trabalho que tendem a se desvalorizar, e na contenção de riscos para a lucratividade do capital nas iniciativas econômicas. Botelho (2007) também destaca a relação do Estado e a renda fundiária na promoção e influência no mercado imobiliário e nas ações que envolvem medidas jurídico- legais que interferem no preço e valorização da terra. Recentemente no Rio de Janeiro, observamos também a intervenção do Estado em medidas de segurança pública (e sua função coercitiva) na implementação de Unidades de Policia Pacificadora UPP que teve reflexo sobre a valorização de determinadas áreas da cidade.

O Estado interfere ativamente (BOTELHO, 2007, p.78) na formação, apropriação e

distribuição da renda fundiária entre as frações dos capitalistas, proprietários de terra privado

e o próprio Estado. Atua no desenvolvimento de projetos de infraestrutura física e social e na criação de medidas jurídico-legais, normatizações e financiamento que colaboram para a dominação capitalista no espaço urbano. Assim, o papel do Estado na renda fundiária urbana se dá pela intervenção na estruturação de equipamento coletivo, pelas medidas de estímulo ao mercado imobiliário com acesso a financiamento e produção de moradias e pela elaboração de legislação urbanística, suas ações interferem no preço da terra e na sua valorização.

A propriedade fundiária possui também uma heterogeneidade dos proprietários

fundiários urbanos. Podemos identificar dois grupos de proprietários, os que se apropriam da renda fundiária por possuir grandes propriedades públicas e privadas, como os proprietários industriais, os grandes proprietários especuladores, os incorporadores e construtores, o capital

24

financeiro e o Estado; e os que não se apropriam da renda fundiária por utilizá-la apenas como meio de subsistência e moradia, como os trabalhadores que possuem uma propriedade como moradia e os pequenos proprietários que as usam para aluguel (BOTELHO, 2007, p. 70). Mesmo diante desta diversidade de proprietários, consideramos a relação entre renda fundiária e acumulação capitalista como centro da organização do espaço na órbita do capital. A propriedade da terra é também condição para a reprodução das relações de produção do capitalismo, pois ao ser concentrada numa classe, faz com que a classe trabalhadora não possua os meios de sua reprodução. Harvey (1980) afirma que existem perspectivas distintas entre os sujeitos que atuam no mercado de moradia e que, mesmo diante das críticas 4 remetidas a abordagem microeconômica de uso do solo urbano, tal abordagem colaborou para a caracterização geral desses sujeitos. Assim, há os usuários de moradia (envolvendo os usuários proprietários e os locatários); os corretores de imóveis, intermediários nas transações no mercado de moradia; os proprietários, que tem objetivo no valor de troca por meio de duas estratégias: a de alugar para obter o capital investido na moradia ou via financiamento hipotecário, e alugar para aumentar sua riqueza; Incorporadores e o setor da construção de moradias que operam na criação de “novos valores de uso para os outros, a fim de realizar valores de troca para si próprios” (HARVEY, 1980, p. 141) e pela competição buscam as melhores condições para realização do lucro, sendo comum o processo de suburbanização; as instituições financeiras que se apropriam do valor de troca por oportunizar o financiamento para criação e aquisição de valor de uso e estão envolvidas em todo o desenvolvimento do patrimônio real; e as instituições governamentais que podem atuar na produção de valor de uso por meio da provisão pública de moradia ou indiretamente pelo financiamento ao setor da construção para obter valor de troca, interferindo também na administração institucional do mercado de moradia e na alocação de serviços (HARVEY, 1980, p. 142). Há, atualmente, o incremento dos fundos de investimentos e dos fundos de pensão que buscam oportunidades de acumulação de capital via aplicações financeiras na habitação. Diante da diversidade de sujeitos, Harvey assinala que a obtenção de maior ganho, depende da qualidade de monopólio do espaço que cada um possui.

4 Uma das críticas a abordagem da microeconomia é que esta busca a modelagem dos padrões de uso do solo urbano, ao invés de buscar investigar o significado e o papel da renda e os processos reais que criam estes padrões (HARVEY, 1980, p. 151).

25

1.2

O

desenvolvimento

desenvolvimentista

desigual

urbano

e

a

política

habitacional

no

contexto

Nesta seção pretendemos tratar do desenvolvimento desigual capitalista do espaço e de alguns aspectos da urbanização e da formação da política habitacional até a crise da produção habitacional via Banco Nacional de Habitação do Governo Militar de 1964. Para isso, iniciamos com um debate teórico do materialismo histórico sobre o desenvolvimento desigual capitalista e as contribuições de Engels sobre a questão da habitação. Posteriormente trataremos do processo de urbanização brasileira e as intervenções do Estado no âmbito da política habitacional até governo ditatorial de 1964.

1.2.1 As transformações nas cidades, o desenvolvimento desigual urbano e as contribuições de Engels sobre a questão da habitação

A estrutura das cidades sofreu transformações ao logo da história. A produção da cidade é a produção e reprodução das relações sociais. Para melhor explicar as transformações, Lefebvre (2008) construiu um eixo espaço-temporal sobre as cidades. Esse eixo parte da cidade política, dominada por sacerdotes, nobres e administradores que subordinava artesãos e operários sob um território eminentemente agrícola; na cidade mercantil a troca comercial torna-se função urbana, os burgos disputam poder e passa haver desequilíbrio entre urbano e campo. As cidades já vinham se desenvolvendo no papel de acumulação de riqueza advinda do excedente da agricultura, atraído para os centros urbanos pela usura e pelo comércio (LEFEBVRE, 2001, p. 52). Contudo, as transformações não decorrem apenas do processo global contínuo vinculado ao ciclo de produção de mercadorias, mas também “em função de modificações profundas no modo de produção, nas relações “campo-cidade”, nas relações de classe e de propriedade” (LEFEBVRE, 2001, p. 58). A cidade comercial associada ao crescimento do capital comercial antecede a cidade industrial; e na cidade industrial, a não-cidade, ausente de realidade urbana 5 , explode o crescimento da produção industrial, o capital parece varrer os obstáculos e encobrir experiências, ocorre a

5 “A realidade urbana é estilhaçada pela cidade industrial perdendo os traços que a época anterior lhe atribuía:

26

concentração urbana, o êxodo rural e a subordinação do agrário ao urbano. As cidades sob o capitalismo aglomeram os centros de decisão e poder, organizando a exploração da sociedade como agente ativo do processo de produção e concentração de capitais. Mas pela contradição da própria existência da cidade industrial cria-se uma zona crítica, que põe em cheque este processo (LEFEBVRE, 2008). Para Lefebvre, o conceito de cidade é composto por um conjunto de elementos

como:

tipos de cidade resultante da história [ pluralidade no urbano de padrões de o local dos confrontos e das relações

papel histórico das cidades na

aceleração dos processos (a troca e o mercado, a acumulação dos conhecimentos e

(conflitantes) entre desejo e necessidades [

maneira de viver a vida urbana [

]

a projeção da sociedade sobre um lugar [ conjunto das diferenças entre cidades [

]

]

]

]

dos capitais, a concentração desses capitais) e local das revoluções (LEFEBVRE, 2001, p. 63).

A cidade sob domínio do capital se modifica pelas relações sociais que se desenvolvem historicamente na produção capitalista. O capitalismo instaurou sua fase imperialista ao substituir a livre concorrência sobre a produção mercantil para o capital monopolista via concentração de capital e de produção e domínio do capital financeiro. O imperialismo, estágio monopolista do capitalismo, compreendeu, entre outras características, a fusão dos grupos monopolistas bancários e industriais e a partilha mundial sob a dominação monopolista dos territórios (LENIN, 2012, p. 124). A dominação territorial monopolista faz uso da força e da violência para garantir seus interesses, além de acentuar as desigualdades entre as localidades. O desenvolvimento capitalista insere desigualmente os países no sistema global. O debate de desenvolvimento desigual teve contribuições importantes de Trotsky (1977), principalmente no âmbito da reflexão sobre o imperialismo e superação da concepção histórico-etapista do processo produtivo capitalista. Trotsky (1977), parte da análise das particularidades históricas da Rússia para elaborar seu conceito da lei de desenvolvimento desigual e combinado. Esse conceito compreende a desigualdade como lei geral do processo histórico, ficando os países atrasados com o papel de se desenvolver em saltos, haja vista a observação das experiências dos ciclos históricos dos países adiantados. Esse desenvolvimento combina as fases mais modernas com estruturas arcaicas. Contudo, não significa que os países atrasados seguiram uma ordem de sucessão, mas ao verificar experiências de processo produtivo, histórico e social poderão eliminar fases intermediárias do desenvolvimento conforme suas características históricas.

27

Sob a lei de desenvolvimento desigual e combinado, os países periféricos se configuram dentro de um sistema capitalista global, e suas particularidades se relacionam com a totalidade do processo de produção e reprodução capitalista, evidenciando também suas contradições. Assim, aspectos arcaicos e modernos dos países adiantados e periféricos constroem formas particulares do capitalismo. A produção capitalista não se desenvolveu num vácuo, mas numa combinação de passado e presente dos diversos estágios de modo de produção. A desigualdade histórica e socioeconômica relaciona os países num sistema global, onde “o sistema capitalista é, em grau considerável, precisamente uma função de validade universal da lei de desenvolvimento desigual e combinado” (MANDEL, 1982, p. 14). Mandel (1982), relembra que a estrutura do mercado capitalista se construiu sobre estruturas não capitalistas, a partir da troca exploradora e metabólica, numa lógica intrínseca de produção e controle na totalidade global. Em escala internacional, o capital central expande suas fronteiras para os países periféricos, numa tentativa de converter (ou adaptar no marco recente de reestruturação produtiva) a reprodução simples de mercadorias em novas esferas de produção. Essa totalidade global, articula países adiantados e atrasados sob dupla maneira:

primeiro, há nos países atrasados um desmonte da produção doméstica/artesanal pela entrada de produtos a baixo custo produzidos por indústrias do exterior; e segundo, esses países rapidamente se especializam em produtores de matéria-prima para as indústrias dos países adiantados. Nos países atrasados, há também um estoque de força de trabalho e terra resultando numa acumulação capitalista com composição orgânica de capital mais baixa, exigindo ao capitalista maior dispêndio de mão de obra e terra para produção. As estratégias de acumulação pautadas na entrada de produtos alteraram, passando “a dominação do capitalismo estrangeiro sobre a acumulação local de capital, submetendo o desenvolvimento local aos interesses da burguesia nos países metropolitanos. Dá lugar a artilharia pesada de controle de reserva de capital” (MANDEL, 1982, p. 37). As oligarquias locais e a burguesia imperialista traçam uma aliança social e política de dominação. Após a década de 1940, o imperialismo adquire a característica de “capitalismo tardio”, onde a busca do superlucro torna-se a alavanca do crescimento da produção Mandel (1985). O fortalecimento do capital financeiro e sua consequente dominação com a fusão monopolista envolvem, entre outros processos, a concentração e monopólio da produção e de capital, a exportação de capitais, a ação de potências imperialistas com influência global, a busca por lucros acima da média, empréstimos públicos e a especulação com a terra por meio da securitização e hipotecas.

28

O desenvolvimento das forças produtivas é o objetivo seguido pelo capital na perspectiva de maximizar o tempo de rotação do capital, ao passo de, este desenvolvimento elegeu a cidade como lócus privilegiado. A urbanização foi acompanhada pela pauperização, onde o desenvolvimento acelerado das cidades teve efeito de agravar a pobreza, forma de expressão da questão social. A urbanização era impulsionada pela definição de espaços que proporcionariam maior rentabilidade ao capital (SANTOS, 2009, p. 26). Muitos escritos no campo da teoria marxista demonstram a implicância do desenvolvimento das forças produtivas sobre as condições de vida da classe trabalhadora, entre elas o agravamento da moradia. Entre esses escritos, temos A Situação das Classes Trabalhadoras na Inglaterrae um conjunto de artigos publicados por Engels em 1872, intitulado “A Questão da Habitação” abordando que o advento do capitalismo aprofundou/trouxe consequências desastrosas para as condições de vida da classe trabalhadora, dentre elas a falta de habitações. Mas que a contradição do próprio sistema traz também o germe para sua superação. Retomemos, então, as contribuições contidas em “A Questão da Habitação”. Nos artigos publicados em 1872, para o jornal do Partido Operário Social-Democrata alemão em Leipzing, Engels volta a refletir sobre a questão da habitação, travando um debate com os social-reformistas burgueses e a pequena-burguesia, onde afirma que a falta de habitação da classe trabalhadora não seria resolvida no âmbito do capitalismo, muito menos através das propostas burguesas colocadas à época. Num dos artigos em que dialoga com as propostas de Proudhon para resolver a questão da habitação, Engels (1988) destaca que a falta de habitação sintetiza o agravamento de múltiplas situações como as péssimas condições das habitações, a aglomeração da população nas cidades, os elevados preços dos aluguéis, o adensamento das habitações e até mesmo sua ausência, atingindo a classe trabalhadora e também segmentos da pequena- burguesia. Reafirma que para acabar com a questão é necessário eliminar a “exploração e opressão da classe trabalhadora pela classe dominante” (ENGELS, 1988, p. 16), onde a mais- valia produzida pela força de trabalho é dividida entre os capitalistas e os proprietários fundiários. A expansão das cidades traz consequência para a valorização de determinados espaços, sendo construídos edifícios que melhor atendam tais necessidades e derrubando outros, e com isso moradias de operários são deslocadas para as regiões mais periféricas. Esse movimento provoca a ausência de moradias para aluguel e pouco interesse da indústria da construção na sua produção.

29

Uma das propostas de Proudhon para resolver a questão da habitação passa por reconhecer esta como um problema exclusivamente da classe operaria, comparando o capitalista ao proprietário fundiário. Engels discorda, relembrando que na relação entre o proprietário fundiário e o inquilino (operário) ocorre a transferência de renda, e que embutido no aluguel está a renda fundiária, e não a criação de valor. Proudhon propõe a regulamentação dos títulos jurídicos a favor dos trabalhadores, mediante abatimento anual sobre os aluguéis, e assim se aboliria a propriedade fundiária e a extração de renda fundiária e juros do capital investido no imóvel. Engels discorda novamente, alertando que a relação social entre capitalista e trabalhador é que gera mais-valia, depois repartida por diversas categorias de capitalistas. Não sendo a restrição de seu acesso a uma única categoria (dos proprietários fundiários) que colocaria o sistema capitalista em cheque. Diante as propostas de Proudhon, (ENGELS, 1988, p. 29) expõe a sua maneira de resolver a questão da habitação: na revolução social, suprimir a oposição entre cidade e o campo e que os imóveis das cidades para serem utilizados de forma racional, sejam expropriados de seus atuais proprietários e ocupados pelos trabalhadores. Tais propostas se alicerçam, a meu ver, na necessidade da função social da propriedade urbana, no questionamento da propriedade privada da terra e da fragmentação entre campo e cidade, elementos da divisão social e territorial do trabalho no capitalismo. Engels (1988), na continuação de seus artigos, debate com a burguesia sobre a questão da habitação. O autor destaca que as condições habitacionais da classe trabalhadora passam a ser assunto de interesse da burguesia devido às epidemias e as condições sanitárias que afetavam a população no período. As críticas de Engels se debruça sobre Sax, uns dos ideólogos da burguesia, que em 1869 escreveu “As Condições de Habitação das Classes Trabalhadoras e a Sua Reforma”. Tal livro, sob ideário burguês, debate as questões de habitação e de saúde pública. Engels (1988), relatava que Sax defendia que para enfrentar as questões sociais era necessário tornar todos os trabalhadores em capitalistas, pois isso faria com que os trabalhadores se elevassem a classe de possuidores, providos de meios. Quanto a falta de habitação, a resposta de Sax viria de justificativas morais, onde os capitalistas por ignorância não oferecem moradias suficientes 6 . Sobre tal justificativa, Engels satiriza afirmando que aos burgueses não interessa satisfazer as necessidades de moradia para a classe trabalhadora, e sim garantir seus interesses privados e a especulação com a habitação dos trabalhadores. Já a respeito dos trabalhadores, Sax propõe que criem uma higiene racional

6 “Sobre a questão da habitação por parte dos capitalistas, muitos construíram colônias operárias ou vilas operárias ao lado das indústrias, mas ao invés de resolver o problema, o aprofundou pela expansão e transformação das colônias sob os males da industrialização” (ENGELS, 1988, p. 50).

30

sobre as moradias e seus hábitos. Sobre este ponto, Engels alerta o sentido culpabilizador dos trabalhadores de sua condição e a reafirmação, do velho discurso burguês, que prega a harmonia entre as classes, desconsiderando que a falta de moradia não é obra do acaso, mas uma “instituição necessária” (ENGELS, 1988, p. 39) numa sociedade que explora e oprime a classe trabalhadora. A proposta da burguesia, exposta por Sax, como solução para a falta de habitação seria a “transferência de propriedade de habitação para os operários” (ENGELS, 1988, p. 41), pois garantiria independência econômica, segurança financeira e força moral. Outras soluções para

a questão da habitação promovidas pela burguesia seriam o incremento da mutualidade e da

ação do Estado. A mutualidade seria a cooperativa de construção ou sociedades de construção que se organizavam pela constituição de um fundo com recursos cotizados por seus membros, destinados a concessão de empréstimos e poupança de crédito hipotecário. Para Engels, a mutualidade operária possui limites, pois cobria uma parcela pequena de trabalhadores devido as incertezas diante do seu emprego e os reduzidos salários. Já sobre a ajuda do Estado, a

burguesia possui três propostas que envolvem: legislações de construção que visem a supressão ou melhora das situações que agravam a falta de habitação; definição de inspeção sanitária sobre as moradias da classe trabalhadora; e o Estado deve criar condições para construção e crédito para habitação. Engels (1988), sinaliza porém que a reduzida legislação para a construção mais barata, não fez com que a industria construísse moradias; para a efetivação das inspeções sanitárias foram criadas legislações que foram tensionadas pelas condições sociais e políticas que envolviam o sistema fabril e por fim, os créditos e a construção de moradias se configuraram de forma restrita e de pouco interesse do Estado como solução para resolver a falta de moradia. Engels conclui que diante da série de propostas encaminhadas pela burguesia, a que realmente se fez efetiva é o “método Haussmann”. De origem do parisiense e bonapartista Haussmann, previa o embelezamento, a saúde pública e a formação de trabalhadores da construção civil, com medidas que envolviam abertura de vias largas e longas, construção de edifícios luxuosos, alargamento de ruas para limitar mobilizações dos trabalhadores e apassivamento da força de trabalho então empregada na construção. Diante da certeza de que

a burguesia não possui interesse de modificar a questão da habitação e demais sequelas

decorrentes da produção capitalista, Engels reforça que só será possível a sua resolução,

quando expropriada a propriedade privada da terra e dos meios de produção da classe dominante, pondo fim a este modo de produção.

31

Dessa forma, vimos que os problemas que envolvem a questão da habitação não são recentes, ao passo que são tencionados pelos interesses capitalista na busca da mais-valia e da acumulação. Sob o domínio do capital, as cidades se desenvolvem de forma desigual. O processo de urbanização da America Latina e especialmente no Brasil, que se deu desde o período colonial, com a constituição de grandes cidades coloniais, mas foi se transformando na conjugação do arcaico e do moderno na sua formação histórica e espacial.

1.2.2 Aspectos da urbanização e da política habitacional durante a Ditadura Militar instaurada em 1964

Segundo Oliveira (2013), a concentração fundiária gera processos segregadores e a urbanização brasileira é expressão latente da transformação da cidade de sede do capital comercial à cidade autárquica, já na transição para a industrialização (OLIVEIRA, 2013, p. 54). Isso significa dizer que as cidades autárquicas reproduziram os padrões de urbanização polarizada (pobre rede urbana e concentração de controle em poucas cidades) do período colonial, mas acrescido de um ritmo de urbanização “superior o ritmo de industrialização”, demandando um desenvolvimento essencialmente urbano devido a ausência de referências na cidade quanto a divisão social do trabalho (OLIVEIRA, 20123, p. 57). A viabilização do padrão autocrático de cidade foi garantida pelo Estado que teve papel fundamental na regulação da relação capital e trabalho e de centralização de capitais no contexto desenvolvimentista. A partir da década de 1940, a urbanização se intensificou através do progressivo crescimento da população urbana, do amadurecimento do trabalho assalariado, do desenvolvimento institucional e político do Brasil e do incremento, ainda incipiente, da indústria nacional (MARICATO, 2001). A reforma urbana, experimentada em terras brasileiras, se realizava via iniciativas de saúde sanitária a fim de eliminar epidemias, de execução de obras de embelezamento e da instituição de marcos legais, base para a constituição de um mercado imobiliário capitalista. Assim, se “conjugaram saneamento ambiental, embelezamento e segregação territorial”, trazendo a torna uma espécie de reforma urbana sobre a base de um urbanismo “à moda da periferia”, como salienta Maricato. Santos (2009), em seu artigo “Tendência da urbanização brasileira no final do século XX” problematiza que é temerário falar sobre o futuro da urbanização e das cidades, cabendo apontar apenas tendências da urbanização brasileira. Relembra a necessidade de debater as tendências urbanas sob aspectos menos empiristas e mais dialéticos, pois o espaço é uma

32

instância social, “conjunto inseparável da materialidade e das ações do homem” (SANTOS, 2009, p. 130). A urbanização, para Santos, é intensificada mediante a mobilidade populacional promovida pela divisão social do trabalho, destacando o aumento do papel das cidades locais como centros regionais. Sobre o processo de urbanização nas cidades de médio

porte, Maricato (2001) destaca o impacto desse processo sobre os aspectos socioambientais e o aumento da periferia, tornando extensas as regiões mais pobres. Santos (2009), aponta as mudanças da qualidade das metrópoles regionais através da sua transformação em metrópoles com conteúdo nacional e pela diversificação e crescimento das relações interurbanas. Contudo, as principais metrópoles não perdem sua posição de comando, mas são acompanhadas pela metropolização das cidades locais que se tornam centros regionais.

A urbanização colaborou para que as expressões da questão social tivessem um padrão

de segregação socioespacial. A questão social é compreendida como expressões das desigualdades sociais que demandam a intervenção do Estado para reconhecer os direitos dos sujeitos e as necessidades postas na cena pública. É nesse contexto que o Estado passa a

intervir na área social em decorrência do avanço da produção capitalista e das demandas de classe, exigindo respostas através de políticas sociais que passam a ter importância na produção e reprodução social do capitalismo. Assim, a questão social envolve a contradição entre capital/trabalho, dispersa em resistências e conformismos.

A produção e reprodução das relações sociais no capitalismo conforma a contradição

entre capital e trabalho. Desta contradição, há um impacto sobre as condições de vida da classe trabalhadora, que passa a exigir o reconhecimento das necessidades sociais por parte do

Estado. A intervenção do Estado sobre as diversas manifestações da questão social se transforma em sistemas de proteção social e um conjunto de políticas sociais na perspectiva de regulamentar demanda dos trabalhadores, sem questionar a forma de produção e reprodução da riqueza apropriada pelo capital. Para Behring e Boschetti (2006), o surgimento 7 da política social foi marcadamente relacionado da capacidade interventiva da classe trabalhadora. Seu desenvolvimento foi “gradual e diferenciado” entre os países, conforme a situação organizativa dos trabalhadores, as condições e o grau de desenvolvimento das forças produtivas e a disputa no âmbito do Estado (BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p. 64). As políticas sociais configuram-se como intervenção do Estado sobre a demanda de reprodução da força de trabalho no enfrentamento as expressões da questão social, ao passo que colaboram para a redução do ônus ao capital,

7 Sobre os fundamentos e a história da política social ver Behring e Boschetti (2006) na referência bibliográfica deste texto.

33

abrindo possibilidades de acumulação diante das contrarreformas que privatizam a proteção social. Contudo, o fundamento para as políticas sociais se encontra nas relações sociais de exploração e expropriação do capital sobre o trabalho. As contradições que envolvem as políticas sociais, se apresentam também no processo de desenvolvimento da política habitacional, sendo marcado por inúmeras mudanças institucionais, organizativas e financeiras. Desde o surgimento da política habitacional, a fragmentação, a descontinuidade e as pífias ações são perceptíveis, nas medidas tomadas pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões - IAP’s dos trabalhadores inseridos no mercado formal de empregos à promoção pública organizada com ênfase no produtor privado no Programa Minha Casa Minha Vida de 2009. Contudo, a habitação tomada como elemento de intervenção pública, planejada e centralizada só teve inicio em 1964 através do Banco Nacional de Habitação. Vale ressaltar que o caminho percorrido para a institucionalização da política habitacional brasileira foi alvo de inúmeros estudos, cabendo apenas a este sinalizar os precursores do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e do Programa Minha Casa Minha Vida. Iniciativas no campo da habitação foram gestadas no Brasil desde a década de 1920, tendo no âmbito dos Institutos de Aposentadoria e Pensões, a partir dos anos 1937, as primeiras iniciativas institucionais para o enfrentamento de crise de moradia e da ampliação das periferias nas cidades (TROMPOWSKY, 2004, p. 3). Os IAP’s promoveram os primeiros ensaios a estruturação do mercado imobiliário brasileiro, com recursos advindos dos próprios IAP’s. Já em 1946, foi criada a Fundação da Casa Popular, concretamente o primeiro órgão federal que trabalhava especificamente com a habitação e que tinha como perspectiva a descentralização dos recursos dos Institutos, concentrando-os em um único órgão capaz de ampliar a cobertura de moradia a população. A intervenção do Estado sobre o território acompanhava medidas que incentivavam a industrialização e o modelo de substituição de importação, característicos do período desenvolvimentista, entre as décadas de 1940 a 1970. Na década de 1950, a indústria nacional entrou numa nova fase diante a divisão internacional do trabalho, tendo um processo produtivo que envolvia a produção de bens duráveis, mas também parte de bens de produção. Desenvolviam-se novas mudanças no modo de vida da população através da constituição de um mercado consumidor, mas convivia-se com a precariedade nas condições de moradia e de urbanização na periferia das cidades. Neste período, o país observa a mudança do perfil demográfico da população, que caminha do rural para o urbano, buscando as cidades dinamizadoras de poder econômico.

