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Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais Polticas e

Jurdicas
2009

Anabela Almeida Silva O IEFP e as Polticas de Formao Profissional:


Domingues Silvestre
Passado e Futuro

Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais Polticas e


2009
Jurdicas

Anabela Almeida Silva O IEFP e as Polticas de Formao Profissional:


Domingues Silvestre
Passado e Futuro

Dissertao apresentada Universidade de Aveiro para cumprimento dos


requisitos necessrios obteno do grau de Mestre em Gesto Pblica,
realizada sob a orientao cientfica dos Professores Doutores: Jos Manuel
Moreira e Maria Lus Rocha Pinto da Seco Autnoma de Cincias Sociais
Jurdicas e Polticas da Universidade de Aveiro.

o jri
presidente

Doutor Rui Armando Gomes Santiago


professor associado com agregao da seco autnoma de cincias
sociais jurdicas e polticas da universidade de aveiro

Doutor Adelino Augusto Torres Guimares


professor catedrtico do instituto superior de economia e gesto da
universidade tcnica de lisboa

Doutor Jos Manuel Lopes da Silva Moreira (orientador)


professor catedrtico da seco autnoma de cincias sociais
jurdicas e polticas da universidade de aveiro

Doutora Maria Lus Rocha Pinto (co-orientadora)


professora associada da seco autnoma de cincias sociais
jurdicas e polticas da universidade de aveiro

agradecimentos

Em primeiro lugar gostaria de agradecer aos meus orientadores


Professor Jos Manuel Moreira e Professora Maria Lus Rocha Pinto,
pela oportunidade que me deram de realizar este trabalho, por
acreditarem nas minhas capacidades e por todos os conhecimentos
transmitidos.
Quero agradecer ao Gabinete de Estudos e Avaliao e ao Ncleo de
Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP IP na pessoa
dos seus responsveis, o empenho pessoal que colocaram na tentativa
de cedncia dos dados estatsticos, que permitiu ultrapassar a
inexistncia de dados publicados e sem os quais a realizao deste
trabalho no teria sido de todo possvel.
Aos meus colegas de Mestrado, que com as suas dvidas e
experincias me fizeram acreditar que seria possvel levar este projecto
at ao fim.
Sandra e ao Pedro pela pacincia que tiveram comigo. No vou
esquecer a disponibilidade com que ouviram as minhas interrogaes e
reflexes e as sugestes que fizeram ao longo do desenvolvimento do
trabalho.
Quero agradecer aos meus pais que com o seu exemplo de trabalho e
persistncia me ensinaram a nunca desistir de um objectivo.
Ao Jorge que me aturou nos melhores e piores momentos, alguns em
que nem eu j me conseguia aturar a mim mesma
Ana e Bia sem dvida os melhores trabalhos da minha vida, pelos
mimos e colinhos adiados
A todos os que me apoiaram e no foram aqui mencionados o meu, no
menos sentido, obrigado.

palavras-chave

Formao Profissional, Polticas Pblicas, Desemprego,


Oferta Formativa.

resumo

A formao profissional desenvolvida pelo IEFP IP, entendida como poltica


pblica destinada a adequar as qualificaes da populao, em idade activa,
s necessidades das pessoas que a procuram e do mercado de trabalho,
surgiu em Portugal no inicio dos anos de 1980, com o propsito de promover
um sentido comum s polticas de emprego e formao e mais equilbrio entre
a oferta e a procura de emprego.
Decorridos 30 anos de crescente investimento pblico na formao
profissional,

Portugal

continua

debater-se

com

baixos

nveis

de

produtividade econmica quando comparado com os restantes pases da


Unio Europeia e tambm com problemas de desemprego a par de carncias
em mo-de-obra qualificada. Este cenrio tem dado azo a discursos polticos
crescentemente empolgados, provenientes de diferentes quadrantes polticos,
sobre as estratgias que melhor respondam s necessidades de qualificao
dos recursos humanos nacionais.
Com este trabalho pretendemos contribuir para uma melhor compreenso e
avaliao

do

papel

do

IEFP,

enquanto

organismo

pblico

com

responsabilidades na definio e implementao das polticas de formao


profissional em Portugal, na melhoria da qualificao dos recursos humanos
nacionais e na adequao da mesma s necessidades individuais e do
mercado de trabalho, numa lgica de perceber de que forma tm as polticas
pblicas

de

formao

respondido

necessidades

profissionais

habilitacionais do mercado de trabalho e da populao desempregada.


Nesse sentido, foram explicitados os objectivos que na legislao do corpo
s polticas de formao, comparando-os com a adequabilidade da oferta
formativa s necessidades do mercado de trabalho e da populao
desempregada.
O resultado do estudo aponta para a existncia de uma oferta formativa que
no parece dar suficiente resposta s necessidades do mercado de trabalho,
que se encontra muito centrada no aumento de habilitaes escolares,
maioritariamente destinada s pessoas que detm o 6 ano de escolaridade.

Keywords

Abstract

Vocational Training, Public Policies, Unemployment, Training offer

In Portugal Vocational training -as a public policy aimed at adjusting active


population qualifications, to the needs of individual looking for training and to
labour market demands. Instituto de Emprego e Formao Profissional IP
(IEFP), the organization responsible for operate public training policies,
appeared in Portugal in the early 1980s after the increase of unemployment, to
equilibrate the offer and demands on labour market.
However, despite the constantly growing public funding for vocational training,
and the frequent public statements from all political areas about the better
strategies to improve the qualification of Portuguese human resources, after
thirty years, Portugal is still confronted with low productivity levels and
unemployment problems along with the scarcity of qualified human resources
when compared with other European Union countries.
In this scenario, the present work aims to contribute to access and understand
the role of IEFP, as responsible for the implementation of the vocational
training public policies, in the improvement of the qualification of human
resources in Portugal, and in their adaptation to individual and labour market
demands.
An analysis of the adaptation of the public offer of vocational training with the
needs of unemployed population and labour market demands was carried out
and critically evaluated considering the vocational training objectives of IEFP,
as defined in legislation.
The results of the present study point out that the vocational training offered by
IEFP does not seem to address the labour market demands. The vocational
training offer is focused in the increase qualification of human resources
addressing mainly the population fraction with scholar qualifications at the 6th
year level.

