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Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Centro de Cincias Sociais


Faculdade de Servio Social

Aline Cavalcanti de Abreu

Habitao social e fundo pblico no contexto de crise do capital

Rio de Janeiro
2014

Aline Cavalcanti de Abreu

Habitao social e fundo pblico no contexto de crise do capital

Dissertao apresentada, como requisito


parcial para a obteno do ttulo de Mestre, ao
Programa de Ps-Graduao em Servio
Social, da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro. rea de Concentrao: Trabalho e
Poltica Social.

Orientadora: Prof. Dra. Elaine Rossetti Behring

Rio de Janeiro
2014

CATALOGAO NA FONTE
UERJ/REDE SIRIUS/CCSA

A161h Abreu, Aline Cavalcanti de.


Habitao social e fundo pblico no contexto de crise do
capital/ Aline Cavalcanti de Abreu. 2014.
115 f.

Orientador: Elaine Rossetti Behring.


Dissertao (mestrado) Universidade do Estado do Rio de
Janeiro, Faculdade de Servio Social.

Bibliografia.
1. Habitao popular Aspectos sociais - Teses. 2. Poltica
habitacional - Teses. I. Behring, Elaine Rossetti. II. Universidade
do Estado do Rio de Janeiro. Faculdade de Servio Social. III.
Ttulo.

CDU 333.32

Autorizo, apenas para fins acadmicos e cientficos, a reproduo total ou parcial desta
dissertao, desde que citada a fonte.

___________________________
Assinatura

_________________________
Data

Aline Cavalcanti de Abreu

Habitao social e fundo pblico no contexto de crise do capital

Dissertao apresentada, como requisito


parcial para a obteno do ttulo de Mestre , ao
Programa de Ps-Graduao em Servio
Social, da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro. rea de Concentrao: Trabalho e
Poltica Social.

Aprovada em 01 de agosto de 2014.


Banca Examinadora:

___________________________________________________

Prof. Dra. Elaine Rossetti Behring (Orientadora)


Faculdade de Servio Social - UERJ

___________________________________________________

Prof. Dra. Isabel Cristina da Costa Cardoso


Faculdade de Servio Social - UERJ

___________________________________________________

Prof. Dr. Evilsio da Silva Salvador


Universidade de Braslia

Rio de Janeiro
2014

AGRADECIMENTOS

Iniciar um processo de retorno a universidade requer no apenas vontade, mas


entendimento que a busca de conhecimento e a devida socializao deste so componentes
que provocam sentido para ns profissionais. Enfrentei muitas angstias nesse caminho que
escolhi, por ser este um tema que me instiga como sujeito poltico. Compreendia que esta
seria minha contribuio para a categoria de assistentes sociais envolvidas com tema e um
exerccio pessoal de aproximao e apropriao de um universo terico ainda alheio a mim.
Nesse caminho, encontrei apoios fundamentais para poder seguir adiante. Assim,
agradeo a Roberto, meu amor, amigo e companheiro que me incentivou em todas as decises
(e indecises) que cercaram o antes, durante e depois deste processo.
minha orientadora, Elaine Behring, que desde a graduao acompanha meu
desenvolvimento acadmico, incentivando a continuar os estudos.
Ao professor, Orlando Jnior pela colaborao na banca de qualificao e a
professora Isabel Cardoso por suas contribuies pertinentes e respeitosas a este trabalho.
Destaco, especialmente, a colaborao e presteza do professor Evilsio Salvador para
desvendar o emaranhado que o oramento pblico.
s antigas e novas formaes do Grupo de Estudo e Pesquisa do Oramento Pblico
e da Seguridade Social (GOPSS/UERJ) por esses 8 anos que nos une na reflexo e na amizade
que tanto contribuiu para formao crtica que tenho hoje. Minhas camaradas Juliana Fiza,
Tana, Silvia, Aline Miranda, Sandra Teixeira e meu camarada Wagner.
s amizades que o Servio Social possibilitou conquistar, na graduao e psgradao, na Uerj e na Fiocruz como Raquel, Renata, Hannah, Andressa, Carolina, Mably,
Mrcio, Aline Brito, Juliana Gagno, Caroline e Antonio.
E por fim, aos amigos que a militncia na luta urbana trouxe para minha vida, em
especial, a amiga e conselheira Rose, com pacincia, seriedade e compromisso mostra a
importncia desta caminhada.
todos, meu respeito, amizade e carinho.

RESUMO

ABREU, A. C. de. Habitao social e fundo pblico no contexto de crise do capital. 2014.
117 f. Dissertao (Mestrado em Servio Social) Faculdade de Servio Social, Universidade
do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2014.
Compreender o financiamento da habitao social requer identificar as mediaes
necessrias para sua problematizao crtica. Orientado pelo mtodo marxista, o estudo utiliza
como metodologia a pesquisa bibliogrfica, de documentos legais e o estudo das peas
oramentrias. A produo do espao no capitalismo produto de relaes sociais voltadas a
explorao e a acumulao capitalista. Por ser objeto da luta de classes, o Estado responde as
necessidades habitacionais dos trabalhadores por meio de polticas urbanas fragmentadas e
desfinanciadas, abertas as investida do mercado. A institucionalizao do arcabouo legal
para a habitao, como a conquista do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS no representou mudanas efetivas sobre as condies de moradia nas cidades.
Marcado pelo desfinanciamento (os recursos corresponderam a 1,3% do oramento do
Ministrio das Cidades, em 2012) e pela baixa envergadura dos programas sob sua
responsabilidade (recursos para Urbanizao de Assentamentos Precrios e Proviso
Habitacional ficaram em R$ 4,7 bilhes, nos anos estudados), o FNHIS esvaziado no seu
sentido poltico de satisfazer as necessidades habitacionais da populao. Em 2009, criado o
Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV. H o incremento do Estado como indutor da
macroeconomia fortalecedora da reestruturao do mercado imobilirio e das medidas para
minimizar os efeitos da crise econmica mundial, pondo em marcha o social-liberalismo.
Foram destinados R$ 16 bilhes de 2009 a 2012, com produo de 2 milhes de unidades
habitacionais pelo PMCMV. Contudo, pelo carter privilegiador do produtor privado, o
PMCMV fez com que o mercado imobilirio continuasse a realizar a puno de parte de
fundo pblico no desenvolvimento de projetos que fortalecem a periferizao, o bloqueio a
cidade para os trabalhadores e a reduo a responsabilidade do Estado sob a poltica de
habitao social como direito humano.
Palavras-chave: Produo do espao. Crise do capital. Poltica de habitao social. Oramento
pblico.

ABSTRACT

ABREU, A. C. Social housing and public fund in the context of the capital of crisis.
2014. 117 f. Dissertao (Mestrado em Servio Social) Faculdade de Servio Social,
Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2014.
To understand the financing of social housing it is required to identify the necessary
mediations for its critical questionings. Guided by the Marxist method, the study has as its
methodology the bibliographical research of legal documents and the study of budget
components. The production of space in capitalism is a product of social relations focused on
exploration and on capitalist accumulation. By being an object of class struggle, the State
responds to the workers housing needs through fragmented and unfinanced urban politics,
both available to the interest of the market. The institutionalization of the legal framework for
housing, like the achievement of the Fundo Nacional de Habitao de Interesse SocialFNHIS, has not shown effective changes on the housing conditions in the cities. Characterized
by the non-funding (in 2012, resources corresponded to 1.3% of the Ministry of Cities
budget) and by the low scale of the programs under their responsibility (resources for
Urbanization of Slums and Housing Provision were R$ 4.7 billion between 2006 and 2012),
the FNHIS was withdraw from its political sense of meeting the populations housing needs.
In 2009, the Programa Minha Casa Minha Vida - PMCVMV (My House My Life) was
created. There is the States increase as an inducer of macroeconomics of the real estate
markets restructuring and of measures to minimize the effects of the global economic crisis,
putting in motion the social liberalism. Sixteen billion reais were invested in 2009 to 2012,
with production of two million housing units by PMCMV. However, through the privileged
character of the private producer, the PMCMV helped the housing market to continue taking
part in the public fund on the development of projects which strengthen the peripherization,
the city blocking for workers and the States reduction under the politic of social housing as a
human right.
Keywords: Production of space. Crisis in the capital. Social housing politic. Public budget.

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1-

Distribuio do dficit habitacional por faixa de renda...........................

48

Grfico 2-

PIB Brasil e PIB construo...................................................................

60

Grfico 3-

Execuo oramentria por funo: 16 habitao................................

90

Grfico 4-

Execuo oramentria do Ministrio das Cidades................................

91

Grfico 5-

Execuo oramentria FNHIS...............................................................

92

Grfico 6-

Programas financiados pelo FNHIS........................................................

93

Grfico 7-

Recursos Liquidados pelo PMCMV........................................................

103

Grfico 8-

Contratos de unidades habitacionais financiadas pelo PMCMV.............

104

LISTA DE TABELAS

Tabela 1-

Receitas com ITR...................................................................................

Tabela 2-

Receitas tributrias sobre patrimnio nos municpios: IPTU e


ITBI........................................................................................................

Tabela 3-

69

Financiamento habitacional com recursos do SBPE e Unidades


habitacionais construdas.......................................................................

Tabela 4-

67

74

Financiamento habitacional com recursos do FGTS e Unidades


habitacionais construdas.......................................................................

75

Tabela 5-

Gasto tributrio em habitao...............................................................

77

Tabela 6-

Metas de recursos para o programa habitao nos Planos


Plurianuais.............................................................................................

83

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BGU

Balano Geral da Unio

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNH

Banco Nacional de Habitao

BNDES

Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social

BGU

Balano Geral da Unio

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNH

Banco Nacional de Habitao

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

CNAE

Classificao Nacional de Atividades Econmicas

CEPAL

Comisso Econmica para a Amrica Latina

CAPMCMV

Comit de Acompanhamento do Programa Minha Casa Minha Vida

CBTU

Companhia Brasileira de Trens Urbanos

COHAB

Companhia Habitacional Estadual

CGFNHIS

Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social

COFINS

Contribuio para o Financiamento de Seguridade Social

CSLL

Contribuio Social sobre o Lucro Lquido

DIEESE

Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos

FAT

Fundo de Apoio ao Trabalhador

FAR

Fundo de Arrendamento Residencial

FDS

Fundo de Desenvolvimento Social

FGTS

Fundo de Garantia do Tempo de Servio

FGHab

Fundo Garantidor de Habitao Popular

FNHIS

Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social

FUNSET

Fundo Nacional de Segurana e Educao do Trnsito

GOPSS

Grupo de Estudos e Pesquisa do Oramento Pblico e da Seguridade


Social

HIS

Habitao de Interesse Social

IAP

Instituto de Aposentadoria e Penses

IAB

Instituto de Arquitetos do Brasil

IRPF

Imposto de Renda Pessoa Fsica

IRPJ

Imposto de Renda Pessoa Jurdica

IPTU

Imposto Predial e Territoria Urbano

IPI

Imposto sobre Produtos Industrializados

ITR

Imposto sobre Propriedade Territorial Rural

ISS

Imposto sobre Servio

ITBI

Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis

LDO

Lei de Direitrizes Oramentrias

LOA

Lei Oramentria Anual

OGU

Oramento Geral da Unio

PT

Partido dos Trabalhadores

PlanHab

Plano Nacional de Habitao

PPA

Plano Plurianual

PAC

Programa de Acelerao do Crescimento

PAR

Programa de Arrendamento Residencial

PIS

Programa de Integrao Social

PMCMV

Programa Nacional de Habitao Urbana

PNHU

Programa Nacional de Habitao Urbana

SBPE

Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo

SFH

Sistema Financeiro de Habitao

SNHIS

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

SPEs

Sociedade de Propsitos Especficos

Trensurb

Trens Urbanos de Porto Alegre

TCU

Tribunal de Contas da Unio

UPP

Unidade de Polcia Pacificadora

SUMRIO

INTRODUO...................................................................................................
1

11

PRODUO DO ESPAO E QUESTO HABITACIONAL NO


CAPITALISMO BRASILEIRO.......................................................................

16

1.1

A renda fundiria na reproduo das relaes sociais no espao urbano......

16

1.2

O desenvolvimento desigual urbano e a poltica habitacional no contexto


desenvolvimentista..............................................................................................

1.2.1

As transformaes nas cidades, o desenvolvimento desigual urbano e as


contribuies de Engels sobre a questo da habitao..........................................

1.2.2

25

25

Aspectos da urbanizao e da poltica habitacional durante a Ditadura Militar


instaurada em 1964...............................................................................................

31

1.3

A acumulao flexvel e a poltica habitacional ps-BNH ..............................

37

FINANCIAMENTO DA HABITAO SOCIAL NO MARCO DA


CRISE DO CAPITAL........................................................................................

50

2.1

Crise do capital e a reestruturao do mercado imobilirio..........................

51

2.2

A questo tributria e a base de financiamento da habitao no Brasil ......

65

2.3

Oramento pblico da habitao social: o Sistema Nacional de Habitao


de Interesse Social e o Programa Minha Casa Minha Vida ..........................

2.3.1

O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social: a promoo pblica de


habitao social no Brasil.....................................................................................

2.3.2

79

84

O Programa Minha Casa Minha Vida: opo de desenvolvimento com


previlegiamento do produtor privado...................................................................

96

CONSIDERAES FINAIS............................................................................

108

REFERNCIAS.................................................................................................

117

11

INTRODUO

O estudo sobre o fundo pblico que incide sobre poltica de habitao social no
Brasil possui sua relevncia devido s caractersticas da formao social brasileira que
desenvolveu sua reforma urbana por intermdio da apropriao privada da terra com vista a
explorao e a acumulao para o capital. As cidades brasileiras neste contexto, representam a
desigualdade socioespacial a que est submetida a classe trabalhadora, onde o acesso
moradia marcado pela autoproduo e pela mercantilizao (MARICATO, 2001).
A proviso habitacional pelo Estado destinada a camada mais baixa da classe
trabalhadora possui como forte caracterstica a fragmentao e a baixa cobertura. No decorrer
dos anos, tivemos diversas iniciativas para contornar a questo, como a implementao
jurdico-legal do uso e ocupao do solo nos municpios brasileiros, as medidas na rea de
regularizao fundiria, melhorias habitacionais, urbanizao de assentamentos precrios e
construo habitacional, mas todas ainda desenvolvidas de maneira descontnua. Para que o
conjunto das iniciativas sobre a questo urbana tenha eficcia necessrio seu planejamento
de forma sistemtica, intersetorial e sob responsabilidade do setor pblico para garantir acesso
a cidade e moradia adequada para a populao.
A criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social - SNHIS tinha por
objetivo intervir nas polticas urbanas de forma a superar as dificuldades assinaladas acima.
Contudo, o arcabouo jurdico-legal conquistado pelas reivindicaes dos trabalhadores
organizados no foi suficiente para conter a avalanche neoliberal e de adaptao das cidades
as investidas do capital. Aps 2008, a economia mundial enfrenta uma crise estrutural o que
fez os Estados intervirem para garantir as condies de retomada das taxas de lucro. Nasce,
assim, o Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV, com intuito de mobilizar a economia
e trazer incremento de capital ao mercado imobilirio.
A anlise da economia poltica do urbano norteia este estudo, onde a
problematizao e socializao de conhecimento sobre o financiamento da habitao social no
contexto de crise importante instrumento de defesa do direito cidade para a classe
trabalhadora e de ampliao de conhecimento para a categoria profissional dos assistentes
sociais. Ele tambm se destina a ofertar acervo terico e poltico que colabore para o
desvendamento da realidade social pesquisadores e profissionais envolvidos em aes no
campo da poltica habitacional, no que tange a gesto, planejamento e monitoramento dos
empreendimentos habitacionais e as equipes de trabalho social. Nessa perspectiva, as anlises

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produzidas pelo Servio Social no mbito das polticas sociais, pautadas pela Teoria Crtica e
mediadas pelo Projeto tico-Poltico da profisso, colaboram para o fortalecimento da classe
trabalhadora e de suas formas de organizao em movimentos sociais urbanos no
enfrentamento de um modo de produo que fragmenta a luta de classes, desmobiliza sujeitos
coletivos e cria uma cultura da crise (MOTA, 1995) que desmonta direitos sociais.
No que tange ao debate sobre espao dentro da teoria crtica, alguns autores, dentre
eles Harvey, destacaram a pouca nfase terica dada ao espao no seu interior. Para Harvey
(2005) h necessidade de criao de uma teoria da geografia histrica do capitalismo, pois
considera haver um descompasso terico entre tempo e espao na teoria social de forma geral
(casos de Weber, Durkheim) e tambm na teoria crtica (Marx e seus intrpretes e
colaboradores), onde o conceito de espao tornou-se perifrico diante a teorizao do tempo e
da histria. Para o autor, as relaes espaciais ficam subordinadas histria, onde o espao
passa a ser compreendido como mero impeditivo para a circulao e realizao do capital e
fortemente associado a formao de Estados-nao.
As elaboraes sobre renda fundiria tambm passaram por oscilaes reflexivas no
campo da teoria crtica. Botelho (2007) relembra que a renda fundiria foi tema de estudo dos
tericos que participaram da II Internacional devido relao entre questo agrria e a
participao do campesinato no movimento revolucionrio, havendo posteriormente um
refluxo da reflexo sobre tal conceito. A discusso ressurge entre os anos 1970 e 80, pelos
estudiosos franceses tomando a renda fundiria sob a perspectiva urbana. No Brasil, a
economia poltica urbana teve contribuies importantes na dcada de 1970 pelos estudos de
Francisco de Oliveira, Milton Santos e Lcio Kowarick (BOTELHO, 2007, p. 36). J os
debates sobre habitao, acompanharam as intervenes do Estado sobre a poltica e aps o
encerramento das atividades do Banco Nacional de Habitao - BNH, em 1986, decaiu a
produo acadmica, recorrendo-se a outras temticas que envolviam a questo urbana.
Cotejados brevemente os argumentos que destacam a importncia do constante
movimento intelectual da teoria crtica sobre a unidade tempo-espao, descrevo a metodologia
realizada neste estudo e os limites enfrentados no desenvolvimento da pesquisa. Como fonte
terico-metodolgica, realizamos uma reviso bibliogrfica subsidiada pelo materialismo
histrico e seus esforos na formao da unidade terica do tempo-espao. Para a pesquisa,
nos debruamos sobre documentos legais e as peas oramentrias (planejamento, execuo e
balanos oramentrio) entre os anos de 2006 a 2012 no mbito da Unio para compreender o
financiamento da habitao social a partir do Programa Minha Casa Minha Vida e dos
recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Diante as dificuldades para o

13

desenvolvimento da pesquisa, definimos como fonte de informao o Siga Brasil; os dados da


Lei Oramentria Anual e suas execues, e a definio da rubrica Liquidado
(subelemento) como base de anlise.
Em relao a anlise oramentria do financiamento da habitao social, necessrio
fazer algumas ponderaes. A primeira versa sobre os empecilhos no desenvolvimento da
pesquisa nas fontes de informao do oramento pblico, entre elas: dificuldades de
compatibilizar os dados de diferentes fontes de informao, no havendo paridade entre elas;
houve tabelas no sistema de Informaes Siga Brasil, que no abriram, dificultando acesso a
algumas informaes, tais como gastos oramentrios com emendas parlamentares; e
incompatibilidade de informaes entre a descrio tabela de dados e o que realmente
continha, como ausncia de dados sobre restos a pagar. A artimanha econmica em que est
envolvida a rubrica Restos a Pagar tem como estratgia aumentar o gasto e garantir seu
cancelamento1, mas sem exceder os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal e o contrato
social neoliberal (GOPSS, 2013, p. 3). A segunda ponderao sobre a metodologia aplicada
pesquisa das peas oramentrias, em que considerando as dificuldades, definimos: como
fonte de informao o Siga Brasil; os dados da Lei Oramentria Anual e suas execues, e a
definio da rubrica Liquidado (subelemento) como base de anlise. Sabemos os limites
desta fonte, pois s contabiliza os empenhos liquidados, excetuando os liquidar, mas
optamos por ela para garantir a srie histrica.
A anlise dos dados oramentrios vinculados ao Programa Minha Casa Minha Vida
- PMCMV recebem outras ponderaes. As dificuldades versam sobre a busca dos dados, que
pela multiplicidade de fontes de financiamento, geram a fragmentao dos recursos advindos
do oramento geral da Unio, fundos semipblicos como Fundo de Garantia do Tempo de
Servio - FGTS e outros fundos que possuem o objetivo de transferir recursos a habitao
social, mas no esto vinculados a funo habitao, como o Fundo de Desenvolvimento
Social - FDS e o Fundo de Arrendamento Residencial - FAR. Outra dificuldade que na
legislao o Programa Nacional de Habitao Urbana - PNHU, subprograma do PMCMV,
est vinculado ao Ministrio da Fazenda - MF e ao Ministrio das Cidades - MCid, mas ao
recorrer as fontes dos rgos h alternncia entre o Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto MPOG e Ministrio da Fazenda em relao a execuo do PMCMV, onde foi
possvel identific-lo pela associao informaes sobre Programa de Acelerao do
Crescimento e transferncias de imveis da Unio para habitao social via PMCMV. A
1

Uso da rubrica Restos a pagar cancelado como estratgia para no ultrapassar os gastos postergados ao ano
seguinte do exerccio financeiro.

14

dificuldade de encontrar dados oramentrios tambm se refletiu na falta de informaes


sobre o nmero de operaes e contratos de unidades habitacionais para o programa, onde
poderia ser identificada a tendncia de aglomerao de unidades em uma mesma operao ou
o aumento dos valores nas operaes para produo de Habitao de Interesse Social - HIS.
Outra ponderao no existir identificao do PMCMV de forma clara, onde pude
identific-lo apenas pela pesquisa e associao de informaes dos diversos rgos, trilhando
o caminho: Funo Encargos Especiais Subfuno Outros Encargos Especiais Programa
Outros Encargos Especiais Projeto/ao, distribudos em subvenes vinculadas a lei n
11.977/2009, recursos do FAR, recursos do Fundo Garantidor de Habitao Popular - FGHab,
entre outros. Apenas em 2012, o programa foi integralmente gerido pelo MCidade por meio
do Programa Moradia Digna, previsto no Plano Plurianual - PPA 2012-2015. Dessa forma, o
que podemos perceber que utilizaram funo e subfuno geralmente relacionadas aos
encargos da dvida pblica e que um programa tido como destaque na rea habitacional no
possui transparncias em suas informaes.
Dita as ponderaes e limites ao desenvolvimento da pesquisa, elenco as reflexes
que foram travadas nos captulos 1 e 2 dessa dissertao, que buscam subsidiar o estudo sobre
o financiamento da habitao social no Brasil recente. O primeiro captulo discute a produo
do espao e da moradia na sociedade brasileira, e para isso se divide em trs sees. A
primeira trata dos conceitos gerais de renda fundiria. A renda fundiria sendo a parte da
mais-valia que apropriada pelos proprietrios fundirios por seu monoplio da terra, outra
parte do Estado pelos tributos e rendas advindos de sua prerrogativa de regulao sobre o
uso e ocupao do solo.
A segunda seo analisa o desenvolvimento desigual capitalista do espao e a
formao da habitao no contexto desenvolvimentista. Para isso, inicia-se trazendo o debate
terico sobre desenvolvimento desigual e as contribuies de Engels para a questo
habitacional. Compreende-se que a produo do espao tambm distinta entre as formaes
sociais no capitalismo, tendo um pas perifrico como o Brasil particularidades diante do
desenvolvimento desigual e as relaes com o espao, combinando processos arcaicos e
modernos sob domnio capitalista. A teoria crtica trouxe contribuies sobre a questo da
habitao por meio dos estudos de Engels (1988), que nos trouxe a atualidade da luta contra o
reformismo e a moralizao da habitao, propostas pelos burgueses, reafirmando que a luta
de classes e a expropriao da propriedade privada da terra e dos meios de produo so as
nicas propostas a serem tomadas pela classe trabalhadora. Depois, trazemos alguns
apontamentos sobre o processo de urbanizao brasileira e as intervenes do Estado sobre a

15

poltica habitacional at o perodo fundo da Ditadura Militar instaurada em 1964, abarcando


os 20 anos de implementao do Banco Nacional de Habitao.
Na terceira seo, articulamos as reflexes sobre acumulao flexvel, crise do
capital e fundo pblico e suas consequncias para a questo urbana e a construo do
arcabouo jurdico-legal da poltica habitacional. Compreendemos que as crises cclicas so
expresso (e no exceo) do processo de desenvolvimento capitalista, exigindo respostas que
se configuraram na acumulao flexvel e na busca de novos espaos para valorizao do
capital. Ao relacionar fundo pblico, poltica de habitao social e a crise do capital
confirmamos o vinculo da habitao poltica econmica que se processa desde a criao do
Banco Nacional de Habitao, sendo recorrente o seu uso como medida anticclica frente s
crises do capital. Com o acirramento da precarizao das condies de vida e o
aprofundamento da segregao socioespacial nas cidades decorrentes do padro predatrio e
mercantilizado da urbanizao no pas, os movimentos sociais urbanos mobilizaram-se para o
reconhecimento do direito a moradia, da melhoria da poltica urbana e da implementao da
gesto democrtica nas cidades.
No segundo (e ltimo) captulo, o foco da analise compreender o processo vigente
de reestruturao do mercado imobilirio no Brasil e seu atrelamento s respostas a crise
econmica tomadas pelo Estado particularmente sobre o financiamento da poltica
habitacional. Entre as sees estudadas, primeiro identificamos os aspectos do processo de
centralizao e concentrao de capital que marca a reestruturao do mercado imobilirio no
pas. Mas esse processo s possvel com a interveno do Estado, valendo-se da carga
tributaria e do financiamento da habitao como motor para o mercado imobilirio frente
crise do sistema que se arrasta desde 2008 no mundo. A ltima seo volta-se para o estudo
do oramento pblico da habitao social. A demanda por intervenes sistemticas do
Estado para a promoo de habitao social, possibilitou a criao de um Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social, composto por uma srie de mecanismos institucionais, como
um fundo setorial. Contudo, com a necessidade de garantia da taxa de lucro, num ambiente de
crise do capital, a poltica habitacional foi direcionada a atender as exigncias do
desenvolvimento econmico, sendo criado em 2009, o Programa Minha Casa Minha Vida.
Novamente temos o Estado como indutor da economia, garantindo as condies de
reproduo do capital e fazendo do uso do fundo publico um motor do desenvolvimento
econmico, em detrimento da concepo da moradia como direito social e humano.

16

1 PRODUO DO ESPAO E QUESTO HABITACIONAL NO CAPITALISMO


BRASILEIRO

Neste captulo pretendemos debater a produo do espao e da moradia no marco


do capitalismo brasileiro. Para isso, articulamos os temas de modo a trazer o quadro geral de
conceitos e processos polticos que marcam a habitao social no Brasil. Assim, dividimos o
captulo em trs sees. A primeira seo possui como foco apreender o conceito de renda
fundiria e refletir a maneira com que a renda fundiria apropriada pelo proprietrio
fundirio e a produo do espao como produto das relaes sociais. Nas cidades, as relaes
sociais capitalistas reforam a fragmentao e a homogeneizao do espao, tornando
possvel a explorao pelo capital. Na segunda seo, articulamos os processos de
desenvolvimento desigual capitalista e a produo habitacional no contexto do
desenvolvimentismo. Dessa forma, primeiro analisamos os aspectos conceituais de
desenvolvimento desigual do espao e as contribuies da teoria crtica para a questo da
habitao, remetendo aos textos de Engels. O segundo passo foi resgatar o padro de
urbanizao brasileira e aspectos da formao da poltica habitacional, principalmente no
perodo desenvolvimentista que criou o Banco Nacional de Habitao em 1964. A ltima
seo deste captulo se debrua sobre as mudanas provocadas pela reestruturao produtiva
sobre o espao e a crise do capital. A redemocratizao do pas promoveu mobilizaes
populares com vista a melhoria das condies de vida na cidade. A busca da organizao de
um arcabouo legal trouxe esperana, mas que logo foi interrompida pela entrada passiva do
Brasil na mundializao do capital. As consequncias foram a tragdia urbana e um dficit
habitacional que hoje representa cerca de 22,4 milhes de moradias (FJP, 2013).

1.1 A renda fundiria na reproduo das relaes sociais no espao urbano

Os homens em sociedade produzem meios de vida para atender suas necessidades. A


produo social se torna uma atividade social, onde a transformao da natureza requer a
cooperao, as relaes e vnculos entre os sujeitos. A produo social envolve produzir e
reproduzir relaes sociais historicamente determinadas. A produo social na sociedade
capitalista no se refere a produo material (por vezes reificada pelo capital), mas se trata de
relaes sociais entre pessoas, entre classes sociais que personificam determinadas categorias

17

econmicas (IAMAMOTO, 2007, p. 30). As classes sociais so personificaes do capital e


do trabalho assalariado, configurando a unidade de diversos, que determina a dinmica da
vida nesta sociedade. No capitalismo, a reificao envolve reconhecer as relaes sociais
entre classes sociais antagnicas como relaes entre coisas, sob a forma de mercadorias,
esvaziada de sua historicidade (IAMAMOTO, 2007, p. 31). A mercadoria na mesma face
valor de uso (trabalho til concreto e que atende as necessidades sociais) e valor que se
expressa na relao de troca (quantidade de trabalho medida pelo tempo de trabalho
socialmente necessrio, trabalho abstrato).
A forma mercadoria existiu em outros modos de produo, mas no capitalismo a
mercadoria se torna capital pelo monoplio dos meios de produo e de subsistncia, o que
supe o trabalhador vender por um tempo determinado sua fora de trabalho para sua
reproduo e de sua famlia. O capital s se torna mercadoria quando se transforma no
processo produtivo mediante a incorporao de trabalho vivo, trabalho este responsvel por
conservar e criar valor. O produto da produo capitalista a mais-valia, so mercadorias que
possuem mais valor de troca, apropriao de trabalho no pago pelos capitalistas.
No captulo VI indito do Capital, afirma que a produo capitalista produo e
reproduo das relaes de produo especificamente capitalista (MARX, 1969, p. 133),
tendo como produto a mais-valia e o capital. Neste processo, o operrio vende sua fora de
trabalho para, em troca, garantir sua subsistncia e a reproduo de sua capacidade de
trabalho. Em contrapartida, desenvolve, atravs do trabalho, a atividade de conservar, criar e
acrescentar valor, isto , para que a fora de trabalho se conserve (reproduza a si e sua
famlia) necessrio percorrer novamente o processo produtivo. Diferente da fora de
trabalho, o capital no sai do processo produtivo como entrou, mas acrescido de valor que se
valorizou pelo trabalho.

O capital incorpora trabalho vivo mediante o processo de produo convertendo-se


em capital real, valor que se valoriza a si prprio. O processo de acumulao,
produz tambm uma massa operria crescente, nica substncia graas a qual pode
funcionar como capital adicional (MARX, 1969, p. 134, grifo nosso).

A transformao de dinheiro em capital se realiza em trs processos: o de compra e


venda de meios de produo e de fora de trabalho; o processo de produo que envolve o
processo de trabalho e de valorizao, que consome os meios de produo por meio do
trabalho vivo; e a circulao que realiza o valor do capital e da mais-valia, transformando
mercadoria em dinheiro (IAMAMOTO, 2007, p. 37). O objetivo do capitalista no satisfazer
as necessidades sociais, mas a produo, apropriao e realizao de mais-valia. Ou seja, ver

18

seu capital crescer, mediante o emprego no processo produtivo de cada vez menos fora de
trabalho, por meio da intensificao e produtividade do trabalho, alargando o trabalho
excedente, no pago ao trabalhador. Assim, o ciclo do capital produz e reproduz as relaes
sociais e suas contradies.
Marx considerou modo de produo especificamente capitalista aquele que
transforma o processo de trabalho pelo desenvolvimento das foras produtivas e do trabalho,
aumenta a escala de produo e concentra e centraliza capital e os meios de produo.
(MARX, 1969, p. 143) assinala que s na produo capitalista o valor de uso totalmente
mediado pelo valor de troca, transformando-se em trs pontos: primeiro converte a
mercadoria em forma geral de todos os produtos, segundo converte a fora de trabalho em
mercadoria, e terceiro destri a base de produo mercantil (antes dispersa, independente e
sob troca entre possuidores de mercadorias equivalentes) dando centralidade troca entre
capital e a fora de trabalho. Diante do processo de trabalho, todos os meios de trabalho
produzidos, independente de seu valor de uso no processo de produo, tornaram-se (ao
mesmo tempo) elementos do processo de valorizao.
Na subsuno real do trabalho ao capital h total transformao do processo de
trabalho destinado ao desenvolvimento de mais-valia relativa (MARX, 1969, p. 104).
Contudo, a subsuno real do trabalho ao capital pode envolver no apenas o uso de
tecnologias para alcanar a produtividade do trabalho. Esse debate importante para a
compreenso da produo habitacional, visto que h hegemonia no debate2 em trat-la como
produo mercantil, entre outros elementos, por seu reduzido incremento de tecnologia na
produo.
Tratar a mistificao do capital envolve reafirmar o trabalho como produtor de maisvalia e a distribuio desta para as fraes de capitalistas, representados pela renda fundiria e
o proprietrio fundirio. Botelho (2007) destaca que um dos primeiros estudos sobre renda
fundiria pela economia poltica clssica teve base nas formulaes de David Ricardo e Adam
Smith, posteriormente objeto de crtica e inverso de anlise por Marx. Os economistas
burgueses, para justificar as fontes de seus rendimentos, invocam a trindade econmica
composta pelo capital-juro, terra-renda e trabalho-salrio (IAMAMOTO, 2010, p. 69). A
crtica de Marx sobre a trindade econmica se fundava na desvinculao destas fontes de
rendimento em relao ao trabalho, realmente o criador de mais-valia que distribuda para as
fraes da classe dominante sob a forma de lucro, renda e juro. H tambm o reforo
2

Alguns autores que debatem o tema da produo habitacional so Topalov (1979), na Frana, e Ribeiro (1997) e
Cano (2010), no Brasil.

19

mistificao da aparncia que move os agentes da produo para garantir legitimidade


apropriao privada da riqueza. Marx, ento expe que as fontes de rendimentos so em
realidade:
O capital para o capitalista perene mquina de sugar trabalho excedente; a terra
para o proprietrio eterno im que atrai parte de mais-valia sugada pelo capital, e
finalmente o trabalho condio e meio que se renovam sempre para adquirir, sob o
ttulo de salrio, parte do valor criado pelo trabalhador e portanto frao do produto
social determinada por essa parte de valor e que abrange os meios de subsistncia
necessria (MARX, 2008, p. 1085).