34

O período desenvolvimentista recebeu forte influência da Comissão Econômica para

a América Latina - CEPAL, que orientava o pensamento latinoamericano e as questões do

desenvolvimento, visto que os Estados latinos emergiam no cenário econômico internacional acompanhado de disparidades sociais em seus territórios. A CEPAL passa atuar para além de mero reprodutor da teoria do desenvolvimento e captura as especificidades latinas para a construção do desenvolvimentismo.

O desenvolvimentismo, promovido pela CEPAL, reconhecia o Estado como indutor

da política econômica via industrialização, fortalecendo assim a ideologia da burguesia industrial latino-america para ampliação dos espaços para exportação; colabora para a construção de uma aliança entre os trabalhadores industriais e a classe média assalariada; propõe uma nova relação centro-periferia; e redimensiona os interesses em disputa, sufocando e não efetivando as reformas de base (MARINI, 2010, p. 110). A proposta nacional- desenvolvimentista compreendia a superação do subdesenvolvimento por meio da industrialização, tendo a substituição de importação como forma de reduzir a dependência internacional (CARCANHOLO, 2010, p.120). Apesar da CEPAL não concordar com o modelo primário-exportador, pois acreditava numa nova relação entre centro-periferia, o tema da reforma agrária não entrava em pauta, na perspectiva de não se acirrar o conflito intercapitalista. No Brasil, este conflito também era permeado por pontos de convergência, onde latifundiários se transformaram em industriais. Para Gonçalves (2012), o projeto do nacional-desenvolvimentismo tinha o foco no trinômio “industrialização com substituição de importações, intervencionismo estatal e nacionalismo” (GONÇALVES, 2012, p. 651). A indústria substitutiva de importação na experiência latina tinha forte relação com o capital estrangeiro sob intervenção estatal, configurando uma desnacionalização da indústria. Os dados mostram que no final do período desenvolvimentista, a participação do capital estrangeiro na indústria do Brasil correspondia a 30% (GONÇALVES, 2012, p. 653). O ambiente político, social e econômico que antecedeu o Golpe Militar de 1964, tinha nas reformas de base, entre elas a reforma urbana, a união de um conjunto de demandas sociais advindas da classe trabalhadora. No seminário da Reforma Urbana promovido pelo Instituto de Arquitetos do Brasil - IAB foi elaborada uma proposta de agenda para a questão urbana que envolvia a politização do tema e a institucionalização da política habitacional. Contudo, com a emergência da Ditadura, a demanda da habitação foi apropriada como um mero instrumento de política econômica.

35

As orientações desenvolvimentistas sobre a política habitacional, pós-golpe de 1964,

se processavam num quadro de condições precárias de habitabilidade nas cidades, de busca de

legitimidade e necessidade de arrefecer as demandas populares por reformas de base, entre elas a reforma urbana, e num contexto econômico de inflação e que demandava estímulo ao produtor privado, como ocorreu com outras políticas sociais, haja vista a saúde.

O Banco Nacional de Habitação integrado ao Sistema Financeiro de Habitação mudou

o padrão de produção de moradia nas cidades, com ênfase nas produções verticais e na

consolidação do mercado imobiliário privado O objetivo do programa era a aquisição de moradia em detrimento de outras formas, como o aluguel. Por esse objetivo, o BNH chegou a produzir 2,4 milhões de moradias, atendendo em sua maior parte as camadas médias. O mercado imobiliário intervinha na produção de moradia, na apropriação de recursos públicos via acesso a financiamento e na regulação de terra urbana (MARICATO, 2001, p. 44).

O Sistema Financeiro de Habitação financiava investimentos no processo produtivo

habitacional via captação de recursos por poupança privada (compulsória ou não) que eram “remuneradas a baixas taxas de juros, mas garantidas pelo governo federal contra a inflação e falências dos agentes financeiros” (CARDOSO.; ARAGAO, 2013, p. 18). A base de financiamento do SFH se dava sobre duas fontes (submetidas a regulação pública): o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS e o Sistema de Poupança e Empréstimos - SBPE. Os recursos do FGTS eram destinados à produção de habitação popular e aos investimentos em saneamento ambiental, já os recursos do SBPE tinham origem da caderneta de poupança administrada pelo sistema bancário (públicos e privados) eram destinados a financiamento

habitacional para as camadas médias da classe trabalhadora. O FGTS surge como estratégia de dinamizar a economia, rompendo com a estabilidade do emprego e compensada pela poupança obrigatória aos trabalhadores. A forma de financiamento via FGTS, operada pelo BNH envolvia os agentes executores que eram as Companhias Habitacionais Estaduais - COHAB’s, que repassava o financiamento (não subsidiado e escalonado) ao consumidor. Cardoso e Aragão (2013), relembram que o modelo 8 proposto pelo Sistema Financeiro Habitacional, desde 1966, orienta ainda hoje a política habitacional, tendo seus recursos em constante disputa.

8 O modelo de financiamento habitacional criado pelo Sistema Financeiro de Habitação permanece vigente na política habitacional, pois atua “com a criação de instrumentos de captação de poupança privada, remuneração a baixas taxas de juros, mas garantidas pelo governo federal contra inflação e contra a possível falência dos agentes financeiros”(CARDOSO; ARAGÃO, 2013, p. 18). Assim, mantém como pilar de financiamento, recursos vindos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE).

36

Mesmo sendo responsáveis por diversas mudanças na cidade que variaram da questão fundiária até a estrutura da produção habitacional, as intervenções do Banco Nacional de Habitação não conseguiram superar obstáculos importantes na forma de se produzir e consumir espaço nas cidades brasileiras, como o restrito acesso a terra, a função social da propriedade, a regularização fundiária, a prevalência da especulação imobiliária e a manutenção dos vazios urbanos. Depois de 22 anos de produção habitacional que beneficiou o mercado imobiliário e de construção com a produção de conjuntos habitacionais localizados nas franjas” da cidade e com baixa infraestrutura, o BNH foi extinto em 1986, passando sua estrutura financeira à Caixa Econômica Federal, e apenas 9 em 2003 sua estrutura institucional e administrativa ao Ministério das Cidades. Em meados de 1970, a enxurrada desenvolvimentista, caminha para estagnação e crise, pois não consegue responder as contradições que acompanham a industrialização, a dificuldade de realização da produção e da acumulação, fruto da lógica industrial pautada na economia exportadora. A conformação da industrialização se deu sobre baixos salários, longas jornadas de trabalho e intensificação do ritmo do trabalho (MARINI, 2010, p. 113), acentuando as condições precárias em que vivia a população. Carcanholo (2010), declara que as teses clássicas da Comissão Econômica para a America Latina, por mais controversas que viessem a ser, combatiam o conservadorismo e a ortodoxia econômica. Esse pensamento sofreu alterações nos anos 1990, inserindo o pensamento ortodoxo e configurando-se uma Nova Cepal. O pensamento contemporâneo da Cepal envolve defesas de enquadramento dos países latinos à fase neoliberal, propõe a superação do subdesenvolvimento e incentiva as reformasneoliberais, em específico dos processos de abertura comercial e financeira, se adaptando as orientações advindas do Consenso de Washington.

9 A lista dos diversos órgãos que lidaram com a política habitacional após a extinção do BNH encontra-se no artigo de Cardoso e Aragão (CARDOSO; ARAGÃO, 2013, p. 17), nota nº1. Demonstra o nível de instabilidade e fragmentação que se encontrava a referida política.

37

1.3 A acumulação flexível e a política habitacional pós- BNH

Desde a década 70, o sistema capitalista vem enfrentando constantes crises globais, com intervalos cada vez menores. Diversas saídas foram propostas, haja vista as medidas da reestruturação produtiva e reformasdos Estados nos países centrais. Nos países latino- americanos, ditaduras e iniciativas desenvolvimentistas ainda orientavam a sociedade econômica, política e socialmente naquele momento. Há busca de soluções financeiras para as tendências de crise do capital, onde “deve-se observar os aspectos financeiros da organização do capitalista e o papel do crédito” (HARVEY, 1992, p. 184). O capital vê no espaço a possibilidade de estabilização do regime, por isso busca a produção e consumo de novos espaços para prosseguir a exploração da força de trabalho, criar novos locais para a exportação dos excedentes e o crescimento do comércio e dos investimentos. A organização das cidades volta-se a atender as necessidades da produção, como intervenções em infraestrutura para viabilizar a circulação e consumo das mercadorias massificadas, o incremento na construção civil para produção de unidades habitacionais e a periferização da classe trabalhadora (BOTELHO, 2008, p. 49). Se a busca de novos nichos de consumo é estratégia para garantir a valorização do excedente de capital e da força de trabalho, Harvey (2005) questiona se o capitalismo busca no ajuste espacial a medida para conter suas contradições. Sobre o tema, conclui que nos ajustes espaciais, os conflitos geopolíticos estruturam-se como combustível, ao passo que são tomados pelo capitalismo como estratégias para combater as crises cíclicas do sistema. A produção da organização espacial é perpassada pela necessidade de mobilidade do capital e da força de trabalho, no intuito de superar barreiras e transformar o trabalho excedente em lucro dentro do tempo de rotação socialmente necessário 10 . Para isso, Harvey (2005) destaca a necessidade de criação de infraestrutura espacial e fixa (como instituições públicas, jurídicas, e financeiras) para que a mobilidade geográfica do capital seja assegurada, mesmo num sistema dominado pelo crédito e pela informação. A mobilidade do capital também depende de serviços físicos e sociais e de infraestrutura fixa (geralmente produzida pelo Estado) tendo em vista que se mobilizem de forma rápida e um ambiente favorável de

10 Conceitua o tempo de rotação socialmente necessário como o “tempo médio necessário para girar certa

quantidade de capital em relação à taxa media de lucro sob condições normais de produção e circulação [

competição entre capitalistas gera pressões para acelerar o tempo de rotação mediante mudanças tecnológicas e

organizacionais” (HARVEY, 2005, p. 134). O conceito de rotação do capital, também é tratado neste estudo a partir das reflexões de Behring (2012).

] A

38

produção. Há um duplo dilema que envolve a mobilidade da força de trabalho, por um lado o capital necessita de mão-de-obra livre e adaptável a inconstante circulação do capital, por outro busca mão-de-obra em abundancia e estável em um lugar. Na mesma perspectiva se encontram os trabalhadores, ficam e se organizam ou buscam locais melhores para sua reprodução. Essa mobilidade geográfica do trabalho e do capital é cercada de tensão, e dependerá da condição da luta de classe existente. “A capacidade de dominar o espaço implica na produção de espaço” (HARVEY, 2005, p. 147), para isso é necessário a organização de infraestrutura física e social fixa, segura, em grande quantidade e de certa qualidade. A crise do capital da década de 1970 deu origem a um padrão de acumulação flexível para combater a crise e garantir a legitimidade, apoiada na flexibilização, na preponderância do mercado financeiro e na “racionalização, reestruturação e intensificação no controle do trabalho, mudanças tecnológicas e busca de novos mercados” (HARVEY, 1992, p. 181). Ganha força um sistema de produção flexibilizado, composto por processos como a economia de aglomeração (concentração espacial de conexões interempresas sob um novo mercado de trabalho) e a complementação pela tendência à migração setorial do capital. Esses processos são possíveis pelas novas iniciativas tomadas pelos locais para atrair capital e pela ampliação da dominação do capital transnacional. Botelho (2008), ressalta que a internacionalização aprofundou o desenvolvimento desigual do capitalismo e a apropriação privada da riqueza produzida, não rompendo com a concentração em determinados locais. As mudanças também atingiram os padrões de desenvolvimento desigual entre setores e regiões geográficas. Diante das transformações na estrutura do mercado de trabalho e na própria organização industrial, antigas formas de trabalho reviveram e floresceram, adicionando valor num sistema produtivo desigual e flexibilizado. Mandel (1982) sinalizava que na mudança para a fase monopolista, a tendência do capitalismo era suprimir a produção de mercadoria simples, mas na fase da acumulação flexível, essa forma de produção é renascida e adaptada ao sistema produtivo com ênfase no trabalho feminino, doméstico e familiar. Sob influência do capital financeiro, as condições de produção do espaço devem ser dinamizadas. Botelho (2008), analisa que o capitalista tratou de reverter a propriedade fundiária e a renda fundiária a favor da acumulação capitalista. Uma medida foi a

39

metamorfose de capitalista e proprietário da terra no mesmo sujeito 11 (Botelho, 2008; Iamamoto, 2010), e a incorporação da renda fundiária ao mercado financeiro por meio da transformação da propriedade da terra em títulos comercializáveis, alienáveis e hipotecas. A entrada da renda fundiária no mercado financeiro provoca uma imagem fictícia de que a terra é um bem financeiro;

e seus títulos de propriedade são vistos, segundo os que os transacionam como um capital fictício, pois significam um direito sobre utilidades futuras sobre o uso da terra, um direito à apropriação de uma fração da mais-valia gerada por um trabalho futuro. Assim, a terra e o ambiente construído podem formar parte do capital fixo, o que não os impede de circular como valor. A propriedade fundiária e a renda é o direito que o proprietário tem de extrair a mais-valia global tornam-se, assim, elementos constituintes da acumulação capitalista, seja através da especulação e incorporação imobiliária, seja através da circulação da renda capitalizada no mercado financeiro (hipotecas e títulos imobiliários) (BOTELHO, 2008, p. 29).

O Fundo de Investimentos Imobiliários lançado no governo de Fernando Henrique

Cardoso foi uma tentativa de articular o mercado imobiliário com o mercado de capitais. O FII conseguia reunir diversas fontes de recursos sem fragmentar a propriedade garantindo maior liquidez aos investimentos. Nesse contexto também foi criado o Sistema Financeiro Imobiliário que buscava a estruturação de um mercado hipotecário e de securitização nos moldes americanos, no Brasil. O mercado imobiliário exigia a desregulamentação do setor e a primazia do mercado para que o SFI lograsse êxito. Contudo, Fix (2011) aponta a contradição

do SFI. Se o Sistema Financeiro Imobiliário se apresentava como a melhor alternativa para a política habitacional, com a captação de capitais e diversificação da base de financiamento, fez exatamente o contrario, capturando recursos do SBPE e FGTS, buscou acesso a crédito subvencionado e concentração de recursos, excetuando a habitação social do processo.

A financeirização do mercado imobiliário caminha para a oferta de ações na bolsa de

valores, expansão geográfica das empresas e diversificação construtiva e de segmentos. Mas

alguns elementos não se desenvolveram conforme os padrões planejados, como a oferta de crédito ao consumidor desenvolvido por meio de um mercado de securitização de empréstimos imobiliários, mesmo contando com a redução de requisitos para aprovação do mutuário, e os empecilhos referentes à propriedade fundiária.

A abertura de ações na bolsa de valores para empresas do mercado imobiliário

acelerou o processo em curso que relaciona o setor ao mercado financeiro na busca de lucro e liquidez de capital. Diante algumas dificuldades ainda encontradas no mercado brasileiro para

11 Martins (1983) ressalta que a união na mesma figura do proprietário de terras e do capitalista não elimina a contradição entre capital e terra.Ver em MARTINS, J.S. Os camponeses e a política no Brasil As lutas sociais no campo e o seu lugar no processo político. Petrópolis: Vozes, 1983.

40

que se desenvolva um sistema de securitização imobiliário análogo ao americano, o mercado imobiliário segue na pulsão do fundo público para sua manutenção. Behring (2012), ao debater a rotação do capital, demonstra que o fundo público se torna imprescindível para a reprodução ampliada do capital, principalmente constatando que o

processo de rotação não ocorre sem turbulências, sendo a crise expressão latente deste processo. Na interface da rotação e da crise, está o fundo público para garantir a manutenção

da taxa de acumulação, por vezes utilizando-se de políticas sociais como medida anticíclica.

A rotação do capital envolve a reprodução ampliada do capital, tendo como partida o ciclo do capital, onde a produção e reprodução transformam mercadorias em capital-dinheiro, mas com foco central na produção de mais-valia, advinda da produtividade do trabalho apropriada pelo capital e necessária à acumulação. Como o ciclo do capital é composto por processos contínuos de produção e circulação, a tomada de medidas intermediárias para que a rotação seja efetiva, conta com a intervenção do Estado via dívida pública e oferta de crédito. A rotação do capital envolve a necessária busca pela valorização do capital e o incessante retorno ao processo global de produção para que o novo ciclo se reinicie. A rotação do capital não depende apenas da vontade do capitalista para que aconteça, ela interage com fatores diversos e movimentos desiguais e combinados que interferem neste processo. A busca pela valorização do capital adiantado e pela mais-valia produzida pelo trabalho é processada no terreno histórico, considerando o desenvolvimento desigual das forças produtivas, da produtividade do trabalho, do domínio espacial pelo capital e da apropriação da mais-valia pela renda, juro e lucro.

Mas o ciclo do capital não é linear, ele é correntemente atingido por crises. É diante as crises que surge a necessidade de criar condições espaciais para o desenvolvimento do capital.

A estratégia de mudança da governança das cidades tem por objetivo gerar um consenso

mundial de enfrentamento à crise por meio de iniciativas que estimulem uma postura empreendedora em relação ao desenvolvimento econômico. Assim, há uma transição da abordagem administrativa para uma governança de abordagem empreendedora, isto é, a configuração de um administrativismo urbano para um empreendedorismo de governança urbana Harvey (2005). O empreendedorismo reúne ações de iniciativa dos governos locais e centrais de estímulo à eficiência, competitividade e rentabilidade dos setores produtivos, como estratégia para enfrentar as mudanças provocadas pela reestruturação produtiva e tecnológica (HARVEY, 2005, p. 165). Existem diversos motivos para a intervenção dos governos sobre a governança das cidades, mas há um consenso geral de que:

41

As mudanças tem a ver com as dificuldades enfrentadas pelas economias capitalistas

a partir da recessão de 1973. A desindustrialização, o desemprego [

fiscal [

governos urbanos de diferentes matizes tomaram iniciativas parecidas para enfrentar

e ascensão do neoconservadorismo trazem a tona a percepção de que

austeridade

]

]

o problema (HARVEY, 2005, p. 166).

Neste processo, os governos locais têm tido relevância para atrair investimentos de multinacionais e mercado financeiro, possibilitando maximizar lucros e criar ambientes competitivos e rentáveis ao capital. Este processo possui dinâmicas distintas, pois as diversas regiões têm desenvolvimento desigual e estruturas legais distintas, além de aspectos hegemônicos do capital continuarem vigorando, como o controle da força de trabalho, reprodução das relações de classe e circulação do capital. A partir deste quadro é possível traçar os aspectos gerais que caracterizam o empreendedorismo urbano, segundo a contribuição de Harvey (2005). O primeiro aspecto é a ênfase na parceria público-privada através de uma associação entre classes dominantes locais e governos locais, com o objetivo de atrair investimentos externos. Exemplos são os projetos de revitalização de área centrais, obras de infraestrutura de impacto e remoções de trabalhadores de áreas valorizadas. O segundo aspecto é o caráter de risco e especulativo das iniciativas empreendedoras. A parceria do setor público com o mercado privado coloca aos governos locais a posição de assumir os riscos das iniciativas. Assim, o que difere as duas formas de governança é que: no administrativismo urbano as ações eram planejadas e coordenadas com forte intervenção pública, o que significava lucro garantido para o setor privado, então protegido e avesso a risco de perda de lucratividade. Já no empreendedorismo urbano, os riscos são assumidos pelo setor público diante processos flexibilizados de acumulação pelo capital e com o foco da ação na economia política do lugar ao invés de intervir no território. Atrelada ao empreendedorismo urbano, a concorrência interurbana (HARVEY, 2005) mostra-se como uma chave para pensar o processo de reestruturação flexível do capital nas cidades. Isso porque as cidades passam a competir entre si sobre a implementação de projetos específicos. Há exemplos de revitalização de áreas portuárias e centrais, investimento em megaempreendimentos, construção de zonas comerciais como shopping centers, patrocínio para sediar grandes eventos esportivos, entre outros. Esses tipos de projetos possuem limites visíveis (por suas características efêmera e reproduzível) e pouca capacidade de modificar a história destas cidades, onde a busca da competitividade gera uma realidade de empobrecimento e deterioração urbana para a população. Tal competição motiva a formação

42

de padrões similares de desenvolvimento, passando aquele projeto a não ser mais único, mas a repetição de um modelo de desenvolvimento do capitalismo. O processo também faz acionar mecanismos de controle externo, auxiliando no disciplinamento destas cidades. No Brasil temos exemplos nos megaeventos esportivos e megaempreendimentos promovidos nos últimos anos nas principais cidades, e que tem provocado impactos devastadores sobre o espaço em que são implementados, além de serem escoadouros ilimitados de recursos públicos, com pouca participação e controle democrático. No bojo da concorrência urbana, os locais buscam criar mecanismos de atração do capital, oferecendo condições vantajosas para sua permanência e articulando as coalizões locais para a produção de inovações para se manterem na disputa. A “missão da governança urbana é atrair fluxos de produção, financeiro e de consumo de alta mobilidade e flexibilidade para seu espaço”, num ambiente global de ”instabilidade e volatilidade econômica” (HARVEY, 2005, p. 178). A produção de uma ideologia dominante onde a cidade deve ser adaptável as mudanças recentes, cria uma busca por identidade local, muitas vezes escondendo as condições sociais precárias em que vive sua população. As políticas públicas tornam-se focalizadas e desfinanciadas e o fundo publico segue destinado a atender a “empreitada de risco” do capital. No âmbito da habitação de interesse social, observamos o incremento do mercado para atender esta demanda, devidamente subsidiado pelo Estado, conforme destacou o estudo de Shimbo (2011). As iniciativas no âmbito do empreendedorismo urbano são mobilizadas pela intervenção do Estado, que define medidas anticíclicas para garantir as condições gerais de produção como estratégia de combater a queda da taxa de lucro e os períodos (cada vez mais recorrentes) de instabilidade advindos da crise do capital. O Estado, por meio de suas funções reguladora e alocativa, intervém de maneira incisiva na produção do espaço e na mundialização do capital. A definição de espaços para instalação de investimentos transnacionais aprofundou o desenvolvimento desigual do espaço urbano, sendo o fundo público instrumento financiador da proteção social aos trabalhadores e de incremento de acumulação ao capitalista. O fundo público e sua relação com a acumulação do capital e a reprodução da força de trabalho foram estruturantes para o capital. As medidas adotadas para a expansão do capital possuem reflexo na arrecadação do fundo público e sua aplicação, sendo “o pressuposto do financiamento da acumulação de capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da reprodução da força de trabalho, atingindo globalmente toda a população por meio dos gastos sociais” (OLIVEIRA, 1988, p. 8).

43

Sobre instabilidades e interferências a que estão sujeitas a rotação do capital, o Estado possui o papel de minimizar e/ou evitar o impacto dessas sobre o processo global, servindo de “sistema conexo” através de investimento em infraestrutura, na oferta de crédito e financiamento, na criação de legislações e benefícios fiscais e tributários, na definição da forma de ocupação e uso do solo de uma determinada região. Essas são algumas das iniciativas do Estado para otimizar o tempo de produção e circulação das mercadorias e na redução de barreiras espaciais ao desenvolvimento do capital, Behring (2012). Behring (2012) destaca a importância do crédito para o processo de rotação do capital. Na política habitacional, o crédito configura-se como elemento constitutivo, acompanhado do fator terra e da força de trabalho. O mercado imobiliário depende do crédito para a produção e circulação da habitação, tendo seu ciclo produtivo um longo período para se realizar. Se pensarmos que a moradia demora anos para se depreciar, também sabemos a valorização (na maioria dos casos) a que está submetida, via investimentos do Estado e do mercado numa região, pelo monopólio diferencial da terra, benefícios legais e financeiros, aumentando a renda fundiária a ser apropriada pelo proprietário fundiário. O crédito “se constitui em capital adicional a ser mobilizado” no processo produtivo e “eleva a capacidade funcional do capital adiantado na produção e em funcionamento” (BEHRING, 2012, p. 165). Se o crédito é elemento estruturador para o processo de rotação do capital, em períodos de crise, ele colabora para a generalização da crise de superprodução. É nestes períodos que o Estado intervém, pondo a disposição dos capitalistas parcela do fundo público para a retomada de taxa de lucro e para a contenção dos riscos. O fundo público é caracterizado por mobilizar em si “recursos compulsório e desigualmente extraídos dos trabalhadores e das corporações, penalizam em geral os primeiros (trabalhadores)” (BEHRING, 2012, p. 176). A presença do fundo público na reprodução da força de trabalho e nos gastos sociais públicos é estruturante para o capitalismo contemporâneo, pois o Estado ao financiar esse processo com o emprego de políticas sociais gera a expulsão dos custos internos da produção, socializando os gastos dos capitalistas com a sociedade, além do fundo público financiar a acumulação do capital sob diversas maneiras, vão desde subsídios para o desenvolvimento de tecnologias ao endividamento público decorrente da valorização do capital gerada com aumento de juros, privatizações, etc. Harvey (2005) destaca o emprego do fundo público no processo de valorização do excedente de capital e de trabalho via instalação de infraestruturas físicas e sociais.

44

O Estado, ao intervir em políticas sociais, participa no processo de rotação do capital

mediante investimentos na produção e na obtenção de dívida pública via empréstimos aplicáveis em determinada política social. Sobre os empréstimos, desde a extinção do Banco Nacional de Habitação, a política urbana brasileira sofreu com a redução na destinação de recursos públicos, contando apenas com recursos dos fundos como Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e o Sistema de Poupança e Empréstimos, esses também tendo seu montante de recursos reduzido devido a crise econômica e o desemprego. Nesse quadro, o Estado recorreu a empréstimos internacionais com organismos multilaterais como Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional para aplicar em determinados programas da política urbana, principalmente de urbanização de assentamentos precários, o que aprofundou a instabilidade política, a fragmentação de ações e baixa cobertura das iniciativas, além das intervenções das agências sobre o alcance e metas dos programas que eram então por eles financiados.