Siglas e Abreviaturas
APR

Aprendizagem

CAE

Classificao das Actividades Econmicas

CE

Centro de Emprego

CEE

Comunidade Econmica Europeia

CET

Curso de Especializao Tecnolgica

CNO

Centro Novas Oportunidades

CF

Centro de Formao

CGD

Centro de Formao Profissional de Gesto Directa

CGP

Centro de Formao Profissional de Gesto Participada

EFA

Educao e Formao de Adultos

EFJ

Educao e Formao de Jovens

FDMO

Fundo de Desenvolvimento de Mo-de-obra

FPA

Formao Profissional Acelerada

FSE

Fundo Social Europeu

IEFP

Instituto do Emprego e Formao Profissional, IP

IFPA

Instituto de Formao Profissional Acelerada

INE

Instituto Nacional de Estatstica

INOFOR Instituto para a Inovao na Formao


NUT

Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins


Estatsticos.

OCDE

Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento


Econmico

OGE

Oramento Geral do Estado

OIT

Organizao Internacional do Trabalho

QCA

Quadro Comunitrio de Apoio

QUAL

Qualificao Profissional

UE

Unio Europeia

ndice
Introduo ................................................................................................................................. 1
1

O Estado e a Formao Profissional em Portugal - Perspectiva Histrica.................. 3


1.1

Do Marqus de Pombal, at dcada de 1960: a formao profissional inserida no

Ministrio da Educao........................................................................................................... 3
1.2

Da dcada de 1960 criao do IEFP: a Formao Profissional inserida no

Ministrio do Trabalho. .......................................................................................................... 5


2

O Instituto do Emprego e Formao Profissional.......................................................... 9


2.1

Estruturas de interveno do IEFP ........................................................................... 10

2.2

A formao profissional desenvolvida pelo IEFP - Conceitos e Modalidades. ....... 13

2.2.1

2.2.1.1

Formao profissional inicial ....................................................................... 14

2.2.1.2

Formao profissional contnua.................................................................... 15

2.2.2

Os conceitos.......................................................................................................... 13

As modalidades de formao................................................................................ 15

2.2.2.1

Qualificao Profissional.............................................................................. 16

2.2.2.2

Aprendizagem............................................................................................... 16

2.2.2.3

Cursos de Especializao Tecnolgica......................................................... 17

2.2.2.4

Educao e Formao de Adultos ................................................................ 18

2.2.2.5

Educao e Formao de Jovens .................................................................. 18

2.2.2.6

Formao para Pblicos Especficos ............................................................ 19

Os novos desafios ao Mercado de Trabalho e a Formao Profissional .................... 21


3.1

At dcada de 1980 - o modelo FPA ..................................................................... 21

3.2

A dcada de 1980 e a dupla certificao .................................................................. 22

3.3

A dcada de 1990: o esboo de um novo conceito de formao profissional .......... 23

3.4

A entrada no sculo XXI: um novo paradigma de formao profissional ............... 27

3.4.1

A formao profissional e o aumento da escolaridade: a ampliao dos cursos de

Educao e Formao de Jovens e a Iniciativa Novas Oportunidades............................. 30


4

Formao Profissional e Gesto do Mercado de Trabalho......................................... 35


4.1

Mecanismos de identificao das necessidades do mercado de trabalho. ............... 36

4.2

Mecanismos de definio da oferta formativa ......................................................... 38

Modelos de Estado e Polticas Pblicas ........................................................................ 43


5.1

Estado Regulador versus Estado Regulamentador................................................... 44

5.2

O reflexo das ideologias nas polticas de formao profissional ............................. 46

5.2.1
6

Os modelos clssicos de formao profissional na Europa ................................. 47

Formao Profissional: uma forma de interveno do Estado no mercado de

trabalho ................................................................................................................................... 53
6.1

A definio e implementao de polticas pblicas ................................................. 53

6.1.1

6.1.1.1

O modelo Racionalista ................................................................................. 54

6.1.1.2

O modelo Incrementalista ............................................................................ 55

6.1.2

Dois modelos de implementao de polticas pblicas........................................ 57

6.1.2.1

O modelo top-down...................................................................................... 57

6.1.2.2

O modelo bottom-up .................................................................................... 59

6.2
7

Dois modelos de definio de polticas pblicas ................................................. 54

As polticas de formao profissional em Portugal ................................................. 60

A anlise da problemtica em estudo: modelo de anlise e metodologia. ................. 65


7.1

O modelo de anlise................................................................................................. 65

7.2

A metodologia.......................................................................................................... 68

A anlise dos dados......................................................................................................... 77


8.1

A oferta de trabalho e a formao profissional ministrada ...................................... 77

8.1.1

Caracterizao da oferta de trabalho.................................................................... 78

8.1.2

A oferta de trabalho segundo a CAE ................................................................... 78

8.1.3
8.2

A variao percentual da oferta de trabalho no decurso do perodo da amostra .. 80


A Oferta de formao profissional ........................................................................... 81

8.2.1

A actividade formativa dos Centros de Gesto Directa........................................ 81

8.2.2

A oferta de Formao Profissional Inicial segundo a CAE.................................. 83

8.3

O cruzamento da oferta formativa com a oferta de trabalho .................................... 87

8.4

As habilitaes literrias da populao desempregada, e a definio da oferta

formativa ............................................................................................................................... 89
8.5

A anlise dos desempregados inscritos nos Centros de Emprego ............................ 91

8.5.1
8.6

O Desemprego registado segundo a habilitao literria ..................................... 93


A oferta formativa e a habilitao escolar ................................................................ 95

8.6.1

As modalidades formativas e a habilitao escolar .............................................. 97

8.6.2

A oferta formativa nas modalidades de dupla certificao................................... 98

8.6.3

Uma anlise mais fina das modalidades de dupla certificao............................. 99

8.6.3.1

A aprendizagem............................................................................................ 99

8.6.3.2

A educao e formao de adultos (EFA) .................................................. 102

8.6.3.3

A educao e formao de jovens (EFJ) .................................................... 103