Iamamoto (2010), adverte que os argumentos dos economistas clssicos sobre as


fontes de rendimentos traziam conexes que no se sustentavam, a exemplo terra-renda que
considerava a terra como fonte de valor e que a renda da terra se dava como mercadoria numa
relao com a natureza. Iamamoto, sob o aporte dos escritos de Marx, reafirma que a terra no
tem valor por ser um elemento da natureza (um valor de uso) e que a renda da terra se d
mediante a relao social, divergindo assim, dos economistas clssicos.
A desmistificao das fontes de rendimentos contribuiu para fugir da aparncia que
apontava a propriedade fundiria e o capital como as fontes de rendimentos dos capitalistas e
os proprietrios fundirios, descoladas do excedente de trabalho gerado pelo trabalhador. Os
proprietrios recebem a renda no por uma faculdade inerente terra, mas por causa do
monoplio que exercem sobre ela, cobrando um tributo que pago pela sociedade inteira.
Esconde a relao real de produo (IAMAMOTO, 2010, p. 36).
Compreender o conceito de renda da terra (ou renda fundiria) torna-se ponto de
partida para entender a particularidade da produo do espao nas cidades e a formao da
acumulao urbana. A produo do espao no campo distinta da cidade, pois no campo o
processo produtivo passvel de ser reorganizado no mesmo espao, j nas cidades, cada
processo produtivo requer novos espaos de produo, ampliando suas dimenses, alm de
ser um bem no reproduzvel, necessitando, de modo geral, de novas parcelas do solo a cada
processo produtivo, nem sempre sob as mesmas condies. Contudo, para minimizar os
limites impostos pelo espao, o capital o torna homognio, mercantilizado e passvel ser
mobilizado via financeirizao, da o uso de certificados de recebveis, por exemplo.
Para (MARX, 2008, p. 823), a propriedade fundiria fenmeno comum a outros
modos de produo, mas na sociedade capitalista a acumulao e a explorao forma
especfica, puramente econmica, abstrada dos aspectos polticos e sociais que a
antecederam. Tem-se a desapropriao do trabalhador das condies de produo e da
propriedade que se torna destinada produo de lucro para o capitalista. A propriedade

20

fundiria apropriada por sujeitos que dispem do monoplio de determinada poro do


globo terrestre como esfera privativa de suas vontades particulares, com excluso de todas as
demais vontades (MARX, 2008, p. 824). Capacitando-os ao tributo de parte do trabalho
excedente de forma progressiva, a depender da particularidade histrica do desenvolvimento
capitalista. Nesse caminho, podemos refletir que o monoplio de determinada propriedade
fundiria pode ser exercido por proprietrios fundirios pblicos e privados.
A renda fundiria uma forma de mais-valia, que produzida pela fora de trabalho,
advinda do trabalho no pago, decorrente das relaes sociais no processo produtivo, e esta
parte da mais-valia destinada ao proprietrio fundirio por sua apropriao privada da terra.
Assim, o capitalista que primeiro se apropria da mais-valia, redistribuindo uma parcela da
mesma queles que detm o monoplio de um bem natural no reproduzvel, pelo direito de
submet-lo a explorao produtiva no sentido capitalista (IAMAMOTO, 2010, p. 90), no
importando se a renda fundiria advm da agricultura, da mina, da pesca ou do terreno para a
construo (MARX, 2008, p. 827).
Desse modo, a renda fundiria no uma propriedade inerente ao solo (BOTELHO,
2008, p. 26), mas resultado do trabalho global da sociedade, parte do valor que canalizado
para os proprietrios fundirios devido ao seu monoplio da terra, e de onde extrada a maisvalia dos trabalhadores apropriada pelos capitalistas.
A capitalizao da renda fundiria significa o valor do solo, isto , a renda fundiria
que proporciona, porque a terra em si no tem valor. Considera-se que o:
Dinheiro empregado na compra de terras no funciona como capital: compra de
renda, direito de extrair a renda da sociedade no seu conjunto. renda capitalizada,
no capital [...] No ato da venda da propriedade territorial, aquela renda
integralmente revertida em capital. Revela-se a face do proprietrio fundirio,
escondida, sob a mscara do capitalista (BOTELHO, 2008, p. 91).

Marx (2008) destaca que as melhorias promovidas pelo arrendatrio (capitalista), ao


passar do tempo, so incorporadas ao solo, passando a pertencer ao proprietrio deste. O juro
incorporado terra pelo capital se acrescenta renda fundiria, fazendo crescer a renda do
proprietrio;
Vende-se o solo melhorado, o capital incorporado terra e que nada lhe custou [...]
Ai est o enriquecimento ascendente dos proprietrios das terras, do aumento
contnuo de suas rendas e do valor monetrio crescente de suas propriedades com o
progresso do desenvolvimento econmico (MARX, 200, p. 829).

Botelho (2008) reafirma a crtica mistificao das fontes de rendimentos,


identificando que a renda fundiria na cidade assume uma forma abstrata, aparece como
produto dos juros do capital investido. Marx considerava que a especulao do setor

21

imobilirio advm da renda fundiria cobrada pelo proprietrio e pelo imvel construdo. Nas
cidades, o reflexo a hierarquizao dos lugares pelo preo do solo promovido pelos agentes
imobilirios. A excluso dos no-proprietrios ao acesso a terra condio do processo da
reproduo das relaes sociais no capitalismo (BOTELHO, 2007)
Em O Capital, Marx (2008), diferencia a renda fundiria em renda diferencial (sob a
forma I e II) e a renda absoluta. Cabe neste texto apontar os aspectos gerais destes conceitos.
Por renda diferencial se compreende a melhoria do solo por fora da natureza monopolizada e
que promove maior produtividade ao capital aplicado, convertendo-se em lucro suplementar
renda fundiria. Vale destacar que a fora natural no fonte de lucro suplementar, mas base
natural dele, por ser a base natural da produtividade excepcionalmente acrescida pelo
trabalho (MARX, 2008, p. 862) e que o direito a propriedade privada no cria valor
transformado em lucro suplementar, apenas colabora para que o proprietrio fundirio se
aproprie deste. De forma simplificada, a renda diferencial corresponde a um elemento que
torna a terra mais produtiva. E continuam:
A renda diferencial decorre da produtividade diversa de aplicaes iguais de capital
em terras de rea igual e fertilidade desigual, de modo que a renda diferencial era
determinada pela diferena entre o rendimento do capital empregado a pior terra,
desprovida de renda, e o do capital empregado em melhor terra (MARX, 2008, p.
895).

A renda fundiria sob a forma de renda absoluta se explica quando o solo cultivado
no produzir excedente, por ser o pior solo. Nesse pior solo cultivado, o preo de produo
que regula o mercado coincide com o preo individual de produo do produto deste solo, isto
, no h excedente sobre o preo de produo que se converta em renda fundiria, sendo a
renda igual a 0 (zero). Para superar tal fato, a propriedade fundiria (pelo monoplio que tem
sobre a terra) passa a ser a geradora da elevao do preo acima do preo de mercado,
passando, assim, a propriedade a gerar renda. Podemos dizer de outra forma, o excedente de
valor provocado pelo proprietrio fundirio pode tornar o fator determinante do preo geral de
mercado, em que a renda gera o encarecimento do produto (MARX, 2008, p. 1011). Embora
a propriedade possa elevar o preo de produo, essa circunstncia no depende apenas dela,
mas da situao geral do mercado que demarcar at onde o preo pode se elevar. Isto , o
proprietrio sempre estar disposto a extrair renda de algo que nada contribuiu, mas para isso
o capital precisa de certas condies para satisfazer tais desejos (MARX, 2008, p. 1020).
Vale ressaltar, que a renda absoluta apenas parte da mais-valia apreendida pelo proprietrio
fundirio. O que a difere da renda diferencial que esta se converte em renda pelo lucro
suplementar, enquanto a renda absoluta depende da elevao do preo, numa espcie de

22

tributo sobre o uso da terra que sua. A renda absoluta contribui para desmistificar a
aparncia de que a renda deriva do mero preo de monoplio3. Exemplo disso dado por
Marx quando nos relata que um capitalista, ao extrair madeira de uma floresta e paga a renda
ao dono ou a retm por ser ele mesmo o dono, estaria apenas pagando a tributao de
monoplio, mas que na verdade consiste exclusivamente de capital varivel.
Botelho (2008), ressalta a especificidade das formas da renda fundiria no urbano, pois
nas cidades as formas se combinam, alm das transformaes nas construes que podem
mudar as formas. Nas cidades, a renda se caracteriza pela influncia decisiva da localizao
sobre a renda diferencial; pela explorao pelo proprietrio do progresso do desenvolvimento
social para o qual nada contribui e no qual nada arrisca, e pelo predomnio do preo de
monoplio (BOTELHO, 2008, p. 26). Marx (2008), assinala que o crescimento acelerado das
cidades promove a especulao atravs da renda fundiria a ser apropriada e no sobre o
imvel construdo. Agrega-se para considerar a elevao da renda fundiria: o aumento
demogrfico nas cidades; a necessidade de novas moradias para atender essa populao; e a
incorporao de infraestrutura (capital fixo) na terra (BOTELHO, 2008, p. 26).
O carter da no reprodutividade do solo urbano deve-se a parcelas da unidade
imobiliria possuir um valor de uso complexo (equipamentos sociais, culturais, privilgio de
localizao, entre outros), sendo difcil para o setor imobilirio reproduzi-lo, em escala, em
outro lugar, conforme ocorre com o solo agrcola. Alm de no ser uma mercadoria como as
demais, pois no se fabrica solo e sim, se produz e consome dentro de uma relao social.
Por intermdio da concorrncia urbana (HARVEY, 2005, p. 178), as cidades passam a
disputar entre si projetos de interesse do capital, onde aspectos que eram especficos de um
determinado lugar passam a ser reproduzidos por outras cidades. Isso no significa que o
capital est produzindo solo, mas est produzindo uma forma de se apropriar desse solo na
perspectiva de aumentar o capital. Assim, no pode haver mais do que uma parcela de solo
exatamente na mesma localizao (HARVEY, 1980, p. 144). O Estado vem intervindo na
apropriao de renda fundiria urbana por intermdio jurdico como a outorga onerosa pelo
direito de construir, caracterizada pelo tributao sobre o potencial de construo de um
imvel. O mercado imobilirio j identifica a outorga como instrumento que potencializa a
capacidade de construo de um determinado imvel e que podem gerar lucros adicionais.
Botelho (2008), completa que no espao urbano, a renda da terra toma a forma de
preo da terra (renda capitalizada). A tributao, uma forma de extrao de renda fundiria,
3

O preo de monoplio deriva apenas pelo desejo e capacidade de pagamento dos compradores, sem depender
do preo geral de produo ou do valor dos produtos (MARX, 2008, p. 1027).

23

era exercida pelo poder pblico para investir na disponibilizao de terreno para prestao e
concesses de servios pblicos. Engels afirma a influncia do Estado na apropriao da
renda da terra por meio da disponibilizao de servios e terras. Botelho completa;
O importante agente de influncia no mercado imobilirio urbano o Estado, pois
atravs de suas aes e regulamentaes interfere ativamente no que se refere ao
preo da terra e sua valorizao. A localizao de infra-estrutura e de
equipamentos de uso coletivo sob sua responsabilidade, as leis de zoneamento, os
planos de revitalizao urbana de certas reas da cidade, o fornecimento de
financiamento para a compra da moradia e a produo da moradia pelo poder
pblico so alguns dos exemplos de como o Estado tem um papel ativo para a
formao da renda fundiria urbana ( ENGELS apud BOTELHO, 2008, p. 28).

A organizao do espao pelo Estado colabora nas disparidades territoriais e na


segregao, pois a localizao de equipamentos pblicos e privados tambm atuam no
privilegiamento espacial. Harvey (2005) destaca o importante papel do Estado na aplicao de
investimentos de longo prazo em infraestrutura fsica e social (estradas, portos, moradias) na
perspectiva de garantir rotatividade ao excedente de capital e de fora de trabalho que tendem
a se desvalorizar, e na conteno de riscos para a lucratividade do capital nas iniciativas
econmicas. Botelho (2007) tambm destaca a relao do Estado e a renda fundiria na
promoo e influncia no mercado imobilirio e nas aes que envolvem medidas jurdicolegais que interferem no preo e valorizao da terra.
Recentemente no Rio de Janeiro, observamos tambm a interveno do Estado em
medidas de segurana pblica (e sua funo coercitiva) na implementao de Unidades de
Policia Pacificadora UPP que teve reflexo sobre a valorizao de determinadas reas da
cidade.
O Estado interfere ativamente (BOTELHO, 2007, p.78) na formao, apropriao e
distribuio da renda fundiria entre as fraes dos capitalistas, proprietrios de terra privado
e o prprio Estado. Atua no desenvolvimento de projetos de infraestrutura fsica e social e na
criao de medidas jurdico-legais, normatizaes e financiamento que colaboram para a
dominao capitalista no espao urbano. Assim, o papel do Estado na renda fundiria urbana
se d pela interveno na estruturao de equipamento coletivo, pelas medidas de estmulo ao
mercado imobilirio com acesso a financiamento e produo de moradias e pela elaborao de
legislao urbanstica, suas aes interferem no preo da terra e na sua valorizao.
A propriedade fundiria possui tambm uma heterogeneidade dos proprietrios
fundirios urbanos. Podemos identificar dois grupos de proprietrios, os que se apropriam da
renda fundiria por possuir grandes propriedades pblicas e privadas, como os proprietrios
industriais, os grandes proprietrios especuladores, os incorporadores e construtores, o capital

24

financeiro e o Estado; e os que no se apropriam da renda fundiria por utiliz-la apenas como
meio de subsistncia e moradia, como os trabalhadores que possuem uma propriedade como
moradia e os pequenos proprietrios que as usam para aluguel (BOTELHO, 2007, p. 70).
Mesmo diante desta diversidade de proprietrios, consideramos a relao entre renda
fundiria e acumulao capitalista como centro da organizao do espao na rbita do capital.
A propriedade da terra tambm condio para a reproduo das relaes de produo do
capitalismo, pois ao ser concentrada numa classe, faz com que a classe trabalhadora no
possua os meios de sua reproduo.
Harvey (1980) afirma que existem perspectivas distintas entre os sujeitos que atuam
no mercado de moradia e que, mesmo diante das crticas4 remetidas a abordagem
microeconmica de uso do solo urbano, tal abordagem colaborou para a caracterizao geral
desses sujeitos. Assim, h os usurios de moradia (envolvendo os usurios proprietrios e os
locatrios); os corretores de imveis, intermedirios nas transaes no mercado de moradia;
os proprietrios, que tem objetivo no valor de troca por meio de duas estratgias: a de alugar
para obter o capital investido na moradia ou via financiamento hipotecrio, e alugar para
aumentar sua riqueza; Incorporadores e o setor da construo de moradias que operam na
criao de novos valores de uso para os outros, a fim de realizar valores de troca para si
prprios (HARVEY, 1980, p. 141) e pela competio buscam as melhores condies para
realizao do lucro, sendo comum o processo de suburbanizao; as instituies financeiras
que se apropriam do valor de troca por oportunizar o financiamento para criao e aquisio
de valor de uso e esto envolvidas em todo o desenvolvimento do patrimnio real; e as
instituies governamentais que podem atuar na produo de valor de uso por meio da
proviso pblica de moradia ou indiretamente pelo financiamento ao setor da construo para
obter valor de troca, interferindo tambm na administrao institucional do mercado de
moradia e na alocao de servios (HARVEY, 1980, p. 142). H, atualmente, o incremento
dos fundos de investimentos e dos fundos de penso que buscam oportunidades de
acumulao de capital via aplicaes financeiras na habitao. Diante da diversidade de
sujeitos, Harvey assinala que a obteno de maior ganho, depende da qualidade de monoplio
do espao que cada um possui.

Uma das crticas a abordagem da microeconomia que esta busca a modelagem dos padres de uso do solo
urbano, ao invs de buscar investigar o significado e o papel da renda e os processos reais que criam estes
padres (HARVEY, 1980, p. 151).

25

1.2

O desenvolvimento desigual urbano e a poltica habitacional no contexto


desenvolvimentista

Nesta seo pretendemos tratar do desenvolvimento desigual capitalista do espao e de


alguns aspectos da urbanizao e da formao da poltica habitacional at a crise da produo
habitacional via Banco Nacional de Habitao do Governo Militar de 1964. Para isso,
iniciamos com um debate terico do materialismo histrico sobre o desenvolvimento desigual
capitalista e as contribuies de Engels sobre a questo da habitao. Posteriormente
trataremos do processo de urbanizao brasileira e as intervenes do Estado no mbito da
poltica habitacional at governo ditatorial de 1964.

1.2.1 As transformaes nas cidades, o desenvolvimento desigual urbano e as contribuies


de Engels sobre a questo da habitao

A estrutura das cidades sofreu transformaes ao logo da histria. A produo da


cidade a produo e reproduo das relaes sociais. Para melhor explicar as
transformaes, Lefebvre (2008) construiu um eixo espao-temporal sobre as cidades. Esse
eixo parte da cidade poltica, dominada por sacerdotes, nobres e administradores que
subordinava artesos e operrios sob um territrio eminentemente agrcola; na cidade
mercantil a troca comercial torna-se funo urbana, os burgos disputam poder e passa haver
desequilbrio entre urbano e campo. As cidades j vinham se desenvolvendo no papel de
acumulao de riqueza advinda do excedente da agricultura, atrado para os centros urbanos
pela usura e pelo comrcio (LEFEBVRE, 2001, p. 52). Contudo, as transformaes no
decorrem apenas do processo global contnuo vinculado ao ciclo de produo de mercadorias,
mas tambm em funo de modificaes profundas no modo de produo, nas relaes
campo-cidade, nas relaes de classe e de propriedade (LEFEBVRE, 2001, p. 58). A
cidade comercial associada ao crescimento do capital comercial antecede a cidade industrial;
e na cidade industrial, a no-cidade, ausente de realidade urbana5, explode o crescimento da
produo industrial, o capital parece varrer os obstculos e encobrir experincias, ocorre a
5

A realidade urbana estilhaada pela cidade industrial perdendo os traos que a poca anterior lhe atribua:
totalidade orgnica, sentido de pertencer, imagem enaltecedora, espao demarcado (LEFEBVRE, 2008, p. 23).

26

concentrao urbana, o xodo rural e a subordinao do agrrio ao urbano. As cidades sob o


capitalismo aglomeram os centros de deciso e poder, organizando a explorao da sociedade
como agente ativo do processo de produo e concentrao de capitais. Mas pela contradio
da prpria existncia da cidade industrial cria-se uma zona crtica, que pe em cheque este
processo (LEFEBVRE, 2008).
Para Lefebvre, o conceito de cidade composto por um conjunto de elementos
como:
a projeo da sociedade sobre um lugar [...] tipos de cidade resultante da histria [...]
conjunto das diferenas entre cidades [...] pluralidade no urbano de padres de
maneira de viver a vida urbana [...] o local dos confrontos e das relaes
(conflitantes) entre desejo e necessidades [...] papel histrico das cidades na
acelerao dos processos (a troca e o mercado, a acumulao dos conhecimentos e
dos capitais, a concentrao desses capitais) e local das revolues (LEFEBVRE,
2001, p. 63).

A cidade sob domnio do capital se modifica pelas relaes sociais que se


desenvolvem historicamente na produo capitalista. O capitalismo instaurou sua fase
imperialista ao substituir a livre concorrncia sobre a produo mercantil para o capital
monopolista via concentrao de capital e de produo e domnio do capital financeiro. O
imperialismo, estgio monopolista do capitalismo, compreendeu, entre outras caractersticas,
a fuso dos grupos monopolistas bancrios e industriais e a partilha mundial sob a dominao
monopolista dos territrios (LENIN, 2012, p. 124). A dominao territorial monopolista faz
uso da fora e da violncia para garantir seus interesses, alm de acentuar as desigualdades
entre as localidades.
O desenvolvimento capitalista insere desigualmente os pases no sistema global. O
debate de desenvolvimento desigual teve contribuies importantes de Trotsky (1977),
principalmente no mbito da reflexo sobre o imperialismo e superao da concepo
histrico-etapista do processo produtivo capitalista. Trotsky (1977), parte da anlise das
particularidades histricas da Rssia para elaborar seu conceito da lei de desenvolvimento
desigual e combinado. Esse conceito compreende a desigualdade como lei geral do processo
histrico, ficando os pases atrasados com o papel de se desenvolver em saltos, haja vista a
observao

das

experincias

dos

ciclos

histricos

dos

pases

adiantados.

Esse

desenvolvimento combina as fases mais modernas com estruturas arcaicas. Contudo, no


significa que os pases atrasados seguiram uma ordem de sucesso, mas ao verificar
experincias de processo produtivo, histrico e social podero eliminar fases intermedirias
do desenvolvimento conforme suas caractersticas histricas.

27

Sob a lei de desenvolvimento desigual e combinado, os pases perifricos se


configuram dentro de um sistema capitalista global, e suas particularidades se relacionam com
a totalidade do processo de produo e reproduo capitalista, evidenciando tambm suas
contradies. Assim, aspectos arcaicos e modernos dos pases adiantados e perifricos
constroem formas particulares do capitalismo. A produo capitalista no se desenvolveu num
vcuo, mas numa combinao de passado e presente dos diversos estgios de modo de
produo. A desigualdade histrica e socioeconmica relaciona os pases num sistema global,
onde o sistema capitalista , em grau considervel, precisamente uma funo de validade
universal da lei de desenvolvimento desigual e combinado (MANDEL, 1982, p. 14).
Mandel (1982), relembra que a estrutura do mercado capitalista se construiu sobre
estruturas no capitalistas, a partir da troca exploradora e metablica, numa lgica intrnseca
de produo e controle na totalidade global. Em escala internacional, o capital central expande
suas fronteiras para os pases perifricos, numa tentativa de converter (ou adaptar no marco
recente de reestruturao produtiva) a reproduo simples de mercadorias em novas esferas de
produo. Essa totalidade global, articula pases adiantados e atrasados sob dupla maneira:
primeiro, h nos pases atrasados um desmonte da produo domstica/artesanal pela entrada
de produtos a baixo custo produzidos por indstrias do exterior; e segundo, esses pases
rapidamente se especializam em produtores de matria-prima para as indstrias dos pases
adiantados. Nos pases atrasados, h tambm um estoque de fora de trabalho e terra
resultando numa acumulao capitalista com composio orgnica de capital mais baixa,
exigindo ao capitalista maior dispndio de mo de obra e terra para produo.
As estratgias de acumulao pautadas na entrada de produtos alteraram, passando a
dominao do capitalismo estrangeiro sobre a acumulao local de capital, submetendo o
desenvolvimento local aos interesses da burguesia nos pases metropolitanos. D lugar a
artilharia pesada de controle de reserva de capital (MANDEL, 1982, p. 37). As oligarquias
locais e a burguesia imperialista traam uma aliana social e poltica de dominao.
Aps a dcada de 1940, o imperialismo adquire a caracterstica de capitalismo
tardio, onde a busca do superlucro torna-se a alavanca do crescimento da produo Mandel
(1985). O fortalecimento do capital financeiro e sua consequente dominao com a fuso
monopolista envolvem, entre outros processos, a concentrao e monoplio da produo e de
capital, a exportao de capitais, a ao de potncias imperialistas com influncia global, a
busca por lucros acima da mdia, emprstimos pblicos e a especulao com a terra por meio
da securitizao e hipotecas.

28

O desenvolvimento das foras produtivas o objetivo seguido pelo capital na


perspectiva de maximizar o tempo de rotao do capital, ao passo de, este desenvolvimento
elegeu a cidade como lcus privilegiado. A urbanizao foi acompanhada pela pauperizao,
onde o desenvolvimento acelerado das cidades teve efeito de agravar a pobreza, forma de
expresso da questo social. A urbanizao era impulsionada pela definio de espaos que
proporcionariam maior rentabilidade ao capital (SANTOS, 2009, p. 26).
Muitos escritos no campo da teoria marxista demonstram a implicncia do
desenvolvimento das foras produtivas sobre as condies de vida da classe trabalhadora,
entre elas o agravamento da moradia. Entre esses escritos, temos A Situao das Classes
Trabalhadoras na Inglaterra e um conjunto de artigos publicados por Engels em 1872,
intitulado A Questo da Habitao abordando que o advento do capitalismo
aprofundou/trouxe consequncias desastrosas para as condies de vida da classe
trabalhadora, dentre elas a falta de habitaes. Mas que a contradio do prprio sistema traz
tambm o germe para sua superao.
Retomemos, ento, as contribuies contidas em A Questo da Habitao. Nos
artigos publicados em 1872, para o jornal do Partido Operrio Social-Democrata alemo em
Leipzing, Engels volta a refletir sobre a questo da habitao, travando um debate com os
social-reformistas burgueses e a pequena-burguesia, onde afirma que a falta de habitao da
classe trabalhadora no seria resolvida no mbito do capitalismo, muito menos atravs das
propostas burguesas colocadas poca.
Num dos artigos em que dialoga com as propostas de Proudhon para resolver a
questo da habitao, Engels (1988) destaca que a falta de habitao sintetiza o agravamento
de mltiplas situaes como as pssimas condies das habitaes, a aglomerao da
populao nas cidades, os elevados preos dos aluguis, o adensamento das habitaes e at
mesmo sua ausncia, atingindo a classe trabalhadora e tambm segmentos da pequenaburguesia. Reafirma que para acabar com a questo necessrio eliminar a explorao e
opresso da classe trabalhadora pela classe dominante (ENGELS, 1988, p. 16), onde a maisvalia produzida pela fora de trabalho dividida entre os capitalistas e os proprietrios
fundirios. A expanso das cidades traz consequncia para a valorizao de determinados
espaos, sendo construdos edifcios que melhor atendam tais necessidades e derrubando
outros, e com isso moradias de operrios so deslocadas para as regies mais perifricas. Esse
movimento provoca a ausncia de moradias para aluguel e pouco interesse da indstria da
construo na sua produo.

29

Uma das propostas de Proudhon para resolver a questo da habitao passa por
reconhecer esta como um problema exclusivamente da classe operaria, comparando o
capitalista ao proprietrio fundirio. Engels discorda, relembrando que na relao entre o
proprietrio fundirio e o inquilino (operrio) ocorre a transferncia de renda, e que embutido
no aluguel est a renda fundiria, e no a criao de valor. Proudhon prope a regulamentao
dos ttulos jurdicos a favor dos trabalhadores, mediante abatimento anual sobre os aluguis, e
assim se aboliria a propriedade fundiria e a extrao de renda fundiria e juros do capital
investido no imvel. Engels discorda novamente, alertando que a relao social entre
capitalista e trabalhador que gera mais-valia, depois repartida por diversas categorias de
capitalistas. No sendo a restrio de seu acesso a uma nica categoria (dos proprietrios
fundirios) que colocaria o sistema capitalista em cheque. Diante as propostas de Proudhon,
(ENGELS, 1988, p. 29) expe a sua maneira de resolver a questo da habitao: na revoluo
social, suprimir a oposio entre cidade e o campo e que os imveis das cidades para serem
utilizados de forma racional, sejam expropriados de seus atuais proprietrios e ocupados pelos
trabalhadores. Tais propostas se aliceram, a meu ver, na necessidade da funo social da
propriedade urbana, no questionamento da propriedade privada da terra e da fragmentao
entre campo e cidade, elementos da diviso social e territorial do trabalho no capitalismo.
Engels (1988), na continuao de seus artigos, debate com a burguesia sobre a questo
da habitao. O autor destaca que as condies habitacionais da classe trabalhadora passam a
ser assunto de interesse da burguesia devido s epidemias e as condies sanitrias que
afetavam a populao no perodo. As crticas de Engels se debrua sobre Sax, uns dos
idelogos da burguesia, que em 1869 escreveu As Condies de Habitao das Classes
Trabalhadoras e a Sua Reforma. Tal livro, sob iderio burgus, debate as questes de
habitao e de sade pblica. Engels (1988), relatava que Sax defendia que para enfrentar as
questes sociais era necessrio tornar todos os trabalhadores em capitalistas, pois isso faria
com que os trabalhadores se elevassem a classe de possuidores, providos de meios. Quanto a
falta de habitao, a resposta de Sax viria de justificativas morais, onde os capitalistas por
ignorncia no oferecem moradias suficientes6. Sobre tal justificativa, Engels satiriza
afirmando que aos burgueses no interessa satisfazer as necessidades de moradia para a classe
trabalhadora, e sim garantir seus interesses privados e a especulao com a habitao dos
trabalhadores. J a respeito dos trabalhadores, Sax prope que criem uma higiene racional

Sobre a questo da habitao por parte dos capitalistas, muitos construram colnias operrias ou vilas
operrias ao lado das indstrias, mas ao invs de resolver o problema, o aprofundou pela expanso e
transformao das colnias sob os males da industrializao (ENGELS, 1988, p. 50).

30

sobre as moradias e seus hbitos. Sobre este ponto, Engels alerta o sentido culpabilizador dos
trabalhadores de sua condio e a reafirmao, do velho discurso burgus, que prega a
harmonia entre as classes, desconsiderando que a falta de moradia no obra do acaso, mas
uma instituio necessria (ENGELS, 1988, p. 39) numa sociedade que explora e oprime a
classe trabalhadora.
A proposta da burguesia, exposta por Sax, como soluo para a falta de habitao seria
a transferncia de propriedade de habitao para os operrios (ENGELS, 1988, p. 41), pois
garantiria independncia econmica, segurana financeira e fora moral. Outras solues para
a questo da habitao promovidas pela burguesia seriam o incremento da mutualidade e da
ao do Estado. A mutualidade seria a cooperativa de construo ou sociedades de construo
que se organizavam pela constituio de um fundo com recursos cotizados por seus membros,
destinados a concesso de emprstimos e poupana de crdito hipotecrio. Para Engels, a
mutualidade operria possui limites, pois cobria uma parcela pequena de trabalhadores devido
as incertezas diante do seu emprego e os reduzidos salrios. J sobre a ajuda do Estado, a
burguesia possui trs propostas que envolvem: legislaes de construo que visem a
supresso ou melhora das situaes que agravam a falta de habitao; definio de inspeo
sanitria sobre as moradias da classe trabalhadora; e o Estado deve criar condies para
construo e crdito para habitao. Engels (1988), sinaliza porm que a reduzida legislao
para a construo mais barata, no fez com que a industria construsse moradias; para a
efetivao das inspees sanitrias foram criadas legislaes que foram tensionadas pelas
condies sociais e polticas que envolviam o sistema fabril e por fim, os crditos e a
construo de moradias se configuraram de forma restrita e de pouco interesse do Estado
como soluo para resolver a falta de moradia.
Engels conclui que diante da srie de propostas encaminhadas pela burguesia, a que
realmente se fez efetiva o mtodo Haussmann. De origem do parisiense e bonapartista
Haussmann, previa o embelezamento, a sade pblica e a formao de trabalhadores da
construo civil, com medidas que envolviam abertura de vias largas e longas, construo de
edifcios luxuosos, alargamento de ruas para limitar mobilizaes dos trabalhadores e
apassivamento da fora de trabalho ento empregada na construo. Diante da certeza de que
a burguesia no possui interesse de modificar a questo da habitao e demais sequelas
decorrentes da produo capitalista, Engels refora que s ser possvel a sua resoluo,
quando expropriada a propriedade privada da terra e dos meios de produo da classe
dominante, pondo fim a este modo de produo.

31

Dessa forma, vimos que os problemas que envolvem a questo da habitao no so


recentes, ao passo que so tencionados pelos interesses capitalista na busca da mais-valia e da
acumulao. Sob o domnio do capital, as cidades se desenvolvem de forma desigual. O
processo de urbanizao da America Latina e especialmente no Brasil, que se deu desde o
perodo colonial, com a constituio de grandes cidades coloniais, mas foi se transformando
na conjugao do arcaico e do moderno na sua formao histrica e espacial.

1.2.2 Aspectos da urbanizao e da poltica habitacional durante a Ditadura Militar instaurada


em 1964

Segundo Oliveira (2013), a concentrao fundiria gera processos segregadores e a


urbanizao brasileira expresso latente da transformao da cidade de sede do capital
comercial cidade autrquica, j na transio para a industrializao (OLIVEIRA, 2013, p.
54). Isso significa dizer que as cidades autrquicas reproduziram os padres de urbanizao
polarizada (pobre rede urbana e concentrao de controle em poucas cidades) do perodo
colonial, mas acrescido de um ritmo de urbanizao superior o ritmo de industrializao,
demandando um desenvolvimento essencialmente urbano devido a ausncia de referncias na
cidade quanto a diviso social do trabalho (OLIVEIRA, 20123, p. 57). A viabilizao do
padro autocrtico de cidade foi garantida pelo Estado que teve papel fundamental na
regulao da relao capital e trabalho e de centralizao de capitais no contexto
desenvolvimentista.
A partir da dcada de 1940, a urbanizao se intensificou atravs do progressivo
crescimento da populao urbana, do amadurecimento do trabalho assalariado, do
desenvolvimento institucional e poltico do Brasil e do incremento, ainda incipiente, da
indstria nacional (MARICATO, 2001). A reforma urbana, experimentada em terras
brasileiras, se realizava via iniciativas de sade sanitria a fim de eliminar epidemias, de
execuo de obras de embelezamento e da instituio de marcos legais, base para a
constituio de um mercado imobilirio capitalista. Assim, se conjugaram saneamento
ambiental, embelezamento e segregao territorial, trazendo a torna uma espcie de reforma
urbana sobre a base de um urbanismo moda da periferia, como salienta Maricato.
Santos (2009), em seu artigo Tendncia da urbanizao brasileira no final do sculo
XX problematiza que temerrio falar sobre o futuro da urbanizao e das cidades, cabendo
apontar apenas tendncias da urbanizao brasileira. Relembra a necessidade de debater as
tendncias urbanas sob aspectos menos empiristas e mais dialticos, pois o espao uma

32

instncia social, conjunto inseparvel da materialidade e das aes do homem (SANTOS,


2009, p. 130). A urbanizao, para Santos, intensificada mediante a mobilidade
populacional promovida pela diviso social do trabalho, destacando o aumento do papel das
cidades locais como centros regionais. Sobre o processo de urbanizao nas cidades de mdio
porte, Maricato (2001) destaca o impacto desse processo sobre os aspectos socioambientais e
o aumento da periferia, tornando extensas as regies mais pobres. Santos (2009), aponta as
mudanas da qualidade das metrpoles regionais atravs da sua transformao em metrpoles
com contedo nacional e pela diversificao e crescimento das relaes interurbanas.
Contudo, as principais metrpoles no perdem sua posio de comando, mas so
acompanhadas pela metropolizao das cidades locais que se tornam centros regionais.
A urbanizao colaborou para que as expresses da questo social tivessem um padro
de segregao socioespacial. A questo social compreendida como expresses das
desigualdades sociais que demandam a interveno do Estado para reconhecer os direitos dos
sujeitos e as necessidades postas na cena pblica. nesse contexto que o Estado passa a
intervir na rea social em decorrncia do avano da produo capitalista e das demandas de
classe, exigindo respostas atravs de polticas sociais que passam a ter importncia na
produo e reproduo social do capitalismo. Assim, a questo social envolve a contradio
entre capital/trabalho, dispersa em resistncias e conformismos.
A produo e reproduo das relaes sociais no capitalismo conforma a contradio
entre capital e trabalho. Desta contradio, h um impacto sobre as condies de vida da
classe trabalhadora, que passa a exigir o reconhecimento das necessidades sociais por parte do
Estado. A interveno do Estado sobre as diversas manifestaes da questo social se
transforma em sistemas de proteo social e um conjunto de polticas sociais na perspectiva
de regulamentar demanda dos trabalhadores, sem questionar a forma de produo e
reproduo da riqueza apropriada pelo capital.
Para Behring e Boschetti (2006), o surgimento7 da poltica social foi marcadamente
relacionado da capacidade interventiva da classe trabalhadora. Seu desenvolvimento foi
gradual e diferenciado entre os pases, conforme a situao organizativa dos trabalhadores,
as condies e o grau de desenvolvimento das foras produtivas e a disputa no mbito do
Estado (BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p. 64). As polticas sociais configuram-se como
interveno do Estado sobre a demanda de reproduo da fora de trabalho no enfrentamento
as expresses da questo social, ao passo que colaboram para a reduo do nus ao capital,
7

Sobre os fundamentos e a histria da poltica social ver Behring e Boschetti (2006) na referncia bibliogrfica
deste texto.