O fundo público representa o mecanismo que o Estado possui de retenção de recursos

para garantir as condições gerais de produção e de reprodução do capital, mas também da

força de trabalho via proteção social. Os recursos que o compõe advém da extração de recursos da sociedade na forma de impostos, contribuições e taxas, da mais-valia socialmente

é parte do trabalho excedente que se transformou em lucro, juro e renda da

terra, sendo apropriado pelo Estado” (SALVADOR, 2012, p. 126). Isto é, o fundo público é

formado por parte do trabalho necessário e do trabalho excedente que é apropriado pelo Estado para desempenhar suas funções. Behring, sinaliza que o fundo público é:

tencionado pela contradição entre a socialização da produção e apropriação privada do produto do trabalho social, atua realizando uma punção de parcela de mais-valia socialmente produzida para sustentar, num processo dialético, a reprodução da força de trabalho e do capital, socializando custos da produção e agilizando os processos de realização da mais-valia, base da taxa de lucro (BEHRING, 2008, p. 55).

produzida [

]

Toda essa maquinaria de conformação do fundo público deixa evidente que o mercado necessita que o Estado garanta as condições gerais de produção, e não apenas corrigindo suas falhas. As relações sociais no interior da luta de classes é que forjaram o processo de apropriação e destinação de parte do fundo público. Assim, é a configuração da luta de classe que possibilita dizer sobre o caráter regressivo ou progressivo do fundo público em cada formação social.

O fundo público está em disputa pelo capital, como estratégia de manutenção das taxas

de lucro e acumulação. Para isso, Salvador (2012), destaca algumas formas para a reprodução do capital como, 1) investimentos públicos que concedem “subsídios, desoneração tributária,

incentivos fiscais, redução da base tributária” (SALVADOR, 2012, p. 126). No setor da

45

política de habitação observamos estratégias legais de viabilização de empréstimos e financiamentos ao mercado imobiliário. 2) o Estado colabora como fonte de reprodução da força de trabalho reduzindo o ônus do capital; 3) investimentos em infraestrutura física e social (estradas, vias, desenvolvimento de pesquisa, oferta de terrenos públicos e/ou isenção tributaria para instalação de indústrias, etc); 4) transferência de recursos para pagamento e amortização da dívida pública. Fix (2011) assinala um ajuste urbano no processo que segue a crise econômica que atinge o Brasil no fim dos anos de 1970, acabando com o dito “milagre econômico” do período ditatorial. O esgotamento do setor da construção civil, voltado a edificação, acompanhou a queda do nível de contratações operadas pelo Sistema de Financiamento Imobiliário. Diante da carência de recursos públicos para investimentos em habitação, com corte de cerca de 90% na fonte de recursos (FIX, 2011, p. 114), o setor da construção passou a operar financiamento habitacional diretamente com o consumidor. O ajuste urbano está entre

as investidas do capital para retomar a taxa de lucro. O reflexo do ajuste urbano sobre as cidades se expressa também pela “tragédia urbana” (MARICATO, 2001, p. 22). Há diversos fenômenos que envolve a “tragédia urbana”

como o predomínio da pobreza urbana, a concentração da população em locais mais inóspitos

e sem infraestruturas, como morros, beiras de rios, alagados, planícies, o crescimento da

violência. A tragédia urbana tem origem no modo secular com que a sociedade brasileira lida

com expropriação da terra e da exploração do trabalho, sob as formas do trabalho informal e do formal, da privatização da terra, do crescimento urbano e do problema da moradia.

Essa tragédia urbana foi aprofundada pelas mudanças com vistas a mundialização e a liberalização econômica e financeira, acirrando o processo de precarização das condições de vida e de acesso aos bens e serviços essenciais à manutenção da força de trabalho. No Estado, principalmente os situados na periferia do capital, são forjados mecanismos de viabilização a acumulação do capital, requerendo contrarreformas privatizantes do fundo público, Alencar e Granemann (2009). Na perspectiva de romper com o centralismo institucional, financeiro e político presente, no âmbito federal, durante o Governo Militar, os movimentos sociais reivindicavam maior participação popular e percepção das diferenças regionais e das demandas locais. O Movimento de Reforma Urbana, fruto das mobilizações da classe trabalhadora pela reforma urbana, ganhou materialidade pela composição do Fórum Nacional da Reforma Urbana, que

se mobilizou para que a moradia fosse definida como direito social pelo Estado. Esse caminho representou também uma série de medidas no plano jurídico-legal, como a conformação do

46

capítulo da Política Urbana na Constituição Federal - CF - 1988, o Estatuto das Cidades, Planos Diretores, inclusão da moradia no capítulo 6º dos direitos sociais da CF - 1988, entre outras.

No contexto de ampliação da participação popular, os municípios ganharam destaque no processo de descentralização, particularmente das políticas sociais, tendo que intervir de forma mais sistemática sobre a questão urbana através de programas de urbanização de assentamentos precários, de regularização fundiária e promoção de habitação. Num quadro de redução e/ou extinção das Companhias Habitacionais Estaduais, os municípios tiveram a possibilidade de experimentar novas iniciativas, mas na maioria havia baixa capacidade administrativo-financeira, o que fazia prevalecer projetos fragmentados e de baixa cobertura. As críticas à descentralização das políticas sociais destacam a desconcentração que permeou o processo, isto é, houve o repasse de responsabilidades da execução dos serviços sociais, excluindo a autonomia financeira dos agentes municipais 12 e a ênfase no terceiro setor 13 com intervenção das organizações da sociedade civil na execução das ações, algumas delas recorrendo a recurso público como forma de financiamento. Na política de habitação, algumas dessas organizações atuaram no âmbito da assistência técnica à projetos habitacionais e na organização de cooperativas voltadas a autoconstrução e mutirões. No âmbito do financiamento, os recursos advinham de repasses intergovernamentais e de empréstimos firmados com organismos financeiros internacionais e provocaram o enquadramento dos projetos aos interesses desses organismos, o endividamento público e a redução de acesso a moradia (MARICATO, 2001, p. 100). As agências multilaterais passaram a intervir na promoção de empréstimos para os projetos de moradia, a exemplo do Habitar Brasil dos anos 1990, resultado da contratação de empréstimos junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID. Seguindo as premissas de acordos internacionais, os empréstimos efetuados eram acompanhados de condicionalidades voltadas principalmente à reformas e ajustes fiscais. O Estado é tomado como regulador e promotor da primazia do mercado na condução da economia. Os elementos que compõe o programa de ajuste neoliberal são a estabilização macroeconômica (redução da inflação), reformas estruturais e abertura comercial e financeira,

12 No tópico que trata do fundo público e a carga tributaria contido nesta dissertação, é possível perceber a concentração de 60% dos recursos vindos de impostos e contribuições no âmbito do governo federal (BEHRING,

2008).

13 Sobre o debate o processo de refilantropização das políticas sociais, especificamente de assistência social e a relação com o orçamento público, ver Abreu (2009).

47

e crescimento econômico associado a distribuição de renda nos países periféricos. Reforça-se a perspectiva de adaptação as reformas, gerenciando as consequências da abertura comercial e financeira através de programas que fomentam a equidade social (CARCANHOLO, 2010, p. 138). No Brasil, a opção econômica diante ao processo de liberalização foi a emissão de títulos da divida e elevação dos juros, o que provocava o endividamento público contribuindo para uma verdadeira interdição do Estado, especialmente de suas funções de garantir a reprodução social da força de trabalho (BEHRING; BOSCHETTI, 2006). A reconfiguração das políticas sociais com ênfase na focalização e a privatização tornaram as condições de vida da classe trabalhadora numa verdadeira batalha pela sobrevivência. No campo da habitação, houve fragmentação e a escassez de políticas que intervissem sobre as necessidades habitacionais. A crise do Plano Collor atingiu o SBPE e o FGTS, reduzindo o acesso a financiamento por essas fontes. A proposta do governo para atender a necessidade habitacional era criar as condições para que as empresas promovessem os projetos. Algumas das estratégias foram o autofinanciamento das empresas imobiliárias; crescimento do segmento de alto padrão e diversificação de atividades. Destaco, que as orientações para a agenda neoliberal não se reduziram a política habitacional, numa conjuntura de crise do capital que exigia intervenção do Estado mediante reformase direcionamento de fundo público na busca de retomada das taxas de lucro. Outros projetos entraram em curso, já no Plano Real, que foram o Programa Pró- moradia e Carta de Crédito, voltados a estimular o mercado de imóveis usados. O Programa de Arrendamento Familiar era destinado a produção de habitação social com prioridade as áreas infraestruturadas (FIX, 2001). Fortemente tensionada pela política macroeconômica que visava a contenção de gastos públicos e as medidas de ajustes, a política habitacional foi gradativamente sendo direcionada para a promoção via setor privado, com programas focalizados direcionados a habitação social. Destacamos que entre os anos de 1986, pós-extinção do Banco Nacional de Habitação, até a criação do Ministério das Cidades, a política urbana sofreu com a fragmentação das ações, o desfinanciamento para a promoção pública de moradia e a presença do setor da construção civil pressionando para a condução hegemônica da política. Esse processo interferiu na forma que a questão urbana se expressa no cotidiano de luta de classes nas cidades. No âmbito da cidade, a questão urbana, como expressão da questão social, pode ser identificada diante das necessidades habitacionais a que estão expostas a classe trabalhadora e auxilia para caracterizar os limites ao exercício do direito a cidade. Cardoso (2011) elenca

48

uma série de conceitos que giram em torno do fenômeno das necessidades habitacionais no Brasil, com ênfase nas precariedades habitacionais e déficit habitacional qualitativo e quantitativo. Para Cardoso (2011), há diferença entre necessidade habitacional (trata a situação do déficit e da inadequação) e a precariedade (refere-se a assentamentos, isto é, áreas de ocupação irregular e com carência de infraestrutura e acessibilidade). Atualmente (2010) existe a estimativa de um déficit habitacional de 6,9 milhões de moradias, o que representou um aumento de 25% em comparação com a última pesquisa de 2008, sendo 84% em área urbana (FJP, 2013). A pesquisa também identificou que o país tem hoje um montante de 6 milhões de domicílios vagos, sendo 77% em área urbana. Vale destacar, que o dado corresponde ao déficit, não sendo somados os dados de demanda demográfica. Vejamos o quadro abaixo.

Gráfico 1- Distribuição do déficit habitacional por faixa de renda.

Distribuição do déficit habitacional por faixa de renda. Fonte: Fundação João Pinheiro (2013). Produção

Fonte: Fundação João Pinheiro (2013). Produção própria.

Entre os componentes do déficit habitacional, a pesquisa mostrou que 70% destes são compostos pela coabitação familiar e pelo gasto excessivo com aluguel. Os domicílios precários corresponderam a 20% do déficit. Classificando conforme a faixa de renda, identificamos que 67% do déficit habitacional encontra-se nas rendas até 3 salários mínimos, isto é, as famílias de menor renda são as que possuem maior necessidades de habitação social. Se ampliarmos a análise para as rendas de até 5 salários mínimos, o percentual sobe para 81,5% de déficit habitacional no Brasil. Se compararmos os dados da pesquisa de 2008, houve uma redução percentual de 96% para 81% do déficit nas rendas de até 5 salários mínimos, mas um aumento quantitativo de 5,313 milhões para quase 5,623 milhões de moradia. Percebemos também o aumento do déficit sobre a renda familiar superior a 5 salários mínimos, que chega a 1,276 milhões de moradias, maior que 2008 que apontava 187 mil unidades habitacionais.

49

Quanto à inadequação dos domicílios, os dados apontam para um montante de 15,5 milhões de habitações, um aumento de 40% se comparado a pesquisa de 2008, com maior

reflexo sobre a ausência de infraestrutura (86%) (FJP, 2013). Dessa forma, se considerarmos de forma ampliada o déficit habitacional, este passaria de 22,4 milhões de moradias com impacto direto sobre as classes populares de renda até 3 salários mínimos.

O padrão de segregação e desigualdade socioespacial a que está submetida a classe

trabalhadora é diverso no país e envolve moradias em situação precária, referentes a infraestrutura, irregularidades fundiárias e até mesmo sua ausência. Uma das alternativas de moradia da classe trabalhadora, de forma espontânea ou organizada, são as ocupações informais do solo urbano. Esse mecanismo mesmo sendo ilegal, possui uma institucionalidade: “é funcional para a economia (barateamento da força de trabalho) e também para o mercado imobiliário privado, e é ainda funcional para a orientação dos investimentos públicos dirigidos pela lógica da extração concentrada e privatista da renda fundiária” (MARICATO, 2001, p. 82). A informalidade fundiária serve para garantir privilégios e especulações com a terra, tendo nas práticas patrimonialistas limites a efetivação das reformas de base, como a agrária e a urbana no Brasil e demais países da América Latina. Nas políticas de planejamento urbano prevalece um padrão de cidade que atende apenas aos interesses de uma minoria, ficando a classe trabalhadora alijada de seu direito por uma moradia adequada. A cidade segrega espacialmente o trabalhador de sua fonte de sobrevivência, o trabalho; impõe opções habitacionais em áreas periféricas para a população pobre e estimula por omissão e oportunismo a constituição de situações irregulares de

moradia.

O problema da moradia caminha com a falta de alternativas que a população possui

para a efetivação de seu direito de morar. As formas capitalistas de apropriação da terra via especulação e expropriação são a contraface da falta de alternativas habitacionais. A moradia em áreas de risco ambiental, periféricas, sem infraestruturas e informais tornam-se as alternativas de moradia de parte da classe trabalhadora. As necessidades habitacionais também se defrontam com a persistência de vazios urbanos em áreas infraestruturadas, lembrando que temos um estoque de 6 milhões domicílios

vazios. Como produto da apropriação privada do solo que colabora com a especulação imobiliária, os vazios urbanos ou subutilizados trazem consequências para a cidade como o descumprimento da função social da propriedade, subutilização da infraestrutura investida, dificuldade de mobilidade urbana e problemas ambientais e sanitários.

50

Rolnik (2010), traz alguns elementos que constrangem a concretização de moradia adequada em área bem localizada, tais como denomina “moradias sem cidade”, o que diz respeito as condições precárias a que estão submetidas parte das moradias dos trabalhadores; os vazios urbanos em áreas consolidadas que inviabilizam a função social da propriedade e estimulam a especulação imobiliária; a produção pública de habitação social em áreas periféricas que segrega ainda mais o espaço urbano brasileiro; a lógica de esvaziamento das áreas centrais dos centros urbanos; modelo tradicional de produção das cidades sob a lógica de um planejamento urbano pautado pela irregularidade urbanística e fundiária por fim, a dificuldade de implementação de instrumentos legais de política urbana. Entre os elementos destacados, apenas um (ao meu ver) merece ressalva, o que diz respeito a subutilização das áreas centrais dos centros urbanos. Este é um aspecto que marcou as grandes metrópoles brasileiras, mas com a reestruturação do mercado imobiliário e os incentivos do Estado ao setor, notamos projetos de revitalização em áreas centrais em diversas cidades do país. Harvey (2005) destaca que a produção de uma ideologia dominante onde a cidade deve ser adaptável as mudanças recentes cria uma busca por identidade local, muitas vezes escondendo as condições sociais precárias em que vive sua população. As políticas públicas tornam-se focalizadas e desfinanciadas, o fundo público segue destinado a atender a “empreitada de risco” do capital.

2 FINANCIAMENTO DA HABITAÇÃO SOCIAL NO MARCO DA CRISE DO CAPITAL

Nesta seção pretendemos discutir o lugar da política de habitação social implementada desde 2006 no Brasil e o seu financiamento, considerando a condições atuais de desenvolvimento capitalista em crise, que elege o espaço como instrumento de captação de mais-valia. Para tanto, se analisa a reestruturação do mercado imobiliário no bojo do desenvolvimento geográfico desigual e a busca de novos nichos para acumulação do capital a partir da produção do espaço; e se analisa o financiamento da habitação social no Brasil a partir do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social e do Programa Minha Casa Minha Vida. Assim, o estudo se debruça na busca de uma proposta de Sistema em que o Estado é o indutor da promoção habitacional, ao passo que a crise econômica de 2008 e os ideais do

51

social-liberalismo enfatizam a produção habitacional por meio do privilegiamento do produtor privado.

2.1 Crise do capital e a reestruturação do mercado imobiliário

A crise do capital tem sua origem no processo histórico de metamorfose do capital,

“especialmente ligada ao papel do dinheiro como meio de troca e como medida de valor, em momentos distintos no tempo. A mercadoria pode mudar de valor em função de seu equivalente monetário, o que não permitirá ao seu possuidor honrar seus compromissos” (BEHRING, 2012). A superprodução está no centro das crises recorrentes no capitalismo, sendo um argumento ideológico e errôneo tentar travar uma relação direta entre quem possui e quem produz a mercadoria, pois não é a necessidade que movimenta o sistema, e sim a

busca pela mais-valia. A superprodução representa a maneira ilimitada com que o capitalista produz mercadorias, sem a correspondente demanda solvente, movido irracionalmente pela dinâmica da taxa de lucro.

A superacumulação é a expressão da superprodução devido ao excesso de liquidez do

capital, causando o excesso de capital na forma dinheiro. A superprodução leva a paralisia do

processo de rotação do capital e repercute mundialmente devido as formas monetárias que movimentam o ciclo do capital, engendrando o caráter cíclico da crise do capital (MARX

apud BEHRING, 2012, p. 170). Assim, o sistema capitalista não atravessa os ciclos de acumulação sem contradição, sendo recorrentes as crises do sistema que não se configuram apenas como um movimento esporádico e abrupto, mas conformam a própria lógica de produção e reprodução capitalista.

A crise do capital é estrutural ao sistema, sendo o Estado cada vez mais chamado a

minimizar os efeitos desse processo. Mandel (1982) aponta as principais funções do Estado, como “criar condições gerais de produção que não podem ser criadas pelas atividades particulares da classe dominante”; de conter as ameaças que questionam o modo de produção capitalista por meio do uso da força legal-institucional repressiva; e contribuir na criação de estratégias de integrar e manter a classe trabalhadora dentro da lógica capitalista, aceitando as ideologias dominantes (função de hegemonia). Pensar as estratégias anticíclicas criadas para combater e amenizar os principais efeitos das crises do sistema capitalista envolve atribuir ao Estado a “função de administração das

52

crises com políticas anticíclicas, isto é, o estabelecimento de políticas voltadas para evitar as crises, proporcionando garantias econômicas aos processos de valorização e acumulação” (MANDEL apud IAMAMOTO, 2010, p. 121). A política anticíclica também deve vir acompanhada de uma estratégia de “ofensiva ideológica” sobre os trabalhadores, no sentido de criar um ambiente de legitimidade para as iniciativas tomadas. As experiências recentes de medidas anticíclicas tomadas pelo governo brasileiro ocorrem também no âmbito do desenvolvimento urbano, particularmente sobre a produção habitacional. Com o advento, em 2005, do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (composto por um plano, fundo, órgão gestor e conselho), a promoção da habitação social ficaria sob responsabilidade do Estado e ao mercado caberia a produção para os demais segmentos. Contudo, a partir de 2007, ocorreu um redirecionamento nas funções do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - FNHIS em termos de suas ações para atender as novas exigências da política macroeconômica do governo Lula. Neste ano, é lançado o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC que surge como uma fórmula para o crescimento econômico sob a perspectiva neoliberal 14 . Fechando o ciclo de medidas anticíclicas foi criado, em 2009, o Programa Minha Casa Minha Vida, voltado ao estímulo a construção civil e ao mercado imobiliário. Devemos encarar as medidas anticíclicas não apenas como respostas do Estado à crise do capital, mas produção do espaço, como produto social das relações sociais no modo de produção capitalista, que produz e organiza o espaço (e o tempo) sob relações sociais determinadas historicamente. A intervenção do Estado sobre o espaço expressa as relações sociais contraditórias e aponta as determinações e projetos que hegemonizam a sociedade, ao passo que o espaço situa-se historicamente como produto social ativo, e não apenas uma paisagem vazia a ser preenchida de coisas, natureza submissa ou instrumento passível de manipulação. A reflexão sobre o espaço não pode se afirmar como um inventário do que há no espaço, quantas moradias a serem produzidas, a infraestrutura, as indústrias, mas o conhecimento das relações sociais que produzem este espaço. Assim, o Estado ao promover medidas anticíclicas, que tomam o espaço como objeto de sua intervenção, exprime a maneira pela qual as relações sociais produzem e reproduzem o espaço nesta sociedade. A classe dominante gere o espaço, apropriando-se e usufruindo deste, enquanto os trabalhadores o

14 Há diversas interpretações sobre o novo-desenvolvimentismo no campo da teoria crítica (CASTELO, 2010; GONÇALVES 2012, CARCANHOLO, 2010). Contudo, a meu ver, esse processo é composto impreterivelmente de forte apelo ideológico, o que possibilita o desenvolvimento de reformas e adaptações ao sistema sem grandes constrangimentos. Filgueiras e Gonçalves (2007) conceituam de modelo liberal periférico a atual situação brasileira no mercado mundial, caracterização que nos parece correta.

53

fazem, produzem o espaço (LEFEBVRE, 2006, p. 47). O Estado ao definir medida anticíclica sobre o urbano, como “agente facilitador dos fluxos de capital para a produção do ambiente construído” (COSTA, 2003, p. 10), expressa também sua dimensão política, seu caráter de classe, pondo em movimento suas funções na criação das condições gerais de produção capitalista. A importância em compreender o espaço como produto das relações sociais foi enfatizada por Lefebvre (2006) na obra A produção do espaço. Correndo o risco de ser simplista, sintetizo que a tese central sobre o conceito de produção do espaço para Lefebvre tenta retomar o espaço na sua multiplicidade, nas suas diferenças, contra a tendência a homogeneização, mecanização e fragmentação dele. O espaço como produto das relações sociais de produção e reprodução do modo de produção capitalista, numa relação de continuidade e superação no processo histórico. O espaço como produto e produtor entra nas relações de produção, nas forças produtivas e na reprodução de maneira dialética (LEFEBVRE, 2006, p. 5). O espaço, tal quanto o tempo, se insere na estrutura e na superestrutura, ele intervém e modifica o modo de produção, exprimindo a história do espaço. Não numa relação direta entre modo de produção e espaço, mas permeado de contradições. A constituição de uma determinada política de habitação, por exemplo, expressa a luta de classe que se trava no espaço e a capacidade diferencial de seu confronto. O espaço produzido no capitalismo torna-se instrumento da classe dominante, que o hegemoniza e o controla, mas como produto das relações sociais, conteúdo dialético, “escapa parcialmente aos que dele se servem” (LEFEBVRE, 2006, p. 31), trazendo a tona as especificidades do espaço e criando possibilidades de sua subversão. O mecanismo encontrado, pelo governo brasileiro, para conter os efeitos da crise do capital foi investir no setor de construção civil, mantendo iniciativas na área de infraestrutura e a expansão do crédito pelos bancos públicos para o setor. Segundo Cardoso e Aragão (2011), as mudanças a partir de 2009 provocaram uma clara indução da política habitacional ao crescimento econômico. Essa indução se sustentava sob o argumento de que a construção civil possui efeito multiplicador na economia, movimentando setores de insumos e equipamentos, emprego de mão-de-obra de baixa qualificação, manutenção da renda e estimulo ao consumo. Contudo, se ao setor da construção civil foi atribuído, o dito, “efeito multiplicador”, este se estende as suas mazelas, como a elevação do preço da terra e dos imóveis, periferização dos empreendimentos de habitação social, mercado de trabalho com baixos salários e precários direitos trabalhistas, aumento do preço dos insumos que repercute sobre a autoprodução. Diante das contradições elencadas, cabe relembrar que o

54

desenvolvimento capitalista é, necessária e irredutivelmente, produção exponenciada de riqueza e produção reiterada de pobreza, NETTO (2007) e que os interesses capitalistas não se movimentam pela necessidade humana, mas pela busca de mais-valia. Podemos perceber a repercussão dos ditos “efeitos multiplicadores” da construção civil a partir de dados produzidos pelo Dieese (2013), principalmente sobre os aspectos da produção de materiais de construção e do número de empregos do setor. Houve o crescimento da produção de matérias primas que possui reflexo sobre a produção habitacional via setor da construção civil, mas também impacta a autoprodução de moradias da classe trabalhadora, que recorre a esta forma de moradia pelas dificuldades e baixa cobertura da habitação social. Sobre o mercado de trabalho, a maioria dos empregados está nas empresas de pequeno porte, o que corresponde a 45% do setor e tem baixa cobertura de direitos trabalhistas, tais como taxa de 64% de informalidade (sem carteira assinada ou trabalhador por conta própria); baixa escolaridade; extensas jornadas de trabalho; baixa cobertura previdenciária; media salarial de até 3 salários mínimos (62% dos trabalhadores) e taxa de rotatividade de 127%, principalmente no subgrupo de Construção de edifícios (DIEESE, 2013). A pesquisa também aponta o aumento no número de greves promovidas pelos trabalhadores do setor, principalmente no subgrupo de Construção de Infraestrutura, que reivindicavam melhores condições e relações de trabalho. As necessidades habitacionais que demandam a intervenção do Estado junto a população são relegadas a atender as necessidades de acumulação do mercado imobiliário. Aprofunda-se a questão urbana que aflige a classe trabalhadora e que fragmenta ainda mais as cidades brasileiras. Em seu texto, A Justiça social e a Cidade, Harvey afirma que o solo e as coisas que nele estão construídas são tidas como mercadoria no capitalismo, contendo assim valor de uso e valor de troca. Mas essas mercadorias são distintas das demais mercadorias produzidas, por conterem as seguintes características: são fixadas no solo e garantem o privilegio de monopólio pela localização; o espaço é um bem imprescindível aos sujeitos, mas restrito ao seu consumo; pouca variação de possuidores por ser fixado ao solo mesmo em uso contínuo; caráter permanente traz oportunidade de acumular riqueza a seu possuidor; uso constante e troca sazonal; usos diferentes do solo e das benfeitorias gerando valores de uso distintos para cada usuário (HARVEY, 1980, p. 135). As teorias contemporâneas de uso do solo urbano tratam de maneira distinta e isolada o valor de uso e de troca, ou o “sistema de sustentação de vida” e o “sistema de mercado de troca”, do solo urbano. A importância de uma teoria adequada de uso do solo requer tratar de forma dialética o valor de uso e de troca do solo urbano, num processo social da sociedade

55

capitalista (HARVEY, 1980, p. 137-139). Para a análise das relações sociais que produzem o espaço, torna-se pertinente compreendê-la no âmbito da economia política, a exemplo da

análise da política de habitação social, que não se situaria no binômio atender necessidades sociais versus atender acumulação do mercado, mas na contradição e dialética que a envolve na luta de classes.