8.7

As habilitaes escolares dos desempregados e a oferta formativa compatvel..... 106

8.7.1

Oferta formativa versus habilitao escolar dos desempregados ....................... 108

8.7.1.1

A variao percentual da oferta formativa e do perfil habilitacional dos

desempregados ........................................................................................................... 110


9

A formao profissional e o ajustamento entre a oferta e a procura ....................... 113

10 Balano conclusivo ........................................................................................................ 117


11 Bibliografia .................................................................................................................... 121
11.1

Bibliografia citada .................................................................................................. 121

11.2

Legislao............................................................................................................... 126

11.3

Regulamentos e Circulares ..................................................................................... 128

11.4

Outra bibliografia consultada................................................................................. 128

12 Anexos............................................................................................................................ 131

Introduo

A pouca competitividade da economia nacional tem sido atribuda ao dfice de qualificaes


dos recursos humanos nacionais. Paralelamente, o crescimento dos nveis de desemprego, que
se tm igualmente feito sentir em Portugal, tambm em larga medida justificado pelas
mesmas razes.
verdade que em finais do sculo XX Portugal nos mostrou uma realidade econmica
crescentemente problematizada e fortemente marcada pelo crescimento dos nveis do
desemprego, num contexto de maior exigncia do mercado de trabalho, delimitado pela
necessidade crescente de competir numa economia globalizada. Parece tambm consensual
que, no obstante o reconhecimento de que em entre 1960 e 1990 existiram saltos
quantitativos e qualitativos significativos nas taxas de escolarizao, na universalizao de
uma escolaridade bsica de nove anos bem como no crescimento da formao profissional
fora do contexto escolar formal (Azevedo, 2006: 3-9). Mesmo assim, Portugal continua
passados 20 anos, sobre o perodo considerado, a apresentar uma das mais baixas taxas de
escolarizao da Unio Europeia, agravada pelo crescimento dos nveis de desemprego, num
quadro de investimento pblico na qualificao dos recursos humanos nacionais que no tem
parado de aumentar sobretudo desde o final da dcada de 1980, altura em que passamos a
integrar a Unio Europeia.
O IEFP desde a dcada de 1980, o principal operador de formao profissional em Portugal
e como tal o responsvel pela operacionalizao das polticas pblicas de formao definidas
pelos sucessivos Governos.
Foi neste contexto de entendimento do nvel de desemprego como sinal de desajustamento
entre a oferta e a procura de trabalho, tido como varivel fundamental para a definio e

implementao das polticas pblicas de formao profissional, que nos propusemos com a
realizao do presente trabalho, avaliar em que medida as polticas pblicas de emprego e
valorizao profissional - e em particular os centros de formao profissional de gesto
directa - tm contribudo para uma melhor qualificao dos recursos humanos e de que forma
tm promovido a correcta adequao s reais necessidades do mercado de trabalho e/ou da
populao desempregada.
Na primeira parte faz-se uma breve anlise da evoluo das polticas de formao profissional
em Portugal, relacionando a evoluo dos modelos formativos e planos curriculares, com a
gesto do mercado de trabalho, aludindo brevemente importncia que as ideologias,
intrnsecas aos modelos de Estado, podem ter na definio e operacionalizao das polticas
de formao.
Na segunda parte do trabalho, identificamos e caracterizamos, com recurso a uma anlise
descritiva, a oferta de trabalho e a populao desempregada comparando-a com a formao
profissional, desenvolvida nos centros de formao profissional de gesto directa, no perodo
2003 a 2007.
Segue-se a interpretao dos resultados onde procuraremos averiguar em que medida as
polticas de formao operacionalizadas pelo IEFP apresentam adequabilidade s
necessidades do mercado de trabalho e promovem o aumento de habilitaes da populao
desempregada, tendo em considerao a resposta s necessidades dos grupos que apresentam
maior risco de excluso do mercado de trabalho.

O Estado e a Formao Profissional em Portugal - Perspectiva Histrica

As polticas de emprego e formao tm sofrido ao longo do tempo alteraes profundas, que


se encontram indissociavelmente ligadas s flutuaes da conjuntura econmica, nacional ou
internacional.
A descrio histrica que se apresenta sobre a evoluo da formao profissional em Portugal
mostra que, desde muito cedo, o Estado portugus chamou a si um papel operativo na
execuo das polticas de emprego e formao, o que o torna, em grande medida, responsvel
pela evoluo que as mesmas apresentam. Com o intuito de melhor compreendermos a
afirmao anterior, procede-se neste captulo a uma breve resenha histrica da evoluo das
polticas de formao em Portugal desde o sculo XVIII at ao surgimento do Instituto do
Emprego e Formao Profissional (IEFP).

1.1

Do Marqus de Pombal, at dcada de 1960: a formao profissional inserida no


Ministrio da Educao

Em Portugal, os ecos da revoluo industrial transportam consigo novos mtodos de trabalho,


que criam a necessidade de preparao da mo-de-obra para dar resposta s novas
necessidades do comrcio e da indstria.
No sculo XVIII, o Estado, em grande medida condicionado pela ascenso do Liberalismo,
assumiu uma responsabilidade crescente no que concerne educao pblica, o que a par com
os efeitos da revoluo industrial, fez crescer a preocupao com o ensino tcnico e cientfico.
por esta altura que surgem os primeiros indcios de formao profissional em Portugal,
essencialmente nas profisses ligadas ao sector comercial (Cardim, 1999: 43).