33

abrindo possibilidades de acumulao diante das contrarreformas que privatizam a proteo


social. Contudo, o fundamento para as polticas sociais se encontra nas relaes sociais de
explorao e expropriao do capital sobre o trabalho.
As contradies que envolvem as polticas sociais, se apresentam tambm no processo
de desenvolvimento da poltica habitacional, sendo marcado por inmeras mudanas
institucionais, organizativas e financeiras. Desde o surgimento da poltica habitacional, a
fragmentao, a descontinuidade e as pfias aes so perceptveis, nas medidas tomadas
pelos Institutos de Aposentadorias e Penses - IAPs dos trabalhadores inseridos no mercado
formal de empregos promoo pblica organizada com nfase no produtor privado no
Programa Minha Casa Minha Vida de 2009. Contudo, a habitao tomada como elemento de
interveno pblica, planejada e centralizada s teve inicio em 1964 atravs do Banco
Nacional de Habitao. Vale ressaltar que o caminho percorrido para a institucionalizao da
poltica habitacional brasileira foi alvo de inmeros estudos, cabendo apenas a este sinalizar
os precursores do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e do Programa Minha
Casa Minha Vida.
Iniciativas no campo da habitao foram gestadas no Brasil desde a dcada de 1920,
tendo no mbito dos Institutos de Aposentadoria e Penses, a partir dos anos 1937, as
primeiras iniciativas institucionais para o enfrentamento de crise de moradia e da ampliao
das periferias nas cidades (TROMPOWSKY, 2004, p. 3). Os IAPs promoveram os primeiros
ensaios a estruturao do mercado imobilirio brasileiro, com recursos advindos dos prprios
IAPs. J em 1946, foi criada a Fundao da Casa Popular, concretamente o primeiro rgo
federal que trabalhava especificamente com a habitao e que tinha como perspectiva a
descentralizao dos recursos dos Institutos, concentrando-os em um nico rgo capaz de
ampliar a cobertura de moradia a populao.
A interveno do Estado sobre o territrio acompanhava medidas que incentivavam a
industrializao e o modelo de substituio de importao, caractersticos do perodo
desenvolvimentista, entre as dcadas de 1940 a 1970. Na dcada de 1950, a indstria nacional
entrou numa nova fase diante a diviso internacional do trabalho, tendo um processo
produtivo que envolvia a produo de bens durveis, mas tambm parte de bens de produo.
Desenvolviam-se novas mudanas no modo de vida da populao atravs da constituio de
um mercado consumidor, mas convivia-se com a precariedade nas condies de moradia e de
urbanizao na periferia das cidades. Neste perodo, o pas observa a mudana do perfil
demogrfico da populao, que caminha do rural para o urbano, buscando as cidades
dinamizadoras de poder econmico.

34

O perodo desenvolvimentista recebeu forte influncia da Comisso Econmica para


a Amrica Latina - CEPAL, que orientava o pensamento latinoamericano e as questes do
desenvolvimento, visto que os Estados latinos emergiam no cenrio econmico internacional
acompanhado de disparidades sociais em seus territrios. A CEPAL passa atuar para alm de
mero reprodutor da teoria do desenvolvimento e captura as especificidades latinas para a
construo do desenvolvimentismo.
O desenvolvimentismo, promovido pela CEPAL, reconhecia o Estado como indutor
da poltica econmica via industrializao, fortalecendo assim a ideologia da burguesia
industrial latino-america para ampliao dos espaos para exportao; colabora para a
construo de uma aliana entre os trabalhadores industriais e a classe mdia assalariada;
prope uma nova relao centro-periferia; e redimensiona os interesses em disputa, sufocando
e no efetivando as reformas de base (MARINI, 2010, p. 110). A proposta nacionaldesenvolvimentista compreendia a superao do subdesenvolvimento por meio da
industrializao, tendo a substituio de importao como forma de reduzir a dependncia
internacional (CARCANHOLO, 2010, p.120). Apesar da CEPAL no concordar com o
modelo primrio-exportador, pois acreditava numa nova relao entre centro-periferia, o tema
da reforma agrria no entrava em pauta, na perspectiva de no se acirrar o conflito
intercapitalista. No Brasil, este conflito tambm era permeado por pontos de convergncia,
onde latifundirios se transformaram em industriais.
Para Gonalves (2012), o projeto do nacional-desenvolvimentismo tinha o foco no
trinmio industrializao com substituio de importaes, intervencionismo estatal e
nacionalismo (GONALVES, 2012, p. 651). A indstria substitutiva de importao na
experincia latina tinha forte relao com o capital estrangeiro sob interveno estatal,
configurando uma desnacionalizao da indstria. Os dados mostram que no final do perodo
desenvolvimentista, a participao do capital estrangeiro na indstria do Brasil correspondia a
30% (GONALVES, 2012, p. 653).
O ambiente poltico, social e econmico que antecedeu o Golpe Militar de 1964, tinha
nas reformas de base, entre elas a reforma urbana, a unio de um conjunto de demandas
sociais advindas da classe trabalhadora. No seminrio da Reforma Urbana promovido pelo
Instituto de Arquitetos do Brasil - IAB foi elaborada uma proposta de agenda para a questo
urbana que envolvia a politizao do tema e a institucionalizao da poltica habitacional.
Contudo, com a emergncia da Ditadura, a demanda da habitao foi apropriada como um
mero instrumento de poltica econmica.

35

As orientaes desenvolvimentistas sobre a poltica habitacional, ps-golpe de 1964,


se processavam num quadro de condies precrias de habitabilidade nas cidades, de busca de
legitimidade e necessidade de arrefecer as demandas populares por reformas de base, entre
elas a reforma urbana, e num contexto econmico de inflao e que demandava estmulo ao
produtor privado, como ocorreu com outras polticas sociais, haja vista a sade.
O Banco Nacional de Habitao integrado ao Sistema Financeiro de Habitao mudou
o padro de produo de moradia nas cidades, com nfase nas produes verticais e na
consolidao do mercado imobilirio privado O objetivo do programa era a aquisio de
moradia em detrimento de outras formas, como o aluguel. Por esse objetivo, o BNH chegou a
produzir 2,4 milhes de moradias, atendendo em sua maior parte as camadas mdias. O
mercado imobilirio intervinha na produo de moradia, na apropriao de recursos pblicos
via acesso a financiamento e na regulao de terra urbana (MARICATO, 2001, p. 44).
O Sistema Financeiro de Habitao financiava investimentos no processo produtivo
habitacional via captao de recursos por poupana privada (compulsria ou no) que eram
remuneradas a baixas taxas de juros, mas garantidas pelo governo federal contra a inflao e
falncias dos agentes financeiros (CARDOSO.; ARAGAO, 2013, p. 18). A base de
financiamento do SFH se dava sobre duas fontes (submetidas a regulao pblica): o Fundo
de Garantia por Tempo de Servio - FGTS e o Sistema de Poupana e Emprstimos - SBPE.
Os recursos do FGTS eram destinados produo de habitao popular e aos investimentos
em saneamento ambiental, j os recursos do SBPE tinham origem da caderneta de poupana
administrada pelo sistema bancrio (pblicos e privados) eram destinados a financiamento
habitacional para as camadas mdias da classe trabalhadora. O FGTS surge como estratgia
de dinamizar a economia, rompendo com a estabilidade do emprego e compensada pela
poupana obrigatria aos trabalhadores. A forma de financiamento via FGTS, operada pelo
BNH envolvia os agentes executores que eram as Companhias Habitacionais Estaduais COHABs, que repassava o financiamento (no subsidiado e escalonado) ao consumidor.
Cardoso e Arago (2013), relembram que o modelo8 proposto pelo Sistema Financeiro
Habitacional, desde 1966, orienta ainda hoje a poltica habitacional, tendo seus recursos em
constante disputa.
8

O modelo de financiamento habitacional criado pelo Sistema Financeiro de Habitao permanece vigente na
poltica habitacional, pois atua com a criao de instrumentos de captao de poupana privada, remunerao
a baixas taxas de juros, mas garantidas pelo governo federal contra inflao e contra a possvel falncia dos
agentes financeiros(CARDOSO; ARAGO, 2013, p. 18). Assim, mantm como pilar de financiamento,
recursos vindos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE).

36

Mesmo sendo responsveis por diversas mudanas na cidade que variaram da questo
fundiria at a estrutura da produo habitacional, as intervenes do Banco Nacional de
Habitao no conseguiram superar obstculos importantes na forma de se produzir e
consumir espao nas cidades brasileiras, como o restrito acesso a terra, a funo social da
propriedade, a regularizao fundiria, a prevalncia da especulao imobiliria e a
manuteno dos vazios urbanos. Depois de 22 anos de produo habitacional que beneficiou o
mercado imobilirio e de construo com a produo de conjuntos habitacionais localizados
nas franjas da cidade e com baixa infraestrutura, o BNH foi extinto em 1986, passando sua
estrutura financeira Caixa Econmica Federal, e apenas9 em 2003 sua estrutura institucional
e administrativa ao Ministrio das Cidades.
Em meados de 1970, a enxurrada desenvolvimentista, caminha para estagnao e
crise, pois no consegue responder as contradies que acompanham a industrializao, a
dificuldade de realizao da produo e da acumulao, fruto da lgica industrial pautada na
economia exportadora. A conformao da industrializao se deu sobre baixos salrios,
longas jornadas de trabalho e intensificao do ritmo do trabalho (MARINI, 2010, p. 113),
acentuando as condies precrias em que vivia a populao.
Carcanholo (2010), declara que as teses clssicas da Comisso Econmica para a
America Latina, por mais controversas que viessem a ser, combatiam o conservadorismo e a
ortodoxia econmica. Esse pensamento sofreu alteraes nos anos 1990, inserindo o
pensamento ortodoxo e configurando-se uma Nova Cepal. O pensamento contemporneo da
Cepal envolve defesas de enquadramento dos pases latinos fase neoliberal, prope a
superao do subdesenvolvimento e incentiva as reformas neoliberais, em especfico dos
processos de abertura comercial e financeira, se adaptando as orientaes advindas do
Consenso de Washington.

A lista dos diversos rgos que lidaram com a poltica habitacional aps a extino do BNH encontra-se no
artigo de Cardoso e Arago (CARDOSO; ARAGO, 2013, p. 17), nota n1. Demonstra o nvel de instabilidade
e fragmentao que se encontrava a referida poltica.

37

1.3

A acumulao flexvel e a poltica habitacional ps- BNH

Desde a dcada 70, o sistema capitalista vem enfrentando constantes crises globais,
com intervalos cada vez menores. Diversas sadas foram propostas, haja vista as medidas da
reestruturao produtiva e reformas dos Estados nos pases centrais. Nos pases latinoamericanos, ditaduras e iniciativas desenvolvimentistas ainda orientavam a sociedade
econmica, poltica e socialmente naquele momento.
H busca de solues financeiras para as tendncias de crise do capital, onde deve-se
observar os aspectos financeiros da organizao do capitalista e o papel do crdito
(HARVEY, 1992, p. 184). O capital v no espao a possibilidade de estabilizao do regime,
por isso busca a produo e consumo de novos espaos para prosseguir a explorao da fora
de trabalho, criar novos locais para a exportao dos excedentes e o crescimento do comrcio
e dos investimentos. A organizao das cidades volta-se a atender as necessidades da
produo, como intervenes em infraestrutura para viabilizar a circulao e consumo das
mercadorias massificadas, o incremento na construo civil para produo de unidades
habitacionais e a periferizao da classe trabalhadora (BOTELHO, 2008, p. 49).
Se a busca de novos nichos de consumo estratgia para garantir a valorizao do
excedente de capital e da fora de trabalho, Harvey (2005) questiona se o capitalismo busca
no ajuste espacial a medida para conter suas contradies. Sobre o tema, conclui que nos
ajustes espaciais, os conflitos geopolticos estruturam-se como combustvel, ao passo que so
tomados pelo capitalismo como estratgias para combater as crises cclicas do sistema.
A produo da organizao espacial perpassada pela necessidade de mobilidade do
capital e da fora de trabalho, no intuito de superar barreiras e transformar o trabalho
excedente em lucro dentro do tempo de rotao socialmente necessrio 10. Para isso, Harvey
(2005) destaca a necessidade de criao de infraestrutura espacial e fixa (como instituies
pblicas, jurdicas, e financeiras) para que a mobilidade geogrfica do capital seja assegurada,
mesmo num sistema dominado pelo crdito e pela informao. A mobilidade do capital
tambm depende de servios fsicos e sociais e de infraestrutura fixa (geralmente produzida
pelo Estado) tendo em vista que se mobilizem de forma rpida e um ambiente favorvel de
10

Conceitua o tempo de rotao socialmente necessrio como o tempo mdio necessrio para girar certa
quantidade de capital em relao taxa media de lucro sob condies normais de produo e circulao [...] A
competio entre capitalistas gera presses para acelerar o tempo de rotao mediante mudanas tecnolgicas e
organizacionais (HARVEY, 2005, p. 134). O conceito de rotao do capital, tambm tratado neste estudo a
partir das reflexes de Behring (2012).

38

produo. H um duplo dilema que envolve a mobilidade da fora de trabalho, por um lado o
capital necessita de mo-de-obra livre e adaptvel a inconstante circulao do capital, por
outro busca mo-de-obra em abundancia e estvel em um lugar. Na mesma perspectiva se
encontram os trabalhadores, ficam e se organizam ou buscam locais melhores para sua
reproduo. Essa mobilidade geogrfica do trabalho e do capital cercada de tenso, e
depender da condio da luta de classe existente. A capacidade de dominar o espao
implica na produo de espao (HARVEY, 2005, p. 147), para isso necessrio a
organizao de infraestrutura fsica e social fixa, segura, em grande quantidade e de certa
qualidade.
A crise do capital da dcada de 1970 deu origem a um padro de acumulao flexvel
para combater a crise e garantir a legitimidade, apoiada na flexibilizao, na preponderncia
do mercado financeiro e na racionalizao, reestruturao e intensificao no controle do
trabalho, mudanas tecnolgicas e busca de novos mercados (HARVEY, 1992, p. 181).
Ganha fora um sistema de produo flexibilizado, composto por processos como a economia
de aglomerao (concentrao espacial de conexes interempresas sob um novo mercado de
trabalho) e a complementao pela tendncia migrao setorial do capital. Esses processos
so possveis pelas novas iniciativas tomadas pelos locais para atrair capital e pela ampliao
da dominao do capital transnacional. Botelho (2008), ressalta que a internacionalizao
aprofundou o desenvolvimento desigual do capitalismo e a apropriao privada da riqueza
produzida, no rompendo com a concentrao em determinados locais.
As mudanas tambm atingiram os padres de desenvolvimento desigual entre setores
e regies geogrficas. Diante das transformaes na estrutura do mercado de trabalho e na
prpria organizao industrial, antigas formas de trabalho reviveram e floresceram,
adicionando valor num sistema produtivo desigual e flexibilizado. Mandel (1982) sinalizava
que na mudana para a fase monopolista, a tendncia do capitalismo era suprimir a produo
de mercadoria simples, mas na fase da acumulao flexvel, essa forma de produo
renascida e adaptada ao sistema produtivo com nfase no trabalho feminino, domstico e
familiar.
Sob influncia do capital financeiro, as condies de produo do espao devem ser
dinamizadas. Botelho (2008), analisa que o capitalista tratou de reverter a propriedade
fundiria e a renda fundiria a favor da acumulao capitalista. Uma medida foi a

39

metamorfose de capitalista e proprietrio da terra no mesmo sujeito11 (Botelho, 2008;


Iamamoto, 2010), e a incorporao da renda fundiria ao mercado financeiro por meio da
transformao da propriedade da terra em ttulos comercializveis, alienveis e hipotecas. A
entrada da renda fundiria no mercado financeiro provoca uma imagem fictcia de que a terra
um bem financeiro;
e seus ttulos de propriedade so vistos, segundo os que os transacionam como um
capital fictcio, pois significam um direito sobre utilidades futuras sobre o uso da
terra, um direito apropriao de uma frao da mais-valia gerada por um trabalho
futuro. Assim, a terra e o ambiente construdo podem formar parte do capital fixo, o
que no os impede de circular como valor. A propriedade fundiria e a renda o
direito que o proprietrio tem de extrair a mais-valia global tornam-se, assim,
elementos constituintes da acumulao capitalista, seja atravs da especulao e
incorporao imobiliria, seja atravs da circulao da renda capitalizada no
mercado financeiro (hipotecas e ttulos imobilirios) (BOTELHO, 2008, p. 29).

O Fundo de Investimentos Imobilirios lanado no governo de Fernando Henrique


Cardoso foi uma tentativa de articular o mercado imobilirio com o mercado de capitais. O
FII conseguia reunir diversas fontes de recursos sem fragmentar a propriedade garantindo
maior liquidez aos investimentos. Nesse contexto tambm foi criado o Sistema Financeiro
Imobilirio que buscava a estruturao de um mercado hipotecrio e de securitizao nos
moldes americanos, no Brasil. O mercado imobilirio exigia a desregulamentao do setor e a
primazia do mercado para que o SFI lograsse xito. Contudo, Fix (2011) aponta a contradio
do SFI. Se o Sistema Financeiro Imobilirio se apresentava como a melhor alternativa para a
poltica habitacional, com a captao de capitais e diversificao da base de financiamento,
fez exatamente o contrario, capturando recursos do SBPE e FGTS, buscou acesso a crdito
subvencionado e concentrao de recursos, excetuando a habitao social do processo.
A financeirizao do mercado imobilirio caminha para a oferta de aes na bolsa de
valores, expanso geogrfica das empresas e diversificao construtiva e de segmentos. Mas
alguns elementos no se desenvolveram conforme os padres planejados, como a oferta de
crdito ao consumidor desenvolvido por meio de um mercado de securitizao de
emprstimos imobilirios, mesmo contando com a reduo de requisitos para aprovao do
muturio, e os empecilhos referentes propriedade fundiria.
A abertura de aes na bolsa de valores para empresas do mercado imobilirio
acelerou o processo em curso que relaciona o setor ao mercado financeiro na busca de lucro e
liquidez de capital. Diante algumas dificuldades ainda encontradas no mercado brasileiro para
11

Martins (1983) ressalta que a unio na mesma figura do proprietrio de terras e do capitalista no elimina a
contradio entre capital e terra.Ver em MARTINS, J.S. Os camponeses e a poltica no Brasil As lutas sociais
no campo e o seu lugar no processo poltico. Petrpolis: Vozes, 1983.

40

que se desenvolva um sistema de securitizao imobilirio anlogo ao americano, o mercado


imobilirio segue na pulso do fundo pblico para sua manuteno.
Behring (2012), ao debater a rotao do capital, demonstra que o fundo pblico se
torna imprescindvel para a reproduo ampliada do capital, principalmente constatando que o
processo de rotao no ocorre sem turbulncias, sendo a crise expresso latente deste
processo. Na interface da rotao e da crise, est o fundo pblico para garantir a manuteno
da taxa de acumulao, por vezes utilizando-se de polticas sociais como medida anticclica.
A rotao do capital envolve a reproduo ampliada do capital, tendo como partida o
ciclo do capital, onde a produo e reproduo transformam mercadorias em capital-dinheiro,
mas com foco central na produo de mais-valia, advinda da produtividade do trabalho
apropriada pelo capital e necessria acumulao.
Como o ciclo do capital composto por processos contnuos de produo e circulao,
a tomada de medidas intermedirias para que a rotao seja efetiva, conta com a interveno
do Estado via dvida pblica e oferta de crdito. A rotao do capital envolve a necessria
busca pela valorizao do capital e o incessante retorno ao processo global de produo para
que o novo ciclo se reinicie. A rotao do capital no depende apenas da vontade do
capitalista para que acontea, ela interage com fatores diversos e movimentos desiguais e
combinados que interferem neste processo. A busca pela valorizao do capital adiantado e
pela mais-valia produzida pelo trabalho processada no terreno histrico, considerando o
desenvolvimento desigual das foras produtivas, da produtividade do trabalho, do domnio
espacial pelo capital e da apropriao da mais-valia pela renda, juro e lucro.
Mas o ciclo do capital no linear, ele correntemente atingido por crises. diante as
crises que surge a necessidade de criar condies espaciais para o desenvolvimento do capital.
A estratgia de mudana da governana das cidades tem por objetivo gerar um consenso
mundial de enfrentamento crise por meio de iniciativas que estimulem uma postura
empreendedora em relao ao desenvolvimento econmico. Assim, h uma transio da
abordagem administrativa para uma governana de abordagem empreendedora, isto , a
configurao de um administrativismo urbano para um empreendedorismo de governana
urbana Harvey (2005). O empreendedorismo rene aes de iniciativa dos governos locais e
centrais de estmulo eficincia, competitividade e rentabilidade dos setores produtivos,
como estratgia para enfrentar as mudanas provocadas pela reestruturao produtiva e
tecnolgica (HARVEY, 2005, p. 165).
Existem diversos motivos para a interveno dos governos sobre a governana das
cidades, mas h um consenso geral de que:

41

As mudanas tem a ver com as dificuldades enfrentadas pelas economias capitalistas


a partir da recesso de 1973. A desindustrializao, o desemprego [...] austeridade
fiscal [...] e ascenso do neoconservadorismo trazem a tona a percepo de que
governos urbanos de diferentes matizes tomaram iniciativas parecidas para enfrentar
o problema (HARVEY, 2005, p. 166).

Neste processo, os governos locais tm tido relevncia para atrair investimentos de


multinacionais e mercado financeiro, possibilitando maximizar lucros e criar ambientes
competitivos e rentveis ao capital. Este processo possui dinmicas distintas, pois as diversas
regies tm desenvolvimento desigual e estruturas legais distintas, alm de aspectos
hegemnicos do capital continuarem vigorando, como o controle da fora de trabalho,
reproduo das relaes de classe e circulao do capital.
A partir deste quadro possvel traar os aspectos gerais que caracterizam o
empreendedorismo urbano, segundo a contribuio de Harvey (2005). O primeiro aspecto a
nfase na parceria pblico-privada atravs de uma associao entre classes dominantes locais
e governos locais, com o objetivo de atrair investimentos externos. Exemplos so os projetos
de revitalizao de rea centrais, obras de infraestrutura de impacto e remoes de
trabalhadores de reas valorizadas. O segundo aspecto o carter de risco e especulativo das
iniciativas empreendedoras. A parceria do setor pblico com o mercado privado coloca aos
governos locais a posio de assumir os riscos das iniciativas. Assim, o que difere as duas
formas de governana que: no administrativismo urbano as aes eram planejadas e
coordenadas com forte interveno pblica, o que significava lucro garantido para o setor
privado, ento protegido e avesso a risco de perda de lucratividade. J no empreendedorismo
urbano, os riscos so assumidos pelo setor pblico diante processos flexibilizados de
acumulao pelo capital e com o foco da ao na economia poltica do lugar ao invs de
intervir no territrio.
Atrelada ao empreendedorismo urbano, a concorrncia interurbana (HARVEY, 2005)
mostra-se como uma chave para pensar o processo de reestruturao flexvel do capital nas
cidades. Isso porque as cidades passam a competir entre si sobre a implementao de projetos
especficos. H exemplos de revitalizao de reas porturias e centrais, investimento em
megaempreendimentos, construo de zonas comerciais como shopping centers, patrocnio
para sediar grandes eventos esportivos, entre outros. Esses tipos de projetos possuem limites
visveis (por suas caractersticas efmera e reproduzvel) e pouca capacidade de modificar a
histria destas cidades, onde a busca da competitividade gera uma realidade de
empobrecimento e deteriorao urbana para a populao. Tal competio motiva a formao

42

de padres similares de desenvolvimento, passando aquele projeto a no ser mais nico, mas a
repetio de um modelo de desenvolvimento do capitalismo. O processo tambm faz acionar
mecanismos de controle externo, auxiliando no disciplinamento destas cidades. No Brasil
temos exemplos nos megaeventos esportivos e megaempreendimentos promovidos nos
ltimos anos nas principais cidades, e que tem provocado impactos devastadores sobre o
espao em que so implementados, alm de serem escoadouros ilimitados de recursos
pblicos, com pouca participao e controle democrtico.
No bojo da concorrncia urbana, os locais buscam criar mecanismos de atrao do
capital, oferecendo condies vantajosas para sua permanncia e articulando as coalizes
locais para a produo de inovaes para se manterem na disputa. A misso da governana
urbana atrair fluxos de produo, financeiro e de consumo de alta mobilidade e flexibilidade
para seu espao, num ambiente global de instabilidade e volatilidade econmica
(HARVEY, 2005, p. 178). A produo de uma ideologia dominante onde a cidade deve ser
adaptvel as mudanas recentes, cria uma busca por identidade local, muitas vezes
escondendo as condies sociais precrias em que vive sua populao. As polticas pblicas
tornam-se focalizadas e desfinanciadas e o fundo publico segue destinado a atender a
empreitada de risco do capital. No mbito da habitao de interesse social, observamos o
incremento do mercado para atender esta demanda, devidamente subsidiado pelo Estado,
conforme destacou o estudo de Shimbo (2011).
As iniciativas no mbito do empreendedorismo urbano so mobilizadas pela
interveno do Estado, que define medidas anticclicas para garantir as condies gerais de
produo como estratgia de combater a queda da taxa de lucro e os perodos (cada vez mais
recorrentes) de instabilidade advindos da crise do capital. O Estado, por meio de suas funes
reguladora e alocativa, intervm de maneira incisiva na produo do espao e na
mundializao do capital. A definio de espaos para instalao de investimentos
transnacionais aprofundou o desenvolvimento desigual do espao urbano, sendo o fundo
pblico instrumento financiador da proteo social aos trabalhadores e de incremento de
acumulao ao capitalista.
O fundo pblico e sua relao com a acumulao do capital e a reproduo da fora de
trabalho foram estruturantes para o capital. As medidas adotadas para a expanso do capital
possuem reflexo na arrecadao do fundo pblico e sua aplicao, sendo o pressuposto do
financiamento da acumulao de capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da
reproduo da fora de trabalho, atingindo globalmente toda a populao por meio dos gastos
sociais (OLIVEIRA, 1988, p. 8).

43

Sobre instabilidades e interferncias a que esto sujeitas a rotao do capital, o Estado


possui o papel de minimizar e/ou evitar o impacto dessas sobre o processo global, servindo de
sistema conexo atravs de investimento em infraestrutura, na oferta de crdito e
financiamento, na criao de legislaes e benefcios fiscais e tributrios, na definio da
forma de ocupao e uso do solo de uma determinada regio. Essas so algumas das
iniciativas do Estado para otimizar o tempo de produo e circulao das mercadorias e na
reduo de barreiras espaciais ao desenvolvimento do capital, Behring (2012).
Behring (2012) destaca a importncia do crdito para o processo de rotao do capital.
Na poltica habitacional, o crdito configura-se como elemento constitutivo, acompanhado do
fator terra e da fora de trabalho. O mercado imobilirio depende do crdito para a produo e
circulao da habitao, tendo seu ciclo produtivo um longo perodo para se realizar. Se
pensarmos que a moradia demora anos para se depreciar, tambm sabemos a valorizao (na
maioria dos casos) a que est submetida, via investimentos do Estado e do mercado numa
regio, pelo monoplio diferencial da terra, benefcios legais e financeiros, aumentando a
renda fundiria a ser apropriada pelo proprietrio fundirio. O crdito se constitui em capital
adicional a ser mobilizado no processo produtivo e eleva a capacidade funcional do capital
adiantado na produo e em funcionamento (BEHRING, 2012, p. 165).
Se o crdito elemento estruturador para o processo de rotao do capital, em
perodos de crise, ele colabora para a generalizao da crise de superproduo. nestes
perodos que o Estado intervm, pondo a disposio dos capitalistas parcela do fundo pblico
para a retomada de taxa de lucro e para a conteno dos riscos. O fundo pblico
caracterizado por mobilizar em si recursos compulsrio e desigualmente extrados dos
trabalhadores e das corporaes, penalizam em geral os primeiros (trabalhadores)
(BEHRING, 2012, p. 176).
A presena do fundo pblico na reproduo da fora de trabalho e nos gastos sociais
pblicos estruturante para o capitalismo contemporneo, pois o Estado ao financiar esse
processo com o emprego de polticas sociais gera a expulso dos custos internos da produo,
socializando os gastos dos capitalistas com a sociedade, alm do fundo pblico financiar a
acumulao do capital sob diversas maneiras, vo desde subsdios para o desenvolvimento de
tecnologias ao endividamento pblico decorrente da valorizao do capital gerada com
aumento de juros, privatizaes, etc. Harvey (2005) destaca o emprego do fundo pblico no
processo de valorizao do excedente de capital e de trabalho via instalao de infraestruturas
fsicas e sociais.

44

O Estado, ao intervir em polticas sociais, participa no processo de rotao do capital


mediante investimentos na produo e na obteno de dvida pblica via emprstimos
aplicveis em determinada poltica social. Sobre os emprstimos, desde a extino do Banco
Nacional de Habitao, a poltica urbana brasileira sofreu com a reduo na destinao de
recursos pblicos, contando apenas com recursos dos fundos como Fundo de Garantia por
Tempo de Servio e o Sistema de Poupana e Emprstimos, esses tambm tendo seu montante
de recursos reduzido devido a crise econmica e o desemprego. Nesse quadro, o Estado
recorreu a emprstimos internacionais com organismos multilaterais como Banco Mundial e
Fundo Monetrio Internacional para aplicar em determinados programas da poltica urbana,
principalmente de urbanizao de assentamentos precrios, o que aprofundou a instabilidade
poltica, a fragmentao de aes e baixa cobertura das iniciativas, alm das intervenes das
agncias sobre o alcance e metas dos programas que eram ento por eles financiados.
O fundo pblico representa o mecanismo que o Estado possui de reteno de recursos
para garantir as condies gerais de produo e de reproduo do capital, mas tambm da
fora de trabalho via proteo social. Os recursos que o compe advm da extrao de
recursos da sociedade na forma de impostos, contribuies e taxas, da mais-valia socialmente
produzida [...] parte do trabalho excedente que se transformou em lucro, juro e renda da
terra, sendo apropriado pelo Estado (SALVADOR, 2012, p. 126). Isto , o fundo pblico
formado por parte do trabalho necessrio e do trabalho excedente que apropriado pelo
Estado para desempenhar suas funes. Behring, sinaliza que o fundo pblico :
tencionado pela contradio entre a socializao da produo e apropriao privada
do produto do trabalho social, atua realizando uma puno de parcela de mais-valia
socialmente produzida para sustentar, num processo dialtico, a reproduo da fora
de trabalho e do capital, socializando custos da produo e agilizando os processos
de realizao da mais-valia, base da taxa de lucro (BEHRING, 2008, p. 55).