O espaço é dominado pelas frações de capitalistas que disputam para acumulação e

monopólio. O capitalismo monopolista possui como característica a concentração e a centralização de capitais. Netto (2009) qualifica que a finalidade do capitalismo monopolista é aumentar os lucros por meio do controle dos mercados, tornando latente a contradição entre socialização da produção envolvendo o conjunto das atividades econômicas em escala mundial, NETTO e BRAZ (2007) e apropriação privada da riqueza que é produzida pelo excedente de trabalho e apropriada pelos proprietários dos meios de produção. Para que seus

capitais se valorizem, é necessária a intervenção do Estado, com sua refuncionalização, que garanta o esperado superlucro dos monopólios.

O movimento de concentração e centralização é mobilizado pela busca capitalista pelo

superlucro e pela produção de mais-valia, além da existência da competitividade entre eles. Uma vantagem nesta disputa pode ser alcançada pelo incremento de tecnologia ao processo produtivo, isto é, poupa-se força de trabalho com o uso de capital constante elevando a composição orgânica do capital. Essa vantagem condiciona a formação de capitais, num movimento de concentração. A concentração de capitais implica uma tendência de que “cada vez mais capital é necessário para produzir mais mais-valia” (NETTO.; BRAZ, 2007, p. 130), fazendo com que grandes capitais concentrem maior massa de capital. A centralização de capital é outro fenômeno que acompanha a dinâmica de acumulação do capital, processo este que engloba o aumento de capital via a introdução de tecnologias e concentração de capitais, mas também amplia-se pela união de capitalistas. Forma-se o aumento de capitais pela fusão de capitais já existentes e capitalistas individuais, reunidos sob o grande capitalista, sendo comum a formação de monopólios. Netto e Braz (2007) afirmam que conforme o movimento de concentração e centralização avança sobre a produção capitalista, a concorrência intercapitalista se acirra, envolvendo um número menor, mas de grandes e poderosos possuidores de capital. No âmbito da política habitacional, a concentração e a centralização de capitais se apresentam de forma a confirmar o processo descrito acima. Mesmo diante da crise, a produção habitacional e de outros segmentos produtivos como shopping e infraestrutura, mantiveram o ritmo. Cardoso e Aragão (2011) apontam que a partir de 2004, o capital

56

imobiliário passa por uma reestruturação, principalmente com a entrada no mercado financeiro, com a oferta de ações em Bolsa de Valores, promovendo a captação de recursos via mercado de capitais e possibilitando a diversificação construtiva e de mercados. A reestruturação do setor também foi estimulada por medidas promovidas pelo Estado no que

tange a revisão da carga tributária, segurança jurídica e diversificação de acesso a recursos públicos.

O processo de centralização de capitais no capitalismo monopolista possui forte

dinâmica com o mercado financeiro e é neste viés que o mercado imobiliário brasileiro vem se fortalecendo. A possibilidade de captação de recursos advindos de fundo público e do mercado de ações trouxe novo dinamismo, com o crescimento da massa de capitais do mercado imobiliário e sua entrada no mercado financeiro. A entrada das empresas da construção civil no mercado financeiro “proporcionou recursos para investimentos em novos empreendimentos e para aquisição de outras empresas menores, localizadas em outros estados ou especializadas em nichos de mercado” (SHIMBO, 2011, p. 45).

A definição de setor imobiliário é partilhada por Botelho como o: “conjunto de

atividades que envolvem os subsetores de materiais de construção, de construção de edifícios

e obras de engenharia civil, bem como aqueles ligados ao terciário, tal como atividades imobiliárias e predial” (BOTELHO, 2007, p. 25). No âmbito da construção civil, o subsetor que trata da produção habitacional (entre outras) está ligado ao grupo - Construção de Edifícios e Obras de Engenharia civil. Ao buscar o espaço como lócus de valorização de capital, o capital imobiliário é atraído pelo espaço na busca a realização da mais-valia

apropriada da força de trabalho. Mas essa valorização possui limites de absorção e realização do capital imobiliário, gerando crise.

A financeirização da habitação no Brasil, conforme ocorreu com os países centrais,

possui alguns limites, mas que não impossibilitaram que o processo ganhasse impulsos importantes. O Sistema de Financiamento Imobiliário, criado ainda no Governo de Fernando Henrique Cardoso, veio a operar de forma mais sistemática no Governo Lula. Tinha o intuito de criar um sistema de securitização de hipotecas, emissão de Certificados de Recebíveis Imobiliários e Fundos Imobiliários. A financeirização também foi estimulada pelo incremento de ações das empresas do mercado imobiliário e construção civil na Bolsa de Valores, o que gerou um montante de recursos correntes no setor e que potencializou a centralização de capitais. Quando se trata de financeirização na habitação, consideramos os processos que mobilizam o setor, particularmente na habitação social, onde é questionada sua interação com o mercado financeiro. Os limites à efetivação da financeirização, tal como os modelos

57

internacionais do mercado imobiliário versam sobre a questão fundiária, pois a reforma urbana experimentada em terras brasileiras priorizava a formação de latifúndios, a segregação socioespacial e a informalidade no acesso a terra pelas classes populares. Para que o espaço se constitua como uma mercadoria, é necessário tornar o bem imóvel em um bem móvel mediante título de propriedade que seja passível de troca e que garanta assim a extração de renda fundiária (BOTELHO, 2007, p.24). Daí que, a construção de um mercado de hipotecas, passíveis de tornarem-se ações no mercado financeiro, possui fragilidade, pois há baixa concretude de vínculo entre solo urbano e benfeitoria construída em parcela de terras nas cidades. Contudo, tal obstáculo fez com que o mercado imobiliário recorresse a boa e velha função do Estado na disponibilização de fundo público para as empreitadas de risco do capital. A financeirização, como estratégia de acumulação capitalista, tem a produção do espaço como uma das condições de sua realização (BOTELHO, 2007, p. 23). As alterações jurídico-legais e o acesso ao fundo público orientados pelo Estado, criaram o ambiente para que o mercado imobiliário investisse no mercado financeiro. Nesse contexto, a habitação social entra na ciranda financeira, por ser lucrativa pela rentabilidade dos investimentos, pela produção em escala, pela redução dos custos (SHIMBO, 2011) e principalmente pelo fluxo continuo e garantido de recursos públicos para a produção do empreendimento. O capital alcança as condições necessárias para transmitir os recursos captados ao mercado financeiro. Assim, no processo de rotação do capital, os recursos extraídos do fundo público tornam-se capital imobiliário a ser lançado no mercado financeiro como se a ele pertencessem. Destacamos que a relação direta entre fundo público do Estado e mercado imobiliário é transferência de renda. Contudo, indiretamente, pelas aplicações do mercado imobiliário, torna-se capital financeiro. Pelo processo de centralização de capitais no mercado imobiliário, a financeirização da habitação social torna-se uma tendência possível tanto pelo acesso ao crédito quanto por sua operacionalização por agências financeiras, pois o capital portador de juros retorna à produção de habitação social. A reestruturação do mercado imobiliário promoveu a expansão e participação das empresas de construção (englobando infraestrutura, insumos, produção habitacional e empreendimentos comerciais), na economia do país. Nesse processo foram identificadas 31 empresas (entre as maiores por setor) em 2010, representando um aumento de 121% em relação a 2006 (CARDOSO; ARAGÃO, 2011, p. 93). Este aumento significa um quantitativo de empresas que ampliaram sua esfera de mercado com diversificação de atividades e de região. Há um movimento de centralização de capitais, com a junção de pequenas e médias

58

empresas que atuam em escala local com empresas de maior porte. Esse processo foi fortalecido pelo Estado mediante a elaboração de legislações de incentivo ao setor e facilidades de acesso ao fundo público via empréstimos e financiamento por agências financeiras públicas como Caixa Econômica Federal e pelos recursos do Orçamento Geral da União.

Tratar de financiamento na política habitacional não é um tema recente, pois o acesso a habitação de mercado é mediada pelo acesso a crédito e empréstimos imobiliário, uso de fundos garantidores e poupanças. Já a habitação social tem suas fontes de recursos basicamente de fundo público via orçamento geral ou empréstimos internacionais a programas específicos. O mercado imobiliário recorre, com frequência, ao financiamento público para garantir seus empreendimentos. O aspecto novo deste processo são as maiores facilidades de acesso aos recursos públicos e crédito imobiliário, principalmente com bancos públicos. Sobre a tendência de financeirização da habitação social compartilhamos da reflexão de Mota (2007) para a compreensão de que a acumulação capitalista elegeu as políticas sociais como lócus de intervenção atravessado pela lógica das finanças. Mota assinala que o processo da reestruturação produtiva foi o estopim para alavancagem do capital na busca de novos nichos de mercado para realização do capital, sendo a política social campo passível de exploração capitalista marcado pelas finanças. No estágio atual do desenvolvimento capitalista, o padrão de proteção social vigente é questionado pelo capital no sentido de não mais se constituir como mediação para elevação da extração de mais-valia, e as lutas sociais estão limitadas no questionamento a propriedade privada. Abre-se, então, caminho para a superação da proteção social com vista a serviços privatizados, reduzindo-se, assim, os direitos do trabalho. Assim, o que antes se mostrava como necessário para a reprodução da força de trabalho, agora é posto em xeque e reorientado para atender, no marco das contrarreformas do Estado, a acumulação capitalista no bojo da financeirização. O estímulo a oferta de serviços sociais pelo setor privado mediado por instituições financeiras e seus instrumentos “passa a validar a vida na esfera da monetarização” (MOTA, 2007, p. 58). Dessa forma, a autora sinaliza que o setor privado não opera políticas sociais, mais serviços sociais, pois o que se tem é a privatização do fundo público e o desmonte do caráter coletivo e universal dos direitos sociais. Mota (2007), analisa que a contrareforma do Estado sobre as políticas sociais no sentido de seu enquadramento as novas diretrizes econômicas em jogo, possuiu como sujeito político as agencias e organismos internacionais. A orientação era ampliar as fronteiras para expansão do capital mediante a “urgência de novas mercadorias, negócios e espaços para

59

realização do superlucro” [

serviços–mercadoria” (MOTA, 2007, p. 60). Os pilares que orientaram a proteção social

seriam a mercantilização com oferta do serviço pela iniciativa privada e a monetarização com benefícios operados por agências bancário-financeiras. A proteção social orientada pela mercantilização é promovida pelo mercado e as políticas sociais são “valorizadas segundo o

dos

serviços mais lucrativos” (MOTA, 2007, p. 64). A tendência de financeirização da habitação social se opera justamente pelo processo descrito por Mota, no que tange a promoção habitacional operada pelo mercado imobiliário que é oferta de ações na bolsa de valores, se utilizando de fundo público para dinamizar a rotação do capital na ciranda financeira. Por ser tratar o mercado imobiliário, de um setor complexo e que envolve diversos segmentos, utilizarei estudo do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos

Socioeconômicos - DIEESE (2013) focado no segmento do setor da construção civil segundo

a Classificação Nacional de Atividades Econômicas - CNAE e que divide-o em três

subgrupos: Construção de Edifícios (produção habitacional e comercial); Construção de Infraestrutura e Serviços Especializados para a Construção. Percebemos que as atividades de construção civil não são homogêneas, aglutinando em seu interior empresas de porte pequeno

e com abrangência local às grandes incorporadoras vinculadas a capital financeiro

(BOTELHO, 2007). Para os fins deste estudo, me deterei no subgrupo Construção de

Edificações por intervir na produção de habitações. No Brasil, foram registrados formalmente até 2011 cerca de 195 mil empresas que

atuam na atividade de construção civil com faturamento anual de R$ 180 bilhões (DIEESE, 2013, p.7). Entre estas que atuam na Construção de Edifícios, há o predomínio de empresas de pequeno porte, enquanto na Construção Infraestrutura atuam as empresas incorporadoras e multinacionais. Segundo Cardoso (2011), a reestruturação do mercado imobiliário possibilitou a junção de empresas com abrangência em diversificado segmento, com cobertura regional distinta e de portes variáveis, monopolizado por grandes empresas do setor vinculadas ao mercado financeiro. O desempenho do setor da construção na economia do país correspondeu a 5,7% do PIB em 2012 (DIEESE, 2013), impulsionado por investimentos na cadeia produtiva em torno

de R$ 349 bilhões. Em, 2010, o PIB da Construção representou 11,6% de crescimento, o

maior em 24 anos e superior ao crescimento percentual do PIB do país. Os programas governamentais, como Programa de Aceleração do Crescimento e Programa Minha Casa Minha Vida, tiveram participação neste desempenho do setor, no ensejo de minimizar os

rentismo das finanças, que hierarquiza em bolsa de valores as empresas prestadoras [

convertendo as políticas sociais, entre elas a habitação, em

]

]

60

efeitos da crise, com iniciativas para dinamizar a economia. Os dados abaixo dão concretude ao processo de reestruturação do mercado imobiliário, que desde 2004 vem ocorrendo e demonstram o crescimento do setor em relação a períodos anteriores e ao PIB do país.

Gráfico 2 PIB Brasil e PIB Construção

e ao PIB do país. Gráfico 2 PIB Brasil e PIB Construção Fonte: DIEESE (2013) –

Fonte: DIEESE (2013) gráfico elaborado pelo próprio.

Em relação ao desempenho do Programa Minha Casa Minha Vida para o setor de construção, o ano de 2012 contou com o incremento de 1 milhão de unidades habitacionais e um volume de contratações via Caixa Econômica Federal de R$ 107 bilhões. Houve também o incremento de produção de materiais de construção em torno de 7,4% (R$ 55 bi), devido a redução da carga tributaria (como Imposto sobre Produtos Industrializados IPI) e facilidades de acesso a crédito imobiliário (DIEESE, 2013, p. 8). A mobilização de recursos via bancos públicos e a redução da carga tributaria representam aspectos do processo de reestruturação do setor. Segundo o IBGE (2011), as obras e serviços executados pela empresa de construção lideraram a receita do setor, correspondendo a R$ 268 bi (92%), entre esses, a receita bruta da Construção de edifícios representou R$ 114 bilhões (39%) das receitas. Cerca de 50% dessas receitas estão concentradas nas empresas de maior porte, mesmo sendo nestas em menor número no setor da construção de edifícios. Se considerarmos o processo de centralização que vem ocorrendo no mercado imobiliário, o percentual aumenta para 74,3% de recursos concentrados nas empresas de médio e grande porte, que possuem mais acesso a

61

financiamentos e maior escala de produção. O grau de concentração e monopólio das 12 maiores empresas do subgrupo de Construção de Edifícios corresponde a 11,5% do mercado. (IBGE, 2011, p. 30). A produção habitacional vem ganhando novos arranjos devido a reestruturação do mercado imobiliário. A necessidade de junção de empresas de pequeno porte e grandes empresas da construção civil motivou a criação de Sociedades de Propósitos Específicos - SPEs, que surgem como estratégia de investidores na parceria entre construtoras e incorporadoras para viabilização de empreendimentos imobiliários. Esse tipo de instituição, predominantemente sociedade anônima, possibilita a diminuição do risco dos investidores pela facilidade de acesso a renuncias tributarias e a constituição de Fundos Imobiliários (CARDOSO; ARAGÃO, 2011, p. 95). Algumas dessas SPE estão localizadas no estado do Rio de Janeiro e atuaram em contratos do Programa Minha Casa Minha Vida registrados até maio de 2011, entre elas: Emcamp S/A que possui o maior número de produção de unidades habitacionais de interesse social no estado; MRV Engenharia e Participações S/A, maior produtora de unidades habitacionais para as faixas de renda de 3 a 6 salários mínimos; CHL S/A e Construtora Tenda S/A subsidiária da Gafisa S/A que mais produziram para as faixas de renda de 10 salários mínimos. A Odebrecht - Bairro Novo Empreendimentos Imobiliários S/A, a Novolar S/A subsidiária da Targa Engenharia Ltda e a Direcional Engenharia S/A formam as demais empresas que produziram habitação social no Rio de Janeiro. A maioria das empresas listadas acima teve uma produção diversificada, atendendo públicos das diversas faixas de renda e possuem capital aberto na Bolsa de Valores, uma clara financeirização da produção habitacional (CARDOSO; ARAGÃO, 2011, p. 98), não estando a habitação social fora deste processo. Destacamos entre as maiores empresas de capital aberto, aquelas que atuam no setor da construção civil, participando de consórcios e parcerias público-privadas em grandes empreendimentos de infraestrutura física e social e financiadas com recursos públicos de bancos, como Caixa Econômica Federal e Bando Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES. A campanha “Quem são os proprietários do Brasil” (2013) desenvolvida em parceria do Instituto Mais Democracia e a Cooperativa EITA, identificou no ranking das empresas com maior rede de poder e capital acumulado do país a Construtora Norberto Odebrecht, Construtora Andrade Gutierrez S/A e Cyrela S/A. No processo de reestruturação do mercado imobiliário, identificamos outras empresas de destaque, como Camargo Correia, OAS, Queiroz Galvão e Carvalho Hosken que participam ativamente de obras públicas e fazem parte da cadeia produtiva de instituições estrangeiras necessitando emissão de remessas

62

a sua matriz. A título de exemplo, as construtoras Carvalho Hosken e Norberto Odebrecht fazem parte do Consórcio para construção do Parque Olímpico no Rio de Janeiro e pressionam para despejar um conjunto de famílias de uma comunidade ao lado do empreendimento, acirrando ainda mais a valorização fundiária e a segregação socioespacial. Os caminhos do mercado imobiliário promovem as empresas da construção civil na definição de todo o ciclo produtivo, envolvendo a “incorporação, construção e a comercialização de unidades habitacionais, abrangendo funções anteriormente atribuídas a diversos agentes da promoção imobiliária (proprietário de terras, incorporador, construtor e vendedor)” (SHIMBO, 2011). Para caracterizar o processo de crescimento e rentabilidade dessas empresas, Shimbo 15 elenca quatro fatores que são 1) diversificação do financiamento direto com a construtora, com bancos públicos e bancos comerciais. Contudo, o processo de reestruturação do setor imobiliário, provocou mudanças nas modalidades de financiamento, ganhando centralidade os financiamentos operados por bancos públicos (particularmente Caixa Econômica Federal) que corresponderam a 78% das transações; 2) captação de recursos financeiros provenientes de oferta pública de ações das empresas para incorporação e construção, decorrendo a “mobilidade de capital financeiro” da valorização dos bens construídos e da garantia do acesso ao financiamento ofertado pelo Estado; 3) padronização dos empreendimentos orientados para redução de custos do processo produtivo e dos riscos ao capital; por fim 4) conformação de um sistema de controle e de informação com incremento de tecnologia de controle da força de trabalho e das matérias primas. A concentração de capitais envolve a implementação de mecanismos que consigam aumentar o volume de capitais, particularmente com a utilização de tecnologias poupadoras de força de trabalho. Contudo, no setor de construção civil para a produção habitacional, constata-se o reduzido uso de tecnologias. Há no setor o incremento no processo produtivo mediante a gestão e controle do trabalho e de matéria-prima com o desenvolvimento de sistemas de informação, racionalização de insumos e controle da força de trabalho. Assim, a implementação de tecnologias associadas a diversas formas de organização do trabalho, entrelaçam processos arcaicos e modernos configurando a flexibilização (SHIMBO, 2011; CARDOSO; ARAGÃO, 2011). Conforme ressalta Marx, o que caracteriza o modo de produção capitalista não é o que se produz, mas em que condições e sob quais relações

15 Shimbo (2011) desenvolve um estudo de caso sobre uma empresa que atua na construção civil e que teve um aumento de capital mediante os novos processos em curso. Acredito que as condições que estão disponíveis para a reestruturação do mercado imobiliário possam ser alcançadas pelas demais empresas do ramo, sendo a estudada um exemplar deste processo.

63

sociais. Então, podemos ter um processo produtivo atrasado, convivendo com relações de exploração tipicamente capitalistas. A produção capitalista do espaço envolve na sua dinâmica produtiva alguns limites para a realização do lucro, entre eles o acesso a terra. Na produção de habitação social produzida pelo mercado, o lucro abarca o valor da terra, o custo dos projetos e de produção (CARDOSO; ARAGÃO, 2011, p. 99). Na estrutura de investimentos de ativos imobilizados pelas empresas da construção, destaca-se o incremento em investimentos para aquisição de terrenos e edificações, já que entre os anos de 2007 e 2011 houve crescimento, chegando a 24% do total de investimentos. Dessa forma, os ativos imobilizados pelo setor de construção que destinava 46% de seus investimentos para maquinas e equipamentos, em 2011, a aquisição de terrenos e edificações cresceu de 18% para 24% dos investimentos (IBGE, 2011). Demonstra-se o maior interesse do mercado imobiliário em reter solo urbano para acumulação de capital e que os incentivos e programas promovidos pelo Estado com vistas a maior modernização do setor com o emprego de tecnologias e maquinas terá que adaptar-se a esse interesse crescente por terras pelo setor de construção. Corroborando para análise acerca da maior atratividade por terras pelo setor da construção, Shimbo (2011) destaca a busca pela aquisição de terrenos que oferecessem maior lucratividade aos investidores do setor. Nessa dinâmica, a disputa por solo urbano fez com que o estoque de terras pelo mercado crescesse exponencialmente. A autora exemplifica a experiência de uma empresa que possuía em 2006 um estoque de terra de R$1,5 bilhões com capacidade construtiva para 11.700 unidades habitacionais, e que em 2007 passou a R$ 10 bilhões com capacidade construtiva de 107 mil unidades habitacionais. O investimento de ativos imobiliários para aquisição de terrenos correspondeu a 35% dos recursos captados pela empresa. Assim, os incentivos públicos por meio de legislações, recursos públicos e programas governamentais e a dinâmica financeira com a oferta de ações possibilitou a acumulação de capital apropriado pelo setor e aprofundou as condições de moradia perversas identificadas nas cidades. Observamos que grande parcela dos empreendimentos habitacionais destinados aos trabalhadores das classes populares são construídos nas periferias das cidades, com baixa infraestrutura social e mobilidade urbana. Esses empreendimentos garantem o lucro das empresas, mas requerem um gasto de fundo público na expansão dos equipamentos e serviços. A produção de habitação social pelo mercado acompanha a dinâmica territorial e econômica onde o empreendimento se localiza, envolvendo as possibilidades de lucro para o produtor, isto é, a busca por terras mais baratas envolve a disputa pela apropriação, por parte

64

do capitalista produtivo, do maior montante de mais-valia que iria para o capitalista fundiário. Assim, as necessidades habitacionais não coincidem com as perspectivas do mercado.

O Estado, por sua vez, possui mecanismos legais que definem o uso e ocupação do

solo, tais como a outorga onerosa, IPTU progressivo, Planos diretores, entre outros. Mas

diante à luta de classe na arena urbana, pouco se avançou para implementação e efetividade desses mecanismos. Compreender a moradia como direito, requer exigir a intervenção do Estado na promoção de programas habitacionais destinados a segmentos populares e que priorize a moradia adequada.

O redesenho da produção privada de habitação social fortalece a concentração e a

centralização das empresas (as maiores absorvem as menores por essas possuírem experiência

local e habilidades produtivas), possibilitando a formação de monopólios estruturados no mercado financeiro. Segundo Cardoso e Aragão (2011), há uma “tendência a concentração do mercado de habitação de interesse social em poucas empresas do ramo” (CARDOSO.; ARAGÃO, 2011, p. 103). A produção do espaço sob o aspecto da centralização desenhou o urbano conforme as possibilidades de acumulação de capital, tencionando ainda mais os processos políticos e acentuando a contradição do sistema. O crescimento e a acumulação do

capital só são possíveis mediante a intervenção sistemática do Estado na garantia de um fluxo de recursos constante e de contenção dos riscos.

A mundialização do capital envolve a articulação das grandes empresas capitalistas

transnacionais no mercado financeiro. Há o suporte das instituições financeiras que operam o capital que rende juros e que são apoiadas na dívida pública e no mercado de ações das empresas, tendo o capital financeiro no comando da acumulação, Iamamoto (2010). Aprofundam-se os processos de exploração e expropriação dos trabalhadores, os verdadeiros produtores de riqueza, pois o capital financeiro absorve a riqueza criada pelo capital produtivo e pelos trabalhadores. Vemos que não é apenas uma opção dos capitalistas em agir no capital financeiro especulativo, ao invés do produtivo, mas “um modo de estruturação da economia mundial” (IAMAMOTO, 2010, p. 108). A inserção dos países periféricos na nova dinâmica mundial reforça as marcas históricas que os acompanham, radicalizando o desenvolvimento desigual e combinado que estrutura as relações entre os países, regiões e localidades. A mundialização do capital tem a tendência de homogeneizar os ciclos do capital e do domínio ideológico, desconsiderando as particularidades históricas de cada país e suas desigualdades, reforçando antagonismos entre polos concentradores de riqueza e de pobreza. Na perspectiva de garantir o superlucro e as taxas de crescimento, o capital busca novos nichos de acumulação, impulsionando o

65

deslocamento espacial de capitais, sua mobilidade geográfica, mediante a produção de novos espaços para a exploração capitalista (MANDEL, 1985).