A formao profissional vocacionada para o sector industrial apareceu no sculo XIX, (1852)
com a criao, pela Associao Industrial Portuense, da primeira escola industrial, a qual veio
mais tarde a ser assumida pelo Estado como Escola Industrial do Porto. A partir de ento
assistiu-se ao crescimento e proliferao do ensino industrial e comercial, que no final do
sculo XIX, contabilizava em Portugal 28 escolas tcnicas.
A Primeira Repblica foi portadora de uma reestruturao do ensino, mais apostada na
preparao dos recursos humanos para o desempenho de uma actividade profissional, o que
fez com que no espao de 15 anos, se assistisse duplicao do nmero de escolas tcnicas,
o que todavia no ter sido suficiente para produzir impacto na economia nacional.
(Cardim, 1999: 43).
O Estado Novo reforou a aposta no ensino tcnico, promovendo a construo de uma rede de
19 escolas industriais, 7 escolas comerciais e 20 escolas comerciais e industriais, o que
constituiu o designado ensino secundrio tcnico. Este tipo de formao iniciava-se logo
aps os 4 anos do ensino primrio, a que se sucediam 2 anos de ciclo preparatrio com
caractersticas de orientao profissional, seguidos de uma formao com uma durao
varivel de 3 ou 4 anos (Cardim, 1999: 43).
O objectivo deste tipo de ensino residia na preparao de tcnicos especializados em reas
especficas, atravs de uma formao de espectro estreito, o que em regra, no permitia a
adaptao a novas situaes, nem o acompanhamento eficiente do progresso tecnolgico. O
propsito desta formao era preparar a mo-de-obra, para operar de forma mais qualificada
nas actividades ligadas ao comrcio e indstria, o que deveria conferir um aumento na
qualidade e produtividade, ao trabalho desenvolvido nestes dois sectores de actividade.
Esta formao profissional, foi estruturada como um sistema de ensino especifico e
direccionado para a integrao no mercado de trabalho, vedando o acesso directo dos seus
alunos universidade, o que justificaria entender, que o acesso directo universidade se
encontrava acessvel queles que frequentassem o ensino liceal, ministrado em
estabelecimentos prprios, o que veio conferir sociedade portuguesa, uma diferenciao
social muito relevante, uma vez que o acesso s profisses socialmente mais valorizadas e
prestigiadas se encontrava reservado apenas queles que frequentavam o ensino liceal.
Acredita-se que a imagem discriminatria associada a este tipo de ensino condicionou no s
toda a sua evoluo posterior, como tambm afectou a imagem da formao profissional que
posteriormente veio a ser desenvolvida pelo Ministrio do Trabalho (MT).

At ento, a oferta de formao profissional, reflectia a tentativa de dotar os seus usurios de


competncias muito especficas para a integrao imediata no mercado de trabalho,
constituindo-se numa alternativa de preparao profissional, para a populao que no podia,
ou no queria, aceder ao ensino superior.
1.2

Da dcada de 1960 criao do IEFP: a Formao Profissional inserida no


Ministrio do Trabalho.

Na segunda metade do Sculo XX, mais concretamente em 1960, Portugal v-se confrontado
com uma nova realidade econmica: o progresso tecnolgico que vinha sendo implementado
na indstria nacional, no conseguia por si s, promover o desejado e necessrio aumento da
produtividade nacional.
As entidades empregadoras rapidamente se apercebem que o investimento realizado no
progresso tecnolgico s poderia melhorar os nveis de produtividade, se a mo-de-obra
existente estivesse preparada para lidar com os novos processos tecnolgicos. No entanto, a
mo-de-obra nacional era maioritariamente indiferenciada, surgindo ento, o que mais tarde
se veio a verificar, ser um problema estrutural da nossa economia: a inoperacionalidade das
capacidades tcnicas da mo-de-obra nacional, face s exigncias de conhecimentos
compatveis com a evoluo do progresso tecnolgico. Esta situao potenciou de forma
determinante o crescimento do desemprego, na dcada de 1960.
O crescimento do desemprego afectou, no s, a produtividade da economia nacional, como
agravou substancialmente os encargos com a despesa pblica, por fora do aumento do
recurso aos subsdios de desemprego, numa tentativa do Estado de garantir a sobrevivncia da
populao desempregada.
A j difcil situao, verificada na economia nacional na dcada de 1960, agravada pela
estrutura da mo-de-obra nacional, predominantemente masculina. poca a populao
masculina foi maioritariamente mobilizada para a guerra nas ex-colnias. Quem no integrou
os contingentes militares sentiu-se fortemente motivado para a emigrao (sobretudo de
destino europeu), o que teve como reflexo uma diminuio, ainda mais significativa, da mode-obra disponvel.
A conjugao destes factores agravou a insuficincia de mo-de-obra qualificada,
determinada por fora das necessidades decorrentes da reorganizao industrial em curso. As
estruturas formativas dependentes do Ministrio da Educao, no conseguiam dar resposta a

esta necessidade crescente, o que levou o Estado a reforar a sua interveno, pela definio
de um outro modelo de formao, que de uma forma mais rpida conseguisse dar resposta
procura de trabalhadores qualificados, marcando o surgimento da formao enquanto tentativa
de resposta s necessidades mais imediatas do tecido produtivo.
A resposta s necessidades mais imediatas do tecido produtivo passar a ser realizada pela
criao de estruturas formativas afectas ao Ministrio das Corporaes que poca integra a
rea governativa correspondente ao trabalho. A formao desenvolvida sob a dependncia
deste Ministrio ser baseada num modelo de preparao tcnica intensiva, de curta durao,
que acelere o crescimento da produtividade e potencie a diminuio do desemprego, o que
permitiria a diminuio dos encargos pblicos motivados pelo crescimento do desemprego e
uma resposta mais rpida s necessidades de mo-de-obra decorrentes do novo tecido
industrial portugus.
A formao dependente do Ministrio das Corporaes, ser inicialmente destinada aos
adultos desempregados - populao activa - estendendo-se posteriormente, de forma rpida,
populao mais jovem que abandonava precocemente o sistema regular de ensino, iniciando a
vida activa sem qualquer preparao especfica, uma vez que at ento, a formao
profissional dos jovens se encontrava entregue s empresas que a realizavam em condies
geralmente deficientes.
O Ministrio das Corporaes avanou, ento, com o lanamento de um modelo de formao
- altura muito em voga - destinado preparao rpida das pessoas para o desempenho de
actividades profissionais especficas. O modelo adoptado, designado por Formao
Profissional Acelerada (FPA) ou formao profissional de adultos, recorria a mtodos de
ensino programado e intensivo, na linha do que era preconizado pela Organizao
Internacional do Trabalho (OIT) e pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE).
O suporte financeiro deste novo sistema de formao profissional assentava nos recursos
provenientes do Fundo de Desemprego e das Empresas que, em 1962, sustentaram a criao
do Fundo de Desenvolvimento da Mo-de-obra (FDMO) (Cardim, 1999: 44).
Ainda no mesmo ano, criado o Instituto de Formao Profissional Acelerada (IFPA), com a
incumbncia

de

indiferenciados.