Toda essa maquinaria de conformao do fundo pblico deixa evidente que o mercado
necessita que o Estado garanta as condies gerais de produo, e no apenas corrigindo suas
falhas. As relaes sociais no interior da luta de classes que forjaram o processo de
apropriao e destinao de parte do fundo pblico. Assim, a configurao da luta de classe
que possibilita dizer sobre o carter regressivo ou progressivo do fundo pblico em cada
formao social.
O fundo pblico est em disputa pelo capital, como estratgia de manuteno das taxas
de lucro e acumulao. Para isso, Salvador (2012), destaca algumas formas para a reproduo
do capital como, 1) investimentos pblicos que concedem subsdios, desonerao tributria,
incentivos fiscais, reduo da base tributria (SALVADOR, 2012, p. 126). No setor da

45

poltica de habitao observamos estratgias legais de viabilizao de emprstimos e


financiamentos ao mercado imobilirio. 2) o Estado colabora como fonte de reproduo da
fora de trabalho reduzindo o nus do capital; 3) investimentos em infraestrutura fsica e
social (estradas, vias, desenvolvimento de pesquisa, oferta de terrenos pblicos e/ou iseno
tributaria para instalao de indstrias, etc); 4) transferncia de recursos para pagamento e
amortizao da dvida pblica.
Fix (2011) assinala um ajuste urbano no processo que segue a crise econmica que
atinge o Brasil no fim dos anos de 1970, acabando com o dito milagre econmico do
perodo ditatorial. O esgotamento do setor da construo civil, voltado a edificao,
acompanhou a queda do nvel de contrataes operadas pelo Sistema de Financiamento
Imobilirio. Diante da carncia de recursos pblicos para investimentos em habitao, com
corte de cerca de 90% na fonte de recursos (FIX, 2011, p. 114), o setor da construo passou a
operar financiamento habitacional diretamente com o consumidor. O ajuste urbano est entre
as investidas do capital para retomar a taxa de lucro.
O reflexo do ajuste urbano sobre as cidades se expressa tambm pela tragdia
urbana (MARICATO, 2001, p. 22). H diversos fenmenos que envolve a tragdia urbana
como o predomnio da pobreza urbana, a concentrao da populao em locais mais inspitos
e sem infraestruturas, como morros, beiras de rios, alagados, plancies, o crescimento da
violncia. A tragdia urbana tem origem no modo secular com que a sociedade brasileira lida
com expropriao da terra e da explorao do trabalho, sob as formas do trabalho informal e
do formal, da privatizao da terra, do crescimento urbano e do problema da moradia.
Essa tragdia urbana foi aprofundada pelas mudanas com vistas a mundializao e a
liberalizao econmica e financeira, acirrando o processo de precarizao das condies de
vida e de acesso aos bens e servios essenciais manuteno da fora de trabalho. No Estado,
principalmente os situados na periferia do capital, so forjados mecanismos de viabilizao a
acumulao do capital, requerendo contrarreformas privatizantes do fundo pblico, Alencar e
Granemann (2009).
Na perspectiva de romper com o centralismo institucional, financeiro e poltico
presente, no mbito federal, durante o Governo Militar, os movimentos sociais reivindicavam
maior participao popular e percepo das diferenas regionais e das demandas locais. O
Movimento de Reforma Urbana, fruto das mobilizaes da classe trabalhadora pela reforma
urbana, ganhou materialidade pela composio do Frum Nacional da Reforma Urbana, que
se mobilizou para que a moradia fosse definida como direito social pelo Estado. Esse caminho
representou tambm uma srie de medidas no plano jurdico-legal, como a conformao do

46

captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal - CF - 1988, o Estatuto das Cidades,


Planos Diretores, incluso da moradia no captulo 6 dos direitos sociais da CF - 1988, entre
outras.
No contexto de ampliao da participao popular, os municpios ganharam destaque
no processo de descentralizao, particularmente das polticas sociais, tendo que intervir de
forma mais sistemtica sobre a questo urbana atravs de programas de urbanizao de
assentamentos precrios, de regularizao fundiria e promoo de habitao. Num quadro de
reduo e/ou extino das Companhias Habitacionais Estaduais, os municpios tiveram a
possibilidade de experimentar novas iniciativas, mas na maioria havia baixa capacidade
administrativo-financeira, o que fazia prevalecer projetos fragmentados e de baixa cobertura.
As crticas descentralizao das polticas sociais destacam a desconcentrao que permeou o
processo, isto , houve o repasse de responsabilidades da execuo dos servios sociais,
excluindo a autonomia financeira dos agentes municipais12 e a nfase no terceiro setor13 com
interveno das organizaes da sociedade civil na execuo das aes, algumas delas
recorrendo a recurso pblico como forma de financiamento. Na poltica de habitao, algumas
dessas organizaes atuaram no mbito da assistncia tcnica projetos habitacionais e na
organizao de cooperativas voltadas a autoconstruo e mutires.
No mbito do financiamento, os recursos advinham de repasses intergovernamentais e
de emprstimos firmados com organismos financeiros internacionais e provocaram o
enquadramento dos projetos aos interesses desses organismos, o endividamento pblico e a
reduo de acesso a moradia (MARICATO, 2001, p. 100). As agncias multilaterais passaram
a intervir na promoo de emprstimos para os projetos de moradia, a exemplo do Habitar
Brasil dos anos 1990, resultado da contratao de emprstimos junto ao Banco Interamericano
de Desenvolvimento - BID. Seguindo as premissas de acordos internacionais, os emprstimos
efetuados eram acompanhados de condicionalidades voltadas principalmente reformas e
ajustes fiscais.
O Estado tomado como regulador e promotor da primazia do mercado na conduo
da economia. Os elementos que compe o programa de ajuste neoliberal so a estabilizao
macroeconmica (reduo da inflao), reformas estruturais e abertura comercial e financeira,
12

No tpico que trata do fundo pblico e a carga tributaria contido nesta dissertao, possvel perceber a
concentrao de 60% dos recursos vindos de impostos e contribuies no mbito do governo federal (BEHRING,
2008).
13

Sobre o debate o processo de refilantropizao das polticas sociais, especificamente de assistncia social e a
relao com o oramento pblico, ver Abreu (2009).

47

e crescimento econmico associado a distribuio de renda nos pases perifricos. Refora-se


a perspectiva de adaptao as reformas, gerenciando as consequncias da abertura comercial e
financeira atravs de programas que fomentam a equidade social (CARCANHOLO, 2010, p.
138). No Brasil, a opo econmica diante ao processo de liberalizao foi a emisso de
ttulos da divida e elevao dos juros, o que provocava o endividamento pblico contribuindo
para uma verdadeira interdio do Estado, especialmente de suas funes de garantir a
reproduo social da fora de trabalho (BEHRING; BOSCHETTI, 2006). A reconfigurao
das polticas sociais com nfase na focalizao e a privatizao tornaram as condies de vida
da classe trabalhadora numa verdadeira batalha pela sobrevivncia.
No campo da habitao, houve fragmentao e a escassez de polticas que intervissem
sobre as necessidades habitacionais. A crise do Plano Collor atingiu o SBPE e o FGTS,
reduzindo o acesso a financiamento por essas fontes. A proposta do governo para atender a
necessidade habitacional era criar as condies para que as empresas promovessem os
projetos. Algumas das estratgias foram o autofinanciamento das empresas imobilirias;
crescimento do segmento de alto padro e diversificao de atividades. Destaco, que as
orientaes para a agenda neoliberal no se reduziram a poltica habitacional, numa
conjuntura de crise do capital que exigia interveno do Estado mediante reformas e
direcionamento de fundo pblico na busca de retomada das taxas de lucro.
Outros projetos entraram em curso, j no Plano Real, que foram o Programa Prmoradia e Carta de Crdito, voltados a estimular o mercado de imveis usados. O Programa
de Arrendamento Familiar era destinado a produo de habitao social com prioridade as
reas infraestruturadas (FIX, 2001). Fortemente tensionada pela poltica macroeconmica que
visava a conteno de gastos pblicos e as medidas de ajustes, a poltica habitacional foi
gradativamente sendo direcionada para a promoo via setor privado, com programas
focalizados direcionados a habitao social.
Destacamos que entre os anos de 1986, ps-extino do Banco Nacional de Habitao,
at a criao do Ministrio das Cidades, a poltica urbana sofreu com a fragmentao das
aes, o desfinanciamento para a promoo pblica de moradia e a presena do setor da
construo civil pressionando para a conduo hegemnica da poltica. Esse processo
interferiu na forma que a questo urbana se expressa no cotidiano de luta de classes nas
cidades.
No mbito da cidade, a questo urbana, como expresso da questo social, pode ser
identificada diante das necessidades habitacionais a que esto expostas a classe trabalhadora e
auxilia para caracterizar os limites ao exerccio do direito a cidade. Cardoso (2011) elenca

48

uma srie de conceitos que giram em torno do fenmeno das necessidades habitacionais no
Brasil, com nfase nas precariedades habitacionais e dficit habitacional qualitativo e
quantitativo. Para Cardoso (2011), h diferena entre necessidade habitacional (trata a
situao do dficit e da inadequao) e a precariedade (refere-se a assentamentos, isto , reas
de ocupao irregular e com carncia de infraestrutura e acessibilidade).
Atualmente (2010) existe a estimativa de um dficit habitacional de 6,9 milhes de
moradias, o que representou um aumento de 25% em comparao com a ltima pesquisa de
2008, sendo 84% em rea urbana (FJP, 2013). A pesquisa tambm identificou que o pas tem
hoje um montante de 6 milhes de domiclios vagos, sendo 77% em rea urbana. Vale
destacar, que o dado corresponde ao dficit, no sendo somados os dados de demanda
demogrfica.
Vejamos o quadro abaixo.

Grfico 1- Distribuio do dficit habitacional por faixa de renda.

Fonte: Fundao Joo Pinheiro (2013). Produo prpria.

Entre os componentes do dficit habitacional, a pesquisa mostrou que 70% destes so


compostos pela coabitao familiar e pelo gasto excessivo com aluguel. Os domiclios
precrios corresponderam a 20% do dficit. Classificando conforme a faixa de renda,
identificamos que 67% do dficit habitacional encontra-se nas rendas at 3 salrios mnimos,
isto , as famlias de menor renda so as que possuem maior necessidades de habitao social.
Se ampliarmos a anlise para as rendas de at 5 salrios mnimos, o percentual sobe para
81,5% de dficit habitacional no Brasil. Se compararmos os dados da pesquisa de 2008, houve
uma reduo percentual de 96% para 81% do dficit nas rendas de at 5 salrios mnimos,
mas um aumento quantitativo de 5,313 milhes para quase 5,623 milhes de moradia.
Percebemos tambm o aumento do dficit sobre a renda familiar superior a 5 salrios
mnimos, que chega a 1,276 milhes de moradias, maior que 2008 que apontava 187 mil
unidades habitacionais.

49

Quanto inadequao dos domiclios, os dados apontam para um montante de 15,5


milhes de habitaes, um aumento de 40% se comparado a pesquisa de 2008, com maior
reflexo sobre a ausncia de infraestrutura (86%) (FJP, 2013). Dessa forma, se considerarmos
de forma ampliada o dficit habitacional, este passaria de 22,4 milhes de moradias com
impacto direto sobre as classes populares de renda at 3 salrios mnimos.
O padro de segregao e desigualdade socioespacial a que est submetida a classe
trabalhadora diverso no pas e envolve moradias em situao precria, referentes a
infraestrutura, irregularidades fundirias e at mesmo sua ausncia. Uma das alternativas de
moradia da classe trabalhadora, de forma espontnea ou organizada, so as ocupaes
informais do solo urbano. Esse mecanismo mesmo sendo ilegal, possui uma
institucionalidade: funcional para a economia (barateamento da fora de trabalho) e
tambm para o mercado imobilirio privado, e ainda funcional para a orientao dos
investimentos pblicos dirigidos pela lgica da extrao concentrada e privatista da renda
fundiria (MARICATO, 2001, p. 82). A informalidade fundiria serve para garantir
privilgios e especulaes com a terra, tendo nas prticas patrimonialistas limites a efetivao
das reformas de base, como a agrria e a urbana no Brasil e demais pases da Amrica Latina.
Nas polticas de planejamento urbano prevalece um padro de cidade que atende apenas aos
interesses de uma minoria, ficando a classe trabalhadora alijada de seu direito por uma
moradia adequada. A cidade segrega espacialmente o trabalhador de sua fonte de
sobrevivncia, o trabalho; impe opes habitacionais em reas perifricas para a populao
pobre e estimula por omisso e oportunismo a constituio de situaes irregulares de
moradia.
O problema da moradia caminha com a falta de alternativas que a populao possui
para a efetivao de seu direito de morar. As formas capitalistas de apropriao da terra via
especulao e expropriao so a contraface da falta de alternativas habitacionais. A moradia
em reas de risco ambiental, perifricas, sem infraestruturas e informais tornam-se as
alternativas de moradia de parte da classe trabalhadora.
As necessidades habitacionais tambm se defrontam com a persistncia de vazios
urbanos em reas infraestruturadas, lembrando que temos um estoque de 6 milhes domiclios
vazios. Como produto da apropriao privada do solo que colabora com a especulao
imobiliria, os vazios urbanos ou subutilizados trazem consequncias para a cidade como o
descumprimento da funo social da propriedade, subutilizao da infraestrutura investida,
dificuldade de mobilidade urbana e problemas ambientais e sanitrios.

50

Rolnik (2010), traz alguns elementos que constrangem a concretizao de moradia


adequada em rea bem localizada, tais como denomina moradias sem cidade, o que diz
respeito as condies precrias a que esto submetidas parte das moradias dos trabalhadores;
os vazios urbanos em reas consolidadas que inviabilizam a funo social da propriedade e
estimulam a especulao imobiliria; a produo pblica de habitao social em reas
perifricas que segrega ainda mais o espao urbano brasileiro; a lgica de esvaziamento das
reas centrais dos centros urbanos; modelo tradicional de produo das cidades sob a lgica
de um planejamento urbano pautado pela irregularidade urbanstica e fundiria por fim, a
dificuldade de implementao de instrumentos legais de poltica urbana.
Entre os elementos destacados, apenas um (ao meu ver) merece ressalva, o que diz
respeito a subutilizao das reas centrais dos centros urbanos. Este um aspecto que marcou
as grandes metrpoles brasileiras, mas com a reestruturao do mercado imobilirio e os
incentivos do Estado ao setor, notamos projetos de revitalizao em reas centrais em diversas
cidades do pas. Harvey (2005) destaca que a produo de uma ideologia dominante onde a
cidade deve ser adaptvel as mudanas recentes cria uma busca por identidade local, muitas
vezes escondendo as condies sociais precrias em que vive sua populao. As polticas
pblicas tornam-se focalizadas e desfinanciadas, o fundo pblico segue destinado a atender a
empreitada de risco do capital.

FINANCIAMENTO DA HABITAO SOCIAL NO MARCO DA CRISE DO


CAPITAL

Nesta seo pretendemos discutir o lugar da poltica de habitao social implementada


desde 2006 no Brasil e o seu financiamento, considerando a condies atuais de
desenvolvimento capitalista em crise, que elege o espao como instrumento de captao de
mais-valia. Para tanto, se analisa a reestruturao do mercado imobilirio no bojo do
desenvolvimento geogrfico desigual e a busca de novos nichos para acumulao do capital a
partir da produo do espao; e se analisa o financiamento da habitao social no Brasil a
partir do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e do Programa Minha Casa Minha
Vida. Assim, o estudo se debrua na busca de uma proposta de Sistema em que o Estado o
indutor da promoo habitacional, ao passo que a crise econmica de 2008 e os ideais do

51

social-liberalismo enfatizam a produo habitacional por meio do privilegiamento do produtor


privado.

2.1 Crise do capital e a reestruturao do mercado imobilirio

A crise do capital tem sua origem no processo histrico de metamorfose do capital,


especialmente ligada ao papel do dinheiro como meio de troca e como medida de valor, em
momentos distintos no tempo. A mercadoria pode mudar de valor em funo de seu
equivalente monetrio, o que no permitir ao seu possuidor honrar seus compromissos
(BEHRING, 2012). A superproduo est no centro das crises recorrentes no capitalismo,
sendo um argumento ideolgico e errneo tentar travar uma relao direta entre quem possui
e quem produz a mercadoria, pois no a necessidade que movimenta o sistema, e sim a
busca pela mais-valia. A superproduo representa a maneira ilimitada com que o capitalista
produz mercadorias, sem a correspondente demanda solvente, movido irracionalmente pela
dinmica da taxa de lucro.
A superacumulao a expresso da superproduo devido ao excesso de liquidez do
capital, causando o excesso de capital na forma dinheiro. A superproduo leva a paralisia do
processo de rotao do capital e repercute mundialmente devido as formas monetrias que
movimentam o ciclo do capital, engendrando o carter cclico da crise do capital (MARX
apud BEHRING, 2012, p. 170). Assim, o sistema capitalista no atravessa os ciclos de
acumulao sem contradio, sendo recorrentes as crises do sistema que no se configuram
apenas como um movimento espordico e abrupto, mas conformam a prpria lgica de
produo e reproduo capitalista.
A crise do capital estrutural ao sistema, sendo o Estado cada vez mais chamado a
minimizar os efeitos desse processo. Mandel (1982) aponta as principais funes do Estado,
como criar condies gerais de produo que no podem ser criadas pelas atividades
particulares da classe dominante; de conter as ameaas que questionam o modo de produo
capitalista por meio do uso da fora legal-institucional repressiva; e contribuir na criao de
estratgias de integrar e manter a classe trabalhadora dentro da lgica capitalista, aceitando as
ideologias dominantes (funo de hegemonia).
Pensar as estratgias anticclicas criadas para combater e amenizar os principais efeitos
das crises do sistema capitalista envolve atribuir ao Estado a funo de administrao das

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crises com polticas anticclicas, isto , o estabelecimento de polticas voltadas para evitar as
crises, proporcionando garantias econmicas aos processos de valorizao e acumulao
(MANDEL apud IAMAMOTO, 2010, p. 121). A poltica anticclica tambm deve vir
acompanhada de uma estratgia de ofensiva ideolgica sobre os trabalhadores, no sentido
de criar um ambiente de legitimidade para as iniciativas tomadas.
As experincias recentes de medidas anticclicas tomadas pelo governo brasileiro
ocorrem tambm no mbito do desenvolvimento urbano, particularmente sobre a produo
habitacional. Com o advento, em 2005, do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(composto por um plano, fundo, rgo gestor e conselho), a promoo da habitao social
ficaria sob responsabilidade do Estado e ao mercado caberia a produo para os demais
segmentos. Contudo, a partir de 2007, ocorreu um redirecionamento nas funes do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social - FNHIS em termos de suas aes para atender as
novas exigncias da poltica macroeconmica do governo Lula. Neste ano, lanado o
Programa de Acelerao do Crescimento - PAC que surge como uma frmula para o
crescimento econmico sob a perspectiva neoliberal14. Fechando o ciclo de medidas
anticclicas foi criado, em 2009, o Programa Minha Casa Minha Vida, voltado ao estmulo a
construo civil e ao mercado imobilirio.
Devemos encarar as medidas anticclicas no apenas como respostas do Estado crise
do capital, mas produo do espao, como produto social das relaes sociais no modo de
produo capitalista, que produz e organiza o espao (e o tempo) sob relaes sociais
determinadas historicamente. A interveno do Estado sobre o espao expressa as relaes
sociais contraditrias e aponta as determinaes e projetos que hegemonizam a sociedade, ao
passo que o espao situa-se historicamente como produto social ativo, e no apenas uma
paisagem vazia a ser preenchida de coisas, natureza submissa ou instrumento passvel de
manipulao. A reflexo sobre o espao no pode se afirmar como um inventrio do que h
no espao, quantas moradias a serem produzidas, a infraestrutura, as indstrias, mas o
conhecimento das relaes sociais que produzem este espao. Assim, o Estado ao promover
medidas anticclicas, que tomam o espao como objeto de sua interveno, exprime a maneira
pela qual as relaes sociais produzem e reproduzem o espao nesta sociedade. A classe
dominante gere o espao, apropriando-se e usufruindo deste, enquanto os trabalhadores o
14

H diversas interpretaes sobre o novo-desenvolvimentismo no campo da teoria crtica (CASTELO, 2010;


GONALVES 2012, CARCANHOLO, 2010). Contudo, a meu ver, esse processo composto
impreterivelmente de forte apelo ideolgico, o que possibilita o desenvolvimento de reformas e adaptaes ao
sistema sem grandes constrangimentos. Filgueiras e Gonalves (2007) conceituam de modelo liberal perifrico
a atual situao brasileira no mercado mundial, caracterizao que nos parece correta.

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fazem, produzem o espao (LEFEBVRE, 2006, p. 47). O Estado ao definir medida anticclica
sobre o urbano, como agente facilitador dos fluxos de capital para a produo do ambiente
construdo (COSTA, 2003, p. 10), expressa tambm sua dimenso poltica, seu carter de
classe, pondo em movimento suas funes na criao das condies gerais de produo
capitalista.
A importncia em compreender o espao como produto das relaes sociais foi
enfatizada por Lefebvre (2006) na obra A produo do espao. Correndo o risco de ser
simplista, sintetizo que a tese central sobre o conceito de produo do espao para Lefebvre
tenta retomar o espao na sua multiplicidade, nas suas diferenas, contra a tendncia a
homogeneizao, mecanizao e fragmentao dele. O espao como produto das relaes
sociais de produo e reproduo do modo de produo capitalista, numa relao de
continuidade e superao no processo histrico. O espao como produto e produtor entra nas
relaes de produo, nas foras produtivas e na reproduo de maneira dialtica
(LEFEBVRE, 2006, p. 5). O espao, tal quanto o tempo, se insere na estrutura e na
superestrutura, ele intervm e modifica o modo de produo, exprimindo a histria do espao.
No numa relao direta entre modo de produo e espao, mas permeado de contradies. A
constituio de uma determinada poltica de habitao, por exemplo, expressa a luta de classe
que se trava no espao e a capacidade diferencial de seu confronto. O espao produzido no
capitalismo torna-se instrumento da classe dominante, que o hegemoniza e o controla, mas
como produto das relaes sociais, contedo dialtico, escapa parcialmente aos que dele se
servem (LEFEBVRE, 2006, p. 31), trazendo a tona as especificidades do espao e criando
possibilidades de sua subverso.
O mecanismo encontrado, pelo governo brasileiro, para conter os efeitos da crise do
capital foi investir no setor de construo civil, mantendo iniciativas na rea de infraestrutura
e a expanso do crdito pelos bancos pblicos para o setor. Segundo Cardoso e Arago
(2011), as mudanas a partir de 2009 provocaram uma clara induo da poltica habitacional
ao crescimento econmico. Essa induo se sustentava sob o argumento de que a construo
civil possui efeito multiplicador na economia, movimentando setores de insumos e
equipamentos, emprego de mo-de-obra de baixa qualificao, manuteno da renda e
estimulo ao consumo. Contudo, se ao setor da construo civil foi atribudo, o dito, efeito
multiplicador, este se estende as suas mazelas, como a elevao do preo da terra e dos
imveis, periferizao dos empreendimentos de habitao social, mercado de trabalho com
baixos salrios e precrios direitos trabalhistas, aumento do preo dos insumos que repercute
sobre a autoproduo. Diante das contradies elencadas, cabe relembrar que o

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desenvolvimento capitalista , necessria e irredutivelmente, produo exponenciada de


riqueza e produo reiterada de pobreza, NETTO (2007) e que os interesses capitalistas no se
movimentam pela necessidade humana, mas pela busca de mais-valia.
Podemos perceber a repercusso dos ditos efeitos multiplicadores da construo
civil a partir de dados produzidos pelo Dieese (2013), principalmente sobre os aspectos da
produo de materiais de construo e do nmero de empregos do setor. Houve o crescimento
da produo de matrias primas que possui reflexo sobre a produo habitacional via setor da
construo civil, mas tambm impacta a autoproduo de moradias da classe trabalhadora,
que recorre a esta forma de moradia pelas dificuldades e baixa cobertura da habitao social.
Sobre o mercado de trabalho, a maioria dos empregados est nas empresas de pequeno porte,
o que corresponde a 45% do setor e tem baixa cobertura de direitos trabalhistas, tais como
taxa de 64% de informalidade (sem carteira assinada ou trabalhador por conta prpria); baixa
escolaridade; extensas jornadas de trabalho; baixa cobertura previdenciria; media salarial de
at 3 salrios mnimos (62% dos trabalhadores) e taxa de rotatividade de 127%,
principalmente no subgrupo de Construo de edifcios (DIEESE, 2013). A pesquisa tambm
aponta o aumento no nmero de greves promovidas pelos trabalhadores do setor,
principalmente no subgrupo de Construo de Infraestrutura, que reivindicavam melhores
condies e relaes de trabalho.
As necessidades habitacionais que demandam a interveno do Estado junto a
populao so relegadas a atender as necessidades de acumulao do mercado imobilirio.
Aprofunda-se a questo urbana que aflige a classe trabalhadora e que fragmenta ainda mais as
cidades brasileiras. Em seu texto, A Justia social e a Cidade, Harvey afirma que o solo e as
coisas que nele esto construdas so tidas como mercadoria no capitalismo, contendo assim
valor de uso e valor de troca. Mas essas mercadorias so distintas das demais mercadorias
produzidas, por conterem as seguintes caractersticas: so fixadas no solo e garantem o
privilegio de monoplio pela localizao; o espao um bem imprescindvel aos sujeitos, mas
restrito ao seu consumo; pouca variao de possuidores por ser fixado ao solo mesmo em uso
contnuo; carter permanente traz oportunidade de acumular riqueza a seu possuidor; uso
constante e troca sazonal; usos diferentes do solo e das benfeitorias gerando valores de uso
distintos para cada usurio (HARVEY, 1980, p. 135).
As teorias contemporneas de uso do solo urbano tratam de maneira distinta e isolada
o valor de uso e de troca, ou o sistema de sustentao de vida e o sistema de mercado de
troca, do solo urbano. A importncia de uma teoria adequada de uso do solo requer tratar de
forma dialtica o valor de uso e de troca do solo urbano, num processo social da sociedade

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capitalista (HARVEY, 1980, p. 137-139). Para a anlise das relaes sociais que produzem o
espao, torna-se pertinente compreend-la no mbito da economia poltica, a exemplo da
anlise da poltica de habitao social, que no se situaria no binmio atender necessidades
sociais versus atender acumulao do mercado, mas na contradio e dialtica que a envolve
na luta de classes.
O espao dominado pelas fraes de capitalistas que disputam para acumulao e
monoplio. O capitalismo monopolista possui como caracterstica a concentrao e a
centralizao de capitais. Netto (2009) qualifica que a finalidade do capitalismo monopolista
aumentar os lucros por meio do controle dos mercados, tornando latente a contradio entre
socializao da produo envolvendo o conjunto das atividades econmicas em escala
mundial, NETTO e BRAZ (2007) e apropriao privada da riqueza que produzida pelo
excedente de trabalho e apropriada pelos proprietrios dos meios de produo. Para que seus
capitais se valorizem, necessria a interveno do Estado, com sua refuncionalizao, que
garanta o esperado superlucro dos monoplios.
O movimento de concentrao e centralizao mobilizado pela busca capitalista pelo
superlucro e pela produo de mais-valia, alm da existncia da competitividade entre eles.
Uma vantagem nesta disputa pode ser alcanada pelo incremento de tecnologia ao processo
produtivo, isto , poupa-se fora de trabalho com o uso de capital constante elevando a
composio orgnica do capital. Essa vantagem condiciona a formao de capitais, num
movimento de concentrao. A concentrao de capitais implica uma tendncia de que cada
vez mais capital necessrio para produzir mais mais-valia (NETTO.; BRAZ, 2007, p. 130),
fazendo com que grandes capitais concentrem maior massa de capital.
A centralizao de capital outro fenmeno que acompanha a dinmica de
acumulao do capital, processo este que engloba o aumento de capital via a introduo de
tecnologias e concentrao de capitais, mas tambm amplia-se pela unio de capitalistas.
Forma-se o aumento de capitais pela fuso de capitais j existentes e capitalistas individuais,
reunidos sob o grande capitalista, sendo comum a formao de monoplios. Netto e Braz
(2007) afirmam que conforme o movimento de concentrao e centralizao avana sobre a
produo capitalista, a concorrncia intercapitalista se acirra, envolvendo um nmero menor,
mas de grandes e poderosos possuidores de capital.
No mbito da poltica habitacional, a concentrao e a centralizao de capitais se
apresentam de forma a confirmar o processo descrito acima. Mesmo diante da crise, a
produo habitacional e de outros segmentos produtivos como shopping e infraestrutura,
mantiveram o ritmo. Cardoso e Arago (2011) apontam que a partir de 2004, o capital

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imobilirio passa por uma reestruturao, principalmente com a entrada no mercado


financeiro, com a oferta de aes em Bolsa de Valores, promovendo a captao de recursos
via mercado de capitais e possibilitando a diversificao construtiva e de mercados. A
reestruturao do setor tambm foi estimulada por medidas promovidas pelo Estado no que
tange a reviso da carga tributria, segurana jurdica e diversificao de acesso a recursos
pblicos.
O processo de centralizao de capitais no capitalismo monopolista possui forte
dinmica com o mercado financeiro e neste vis que o mercado imobilirio brasileiro vem
se fortalecendo. A possibilidade de captao de recursos advindos de fundo pblico e do
mercado de aes trouxe novo dinamismo, com o crescimento da massa de capitais do
mercado imobilirio e sua entrada no mercado financeiro. A entrada das empresas da
construo civil no mercado financeiro proporcionou recursos para investimentos em novos
empreendimentos e para aquisio de outras empresas menores, localizadas em outros estados
ou especializadas em nichos de mercado (SHIMBO, 2011, p. 45).
A definio de setor imobilirio partilhada por Botelho como o: conjunto de
atividades que envolvem os subsetores de materiais de construo, de construo de edifcios
e obras de engenharia civil, bem como aqueles ligados ao tercirio, tal como atividades
imobilirias e predial (BOTELHO, 2007, p. 25). No mbito da construo civil, o subsetor
que trata da produo habitacional (entre outras) est ligado ao grupo - Construo de
Edifcios e Obras de Engenharia civil. Ao buscar o espao como lcus de valorizao de
capital, o capital imobilirio atrado pelo espao na busca a realizao da mais-valia
apropriada da fora de trabalho. Mas essa valorizao possui limites de absoro e realizao
do capital imobilirio, gerando crise.
A financeirizao da habitao no Brasil, conforme ocorreu com os pases centrais,
possui alguns limites, mas que no impossibilitaram que o processo ganhasse impulsos
importantes. O Sistema de Financiamento Imobilirio, criado ainda no Governo de Fernando
Henrique Cardoso, veio a operar de forma mais sistemtica no Governo Lula. Tinha o intuito
de criar um sistema de securitizao de hipotecas, emisso de Certificados de Recebveis
Imobilirios e Fundos Imobilirios. A financeirizao tambm foi estimulada pelo incremento
de aes das empresas do mercado imobilirio e construo civil na Bolsa de Valores, o que
gerou um montante de recursos correntes no setor e que potencializou a centralizao de
capitais. Quando se trata de financeirizao na habitao, consideramos os processos que
mobilizam o setor, particularmente na habitao social, onde questionada sua interao com
o mercado financeiro. Os limites efetivao da financeirizao, tal como os modelos

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internacionais do mercado imobilirio versam sobre a questo fundiria, pois a reforma


urbana experimentada em terras brasileiras priorizava a formao de latifndios, a segregao
socioespacial e a informalidade no acesso a terra pelas classes populares. Para que o espao se
constitua como uma mercadoria, necessrio tornar o bem imvel em um bem mvel
mediante ttulo de propriedade que seja passvel de troca e que garanta assim a extrao de
renda fundiria (BOTELHO, 2007, p.24). Da que, a construo de um mercado de hipotecas,
passveis de tornarem-se aes no mercado financeiro, possui fragilidade, pois h baixa
concretude de vnculo entre solo urbano e benfeitoria construda em parcela de terras nas
cidades.
Contudo, tal obstculo fez com que o mercado imobilirio recorresse a boa e velha
funo do Estado na disponibilizao de fundo pblico para as empreitadas de risco do
capital. A financeirizao, como estratgia de acumulao capitalista, tem a produo do
espao como uma das condies de sua realizao (BOTELHO, 2007, p. 23). As alteraes
jurdico-legais e o acesso ao fundo pblico orientados pelo Estado, criaram o ambiente para
que o mercado imobilirio investisse no mercado financeiro. Nesse contexto, a habitao
social entra na ciranda financeira, por ser lucrativa pela rentabilidade dos investimentos, pela
produo em escala, pela reduo dos custos (SHIMBO, 2011) e principalmente pelo fluxo
continuo e garantido de recursos pblicos para a produo do empreendimento. O capital
alcana as condies necessrias para transmitir os recursos captados ao mercado financeiro.
Assim, no processo de rotao do capital, os recursos extrados do fundo pblico tornam-se
capital imobilirio a ser lanado no mercado financeiro como se a ele pertencessem.
Destacamos que a relao direta entre fundo pblico do Estado e mercado imobilirio
transferncia de renda. Contudo, indiretamente, pelas aplicaes do mercado imobilirio,
torna-se capital financeiro. Pelo processo de centralizao de capitais no mercado imobilirio,
a financeirizao da habitao social torna-se uma tendncia possvel tanto pelo acesso ao
crdito quanto por sua operacionalizao por agncias financeiras, pois o capital portador de
juros retorna produo de habitao social.
A reestruturao do mercado imobilirio promoveu a expanso e participao das
empresas de construo (englobando infraestrutura, insumos, produo habitacional e
empreendimentos comerciais), na economia do pas. Nesse processo foram identificadas 31
empresas (entre as maiores por setor) em 2010, representando um aumento de 121% em
relao a 2006 (CARDOSO; ARAGO, 2011, p. 93). Este aumento significa um quantitativo
de empresas que ampliaram sua esfera de mercado com diversificao de atividades e de
regio. H um movimento de centralizao de capitais, com a juno de pequenas e mdias

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empresas que atuam em escala local com empresas de maior porte. Esse processo foi
fortalecido pelo Estado mediante a elaborao de legislaes de incentivo ao setor e
facilidades de acesso ao fundo pblico via emprstimos e financiamento por agncias
financeiras pblicas como Caixa Econmica Federal e pelos recursos do Oramento Geral da
Unio.
Tratar de financiamento na poltica habitacional no um tema recente, pois o acesso
a habitao de mercado mediada pelo acesso a crdito e emprstimos imobilirio, uso de
fundos garantidores e poupanas. J a habitao social tem suas fontes de recursos
basicamente de fundo pblico via oramento geral ou emprstimos internacionais a programas
especficos. O mercado imobilirio recorre, com frequncia, ao financiamento pblico para
garantir seus empreendimentos. O aspecto novo deste processo so as maiores facilidades de
acesso aos recursos pblicos e crdito imobilirio, principalmente com bancos pblicos.
Sobre a tendncia de financeirizao da habitao social compartilhamos da reflexo
de Mota (2007) para a compreenso de que a acumulao capitalista elegeu as polticas
sociais como lcus de interveno atravessado pela lgica das finanas. Mota assinala que o
processo da reestruturao produtiva foi o estopim para alavancagem do capital na busca de
novos nichos de mercado para realizao do capital, sendo a poltica social campo passvel de
explorao capitalista marcado pelas finanas. No estgio atual do desenvolvimento
capitalista, o padro de proteo social vigente questionado pelo capital no sentido de no
mais se constituir como mediao para elevao da extrao de mais-valia, e as lutas sociais
esto limitadas no questionamento a propriedade privada. Abre-se, ento, caminho para a
superao da proteo social com vista a servios privatizados, reduzindo-se, assim, os
direitos do trabalho. Assim, o que antes se mostrava como necessrio para a reproduo da
fora de trabalho, agora posto em xeque e reorientado para atender, no marco das
contrarreformas do Estado, a acumulao capitalista no bojo da financeirizao. O estmulo a
oferta de servios sociais pelo setor privado mediado por instituies financeiras e seus
instrumentos passa a validar a vida na esfera da monetarizao (MOTA, 2007, p. 58). Dessa
forma, a autora sinaliza que o setor privado no opera polticas sociais, mais servios sociais,
pois o que se tem a privatizao do fundo pblico e o desmonte do carter coletivo e
universal dos direitos sociais.
Mota (2007), analisa que a contrareforma do Estado sobre as polticas sociais no
sentido de seu enquadramento as novas diretrizes econmicas em jogo, possuiu como sujeito
poltico as agencias e organismos internacionais. A orientao era ampliar as fronteiras para
expanso do capital mediante a urgncia de novas mercadorias, negcios e espaos para

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realizao do superlucro [...] convertendo as polticas sociais, entre elas a habitao, em


serviosmercadoria (MOTA, 2007, p. 60). Os pilares que orientaram a proteo social
seriam a mercantilizao com oferta do servio pela iniciativa privada e a monetarizao com
benefcios operados por agncias bancrio-financeiras. A proteo social orientada pela
mercantilizao promovida pelo mercado e as polticas sociais so valorizadas segundo o
rentismo das finanas, que hierarquiza em bolsa de valores as empresas prestadoras [...] dos
servios mais lucrativos (MOTA, 2007, p. 64). A tendncia de financeirizao da habitao
social se opera justamente pelo processo descrito por Mota, no que tange a promoo
habitacional operada pelo mercado imobilirio que oferta de aes na bolsa de valores, se
utilizando de fundo pblico para dinamizar a rotao do capital na ciranda financeira.
Por ser tratar o mercado imobilirio, de um setor complexo e que envolve diversos
segmentos, utilizarei estudo do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos - DIEESE (2013) focado no segmento do setor da construo civil segundo
a Classificao Nacional de Atividades Econmicas - CNAE e que divide-o em trs
subgrupos: Construo de Edifcios (produo habitacional e comercial); Construo de
Infraestrutura e Servios Especializados para a Construo. Percebemos que as atividades de
construo civil no so homogneas, aglutinando em seu interior empresas de porte pequeno
e com abrangncia local s grandes incorporadoras vinculadas a capital financeiro
(BOTELHO, 2007). Para os fins deste estudo, me deterei no subgrupo Construo de
Edificaes por intervir na produo de habitaes.
No Brasil, foram registrados formalmente at 2011 cerca de 195 mil empresas que
atuam na atividade de construo civil com faturamento anual de R$ 180 bilhes (DIEESE,
2013, p.7). Entre estas que atuam na Construo de Edifcios, h o predomnio de empresas de
pequeno porte, enquanto na Construo Infraestrutura atuam as empresas incorporadoras e
multinacionais. Segundo Cardoso (2011), a reestruturao do mercado imobilirio possibilitou
a juno de empresas com abrangncia em diversificado segmento, com cobertura regional
distinta e de portes variveis, monopolizado por grandes empresas do setor vinculadas ao
mercado financeiro.
O desempenho do setor da construo na economia do pas correspondeu a 5,7% do
PIB em 2012 (DIEESE, 2013), impulsionado por investimentos na cadeia produtiva em torno
de R$ 349 bilhes. Em, 2010, o PIB da Construo representou 11,6% de crescimento, o
maior em 24 anos e superior ao crescimento percentual do PIB do pas. Os programas
governamentais, como Programa de Acelerao do Crescimento e Programa Minha Casa
Minha Vida, tiveram participao neste desempenho do setor, no ensejo de minimizar os

60

efeitos da crise, com iniciativas para dinamizar a economia. Os dados abaixo do concretude
ao processo de reestruturao do mercado imobilirio, que desde 2004 vem ocorrendo e
demonstram o crescimento do setor em relao a perodos anteriores e ao PIB do pas.