2.2 A questão tributária e a base de financiamento da habitação no Brasil

Tratar sobre a questão tributaria requer compreender a maneira pela qual o Estado brasileiro vem extraindo recursos da sociedade e quais as bases de seu financiamento. O sistema tributário brasileiro se caracteriza pela regressividade, tendo os trabalhadores que arcar com o aporte de recursos destinado ao fundo público, construído sobre uma distribuição desigual, que onera os trabalhadores e poupa as altas rendas. Nas cidades, os tributos são apropriados pelo Estado como parte da renda fundiária urbana, Engels (1988), que na contemporaneidade tende a beneficiar o capital e evitar riscos aos seus investimentos. Salvador (2012) destaca três aspectos que impactam o sistema tributário sobre as políticas sociais brasileiras: a contradição e disputa que permeia o fundo público; a carga tributária 16 que incide sobre as políticas sociais e a base de financiamento de algumas políticas sociais. Cabe destacar a importância que estudiosos do tema (SALVADOR, 2012; BEHRING, 2008, 2010, 2012; OLIVEIRA, 2009, entre outros) dão a problematização do fundo público e de sua expressão, o orçamento público, como instrumento político de análise das prioridades e da disputa de interesses no âmbito dos recursos alocados pelo Estado, não se reduzindo a mero instrumento técnico como muitos supõem. O caráter regressivo do fundo público brasileiro possui ênfase na arrecadação de recursos via impostos indiretos e de seus reflexos sobre a base de financiamento e de gastos das políticas sociais (SALVADOR, 2012). A carga tributária brasileira é a expressão da desigualdade social e da concentração de renda e riqueza que temos em nosso país, extraindo recursos no montante de 37% do PIB em 2012 (AFONSO; CASTRO, 2013). O fundo público, fortemente financiado por recursos advindos de impostos indiretos que recaem sobre o consumo, tende a onerar a renda dos trabalhadores em detrimento do patrimônio e da renda da classe dominante.

16 A carga tributaria “é um indicador que expressa a relação entre o volume de recursos, que o Estado extrai da sociedade sob a forma de impostos, taxas e contribuições para financiar as atividades que se encontra sob sua responsabilidade, e o Produto Interno Bruto (PIB)” (SALVADOR, 2010, p. 208) .

66

Se tomarmos a distribuição entre os entes federativos, percebemos a concentração de

recursos no governo federal, que mesmo depois de mudanças na base de cálculo e das transferências intergovernamentais, concentra cerca de 60% dos recursos, restando aos municípios pouco mais de 4%. Os municípios contam como fonte de recursos com o Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU) e o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), vinculados ao patrimônio imobiliário, isso porque, sobre os municípios recai a prerrogativa de zelar pelo uso e ocupação do solo urbano. Mas se considerarmos alguns aspectos tais como, a baixa capacidade de taxação da propriedade da terra no país, correspondendo a apenas 4% dos recursos (BEHRING, 2008, p.50); predomínio da ilegalidade do solo; baixa capacidade administrativo-financeira da maioria dos municípios e poucas fontes de recursos próprios, constatamos que a conformação da carga tributária do país desenha um pacto federativo extremamente frágil, restando a maioria dos 5.564 municípios 17 a

dependência das transferências intergovernamentais, tais como Fundo de Participação dos Municípios, que não rompe com o perfil concentrador de riqueza no país. Nesse contexto de pífia tributação da propriedade privada da terra, o mercado imobiliário recebeu alguns incentivos legais e tributários. Segundo Salvador (2010), houve ainda alterações na legislação que beneficiaram o mercado financeiro, possibilitando diferenciação no tratamento tributário com redução da alíquota de imposto de renda de 20% para 15% das aplicações financeiras desse segmento na bolsa de valores. Salvador (2012) destaca as mudanças em curso que tentam alterar o sistema tributário do país, como a PEC 233/08, mas que em essência não alteram o caráter perverso e ainda possibilitam as desvinculações de contribuições e fontes exclusivas de recursos de políticas sociais. A proposta de reformanão propõe mudanças em busca de um sistema tributário progressivo voltado a justiça tributária sobre o patrimônio e a renda (SALVADOR, 2010; 204). Diante do potencial de arrecadação que os tributos patrimoniais poderiam ter, não há

interesse reformar o sistema tributário para garantir a justiça fiscal desses tributos (AFONSO; CASTRO, 2013).

A participação na carga tributaria de recursos oriundos de tributações sobre o

patrimônio imobiliário correspondem a 3,5% (ou 1,06% do PIB), já as tributações que incidem sobre o trabalho e consumo correspondem a 67,4% em 2012 (AFONSO; CASTRO, 2013). Esses impostos sobre o patrimônio imobiliário são o Imposto sobre Propriedade Territorial Rural - ITR, o Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU e o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis - ITBI. Para nenhum desses tributos é obrigatório seu uso em políticas urbanas, pois os impostos são pagamentos compulsórios sem a necessária

67

contrapartida. Esses são tributos diretos, arrecadados pelo Estado sob a forma de impostos

diretos do contribuinte, mas por sua baixa arrecadação e maior incidência sobre as menores

propriedades fundiárias e renda, o seu caráter regressivo fica evidente.

O Imposto sobre Propriedade Territorial Rural é a única tributação sobre patrimônio

imobiliário recolhido anualmente pela União, por meio de Declaração remetida a Receita

Federal. É um tributo que incide sobre as propriedades fora do perímetro urbano dos

municípios e a distinção de alíquota depende do total da área (em hectares) e do grau de

utilização, que varia de 0,03 a 20% 17 . A tributação da renda fundiária de pessoa física/jurídica

não está submetida a mesma tabela e correções do Imposto de Renda, ficando a renda do

trabalho com a maior incidência de tributação.

Tabela 1 Receitas com ITR. Em milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013.

Ano

ITR

Part. Total%

2006 535

0,09%

2007 581

0,08%

2008 685

0,09%

2009 623

0,10%

2010 678

0,09%

2011 736

0,09%

2012 761

0,09%

Fonte: Secretaria da Receita Federal. Elaboração própria.

Na tabela acima, é possível perceber a baixa tributação que a propriedade rural possui

em nosso país. O Imposto sobre Propriedade Territorial Rural obteve uma arrecadação de R$

4,6 bilhões entre os anos de 2006 a 2012. A variação de receita deste imposto ficou em torno

de 0,09% dos recursos arrecadados pela União por meio da Receita Federal 18 . Diante da

desigualdade social e da concentração fundiária, o ITR possui um poder de arrecadação

ínfimo e está sujeito a alterações legais que contemplam com a desoneração as propriedades

fundiárias rurais, impactando o potencial de reforma agrária no país.

Outras fontes de tributação sobre propriedade fundiária, mas agora nas cidades, são o

IPTU e o ITBI. Ambas as tributações são de responsabilidade dos municípios. Afonso; Castro

17 Consulta

do Imposto Territorial Rural, pelo endereço eletrônico

das

alíquotas

68

(2013) destacam que o Brasil é um dos poucos países da America Latina em que a responsabilidade tributária e administrativa do solo urbano fica a cargo dos municípios e não do governo federal, o que traz limites para a melhoria de desempenho do tributo.

O Imposto Predial e Territorial Urbano possui sua base de cálculo pelo valor venal do

imóvel que corresponde ao valor do terreno e da edificação, associado a localização do imóvel (onde incidiria a progressividade do tributo). As alíquotas são definidas por cada município, mas alguns estudiosos supõem 1% para propriedades com edificações, e 2% ou 3% para aquelas sem elas. O IPTU foi instituído pela Constituição Federal de 1988 na perspectiva de garantir justiça fiscal e estimular a função social da propriedade do solo urbano nas cidades brasileiras. Segundo Salvador (2010), a progressividade dessa tributação não se efetivou, tendo os trabalhadores que arcarem com uma parcela maior de sua renda para quitar o pagamento do IPTU, pois nem sempre o preço do imóvel é proporcional à renda de seu proprietário. A baixa receita deste imposto também está associada ao perfil ilegal do solo nas cidades, como aponta Maricato (2011). A questão fundiária nos municípios é um nó para a

administração pública, com ausência de registros e regularização do uso e da ocupação do solo, realidade que estimula a baixa função social da propriedade e a disseminação de vazios

urbanos, deixando para a classe trabalhadora o acesso precário e incerto à terra nas cidades. O Estatuto das Cidades possibilita aos municípios a aplicação de IPTU progressivo aos proprietários que não submeterem a propriedade uma função social, afim de coibir a especulação imobiliária (CARVALHO.; ROSSBACH, 2010).

O Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis é uma tributação que incide sobre

transações de transferência de propriedades urbanas e rurais por ato oneroso. A alíquota é definida por cada município, geralmente corresponde de 2% a 3% do valor do imóvel. É um tributo vinculado as transações econômicas da propriedade, devendo o imóvel estar legalmente registrado, diferentemente do IPTU que gera receita patrimonial aos municípios sob imóveis nem sempre regularizados (AFONSO.; ARAÚJO.; NÓBREGA, 2013).

69

Tabela 2 Receitas tributárias sobre patrimônio nos municípios: IPTU e ITBI. Em milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013.

Ano

IPTU

Part.total%

ITBI

Part. total%

2006 14.854

6,33%

3.272

1,39%

2007 16.700

5,62%

4.441

1,50%

2008 17.059

5,13%

5.224

1,57%

2009 17.479

5,36%

5.022

1,54%

2010 20.148

5,20%

6.725

1,74%

2011 20.352

5,30%

7.461

1,94%

2012 20.786

5,34%

7.888

2,03%

Fonte: Consolidação Contas Públicas Municípios, STN 19 . Elaboração própria.

Seguindo a tendência que domina a carga tributária sobre propriedade fundiária,

percebemos a baixa tributação sobre o solo urbano nas cidades brasileiras. A arrecadação

advinda do IPTU representou em média 5,4% dos recursos arrecadados pelos municípios.

Mesmo com aumento dos valores arrecadados entre 2006 a 2012, onde dobrou o montante de

recursos de R$ 14,8 bilhões para R$ 20,7 bilhões, em termos comparativos ao montante de

receita dos municípios, 2012 com 5,34%, obteve um percentual menor do que 2006, de

6,33%. Se tratarmos do ITBI, houve aumento de recursos arrecadados, de R$ 3,2 bilhões para

R$ 7,8 bilhões, e do percentual em relação a receita dos municípios entre os anos estudados,

mas o montante de recursos advindos desta tributação continua ínfimo, cerca de 2% da receita

total dos municípios em 2012. Considerando a nova dinâmica do mercado imobiliário, o

aumento de volume nas transações financeiras (e financeirizadas), o aumento da produção e

do consumo do espaço pelo setor da construção civil, a renda fundiária apropriada pelo Estado

por meio da tributação do solo urbano, continua muito baixa, representando em média, os dois

tributos, 7,4% da receita arrecadada. Vale relembrar que o IPTU é uma das fontes de

arrecadação pelos municípios brasileiros, ao lado do Imposto sobre Serviço - ISS.

Diante os dados apresentados, percebemos que a carga tributária que incide sobre a

propriedade fundiária urbana e rural é fortalecida por uma lógica de tributação em que

predomina a regressividade e o ínfimo repasse de recursos ao fundo público. O padrão de

acumulação e concentração fundiária aprofunda a segregação socioespacial e a desigualdade

social no Brasil, o que inviabiliza/dificulta o acesso a terra urbanizada como forma necessária

19

Sistema da Receita Federal. Realizada pesquisa dos anos de 2006 a 2012. Resultado da arrecadação 2006,

2014

70

a reprodução da força de trabalho, restando moradias periféricas, precárias, adensadas e de

alto custo aos trabalhadores. O relatório publicado pela Relatoria Especial das Organizações das Nações Unidas Rolnik, (2012), destaca que o modelo predominante para a política de moradia no mundo é o financiamento como meio para fomentar a propriedade da moradia. A relatoria sugere a mudança para o modelo da moradia adequada na perspectiva dos direitos humanos. Desde 1970, a maioria dos países optou em promover o mercado imobiliário e a propriedade privada, privatizar os programas de moradias sociais e desregulamentar o mercado de financiamento

de moradias. O acesso ao crédito e ao financiamento imobiliário é onde se centra a crítica da relatoria, pois o acesso a moradia requer promoção pública a segmentos pobres da população

e a desmistificação da propriedade privada como única forma de posse da moradia. O relatório elenca três modalidades de financiamento de moradia: mercado hipotecário, as subvenções destinadas a demanda e o microfinanciamento de moradia. Nos países latinos, e no Brasil em particular, há a predominância da subvenção a moradia como estratégia de acesso. Destaca-se que essas modalidades de financiamento são dinamizadas pelo mercado, cabendo ao Estado ser o facilitador, apoiando o mercado, minimizando os riscos e garantindo as condições legais para que os trâmites ao financiamento ocorram entre compradores e mercado imobiliário. Segundo Rolnik, “a subvenção destinada a demanda é compreendida como “meio para ampliar o mercado de moradia formal promovido pelo setor privado, mobilizando recursos públicos para os possíveis compradores, com o objetivo de reduzir a intervenção governamental” (ROLNIK, 2012, p. 12, tradução própria). O que justificaria este programa é

a possibilidade de famílias pobres em financiar suas moradias no mercado formal com seus

salários, crédito imobiliário inicial, empréstimo subvencionado pelo governo e renúncias fiscais. Contudo, este tipo de financiamento possui alguns entraves, principalmente pela falta de planejamento urbano pelo Estado e pelo aumento de recursos disponibilizados as subvenções ao mercado imobiliário, provocando o crescimento do preço da moradia e da terra, dificultando o acesso as famílias pobres, a periferização dos empreendimentos e a precarização das condições de vida da população atingida. Outros problemas são o caráter

seletivo e os complexos critérios de elegibilidade para acesso aos programas, dificuldades em arcar com as prestações e o baixo empréstimo para financiar a moradia, tomado pela população pobre. Propor moradia adequada na perspectiva dos direitos humanos requer pensar a promoção da habitabilidade da moradia, da sua localização, do acesso a infraestrutura e

71

serviços, segurança da posse (ou regularização fundiária), a não discriminação no acesso. Os programas de subvenção a moradia da população pobre, fez surgir “o problema da população com moradia” (ROLNIK, 2012, p. 17). Essas questões trazidas pela relatoria especial, no que tange a mercantilização da moradia é a principal forma de acesso a política habitacional que temos no país. Para isso, temos a disponibilização de recursos de diferentes fontes.

A carga tributária sobre o patrimônio advinda de tributos como ITR, IPTU e o ITBI

não são fontes diretas de recursos para as políticas urbanas, como sinalizado anteriormente. Para viabilizar o financiamento da habitação, por exemplo, são requisitadas outras fontes de recursos, tais como Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo - SBPE, as emendas parlamentares e os recursos alocados nos fundos via orçamento geral, entre outras.

O Estado possui papel de destaque na conformação de infraestrutura física e social nas

cidades. Lojkine (1979) ao debater o papel do Estado na urbanização capitalista, afirma que as cidades não são fenômenos autônomos às leis do desenvolvimento capitalista, não se pode dissociá-las das medidas tomadas pelo capital para socializar as condições gerais de produção, cuja urbanização é componente essencial, ao passo que concentra a propriedade fundiária e de produção. O capital subordina o financiamento público em equipamentos coletivos aos imperativos monopolistas, permitindo que os agentes imobiliários 20 se apropriem de parte da renda fundiária urbana promovida pela melhoria do solo. Os padrões de desenvolvimento da proteção social e de reformas operadas nos países centrais não se efetivaram em nosso país, devido a várias condições históricas. Ainda hoje,

revindicamos o óbvio como as reformas agrária e urbana, que permanecem como pauta de lutas nas agendas dos movimentos sociais do campo e da cidade. A subordinação aos interesses do capitalismo central faz com que a sociedade brasileira mantenha os elementos de hierarquização do espaço social, onde a verticalização das relações sociais permeia todos os aspectos dessa sociedade Chauí (2001). As desigualdades econômicas, sociais e políticas entre as classes reforçaram historicamente as relações de subserviência e de favor. Sobre o clientelismo na política urbana, Maricato (2011) destaca o papel das emendas parlamentares 21 na definição de recursos, que entre 2003 e 2005 correspondiam a 50% do

20 Dados disponíveis no sítio eletrônico do Tesouro Nacional no Consolidado no relatório de Consolidação das Contas Públicas de 2000 a 2012. Agradeço ao profº Evilásio Salvador pelo auxilio a pesquisa desses dados disponíveis:<https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/contabilidade-publica/principais-publicacoes/relatorios>, acesso em 24 fev. 2014.

21 O agente social que exerce a função de proprietário fundiário nas cidades é o “agente e construtor imobiliário, que compra, vende, equipa o terreno urbano e aluga os locais comerciais aos agentes capitalistas” (LOJKINE, 1979, p. 85).

72

orçamento destinado ao Ministério das Cidades. Além do caráter disperso e fragmentado das emendas parlamentares, a autora aponta os obstáculos que elas trazem ao planejamento urbano. O mercado imobiliário, por envolver atividades que impactam a economia e a política nacional, tem seus interesses expressados no jogo político, e por meio das emendas parlamentares, que destinam recursos para obras de infraestrutura física e social, tem-se uma de suas fontes de influência e financiamento. O Estado, ao intervir em políticas sociais, participa no processo de rotação do capital mediante investimentos na produção e na obtenção de dívida pública via empréstimos aplicáveis em determinada política social. Desde a criação do Banco Nacional e Habitação, em 1966, o modelo de financiamento habitacional no Brasil possui, como pilar, dois instrumentos que são os recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, e do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos, ambos regulados pelo Sistema Financeiro de Habitação - SFH, Cardoso (2013). Os recursos captados pelo SFH teriam que destinar recursos para a política habitacional, conformando um “modelo, que continua em vigor, de criação de instrumentos de captação de poupanças privadas (voluntárias ou compulsórias), remuneradas a baixas taxas de juros, as garantidas pelo governo federal contra a inflação e contra a possível falência os agentes financeiros” (CARDOSO, 2013, p. 18). O FGTS 22 possui como agente operador a Caixa Econômica Federal gestor de aplicações o Ministério das Cidades (criado em 2003), e controlador o Conselho Curador do Fundo, tendo na execução da política urbana por meio da habitação social, saneamento e infraestrutura urbana, o componente de suas ações. O SBPE possui como fonte de recursos a caderneta de poupança administrada por bancos públicos e privados e o público-alvo é a produção habitacional para classe média. Com a extinção do Banco Nacional de Habitação BNH em 1986, a política urbana sofreu com a redução na destinação de recursos públicos, contando apenas com os recursos do FGTS e do SBPE que sofreram com inúmeras mudanças legais, particularmente para adaptá-lo a realidade macroeconômica e as exigências do capital. Mas também diante das crises econômicas e do desemprego, essas duas fontes de recursos, sensíveis a tais situações, passando por diversas oscilações no volume de recursos e produção habitacional desde 1987.

22 Visto o quantitativo de emendas parlamentares propostas e aprovadas no Congresso desde 2006 que atingiria o setor da construção civil, a diversidade de objetos e restrita transparência dos dados, nós optamos a priorizar a análise da base de financiamento da habitação via recursos de fundo público, deduzidas as emendas parlamentares.

73

Durante toda a década de 1990, foram criadas iniciativas com visto a retomar o financiamento habitacional no país. O Estado recorreu a empréstimos internacionais com organismos multilaterais, como Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional, para aplicar em determinados programas da política urbana, principalmente de urbanização de assentamentos precários. Essa medida aprofundou a instabilidade política, a fragmentação de ações e baixa cobertura das iniciativas, além das intervenções das agências sobre o alcance e metas dos programas que eram então por eles financiados. Outras iniciativas foram a viabilização de Carta de Crédito, de recursos alocados no Programa de Arrendamento Residencial - PAR e de instrumentos de autofinanciamento habitacional promovidos pelas empresas da construção civil. Cardoso (2013) destaca que a crise do financiamento habitacional trouxe a possibilidade de consolidação de empresas da construção civil por meio da diversificação de segmentos, aprimoramento de gestão do trabalho e de matéria-prima, germinando um padrão produtivo útil na fase de reestruturação

do mercado imobiliário.

No ano de 2003 foi criado o Ministério das Cidades, que pretendia centralizar programas e recursos para o desenvolvimento urbano. A estrutura para financiamento habitacional contaria com o Sistema Nacional de Mercado, destinado a produção habitacional para as camadas de renda média e financiado com recursos do FGTS e SBPE. A promoção pública de moradia ficaria a cargo do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, financiado com recursos do orçamento geral e outras fontes não onerosas. Maricato (2011; 65) cita o conjunto de fundos que também financiam a habitação e além do FGTS e SBPE,

temos o Fundo de Arrendamento Residencial, o Fundo de Desenvolvimento Social, o Fundo

de Apoio ao Trabalhador - FAT e os recursos alocados no orçamento geral da união - OGU.

Do período inicial de criação do Ministério das Cidades ao lançamento do Programa Minha Casa Minha Vida, algumas alterações foram percebidas no que tange ao financiamento

habitacional, particularmente sobre os dois programas sobre os quais esta pesquisa se debruça.

A primeira refere-se ao Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social que, tensionado

pelas crises econômicas, teve seu foco de intervenção direcionado a promoção de infraestrutura urbana, particularmente as promovidas no âmbito do Programa de Aceleração

do Crescimento. Outra foi o dinamismo dado ao Programa Minha Casa Minha Vida para a produção habitacional, contando com uma série de fontes de recursos, não dependendo de uma só fonte, como o FNHIS. Mais o maior destaque foram os incentivos promovidos ao mercado imobiliário.

74

Segundo Maricato (2011), os investimentos em habitação, no período de 2003 a 2009,

foram de R$68 bilhões e incluíam diversas ações, desde requalificação habitacional até

produção e contava com múltiplas fontes de financiamento. Dados do DIEESE (2012, p. 9)

informam que os financiamentos imobiliários com recursos do FGTS e do SBPE, em 2012,

significaram R$ 121 bilhões e contratação de 1 milhão de unidades habitacionais. Ao analisar

os investimentos com recursos do FGTS, exposto pelo DIEESE, percebemos que houve uma

queda de 10% das operações de contratos, e a elevação no número de unidades habitacionais e

do valor das contratações, isto é, menores contratações, mas em contrapartida temos

financiamentos mais caros e concentração de unidades habitacionais num mesmo

empreendimento. Mesma tendência tem tido o financiamento habitacional com recursos do

SBPE, com queda de 8,05% no montante de unidades habitacionais e encarecimento dos

contratos.

Na tabela abaixo, destacamos o volume de recursos e de unidades habitacionais

financiadas pelo SBPE entre os anos de 2006 a 2012.

Tabela 3 Financiamento habitacional pelo SBPE e Unidades habitacionais construídas. Em milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013.

Ano

SBPE

Unidades Habitacionais (mil)

Valor unitário das UH mil (R$)

2006

14.561

114

128

2007

28.213

196

144

2008

43.800

300

146

2009

44.602

303

147

2010

72.387

421

172

2011

97.501

492

198

2012

93.060

453

205

R$ total

394.123

2279

60,84%

Fonte: Banco de Dados - CBIC (2013). Elaboração própria.

Notamos que houve um aumento substancial no volume de recursos destinados ao

financiamento habitacional, que em 2006 girava em torno de R$ 14,5 bilhões e em 2012

passou a R$ 93,0 bilhões. Em valores totais, foram financiados R$ 394,1 bilhões com recursos

do SBPE. Em relação a produção e aquisição de unidades habitacionais, houve aumento no

número de unidades, mas seguindo a tendência de valorização imobiliária, ou seja, o

75

Sobre o financiamento habitacional com recursos do FGTS, destacamos as

contratações com recursos do fundo para habitação e em programas de habitação popular.

Entre as áreas de contratação, houve oscilações entre habitação popular, fundo de

arrendamento residencial e operações especiais habitação. Por programas de habitação

popular é considerado as cartas de crédito 23 individuais e de associações, apoio à produção 24 ,

pró-moradia 25 e pró-cotista 26 .

Com base no financiamento habitacional com recursos do FGTS, elencamos os valores

e quantitativo de unidades habitacionais no período de 2006 a 2012.

Tabela 4 Financiamento habitacional pelo FGTS e Unidades habitacionais construídas. Em milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013.

 

Unidades Habitacionais (mil)

Em mil

Ano

FGTS

(R$) UH

2006

10.886

408

27

2007

10.573

333

32

2008

15.400

285

54

2009

20.764

396

52

2010

35.666

666

54

2011

41.755

550

76

2012

40.461

515

79

R$ total

175.505

3153

194,45%

Fonte: Banco de Dados - CBIC (2013). Elaboração própria.

Os dados nos demonstram a elevação do montante de recursos para o financiamento

habitacional para diversos programas. Em 2006, eram R$ 10,8 bilhões e em 2012, foram R$

40,4 bilhões. Em relação o quantitativo de unidades habitacionais, a partir de 2010, houve

aumento. Em termos comparativos, o FGTS segue a tendência do financiamento habitacional

do SBPE, onde há o aumento do valor unitário das unidades habitacionais de forma

substancial para atender os interesses do mercado imobiliário em expansão. Se somarmos de

2006 a 2012 o montante de recursos disponibilizados para habitação por esses dois

instrumentos de captação, alcançaremos R$ 569,6 bilhões e o financiamento de 5.432.000

unidades habitacionais.

23 A Legislação que dispõe sobre o Fundo de Garantia de Tempo de Serviço é a Lei 8.036 de 11 de maio de 1990.

76

Entre os programas vinculados à habitação popular que possuem o objetivo de produção habitacional e urbanização de assentamento precário à população mais atingida pelo déficit habitacional (até 5 salários mínimos e correspondente a 90% do déficit), identificamos os Programas de Apoio à Produção e o Programa Pró-Moradia. Entre os anos de 2006 a 2012, a urbanização de assentamentos precários teve R$ 4,2 bilhões (3,3%) de recursos, atingindo 47.694 (1,5%) unidades habitacionais, mas com queda de participação nos recursos, chegando a 2012 a 1%. Já a produção habitacional vem crescendo na destinação de recursos do FGTS, onde em 2006 possuía 1% e em 2012 está com 53%. Foram alocados R$ 57,5 bilhões (33%), correspondendo a 997.099 (18,3%) unidades habitacionais, com destaque para a produção após os anos 2010. Se em 2006 eram produzidas 1.500 UH, em 2010 o número chegou a 359 mil.