elevar

nvel

profissional

dos

trabalhadores,

maioritariamente

O Estado assume assim a liderana do processo de preparao tcnica da mo-de-obra


nacional, dotando o pas de uma rede de 13 Centros de Formao Profissional.
As polticas de formao, executadas nos Centros de Formao recm criados, destinavam-se
a jovens e adultos, tendo para ambos os pblicos, o objectivo comum de preparao e/ ou
actualizao rpida da mo-de-obra com vista a um melhor desempenho profissional. Por
outro lado, os recursos humanos qualificados eram alvo de procura crescente, o que conferia
formao profissional um duplo papel: qualificao tcnica dos recursos humanos e
passaporte ou garantia para a integrao no mercado de trabalho.
O objectivo da formao profissional levada a cabo nestes Centros de Formao era pois
distinto do da formao profissional desenvolvida pelo Ministrio da Educao, situao que
objecto de explicitao em legislao especfica, quando refere que a formao
profissional acelerada, para adultos, no se destina a substituir, em caso algum, o ensino
clssico ministrado nas escolas tcnicas, que continua a ser o mais desejvel, permitindo uma
preparao de base que a primeira no pode, nem tem em vista fornecer (DL 44538/62 de
23/8: 1157). Coexistem assim duas redes de formao profissional com objectivos distintos.
O mesmo documento faz referncia importncia do desenvolvimento de uma ligao estreita
entre a formao profissional e os organismos corporativos de patres e trabalhadores, uma
vez que, s empresas, aos empregados e assalariados que ela se destina, reforando a ideia
da existncia da formao profissional como forma de dar resposta s necessidades do
mercado de trabalho, integrando os interesses e aspiraes dos diferentes actores.
Por que surge a formao profissional inserida no Ministrio do Trabalho?
Diremos que a formao profissional inserida no Ministrio do Trabalho surgiu pela
existncia de necessidades de reconverso e qualificao profissional dos trabalhadores
adultos, firmada na reorganizao industrial que teve lugar nos anos sessenta e no crescimento
do desemprego, assumindo-se como pedra de toque para o desenvolvimento econmico
nacional.
Poder-se-ia portanto pensar, pelo contexto que determinou o crescimento da oferta de
formao profissional, que a preocupao com a qualidade (patente tambm na criao do
Centro Nacional de Formao de Monitores destinado a dotar os centros, de pessoal
preparado para a transmisso de conhecimentos tcnicos, que a tutela parece ter querido
imprimir) teria dado azo a um aumento significativo de mo-de-obra qualificada. Todavia
poca, o crescimento do nmero de trabalhadores portugueses qualificados, no foi

relevante, (Cardim, 1999: 44) acreditando o mesmo autor que este facto pode ser explicado
em razo das limitaes crescentes, impostas ao financiamento pblico surgidas na altura.
, pois, num contexto de necessidade crescente de mo-de-obra qualificada para fazer face
aos desafios do crescimento industrial, numa sociedade cujo sistema de ensino produzia uma
forte diferenciao social, que se assiste revoluo de Abril de 1974, que arroga, como
valores fundamentais, a defesa das liberdades cvicas e da igualdade de oportunidades, o que,
ao nvel do sistema educativo nacional induz extino progressiva do ensino tcnico,
porquanto o mesmo era considerado como principal responsvel pela ampliao das
desigualdades sociais existentes.
A extino daquele tipo de ensino, deu-se fundamentalmente pela licealizao das escolas
industriais e comerciais. O que, aliado reduo da actividade que se fazia sentir no sistema
de aprendizagem profissional, tutelada pelo ento Ministrio das Corporaes e agravado
tambm pelo decrscimo verificado na aprendizagem tradicional das profisses (por fora das
alteraes sofridas em sede de contratao colectiva), coloca em evidncia o vazio existente
ao nvel das respostas formativas, aumentando deste modo a contestao ausncia de
formao profissional, enquanto inibidora do desenvolvimento econmico nacional o que
acarreta o agravamento, dos j existentes, problemas sociais.
O distanciamento crescente entre o sistema de ensino tutelado pelo Ministrio da Educao e
as necessidades nacionais de mo-de-obra qualificada, que por fora dos avanos tecnolgicos
exigiam uma formao geral e cientifica aprofundada a par com uma preparao tecnolgica
adequada, colocou a descoberto as ineficincias do sistema educativo, que efectuava uma
preparao terica e cientifica de boa qualidade mas apenas destinada prossecuo de
estudos em estabelecimentos de ensino superior. Esta realidade fez com que na dcada de
1970, as empresas nacionais vivessem da importao da tecnologia e know how, sendo os seus
trabalhadores frequentemente incapazes de aplicar os conhecimentos importados, o que se
traduzia na incapacidade de fazer reflectir as mais valias decorrentes da aplicao das novas
tecnologias na produtividade da economia nacional.
Crescentemente confrontado com a crtica social e consciente da utilidade da preparao
profissional da mo-de-obra para o desenvolvimento econmico nacional, o Estado, tenta
aumentar e adequar a preparao profissional da mo de obra nacional s necessidades do
mercado de trabalho com a criao, em 1979, do Instituto do Emprego e Formao
Profissional (IEFP) que coloca na dependncia do Ministrio do Trabalho.