Grfico 2
PIB Brasil e PIB Construo

Fonte: DIEESE (2013) grfico elaborado pelo prprio.

Em relao ao desempenho do Programa Minha Casa Minha Vida para o setor de


construo, o ano de 2012 contou com o incremento de 1 milho de unidades habitacionais e
um volume de contrataes via Caixa Econmica Federal de R$ 107 bilhes. Houve tambm
o incremento de produo de materiais de construo em torno de 7,4% (R$ 55 bi), devido a
reduo da carga tributaria (como Imposto sobre Produtos Industrializados IPI) e facilidades
de acesso a crdito imobilirio (DIEESE, 2013, p. 8). A mobilizao de recursos via bancos
pblicos e a reduo da carga tributaria representam aspectos do processo de reestruturao
do setor.
Segundo o IBGE (2011), as obras e servios executados pela empresa de construo
lideraram a receita do setor, correspondendo a R$ 268 bi (92%), entre esses, a receita bruta da
Construo de edifcios representou R$ 114 bilhes (39%) das receitas. Cerca de 50% dessas
receitas esto concentradas nas empresas de maior porte, mesmo sendo nestas em menor
nmero no setor da construo de edifcios. Se considerarmos o processo de centralizao que
vem ocorrendo no mercado imobilirio, o percentual aumenta para 74,3% de recursos
concentrados nas empresas de mdio e grande porte, que possuem mais acesso a

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financiamentos e maior escala de produo. O grau de concentrao e monoplio das 12


maiores empresas do subgrupo de Construo de Edifcios corresponde a 11,5% do mercado.
(IBGE, 2011, p. 30).
A produo habitacional vem ganhando novos arranjos devido a reestruturao do
mercado imobilirio. A necessidade de juno de empresas de pequeno porte e grandes
empresas da construo civil motivou a criao de Sociedades de Propsitos Especficos SPEs, que surgem como estratgia de investidores na parceria entre construtoras e
incorporadoras para viabilizao de empreendimentos imobilirios. Esse tipo de instituio,
predominantemente sociedade annima, possibilita a diminuio do risco dos investidores
pela facilidade de acesso a renuncias tributarias e a constituio de Fundos Imobilirios
(CARDOSO; ARAGO, 2011, p. 95). Algumas dessas SPE esto localizadas no estado do
Rio de Janeiro e atuaram em contratos do Programa Minha Casa Minha Vida registrados at
maio de 2011, entre elas: Emcamp S/A que possui o maior nmero de produo de unidades
habitacionais de interesse social no estado; MRV Engenharia e Participaes S/A, maior
produtora de unidades habitacionais para as faixas de renda de 3 a 6 salrios mnimos; CHL
S/A e Construtora Tenda S/A subsidiria da Gafisa S/A que mais produziram para as faixas de
renda de 10 salrios mnimos. A Odebrecht - Bairro Novo Empreendimentos Imobilirios
S/A, a Novolar S/A subsidiria da Targa Engenharia Ltda e a Direcional Engenharia S/A
formam as demais empresas que produziram habitao social no Rio de Janeiro. A maioria
das empresas listadas acima teve uma produo diversificada, atendendo pblicos das
diversas faixas de renda e possuem capital aberto na Bolsa de Valores, uma clara
financeirizao da produo habitacional (CARDOSO; ARAGO, 2011, p. 98), no estando
a habitao social fora deste processo.
Destacamos entre as maiores empresas de capital aberto, aquelas que atuam no setor
da construo civil, participando de consrcios e parcerias pblico-privadas em grandes
empreendimentos de infraestrutura fsica e social e financiadas com recursos pblicos de
bancos, como Caixa Econmica Federal e Bando Nacional do Desenvolvimento Econmico e
Social - BNDES. A campanha Quem so os proprietrios do Brasil (2013) desenvolvida em
parceria do Instituto Mais Democracia e a Cooperativa EITA, identificou no ranking das
empresas com maior rede de poder e capital acumulado do pas a Construtora Norberto
Odebrecht, Construtora Andrade Gutierrez S/A e Cyrela S/A. No processo de reestruturao
do mercado imobilirio, identificamos outras empresas de destaque, como Camargo Correia,
OAS, Queiroz Galvo e Carvalho Hosken que participam ativamente de obras pblicas e
fazem parte da cadeia produtiva de instituies estrangeiras necessitando emisso de remessas

62

a sua matriz. A ttulo de exemplo, as construtoras Carvalho Hosken e Norberto Odebrecht


fazem parte do Consrcio para construo do Parque Olmpico no Rio de Janeiro e
pressionam para despejar um conjunto de famlias de uma comunidade ao lado do
empreendimento, acirrando ainda mais a valorizao fundiria e a segregao socioespacial.
Os caminhos do mercado imobilirio promovem as empresas da construo civil na
definio de todo o ciclo produtivo, envolvendo a incorporao, construo e a
comercializao de unidades habitacionais, abrangendo funes anteriormente atribudas a
diversos agentes da promoo imobiliria (proprietrio de terras, incorporador, construtor e
vendedor) (SHIMBO, 2011). Para caracterizar o processo de crescimento e rentabilidade
dessas empresas, Shimbo15 elenca quatro fatores que so 1) diversificao do financiamento
direto com a construtora, com bancos pblicos e bancos comerciais. Contudo, o processo de
reestruturao do setor imobilirio, provocou mudanas nas modalidades de financiamento,
ganhando centralidade os financiamentos operados por bancos pblicos (particularmente
Caixa Econmica Federal) que corresponderam a 78% das transaes; 2) captao de recursos
financeiros provenientes de oferta pblica de aes das empresas para incorporao e
construo, decorrendo a mobilidade de capital financeiro da valorizao dos bens
construdos e da garantia do acesso ao financiamento ofertado pelo Estado; 3) padronizao
dos empreendimentos orientados para reduo de custos do processo produtivo e dos riscos ao
capital; por fim 4) conformao de um sistema de controle e de informao com incremento
de tecnologia de controle da fora de trabalho e das matrias primas.
A concentrao de capitais envolve a implementao de mecanismos que consigam
aumentar o volume de capitais, particularmente com a utilizao de tecnologias poupadoras
de fora de trabalho. Contudo, no setor de construo civil para a produo habitacional,
constata-se o reduzido uso de tecnologias. H no setor o incremento no processo produtivo
mediante a gesto e controle do trabalho e de matria-prima com o desenvolvimento de
sistemas de informao, racionalizao de insumos e controle da fora de trabalho. Assim, a
implementao de tecnologias associadas a diversas formas de organizao do trabalho,
entrelaam processos arcaicos e modernos configurando a flexibilizao (SHIMBO, 2011;
CARDOSO; ARAGO, 2011). Conforme ressalta Marx, o que caracteriza o modo de
produo capitalista no o que se produz, mas em que condies e sob quais relaes

15

Shimbo (2011) desenvolve um estudo de caso sobre uma empresa que atua na construo civil e que teve um
aumento de capital mediante os novos processos em curso. Acredito que as condies que esto disponveis
para a reestruturao do mercado imobilirio possam ser alcanadas pelas demais empresas do ramo, sendo a
estudada um exemplar deste processo.

63

sociais. Ento, podemos ter um processo produtivo atrasado, convivendo com relaes de
explorao tipicamente capitalistas.
A produo capitalista do espao envolve na sua dinmica produtiva alguns limites
para a realizao do lucro, entre eles o acesso a terra. Na produo de habitao social
produzida pelo mercado, o lucro abarca o valor da terra, o custo dos projetos e de produo
(CARDOSO; ARAGO, 2011, p. 99). Na estrutura de investimentos de ativos imobilizados
pelas empresas da construo, destaca-se o incremento em investimentos para aquisio de
terrenos e edificaes, j que entre os anos de 2007 e 2011 houve crescimento, chegando a
24% do total de investimentos. Dessa forma, os ativos imobilizados pelo setor de construo
que destinava 46% de seus investimentos para maquinas e equipamentos, em 2011, a
aquisio de terrenos e edificaes cresceu de 18% para 24% dos investimentos (IBGE,
2011). Demonstra-se o maior interesse do mercado imobilirio em reter solo urbano para
acumulao de capital e que os incentivos e programas promovidos pelo Estado com vistas a
maior modernizao do setor com o emprego de tecnologias e maquinas ter que adaptar-se a
esse interesse crescente por terras pelo setor de construo.
Corroborando para anlise acerca da maior atratividade por terras pelo setor da
construo, Shimbo (2011) destaca a busca pela aquisio de terrenos que oferecessem maior
lucratividade aos investidores do setor. Nessa dinmica, a disputa por solo urbano fez com
que o estoque de terras pelo mercado crescesse exponencialmente. A autora exemplifica a
experincia de uma empresa que possua em 2006 um estoque de terra de R$1,5 bilhes com
capacidade construtiva para 11.700 unidades habitacionais, e que em 2007 passou a R$ 10
bilhes com capacidade construtiva de 107 mil unidades habitacionais. O investimento de
ativos imobilirios para aquisio de terrenos correspondeu a 35% dos recursos captados pela
empresa. Assim, os incentivos pblicos por meio de legislaes, recursos pblicos e
programas governamentais e a dinmica financeira com a oferta de aes possibilitou a
acumulao de capital apropriado pelo setor e aprofundou as condies de moradia perversas
identificadas nas cidades.
Observamos que grande parcela dos empreendimentos habitacionais destinados aos
trabalhadores das classes populares so construdos nas periferias das cidades, com baixa
infraestrutura social e mobilidade urbana. Esses empreendimentos garantem o lucro das
empresas, mas requerem um gasto de fundo pblico na expanso dos equipamentos e
servios. A produo de habitao social pelo mercado acompanha a dinmica territorial e
econmica onde o empreendimento se localiza, envolvendo as possibilidades de lucro para o
produtor, isto , a busca por terras mais baratas envolve a disputa pela apropriao, por parte

64

do capitalista produtivo, do maior montante de mais-valia que iria para o capitalista fundirio.
Assim, as necessidades habitacionais no coincidem com as perspectivas do mercado.
O Estado, por sua vez, possui mecanismos legais que definem o uso e ocupao do
solo, tais como a outorga onerosa, IPTU progressivo, Planos diretores, entre outros. Mas
diante luta de classe na arena urbana, pouco se avanou para implementao e efetividade
desses mecanismos. Compreender a moradia como direito, requer exigir a interveno do
Estado na promoo de programas habitacionais destinados a segmentos populares e que
priorize a moradia adequada.
O redesenho da produo privada de habitao social fortalece a concentrao e a
centralizao das empresas (as maiores absorvem as menores por essas possurem experincia
local e habilidades produtivas), possibilitando a formao de monoplios estruturados no
mercado financeiro. Segundo Cardoso e Arago (2011), h uma tendncia a concentrao do
mercado de habitao de interesse social em poucas empresas do ramo (CARDOSO.;
ARAGO, 2011, p. 103). A produo do espao sob o aspecto da centralizao desenhou o
urbano conforme as possibilidades de acumulao de capital, tencionando ainda mais os
processos polticos e acentuando a contradio do sistema. O crescimento e a acumulao do
capital s so possveis mediante a interveno sistemtica do Estado na garantia de um fluxo
de recursos constante e de conteno dos riscos.
A mundializao do capital envolve a articulao das grandes empresas capitalistas
transnacionais no mercado financeiro. H o suporte das instituies financeiras que operam o
capital que rende juros e que so apoiadas na dvida pblica e no mercado de aes das
empresas, tendo o capital financeiro no comando da acumulao, Iamamoto (2010).
Aprofundam-se os processos de explorao e expropriao dos trabalhadores, os verdadeiros
produtores de riqueza, pois o capital financeiro absorve a riqueza criada pelo capital produtivo
e pelos trabalhadores. Vemos que no apenas uma opo dos capitalistas em agir no capital
financeiro especulativo, ao invs do produtivo, mas um modo de estruturao da economia
mundial (IAMAMOTO, 2010, p. 108).
A insero dos pases perifricos na nova dinmica mundial refora as marcas
histricas que os acompanham, radicalizando o desenvolvimento desigual e combinado que
estrutura as relaes entre os pases, regies e localidades. A mundializao do capital tem a
tendncia de homogeneizar os ciclos do capital e do domnio ideolgico, desconsiderando as
particularidades histricas de cada pas e suas desigualdades, reforando antagonismos entre
polos concentradores de riqueza e de pobreza. Na perspectiva de garantir o superlucro e as
taxas de crescimento, o capital busca novos nichos de acumulao, impulsionando o

65

deslocamento espacial de capitais, sua mobilidade geogrfica, mediante a produo de novos


espaos para a explorao capitalista (MANDEL, 1985).

2.2 A questo tributria e a base de financiamento da habitao no Brasil

Tratar sobre a questo tributaria requer compreender a maneira pela qual o Estado
brasileiro vem extraindo recursos da sociedade e quais as bases de seu financiamento. O
sistema tributrio brasileiro se caracteriza pela regressividade, tendo os trabalhadores que
arcar com o aporte de recursos destinado ao fundo pblico, construdo sobre uma distribuio
desigual, que onera os trabalhadores e poupa as altas rendas. Nas cidades, os tributos so
apropriados pelo Estado como parte da renda fundiria urbana, Engels (1988), que na
contemporaneidade tende a beneficiar o capital e evitar riscos aos seus investimentos.
Salvador (2012) destaca trs aspectos que impactam o sistema tributrio sobre as
polticas sociais brasileiras: a contradio e disputa que permeia o fundo pblico; a carga
tributria16 que incide sobre as polticas sociais e a base de financiamento de algumas
polticas sociais. Cabe destacar a importncia que estudiosos do tema (SALVADOR, 2012;
BEHRING, 2008, 2010, 2012; OLIVEIRA, 2009, entre outros) do a problematizao do
fundo pblico e de sua expresso, o oramento pblico, como instrumento poltico de anlise
das prioridades e da disputa de interesses no mbito dos recursos alocados pelo Estado, no se
reduzindo a mero instrumento tcnico como muitos supem.
O carter regressivo do fundo pblico brasileiro possui nfase na arrecadao de
recursos via impostos indiretos e de seus reflexos sobre a base de financiamento e de gastos
das polticas sociais (SALVADOR, 2012). A carga tributria brasileira a expresso da
desigualdade social e da concentrao de renda e riqueza que temos em nosso pas, extraindo
recursos no montante de 37% do PIB em 2012 (AFONSO; CASTRO, 2013). O fundo
pblico, fortemente financiado por recursos advindos de impostos indiretos que recaem sobre
o consumo, tende a onerar a renda dos trabalhadores em detrimento do patrimnio e da renda
da classe dominante.

16

A carga tributaria um indicador que expressa a relao entre o volume de recursos, que o Estado extrai da
sociedade sob a forma de impostos, taxas e contribuies para financiar as atividades que se encontra sob sua
responsabilidade, e o Produto Interno Bruto (PIB) (SALVADOR, 2010, p. 208) .

66

Se tomarmos a distribuio entre os entes federativos, percebemos a concentrao de


recursos no governo federal, que mesmo depois de mudanas na base de clculo e das
transferncias intergovernamentais, concentra cerca de 60% dos recursos, restando aos
municpios pouco mais de 4%. Os municpios contam como fonte de recursos com o Imposto
sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU) e o Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis
(ITBI), vinculados ao patrimnio imobilirio, isso porque, sobre os municpios recai a
prerrogativa de zelar pelo uso e ocupao do solo urbano. Mas se considerarmos alguns
aspectos tais como, a baixa capacidade de taxao da propriedade da terra no pas,
correspondendo a apenas 4% dos recursos (BEHRING, 2008, p.50); predomnio da
ilegalidade do solo; baixa capacidade administrativo-financeira da maioria dos municpios e
poucas fontes de recursos prprios, constatamos que a conformao da carga tributria do pas
desenha um pacto federativo extremamente frgil, restando a maioria dos 5.564 municpios17 a
dependncia das transferncias intergovernamentais, tais como Fundo de Participao dos
Municpios, que no rompe com o perfil concentrador de riqueza no pas.
Nesse contexto de pfia tributao da propriedade privada da terra, o mercado
imobilirio recebeu alguns incentivos legais e tributrios. Segundo Salvador (2010), houve
ainda alteraes na legislao que beneficiaram o mercado financeiro, possibilitando
diferenciao no tratamento tributrio com reduo da alquota de imposto de renda de 20%
para 15% das aplicaes financeiras desse segmento na bolsa de valores.
Salvador (2012) destaca as mudanas em curso que tentam alterar o sistema tributrio
do pas, como a PEC 233/08, mas que em essncia no alteram o carter perverso e ainda
possibilitam as desvinculaes de contribuies e fontes exclusivas de recursos de polticas
sociais. A proposta de reforma no prope mudanas em busca de um sistema tributrio
progressivo voltado a justia tributria sobre o patrimnio e a renda (SALVADOR, 2010;
204). Diante do potencial de arrecadao que os tributos patrimoniais poderiam ter, no h
interesse reformar o sistema tributrio para garantir a justia fiscal desses tributos (AFONSO;
CASTRO, 2013).
A participao na carga tributaria de recursos oriundos de tributaes sobre o
patrimnio imobilirio correspondem a 3,5% (ou 1,06% do PIB), j as tributaes que
incidem sobre o trabalho e consumo correspondem a 67,4% em 2012 (AFONSO; CASTRO,
2013). Esses impostos sobre o patrimnio imobilirio so o Imposto sobre Propriedade
Territorial Rural - ITR, o Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU e o Imposto sobre
Transmisso de Bens Imveis - ITBI. Para nenhum desses tributos obrigatrio seu uso em
polticas urbanas, pois os impostos so pagamentos compulsrios sem a necessria

67

contrapartida. Esses so tributos diretos, arrecadados pelo Estado sob a forma de impostos
diretos do contribuinte, mas por sua baixa arrecadao e maior incidncia sobre as menores
propriedades fundirias e renda, o seu carter regressivo fica evidente.
O Imposto sobre Propriedade Territorial Rural a nica tributao sobre patrimnio
imobilirio recolhido anualmente pela Unio, por meio de Declarao remetida a Receita
Federal. um tributo que incide sobre as propriedades fora do permetro urbano dos
municpios e a distino de alquota depende do total da rea (em hectares) e do grau de
utilizao, que varia de 0,03 a 20%17. A tributao da renda fundiria de pessoa fsica/jurdica
no est submetida a mesma tabela e correes do Imposto de Renda, ficando a renda do
trabalho com a maior incidncia de tributao.

Tabela 1
Receitas com ITR.
Em milhes (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preos de 2013.
Ano
ITR
Part. Total%
2006
535
0,09%
2007
581
0,08%
2008
685
0,09%
2009
623
0,10%
2010
678
0,09%
2011
736
0,09%
2012
761
0,09%
Fonte: Secretaria da Receita Federal.
Elaborao prpria.

Na tabela acima, possvel perceber a baixa tributao que a propriedade rural possui
em nosso pas. O Imposto sobre Propriedade Territorial Rural obteve uma arrecadao de R$
4,6 bilhes entre os anos de 2006 a 2012. A variao de receita deste imposto ficou em torno
de 0,09% dos recursos arrecadados pela Unio por meio da Receita Federal 18. Diante da
desigualdade social e da concentrao fundiria, o ITR possui um poder de arrecadao
nfimo e est sujeito a alteraes legais que contemplam com a desonerao as propriedades
fundirias rurais, impactando o potencial de reforma agrria no pas.
Outras fontes de tributao sobre propriedade fundiria, mas agora nas cidades, so o
IPTU e o ITBI. Ambas as tributaes so de responsabilidade dos municpios. Afonso; Castro
17

Consulta
das
alquotas
do
Imposto
Territorial
Rural,
pelo
endereo
eletrnico
<http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/itr/2006/ITR2006ManualPreenchimentoDITR.pdf>. Acesso em
17 fev. 2014.

68

(2013) destacam que o Brasil um dos poucos pases da America Latina em que a
responsabilidade tributria e administrativa do solo urbano fica a cargo dos municpios e no
do governo federal, o que traz limites para a melhoria de desempenho do tributo.
O Imposto Predial e Territorial Urbano possui sua base de clculo pelo valor venal do
imvel que corresponde ao valor do terreno e da edificao, associado a localizao do imvel
(onde incidiria a progressividade do tributo). As alquotas so definidas por cada municpio,
mas alguns estudiosos supem 1% para propriedades com edificaes, e 2% ou 3% para
aquelas sem elas. O IPTU foi institudo pela Constituio Federal de 1988 na perspectiva de
garantir justia fiscal e estimular a funo social da propriedade do solo urbano nas cidades
brasileiras. Segundo Salvador (2010), a progressividade dessa tributao no se efetivou,
tendo os trabalhadores que arcarem com uma parcela maior de sua renda para quitar o
pagamento do IPTU, pois nem sempre o preo do imvel proporcional renda de seu
proprietrio. A baixa receita deste imposto tambm est associada ao perfil ilegal do solo nas
cidades, como aponta Maricato (2011). A questo fundiria nos municpios um n para a
administrao pblica, com ausncia de registros e regularizao do uso e da ocupao do
solo, realidade que estimula a baixa funo social da propriedade e a disseminao de vazios
urbanos, deixando para a classe trabalhadora o acesso precrio e incerto terra nas cidades. O
Estatuto das Cidades possibilita aos municpios a aplicao de IPTU progressivo aos
proprietrios que no submeterem a propriedade uma funo social, afim de coibir a
especulao imobiliria (CARVALHO.; ROSSBACH, 2010).
O Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis uma tributao que incide sobre
transaes de transferncia de propriedades urbanas e rurais por ato oneroso. A alquota
definida por cada municpio, geralmente corresponde de 2% a 3% do valor do imvel. um
tributo vinculado as transaes econmicas da propriedade, devendo o imvel estar
legalmente registrado, diferentemente do IPTU que gera receita patrimonial aos municpios
sob imveis nem sempre regularizados (AFONSO.; ARAJO.; NBREGA, 2013).

69

Tabela 2
Receitas tributrias sobre patrimnio nos municpios: IPTU e ITBI.
Em milhes (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preos de 2013.
Ano
IPTU
Part.total%
ITBI
Part. total%
2006
14.854
6,33%
3.272
1,39%
2007
16.700
5,62%
4.441
1,50%
2008
17.059
5,13%
5.224
1,57%
2009
17.479
5,36%
5.022
1,54%
2010
20.148
5,20%
6.725
1,74%
2011
20.352
5,30%
7.461
1,94%
2012
20.786
5,34%
7.888
2,03%
19

Fonte: Consolidao Contas Pblicas Municpios, STN .


Elaborao prpria.

Seguindo a tendncia que domina a carga tributria sobre propriedade fundiria,


percebemos a baixa tributao sobre o solo urbano nas cidades brasileiras. A arrecadao
advinda do IPTU representou em mdia 5,4% dos recursos arrecadados pelos municpios.
Mesmo com aumento dos valores arrecadados entre 2006 a 2012, onde dobrou o montante de
recursos de R$ 14,8 bilhes para R$ 20,7 bilhes, em termos comparativos ao montante de
receita dos municpios, 2012 com 5,34%, obteve um percentual menor do que 2006, de
6,33%. Se tratarmos do ITBI, houve aumento de recursos arrecadados, de R$ 3,2 bilhes para
R$ 7,8 bilhes, e do percentual em relao a receita dos municpios entre os anos estudados,
mas o montante de recursos advindos desta tributao continua nfimo, cerca de 2% da receita
total dos municpios em 2012. Considerando a nova dinmica do mercado imobilirio, o
aumento de volume nas transaes financeiras (e financeirizadas), o aumento da produo e
do consumo do espao pelo setor da construo civil, a renda fundiria apropriada pelo Estado
por meio da tributao do solo urbano, continua muito baixa, representando em mdia, os dois
tributos, 7,4% da receita arrecadada. Vale relembrar que o IPTU uma das fontes de
arrecadao pelos municpios brasileiros, ao lado do Imposto sobre Servio - ISS.
Diante os dados apresentados, percebemos que a carga tributria que incide sobre a
propriedade fundiria urbana e rural fortalecida por uma lgica de tributao em que
predomina a regressividade e o nfimo repasse de recursos ao fundo pblico. O padro de
acumulao e concentrao fundiria aprofunda a segregao socioespacial e a desigualdade
social no Brasil, o que inviabiliza/dificulta o acesso a terra urbanizada como forma necessria

19

Sistema da Receita Federal. Realizada pesquisa dos anos de 2006 a 2012. Resultado da arrecadao 2006,
<http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/Arrecadacao/ResultadoArrec/default.htm#>, acesso em 10 jun.
2014

70

a reproduo da fora de trabalho, restando moradias perifricas, precrias, adensadas e de


alto custo aos trabalhadores.
O relatrio publicado pela Relatoria Especial das Organizaes das Naes Unidas
Rolnik, (2012), destaca que o modelo predominante para a poltica de moradia no mundo o
financiamento como meio para fomentar a propriedade da moradia. A relatoria sugere a
mudana para o modelo da moradia adequada na perspectiva dos direitos humanos. Desde
1970, a maioria dos pases optou em promover o mercado imobilirio e a propriedade privada,
privatizar os programas de moradias sociais e desregulamentar o mercado de financiamento
de moradias. O acesso ao crdito e ao financiamento imobilirio onde se centra a crtica da
relatoria, pois o acesso a moradia requer promoo pblica a segmentos pobres da populao
e a desmistificao da propriedade privada como nica forma de posse da moradia.
O relatrio elenca trs modalidades de financiamento de moradia: mercado
hipotecrio, as subvenes destinadas a demanda e o microfinanciamento de moradia. Nos
pases latinos, e no Brasil em particular, h a predominncia da subveno a moradia como
estratgia de acesso. Destaca-se que essas modalidades de financiamento so dinamizadas
pelo mercado, cabendo ao Estado ser o facilitador, apoiando o mercado, minimizando os
riscos e garantindo as condies legais para que os trmites ao financiamento ocorram entre
compradores e mercado imobilirio.
Segundo Rolnik, a subveno destinada a demanda compreendida como meio para
ampliar o mercado de moradia formal promovido pelo setor privado, mobilizando recursos
pblicos para os possveis compradores, com o objetivo de reduzir a interveno
governamental (ROLNIK, 2012, p. 12, traduo prpria). O que justificaria este programa
a possibilidade de famlias pobres em financiar suas moradias no mercado formal com seus
salrios, crdito imobilirio inicial, emprstimo subvencionado pelo governo e renncias
fiscais. Contudo, este tipo de financiamento possui alguns entraves, principalmente pela falta
de planejamento urbano pelo Estado e pelo aumento de recursos disponibilizados as
subvenes ao mercado imobilirio, provocando o crescimento do preo da moradia e da
terra, dificultando o acesso as famlias pobres, a periferizao dos empreendimentos e a
precarizao das condies de vida da populao atingida. Outros problemas so o carter
seletivo e os complexos critrios de elegibilidade para acesso aos programas, dificuldades em
arcar com as prestaes e o baixo emprstimo para financiar a moradia, tomado pela
populao pobre.
Propor moradia adequada na perspectiva dos direitos humanos requer pensar a
promoo da habitabilidade da moradia, da sua localizao, do acesso a infraestrutura e

71

servios, segurana da posse (ou regularizao fundiria), a no discriminao no acesso. Os


programas de subveno a moradia da populao pobre, fez surgir o problema da populao
com moradia (ROLNIK, 2012, p. 17). Essas questes trazidas pela relatoria especial, no que
tange a mercantilizao da moradia a principal forma de acesso a poltica habitacional que
temos no pas. Para isso, temos a disponibilizao de recursos de diferentes fontes.
A carga tributria sobre o patrimnio advinda de tributos como ITR, IPTU e o ITBI
no so fontes diretas de recursos para as polticas urbanas, como sinalizado anteriormente.
Para viabilizar o financiamento da habitao, por exemplo, so requisitadas outras fontes de
recursos, tais como Fundo de Garantia do Tempo de Servio, o Sistema Brasileiro de
Poupana e Emprstimo - SBPE, as emendas parlamentares e os recursos alocados nos fundos
via oramento geral, entre outras.
O Estado possui papel de destaque na conformao de infraestrutura fsica e social nas
cidades. Lojkine (1979) ao debater o papel do Estado na urbanizao capitalista, afirma que as
cidades no so fenmenos autnomos s leis do desenvolvimento capitalista, no se pode
dissoci-las das medidas tomadas pelo capital para socializar as condies gerais de produo,
cuja urbanizao componente essencial, ao passo que concentra a propriedade fundiria e de
produo. O capital subordina o financiamento pblico em equipamentos coletivos aos
imperativos monopolistas, permitindo que os agentes imobilirios20 se apropriem de parte da
renda fundiria urbana promovida pela melhoria do solo.
Os padres de desenvolvimento da proteo social e de reformas operadas nos pases
centrais no se efetivaram em nosso pas, devido a vrias condies histricas. Ainda hoje,
revindicamos o bvio como as reformas agrria e urbana, que permanecem como pauta de
lutas nas agendas dos movimentos sociais do campo e da cidade. A subordinao aos
interesses do capitalismo central faz com que a sociedade brasileira mantenha os elementos de
hierarquizao do espao social, onde a verticalizao das relaes sociais permeia todos os
aspectos dessa sociedade Chau (2001). As desigualdades econmicas, sociais e polticas entre
as classes reforaram historicamente as relaes de subservincia e de favor.
Sobre o clientelismo na poltica urbana, Maricato (2011) destaca o papel das emendas
parlamentares21 na definio de recursos, que entre 2003 e 2005 correspondiam a 50% do
20

21

Dados disponveis no stio eletrnico do Tesouro Nacional no Consolidado no relatrio de Consolidao das
Contas Pblicas de 2000 a 2012. Agradeo ao prof Evilsio Salvador pelo auxilio a pesquisa desses dados
disponveis:<https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/contabilidade-publica/principais-publicacoes/relatorios>,
acesso em 24 fev. 2014.
O agente social que exerce a funo de proprietrio fundirio nas cidades o agente e construtor imobilirio,
que compra, vende, equipa o terreno urbano e aluga os locais comerciais aos agentes capitalistas (LOJKINE,
1979, p. 85).

72

oramento destinado ao Ministrio das Cidades. Alm do carter disperso e fragmentado das
emendas parlamentares, a autora aponta os obstculos que elas trazem ao planejamento
urbano. O mercado imobilirio, por envolver atividades que impactam a economia e a poltica
nacional, tem seus interesses expressados no jogo poltico, e por meio das emendas
parlamentares, que destinam recursos para obras de infraestrutura fsica e social, tem-se uma
de suas fontes de influncia e financiamento.
O Estado, ao intervir em polticas sociais, participa no processo de rotao do capital
mediante investimentos na produo e na obteno de dvida pblica via emprstimos
aplicveis em determinada poltica social.
Desde a criao do Banco Nacional e Habitao, em 1966, o modelo de financiamento
habitacional no Brasil possui, como pilar, dois instrumentos que so os recursos do Fundo de
Garantia do Tempo de Servio, e do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos, ambos
regulados pelo Sistema Financeiro de Habitao - SFH, Cardoso (2013). Os recursos captados
pelo SFH teriam que destinar recursos para a poltica habitacional, conformando um modelo,
que continua em vigor, de criao de instrumentos de captao de poupanas privadas
(voluntrias ou compulsrias), remuneradas a baixas taxas de juros, as garantidas pelo
governo federal contra a inflao e contra a possvel falncia os agentes financeiros
(CARDOSO, 2013, p. 18).
O FGTS22 possui como agente operador a Caixa Econmica Federal gestor de
aplicaes o Ministrio das Cidades (criado em 2003), e controlador o Conselho Curador do
Fundo, tendo na execuo da poltica urbana por meio da habitao social, saneamento e
infraestrutura urbana, o componente de suas aes. O SBPE possui como fonte de recursos a
caderneta de poupana administrada por bancos pblicos e privados e o pblico-alvo a
produo habitacional para classe mdia. Com a extino do Banco Nacional de Habitao
BNH em 1986, a poltica urbana sofreu com a reduo na destinao de recursos pblicos,
contando apenas com os recursos do FGTS e do SBPE que sofreram com inmeras mudanas
legais, particularmente para adapt-lo a realidade macroeconmica e as exigncias do capital.
Mas tambm diante das crises econmicas e do desemprego, essas duas fontes de recursos,
sensveis a tais situaes, passando por diversas oscilaes no volume de recursos e produo
habitacional desde 1987.
22

Visto o quantitativo de emendas parlamentares propostas e aprovadas no Congresso desde 2006 que atingiria o
setor da construo civil, a diversidade de objetos e restrita transparncia dos dados, ns optamos a priorizar
a anlise da base de financiamento da habitao via recursos de fundo pblico, deduzidas as emendas
parlamentares.