O financiamento habitacional também é acompanhado por desonerações fiscais. Essas desonerações atingem o setor da construção civil. Recorrendo aos relatórios de sobre gastos tributários da Receita Federal do Brasil 27 , identificamos como se desenvolvem as desonerações sobre a habitação. Por gasto tributário, consideram-se “gastos indiretos do governo realizado por intermédio do sistema tributário, visando atender objetivos econômicos e sociais” (RFB, 2011, p. 13). Segundo Salvador, “esses gastos tributários são operacionalizados por meio do fundo público e implicam na redução da base de incidência de tributos sobre a renda do capital e

24 As cartas de crédito financiadas com recursos do FGTS se dividem em associativa COHAB, associativa entidade e individuais. Entre as modalidades temos a produção de unidades habitacionais; complementação de demanda; produção de lotes urbanizados; compra material de construção, aquisição, ampliação, construção de terreno/imóvel e compra de imóvel novo e usado (Banco de Dados CBIC, 2013).

25 O Programa de Apoio à Produção de Habitações tem por “objetivo destinar recursos financeiros para a produção de empreendimentos habitacionais ou para reabilitação de imóveis urbanos, voltados à população-alvo do FGTS, por intermédio de financiamentos concedidos a pessoas jurídicas do ramo da construção civil”. Disponível em: <http://www.fgts.gov.br/programa_apoio_habitacao.asp>. Acesso em 20fev. 2014.

26 O Programa Pró-Moradia “visa oferecer acesso à moradia adequada à população em situação de vulnerabilidade social e com rendimento familiar mensal preponderantemente de até R$ 1.395,00”. Disponívem

26 O Programa Pró-Cotista tem por objetivo “destinar recursos financeiros para a concessão de financiamentos de imóveis residenciais situados em áreas urbanas, exclusivamente para trabalhador titular de conta vinculada do FGTS, observadas as condições do Sistema Financeiro da Habitação - SFH e de utilização do FGTS para a aquisição de moradia própria”. Disponível em: <http://www.fgts.gov.br/procotista.asp>. Acesso em 20 fev. 2014.

27 A Receita Federal disponibiliza uma série de relatórios que dispõem sobre renúncias fiscais e desonerações. RFB. Demonstrativo de Gastos Tributários, Estimativa Base Efetiva : 2008. Brasília: Ministério da Fazenda, 2011; RFB. Demonstrativo de Gastos Tributários, Estimativa Base Efetiva : 2010. Brasília: Ministério da Fazenda, 2013. Disponível em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Arrecadacao/RenunciaFiscal/default.htm>. Acesso em 27 fev. 2014.

77

viabilizam o financiamento integral ou parcial dos meios de produção, facilitando a

reprodução do capital(SALVADOR apud SALVADOR; TEIXEIRA, 2012, p.3). Os dados

apontam que os gastos tributários em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) corresponderam

a 3,10% entre os anos de 2006 a 2012, representando cerca de R$ 146 bilhões apenas em

2012.

Segue informações na tabela abaixo.

Tabela 5 Gasto tributário em habitação. Em milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013.

Ano

Função Habitação

PMCMV

2006

2.117

-

2007

4.218

-

2008

5.914

-

2009

5.159

16

2010

6.191

384

2011

7.325

528

2012

7.521

624

R$

38.445

1552

Fonte: Informações de Renúncia da Receita Federal. Elaboração própria.

Os gastos tributários relacionados a habitação, obtiveram uma média de 5% em

relação ao montante total das desonerações. Observando a função orçamentária habitação,

destacamos que, entre os anos de 2006 a 2012, contava com as seguintes modalidades de

gastos: Operações de crédito com fins habitacionais, associação de poupança e empréstimo,

cumulatividade do Programa de Integração Social - PIS e a Contribuição para o

Financiamento da Seguridade Social - COFINS para construção Civil e caderneta de

Poupança do Imposto de Renda Pessoa Física - IRPF. A partir do ano de 2009, foi incluída a

modalidade Minha Casa Minha Vida, mas para fins deste estudo, suprimi este item do cálculo

total da função para que fossem visualizadas suas renúncias de forma mais destacada. No ano

de 2006, os gastos foram de R$ 2,1 bilhão, e em 2012, os valores aumentaram para R$ 7,5

bilhões, representando cerca de 257% de aumento e um acumulo de R$ 38 bilhões em

desonerações. Este aumento de desoneração foi fortemente influenciado pela modalidade de

gasto de cumulatividade de PIS-COFINS a construção civil, com clara relação as medidas que

beneficiam o mercado imobiliário.

Já os gastos tributários destinados ao Programa Minha Casa Minha Vida envolviam,

entre os anos de 2009 a 2012, os seguintes tributos: imposto de renda e provimentos de

78

qualquer natureza para pessoa jurídica - IRPJ; Contribuição Social para Pis-Pasep; Contribuição Social sobre Lucro Liquido CSLL e Contribuição para Financiamento para Seguridade Social COFINS. Os gastos tributários em 2009 eram de R$ 16 milhões, chegando a 2012 a R$ 624 milhões, representando um aumento de 3.800%. Cabe destacar o aumento vertiginoso das desonerações, que além de reduzir os possíveis investimentos na habitação, atingiram o orçamento da Seguridade Social, como a CSLL e o COFINS, somando em renúncias R$ 40 bilhões. Os dados acima se relacionam com os incentivos ao mercado imobiliário que foram conduzidos pelo governo para garantir o processo de reestruturação do setor. Entre as medidas estavam a ampliação da oferta de crédito habitacional com recursos do FGTS, devido as mudanças legais para reduzir custos de financiamento habitacional, com subsídio direto a pessoa física de menor renda; o saque de recursos em intervalos de 4 anos para aquisição ou amortização de dívida habitacional e flexibilização de regras para acesso aos recursos do fundo (CARDOSO, 2013, 2011). Outra medida foi a aprovação da medida provisória 252/2004 que viabilizou a renúncia fiscal ao setor por meio de isenção do imposto de renda na alienação de imóveis residenciais, Cardoso (2011) para aquisição de outro imóvel e a redução do Imposto Sobre Produtos Industrializados - IPI sobre material de construção (DIEESE, 2012). O Governo Federal pressionou os bancos privados a investirem 65% dos recursos arrecadados do SBPE em produção habitacional, e em contraparida os bancos obtiveram um aporte jurídico que lhes dava maior segurança para investir no setor. Algumas das medidas possibilitavam a retomada do imóvel diante do não pagamento, e pagamento compulsório do mutuário mediante seu questionamento do rejuste das prestações Maricato (2011). Houve também a desoneração da folha de pagamento como estratégia para reduzir os custos previdenciários, em que se atribuiu uma quota de 1% a 2% sobre o faturamento como forma de substituir a contribuição previdenciária patronal. Segundo (DIEESE, 2012, p.20), essa medida implicará numa renúncia de R$ 25 bilhões até 2014. Outras medidas envolvem a desoneração energia da elétrica do setor; a redução da taxa de juros para a aquisição de bens de capital e a viabilização de concessões para infraestrutura e malhas viárias. Outra medida relacionada às desonerações ao mercado imobiliário envolve a renúncia de 100% dos tributos federais as empresas da construção civil que possuam contratos para a execução de obras vinculadas aos megaeventos esportivos no Brasil. Relembrando que essas empresas estão envolvidas em outras obras de infraestrutura, recebendo recursos do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES através de parcerias público- privadas. Elas também lideram a reestruturação do mercado imobiliário e as aplicações em

79

ações na Bolsa de Valores. Entre as empresas estão a Construtora Norberto Odebrecht, Camargo Correia S.A, Grupo OAS, Grupo Andrade Gutierrez S.A, Grupo Queiroz Galvão e a Carvalho Hosken S.A. Segundo Salvador e Teixeira (2012), os dados orçamentários referentes ao financiamento das políticas sociais possuem restrito sistema de informações, dificultando o controle democrático. O caráter regressivo da base de financiamento das políticas sociais e as inúmeras medidas de desonerações tributárias fazem que o estudo do orçamento público se centre na execução orçamentária. Considerando os tributos patrimoniais, os dados relativos a emendas parlamentares e as desonerações tributárias concedidas ao capital, percebemos a fragmentação dos dados, a incompatibilidade de valores e a ausência de dados para que seja possível o acompanhamento da base de financiamento das políticas sociais e, paralelamente, seu controle democrático. A definição de iniciativas para a desoneração tributaria está fortemente relacionada a medidas econômicas tomadas pelo Estado para beneficiar o capital. É sob deste mítico “caráter econômico” das desonerações, que estas iniciativas não são submetidas ao controle democrático sobre a decisão de quais setores serão beneficiados com tais renúncias. Assim, sob alegações tecnicistas e econômicas, “subverte-se a democracia em busca de negar a socialização da política e exacerbar a concentração de poder do Estado e do capital(SALVADOR; TEIXEIRA, 2012, p.11).

2.3 O orçamento público da habitação social: o Sistema Nacional de Habitação de Interesse social e o Programa Minha Casa Minha Vida no contexto da crise do capital

A década de 1990 marcou a entrada do Brasil na adoção de uma política macroeconômica de viés neoliberal, orientada aos ajustes e a estabilização econômica. Nesse contexto, as reformas estruturantes, ou contrarreformas do Estado, Behring (2003) são tidas como inevitáveis, no contexto de reestruturação produtiva e mundialização. A estabilização econômica, estratégia econômica e política de combate a inflação, teve suporte de agencias financeiras internacionais no papel de renegociar a dívida pública e a viabilização de acordos para efetivação dos empréstimos. A alta taxa de juros beneficiava o capital financeiro e rentista e agravava o endividamento público, exigindo a tomada de percentuais de superávit primário cada vez maiores (BEHING, 2003, p. 160). O Estado, por meio de “reformas” e

80

ajustes, possibilita incentivos de liberalização e desregulamentação comercial e privatizações para assegurar a competitividade e manter a credibilidade externa e interna (IAMAMOTO,

2008).

O reflexo da contrarreforma do Estado foi o alargamento das desigualdades sociais e a

concentração de renda. A restrição de investimentos em políticas sociais e a focalização dos programas, a escalada do desemprego e a flexibilização/precarização dos contratos de trabalho. As iniciativas no campo do progresso tecnológico caminham ao lado de medidas de restrição de direitos sociais e trabalhistas, atribuindo maior esforço aos países periféricos no que tange a transferência de excedentes de valor e a criação condições favoráveis ao capital financeiro (MOTTA; AMARAL; PERUZZO, 2012). No contexto de restrição de direitos sociais, o orçamento público expressa de forma contundente as estratégias da classe dominante para a apropriação do fundo público com vista

ao fortalecimento do capital. Sobre o planejamento orçamentário, a Constituição Federal de 1988 elegeu um conjunto de instrumentos no campo das finanças públicas na perspectiva de recuperar a função de planejador do Estado na articulação de plano e orçamento, a unificação orçamentária e o resgate da ação do legislativo sobre matéria orçamentária Salvador (2010). Entre as peças orçamentárias estão o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. Além dessas, há o Balanço Geral da União - BGU e o relatório do Tribunal de Contas da União TCU que são instrumentos que informam a prestação de contas e propõem recomendações à execução orçamentária. Assim o ciclo orçamentário é comporto por instrumentos de planejamento das finanças públicas no âmbito das receitas e despesas alocadas no orçamento público, composto pelo Plano Plurianual, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela Lei Orçamentária Anual, Salvador (2010)

O Plano Plurianual (PPA) se define como um plano de governo, contendo estratégias e

diretrizes gerais a serem executadas nos 4 anos de gestão. Analisaremos os PPA’s 2004-2007, 2008-2011 e 2012-2015, por envolverem os anos de pesquisa, de 2006 a 2012, e as orientações gerais dos governos sob a gestão do Partido dos Trabalhadores - PT, com foco nas medidas que atingem a política de habitação.

No estudo feito pelo GOPSS 28 (2013, p. 2), foi analisada a política social por meio dos Planos Plurianuais dos últimos 10 anos. Segundo este estudo, a política econômica

28 Grupo de Estudo e Pesquisa do Orçamento Público e da Seguridade Social, grupo de pesquisa no âmbito da Faculdade de Serviço Social da UERJ e que vem analisando a economia política brasileira, com ênfase no estudo sobre fundo público e as políticas sociais, particularmente a seguridade social.

81

desenvolvida a partir dos anos 2000 se alicerça sobre o tripé superávit primário, cambio flutuante e metas inflacionárias. Diante da crise econômica de 2008, o Estado brasileiro utilizou os gastos públicos para impulsionar os investimentos na economia voltados ao incentivo do consumo de massa, do gasto público com infraestrutura e estímulo ao crédito, como o Programa Minha Casa Minha Vida, são alguns dos exemplos. Mesmo remetendo a medidas anticíclicas para estimular os investimentos e o consumo, não tem tido o êxito em ternos de crescimento, com taxas abaixo dos demais países emergentes. Entre os Planos Plurianuais 2004-2007, 2008-2011 e 2012-2015 há linhas gerais que os relacionam, que envolvem o crescimento econômico, estabilidade econômica e consumo de massa, amparado pela justiça social e a redução da pobreza. No entanto, a política macroeconômica centrada na estabilidade e nos ajustes fiscais impactam as políticas sociais tornando-as focalizadas (GOPSS, 2013, p. 5). Teve destaque nos PPA’s o papel da participação social na contribuição para “traçar um rumo estratégico para o planejamento”, com forte discurso da justiça social como alavanca para o crescimento, este construído por meio de consensos sociais e articulado com projetos internacionais. Há o chamamento da classe trabalhadora brasileira para contribuir para o crescimento econômico, assumindo os riscos deste com perda de direitos, enquanto o capital e os governos de plantão deliberam o destino da economia e os reais beneficiários dos investimentos em curso. Nos PPA’s estudados há destaque aos investimentos em infraestrutura econômica e social, financiada com recursos dos bancos públicos e de incentivos ao setor privado. No decorrer do planejamento do governo e sua adequação as medidas voltadas ao crescimento econômico, a habitação, paulatinamente, vem sendo encarada como programa do âmbito da infraestrutura e não de agenda social, onde constava as demais políticas sociais. No PPA 2004-2007, os programas do megaobjetivo I “inclusão social e redução das desigualdades” envolviam as políticas de seguridade social, habitação entre outras. O plano elencou também 16 metas prioritárias, sendo para a habitação, a meta de reduzir o déficit habitacional em 25% por meio de financiamento ou apoio a produção de 1,2 milhões de moradia e a regularização fundiária de 750 mil famílias pobres. O PPA 2008-2011 se desenvolve em meio a crise econômica mundial, o que influencia a tomada de medidas anticíclicas pelo Estado, tendo o Programa de Aceleração do Crescimento destaque nesse plano. Estavam previstos investimentos em logística, energia e infraestrutura social e urbana no montante de R$ 500 bilhões. A infraestrutura social urbana corresponderia a R$ 170 bilhões dos recursos. Para a habitação, o PAC previa R$ 56 bilhões, financiados pelo orçamento fiscal e da seguridade social (R$ 10 bilhões), pelo FGTS e Fundo

82

de Amparo ao Trabalhador - FAT (R$ 36,5 bilhões) e pela contrapartida de estados e municípios (R$ 9,3 bilhões). Esses investimentos beneficiariam 3,9 milhões de pessoas em programas de melhoria e produção de moradia e a urbanização de assentamentos precários (BRASIL, 2007, p. 26). O PPA propunha o estímulo ao crédito habitacional e ao crédito para investimentos em infraestrutura por meio de medidas como:

a) a concessão pela União de crédito à Caixa Econômica Federal (CEF) para aplicação em saneamento e habitação (R$ 5,2 bilhões);

b) a ampliação do limite de crédito do setor público para investimentos em saneamento ambiental e habitação (R$ 7 bilhões);

c) a criação do Fundo de Investimento em Infraestrutura com recursos do FGTS

(R$ 5 bilhões); d) a elevação da liquidez do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) (BRASIL, 2007, p. 30).

A estrutura do PPA 2008-2011 está dividida em dimensão estratégica e dimensão tático-operacional. Entre os 10 objetivos do governo, não consta nenhum relacionado a política habitacional, limitando-se a citar como objetivo “a implementação de uma infraestrutura eficiente e integradora do território nacional” que contaria com 41 programas, representando 13% do total de programas (BRASIL, 2007). A alocação dos recursos foi repartida em grandes setores, ficando a habitação incluída no setor de infraestrutura social e as demais políticas sociais no setor da área social. Os grandes setores de infraestrutura econômica, infraestrutura social e administração somaram 30% dos recursos (BRASIL, 2007, p. 52). O PPA elencou também 19 metas prioritárias do governo, cabendo a habitação a meta de construção e melhoria de moradia e urbanização de assentamentos precários para 3,9 milhões de pessoas. A estrutura do PPA 2012-2015 segue o seu antecessor, dividido em dimensão estratégica e dimensão tático-operacional. No âmbito da dimensão estratégica, são elencados 11 macrodesafios que orientarão as políticas públicas, entre eles o de infraestrutura que pretende “expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de qualidade, garantindo a integração do território nacional e do país com a America Latina” (BRASIL, 2011, p. 77). Neste PPA, a definição de recursos a serem investidos seria planejada não mais sobre a descrição de programa finalísticos, mas conforme 4 grandes áreas temáticas: a Social, a de Infraestrutura, a Desenvolvimento produtivo e ambiental e Especiais. Os programas de planejamento urbano e de habitação foram fragmentados entre as áreas temáticas. As Políticas Sociais ficaram responsáveis pelo Planejamento Urbano, que envolve a regularização

83

fundiária e a implementação de instrumentos de gestão como os planos diretores. Já nas

Políticas de Infraestrutura ficaram o programa de Moradia Digna, Saneamento e Mobilidade

Urbana, que tinha como meta, na área da moradia, a melhoria e produção de unidades

habitacionais sociais, urbanização de assentamentos precários e ampliação de crédito

imobiliário via Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo. A área de Infraestrutura contou

com R$1.194 trilhões (26%) dos recursos alocados e a área de Política Social ficou com 56%.

Os programas de habitação nos Planos Plurianuais ficaram relacionados aos

programas finalísticos 29 ou aos Programas Temáticos e apresentavam o montante de recursos

a serem investidos na habitação (bem como nas demais políticas públicas) e o recurso total

direcionado ao conjunto dos programas para o período.

Tabela 6 Metas de recursos para o programa Habitação nos Planos Plurianuais. Em valores correntes.

Habitação

Programas finalísticos/área

PPA

(em milhões)

part.total%

temática (Em bilhões)

part.total%

2004/2007

21

1,2%

1609

90,2%

2008/2011

76

2,2%

2892

82,0%

2012/2015

389

7,2%

4530

83,6%

Fonte: Brasil (2003,2007 e 2011). Elaboração própria

Percebemos na tabela acima, o crescimento de alocação de recursos no programa de

habitação, que no PPA de 2004-2007 correspondia a 1,2% dos recursos alocados para os

programas finalísticos. No PPA 2012-2015, o montante chegou a 7,2% para habitação. Outro

destaque foi o aumento dos recursos direcionados a programa de apoio as políticas públicas,

destinados a gestão e administração dos serviços ao Estado, que no último PPA representou

cerca de 16,4% dos recursos totais. Esses dados demonstram o direcionamento da política

habitacional para o crescimento econômico e o esforço em centralizar recursos de diferentes

fontes para sua efetivação, ao passo que a reformado Estado e as sucessivas privatizações

não “enxugaram” a máquina pública, como preconizado, demandando mais recursos

destinados a gestão. No PPA 2004-2007, o megaobjetivo I concentrava R$ 1trilhões (56,8%)

do total de recursos. A habitação representava cerca 1,2% dos recursos do montante de 90%

29 Os Programas Finalísticos são definidos no PPA como aqueles em que: “a) sua implementação são ofertados bens e serviços diretamente à sociedade e são gerados resultados passíveis de aferição por indicadores(BRASIL, 2007, p. 50).

84

para os programas finalísticos. Já no setor da construção civil, programa do megaobjetivo II, foi alocado R$ 189 bilhões (10,6% do total dos recursos) para infraestrutura econômica. No PPA 2008-2011, a infraestrutura social envolveu R$ 113,8 bi, havendo destaque a produção de habitação urbana (cerca de 67% do programa) e de saneamento básico (19%). Contudo, R$90 bi foram oriundos de recursos não orçamentários como parcerias, agências de crédito e fundos, como Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS) (BRASIL, 2007, p. 54). No PPA 2012-2015, os recursos destinados ao Programa Moradia Digna representaram R$389 bilhões, isto é, 32% dos recursos totais destinados a área temática de infraestrutura social e abarcam o Programa Minha Casa Minha Vida. Para habitação, há estimativa de construção de 2 milhões de moradias; e para a mobilidade urbana, o Programa de Transportes ficará com 9,8% dos recursos, basicamente destinados a mobilidade urbana para os grandes eventos esportivos que ocorrerão no país até

2016.

2.3.1

O

Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social: a promoção pública de habitação

social no Brasil

A historia do acesso a moradia por segmentos da classe trabalhadora no Brasil, sempre

esteve relacionada à autoprodução, à mercantilização e à ocupação ilegal do solo, sendo poucas as iniciativas no âmbito da promoção pública com efeito contínuo e de relativa cobertura para atender demandas por habitação social adequada. Maricato (2001) destaca que a falta de alternativa habitacional impôs a forma de estar na cidade por segmentos dos trabalhadores, e alerta que enquanto esta for a alternativa para a maior parte da população, o Estado e o mercado não alterarão suas formas de intervenção, orientada a especulação, a mercantilização e a política habitacional focalizada e fragmentada. Diante deste fato, destacamos a importância da institucionalização de um sistema 30 organizado em nível nacional e disposto a criar alternativas habitacionais, distintas daquelas

30 Em que pese as críticas sobre a criação de sistemas para a organização de algumas políticas sociais, principalmente, as que envolve a falta de critérios que contemplem a diversidade regional, a diminuição de autonomia dos entres federados em relação os indicadores e regras de adesão e centralização das decisões sobre o sistema a União. Considero um avanço em termos institucionais a constituição desses sistemas na perspectiva de reduzir, mesmo que ainda periférica, a fragmentação e o paralelismo de ações em determinadas políticas, além de instituir instrumentos para a organização da política social como planos, padrão de financiamento, órgão gestor e conselho.

85

hegemônicas no país. Ao tratar a moradia 31 como direito e que seu acesso deve ser objeto de intervenção pública centralizada, a proposta de um sistema demonstra que é possível a promoção pública habitacional adequada a classe trabalhadora, cumprindo a função social da propriedade urbana e voltada aos interesses da coletividade, intervenção essencial num ambiente de contrarreformas e crise do capital. Após a extinção do BNH, observa-se uma lacuna no âmbito da política habitacional que começa em 1986 até a criação do Ministério das Cidades em 2003. Durante o período, houve diversas mudanças institucionais, demonstrando o quadro de instabilidade que passava a política habitacional, a fragmentação de ações e a redução da capacidade de financiamento do Estado. Entre as iniciativas, houve a criação da Carta de Crédito em 1997, que tinha como foco o acesso a crédito individual para compra de imóveis usados. Contando com recursos do FGTS e do SBPE, o financiamento era negociado diretamente entre consumidor e vendedor, diferente do que ocorria no BNH, em que o intermediário era a COHAB. A Carta de Crédito possibilitou, num momento de recessão da produção habitacional, o aquecimento do mercado imobiliário de usados. Foi seguida pelo Programa Pró-Moradia que financiava a promoção habitacional em municípios, e pelo Programa de Arrendamento Residencial que contava com fontes de recursos mistas, vindas do orçamento federal e de fundos onerosos, para a produção habitacional, consolidando o setor da construção civil. Desses, seguem outras iniciativas até a criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social. Compreendendo a política habitacional voltada a atender as demandas por habitação social no Brasil, constituiu-se um novo quadro político e institucional reivindicado pela classe trabalhadora, por meio dos movimentos sociais urbanos e organizações vinculadas ao Movimento de Reforma Urbana. Essas diversas entidades se envolveram no projeto de lei de iniciativa popular (PL 2.710/92), onde foram recolhidas cerca de 1 milhão de assinaturas em todo o país, na busca de possibilidades de garantia do direito à moradia para a população mais afetada pelas necessidades habitacionais, oriundas das expressões da questão urbana. Em 2003, foi criado o Ministério das Cidades, órgão gestor responsável por garantir a centralidade das ações, recursos e controle social no âmbito política urbana. Sua organização institucional envolvia 4 secretarias: Habitação, Mobilidade Urbana e Transporte, Saneamento e Projetos Urbanos (voltado ao planejamento urbano e a regularização fundiária). No decorrer de 2003, a Secretaria Nacional de Habitação recolheu contribuições e propostas advindas da

86

1ª Conferencia Nacional das Cidades (2003) para a configuração de um sistema nacional de habitação que contasse com uma estrutura de co-responsabilidade entre os entes federativos, gestão democrática, fundo de recursos e a planos com diretrizes e metas. A configuração desse sistema contou com a resistência do mercado imobiliário, e outros sujeitos, que disputam recursos e poder sobre a política urbana (CARDOSO; ARAGÃO, 2013). Cerca de 13 anos depois do projeto de iniciativa popular, foi criado o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS através da lei nº11.124/2005. Tal legislação dispunha sobre o sistema, criava o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social e seu respectivo conselho gestor. Assim, o SNHIS seria organizado através um plano, o Plano Nacional de Habitação - PlanHab; um fundo, o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social FNHIS; um conselho, o Conselho Gestor do Fundo de Nacional de Habitação de Interesse Social - CGFNHIS; e um órgão gestor, o Ministério das Cidades. O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social possui como público-alvo a “população de menor renda” (BRASIL, 2005: art.2). Seus objetivos versam sobre a viabilização de terra urbanizada e habitação digna e sustentável, a implementação de programas de subsídio e investimentos para habitação e a articulação institucional dos programas de habitação desenvolvidos por diferentes órgãos. Sob responsabilidade do SNHIS, haveria a centralização de todos os programas e projetos para a habitação de interesse social. Os princípios do Sistema envolvem a intersetorialidade no âmbito do desenvolvimento urbano, ambiental e social; a defesa do direito a moradia digna e da função social da propriedade da terra e a instituição do controle democrático sobre a política urbana. Já as diretrizes do Sistema são a priorização de habitação social pelos entes federativos; o aproveitamento de terra urbanizada e dotada de infraestrutura para os programas de HIS; a sustentabilidade econômica, financeira e social dos programas; o incentivo a regularização fundiária; o incentivo e incorporação de tecnologia à produção habitacional e à suas formas alternativas; adoção de mecanismos avaliativos e de informações e o estabelecimento de cotas a deficientes, idosos e famílias chefia por mulheres nos programas de HIS (BRASIL, 2005:

art.4).