O Instituto do Emprego e Formao Profissional

O Instituto do Emprego e Formao Profissional (IEFP) foi criado, em 1979, com o objectivo
de ultrapassar as dificuldades evidenciadas pelo Fundo de Desenvolvimento de Mo-de-obra
(FDMO) na preparao da mo-de-obra nacional.
De acordo com o diploma de criao do IEFP o FDMO manifestava a ausncia de linhas
claras de convergncia e complementaridade na concretizao dos seus objectivos, no mbito
da execuo de uma poltica de emprego. (DL 519-A2/79 de 29/12: 3446)
O novo organismo, ao integrar as componentes do emprego e da formao profissional,
tentar no s fazer ressurgir a actividade formativa, mas tambm conferir um sentido comum
s polticas de emprego e formao.
A formao profissional passa ento a ser encarada, no s como elemento fundamental para
a qualificao da mo-de-obra, dotando-a de competncias operacionais que lhe permitam dar
resposta s necessidades do tecido produtivo, mas tambm como forma privilegiada de
minorar os problemas do desemprego crescente que se fazia sentir em Portugal, na dcada de
1970, conforme podemos verificar pelo prembulo do texto que cria o IEFP:
fica o Ministrio do Trabalho dotado de um sistema coerente e racional de instrumentos
adequados preparao e execuo da parte que lhe compete numa poltica global de
emprego, activa, responsvel, participada e ajustada s realidades e necessidades do pas, que
na actual conjuntura conhece uma situao particularmente grave no domnio do emprego.
(DL 519-A2/79 de 29/12: 3446). So as polticas de formao ao servio do emprego.
A criao deste novo organismo evidencia a preocupao por parte do Estado em promover
uma formao profissional que no s qualifique a mo-de-obra nacional, mas que o faa de

10

acordo com as necessidades do mercado de trabalho, o que enuncia a preocupao com a


preparao profissional vocacionada para a colocao/integrao no mercado de trabalho.
O propsito do novo organismo ser pois o de promover a transparncia, melhor organizao
e o equilbrio do mercado de trabalho (DL 519-A2/79 de 29/12: 3446). O que tentar
prosseguir integrando na sua gnese o servio nacional de emprego e o servio de formao
profissional, tornando-se assim, responsvel pela execuo das polticas de emprego e
formao definidas pelo Governo.
Imbudo deste intento, o IEFP procurar prosseguir os seus objectivos assente numa estrutura
descentralizada ao nvel das grandes regies, contando tambm com a participao
institucionalizada, ao nvel consultivo, dos parceiros sociais.

2.1

Estruturas de interveno do IEFP

O Instituto do Emprego e Formao Profissional surge assim como um instituto pblico


integrado na administrao indirecta do Estado.
Detentor de autonomia, administrativa e financeira e de patrimnio prprio, tem sede em
Lisboa, exercendo a sua actividade em todo o territrio nacional, de forma descentrada atravs
de cinco delegaes regionais, a que se encontram afectas determinadas reas territoriais.
As Delegaes Regionais operacionalizam a sua interveno com recurso a uma rede de
Centros de Emprego e duas de Centros de Formao Profissional, estas ltimas detentoras de
caractersticas distintas.
Os Centros de Emprego (CE) so unidades orgnicas, a quem compete genericamente a
realizao de aces, tendentes organizao do mercado de emprego. De forma mais
precisa, os Centros de Emprego so responsveis pela gesto da oferta e da procura de
emprego, devendo accionar para esse efeito os mecanismos adequados s situaes que se
lhes apresentam. Para tal, dispem de um conjunto de medidas de poltica activa de emprego
entre as quais se situa a formao profissional.
Os Centros de Formao de Gesto Directa (CGD) so responsveis pela preparao e
execuo de aces de formao profissional, delineadas para preparar os recursos humanos
em ordem integrao no mercado de trabalho. Estas unidades operativas do IEFP, possuem
um conselho consultivo (que integra representantes da Administrao e Parceiros Sociais),
destinado a opinar acerca da orientao genrica da actividade dos centros, possibilitando que

11

a elaborao anual do plano de formao de cada centro d resposta efectiva s necessidades


do tecido empresarial local, ainda que sem descurar a satisfao das motivaes profissionais
dos candidatos formao profissional.
Os Centros de Gesto Participada (CGP) criados, na sua maioria, por meio do estabelecimento
de acordos com as associaes empresariais ou sindicais, possuem como objectivo a
promoo das actividades formativas ligadas a um determinado sector. Independentemente da
localizao das suas sedes, a sua aco abarca o espao territorial do continente pelo recurso
utilizao de unidades mveis e atravs da existncia de ncleos regionalizados. Esta rede de
centros, detentora de estruturas mais flexveis ao nvel da gesto, no obstante
financeiramente depender do oramento do IEFP, abrange os sectores do comrcio, cermica,
construo civil, metalurgia e metalomecnica, jornalismo, reparao automvel, qualidade,
calado, madeira e mobilirio, alimentar, txteis e vesturio, termalismo, cortia, ourivesaria,
electrnica, fundio, servios, pescas, artesanato, justia, entre outros.
Actualmente o Instituto do Emprego e Formao Profissional, I.P. (IEFP) o servio pblico
de emprego nacional que tem por misso promover a criao e a qualidade do emprego e
combater o desemprego, atravs da execuo das polticas activas de emprego, nomeadamente
de formao profissional (DL 213/07 de 29/05: 3483). Para a concretizao da sua misso,
so entre outras, atribuies do Instituto:

Promover a organizao do mercado de emprego, com vista ao ajustamento directo


entre a procura e a oferta de emprego;

Promover a qualificao escolar e profissional dos jovens, atravs da oferta de


formao de dupla certificao;

Promover a qualificao escolar e profissional da populao adulta, pela oferta de


formao profissional certificada, ajustada aos percursos individuais e relevantes para
a modernizao da economia;

Incentivar a criao e manuteno dos postos de trabalho, atravs das medidas


adequadas ao contexto econmico e s caractersticas das entidades empregadoras;

Incentivar a insero profissional dos diferentes pblicos atravs de medidas


especficas, em particular para aqueles com maior risco de excluso do mercado de
emprego;

12

Promover a melhoria da produtividade da economia portuguesa mediante a


realizao, por si ou em colaborao com outras entidades, das aces de formao
profissional, nas suas vrias modalidades, que se revelem em cada momento as mais
adequadas s necessidades das pessoas e de modernizao e desenvolvimento do
tecido econmico (DL 213/07 de 29/05: 3483).

No exerccio das suas competncias o IEFP conta com o apoio de cinco Delegaes Regionais
e de rgos executivos locais: 31 Centros de Formao Profissional de Gesto Directa e 86
Centros de Emprego. A distribuio das unidades orgnicas por regio encontra-se referida na
Tabela 1.