73

Durante toda a dcada de 1990, foram criadas iniciativas com visto a retomar o
financiamento habitacional no pas. O Estado recorreu a emprstimos internacionais com
organismos multilaterais, como Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional, para aplicar
em determinados programas da poltica urbana, principalmente de urbanizao de
assentamentos precrios. Essa medida aprofundou a instabilidade poltica, a fragmentao de
aes e baixa cobertura das iniciativas, alm das intervenes das agncias sobre o alcance e
metas dos programas que eram ento por eles financiados.
Outras iniciativas foram a viabilizao de Carta de Crdito, de recursos alocados no
Programa de Arrendamento Residencial - PAR e de instrumentos de autofinanciamento
habitacional promovidos pelas empresas da construo civil. Cardoso (2013) destaca que a
crise do financiamento habitacional trouxe a possibilidade de consolidao de empresas da
construo civil por meio da diversificao de segmentos, aprimoramento de gesto do
trabalho e de matria-prima, germinando um padro produtivo til na fase de reestruturao
do mercado imobilirio.
No ano de 2003 foi criado o Ministrio das Cidades, que pretendia centralizar
programas e recursos para o desenvolvimento urbano. A estrutura para financiamento
habitacional contaria com o Sistema Nacional de Mercado, destinado a produo habitacional
para as camadas de renda mdia e financiado com recursos do FGTS e SBPE. A promoo
pblica de moradia ficaria a cargo do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social,
financiado com recursos do oramento geral e outras fontes no onerosas. Maricato (2011;
65) cita o conjunto de fundos que tambm financiam a habitao e alm do FGTS e SBPE,
temos o Fundo de Arrendamento Residencial, o Fundo de Desenvolvimento Social, o Fundo
de Apoio ao Trabalhador - FAT e os recursos alocados no oramento geral da unio - OGU.
Do perodo inicial de criao do Ministrio das Cidades ao lanamento do Programa
Minha Casa Minha Vida, algumas alteraes foram percebidas no que tange ao financiamento
habitacional, particularmente sobre os dois programas sobre os quais esta pesquisa se debrua.
A primeira refere-se ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social que, tensionado
pelas crises econmicas, teve seu foco de interveno direcionado a promoo de
infraestrutura urbana, particularmente as promovidas no mbito do Programa de Acelerao
do Crescimento. Outra foi o dinamismo dado ao Programa Minha Casa Minha Vida para a
produo habitacional, contando com uma srie de fontes de recursos, no dependendo de
uma s fonte, como o FNHIS. Mais o maior destaque foram os incentivos promovidos ao
mercado imobilirio.

74

Segundo Maricato (2011), os investimentos em habitao, no perodo de 2003 a 2009,


foram de R$68 bilhes e incluam diversas aes, desde requalificao habitacional at
produo e contava com mltiplas fontes de financiamento. Dados do DIEESE (2012, p. 9)
informam que os financiamentos imobilirios com recursos do FGTS e do SBPE, em 2012,
significaram R$ 121 bilhes e contratao de 1 milho de unidades habitacionais. Ao analisar
os investimentos com recursos do FGTS, exposto pelo DIEESE, percebemos que houve uma
queda de 10% das operaes de contratos, e a elevao no nmero de unidades habitacionais e
do valor das contrataes, isto , menores contrataes, mas em contrapartida temos
financiamentos mais caros e concentrao de unidades habitacionais num mesmo
empreendimento. Mesma tendncia tem tido o financiamento habitacional com recursos do
SBPE, com queda de 8,05% no montante de unidades habitacionais e encarecimento dos
contratos.
Na tabela abaixo, destacamos o volume de recursos e de unidades habitacionais
financiadas pelo SBPE entre os anos de 2006 a 2012.

Tabela 3
Financiamento habitacional pelo SBPE e Unidades habitacionais construdas.
Em milhes (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preos de 2013.
Unidades Habitacionais
Valor unitrio das
Ano
SBPE
(mil)
UH mil (R$)
2006
14.561
114
128
2007
28.213
196
144
2008
43.800
300
146
2009
44.602
303
147
2010
72.387
421
172
2011
97.501
492
198
2012
93.060
453
205
R$ total
394.123
2279
60,84%
Fonte: Banco de Dados - CBIC (2013).
Elaborao prpria.

Notamos que houve um aumento substancial no volume de recursos destinados ao


financiamento habitacional, que em 2006 girava em torno de R$ 14,5 bilhes e em 2012
passou a R$ 93,0 bilhes. Em valores totais, foram financiados R$ 394,1 bilhes com recursos
do SBPE. Em relao a produo e aquisio de unidades habitacionais, houve aumento no
nmero de unidades, mas seguindo a tendncia de valorizao imobiliria, ou seja, o
financiamento por UH ficou mais caro cerca de 60%.

75

Sobre o financiamento habitacional com recursos do FGTS, destacamos as


contrataes com recursos do fundo para habitao e em programas de habitao popular.
Entre as reas de contratao, houve oscilaes entre habitao popular, fundo de
arrendamento residencial e operaes especiais habitao. Por programas de habitao
popular considerado as cartas de crdito23 individuais e de associaes, apoio produo24,
pr-moradia25 e pr-cotista26.
Com base no financiamento habitacional com recursos do FGTS, elencamos os valores
e quantitativo de unidades habitacionais no perodo de 2006 a 2012.

Tabela 4
Financiamento habitacional pelo FGTS e Unidades habitacionais construdas.
Em milhes (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preos de 2013.
Unidades
Em mil
Ano
FGTS
Habitacionais (mil) (R$) UH
2006
10.886
408
27
2007
10.573
333
32
2008
15.400
285
54
2009
20.764
396
52
2010
35.666
666
54
2011
41.755
550
76
2012
40.461
515
79
R$ total
175.505
3153
194,45%
Fonte: Banco de Dados - CBIC (2013).
Elaborao prpria.

Os dados nos demonstram a elevao do montante de recursos para o financiamento


habitacional para diversos programas. Em 2006, eram R$ 10,8 bilhes e em 2012, foram R$
40,4 bilhes. Em relao o quantitativo de unidades habitacionais, a partir de 2010, houve
aumento. Em termos comparativos, o FGTS segue a tendncia do financiamento habitacional
do SBPE, onde h o aumento do valor unitrio das unidades habitacionais de forma
substancial para atender os interesses do mercado imobilirio em expanso. Se somarmos de
2006 a 2012 o montante de recursos disponibilizados para habitao por esses dois
instrumentos de captao, alcanaremos R$ 569,6 bilhes e o financiamento de 5.432.000
unidades habitacionais.

23

A Legislao que dispe sobre o Fundo de Garantia de Tempo de Servio a Lei 8.036 de 11 de maio de 1990.

76

Entre os programas vinculados habitao popular que possuem o objetivo de


produo habitacional e urbanizao de assentamento precrio populao mais atingida pelo
dficit habitacional (at 5 salrios mnimos e correspondente a 90% do dficit), identificamos
os Programas de Apoio Produo e o Programa Pr-Moradia. Entre os anos de 2006 a 2012,
a urbanizao de assentamentos precrios teve R$ 4,2 bilhes (3,3%) de recursos, atingindo
47.694 (1,5%) unidades habitacionais, mas com queda de participao nos recursos, chegando
a 2012 a 1%. J a produo habitacional vem crescendo na destinao de recursos do FGTS,
onde em 2006 possua 1% e em 2012 est com 53%. Foram alocados R$ 57,5 bilhes (33%),
correspondendo a 997.099 (18,3%) unidades habitacionais, com destaque para a produo
aps os anos 2010. Se em 2006 eram produzidas 1.500 UH, em 2010 o nmero chegou a 359
mil.
O financiamento habitacional tambm acompanhado por desoneraes fiscais. Essas
desoneraes atingem o setor da construo civil. Recorrendo aos relatrios de sobre gastos
tributrios da Receita Federal do Brasil 27, identificamos como se desenvolvem as
desoneraes sobre a habitao. Por gasto tributrio, consideram-se gastos indiretos do
governo realizado por intermdio do sistema tributrio, visando atender objetivos econmicos
e sociais (RFB, 2011, p. 13).
Segundo Salvador, esses gastos tributrios so operacionalizados por meio do fundo
pblico e implicam na reduo da base de incidncia de tributos sobre a renda do capital e
24

As cartas de crdito financiadas com recursos do FGTS se dividem em associativa COHAB, associativa
entidade e individuais. Entre as modalidades temos a produo de unidades habitacionais; complementao de
demanda; produo de lotes urbanizados; compra material de construo, aquisio, ampliao, construo de
terreno/imvel e compra de imvel novo e usado (Banco de Dados CBIC, 2013).
25

O Programa de Apoio Produo de Habitaes tem por objetivo destinar recursos financeiros para a
produo de empreendimentos habitacionais ou para reabilitao de imveis urbanos, voltados populao-alvo
do FGTS, por intermdio de financiamentos concedidos a pessoas jurdicas do ramo da construo civil.
Disponvel em: <http://www.fgts.gov.br/programa_apoio_habitacao.asp>. Acesso em 20fev. 2014.
26

O Programa Pr-Moradia visa oferecer acesso moradia adequada populao em situao de


vulnerabilidade social e com rendimento familiar mensal preponderantemente de at R$ 1.395,00. Disponvem
em:<http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/assistencia_tecnica/produtos/financiamento/pro_morad
ia/index.asp>. Acesso em 20 fev.2014)
26

O Programa Pr-Cotista tem por objetivo destinar recursos financeiros para a concesso de financiamentos de
imveis residenciais situados em reas urbanas, exclusivamente para trabalhador titular de conta vinculada do
FGTS, observadas as condies do Sistema Financeiro da Habitao - SFH e de utilizao do FGTS para a
aquisio de moradia prpria. Disponvel em: <http://www.fgts.gov.br/procotista.asp>. Acesso em 20 fev. 2014.
27

A Receita Federal disponibiliza uma srie de relatrios que dispem sobre renncias fiscais e desoneraes.
RFB. Demonstrativo de Gastos Tributrios, Estimativa Base Efetiva : 2008. Braslia: Ministrio da Fazenda,
2011; RFB. Demonstrativo de Gastos Tributrios, Estimativa Base Efetiva : 2010. Braslia: Ministrio da
Fazenda, 2013. Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Arrecadacao/RenunciaFiscal/default.htm>.
Acesso em 27 fev. 2014.

77

viabilizam o financiamento integral ou parcial dos meios de produo, facilitando a


reproduo do capital (SALVADOR apud SALVADOR; TEIXEIRA, 2012, p.3). Os dados
apontam que os gastos tributrios em relao ao Produto Interno Bruto (PIB) corresponderam
a 3,10% entre os anos de 2006 a 2012, representando cerca de R$ 146 bilhes apenas em
2012.
Segue informaes na tabela abaixo.

Tabela 5
Gasto tributrio em habitao.
Em milhes (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preos de 2013.
Ano
Funo Habitao
PMCMV
2006
2.117
2007
4.218
2008
5.914
2009
5.159
16
2010
6.191
384
2011
7.325
528
2012
7.521
624
R$
38.445
1552
Fonte: Informaes de Renncia da Receita Federal.
Elaborao prpria.

Os gastos tributrios relacionados a habitao, obtiveram uma mdia de 5% em


relao ao montante total das desoneraes. Observando a funo oramentria habitao,
destacamos que, entre os anos de 2006 a 2012, contava com as seguintes modalidades de
gastos: Operaes de crdito com fins habitacionais, associao de poupana e emprstimo,
cumulatividade do Programa de Integrao Social - PIS e a Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social - COFINS para construo Civil e caderneta de
Poupana do Imposto de Renda Pessoa Fsica - IRPF. A partir do ano de 2009, foi includa a
modalidade Minha Casa Minha Vida, mas para fins deste estudo, suprimi este item do clculo
total da funo para que fossem visualizadas suas renncias de forma mais destacada. No ano
de 2006, os gastos foram de R$ 2,1 bilho, e em 2012, os valores aumentaram para R$ 7,5
bilhes, representando cerca de 257% de aumento e um acumulo de R$ 38 bilhes em
desoneraes. Este aumento de desonerao foi fortemente influenciado pela modalidade de
gasto de cumulatividade de PIS-COFINS a construo civil, com clara relao as medidas que
beneficiam o mercado imobilirio.
J os gastos tributrios destinados ao Programa Minha Casa Minha Vida envolviam,
entre os anos de 2009 a 2012, os seguintes tributos: imposto de renda e provimentos de

78

qualquer natureza para pessoa jurdica - IRPJ; Contribuio Social para Pis-Pasep;
Contribuio Social sobre Lucro Liquido CSLL e Contribuio para Financiamento para
Seguridade Social COFINS. Os gastos tributrios em 2009 eram de R$ 16 milhes,
chegando a 2012 a R$ 624 milhes, representando um aumento de 3.800%. Cabe destacar o
aumento vertiginoso das desoneraes, que alm de reduzir os possveis investimentos na
habitao, atingiram o oramento da Seguridade Social, como a CSLL e o COFINS, somando
em renncias R$ 40 bilhes.
Os dados acima se relacionam com os incentivos ao mercado imobilirio que foram
conduzidos pelo governo para garantir o processo de reestruturao do setor. Entre as medidas
estavam a ampliao da oferta de crdito habitacional com recursos do FGTS, devido as
mudanas legais para reduzir custos de financiamento habitacional, com subsdio direto a
pessoa fsica de menor renda; o saque de recursos em intervalos de 4 anos para aquisio ou
amortizao de dvida habitacional e flexibilizao de regras para acesso aos recursos do
fundo (CARDOSO, 2013, 2011). Outra medida foi a aprovao da medida provisria
252/2004 que viabilizou a renncia fiscal ao setor por meio de iseno do imposto de renda na
alienao de imveis residenciais, Cardoso (2011) para aquisio de outro imvel e a reduo
do Imposto Sobre Produtos Industrializados - IPI sobre material de construo (DIEESE,
2012). O Governo Federal pressionou os bancos privados a investirem 65% dos recursos
arrecadados do SBPE em produo habitacional, e em contraparida os bancos obtiveram um
aporte jurdico que lhes dava maior segurana para investir no setor. Algumas das medidas
possibilitavam a retomada do imvel diante do no pagamento, e pagamento compulsrio do
muturio mediante seu questionamento do rejuste das prestaes Maricato (2011). Houve
tambm a desonerao da folha de pagamento como estratgia para reduzir os custos
previdencirios, em que se atribuiu uma quota de 1% a 2% sobre o faturamento como forma
de substituir a contribuio previdenciria patronal. Segundo (DIEESE, 2012, p.20), essa
medida implicar numa renncia de R$ 25 bilhes at 2014. Outras medidas envolvem a
desonerao energia da eltrica do setor; a reduo da taxa de juros para a aquisio de bens
de capital e a viabilizao de concesses para infraestrutura e malhas virias.
Outra medida relacionada s desoneraes ao mercado imobilirio envolve a renncia
de 100% dos tributos federais as empresas da construo civil que possuam contratos para a
execuo de obras vinculadas aos megaeventos esportivos no Brasil. Relembrando que essas
empresas esto envolvidas em outras obras de infraestrutura, recebendo recursos do Banco
Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES atravs de parcerias pblicoprivadas. Elas tambm lideram a reestruturao do mercado imobilirio e as aplicaes em

79

aes na Bolsa de Valores. Entre as empresas esto a Construtora Norberto Odebrecht,


Camargo Correia S.A, Grupo OAS, Grupo Andrade Gutierrez S.A, Grupo Queiroz Galvo e a
Carvalho Hosken S.A.
Segundo Salvador e Teixeira (2012), os dados oramentrios referentes ao
financiamento das polticas sociais possuem restrito sistema de informaes, dificultando o
controle democrtico. O carter regressivo da base de financiamento das polticas sociais e as
inmeras medidas de desoneraes tributrias fazem que o estudo do oramento pblico se
centre na execuo oramentria. Considerando os tributos patrimoniais, os dados relativos a
emendas parlamentares e as desoneraes tributrias concedidas ao capital, percebemos a
fragmentao dos dados, a incompatibilidade de valores e a ausncia de dados para que seja
possvel o acompanhamento da base de financiamento das polticas sociais e, paralelamente,
seu controle democrtico.
A definio de iniciativas para a desonerao tributaria est fortemente relacionada a
medidas econmicas tomadas pelo Estado para beneficiar o capital. sob deste mtico
carter econmico das desoneraes, que estas iniciativas no so submetidas ao controle
democrtico sobre a deciso de quais setores sero beneficiados com tais renncias. Assim,
sob alegaes tecnicistas e econmicas, subverte-se a democracia em busca de negar a
socializao da poltica e exacerbar a concentrao de poder do Estado e do capital
(SALVADOR; TEIXEIRA, 2012, p.11).

2.3 O oramento pblico da habitao social: o Sistema Nacional de Habitao de


Interesse social e o Programa Minha Casa Minha Vida no contexto da crise do capital

A dcada de 1990 marcou a entrada do Brasil na adoo de uma poltica


macroeconmica de vis neoliberal, orientada aos ajustes e a estabilizao econmica. Nesse
contexto, as reformas estruturantes, ou contrarreformas do Estado, Behring (2003) so tidas
como inevitveis, no contexto de reestruturao produtiva e mundializao. A estabilizao
econmica, estratgia econmica e poltica de combate a inflao, teve suporte de agencias
financeiras internacionais no papel de renegociar a dvida pblica e a viabilizao de acordos
para efetivao dos emprstimos. A alta taxa de juros beneficiava o capital financeiro e
rentista e agravava o endividamento pblico, exigindo a tomada de percentuais de supervit
primrio cada vez maiores (BEHING, 2003, p. 160). O Estado, por meio de reformas e

80

ajustes, possibilita incentivos de liberalizao e desregulamentao comercial e privatizaes


para assegurar a competitividade e manter a credibilidade externa e interna (IAMAMOTO,
2008).
O reflexo da contrarreforma do Estado foi o alargamento das desigualdades sociais e a
concentrao de renda. A restrio de investimentos em polticas sociais e a focalizao dos
programas, a escalada do desemprego e a flexibilizao/precarizao dos contratos de
trabalho. As iniciativas no campo do progresso tecnolgico caminham ao lado de medidas de
restrio de direitos sociais e trabalhistas, atribuindo maior esforo aos pases perifricos no
que tange a transferncia de excedentes de valor e a criao condies favorveis ao capital
financeiro (MOTTA; AMARAL; PERUZZO, 2012).
No contexto de restrio de direitos sociais, o oramento pblico expressa de forma
contundente as estratgias da classe dominante para a apropriao do fundo pblico com vista
ao fortalecimento do capital. Sobre o planejamento oramentrio, a Constituio Federal de
1988 elegeu um conjunto de instrumentos no campo das finanas pblicas na perspectiva de
recuperar a funo de planejador do Estado na articulao de plano e oramento, a unificao
oramentria e o resgate da ao do legislativo sobre matria oramentria Salvador (2010).
Entre as peas oramentrias esto o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes
Oramentrias - LDO e a Lei Oramentria Anual - LOA. Alm dessas, h o Balano Geral
da Unio - BGU e o relatrio do Tribunal de Contas da Unio TCU que so instrumentos
que informam a prestao de contas e propem recomendaes execuo oramentria.
Assim o ciclo oramentrio comporto por instrumentos de planejamento das finanas
pblicas no mbito das receitas e despesas alocadas no oramento pblico, composto pelo
Plano Plurianual, pela Lei de Diretrizes Oramentrias e pela Lei Oramentria Anual,
Salvador (2010)
O Plano Plurianual (PPA) se define como um plano de governo, contendo estratgias e
diretrizes gerais a serem executadas nos 4 anos de gesto. Analisaremos os PPAs 2004-2007,
2008-2011 e 2012-2015, por envolverem os anos de pesquisa, de 2006 a 2012, e as
orientaes gerais dos governos sob a gesto do Partido dos Trabalhadores - PT, com foco nas
medidas que atingem a poltica de habitao.
No estudo feito pelo GOPSS28 (2013, p. 2), foi analisada a poltica social por meio dos
Planos Plurianuais dos ltimos 10 anos. Segundo este estudo, a poltica econmica

28

Grupo de Estudo e Pesquisa do Oramento Pblico e da Seguridade Social, grupo de pesquisa no mbito da
Faculdade de Servio Social da UERJ e que vem analisando a economia poltica brasileira, com nfase no estudo
sobre fundo pblico e as polticas sociais, particularmente a seguridade social.

81

desenvolvida a partir dos anos 2000 se alicera sobre o trip supervit primrio, cambio
flutuante e metas inflacionrias. Diante da crise econmica de 2008, o Estado brasileiro
utilizou os gastos pblicos para impulsionar os investimentos na economia voltados ao
incentivo do consumo de massa, do gasto pblico com infraestrutura e estmulo ao crdito,
como o Programa Minha Casa Minha Vida, so alguns dos exemplos. Mesmo remetendo a
medidas anticclicas para estimular os investimentos e o consumo, no tem tido o xito em
ternos de crescimento, com taxas abaixo dos demais pases emergentes.
Entre os Planos Plurianuais 2004-2007, 2008-2011 e 2012-2015 h linhas gerais que
os relacionam, que envolvem o crescimento econmico, estabilidade econmica e consumo de
massa, amparado pela justia social e a reduo da pobreza. No entanto, a poltica
macroeconmica centrada na estabilidade e nos ajustes fiscais impactam as polticas sociais
tornando-as focalizadas (GOPSS, 2013, p. 5). Teve destaque nos PPAs o papel da
participao social na contribuio para traar um rumo estratgico para o planejamento,
com forte discurso da justia social como alavanca para o crescimento, este construdo por
meio de consensos sociais e articulado com projetos internacionais. H o chamamento da
classe trabalhadora brasileira para contribuir para o crescimento econmico, assumindo os
riscos deste com perda de direitos, enquanto o capital e os governos de planto deliberam o
destino da economia e os reais beneficirios dos investimentos em curso.
Nos PPAs estudados h destaque aos investimentos em infraestrutura econmica e
social, financiada com recursos dos bancos pblicos e de incentivos ao setor privado. No
decorrer do planejamento do governo e sua adequao as medidas voltadas ao crescimento
econmico, a habitao, paulatinamente, vem sendo encarada como programa do mbito da
infraestrutura e no de agenda social, onde constava as demais polticas sociais.
No PPA 2004-2007, os programas do megaobjetivo I incluso social e reduo das
desigualdades envolviam as polticas de seguridade social, habitao entre outras. O plano
elencou tambm 16 metas prioritrias, sendo para a habitao, a meta de reduzir o dficit
habitacional em 25% por meio de financiamento ou apoio a produo de 1,2 milhes de
moradia e a regularizao fundiria de 750 mil famlias pobres.
O PPA 2008-2011 se desenvolve em meio a crise econmica mundial, o que
influencia a tomada de medidas anticclicas pelo Estado, tendo o Programa de Acelerao do
Crescimento destaque nesse plano. Estavam previstos investimentos em logstica, energia e
infraestrutura social e urbana no montante de R$ 500 bilhes. A infraestrutura social urbana
corresponderia a R$ 170 bilhes dos recursos. Para a habitao, o PAC previa R$ 56 bilhes,
financiados pelo oramento fiscal e da seguridade social (R$ 10 bilhes), pelo FGTS e Fundo

82

de Amparo ao Trabalhador - FAT (R$ 36,5 bilhes) e pela contrapartida de estados e


municpios (R$ 9,3 bilhes). Esses investimentos beneficiariam 3,9 milhes de pessoas em
programas de melhoria e produo de moradia e a urbanizao de assentamentos precrios
(BRASIL, 2007, p. 26). O PPA propunha o estmulo ao crdito habitacional e ao crdito para
investimentos em infraestrutura por meio de medidas como:

a)

a concesso pela Unio de crdito Caixa Econmica Federal (CEF) para


aplicao em saneamento e habitao (R$ 5,2 bilhes);
b) a ampliao do limite de crdito do setor pblico para investimentos em
saneamento ambiental e habitao (R$ 7 bilhes);
c) a criao do Fundo de Investimento em Infraestrutura com recursos do FGTS
(R$ 5 bilhes);
d) a elevao da liquidez do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) (BRASIL,
2007, p. 30).

A estrutura do PPA 2008-2011 est dividida em dimenso estratgica e dimenso


ttico-operacional. Entre os 10 objetivos do governo, no consta nenhum relacionado a
poltica habitacional, limitando-se a citar como objetivo a implementao de uma
infraestrutura eficiente e integradora do territrio nacional que contaria com 41 programas,
representando 13% do total de programas (BRASIL, 2007). A alocao dos recursos foi
repartida em grandes setores, ficando a habitao includa no setor de infraestrutura social e as
demais polticas sociais no setor da rea social. Os grandes setores de infraestrutura
econmica, infraestrutura social e administrao somaram 30% dos recursos (BRASIL, 2007,
p. 52). O PPA elencou tambm 19 metas prioritrias do governo, cabendo a habitao a meta
de construo e melhoria de moradia e urbanizao de assentamentos precrios para 3,9
milhes de pessoas.
A estrutura do PPA 2012-2015 segue o seu antecessor, dividido em dimenso
estratgica e dimenso ttico-operacional. No mbito da dimenso estratgica, so elencados
11 macrodesafios que orientaro as polticas pblicas, entre eles o de infraestrutura que
pretende expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de qualidade, garantindo a
integrao do territrio nacional e do pas com a America Latina (BRASIL, 2011, p. 77).
Neste PPA, a definio de recursos a serem investidos seria planejada no mais sobre a
descrio de programa finalsticos, mas conforme 4 grandes reas temticas: a Social, a de
Infraestrutura, a Desenvolvimento produtivo e ambiental e Especiais. Os programas de
planejamento urbano e de habitao foram fragmentados entre as reas temticas. As Polticas
Sociais ficaram responsveis pelo Planejamento Urbano, que envolve a regularizao

83

fundiria e a implementao de instrumentos de gesto como os planos diretores. J nas


Polticas de Infraestrutura ficaram o programa de Moradia Digna, Saneamento e Mobilidade
Urbana, que tinha como meta, na rea da moradia, a melhoria e produo de unidades
habitacionais sociais, urbanizao de assentamentos precrios e ampliao de crdito
imobilirio via Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo. A rea de Infraestrutura contou
com R$1.194 trilhes (26%) dos recursos alocados e a rea de Poltica Social ficou com 56%.
Os programas de habitao nos Planos Plurianuais ficaram relacionados aos
programas finalsticos29 ou aos Programas Temticos e apresentavam o montante de recursos
a serem investidos na habitao (bem como nas demais polticas pblicas) e o recurso total
direcionado ao conjunto dos programas para o perodo.

Tabela 6
Metas de recursos para o programa Habitao nos Planos Plurianuais.
Em valores correntes.
Habitao
Programas finalsticos/rea
PPA
(em milhes)
part.total% temtica (Em bilhes)
2004/2007
21
1,2%
1609
2008/2011
76
2,2%
2892
2012/2015
389
7,2%
4530

part.total%
90,2%
82,0%
83,6%

Fonte: Brasil (2003,2007 e 2011).


Elaborao prpria

Percebemos na tabela acima, o crescimento de alocao de recursos no programa de


habitao, que no PPA de 2004-2007 correspondia a 1,2% dos recursos alocados para os
programas finalsticos. No PPA 2012-2015, o montante chegou a 7,2% para habitao. Outro
destaque foi o aumento dos recursos direcionados a programa de apoio as polticas pblicas,
destinados a gesto e administrao dos servios ao Estado, que no ltimo PPA representou
cerca de 16,4% dos recursos totais. Esses dados demonstram o direcionamento da poltica
habitacional para o crescimento econmico e o esforo em centralizar recursos de diferentes
fontes para sua efetivao, ao passo que a reforma do Estado e as sucessivas privatizaes
no enxugaram a mquina pblica, como preconizado, demandando mais recursos
destinados a gesto. No PPA 2004-2007, o megaobjetivo I concentrava R$ 1trilhes (56,8%)
do total de recursos. A habitao representava cerca 1,2% dos recursos do montante de 90%

29

Os Programas Finalsticos so definidos no PPA como aqueles em que: a) sua implementao so ofertados
bens e servios diretamente sociedade e so gerados resultados passveis de aferio por indicadores
(BRASIL, 2007, p. 50).

84

para os programas finalsticos. J no setor da construo civil, programa do megaobjetivo II,


foi alocado R$ 189 bilhes (10,6% do total dos recursos) para infraestrutura econmica. No
PPA 2008-2011, a infraestrutura social envolveu R$ 113,8 bi, havendo destaque a produo
de habitao urbana (cerca de 67% do programa) e de saneamento bsico (19%). Contudo,
R$90 bi foram oriundos de recursos no oramentrios como parcerias, agncias de crdito e
fundos, como Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e Fundo de Garantia de Tempo de
Servio (FGTS) (BRASIL, 2007, p. 54). No PPA 2012-2015, os recursos destinados ao
Programa Moradia Digna representaram R$389 bilhes, isto , 32% dos recursos totais
destinados a rea temtica de infraestrutura social e abarcam o Programa Minha Casa Minha
Vida. Para habitao, h estimativa de construo de 2 milhes de moradias; e para a
mobilidade urbana, o Programa de Transportes ficar com 9,8% dos recursos, basicamente
destinados a mobilidade urbana para os grandes eventos esportivos que ocorrero no pas at
2016.

2.3.1 O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social: a promoo pblica de habitao


social no Brasil

A historia do acesso a moradia por segmentos da classe trabalhadora no Brasil, sempre


esteve relacionada autoproduo, mercantilizao e ocupao ilegal do solo, sendo
poucas as iniciativas no mbito da promoo pblica com efeito contnuo e de relativa
cobertura para atender demandas por habitao social adequada. Maricato (2001) destaca que
a falta de alternativa habitacional imps a forma de estar na cidade por segmentos dos
trabalhadores, e alerta que enquanto esta for a alternativa para a maior parte da populao, o
Estado e o mercado no alteraro suas formas de interveno, orientada a especulao, a
mercantilizao e a poltica habitacional focalizada e fragmentada.
Diante deste fato, destacamos a importncia da institucionalizao de um sistema30
organizado em nvel nacional e disposto a criar alternativas habitacionais, distintas daquelas
30

Em que pese as crticas sobre a criao de sistemas para a organizao de algumas polticas sociais,
principalmente, as que envolve a falta de critrios que contemplem a diversidade regional, a diminuio de
autonomia dos entres federados em relao os indicadores e regras de adeso e centralizao das decises
sobre o sistema a Unio. Considero um avano em termos institucionais a constituio desses sistemas na
perspectiva de reduzir, mesmo que ainda perifrica, a fragmentao e o paralelismo de aes em
determinadas polticas, alm de instituir instrumentos para a organizao da poltica social como planos,
padro de financiamento, rgo gestor e conselho.

85

hegemnicas no pas. Ao tratar a moradia31 como direito e que seu acesso deve ser objeto de
interveno pblica centralizada, a proposta de um sistema demonstra que possvel a
promoo pblica habitacional adequada a classe trabalhadora, cumprindo a funo social da
propriedade urbana e voltada aos interesses da coletividade, interveno essencial num
ambiente de contrarreformas e crise do capital.
Aps a extino do BNH, observa-se uma lacuna no mbito da poltica habitacional
que comea em 1986 at a criao do Ministrio das Cidades em 2003. Durante o perodo,
houve diversas mudanas institucionais, demonstrando o quadro de instabilidade que passava
a poltica habitacional, a fragmentao de aes e a reduo da capacidade de financiamento
do Estado. Entre as iniciativas, houve a criao da Carta de Crdito em 1997, que tinha como
foco o acesso a crdito individual para compra de imveis usados. Contando com recursos do
FGTS e do SBPE, o financiamento era negociado diretamente entre consumidor e vendedor,
diferente do que ocorria no BNH, em que o intermedirio era a COHAB. A Carta de Crdito
possibilitou, num momento de recesso da produo habitacional, o aquecimento do mercado
imobilirio de usados. Foi seguida pelo Programa Pr-Moradia que financiava a promoo
habitacional em municpios, e pelo Programa de Arrendamento Residencial que contava com
fontes de recursos mistas, vindas do oramento federal e de fundos onerosos, para a produo
habitacional, consolidando o setor da construo civil. Desses, seguem outras iniciativas at a
criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social.
Compreendendo a poltica habitacional voltada a atender as demandas por habitao
social no Brasil, constituiu-se um novo quadro poltico e institucional reivindicado pela classe
trabalhadora, por meio dos movimentos sociais urbanos e organizaes vinculadas ao
Movimento de Reforma Urbana. Essas diversas entidades se envolveram no projeto de lei de
iniciativa popular (PL 2.710/92), onde foram recolhidas cerca de 1 milho de assinaturas em
todo o pas, na busca de possibilidades de garantia do direito moradia para a populao mais
afetada pelas necessidades habitacionais, oriundas das expresses da questo urbana.
Em 2003, foi criado o Ministrio das Cidades, rgo gestor responsvel por garantir a
centralidade das aes, recursos e controle social no mbito poltica urbana. Sua organizao
institucional envolvia 4 secretarias: Habitao, Mobilidade Urbana e Transporte, Saneamento
e Projetos Urbanos (voltado ao planejamento urbano e a regularizao fundiria). No decorrer
de 2003, a Secretaria Nacional de Habitao recolheu contribuies e propostas advindas da

31

Cabe lembrar que a moradia foi reconhecida como direito social e includa no artigo 6 da Constituio
Federal por meio da Emenda Constitucional n 26/2000.