Percebemos que o Sistema possui como seu público-alvo a população de menor renda. Contudo, o termo é bastante genérico, pois não qualifica a quem se destina a cobertura dos programas, além de reduzir a pobreza a um indicador monetário, desconsiderando seus componentes multidimensionais e históricos Abreu (2012). Destaca priorização de alguns segmentos como mulheres, idosos e deficientes nos programas de habitação social, considerando os limites e dificuldades de acesso desta população a política. Cabe ressaltar que

87

a priorização desses segmentos populacionais e a indefinição do público-alvo não devem

justificar a implementação de programas focalizados e seletivos. A fragmentação, a baixa cobertura e os poucos recursos dificultavam o acesso aos programas de HIS. Para isso, o Sistema traz um elemento inovador para o contexto da política habitacional que é a centralização administrativo-financeira para tais programas. Junto com a defesa da moradia como direito humano, a função social da propriedade da terra e o controle democrático, o Sistema instaura novas possibilidades para a habitação social no país e traz para a responsabilidade do Estado a promoção de moradia para os segmentos pauperizados da classe trabalhadora. Na promoção habitacional pública, o Estado seria o promotor e idealizador do projeto, considerando as diretrizes do SNHIS e o princípio da intersetorialidade, do controle democrático e do planejamento urbano regional, direcionado pelo déficit habitacional.

Pautado pela co-responsabilidade e articulação institucional, os municípios e estados que queiram se integrar ao sistema, devem assinar um termo de adesão e cumprir um conjunto de medidas, como a implementação de planos locais; conselhos gestores e fundos. A assinatura do termo de adesão é condição para o repasse de recursos ao Fundo e a

possibilidade de realização de consórcios (SNH, 2007). Assim sendo, a organização institucional seria descentralizada e co-financiada nos três níveis de governo, alterando apenas

o órgão gestor, adaptado a realidade local. Para o financiamento do SNHIS, os recursos viriam, basicamente, do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social FNHIS, do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT e do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FGTS, a depender da deliberação dos seus respectivos conselhos gestores. Após 1 ano da criação do SNHIS, foi regulamentado o Decreto nº5.796 de 6 de junho de 2006 que dispõe sobre o Fundo Nacional de Habitação de Interesse social - FNHIS. Nele abre-se a possibilidade mudanças na forma de alocação de recursos públicos para a promoção de habitação social. O FNHIS corresponde ao mecanismo de centralização e gerenciamento de recursos para a execução de programas de habitação social no âmbito do SNHIS. Os recursos alocados no fundo são aplicados de maneira descentralizada e os contratos firmados no âmbito do FNHIS devem conter contrapartidas entre os entes federativos. O financiamento de ações de HIS contemplaria iniciativas no âmbito da;

I aquisição, construção, conclusão, melhoria, reforma, locação social e arrendamento de unidades habitacionais em áreas urbanas e rurais; II produção de lotes urbanizados para fins habitacionais;

III urbanização, produção de equipamentos comunitários, regularização fundiária e

urbanística de áreas caracterizadas de interesse social;

88

IV implantação de saneamento básico, infraestrutura e equipamentos urbanos,

complementares aos programas habitacionais de interesse social; V aquisição de materiais para construção, ampliação e reforma de moradias;

VI recuperação ou produção de imóveis em áreas encortiçadas ou deterioradas,

centrais ou periféricas, para fins habitacionais de interesse social;

VII outros programas e intervenções na forma aprovada pelo Conselho Gestor do

FNHIS. (BRASIL, 2006; art.3º)

Notamos que os programas operados com recursos do FNHIS atuam sobre demandas de política urbana, não apenas habitacional. Assim, o financiamento abarca o acesso a moradia, mas também outros aspectos, como localização, acesso a infraestrutura e segurança da posse. Considerando a moradia adequada na perspectiva dos direitos humanos, Rolnik (2012) aponta que é necessário criar alternativas de acesso a moradia, para além do financiamento com vista a propriedade privada da terra, e que o Estado possui papel fundamental na oferta de habitação para os segmentos populares. Há que garantir o controle democrático sobre os programas habitacionais e o atendimento das demandas de segmentos específicos da sociedade. A gestão política e administrativa do FNHIS cabe ao órgão gestor, que é o Ministério das Cidades, e ao Conselho Gestor. Ao Ministério das Cidades cabe elaborar e controlar a execução orçamentária; expedir atos normativos para alocação de recursos e acompanhar e avaliar os recursos aplicados do FNHIS (BRASIL, 2006: art.4ª). Por seu caráter deliberativo, cabe ao Conselho Gestor do FNHIS estabelecer diretrizes e critérios para alocação dos recursos; aprovar o orçamento elaborado pelo Ministério das Cidades e deliberar sobre as contas, entre outras (BRASIL, 2006: art.5º). A operação físico-financeira do Fundo é de responsabilidade da Caixa Econômica Federal - CEF, que atuando como instituição depositária dos recursos, controla e presta contas da execução dos recursos, basicamente. Contudo, os movimentos sociais de moradia vêm denunciando a burocratização nos procedimentos pela Caixa Econômica Federal, relacionados aos projetos de habitação apresentados pelas entidades populares (Ministério das Cidades, 2013, p. 4). Por se tratar de um banco, mesmo que público, a CEF opera com interesses na relação custo-benefício, aplicando normas próprias, o que implica, por exemplo, numa série de atrasos na aprovação de documentações, reprogramações de atividades/orçamentária, exigências técnicas desproporcionais as fases dos projetos; atrasos nas vistorias, seletividade de beneficiários, entre outros. Assim, a Caixa Econômica Federal possui forte influência sobre a definição dos projetos e nos caminhos dados a política habitacional, tanto que Gilberto Occhi, atual ministro das Cidades, deixou o cargo de vice-presidente de governo da Caixa Econômica Federal para ocupar o cargo de ministro nesse período de transições ministeriais. Essa mudança, também

89

foi influenciada por indicações políticas do Partido Progressista - PP, que domina a pasta desde a saída de Olívio Dutra (PT), em julho de 2005. Quanto ao financiamento do FNHIS, suas fontes de recursos são obtidas por meio do Orçamento Geral da União, alocados na função habitação; recursos disponibilizados pelo Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FAS; absorção de outros fundos ou programas pelo FNHIS; recursos de empréstimos externos e internos para programas de habitação; contribuições e doações de pessoas físicas ou jurídicas, entidades e organismos de cooperação nacionais ou internacionais e receitas de operações realizadas com recursos próprios (BRASIL, 2006; art.2º). Os recursos para a política habitacional encontram-se no âmbito do orçamento fiscal e o FNHIS, em seu decreto de regulamentação, não possuiu vinculação com nenhuma contribuição social ou percentual mínimo 32 do orçamento geral. Por ser um fundo de natureza contábil 33 (BRASIL, 2006; art.7ª), está sujeito as oscilações de alocações orçamentárias e à disputa de recursos com outras políticas no âmbito do orçamento público.

32 Está sendo desenvolvida a campanha “Moradia Digna: Uma Prioridade Nacional”, promovida por entidades patronais e de movimentos sociais urbanos. A campanha busca a aprovação da PEC 285-A/2008 que garante percentual de 2% do orçamento da União e 1% dos estados e municípios a serem alocados no FNHIS para desenvolvimento de ações para eliminar o déficit habitacional no país.

33 Salvador e Teixeira (2014) diferenciam três formas de organização dos fundos especiais que são o fundo de gestão democrática, o fundo de gestão especial (ao qual os autores enquadram o FNHIS) e o fundo de natureza contábil (ao qual a legislação enquadra o FNHIS). Ver: SALVADOR, Evilásio e TEIXEIRA, Sandra Oliveira. Orçamento e Políticas Sociais: Metodologia de Análise na Perspectiva Crítica.Revista de Políticas Sociais (UFMA), Vol.18, n.1, Janeiro a Junho de 2014.

90

A figura abaixo expõe o quantitativo de recursos com a dotação inicial e liquidados na

função Habitação (código 16).

Gráfico3

Execução Orçamentária por Função:16 Habitação. Em milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013.

milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013. Fonte: Siga Brasil. Execução de despesas LOA

Fonte: Siga Brasil. Execução de despesas LOA (2006 a 2012). Elaboração própria.

Em termos percentuais, a função habitação obtinha, em média, uma alocação de 0,07%

dos recursos orçamentários. Contudo, desde 2009, tem tido uma queda sensível, chegando a

2012 com um percentual de 0,007 do orçamento total. No ano de 2006, a função habitação

possuiu a maior alocação de recursos, com R$ 1,8 bilhões. Os recursos liquidados na função

habitação corresponderam a R$ 6,6 bilhões, entre 2006 a 2012. Tais valores demonstram a

discrepância da meta de recursos para habitação exposta nos PPA’s, e o montante alocado

realmente na função. Somente no período do PPA 2008-2011, a previsão era de R$ 76

bilhões, e na função habitação os recursos não passaram de R$ 3,7 bilhões para os quatro

anos. Os recursos para os programas habitacionais foram redirecionados e estão vinculados a

outra função que é de encargos especiais (código 28), onde ficam alocados os recursos do

Programa Minha Casa Minha Vida. As subfunções típicas da habitação são aquelas referentes

a infraestrutura urbana (código 451) e a habitação urbana (código 482).

Na figura abaixo, disponibilizamos os dados relativos ao montante de recursos

previsto e liquidado no órgão gestor da política habitacional, que é o Ministério das Cidades

(código 56000).

91

Gráfico 4 Execução Orçamentária do Ministério das Cidades. Em milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013.

milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013. Fonte: Siga Brasil. Execução de despesas LOA

Fonte: Siga Brasil. Execução de despesas LOA (2006 a 2012). Elaboração própria.

O Ministério das Cidades nos anos que seguem a 2009 viu seus recursos subirem,

tanto em termos percentuais quanto numéricos, ficando em torno de R$14 bilhões (1% do

orçamento total). Contudo, em 2012 os valores baixaram para apenas R$ 5,2 bilhões, isto é,

21% dos recursos previstos e 0,2% do orçamento total. O MCidades fica responsável pela

gestão de diversas políticas sociais, entre elas a de saneamento e mobilidade urbana.

Retomando o que foi proposto, por exemplo, pelo PPA 2008-2011, estava previsto para

infraestrutura social urbana um montante de recursos de R$ 170 milhões, que pelo que

podemos perceber, não foram alocados no órgão, com possibilidade de ter composto os

recursos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Entre as unidades orçamentárias

do Ministério estão a Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU, Fundo Nacional de

Segurança e Educação do Trânsito FUNSET, a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre

Trensurb e o FNHIS, além da Unidade Orçamentária Ministério das Cidades, que junto da

CBTU, concentra boa parte dos recursos do órgão.

Vejamos, então, como foram alocados os recursos na Unidade Orçamentária - Fundo

Nacional de Habitação de Interesse Social - FNHIS (código 56902) vinculado ao Ministério

das Cidades.

92

Gráfico 5 Execução Orçamentária FNHIS. Em milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013.

milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013. Fonte: Siga Brasil. Execução de despesas LOA

Fonte: Siga Brasil. Execução de despesas LOA (2006 a 2012). Elaboração própria.

O perfil de participação dos recursos destinados ao FNHIS no interior do MCidades é

de grande queda, onde em 2006 representou 27,5% dos recursos alocados no órgão, e em

2010, o menor percentual, de 1,3%. O FNHIS fechou o ano de 2012 com R$ 151 milhões,

cerca de 2,8% do orçamento total do Mcidades. Entre os anos de 2007 e 2008 foram alocados

recursos em Operações Oficiais de Crédito que ficariam sob supervisão do FNHIS no

montante de R$ 545 milhões, isto é, 33% dos recursos liquidados para os mesmos dois anos

do fundo. Além da baixa representatividade dos recursos do FNHIS, temos também a perda

de recursos liquidados em relação a dotação inicial, que no ano de 2009 teve maior percentual

liquidado, cerca de 81% do previsto, e 2012, a pior, com apenas 14% do previsto.

Relacionando os recursos alocados no FNHIS e os alocados na função habitação, temos uma

relação próxima dos valores, isto é, as despesas com a função habitação advêm dos recursos

do FNHIS, em sua maior parte, exemplo são os recursos dos anos de 2011 e 2012 serem o

mesmo valor. Esse dado significa uma associação entre o fundo e a função, algo pouco

presente entre as políticas sociais, mas também aponta a tendência de desfinanciamento da

habitação pautada por princípios do SNHIS, especialmente após o ano de 2010.

Os projetos desenvolvidos no âmbito do FNHIS contemplam atividades,

principalmente, de urbanização de assentamentos precários e produção habitacional a fundo

perdido. Contudo, percebemos algumas mudanças na definição de recursos para os projetos.

93

Gráfico 6 Programas financiados pelo FNHIS. Em milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013.

milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013. Fonte: Câmara dos Deputados - Orçamento Brasil:

Fonte: Câmara dos Deputados - Orçamento Brasil: Fiscalize, 2006 a 2010. (1) Dados de 2006 a 2009, em recursos empenhados. (2) Dados 2010, em recursos liquidados. (3) Dados 2011 e 2012, fonte Balanço Geral da União - BGU, 2012. Elaboração própria.

Percebemos que, entre os anos de 2007 a 2009, os recursos destinados a esses projetos

vinham aumentando, com destaque a urbanização. Mas após o ano de 2010, houve uma queda

brutal dos recursos, chegando a R$ 6 milhões para urbanização. Assim, entre os anos

estudados, o projeto de urbanização de assentamentos precários teve R$ 3,1 bilhões, e

produção habitacional, R$ 1,6 bilhões. Esses dados demonstram a pouca influência dos

recursos do Orçamento Geral via FNHIS para tais projetos, havendo a prevalência dos

repasses oriundos do FGTS, como já exposto, que para a produção habitacional de HIS

destinou R$ 57 bilhões no mesmo período, por exemplo.

Os dados orçamentários apresentados sobre a função habitação, o Ministério das

Cidades e o FNHIS demonstram que o planejamento e execução da política habitacional,

particularmente, de habitação social não está sendo desenvolvido a partir de princípios que

envolvem o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social. O desfinanciamento e a

fragmentação das ações para outros órgãos desconsideram o controle democrático e o

planejamento via Plano de Habitação, onde o Estado é posto na promoção da política. Esta

política constituiu-se como avanço na garantia do direito a cidade a classe trabalhadora, mas

enfrenta muitos limites para sua concretização. Algumas das reorientações da política

habitacional, como medida anticíclica, por exemplo, foram tensionadas pelo contexto

histórico de crise econômica que atingiu o mundo em 2008/2009 e que exigiu a intervenção

94

do Estado na condução e garantia das condições gerais de produção capitalista e promoveu o reforço ao mercado como promotor desta. Como assiná-la Iasi 34 (2012), os direitos de cidadania são frutos da luta de classe, e em momentos de recuo da organização dos trabalhadores, esses direitos podem ser reduzidos e questionados pela classe dominante. Em o Enigma do Capital, Harvey (2011) apresenta aspectos da crise econômica mundial e sua relação com o urbano. Os empréstimos subprime americanos foram reconhecidos, nesse contexto, como causadores da crise, por meio da desregulamentação e financeirização do sistema de securitização de hipotecas. Houve a ampliação do acesso a empréstimos hipotecários pela população, os bancos apostaram no aumento de tributos ao consumidor e na partilha de hipotecas de alto risco ao seu conjunto, criando a ilusão de seu desaparecimento, isto é, as instituições financeiras controlavam a demanda e a oferta por habitação, fazendo o preço dos imóveis dispararem e das ações na bolsa de valores também. Contudo, a falta de liquidez dos investimentos, o excesso de crédito, o excedente de trabalho e capacidade produtiva orientaram a crise e levaram a falência e a fusões de grandes bancos. Duas grandes instituições de securitização a Fannie Mae e a Freddie Mac foram nacionalizadas, mas foram garantidos os interesses dos possuidores de títulos, entre eles os chineses. O mercado financeiro precisou da intervenção do Estado para reduzir as perdas econômicas, que respondeu com o emprego de R$ 700 bilhões de dólares (HARVEY, 2011, p. 12).

A crise econômica, em “efeito cascata”, atingiu países da União Europeia, da Ásia e da America Latina. Mas pelo desenvolvimento geográfico desigual do capital, os efeitos da crise foram diferenciados entre os países, a depender do grau de influência do crédito na economia de cada um. A produção do espaço e a urbanização são mercadorias no capitalismo, por absorver o excedente de capital e de trabalho e por depender da presença do crédito e do endividamento como dinamizador do processo de desenvolvimento urbano, criando também as condições para o surgimento de crises. O impacto desta nos países periféricos significou o aumento da desigualdade social e da concentração de riqueza. A reestruturação urbana atinge milhares de trabalhadores pelo mundo, como na valorização imobiliária das favelas carioca, no despejo de comunidades em áreas com potencial especulativo e a perda de moradias nos EUA que pode atingir até 6 milhões de pessoas, causando um “Katrina

34 Participação na mesa com presença de Silene Freire, Marcelo Badaró e Miguel Serna no IV Seminário Internacional de Diretos Humanos, Violência e Pobreza promovido pelo PROEALC nos dias 21 a 23 de novembro de 2012.

95

Financeiro”(HARVEY, 2011, p. 9). Para Harvey (2011), a resposta à crise será a continuidade

da centralização de capital e de poder da classe dominante.

A resposta à crise econômica no Brasil começou a se desenhar na política habitacional a partir de 2007, onde ocorreu o redirecionamento das funções dos recursos alocados no Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social em termos de suas ações para atender as novas exigências da política macroeconômica do governo Lula. Neste ano, é lançado o Programa de Aceleração do Crescimento. O PAC surge como uma fórmula para o crescimento econômico sob uma política macroeconômica neoliberal orientada por organismos multilaterais, com juros reais ainda muito elevados e alta carga tributária, para poder gerar superávits nas contas públicas e assim pagar a rolagem da dívida, que só faz aumentar GOPSS (2007). O vínculo na relação entre política social e crise econômica é possível devida que as crises cíclicas de superacumulação e subconsumo, provenientes dos

processos de produção e reprodução das relações capitalistas influenciam a conformação das políticas sociais como medidas anticíclicas (BEHRING, 2002, p. 165), além de demonstrar o interesse do capital na produção do espaço. Entre as diretrizes do PAC, está a desoneração tributária, principalmente de impostos que formam a base de financiamento da Seguridade Social como PIS, COFINS e CSLL, num montante de R$19,7 bilhões; somando-os aos demais tributos chega o montante de desoneração de R$ 130 bilhões entre os anos de 2007 a 2010 (ALBUGUERQUE; SALVADOR, 2011). Há intervenção na política de ajuste fiscal, com arrocho salarial do funcionalismo público e da classe trabalhadora pelo novo modelo de reajuste do salário mínimo, na elevação da taxa de juros em 12% para 2007 e na financeirização da economia “com quase 50% do PIB sendo fruto de operações de crédito e financiamentos(GOPSS,

2007).

O PAC também desenvolve ações nas diversas áreas de política pública como saneamento, saúde, segurança pública, infraestrutura e habitação. Contudo, algumas das fontes de recursos utilizados para viabilizar o PAC vêm do FGTS, FAT e alocações do Orçamento Geral da União totalizando R$ 52 bilhões (Ministério das Cidades, 2008). Vale sinalizar que algumas dessas fontes constituem base de financiamento do SNHIS, mas o PAC não está submetido as diretrizes e princípios do sistema, tendo uma organização institucional paralela. Dessa forma, o PAC disputa recursos junto ao SNHIS, mas sob viés da

implementação das diretrizes das instituições financeiras internacionais, tendo em perspectiva

o déficit nominal zero interligado às contra-reformas, que resultarão em cortes e na precarização das políticas sociais públicas” (GOPSS, 2007).

96

2.3.2 O Programa Minha Casa Minha Vida: opção de crescimento com privilegiamento do produtor privado

A crise econômica, que atingiu desigualmente os países, significou o redirecionamento dos princípios da política habitacional que se configurava no Brasil. Esses princípios que envolviam a garantia do direito a moradia - não apenas como direito a propriedade privada da terra, mas relacionada a função social numa perspectiva coletiva -, passaram a ser tensionados pelos sujeitos que disputam na arena política a produção do espaço. A resposta a crise enraizada sob os princípios neoliberais, veio na forma do novo- desenvolvimentismo, tendo o Estado como indutor da política econômica e articulador do apelo ideológico com vista ao crescimento, lançando assim, o Programa Minha Casa, Minha Vida. Sob os argumentos de resposta as demandas sociais e enfrentamento a expressão da questão social urbana, como o déficit habitacional, o PMCMV fortaleceu o setor da construção civil, a mercantilização do direito social a moradia e as ações paralelas ao SNHIS.

As condições atuais de urbanização a partir da política habitacional e sua interface com o desenvolvimento capitalista num país periférico, como o Brasil, envolve um processo de acumulação do capital utilizando a habitação como elemento anticíclico a crise. Na perspectiva de criar mecanismos que rompam com a queda na taxa de acumulação, o Estado no capitalismo recorre a suas funções para promover o resgate do sistema, acionando reformas, investimentos, regulação, balanceando coerção com legitimação para manter o domínio do capital. A política de habitação segue em sua contradição de resposta as necessidades de reprodução do trabalhador e de mecanismo de redução dos ônus do capital, mas também acentua outra função que é a priorização do produtor privado e a mercantilização da moradia. Em tempos de capital fetiche, onde crescem os espaços de expansão e concentração do capital, a ideologia dominante passa a apregoar o crescimento econômico com equidade social num país como o Brasil, com um grande fosso de desigualdade social. O debate vigente sobre o novo-desenvolvimentismo toma a cena dos noticiários e dos discursos do governo, com traço fortemente ideológico de um suposto desenvolvimento econômico com distribuição de renda. Concordamos com a análise de Mota, Amaral e

97

Peruzzo (2012) que consideram que o novo desenvolvimentismo promove um processo de repolitização regressiva da política, pois sob a defesa de uma economia nacional, se alicerça políticas sociais compensatórias, consentimento de classe e o fortalecimento da inserção passiva do país no mercado mundial. É nesse cenário que o novo desenvolvimentismo se relaciona com a habitação social, regulamentada no turbilhão da crise do sistema. A estratégia de adaptação às investidas do capital orienta as ações dos governos, provocando uma entrada passiva dos países periféricos no mercado mundial. Contudo, o que vem se configurando como novo-desenvolvimentismo propõe uma perspectiva de desenvolvimento econômico com equidade social, isto é, delinear um projeto nacional de crescimento econômico combinado com uma melhoria substancial nos padrões distributivos do país, Castelo (2010). Este “desenvolvimento econômico” busca fortalecer os ativos privados direcionando-os ao mercado produtivo, através de incentivos do Estado. Para tal, se recorre a “blindagem da economia” para o controle de fluxo externo de capital, sem romper com as orientações dos organismos multilaterais. Castelo (2010), analisa que recorrer a tal investida requer a tomada de outros mecanismos como: “fixação de taxa de cambio, redução taxa de juros, acumulo de reservas internacionais, ampliação do crédito bancário e uma política fiscal expansionista” (CASTELO, 2010, p. 196). Segundo Motta, Amaral e Peruzzo (2012), as medidas de enfrentamento a pobreza pautadas no investimento em instrumentos técnicos de seletividade e focalização nas classes mais pobres são tidas como eficientes e eficazes no custo-benefício e no gasto público pelos organismos internacionais. O fortalecimento de uma ideologia da classe dominante baseado na busca de ações menos deletérias a população, cria um consenso sobre as promessas do novo-desenvolvimentismo, sendo recorrente a conclamação pelo empreendedorismo, da solidariedade comunitária e do consumo. Por meio de argumentos antineoliberais e anti- imperialista se defende um desenvolvimento econômico, calcado em políticas sociais compensatórias de combate a pobreza, não enfrentando as raízes da desigualdade e da concentração de riqueza. Há diversas interpretações do novo-desenvolvimentismo no campo a teoria crítica (CASTELO, 2010; GONÇALVES, 2012; CARCANHOLO, 2010). Para Filgueiras e Gonçalves (2007), o modelo liberal periférico possui três conjuntos de características:

“liberalização, privatização e desregulamentação; subordinação e vulnerabilidade externa estrutural; e dominância do capital financeiro” (FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007, p. 96). Assim, o modelo é liberal pela natureza das reformasque enfatizam a privatização, a liberalização econômica e a desregulamentação do mercado de trabalho. E periférico pelas

98

características da política econômica e realização da doutrina liberal num país periférico como Brasil. Para Castelo (2010), há três pontos que merecem destaque na crítica ao novo- desenvolvimentismo: a) função do Estado; b) dinâmica intercapitalista; e c) integração de aspectos sociais ao modelo de desenvolvimento. O Estado é compreendido na sua complementaridade ao mercado, como um agente autônomo e despossuído de vínculo de classe, articulando os sujeitos envolvidos na economia de base produtiva. Sabemos que o Estado é a única instituição que possui o monopólio da força, da tributação e da regulação. Segundo Marx, Gonçalves (2012), o Estado possui a função de criar as condições para a acumulação e reprodução do capital, gestão de crises, além de intervir na legitimação e

dominação. Sobre a dinâmica intercapitalista, Castelo (2010) critica a dualidade criada sobre

o setor produtivo e o setor financeiro pelos teóricos do novo-desenvolvimentismo. A

concentração de capitais e a fusão entre setores econômicos torna-se crescente a relação interburguesa via financeirização da economia no neoliberalismo. Por fim, a situação dos aspectos sociais no desenvolvimento econômico marcado por políticas compensatórias para legitimar processo de reformas e restrição de direitos. Gonçalves (2012) aponta algumas críticas ao novo-desenvolvimentismo recorrendo aos seus próprios argumentos. Se o que qualificava o desenvolvimentismo era a industrialização, a substituição de importações e a intervenção do Estado, o processo em curso traz a desindustrialização e dessubstituição de importação motivada pela liberalização comercial e pela predominância de empresas estrangeiras no núcleo central da economia

nacional. Há também uma crescente vulnerabilidade externa estrutural. Gonçalves (2012) também destaca outros pontos contraditórios como a superestimação da política macroeconômica, a negligência estrutural (com a estrutura produtiva), base tributaria regressiva e a primazia da ideologia dominante de consenso de classe, tornando-se um liberalismo enrustido. A política habitacional neste contexto é tomada como mecanismo de contenção de crise, onde o direito é apropriado para incentivar a indústria da construção civil e a valorização da terra urbana. Sob o argumento do potencial da indústria da construção para a

criação de postos de trabalho, o fundo público é destinado a beneficiar a burguesia do ramo, subsidiando a produção de novas localizações para a expansão do mercado imobiliário (FIX apud MARICATO, 2011), enquanto os trabalhadores para terem direito a moradia recorrem

ao mercado e a moradias precárias nas periferias da cidade.