Tabela 1: rgos operativos do IEFP por regio


Norte

Centro

Lisboa

Alentejo

Algarve

Centros de Emprego

29

18

23

11

Centros de Formao Profissional


de Gesto Directa

Fonte: http.//www.iefp.pt

A leitura atenta da legislao produzida sobre o IEFP, ao longo de quase trs dcadas de
existncia, permite-nos descobrir que este organismo foi alvo de vrias operaes
legislativas 1 , que imprimiram organizao algumas alteraes funcionais, particularmente
ao nvel da estrutura orgnica dos Servios Centrais, contudo a misso da organizao no foi,
ao nvel legislativo, objecto de alterao significativa, continuando a ser acometida ao IEFP a
gesto do mercado de emprego (P 297/97 de 6/5: 2107), pela adequao da procura oferta
de trabalho com o objectivo de potenciar o desenvolvimento da economia nacional.
Compreendido o surgimento e a forma como se organiza o IEFP em ordem ao cumprimento
da sua misso, debruar-nos-emos seguidamente sobre a formao profissional, conceitos e
modalidades, desenvolvida pelos Centros de Gesto Directa do IEFP.

Decreto-lei 519-A2/79 de 29 de Dezembro; Decreto-lei 193/82 de 20 de Maio; Decreto-lei 247/85 de 12 de


Julho; Decreto-lei 213/2007 de 29 de Maio.

13

2.2

A formao profissional desenvolvida pelo IEFP - Conceitos e Modalidades.

2.2.1

Os conceitos

Para um melhor entendimento das polticas de formao desenvolvidas nos Centros de


Formao de Gesto Directa do IEFP (maior operador de formao profissional a nvel
nacional) afigura-se importante a clarificao de alguns conceitos relativos formao
profissional. Assim, e porque o nosso objecto de estudo se situa ao nvel da formao
profissional desenvolvida pelos centros de formao profissional de gesto directa do IEFP,
adoptaremos, no decurso deste trabalho, as definies utilizadas por este organismo. (IEFP,
1996).
De acordo com a referencia supracitada, entende-se por formao profissional, o processo
global e permanente atravs do qual jovens e adultos, a inserir ou inseridos na vida activa, se
preparam para o exerccio de uma actividade profissional, consistindo esta preparao na
aquisio e/ou desenvolvimento de um conjunto de competncias e atitudes, que sintetizadas e
integradas viabilizem a adopo de comportamentos adequados ao desempenho profissional.
A mesma obra, define como formao profissional inserida no mercado de emprego, a
formao que se destina especificamente a activos empregados, por conta prpria ou de
outrem e a desempregados, incluindo tambm os candidatos ao primeiro emprego, cujo
objectivo

principal

exerccio

qualificado

de

uma

actividade

profissional,

independentemente do local onde esta formao seja realizada: empresas, centros de formao
ou outras entidades empregadoras ou formadoras (IEFP, 1996: 3).
Pela anlise simplista dos conceitos referenciados apercebemo-nos de que a formao
profissional inserida no mercado de emprego, aquela que ao IEFP incumbe levar a efeito,
possui como destinatrios especficos a populao activa, ainda que estenda a sua interveno
aos candidatos a primeiro emprego.
A formao profissional no seu significado mais amplo, destinada a todas as pessoas,
independentemente da idade ou situao face ao emprego (a inserir ou inseridos na vida
activa) possuindo um objectivo abrangente, uma vez que a preparao para a integrao na
vida activa se centra na aquisio e desenvolvimento de competncias e atitudes, que tm no
horizonte a adopo de comportamentos adequados ao desempenho profissional, entendido na
sua globalidade. Por sua vez, a formao profissional inserida no mercado de emprego,

14

centra-se na aquisio de conhecimentos, que permitam o exerccio qualificado de uma


actividade especfica.
A necessidade de uma melhor distino entre a formao profissional inserida no sistema
educativo, da formao inserida no mercado de emprego, foi clarificada em 1991 com a
publicao dos Decretos-Lei 401 e 405, ambos de 16 de Outubro, que regulamentam as duas
tipologias. Estes diplomas distinguem os dois tipos de formao profissional, pela base
institucional dominante, respectivamente a escola e a empresa e pelos destinatrios
especficos; no primeiro caso a populao escolar, no segundo a populao activa empregada
ou desempregada incluindo tambm os candidatos ao primeiro emprego.
Em razo do objecto do trabalho, sempre que doravante referirmos formao profissional,
falaremos da formao profissional inserida no mercado de emprego.
Tal como a formao profissional em sentido lato, a formao profissional inserida no
mercado de emprego e desenvolvida pelo IEFP, pode ser distinguida em funo da durao do
percurso realizado, do momento da vida em que adquirida e do objectivo que com ela se
pretende atingir. Assim e independentemente das distintas designaes que possam vir a ser
assumidas pelas diversas aces de formao ministradas, a formao profissional pode ser
classificada em inicial ou contnua. Nos pargrafos seguintes descrevem-se com algum
detalhe as principais caractersticas destes dois tipos de formao.

2.2.1.1

Formao profissional inicial

Entende-se por, formao profissional inicial toda a formao destinada a conferir aos
indivduos uma qualificao profissional certificada, ao mesmo tempo que fornece uma
preparao para a vida adulta e profissional (IEFP, 1996: 3).
A formao inicial, no obstante poder integrar aces de designaes diversas destinada a
indivduos que procuram emprego, independente de o fazerem pela primeira vez, ou de
procurarem aumentar ou diversificar competncias com vista a uma melhoria da sua situao
no mercado de trabalho. O recurso a uma forte componente prtica na aprendizagem da
profisso apangio deste tipo de aces.
A carga horria deste tipo de formao varia, em funo do perfil dos destinatrios e da
modalidade frequentada. Em regra, para os jovens que procuram o primeiro emprego, a carga

15

horria mais dilatada, integrando tambm alguma prtica de formao em contexto de


trabalho.
Quando a formao se destina ao pblico adulto, que anteriormente tenha estado inserido no
mercado de trabalho, a durao deste tipo de formao tendencialmente menor, podendo
apesar disso, variar em funo das reas profissionais de provenincia e das competncias
previamente adquiridas.
A formao inicial abrange ainda aces dirigidas a activos desempregados, detentores ou no
da escolaridade obrigatria, que pretendam reintegrar-se no mercado de trabalho de forma
qualificada. A formao para este pblico integra uma componente de apoio ao
desenvolvimento pessoal e social, acrescida da preparao em tcnicas de procura de emprego
e em tcnicas de criao do prprio emprego.