86

1 Conferencia Nacional das Cidades (2003) para a configurao de um sistema nacional de


habitao que contasse com uma estrutura de co-responsabilidade entre os entes federativos,
gesto democrtica, fundo de recursos e a planos com diretrizes e metas. A configurao
desse sistema contou com a resistncia do mercado imobilirio, e outros sujeitos, que
disputam recursos e poder sobre a poltica urbana (CARDOSO; ARAGO, 2013).
Cerca de 13 anos depois do projeto de iniciativa popular, foi criado o Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social - SNHIS atravs da lei n11.124/2005. Tal
legislao dispunha sobre o sistema, criava o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social e seu respectivo conselho gestor. Assim, o SNHIS seria organizado atravs um plano, o
Plano Nacional de Habitao - PlanHab; um fundo, o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social FNHIS; um conselho, o Conselho Gestor do Fundo de Nacional de
Habitao de Interesse Social - CGFNHIS; e um rgo gestor, o Ministrio das Cidades.
O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social possui como pblico-alvo a
populao de menor renda (BRASIL, 2005: art.2). Seus objetivos versam sobre a
viabilizao de terra urbanizada e habitao digna e sustentvel, a implementao de
programas de subsdio e investimentos para habitao e a articulao institucional dos
programas de habitao desenvolvidos por diferentes rgos. Sob responsabilidade do
SNHIS, haveria a centralizao de todos os programas e projetos para a habitao de interesse
social. Os princpios do Sistema envolvem a intersetorialidade no mbito do desenvolvimento
urbano, ambiental e social; a defesa do direito a moradia digna e da funo social da
propriedade da terra e a instituio do controle democrtico sobre a poltica urbana. J as
diretrizes do Sistema so a priorizao de habitao social pelos entes federativos; o
aproveitamento de terra urbanizada e dotada de infraestrutura para os programas de HIS; a
sustentabilidade econmica, financeira e social dos programas; o incentivo a regularizao
fundiria; o incentivo e incorporao de tecnologia produo habitacional e suas formas
alternativas; adoo de mecanismos avaliativos e de informaes e o estabelecimento de cotas
a deficientes, idosos e famlias chefia por mulheres nos programas de HIS (BRASIL, 2005:
art.4).
Percebemos que o Sistema possui como seu pblico-alvo a populao de menor renda.
Contudo, o termo bastante genrico, pois no qualifica a quem se destina a cobertura dos
programas, alm de reduzir a pobreza a um indicador monetrio, desconsiderando seus
componentes multidimensionais e histricos Abreu (2012). Destaca priorizao de alguns
segmentos como mulheres, idosos e deficientes nos programas de habitao social,
considerando os limites e dificuldades de acesso desta populao a poltica. Cabe ressaltar que

87

a priorizao desses segmentos populacionais e a indefinio do pblico-alvo no devem


justificar a implementao de programas focalizados e seletivos.
A fragmentao, a baixa cobertura e os poucos recursos dificultavam o acesso aos
programas de HIS. Para isso, o Sistema traz um elemento inovador para o contexto da poltica
habitacional que a centralizao administrativo-financeira para tais programas. Junto com a
defesa da moradia como direito humano, a funo social da propriedade da terra e o controle
democrtico, o Sistema instaura novas possibilidades para a habitao social no pas e traz
para a responsabilidade do Estado a promoo de moradia para os segmentos pauperizados da
classe trabalhadora.
Na promoo habitacional pblica, o Estado seria o promotor e idealizador do projeto,
considerando as diretrizes do SNHIS e o princpio da intersetorialidade, do controle
democrtico e do planejamento urbano regional, direcionado pelo dficit habitacional.
Pautado pela co-responsabilidade e articulao institucional, os municpios e estados
que queiram se integrar ao sistema, devem assinar um termo de adeso e cumprir um conjunto
de medidas, como a implementao de planos locais; conselhos gestores e fundos. A
assinatura do termo de adeso condio para o repasse de recursos ao Fundo e a
possibilidade de realizao de consrcios (SNH, 2007). Assim sendo, a organizao
institucional seria descentralizada e co-financiada nos trs nveis de governo, alterando apenas
o rgo gestor, adaptado a realidade local.
Para o financiamento do SNHIS, os recursos viriam, basicamente, do Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social FNHIS, do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT e do
Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS, a depender da deliberao dos seus
respectivos conselhos gestores.
Aps 1 ano da criao do SNHIS, foi regulamentado o Decreto n5.796 de 6 de junho
de 2006 que dispe sobre o Fundo Nacional de Habitao de Interesse social - FNHIS. Nele
abre-se a possibilidade mudanas na forma de alocao de recursos pblicos para a promoo
de habitao social. O FNHIS corresponde ao mecanismo de centralizao e gerenciamento
de recursos para a execuo de programas de habitao social no mbito do SNHIS. Os
recursos alocados no fundo so aplicados de maneira descentralizada e os contratos firmados
no mbito do FNHIS devem conter contrapartidas entre os entes federativos. O financiamento
de aes de HIS contemplaria iniciativas no mbito da;
I aquisio, construo, concluso, melhoria, reforma, locao social e
arrendamento de unidades habitacionais em reas urbanas e rurais;
II produo de lotes urbanizados para fins habitacionais;
III urbanizao, produo de equipamentos comunitrios, regularizao fundiria e
urbanstica de reas caracterizadas de interesse social;

88

IV implantao de saneamento bsico, infraestrutura e equipamentos urbanos,


complementares aos programas habitacionais de interesse social;
V aquisio de materiais para construo, ampliao e reforma de moradias;
VI recuperao ou produo de imveis em reas encortiadas ou deterioradas,
centrais ou perifricas, para fins habitacionais de interesse social;
VII outros programas e intervenes na forma aprovada pelo Conselho Gestor do
FNHIS. (BRASIL, 2006; art.3)

Notamos que os programas operados com recursos do FNHIS atuam sobre demandas
de poltica urbana, no apenas habitacional. Assim, o financiamento abarca o acesso a
moradia, mas tambm outros aspectos, como localizao, acesso a infraestrutura e segurana
da posse. Considerando a moradia adequada na perspectiva dos direitos humanos, Rolnik
(2012) aponta que necessrio criar alternativas de acesso a moradia, para alm do
financiamento com vista a propriedade privada da terra, e que o Estado possui papel
fundamental na oferta de habitao para os segmentos populares. H que garantir o controle
democrtico sobre os programas habitacionais e o atendimento das demandas de segmentos
especficos da sociedade.
A gesto poltica e administrativa do FNHIS cabe ao rgo gestor, que o Ministrio
das Cidades, e ao Conselho Gestor. Ao Ministrio das Cidades cabe elaborar e controlar a
execuo oramentria; expedir atos normativos para alocao de recursos e acompanhar e
avaliar os recursos aplicados do FNHIS (BRASIL, 2006: art.4). Por seu carter deliberativo,
cabe ao Conselho Gestor do FNHIS estabelecer diretrizes e critrios para alocao dos
recursos; aprovar o oramento elaborado pelo Ministrio das Cidades e deliberar sobre as
contas, entre outras (BRASIL, 2006: art.5). A operao fsico-financeira do Fundo de
responsabilidade da Caixa Econmica Federal - CEF, que atuando como instituio
depositria dos recursos, controla e presta contas da execuo dos recursos, basicamente.
Contudo, os movimentos sociais de moradia vm denunciando a burocratizao nos
procedimentos pela Caixa Econmica Federal, relacionados aos projetos de habitao
apresentados pelas entidades populares (Ministrio das Cidades, 2013, p. 4). Por se tratar de
um banco, mesmo que pblico, a CEF opera com interesses na relao custo-benefcio,
aplicando normas prprias, o que implica, por exemplo, numa srie de atrasos na aprovao
de documentaes, reprogramaes de atividades/oramentria, exigncias tcnicas
desproporcionais as fases dos projetos; atrasos nas vistorias, seletividade de beneficirios,
entre outros. Assim, a Caixa Econmica Federal possui forte influncia sobre a definio dos
projetos e nos caminhos dados a poltica habitacional, tanto que Gilberto Occhi, atual ministro
das Cidades, deixou o cargo de vice-presidente de governo da Caixa Econmica Federal para
ocupar o cargo de ministro nesse perodo de transies ministeriais. Essa mudana, tambm

89

foi influenciada por indicaes polticas do Partido Progressista - PP, que domina a pasta
desde a sada de Olvio Dutra (PT), em julho de 2005.
Quanto ao financiamento do FNHIS, suas fontes de recursos so obtidas por meio do
Oramento Geral da Unio, alocados na funo habitao; recursos disponibilizados pelo
Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FAS; absoro de outros fundos ou programas
pelo FNHIS; recursos de emprstimos externos e internos para programas de habitao;
contribuies e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, entidades e organismos de cooperao
nacionais ou internacionais e receitas de operaes realizadas com recursos prprios
(BRASIL, 2006; art.2). Os recursos para a poltica habitacional encontram-se no mbito do
oramento fiscal e o FNHIS, em seu decreto de regulamentao, no possuiu vinculao com
nenhuma contribuio social ou percentual mnimo32 do oramento geral. Por ser um fundo de
natureza contbil33 (BRASIL, 2006; art.7), est sujeito as oscilaes de alocaes
oramentrias e disputa de recursos com outras polticas no mbito do oramento pblico.

32

Est sendo desenvolvida a campanha Moradia Digna: Uma Prioridade Nacional, promovida por entidades
patronais e de movimentos sociais urbanos. A campanha busca a aprovao da PEC 285-A/2008 que garante
percentual de 2% do oramento da Unio e 1% dos estados e municpios a serem alocados no FNHIS para
desenvolvimento de aes para eliminar o dficit habitacional no pas.

33

Salvador e Teixeira (2014) diferenciam trs formas de organizao dos fundos especiais que so o fundo de
gesto democrtica, o fundo de gesto especial (ao qual os autores enquadram o FNHIS) e o fundo de
natureza contbil (ao qual a legislao enquadra o FNHIS). Ver: SALVADOR, Evilsio e TEIXEIRA, Sandra
Oliveira. Oramento e Polticas Sociais: Metodologia de Anlise na Perspectiva Crtica.Revista de Polticas
Sociais (UFMA), Vol.18, n.1, Janeiro a Junho de 2014.

90

A figura abaixo expe o quantitativo de recursos com a dotao inicial e liquidados na


funo Habitao (cdigo 16).

Grfico3
Execuo Oramentria por Funo:16 Habitao.
Em milhes (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preos de 2013.

Fonte: Siga Brasil. Execuo de despesas LOA (2006 a 2012).


Elaborao prpria.

Em termos percentuais, a funo habitao obtinha, em mdia, uma alocao de 0,07%


dos recursos oramentrios. Contudo, desde 2009, tem tido uma queda sensvel, chegando a
2012 com um percentual de 0,007 do oramento total. No ano de 2006, a funo habitao
possuiu a maior alocao de recursos, com R$ 1,8 bilhes. Os recursos liquidados na funo
habitao corresponderam a R$ 6,6 bilhes, entre 2006 a 2012. Tais valores demonstram a
discrepncia da meta de recursos para habitao exposta nos PPAs, e o montante alocado
realmente na funo. Somente no perodo do PPA 2008-2011, a previso era de R$ 76
bilhes, e na funo habitao os recursos no passaram de R$ 3,7 bilhes para os quatro
anos. Os recursos para os programas habitacionais foram redirecionados e esto vinculados a
outra funo que de encargos especiais (cdigo 28), onde ficam alocados os recursos do
Programa Minha Casa Minha Vida. As subfunes tpicas da habitao so aquelas referentes
a infraestrutura urbana (cdigo 451) e a habitao urbana (cdigo 482).
Na figura abaixo, disponibilizamos os dados relativos ao montante de recursos
previsto e liquidado no rgo gestor da poltica habitacional, que o Ministrio das Cidades
(cdigo 56000).

91

Grfico 4
Execuo Oramentria do Ministrio das Cidades.
Em milhes (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preos de 2013.

Fonte: Siga Brasil. Execuo de despesas LOA (2006 a 2012).


Elaborao prpria.

O Ministrio das Cidades nos anos que seguem a 2009 viu seus recursos subirem,
tanto em termos percentuais quanto numricos, ficando em torno de R$14 bilhes (1% do
oramento total). Contudo, em 2012 os valores baixaram para apenas R$ 5,2 bilhes, isto ,
21% dos recursos previstos e 0,2% do oramento total. O MCidades fica responsvel pela
gesto de diversas polticas sociais, entre elas a de saneamento e mobilidade urbana.
Retomando o que foi proposto, por exemplo, pelo PPA 2008-2011, estava previsto para
infraestrutura social urbana um montante de recursos de R$ 170 milhes, que pelo que
podemos perceber, no foram alocados no rgo, com possibilidade de ter composto os
recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Entre as unidades oramentrias
do Ministrio esto a Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU, Fundo Nacional de
Segurana e Educao do Trnsito FUNSET, a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre
Trensurb e o FNHIS, alm da Unidade Oramentria Ministrio das Cidades, que junto da
CBTU, concentra boa parte dos recursos do rgo.
Vejamos, ento, como foram alocados os recursos na Unidade Oramentria - Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social - FNHIS (cdigo 56902) vinculado ao Ministrio
das Cidades.

92

Grfico 5
Execuo Oramentria FNHIS.
Em milhes (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preos de 2013.

Fonte: Siga Brasil. Execuo de despesas LOA (2006 a 2012).


Elaborao prpria.

O perfil de participao dos recursos destinados ao FNHIS no interior do MCidades


de grande queda, onde em 2006 representou 27,5% dos recursos alocados no rgo, e em
2010, o menor percentual, de 1,3%. O FNHIS fechou o ano de 2012 com R$ 151 milhes,
cerca de 2,8% do oramento total do Mcidades. Entre os anos de 2007 e 2008 foram alocados
recursos em Operaes Oficiais de Crdito que ficariam sob superviso do FNHIS no
montante de R$ 545 milhes, isto , 33% dos recursos liquidados para os mesmos dois anos
do fundo. Alm da baixa representatividade dos recursos do FNHIS, temos tambm a perda
de recursos liquidados em relao a dotao inicial, que no ano de 2009 teve maior percentual
liquidado, cerca de 81% do previsto, e 2012, a pior, com apenas 14% do previsto.
Relacionando os recursos alocados no FNHIS e os alocados na funo habitao, temos uma
relao prxima dos valores, isto , as despesas com a funo habitao advm dos recursos
do FNHIS, em sua maior parte, exemplo so os recursos dos anos de 2011 e 2012 serem o
mesmo valor. Esse dado significa uma associao entre o fundo e a funo, algo pouco
presente entre as polticas sociais, mas tambm aponta a tendncia de desfinanciamento da
habitao pautada por princpios do SNHIS, especialmente aps o ano de 2010.
Os projetos desenvolvidos no mbito do FNHIS contemplam atividades,
principalmente, de urbanizao de assentamentos precrios e produo habitacional a fundo
perdido. Contudo, percebemos algumas mudanas na definio de recursos para os projetos.

93

Grfico 6
Programas financiados pelo FNHIS.
Em milhes (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preos de 2013.

Fonte: Cmara dos Deputados - Oramento Brasil: Fiscalize, 2006 a 2010. (1) Dados de 2006 a 2009, em
recursos empenhados. (2) Dados 2010, em recursos liquidados. (3) Dados 2011 e 2012, fonte Balano
Geral da Unio - BGU, 2012.
Elaborao prpria.

Percebemos que, entre os anos de 2007 a 2009, os recursos destinados a esses projetos
vinham aumentando, com destaque a urbanizao. Mas aps o ano de 2010, houve uma queda
brutal dos recursos, chegando a R$ 6 milhes para urbanizao. Assim, entre os anos
estudados, o projeto de urbanizao de assentamentos precrios teve R$ 3,1 bilhes, e
produo habitacional, R$ 1,6 bilhes. Esses dados demonstram a pouca influncia dos
recursos do Oramento Geral via FNHIS para tais projetos, havendo a prevalncia dos
repasses oriundos do FGTS, como j exposto, que para a produo habitacional de HIS
destinou R$ 57 bilhes no mesmo perodo, por exemplo.
Os dados oramentrios apresentados sobre a funo habitao, o Ministrio das
Cidades e o FNHIS demonstram que o planejamento e execuo da poltica habitacional,
particularmente, de habitao social no est sendo desenvolvido a partir de princpios que
envolvem o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. O desfinanciamento e a
fragmentao das aes para outros rgos desconsideram o controle democrtico e o
planejamento via Plano de Habitao, onde o Estado posto na promoo da poltica. Esta
poltica constituiu-se como avano na garantia do direito a cidade a classe trabalhadora, mas
enfrenta muitos limites para sua concretizao. Algumas das reorientaes da poltica
habitacional, como medida anticclica, por exemplo, foram tensionadas pelo contexto
histrico de crise econmica que atingiu o mundo em 2008/2009 e que exigiu a interveno

94

do Estado na conduo e garantia das condies gerais de produo capitalista e promoveu o


reforo ao mercado como promotor desta. Como assin-la Iasi34 (2012), os direitos de
cidadania so frutos da luta de classe, e em momentos de recuo da organizao dos
trabalhadores, esses direitos podem ser reduzidos e questionados pela classe dominante.
Em o Enigma do Capital, Harvey (2011) apresenta aspectos da crise econmica
mundial e sua relao com o urbano. Os emprstimos subprime americanos foram
reconhecidos, nesse contexto, como causadores da crise, por meio da desregulamentao e
financeirizao do sistema de securitizao de hipotecas. Houve a ampliao do acesso a
emprstimos hipotecrios pela populao, os bancos apostaram no aumento de tributos ao
consumidor e na partilha de hipotecas de alto risco ao seu conjunto, criando a iluso de seu
desaparecimento, isto , as instituies financeiras controlavam a demanda e a oferta por
habitao, fazendo o preo dos imveis dispararem e das aes na bolsa de valores tambm.
Contudo, a falta de liquidez dos investimentos, o excesso de crdito, o excedente de trabalho e
capacidade produtiva orientaram a crise e levaram a falncia e a fuses de grandes bancos.
Duas grandes instituies de securitizao a Fannie Mae e a Freddie Mac foram
nacionalizadas, mas foram garantidos os interesses dos possuidores de ttulos, entre eles os
chineses. O mercado financeiro precisou da interveno do Estado para reduzir as perdas
econmicas, que respondeu com o emprego de R$ 700 bilhes de dlares (HARVEY, 2011,
p. 12).
A crise econmica, em efeito cascata, atingiu pases da Unio Europeia, da sia e da
America Latina. Mas pelo desenvolvimento geogrfico desigual do capital, os efeitos da crise
foram diferenciados entre os pases, a depender do grau de influncia do crdito na economia
de cada um. A produo do espao e a urbanizao so mercadorias no capitalismo, por
absorver o excedente de capital e de trabalho e por depender da presena do crdito e do
endividamento como dinamizador do processo de desenvolvimento urbano, criando tambm
as condies para o surgimento de crises. O impacto desta nos pases perifricos significou o
aumento da desigualdade social e da concentrao de riqueza. A reestruturao urbana atinge
milhares de trabalhadores pelo mundo, como na valorizao imobiliria das favelas carioca,
no despejo de comunidades em reas com potencial especulativo e a perda de moradias nos
EUA

34

que

pode

atingir

at

milhes

de

pessoas,

causando

um

Katrina

Participao na mesa com presena de Silene Freire, Marcelo Badar e Miguel Serna no IV Seminrio
Internacional de Diretos Humanos, Violncia e Pobreza promovido pelo PROEALC nos dias 21 a 23 de
novembro de 2012.

95

Financeiro(HARVEY, 2011, p. 9). Para Harvey (2011), a resposta crise ser a continuidade
da centralizao de capital e de poder da classe dominante.
A resposta crise econmica no Brasil comeou a se desenhar na poltica habitacional
a partir de 2007, onde ocorreu o redirecionamento das funes dos recursos alocados no
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social em termos de suas aes para atender as
novas exigncias da poltica macroeconmica do governo Lula. Neste ano, lanado o
Programa de Acelerao do Crescimento. O PAC surge como uma frmula para o
crescimento econmico sob uma poltica macroeconmica neoliberal orientada por
organismos multilaterais, com juros reais ainda muito elevados e alta carga tributria, para
poder gerar supervits nas contas pblicas e assim pagar a rolagem da dvida, que s faz
aumentar GOPSS (2007). O vnculo na relao entre poltica social e crise econmica
possvel devida que as crises cclicas de superacumulao e subconsumo, provenientes dos
processos de produo e reproduo das relaes capitalistas influenciam a conformao das
polticas sociais como medidas anticclicas (BEHRING, 2002, p. 165), alm de demonstrar o
interesse do capital na produo do espao.
Entre as diretrizes do PAC, est a desonerao tributria, principalmente de impostos
que formam a base de financiamento da Seguridade Social como PIS, COFINS e CSLL, num
montante de R$19,7 bilhes; somando-os aos demais tributos chega o montante de
desonerao de R$ 130 bilhes entre os anos de 2007 a 2010 (ALBUGUERQUE;
SALVADOR, 2011). H interveno na poltica de ajuste fiscal, com arrocho salarial do
funcionalismo pblico e da classe trabalhadora pelo novo modelo de reajuste do salrio
mnimo, na elevao da taxa de juros em 12% para 2007 e na financeirizao da economia
com quase 50% do PIB sendo fruto de operaes de crdito e financiamentos (GOPSS,
2007).
O PAC tambm desenvolve aes nas diversas reas de poltica pblica como
saneamento, sade, segurana pblica, infraestrutura e habitao. Contudo, algumas das
fontes de recursos utilizados para viabilizar o PAC vm do FGTS, FAT e alocaes do
Oramento Geral da Unio totalizando R$ 52 bilhes (Ministrio das Cidades, 2008). Vale
sinalizar que algumas dessas fontes constituem base de financiamento do SNHIS, mas o PAC
no est submetido as diretrizes e princpios do sistema, tendo uma organizao institucional
paralela. Dessa forma, o PAC disputa recursos junto ao SNHIS, mas sob vis da
implementao das diretrizes das instituies financeiras internacionais, tendo em perspectiva
o dficit nominal zero interligado s contra-reformas, que resultaro em cortes e na
precarizao das polticas sociais pblicas (GOPSS, 2007).

96

2.3.2 O Programa Minha Casa Minha Vida: opo de crescimento com privilegiamento do
produtor privado

A crise econmica, que atingiu desigualmente os pases, significou o


redirecionamento dos princpios da poltica habitacional que se configurava no Brasil. Esses
princpios que envolviam a garantia do direito a moradia - no apenas como direito a
propriedade privada da terra, mas relacionada a funo social numa perspectiva coletiva -,
passaram a ser tensionados pelos sujeitos que disputam na arena poltica a produo do
espao. A resposta a crise enraizada sob os princpios neoliberais, veio na forma do novodesenvolvimentismo, tendo o Estado como indutor da poltica econmica e articulador do
apelo ideolgico com vista ao crescimento, lanando assim, o Programa Minha Casa, Minha
Vida. Sob os argumentos de resposta as demandas sociais e enfrentamento a expresso da
questo social urbana, como o dficit habitacional, o PMCMV fortaleceu o setor da
construo civil, a mercantilizao do direito social a moradia e as aes paralelas ao
SNHIS.
As condies atuais de urbanizao a partir da poltica habitacional e sua interface
com o desenvolvimento capitalista num pas perifrico, como o Brasil, envolve um processo
de acumulao do capital utilizando a habitao como elemento anticclico a crise. Na
perspectiva de criar mecanismos que rompam com a queda na taxa de acumulao, o Estado
no capitalismo recorre a suas funes para promover o resgate do sistema, acionando
reformas, investimentos, regulao, balanceando coero com legitimao para manter o
domnio do capital.
A poltica de habitao segue em sua contradio de resposta as necessidades de
reproduo do trabalhador e de mecanismo de reduo dos nus do capital, mas tambm
acentua outra funo que a priorizao do produtor privado e a mercantilizao da moradia.
Em tempos de capital fetiche, onde crescem os espaos de expanso e concentrao do
capital, a ideologia dominante passa a apregoar o crescimento econmico com equidade social
num pas como o Brasil, com um grande fosso de desigualdade social.
O debate vigente sobre o novo-desenvolvimentismo toma a cena dos noticirios e
dos discursos do governo, com trao fortemente ideolgico de um suposto desenvolvimento
econmico com distribuio de renda. Concordamos com a anlise de Mota, Amaral e

97

Peruzzo (2012) que consideram que o novo desenvolvimentismo promove um processo de


repolitizao regressiva da poltica, pois sob a defesa de uma economia nacional, se alicera
polticas sociais compensatrias, consentimento de classe e o fortalecimento da insero
passiva do pas no mercado mundial. nesse cenrio que o novo desenvolvimentismo se
relaciona com a habitao social, regulamentada no turbilho da crise do sistema.
A estratgia de adaptao s investidas do capital orienta as aes dos governos,
provocando uma entrada passiva dos pases perifricos no mercado mundial. Contudo, o que
vem se configurando como novo-desenvolvimentismo prope uma perspectiva de
desenvolvimento econmico com equidade social, isto , delinear um projeto nacional de
crescimento econmico combinado com uma melhoria substancial nos padres distributivos
do pas, Castelo (2010). Este desenvolvimento econmico busca fortalecer os ativos
privados direcionando-os ao mercado produtivo, atravs de incentivos do Estado. Para tal, se
recorre a blindagem da economia para o controle de fluxo externo de capital, sem romper
com as orientaes dos organismos multilaterais. Castelo (2010), analisa que recorrer a tal
investida requer a tomada de outros mecanismos como: fixao de taxa de cambio, reduo
taxa de juros, acumulo de reservas internacionais, ampliao do crdito bancrio e uma
poltica fiscal expansionista (CASTELO, 2010, p. 196).
Segundo Motta, Amaral e Peruzzo (2012), as medidas de enfrentamento a pobreza
pautadas no investimento em instrumentos tcnicos de seletividade e focalizao nas classes
mais pobres so tidas como eficientes e eficazes no custo-benefcio e no gasto pblico pelos
organismos internacionais. O fortalecimento de uma ideologia da classe dominante baseado
na busca de aes menos deletrias a populao, cria um consenso sobre as promessas do
novo-desenvolvimentismo, sendo recorrente a conclamao pelo empreendedorismo, da
solidariedade comunitria e do consumo. Por meio de argumentos antineoliberais e antiimperialista se defende um desenvolvimento econmico, calcado em polticas sociais
compensatrias de combate a pobreza, no enfrentando as razes da desigualdade e da
concentrao de riqueza.
H diversas interpretaes do novo-desenvolvimentismo no campo a teoria crtica
(CASTELO, 2010; GONALVES, 2012; CARCANHOLO, 2010). Para Filgueiras e
Gonalves (2007), o modelo liberal perifrico possui trs conjuntos de caractersticas:
liberalizao, privatizao e desregulamentao; subordinao e vulnerabilidade externa
estrutural; e dominncia do capital financeiro (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 96).
Assim, o modelo liberal pela natureza das reformas que enfatizam a privatizao, a
liberalizao econmica e a desregulamentao do mercado de trabalho. E perifrico pelas

98

caractersticas da poltica econmica e realizao da doutrina liberal num pas perifrico


como Brasil.
Para Castelo (2010), h trs pontos que merecem destaque na crtica ao novodesenvolvimentismo: a) funo do Estado; b) dinmica intercapitalista; e c) integrao de
aspectos sociais ao modelo de desenvolvimento. O Estado compreendido na sua
complementaridade ao mercado, como um agente autnomo e despossudo de vnculo de
classe, articulando os sujeitos envolvidos na economia de base produtiva. Sabemos que o
Estado a nica instituio que possui o monoplio da fora, da tributao e da regulao.
Segundo Marx, Gonalves (2012), o Estado possui a funo de criar as condies para a
acumulao e reproduo do capital, gesto de crises, alm de intervir na legitimao e
dominao. Sobre a dinmica intercapitalista, Castelo (2010) critica a dualidade criada sobre
o setor produtivo e o setor financeiro pelos tericos do novo-desenvolvimentismo. A
concentrao de capitais e a fuso entre setores econmicos torna-se crescente a relao
interburguesa via financeirizao da economia no neoliberalismo. Por fim, a situao dos
aspectos sociais no desenvolvimento econmico marcado por polticas compensatrias para
legitimar processo de reformas e restrio de direitos.
Gonalves (2012) aponta algumas crticas ao novo-desenvolvimentismo recorrendo
aos seus prprios argumentos. Se o que qualificava o desenvolvimentismo era a
industrializao, a substituio de importaes e a interveno do Estado, o processo em
curso traz a desindustrializao e dessubstituio de importao motivada pela liberalizao
comercial e pela predominncia de empresas estrangeiras no ncleo central da economia
nacional. H tambm uma crescente vulnerabilidade externa estrutural. Gonalves (2012)
tambm destaca outros pontos contraditrios como a superestimao da poltica
macroeconmica, a negligncia estrutural (com a estrutura produtiva), base tributaria
regressiva e a primazia da ideologia dominante de consenso de classe, tornando-se um
liberalismo enrustido.
A poltica habitacional neste contexto tomada como mecanismo de conteno de
crise, onde o direito apropriado para incentivar a indstria da construo civil e a
valorizao da terra urbana. Sob o argumento do potencial da indstria da construo para a
criao de postos de trabalho, o fundo pblico destinado a beneficiar a burguesia do ramo,
subsidiando a produo de novas localizaes para a expanso do mercado imobilirio (FIX
apud MARICATO, 2011), enquanto os trabalhadores para terem direito a moradia recorrem
ao mercado e a moradias precrias nas periferias da cidade.

99

O contexto histrico que precede a criao do Programa Minha Casa Minha Vida
marcado pela abertura de capital do mercado imobilirio, trazendo maior exposio do setor
as mudanas internacionais, o que em 2008, provocou a dificuldade do setor em cumprir os
acordos financeiros. O setor da construo civil passa a pressionar o Estado para que este
impulsionasse a construo de moradias. A parceria entre o Estado e 11 empresas da
construo civil garantiu a continuidade do patamar de acumulao de capital no setor,
diretamente negociada com a Presidncia da Repblica e a Casa Civil (MARICATO, 2011).
O PMCMV compreende a poltica habitacional como produo de moradias, reduzindo a
importncia dos seus componentes urbanos e de sociabilidade. Para os empresrios do setor, a
valorizao imobiliria a consequncia (positiva) do desenvolvimento.
Segundo Andrade (2011), o PMCMV possui clara associao do setor da construo e
do Estado que, sob os efeitos da crise econmica e do perodo eleitoral, precisava de medidas
eficazes para garantir a estabilidade econmica e cerca legitimidade poltica. Assim, as
empresas da construo civil, seriam as grandes promotoras e executoras do programa e
contariam com incentivos concedidos pelo poder pblico, ao mesmo tempo em que estariam
libertas de uma gesto participativa, como no SNHIS. (ANDRADE apud CARDOSO, 2013,
p. 43).
Nessa conjuntura, o governo lana o Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV
mediante a lei n 11.977 de 7 de julho de 2009 que dispe sobre o Programa e a regularizao
fundiria em assentamentos urbanos, popularmente chamada de PMCMV I e a Lei n 12.424
de 16 de julho de 2011 que altera a lei anterior, chamado de PMCMV II. O intuito do governo
sobre o programa era impactar a indstria da construo civil e estimular o desenvolvimento
econmico. Para esta anlise, me debruarei sobre a Lei n 11.977 que cria o programa, pois a
maioria dos anos estudados (2009,2010 e 2011) regida por ela. Cabe destacar que o que
difere as alteraes do PMCMV 2 so a melhoria do padro construtivo das unidades
habitacionais, que permite o uso misto (residencial e comercial) e o estimulo a utilizao de
solues energticas sustentveis (CARDOSO, 2013, p. 43).
O PMCMV tem por finalidade criar mecanismos de incentivo produo e aquisio
de novas unidades habitacionais, requalificao de imveis urbanos, produo ou reforma de
habitaes rurais, para famlias com renda mensal de at R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e
cinquenta reais) (BRASIL, 2009; art. 1). O Programa est dividido em faixas de renda que
so: faixa 1, at R$ 1.600; Faixa 2, at R$ 3.275 e Faixa 3, at R$ 5.000. As prioridades na
definio dos beneficirios so, alm da renda, famlias que residam em reas de
risco/insalubres ou foram desabrigadas; famlias chefiadas por mulher e famlias que possuam

100

entre seus membros pessoas com deficincia (BRASIL, 2009; art. 3). O Programa assegura
nos empreendimentos as condies de acessibilidade nas reas de uso comum; a
disponibilidade de unidades habitacionais que preze pela acessibilidade; a sustentabilidade
das construes e o uso de novas tecnologias construtivas (BRASIL, 200; art. 73). Aspectos
sobre a questo fundiria foram tratadas na legislao do Programa que envolvia a destinao
de terra pblica para a implementao dos projetos de HIS, a desonerao fiscal e a aplicao
de instrumentos do Estatuto das Cidades, pelos municpios, sobre os vazios urbanos.
Dentro do PMCMV foram criados dois subprogramas que envolvem o Programa
Nacional de Habitao Urbana PNHU e o Programa Nacional de Habitao Rural PNHR.
Para este trabalho, vamos nos debruar sobre o PNHU. O subprograma tem por objetivo a
produo e requalificao de imveis urbanos e define que a localizao dos
empreendimentos contemple a malha urbana, que possua infraestrutura bsica e equipamentos
sociais, ou promessa de que sejam instalados (BRASIL, 2009; art.5A). A gesto do PNHU
ser realizada pelo Ministrio das Cidades e Ministrio da Fazenda. A gesto das operaes
dos recursos de subveno ficar sob responsabilidade da Caixa Econmica Federal.
Para a habitao social referente a faixa de renda 1, o PNHU prope a subveno
econmica sobre os 120 meses de financiamento e o pagamento de prestao que corresponde
a 5% da renda familiar, mas fica vedado o repassar do imvel antes da quitao das parcelas,
alm da suspenso da subveno econmica em caso de antecipao de parcelas. O
beneficirio desta faixa, tambm no pode requerer outro imvel em tais condies. Na
legislao, cabe ao Poder Executivo a regulamentao do PNHU, definindo a fixao de suas
diretrizes e condies gerais; valores e limites mximos de subveno; estabelecimento de
critrios adicionais para a subveno e estabelecimentos das condies operacionais para
pagamento e subveno (BRASIL, 2009; art.8). A expectativa do PMCMV a produo de
2,4 milhes de moradias at dezembro de 2014. Para a habitao social, foram destinadas 220
mil unidades habitacionais produzidas atravs de concesso de subverses econmicas, mas o
volume de contratao de unidades vem aumentando. As demais faixas de renda contaram
com financiamento a juros diferenciados.
A disponibilizao oramentria e financeira do programa envolve a subveno no
financiamento habitacional para pessoa fsica e concesso de subveno de tributos para
financiamento em infraestrutura em projetos de habitao popular via BNDES (BRASIL,
2009; art.2). Os recursos que constituem a base de financiamento do Programa Minha Casa
Minha Vida so os recursos vindos do Oramento Fiscal - OGU, o Fundo de Arrendamento
Residencial FAR, o Fundo de Desenvolvimento Social FDS, o Fundo Garantidor da

101

Habitao Popular FGHab, e tambm poder receber recursos do FGTS. Em termos


oramentrios, os recursos propostos para o Programa envolvem um montante de R$ 71,7
bilhes at 2014. Para as operaes realizadas com recursos do FDS e FAR, estas ficam
condicionadas a reverter recursos, na forma de prestaes, pelos beneficirios. Essas
prestaes s no ocorrero em casos de urbanizao de assentamentos precrios que exijam
remanejamento de famlias.

J o FGHab abarca a quitao de prestaes em caso de

falecimento ou invalidez do beneficirio e cobertura de dano fsico ao imvel.