99

O contexto histórico que precede a criação do Programa Minha Casa Minha Vida é marcado pela abertura de capital do mercado imobiliário, trazendo maior exposição do setor

as mudanças internacionais, o que em 2008, provocou a dificuldade do setor em cumprir os

acordos financeiros. O setor da construção civil passa a pressionar o Estado para que este

impulsionasse a construção de moradias. A parceria entre o Estado e 11 empresas da construção civil garantiu a continuidade do patamar de acumulação de capital no setor, diretamente negociada com a Presidência da República e a Casa Civil (MARICATO, 2011).

O PMCMV compreende a política habitacional como produção de moradias, reduzindo a

importância dos seus componentes urbanos e de sociabilidade. Para os empresários do setor, a valorização imobiliária é a consequência (positiva) do desenvolvimento. Segundo Andrade (2011), o PMCMV possui clara associação do setor da construção e

do Estado que, sob os efeitos da crise econômica e do período eleitoral, precisava de medidas

eficazes para garantir a estabilidade econômica e cerca legitimidade política. Assim, “as empresas da construção civil, seriam as grandes promotoras e executoras do programa e

contariam com incentivos concedidos pelo poder público, ao mesmo tempo em que estariam libertas de uma gestão participativa”, como no SNHIS. (ANDRADE apud CARDOSO, 2013, p. 43).

Nessa conjuntura, o governo lança o Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV mediante a lei nº 11.977 de 7 de julho de 2009 que dispõe sobre o Programa e a regularização fundiária em assentamentos urbanos, popularmente chamada de PMCMV I e a Lei nº 12.424

de 16 de julho de 2011 que altera a lei anterior, chamado de PMCMV II. O intuito do governo

sobre o programa era impactar a indústria da construção civil e estimular o desenvolvimento econômico. Para esta análise, me debruçarei sobre a Lei nº 11.977 que cria o programa, pois a maioria dos anos estudados (2009,2010 e 2011) é regida por ela. Cabe destacar que o que difere as alterações do PMCMV 2 são a “melhoria do padrão construtivo das unidades

habitacionais, que permite o uso misto (residencial e comercial) e o estimulo a utilização de soluções energéticas sustentáveis” (CARDOSO, 2013, p. 43). O PMCMV “tem por finalidade criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição

de novas unidades habitacionais, requalificação de imóveis urbanos, produção ou reforma de

habitações rurais, para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais)” (BRASIL, 2009; art. 1º). O Programa está dividido em faixas de renda que são: faixa 1, até R$ 1.600; Faixa 2, até R$ 3.275 e Faixa 3, até R$ 5.000. As prioridades na definição dos beneficiários são, além da renda, famílias que residam em áreas de risco/insalubres ou foram desabrigadas; famílias chefiadas por mulher e famílias que possuam

100

entre seus membros pessoas com deficiência (BRASIL, 2009; art. 3º). O Programa assegura nos empreendimentos as “condições de acessibilidade nas áreas de uso comum; a disponibilidade de unidades habitacionais que preze pela acessibilidade; a sustentabilidade das construções e o uso de novas tecnologias construtivas” (BRASIL, 200; art. 73º). Aspectos sobre a questão fundiária foram tratadas na legislação do Programa que envolvia a destinação de terra pública para a implementação dos projetos de HIS, a desoneração fiscal e a aplicação de instrumentos do Estatuto das Cidades, pelos municípios, sobre os vazios urbanos. Dentro do PMCMV foram criados dois subprogramas que envolvem o Programa Nacional de Habitação Urbana PNHU e o Programa Nacional de Habitação Rural PNHR. Para este trabalho, vamos nos debruçar sobre o PNHU. O subprograma tem por objetivo a produção e requalificação de imóveis urbanos e define que a localização dos empreendimentos contemple a malha urbana, que possua infraestrutura básica e equipamentos sociais, ou promessa de que sejam instalados (BRASIL, 2009; art.5ºA). A gestão do PNHU será realizada pelo Ministério das Cidades e Ministério da Fazenda. A gestão das operações dos recursos de subvenção ficará sob responsabilidade da Caixa Econômica Federal. Para a habitação social referente a faixa de renda 1, o PNHU propõe a subvenção econômica sobre os 120 meses de financiamento e o pagamento de prestação que corresponde a 5% da renda familiar, mas fica vedado o repassar do imóvel antes da quitação das parcelas, além da suspensão da subvenção econômica em caso de antecipação de parcelas. O beneficiário desta faixa, também não pode requerer outro imóvel em tais condições. Na legislação, cabe ao Poder Executivo a regulamentação do PNHU, definindo “a fixação de suas diretrizes e condições gerais; valores e limites máximos de subvenção; estabelecimento de critérios adicionais para a subvenção e estabelecimentos das condições operacionais para pagamento e subvenção” (BRASIL, 2009; art.8º). A expectativa do PMCMV é a produção de 2,4 milhões de moradias até dezembro de 2014. Para a habitação social, foram destinadas 220 mil unidades habitacionais produzidas através de concessão de subversões econômicas, mas o volume de contratação de unidades vem aumentando. As demais faixas de renda contaram com financiamento a juros diferenciados. A disponibilização orçamentária e financeira do programa envolve a subvenção no financiamento habitacional para pessoa física e concessão de subvenção de tributos para financiamento em infraestrutura em projetos de habitação popular via BNDES (BRASIL, 2009; art.2º). Os recursos que constituem a base de financiamento do Programa Minha Casa Minha Vida são os recursos vindos do Orçamento Fiscal - OGU, o Fundo de Arrendamento Residencial FAR, o Fundo de Desenvolvimento Social FDS, o Fundo Garantidor da

101

Habitação Popular FGHab, e também poderá receber recursos do FGTS. Em termos orçamentários, os recursos propostos para o Programa envolvem um montante de R$ 71,7 bilhões até 2014. Para as operações realizadas com recursos do FDS e FAR, estas ficam condicionadas a reverter recursos, na forma de prestações, pelos beneficiários. Essas prestações só não ocorrerão em casos de urbanização de assentamentos precários que exijam remanejamento de famílias. Já o FGHab abarca a quitação de prestações em caso de falecimento ou invalidez do beneficiário e cobertura de dano físico ao imóvel. Destacamos, de forma geral, alguns pontos críticos do PMCMV que serão aprofundados a seguir. No Programa permanece a definição do público-alvo atrelado a renda, não sendo consideradas as condições de pobreza dos trabalhadores. Mesmo sob esta definição, a faixa 1, que cobriria a população de até 3 salários mínimos, o valor de referencia é menor que esse patamar, reduzindo a cobertura do programa para esta população. O foco na produção habitacional, descolada de outras políticas urbanas, reduz o escopo do programa a indicadores meramente quantitativos, além de não ficar claro como será o monitoramento dos municípios que produzirem empreendimentos que não contemplam infraestrutura e equipamentos sociais. A produção de habitação social abarcaria apenas 11% da produção total do programa, mesmo diante um déficit habitacional de 90% nesta faixa de renda. Fica evidente o distanciamento do Programa em relação as diretrizes e princípios do Plano Nacional de Habitação, controle democrático e demais instrumentos de planejamento. Sobre a base de financiamento, o PMCMV se alicerça em recursos onerosos 35 , com baixa participação de fonte a fundo perdido e a ênfase na participação do mercado imobiliário na execução de financiamento habitacional com recursos do fundo público. Compreende, assim, o beneficiário do Programa como mutuário, não como sujeito de direito e medidas, como a implementação de fundo garantidor, para combater a inadimplência. Realizadas essas ponderações, partiremos para a análise orçamentária do Programa Minha Casa Minha Vida, a partir das fontes de informação e relatórios da Controladoria Geral da União/Balanço Geral da União. Segundo relatórios do Balando Geral da União, a criação do Programa Minha Casa Minha Vida é tida como a estratégia necessária para dinamizar dois vetores: desenvolver um modelo nacional de subsídio que permitisse ampliar a concessão de crédito e viabilizar moradia adequada para as camadas médias e baixas da população; e dinamizar as operações

35 Considera-se recursos onerosos aqueles que exigem retorno (pagamento) e estão vinculados a operações de crédito ou financiamentos, exemplo os recursos do FGTS.

102

imobiliárias do setor privado com vista a atender as camadas baixas da população (BRASIL, 2009 p. 9). Já o relatório de 2010, elenca o conjunto de ações vinculadas a subfunção Outros Encargos Especiais estando as ações do PMCMV entre elas, Transferência ao Fundo de Arrendamento Residencial FAR (ação 00AF), Subvenção Econômica Destinada a Implementação de Projetos de Interesse Social em Áreas Urbanas (ação 00CW), Subvenção Econômica Destinada a Implementação de Projetos de Interesse Social em Áreas Rurais (ação 00CX), Subvenção Econômica Destinada à Habitação de Interesse Social em Cidades com Menos de 50.000 habitantes (ação 0E64) e Transferência ao Fundo de Desenvolvimento Social FDS (ação 00CY) (BGU, 2010, p. 14). Percebemos que nenhuma das funções recebem o nome do programa de forma explícita. Estima-se que entre os anos de 2009 a 2010, o Programa fez contratos envolvendo 1 milhão de moradias, entre elas 483 mil foram destinadas a faixa 1 habitação social. Esses contratos correspondem a R$ 56 bilhões, advindos da Caixa Econômica Federal e do Sistema Financeiro de Habitação (BGU, 2010, p.

15).

Finalmente, o relatório de 2012 articula as ações desenvolvidas no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento que envolvem a produção habitacional via PMCMV e de Urbanização de Assentamento Precário. Em relação a execução dos recursos, o relatório assinala que a diferença entre os valores empenhados e liquidados na habitação se refere a forma de operacionalização dos recursos, pois muitos dos projetos não se encerram no próprio exercício. Relembra que o PMCMV 2 teve por objetivo ampliar a produção habitacional com meta de contratação de 2,4 milhões de moradias até 2014, voltada principalmente para a faixa 1. Houve algumas alterações no Programa relacionadas a alterações de parâmetros de financiamento para habitação popular e para concessão de subsídio, ocorrendo aumento no teto do valor dos imóveis (de R$ 170 mil para R$ 190 mil), no valor de subsidio (de R$ 23 mil para R$ 25 mil) e na redução nas taxas de juros para a faixa 2, que foi para 5% e faixa 3, que foi para 7,16% (BRASIL, 2012, p. 2). O relatório encerra informando que o PMCMV possui um Comitê de Acompanhado - CAPMCMV com representantes do Ministério do Planejamento, da Fazenda e da Casa Civil para monitorar a evolução dos empreendimentos no país. Percebemos que este Comitê não dialoga com o Conselho das Cidades e nem possui participação popular, configurando-se como um instrumento meramente operativo, pois as decisões dos projetos são tomadas pelos promotores privados do empreendimento. Vejamos o montante de recursos liquidados destinado ao PMCMV e financiados com fontes da OGU, FAR, FDS para o período de 2009 a 2012.

103

Gráfico 7 Recursos Liquidados para PMCMV. Em milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013.

milhões (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2013. Fonte: CGU, BGU (2009 a 2012). Elaboração

Fonte: CGU, BGU (2009 a 2012). Elaboração própria.

Percebemos que os recursos liquidados para o PMCMV variam. Em 2009, ano de

lançamento e ainda sob os efeitos da crise econômica, o programa contou com R$ 2,7 bilhões,

mas no ano seguinte houve uma queda de 47% dos recursos. Em 2011, o programa contou

com o maior montante alocado até então, cerca de R$ 9,1 bilhões. Já em 2012, os recursos

retornaram ao patamar do ano de lançamento, com montante de R$ 2,7 bilhões. Considerando

ser arriscado definir uma média de alocação de recursos para o Programa, de forma geral, ela

gira em torno de R$ 2,3 bilhões. O total de recursos investidos no programa soma R$ 16

bilhões (2009 a 2012). Também destacamos que na figura acima não consta o montante de

recursos que advém do FGTS e do SPBE, restringindo-se apenas aos recursos que constam no

gasto executados pelo orçamento público. Sobre o FGTS, apenas no ano de 2009 é sinalizado

gasto com o PMCMV no montante de R$ 3,3 bilhões, nos demais anos os gastos com o

Programa não são sinalizados nas tabelas disponíveis (CBIC). Outro aspecto importante

corresponde ao montante de recursos alocados para o PMCMV, pois há discrepâncias das

informações expostas pelos relatórios de gestão e os dados orçamentários disponíveis. Alguns

desses dados apontam a quantia de R$ 56 bilhões entre os anos de 2009 e 2010, mas as peças

orçamentárias indicam apenas R$ 4,1 bilhões, recursos muito abaixo do divulgado nos

relatórios de gestão, cujo conteúdo não discrimina as fontes de recursos.

Quanto ao montante de recursos alocados e que repercutem na efetivação de contratos

de unidades habitacionais paras as faixas de renda definidas pelo PMCMV, temos a seguinte

distribuição.

104

Gráfico 8 Contratos de unidades habitacionais financiadas pelo PMCMV, em mil.

de unidades habitacionais financiadas pelo PMCMV, em mil. Fonte: CGU. BGU, 2009 a 2012. Elaboração própria.

Fonte: CGU. BGU, 2009 a 2012. Elaboração própria.

Os dados disponibilizados sobre o PMCMV afirmam que foram contratadas 2.072 milhões de moradias. A maior parte dos contratos para a produção de Unidades Habitacionais foram destinados a faixa de renda 2, que corresponde aquelas famílias que recebem até R$ 3.275,00. Para as famílias da faixa 1, foram destinadas 978 mil unidades habitacionais, isto é, 47% das unidades foram para atender as famílias mais atingidas pelo déficit habitacional. Contudo, o que poderíamos interpretar como uma melhoria nos indicadores de moradia, paralelamente, traz preocupação diante da presença marcante do mercado imobiliário na produção de habitação social e da pouca informação quanto a execução dos contratos. Aspecto recorrente nos relatórios de gestão dos órgãos governamentais é a afirmação do Programa Minha Casa Minha Vida como resposta econômica e política para enfrentar a crise econômica. Para Cardoso e Aragão (2011), os efeitos do Programa sobre o mercado imobiliário foram o fortalecimento da credibilidade das ações das empresas de construção civil negociadas no mercado financeiro e o estimulo ao mercado de terra, com impacto nos preços e na disponibilização fundiária. Tiveram reflexos ainda no aumento no mercado de insumos à construção civil e na oferta de mão-de-obra. No ambiente de crise, o mercado imobiliário situado no Brasil, mas globalizado pelas finanças, é protagonista do aumento do preço da terra e da especulação, acompanhado de despejos e remoções em várias cidades brasileiras, particularmente naquelas situadas no eixo dos megaeventos e megaempreendimentos. Bastos (2012) situa o Brasil neste fluxo de capital em busca de oportunidades de remuneração dos investimentos e de novos mercados, tomando a urbanização e a produção habitacional o impulso para o desenvolvimento (desigual) capitalista.

105

Com forte presença das empresas de construção civil, o programa teve o intuito de dinamizar a economia no período da crise, como política anticíclica. O PMCMV é desvinculado do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e não possui nenhum indicativo quanto a possibilidade de regulamentação junto ao Sistema e a respectiva competência sobre a política de habitação. O que se sabe, é que há uma priorização do Governo de instituir o PMCMV como agente da produção de habitação, ficando o FNHIS com a responsabilidade nas intervenções urbanas, isto é, numa posição subsidiária tanto financeira quanto interventiva sobre a política habitacional. Nas análises 36 já produzidas sobre o PMCMV, identificou-se que o programa é alicerçado pela ênfase na promoção da moradia centrada no produtor privado, pela periferização dos empreendimentos, pela implementação de grandes conjuntos padronizados; pelo incentivo ao programa de crédito ao produtor e ao consumidor com caráter de mercantilização da moradia e pela ausência de relação com SNHIS. Segundo Shimbo (2011), a produção habitacional do PMCMV tem vínculo direto com o mercado e essa relação gera impacto sobre o padrão dos projetos e sua localização, cabendo ao Estado a intervenção em termos de aprovação dos projetos, regulamentação urbanística e o financiamento (subsídios e crédito). Nessa perspectiva, o Estado tem um papel cada vez mais residual na provisão, mas essencial na criação de condições para conter riscos e viabilizar os interesses do mercado imobiliário. Em seus estudos, Cardoso e Aragão (2013) elencam 8 pontos críticos do PMCMV. Além dos já citados acima, os autores acrescentam a desarticulação com a política urbana, a ausência de instrumentos de política fundiária e a desigualdade na distribuição dos recursos. Para os problemas fundiários a implicação se dá sobre as relações entre os entes federativos, pois a regulamentação para o uso e ocupação do solo urbano é de responsabilidade dos municípios, já o financiamento é geralmente realizado por repasses federais. A ausência de instrumentos de política fundiária gera pressão sobre o preço da terra, fazendo com que “os novos empreendimentos se viabilizem a partir da dinâmica do mercado, buscando as terras mais baratas, que são aquelas mais distantes das centralidades urbanas e com maior precariedade de infraestrutura” (CARDOSO; ARAGÃO, 2013, p. 47). A política habitacional envolve a propriedade privada da terra no seu papel preponderante na sociedade capitalista brasileira, como se viu em momentos anteriores deste estudo. A utilização do solo e sua apropriação tornaram-se instrumento de concentração

36 Trabalhos produzidos por Aragão (2011), Araújo (2011) e Cardoso (2013) e INCT Observatório de Metrópoles.

106

fundiária pela classe dominante, compondo um elemento para a exploração e acumulação capitalista. Tomando os instrumentos jurídicos (alguns ainda não regulamentados) que versam sobre a propriedade fundiária estes são frutos da luta de classe que acompanha os conflitos fundiários. A construção jurídica dentro de um país capitalista periférico marcado pela desigualdade entre classes e pela concentração fundiária mostra-se vigoroso instrumento de repressão e bloqueador da cidade para os pobres (GASPAR, 2009). Outro elemento importante de crítica ao PMCMV é o processo de privilegiamento do produtor privado na política de habitação. Utilizando-se da estrutura administrativa e operacional adquirida pela Caixa Econômica pós-BNH, o mercado imobiliário conquistou as condições para viabilizar os projetos pleiteados. Rompe-se, assim, com a primazia, principalmente municipal, na provisão habitacional, isto é, o pacote não contempla a promoção estatal, que deve seguir pleiteando recursos através das linhas existentes, com fundos menores, mais concorridos, e restrições de modalidades de acesso e de níveis de endividamento FIX e ARANTE (2009). Para Bastos (2012), a Caixa Econômica, como agente operador do PMCMV, possibilita criar as condições necessárias para dinamizar o setor da construção civil. Por meio da liberação de crédito imobiliário para a produção, se adianta a realização do capital e se assume o financiamento de habitação social. Assim posto, o mercado imobiliário recebe fluxo permanente de fundo público e os libera para “investimento privado nos fluxos de capital excedente” (BASTOS, 2012, p. 66). Segundo Aragão (2011), a estrutura de financiamento ao setor da construção civil é impulsionada pelo acesso a recursos públicos, mas esses recursos possuem um teto. Para o setor garantir seus lucros, recorre a duas medidas: a de rebaixar os custos da produção e de buscar terras em preços menores. Sobre a primeira medida, a estratégia é recorrer à padronização do empreendimento e ao controle da força de trabalho, sem necessariamente intervir no incremento de tecnologia. A medida tomada sobre a busca de terra urbana mais barata, foi reforçada pela construção de empreendimentos adensados e distantes das áreas centrais, com impacto também sobre a periferização. A periferização das moradias populares é impulsionada pela valorização imobiliária de parcelas da cidade, fazendo que os trabalhadores sigam para as regiões mais distantes das cidades, ausente de infraestrutura e condições de moradia adequadas. O direito a moradia é indissociável do direito a cidade, tendo a política habitacional que definir áreas adequadas para a produção de habitação social. O modelo atual de desenvolvimento urbano segue bloqueando as cidades aos pobres, pois se alicerça num padrão de acesso a moradia com vista à propriedade privada da terra. Em

107

detrimento ao direito a moradia e a função social da propriedade da terra, a especulação e a desorganização do espaço urbano seguem sendo a regra sob o domínio do capital, Rolnik

(2008).

Nesse contexto o déficit habitacional, um dos argumentos para criação do Programa Minha Casa Minha Vida, aumentou em comparação aos anos anteriores a implementação do programa, chegando a cerca de 6,490 milhões de moradia (FJP, 2010). Se em 2008 o déficit habitacional era de 5,5 milhões, mesmo com a produção de 2 milhões de moradias, o déficit fez aumentar, isto é, ao invés de reduzir o déficit habitacional, o PMCMV fez o inverso. Orientado por interesses privados do setor da construção, a valorização imobiliária atingiu o aumento nos preços dos alugueis, na pressão e nos despejos de comunidades situadas em áreas de interesse do capital. Os princípios do social-liberalismo que tentam trazer para as medidas de desenvolvimento do capital aspectos de equidade social, reforçam um padrão de política habitacional alicerçada sobre o caráter pulverizado e mercantilizado da oferta. Compreendemos que a construção de moradias para os segmentos mais pobres da população, ainda que não transforme sua condição social, lhes possibilita uma melhoria de vida. Para isso, o Estado deve ter um papel fundamental na garantia dos interesses públicos, sendo necessário ser ele o promotor da política. Se no decorrer da constituição do Programa Minha Casa Minha Vida, os interesses do mercado imobiliário foram resguardados e estimulados, no marco da construção da cidade, a produção habitacional não pode ser encarada como a produção das demais mercadorias. Produzir moradias é produzir espaço dentro de determinadas relações sociais. Remetendo a Rolnik (2009) “casas empilhadas não fazem uma cidade, não constituem um tecido urbano”. Isto é, tratar a habitação social como estratégia de alavancar os ganhos do mercado imobiliário, gera cidades descoladas das necessidades dos trabalhadores e acirra as contradições de classe.

108

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Para compreender a habitação social é necessário analisar as relações sociais que constroem o espaço no capitalismo. A renda fundiária é constituinte dessas relações, pois exprime a apropriação de parte da mais-valia extraída da força de trabalho e destinada ao proprietário fundiário por este possuir o monopólio da propriedade da terra. A renda fundiária não advém do solo, mas das relações sociais de exploração que extraem mais-valia da força de trabalho. No urbano, o solo é hierarquizado conforme a localização, os investimentos em infraestrutura e a exploração do progresso pelo proprietário fundiário. Nesse contexto, o Estado tem papel decisivo na formação, apropriação e distribuição da renda fundiária entre as diversas frações de capitalistas, entre eles o fundiário, por meio de medidas jurídicas, de financiamento, infraestrutura, sendo também o Estado, um apropriador da renda fundiária via tributos. Em contrapartida, a classe trabalhadora desprovida dos meios de produção e da terra é sujeitada a segregação e a periferização. Na fase de emergência da industrialização do país, as medidas de proteção social passaram a ser assumidas pelo Estado, onde sob o desenvolvimentismo a habitação assume o caráter de política social atrelada ao desenvolvimento do mercado imobiliário. O Banco Nacional de Habitação - BNH foi responsável, durante 20 anos, pela produção habitacional, sendo utilizado para o estímulo econômico e como legitimador das ações do Regime Golpista de 1964. Os efeitos territoriais do BNH mesmo diante da produção de 2,4 milhões de moradias Maricato (2001), aprofundaram as desigualdades e as precárias condições de vida nas cidades, gerando restrito acesso ao financiamento habitacional para as camadas mais baixas da classe trabalhadora, periferização dos conjuntos construídos, estímulo a especulação imobiliária e a não alteração do padrão concentrador do solo urbano. Contudo, a crise econômica dos anos 1970, fez que a espiral desenvolvimentista entrasse em franco declínio, tornando evidente o caminho desigual e segregador da urbanização brasileira. Para Lefebvre (2008), o crescimento econômico e o desenvolvimento social são processos distintos, onde a ideologia liberal acreditava que se poderia produzir mercadorias e satisfazer as necessidades “materiais e espirituais” sob a ótica do crescimento de forma infindável, mas as consequências foram o “mal-estar urbano e a destruição da natureza e de seus recursos” que “paralisam o desenvolvimento social”. (LEFEBVRE, 2008, p. 151).

109

A crise econômica inaugura um novo padrão de acumulação baseado na acumulação fle