Destacamos, de forma geral, alguns pontos crticos do PMCMV que sero
aprofundados a seguir. No Programa permanece a definio do pblico-alvo atrelado a renda,
no sendo consideradas as condies de pobreza dos trabalhadores. Mesmo sob esta
definio, a faixa 1, que cobriria a populao de at 3 salrios mnimos, o valor de referencia
menor que esse patamar, reduzindo a cobertura do programa para esta populao. O foco na
produo habitacional, descolada de outras polticas urbanas, reduz o escopo do programa a
indicadores meramente quantitativos, alm de no ficar claro como ser o monitoramento dos
municpios que produzirem empreendimentos que no contemplam infraestrutura e
equipamentos sociais. A produo de habitao social abarcaria apenas 11% da produo total
do programa, mesmo diante um dficit habitacional de 90% nesta faixa de renda. Fica
evidente o distanciamento do Programa em relao as diretrizes e princpios do Plano
Nacional de Habitao, controle democrtico e demais instrumentos de planejamento. Sobre a
base de financiamento, o PMCMV se alicera em recursos onerosos 35, com baixa participao
de fonte a fundo perdido e a nfase na participao do mercado imobilirio na execuo de
financiamento habitacional com recursos do fundo pblico. Compreende, assim, o
beneficirio do Programa como muturio, no como sujeito de direito e medidas, como a
implementao de fundo garantidor, para combater a inadimplncia.
Realizadas essas ponderaes, partiremos para a anlise oramentria do Programa
Minha Casa Minha Vida, a partir das fontes de informao e relatrios da Controladoria Geral
da Unio/Balano Geral da Unio.
Segundo relatrios do Balando Geral da Unio, a criao do Programa Minha Casa
Minha Vida tida como a estratgia necessria para dinamizar dois vetores: desenvolver um
modelo nacional de subsdio que permitisse ampliar a concesso de crdito e viabilizar
moradia adequada para as camadas mdias e baixas da populao; e dinamizar as operaes

35

Considera-se recursos onerosos aqueles que exigem retorno (pagamento) e esto vinculados a operaes de
crdito ou financiamentos, exemplo os recursos do FGTS.

102

imobilirias do setor privado com vista a atender as camadas baixas da populao (BRASIL,
2009 p. 9).
J o relatrio de 2010, elenca o conjunto de aes vinculadas a subfuno Outros
Encargos Especiais estando as aes do PMCMV entre elas, Transferncia ao Fundo de
Arrendamento Residencial FAR (ao 00AF), Subveno Econmica Destinada a
Implementao de Projetos de Interesse Social em reas Urbanas (ao 00CW), Subveno
Econmica Destinada a Implementao de Projetos de Interesse Social em reas Rurais (ao
00CX), Subveno Econmica Destinada Habitao de Interesse Social em Cidades com
Menos de 50.000 habitantes (ao 0E64) e Transferncia ao Fundo de Desenvolvimento
Social FDS (ao 00CY) (BGU, 2010, p. 14). Percebemos que nenhuma das funes
recebem o nome do programa de forma explcita. Estima-se que entre os anos de 2009 a 2010,
o Programa fez contratos envolvendo 1 milho de moradias, entre elas 483 mil foram
destinadas a faixa 1 habitao social. Esses contratos correspondem a R$ 56 bilhes,
advindos da Caixa Econmica Federal e do Sistema Financeiro de Habitao (BGU, 2010, p.
15).
Finalmente, o relatrio de 2012 articula as aes desenvolvidas no mbito do
Programa de Acelerao do Crescimento que envolvem a produo habitacional via PMCMV
e de Urbanizao de Assentamento Precrio. Em relao a execuo dos recursos, o relatrio
assinala que a diferena entre os valores empenhados e liquidados na habitao se refere a
forma de operacionalizao dos recursos, pois muitos dos projetos no se encerram no prprio
exerccio. Relembra que o PMCMV 2 teve por objetivo ampliar a produo habitacional com
meta de contratao de 2,4 milhes de moradias at 2014, voltada principalmente para a faixa
1. Houve algumas alteraes no Programa relacionadas a alteraes de parmetros de
financiamento para habitao popular e para concesso de subsdio, ocorrendo aumento no
teto do valor dos imveis (de R$ 170 mil para R$ 190 mil), no valor de subsidio (de R$ 23 mil
para R$ 25 mil) e na reduo nas taxas de juros para a faixa 2, que foi para 5% e faixa 3, que
foi para 7,16% (BRASIL, 2012, p. 2). O relatrio encerra informando que o PMCMV possui
um Comit de Acompanhado - CAPMCMV com representantes do Ministrio do
Planejamento, da Fazenda e da Casa Civil para monitorar a evoluo dos empreendimentos no
pas. Percebemos que este Comit no dialoga com o Conselho das Cidades e nem possui
participao popular, configurando-se como um instrumento meramente operativo, pois as
decises dos projetos so tomadas pelos promotores privados do empreendimento.
Vejamos o montante de recursos liquidados destinado ao PMCMV e financiados com
fontes da OGU, FAR, FDS para o perodo de 2009 a 2012.

103

Grfico 7
Recursos Liquidados para PMCMV.
Em milhes (R$), deflacionados pelo IGP-DI, a preos de 2013.

Fonte: CGU, BGU (2009 a 2012).


Elaborao prpria.

Percebemos que os recursos liquidados para o PMCMV variam. Em 2009, ano de


lanamento e ainda sob os efeitos da crise econmica, o programa contou com R$ 2,7 bilhes,
mas no ano seguinte houve uma queda de 47% dos recursos. Em 2011, o programa contou
com o maior montante alocado at ento, cerca de R$ 9,1 bilhes. J em 2012, os recursos
retornaram ao patamar do ano de lanamento, com montante de R$ 2,7 bilhes. Considerando
ser arriscado definir uma mdia de alocao de recursos para o Programa, de forma geral, ela
gira em torno de R$ 2,3 bilhes. O total de recursos investidos no programa soma R$ 16
bilhes (2009 a 2012). Tambm destacamos que na figura acima no consta o montante de
recursos que advm do FGTS e do SPBE, restringindo-se apenas aos recursos que constam no
gasto executados pelo oramento pblico. Sobre o FGTS, apenas no ano de 2009 sinalizado
gasto com o PMCMV no montante de R$ 3,3 bilhes, nos demais anos os gastos com o
Programa no so sinalizados nas tabelas disponveis (CBIC). Outro aspecto importante
corresponde ao montante de recursos alocados para o PMCMV, pois h discrepncias das
informaes expostas pelos relatrios de gesto e os dados oramentrios disponveis. Alguns
desses dados apontam a quantia de R$ 56 bilhes entre os anos de 2009 e 2010, mas as peas
oramentrias indicam apenas R$ 4,1 bilhes, recursos muito abaixo do divulgado nos
relatrios de gesto, cujo contedo no discrimina as fontes de recursos.
Quanto ao montante de recursos alocados e que repercutem na efetivao de contratos
de unidades habitacionais paras as faixas de renda definidas pelo PMCMV, temos a seguinte
distribuio.

104

Grfico 8
Contratos de unidades habitacionais financiadas pelo PMCMV, em mil.

Fonte: CGU. BGU, 2009 a 2012. Elaborao prpria.

Os dados disponibilizados sobre o PMCMV afirmam que foram contratadas 2.072


milhes de moradias. A maior parte dos contratos para a produo de Unidades Habitacionais
foram destinados a faixa de renda 2, que corresponde aquelas famlias que recebem at R$
3.275,00. Para as famlias da faixa 1, foram destinadas 978 mil unidades habitacionais, isto ,
47% das unidades foram para atender as famlias mais atingidas pelo dficit habitacional.
Contudo, o que poderamos interpretar como uma melhoria nos indicadores de moradia,
paralelamente, traz preocupao diante da presena marcante do mercado imobilirio na
produo de habitao social e da pouca informao quanto a execuo dos contratos.
Aspecto recorrente nos relatrios de gesto dos rgos governamentais a afirmao
do Programa Minha Casa Minha Vida como resposta econmica e poltica para enfrentar a
crise econmica. Para Cardoso e Arago (2011), os efeitos do Programa sobre o mercado
imobilirio foram o fortalecimento da credibilidade das aes das empresas de construo
civil negociadas no mercado financeiro e o estimulo ao mercado de terra, com impacto nos
preos e na disponibilizao fundiria. Tiveram reflexos ainda no aumento no mercado de
insumos construo civil e na oferta de mo-de-obra.
No ambiente de crise, o mercado imobilirio situado no Brasil, mas globalizado pelas
finanas, protagonista do aumento do preo da terra e da especulao, acompanhado de
despejos e remoes em vrias cidades brasileiras, particularmente naquelas situadas no eixo
dos megaeventos e megaempreendimentos. Bastos (2012) situa o Brasil neste fluxo de capital
em busca de oportunidades de remunerao dos investimentos e de novos mercados, tomando
a urbanizao e a produo habitacional o impulso para o desenvolvimento (desigual)
capitalista.

105

Com forte presena das empresas de construo civil, o programa teve o intuito de
dinamizar a economia no perodo da crise, como poltica anticclica. O PMCMV
desvinculado do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e no possui nenhum
indicativo quanto a possibilidade de regulamentao junto ao Sistema e a respectiva
competncia sobre a poltica de habitao. O que se sabe, que h uma priorizao do
Governo de instituir o PMCMV como agente da produo de habitao, ficando o FNHIS
com a responsabilidade nas intervenes urbanas, isto , numa posio subsidiria tanto
financeira quanto interventiva sobre a poltica habitacional.
Nas anlises36 j produzidas sobre o PMCMV, identificou-se que o programa
alicerado pela nfase na promoo da moradia centrada no produtor privado, pela
periferizao dos empreendimentos, pela implementao de grandes conjuntos padronizados;
pelo incentivo ao programa de crdito ao produtor e ao consumidor com carter de
mercantilizao da moradia e pela ausncia de relao com SNHIS.
Segundo Shimbo (2011), a produo habitacional do PMCMV tem vnculo direto com
o mercado e essa relao gera impacto sobre o padro dos projetos e sua localizao, cabendo
ao Estado a interveno em termos de aprovao dos projetos, regulamentao urbanstica e o
financiamento (subsdios e crdito). Nessa perspectiva, o Estado tem um papel cada vez mais
residual na proviso, mas essencial na criao de condies para conter riscos e viabilizar os
interesses do mercado imobilirio.
Em seus estudos, Cardoso e Arago (2013) elencam 8 pontos crticos do PMCMV.
Alm dos j citados acima, os autores acrescentam a desarticulao com a poltica urbana, a
ausncia de instrumentos de poltica fundiria e a desigualdade na distribuio dos recursos.
Para os problemas fundirios a implicao se d sobre as relaes entre os entes federativos,
pois a regulamentao para o uso e ocupao do solo urbano de responsabilidade dos
municpios, j o financiamento geralmente realizado por repasses federais. A ausncia de
instrumentos de poltica fundiria gera presso sobre o preo da terra, fazendo com que os
novos empreendimentos se viabilizem a partir da dinmica do mercado, buscando as terras
mais baratas, que so aquelas mais distantes das centralidades urbanas e com maior
precariedade de infraestrutura (CARDOSO; ARAGO, 2013, p. 47).
A poltica habitacional envolve a propriedade privada da terra no seu papel
preponderante na sociedade capitalista brasileira, como se viu em momentos anteriores deste
estudo. A utilizao do solo e sua apropriao tornaram-se instrumento de concentrao
36

Trabalhos produzidos por Arago (2011), Arajo (2011) e Cardoso (2013) e INCT Observatrio de
Metrpoles.

106

fundiria pela classe dominante, compondo um elemento para a explorao e acumulao


capitalista. Tomando os instrumentos jurdicos (alguns ainda no regulamentados) que versam
sobre a propriedade fundiria estes so frutos da luta de classe que acompanha os conflitos
fundirios. A construo jurdica dentro de um pas capitalista perifrico marcado pela
desigualdade entre classes e pela concentrao fundiria mostra-se vigoroso instrumento de
represso e bloqueador da cidade para os pobres (GASPAR, 2009).
Outro elemento importante de crtica ao PMCMV o processo de privilegiamento do
produtor privado na poltica de habitao. Utilizando-se da estrutura administrativa e
operacional adquirida pela Caixa Econmica ps-BNH, o mercado imobilirio conquistou as
condies para viabilizar os projetos pleiteados. Rompe-se, assim, com a primazia,
principalmente municipal, na proviso habitacional, isto , o pacote no contempla a
promoo estatal, que deve seguir pleiteando recursos atravs das linhas existentes, com
fundos menores, mais concorridos, e restries de modalidades de acesso e de nveis de
endividamento FIX e ARANTE (2009). Para Bastos (2012), a Caixa Econmica, como agente
operador do PMCMV, possibilita criar as condies necessrias para dinamizar o setor da
construo civil. Por meio da liberao de crdito imobilirio para a produo, se adianta a
realizao do capital e se assume o financiamento de habitao social. Assim posto, o
mercado imobilirio recebe fluxo permanente de fundo pblico e os libera para investimento
privado nos fluxos de capital excedente (BASTOS, 2012, p. 66).
Segundo Arago (2011), a estrutura de financiamento ao setor da construo civil
impulsionada pelo acesso a recursos pblicos, mas esses recursos possuem um teto. Para o
setor garantir seus lucros, recorre a duas medidas: a de rebaixar os custos da produo e de
buscar terras em preos menores. Sobre a primeira medida, a estratgia recorrer
padronizao do empreendimento e ao controle da fora de trabalho, sem necessariamente
intervir no incremento de tecnologia. A medida tomada sobre a busca de terra urbana mais
barata, foi reforada pela construo de empreendimentos adensados e distantes das reas
centrais, com impacto tambm sobre a periferizao.
A periferizao das moradias populares impulsionada pela valorizao imobiliria de
parcelas da cidade, fazendo que os trabalhadores sigam para as regies mais distantes das
cidades, ausente de infraestrutura e condies de moradia adequadas. O direito a moradia
indissocivel do direito a cidade, tendo a poltica habitacional que definir reas adequadas
para a produo de habitao social.
O modelo atual de desenvolvimento urbano segue bloqueando as cidades aos pobres,
pois se alicera num padro de acesso a moradia com vista propriedade privada da terra. Em

107

detrimento ao direito a moradia e a funo social da propriedade da terra, a especulao e a


desorganizao do espao urbano seguem sendo a regra sob o domnio do capital, Rolnik
(2008).
Nesse contexto o dficit habitacional, um dos argumentos para criao do Programa
Minha Casa Minha Vida, aumentou em comparao aos anos anteriores a implementao do
programa, chegando a cerca de 6,490 milhes de moradia (FJP, 2010). Se em 2008 o dficit
habitacional era de 5,5 milhes, mesmo com a produo de 2 milhes de moradias, o dficit
fez aumentar, isto , ao invs de reduzir o dficit habitacional, o PMCMV fez o inverso.
Orientado por interesses privados do setor da construo, a valorizao imobiliria atingiu o
aumento nos preos dos alugueis, na presso e nos despejos de comunidades situadas em
reas de interesse do capital.
Os princpios do social-liberalismo que tentam trazer para as medidas de
desenvolvimento do capital aspectos de equidade social, reforam um padro de poltica
habitacional alicerada sobre o carter pulverizado e mercantilizado da oferta.
Compreendemos que a construo de moradias para os segmentos mais pobres da populao,
ainda que no transforme sua condio social, lhes possibilita uma melhoria de vida. Para
isso, o Estado deve ter um papel fundamental na garantia dos interesses pblicos, sendo
necessrio ser ele o promotor da poltica. Se no decorrer da constituio do Programa Minha
Casa Minha Vida, os interesses do mercado imobilirio foram resguardados e estimulados, no
marco da construo da cidade, a produo habitacional no pode ser encarada como a
produo das demais mercadorias. Produzir moradias produzir espao dentro de
determinadas relaes sociais. Remetendo a Rolnik (2009) casas empilhadas no fazem uma
cidade, no constituem um tecido urbano. Isto , tratar a habitao social como estratgia de
alavancar os ganhos do mercado imobilirio, gera cidades descoladas das necessidades dos
trabalhadores e acirra as contradies de classe.

108

CONSIDERAES FINAIS

Para compreender a habitao social necessrio analisar as relaes sociais que


constroem o espao no capitalismo. A renda fundiria constituinte dessas relaes, pois
exprime a apropriao de parte da mais-valia extrada da fora de trabalho e destinada ao
proprietrio fundirio por este possuir o monoplio da propriedade da terra. A renda fundiria
no advm do solo, mas das relaes sociais de explorao que extraem mais-valia da fora
de trabalho. No urbano, o solo hierarquizado conforme a localizao, os investimentos em
infraestrutura e a explorao do progresso pelo proprietrio fundirio. Nesse contexto, o
Estado tem papel decisivo na formao, apropriao e distribuio da renda fundiria entre as
diversas fraes de capitalistas, entre eles o fundirio, por meio de medidas jurdicas, de
financiamento, infraestrutura, sendo tambm o Estado, um apropriador da renda fundiria via
tributos. Em contrapartida, a classe trabalhadora desprovida dos meios de produo e da terra
sujeitada a segregao e a periferizao.
Na fase de emergncia da industrializao do pas, as medidas de proteo social
passaram a ser assumidas pelo Estado, onde sob o desenvolvimentismo a habitao assume o
carter de poltica social atrelada ao desenvolvimento do mercado imobilirio. O Banco
Nacional de Habitao - BNH foi responsvel, durante 20 anos, pela produo habitacional,
sendo utilizado para o estmulo econmico e como legitimador das aes do Regime Golpista
de 1964. Os efeitos territoriais do BNH mesmo diante da produo de 2,4 milhes de
moradias Maricato (2001), aprofundaram as desigualdades e as precrias condies de vida
nas cidades, gerando restrito acesso ao financiamento habitacional para as camadas mais
baixas da classe trabalhadora, periferizao dos conjuntos construdos, estmulo a especulao
imobiliria e a no alterao do padro concentrador do solo urbano.
Contudo, a crise econmica dos anos 1970, fez que a espiral desenvolvimentista
entrasse em franco declnio, tornando evidente o caminho desigual e segregador da
urbanizao brasileira. Para Lefebvre (2008), o crescimento econmico e o desenvolvimento
social so processos distintos, onde a ideologia liberal acreditava que se poderia produzir
mercadorias e satisfazer as necessidades materiais e espirituais sob a tica do crescimento
de forma infindvel, mas as consequncias foram o mal-estar urbano e a destruio da
natureza e de seus recursos que paralisam o desenvolvimento social. (LEFEBVRE, 2008,
p. 151).

109

A crise econmica inaugura um novo padro de acumulao baseado na acumulao


flexvel, cujas reformas do Estado, a reestruturao produtiva, e a busca de espaos para
valorizao de excedente de capital e intensificao da tecnologia, encontram-se sob domnio
da financeirizao. No Brasil, os reflexos deste processo sobre a poltica de habitao se
deram pela tentativa de se organizar um mercado imobilirio articulado ao mercado de
capitais, porm, o sistema de securitizao imobiliria, anlogo ao mercado americano, no se
desenvolveu no ritmo esperado, levando o mercado imobilirio a depender da puno de
fundo pblico para sua manuteno.
Sob a tica da acumulao flexvel, as cidades passam a competir entre si com vista a
atrair capital e investimentos, tendo os governos papel decisivo na minimizao dos riscos ao
capital e no estmulo a parcerias pblico-privadas, configurando-se o que Harvey (2005)
chamou de empreendedorismo urbano. Vivenciamos recentemente diversos projetos que
adotam tal diretriz, como os projetos de revitalizao de reas centrais e porturias,
implementao de grandes empreendimentos produtivos via parceria pblico-privada e
concesses COMPERJ37 (RJ), Belo Monte38 (PA) e os megaeventos esportivos COPA
2014 e Olimpada 2016. Tais empreendimentos representam uma verdadeira sangria de
recursos pblicos para atender os interesses de acumulao do capital e o seu descompasso
em garantir as necessidades bsicas dos trabalhadores.
O horizonte de resistncia dos trabalhadores organizados nas cidades, desde meados
da dcada de 1970, era confrontar a centralizao poltica, financeira e institucional do
Estado, exigindo maior participao popular, desenvolvimento urbano, a combate a
especulao imobiliria e a melhoria das condies de vida nas cidades. Essa organizao se
dava em torno do Movimento de Reforma Urbana
Contudo, a luta de classe nas cidades expressa a poltica que domina as relaes
sociais no espao, onde o conflito urbano entre capitalista, proprietrio fundirio, Estado e
usurios Lefebvre (2008), depende da correlao de foras de cada um desses sujeitos na
arena poltica. Ao passo que o capitalismo fragmenta e recorta o espao, ele o produz
mediante a reproduo das relaes sociais. O espao poltico, estratgico e ideolgico por
37

38

O Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ) est sendo construdo no municpio de Itabora, no
estado do Rio de Janeiro, concebido como polo de abastecimento de petrleo. Est entre as obras de maior
relevncia do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).

A Usina Hidreltrica de Belo Monte est sendo construda no Rio Xingu no estado do Par. Objeto de parceria
pblico-privada, fundo de penso e investimentos de empresas autoprodutoras movimentar R$ 63 bilhes. Bem
como o COMPERJ, Belo Monte est entre as obras de maior relevncia do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC).

110

ser um produto social. Lefebvre (2008) afirma que a produo do espao no similar a
produo de outras mercadorias, mas h relao entre a produo de mercadorias e do espao,
pois ambos so apropriados e explorados pelo capital.
Desde o perodo de redemocratizao do pas, os movimentos sociais urbanos tentam
encampar um conjunto de legislaes que melhor atendam as necessidades sociais dos
trabalhadores na cidade. Contudo, o mercado imobilirio, contando com os incentivos do
Estado, vem garantindo suas taxas de lucro. As medidas adotadas desde 2004 demonstram a
primazia dos interesses do produtor privado na conduo da poltica habitacional no pas,
alheias as legislaes que prezam pela funo social da propriedade, pela gesto democrtica
e pela moradia como direito social, como mostra a anlise realizada especialmente na seo 3
deste estudo.
A necessidade de manuteno das taxas de lucro e a crise mundial que assola a
economia desde 2008, fizeram com que o crescimento econmico e o incentivo a
infraestrutura fsica e social fossem prioridades do governo de coalizo petista. A funo do
Estado diante a crise garantir as condies gerais de produo, reprimir as possveis
ameaas ao sistema e promover a legitimao junto aos trabalhadores. As medidas anticclicas
so respostas do Estado a crise do capital e ao de produo do espao determinada pelas
relaes sociais capitalistas. O Estado ao definir medida anticclica sobre o urbano, como
agente facilitador dos fluxos de capital para a produo do ambiente construdo (COSTA,
2003, p. 10), expressa tambm sua dimenso poltica e seu carter de classe.
O processo de centralizao e concentrao de capitais do mercado imobilirio
brasileiro marcado por sua reestruturao, a partir do Governo Lula. Nela foi mobilizado um
conjunto de medidas que afirmava a sua entrada no mercado financeiro, possibilitando
captao de capitais e a diversificao construtiva e de segmento. Cardoso e Arago (2011)
destacam as aes do Estado na promoo da reestruturao do setor, como iniciativas de
vantagens tributrias, segurana jurdico-legal e diversificao de financiamento pblico.
O atual desenho da proviso de habitao social pelo mercado imobilirio possui como
algumas das caractersticas a periferizao, a escassez de infraestrutura, a disputa desigual de
acesso ao solo construdo entre as classes, a valorizao imobiliria, consolidao do
financiamento da moradia com vista a propriedade privada e no como direito humano e a
desresponsabilizao do Estado na promoo de habitao social, dados os pfios
investimentos como se procurou demonstrar. A produo do espao fica destinada a
acumulao e aos interesses do capital, acirrando, ainda mais, as contradies na cidade.

111

A questo fundiria, pedra angular de todos os projetos habitacionais implantados no


pas at agora, permanece concentrada e pouco tributada, beneficiando os grandes
proprietrios fundirios urbanos. Afonso e Castro (2013) citam que a participao do
patrimnio imobilirio na carga tributaria brasileira de 1,06% do PIB em 2012. Tributos
como IPTU, ITBI e ITR podem ser considerados regressivos, pois possuem baixa
arrecadao, a maior incidncia sobre as pequenas propriedades e no esto vinculados ao
financiamento de nenhuma poltica urbana. Exemplo do poder de arrecadao do IPTU que
ele corresponde, em mdia, a apenas 5,3% da receita dos municpios. O padro concentrao
fundiria aprofunda a segregao socioespacial no Brasil, o que dificulta o acesso a terra
urbanizada como forma necessria a reproduo da fora de trabalho, restando moradias
perifricas, precrias, adensadas e de alto custo aos trabalhadores.
As maiores fontes de financiamento habitacional no pas desde o regime militar so o
FGTS e o SBPE. Essas fontes de financiamento representaram um volume de contrataes de
R$ 569,6 bilhes (CBIC, 2013), produzindo cerca de 5,4 milhes de moradias entre os anos
de 2006 a 2012. Contudo, esses investimentos foram objeto de valorizao imobiliria e
adensamento dos empreendimentos. A relao dessas fontes de financiamento com a
habitao social se d pelo financiamento de 36% de projetos de produo habitacional e 20%
da urbanizao de assentamentos precrios.
Entre as medidas de incentivo a reestruturao do setor da construo esto as
desoneraes fiscais de R$ 40 bilhes para a funo habitao e para o Programa Minha Casa
Minha Vida entre os anos de 2006 a 2012 (RFB, 2011), excludo o montante de renncias
com a reduo da contribuio previdncia patronal de cerca de R$ 25 bilhes (DIEESE,
2012). Cabe destacar, que as renncias tributrias concedidas atingem, frontalmente, o
oramento da Seguridade Social por meio de tributos como CSLL e o COFINS.
O oramento pblico composto com um conjunto de peas oramentrias, entre
elas o Plano Plurianual. Foram estudados os trs PPAs de 2004 a 2015, que elencavam como
meta de recursos para habitao um montante de R$ 486 bilhes, um mdia de 5% do
montante total destinado aos programas finalsticos/rea temtica. Contudo, observamos nas
peas oramentrias que a habitao vem sendo fragmentada dentro do planejamento
governamental, primeiro descolada da rea social e depois dentro da rea de infraestrutura
fragmentada em relao s outras polticas urbanas, reafirmando a moradia como instrumento
anticclico de poltica econmica e objeto de pouco interesse poltico para assegurar a
intersetorialidade nas polticas urbanas.

112

Em meio confuso (intencional) quanto ao lugar da habitao, foi institudo o


Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e em seu bojo o Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social. Portando um conjunto de princpios, tais como a
intersetorialidade no mbito do desenvolvimento urbano, ambiental e social; a defesa do
direito a moradia digna e da funo social da propriedade da terra e a instituio do controle
democrtico sobre a poltica urbana, alm de um Fundo que possibilitasse a centralizao e
gerenciamento dos recursos, constatamos que o SNHIS enfrenta dificuldades para sua
concretizao. Alguma delas so o paralelismo e a fragmentao das aes, a no aplicao de
orientaes expressas nos planos e nas decises dos conselhos, baixa alocao de recursos no
FNHIS e a orientao para atendimento dos interesses do mercado imobilirio que elegeu a
habitao social como nicho de mercado, reforando a sua mercantilizao.
Referente s anlises oramentrias, identificamos que o desfinanciamento
acompanha a funo habitao, pois se em 2006 eram liquidados R$ 1,8 bilho, em 2012 o
volume de recursos foi reduzidos a R$ 151 milhes, correspondendo a 0,007% do Oramento
Geral da Unio, o que demonstra a discrepncia da meta de recursos para habitao exposta
nos PPAs, e o montante liquidado realmente na funo habitao. J no Ministrio das
Cidades, o montante de recursos que vinha crescendo, cerca de 1% do OGU, fechou o ano de
2012 com 0,2% do Oramento Geral da Unio.
Analisando os recursos liquidados na Unidade Oramentria FNHIS podemos
perceber o desfinanciamento do fundo, que em 2006 representou 27,5% dos recursos alocados
no rgo, e em 2010, o menor percentual, de 1,3%. Alm dos poucos recursos mobilizados, o
FNHIS tambm possui corte substancial entre os recursos alocados e os liquidados, retendo
apenas 14% dos recursos previstos para 2012. Relacionando os recursos alocados no FNHIS
e na funo habitao, constatamos que as despesas com a funo habitao advm dos
recursos do FNHIS, em sua maior parte. Esse dado significa uma associao entre o fundo e a
funo, algo pouco presente entre as polticas sociais, mas tambm aponta a tendncia de
desfinanciamento da habitao pautada por princpios do SNHIS, especialmente aps o ano de
2010. O FNHIS possui nos programas de urbanizao de assentamento precrio e de produo
habitacional sua maior interveno. A destinao oramentria para o projeto de urbanizao
de assentamentos precrios foi de R$ 3,1 bilhes, e a produo habitacional de R$ 1,6 bilhes
nos anos estudados. Esses dados demonstram a pouca influncia dos recursos do FNHIS para
tais projetos, havendo a prevalncia dos repasses oriundos do FGTS, por exemplo o FGTS
destinou R$ 48 bilhes, no mesmo perodo, a produo de habitao social.

113

Em meio ao processo de afirmao do FNHIS como estratgia de acesso a moradia


adequada para a classe trabalhadora nas cidades, a crise econmica foi decisiva para a
redefinio e at mesmo questionamento do SNHIS como instrumento para esse fim. A
resposta a crise enraizada sob os princpios neoliberais, veio na forma do novodesenvolvimentismo, tendo o Estado como indutor da poltica econmica e articulador do
apelo ideolgico com vista ao crescimento, lanando assim, o Programa Minha Casa, Minha
Vida. Sob os argumentos de resposta as demandas sociais e enfrentamento a expresso da
questo social urbana, como o dficit habitacional, o PMCMV fortaleceu o setor da
construo civil, a mercantilizao do direito social moradia e as aes paralelas ao
SNHIS.
Considero o Programa Minha Casa Minha Vida como uma das expresses mais
marcantes do projeto poltico que acompanha o novo-desenvolvimentismo. Ao atrelar a
satisfao de necessidades sociais por meio de medidas de crescimento econmico, o Estado
atende os interesses do mercado imobilirio, causa o apassivamento dos movimentos sociais
urbanos e desqualifica o SNHIS como mecanismo de acesso a moradia, apresentando o
PMCMV-Entidade como opo de financiamento para as organizaes populares. Tomada
pela reestruturao do mercado imobilirio, a habitao, sob este programa, perde seu
componente de sociabilidade e de direito humano, sendo reduzida a mera produo
habitacional. Mas como produo de espao refora as relaes sociais fragmentrias e de
explorao presentes na sociedade capitalista.
Calcula-se que foram investidos R$ 16 bilhes entre os anos de 2009 a 2012 atravs
dos recursos do Oramento Geral. Relatrios do Balano Geral da Unio apontam um
investimento de R$56 bilhes ao PMCMV advindos da Caixa Econmica e do Sistema
Financeiro de Habitao, mas no discriminados. Os recursos financiaram 2.072 milhes de
unidades habitacionais, sendo 47% para atender a faixa 1, que compreende as famlias mais
atingidas pelo dficit habitacional. O PMCMV desvinculado do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social e no possui nenhum indicativo quanto a possibilidade de
regulamentao junto ao Sistema e a respectiva competncia sobre a poltica de habitao,
chegando a disputar fontes de financiamento do FNHIS.
Outras crticas que envolvem o PMCMV so a sua influncia na periferizao dos
projetos para a classe trabalhadora, a padronizao e a baixa qualidade arquitetnica dos
projetos, mercantilizao da moradia, estmulo a valorizao imobiliria, apropriao de terras
urbanizadas e baixa influncia na definio dos projetos pelo poder pblico municipal. Todas

114

essas caractersticas afirmam o privilegiamento do produtor privado na conduo do


Programa Minha Casa Minha Vida.
No bojo do novo-desenvolvimentismo, os princpios do social-liberalismo tentam
trazer para as medidas de desenvolvimento do capital aspectos de equidade social, mas
acabam por reforar um padro de poltica habitacional alicerada sobre o carter pulverizado
e mercantilizado da oferta. sobre o privilegiamento do produtor privado que se alicera a
oferta habitacional no Programa Minha Casa Minha Vida. Retomando as contribuies de
Engels (1988), na sociedade capitalista a crise da habitao no um acaso, mas uma
instituio, e ressalta, que mesmo que fossem construdas moradias suficientes para satisfazer
as necessidades, ela s colaboraria para dissimular o problema e obscurece a necessidade de
superao da oposio entre campo e cidade.
Chegamos as consideraes finais com a inteno de ter contribudo para o estudo da
economia poltica do urbano e para a maior materialidade de aspectos da poltica de habitao
social de promoo estatal, tais como seu desfinanciamento e mercantilizao. Contudo,
muito ainda necessita ser desvendado, esclarecido e reivindicado pelos sujeitos
comprometidos com o direito cidade e a moradia adequada. H debates que necessitam ser
alimentados na perspectiva de ampliar o conhecimento sobre a realidade urbana no interior da
teoria crtica. Exemplo disto identificar os elementos que unificam o mercado imobilirio ao
financeiro no que tange a habitao e habitao social, a participao dos fundos de penso
nas aplicaes financeiras habitacionais, a interveno da Caixa Econmica Federal sobre os
programas de habitao e as disputas com o Ministrio das Cidades na conduo das polticas
urbanas, e na pesquisa do oramento pblico o papel dos fundos contbeis e sua captura pelo
capital. So inmeras ainda as oportunidades de pesquisa, mas a luta pela reforma urbana
permanece central.
Assim, a agenda da Reforma Urbana permanece atual, mesmo diante uma sociedade
que se orienta para a satisfao da acumulao capitalista. A reforma urbana necessria, no
como instrumento de adaptao poltica do possvel, mas como o direito a moradia
envolvendo a defesa do direito humano de viver de forma adequada, solidria e com respeito
a cultura e a histria dos sujeitos, e a funo social da propriedade buscando a gesto coletiva
do espao pela supresso da propriedade privada do solo, onde a socializao, ou seja, que o
povo (classe trabalhadora) como um todo, transgredindo as relaes de propriedade, ocupe o
espao social e dele se aproprie Lefebvre (2008). A reforma urbana utopia dialtica de
identificar as contradies do sistema e enfrentar o bloqueio da cidade aos trabalhadores. Se
realmente pretendemos aglutinar foras para enfrentar a barbrie imposta pelo capitalismo a

115

classe trabalhadora, devemos resgatar a agenda da reforma urbana que devem ser retomadas
na perspectiva do questionamento a propriedade privada do solo e da explorao do trabalho,
e construir alternativa rumo ao socialismo.

116

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