2.2.1.2

Formao profissional contnua

A formao profissional contnua toda a que se desenvolve e inclui, na vida profissional do


indivduo. Destinada a proporcionar uma melhor adaptao s mutaes do mercado de
trabalho, sejam elas organizacionais, tecnolgicas ou outras, procura favorecer a promoo
profissional e melhorar a qualidade do emprego, contribuindo assim para um maior
desenvolvimento cultural, econmico e social.
A formao contnua, apesar de possuir uma forte representatividade na actividade formativa
dos Centros de Formao de Gesto Directa, no ser todavia objecto deste estudo (as aluses
que a ela se fazem no mbito deste trabalho, destinam-se a melhor compreender o peso
relativo que o IEFP confere aos dois tipos de formao) uma vez que a mesma no tem como
objectivo a preparao inicial para o exerccio de uma profisso, mas apenas a melhoria e
ampliao de competncias previamente adquiridas, destinando-se a quem j se encontra
inserido no mercado de trabalho.

2.2.2

As modalidades de formao

A explicitao dos conceitos anteriores, permite perceber de forma clara o que distingue a
formao profissional inserida no mercado de emprego, da formao profissional em sentido
lato, nomeadamente aquela que desenvolvida sob alada do Ministrio da Educao.

16

Tentaremos agora compreender de que forma se organiza a formao profissional inicial


desenvolvida pelo IEFP, para dar resposta ao mercado de trabalho.
A formao profissional pode adoptar designaes diversas, em funo do pblico a que se
destina e do tipo de certificao que confere, escolar e profissional, s profissional ou s
escolar. Nos pontos seguintes descrevem-se as modalidades que no mbito da formao
inicial tm constitudo a oferta formativa predominante, nos Centros de Formao de Gesto
Directa desde 2000.
As modalidades formativas apresentadas surgem ordenadas por ordem cronolgica de
existncia, partindo das mais antigas para as mais recentes.
2.2.2.1

Qualificao Profissional

A Qualificao Profissional (QUAL) uma formao qualificante com vista integrao no


mercado de trabalho. Visa proporcionar aos jovens (com idade igual ou superior a 15 anos) e
adultos, uma formao profissional completa de nvel II ou III, com uma durao
tendencialmente no inferior a um ano. Sempre que possvel este percurso formativo
complementado com uma formao em contexto de trabalho, com uma durao aproximada
de dois meses (IEFP 1/2004). Esta modalidade formativa, sendo uma das mais antigas
disponibilizadas na oferta formativa do IEFP, apenas confere certificao profissional. O
acesso a esta modalidade pressupe a existncia prvia das habilitaes escolares requeridas
para o exerccio das actividades profissionais, correspondentes ao nvel de certificao
conferido, o que justifica os percursos formativos com menor durao temporal desenvolvidos
no mbito da Qualificao.

2.2.2.2

Aprendizagem

A Aprendizagem (APR) surgiu nos anos de 1980, sendo tambm conhecida por sistema de
formao em alternncia. dirigida aos jovens que, tendo concludo o 6 ou 9 ano de
escolaridade, pretendam integrar o mercado de trabalho de forma qualificada, adquirindo em
simultneo uma formao profissional e o aumento da escolaridade. (DL 102/84 de 25/10 e
DL 205/96 de 25/10) Este programa tem uma durao normal de 3 anos, sendo inicialmente
dirigido para profisses operrias (Pedroso, 1993: 30). A aprendizagem, decorre
alternadamente no centro de formao (onde so ministrados contedos da formao
sociocultural, cientfico-tecnolgica e de prtica simulada) e na empresa onde realizada a

17

formao prtica em contexto de trabalho. A Aprendizagem permite a atribuio de


certificados de aptido profissional de nvel I, II ou III. A este propsito convm referir que a
estrutura dos nveis de formao, estabelece que a atribuio de certificados de nvel I, possa
ser conferida nos casos em que a formao prepare para a iniciao profissional atravs da
capacitao para a execuo de trabalhos simples, que no que concerne sua
operacionalizao, no requeiram a existncia de conhecimentos especiais. Este nvel de
formao est em regra associado a uma equivalncia escolar ao 6 ano de escolaridade. O
nvel II corresponde a uma qualificao profissional mais completa, necessria ao exerccio de
uma determinada profisso, implicando j a capacidade de utilizao de instrumentos e
tcnicas. Este nvel de formao est associado a uma equivalncia escolar ao 9 ano de
escolaridade. O nvel III assenta numa base de conhecimentos tcnicos mais avanados,
estando associado a uma equivalncia escolar ao 12 ano de escolaridade. A obteno deste
nvel de qualificao deve permitir aos seus detentores, evidenciar capacidade organizativa e
desenvolver o trabalho de forma autnoma (EU, 1991).

2.2.2.3

Cursos de Especializao Tecnolgica

Os Cursos de Especializao Tecnolgica (CET), institudos em 1999, pela Portaria 989/99 de


3/11, foram reformulados em 2006 com o DL 88/2006 de 23/05. So formaes ps
secundrias no superiores que pretendem conferir uma qualificao profissional de nvel IV.
Destina-se a jovens e adultos, que possuam um curso de ensino secundrio ou habilitao
legalmente equivalente; titulares de qualificao profissional de nvel III; detentores de um
outro diploma de especializao tecnolgica ou de um grau, ou diploma do ensino superior e
que pretendam uma requalificao profissional, podendo integrar tambm estes cursos, todos
os que tendo obtido aprovao em todas as disciplinas dos 10 e 11 anos e havendo estado
inscritos no 12 ano de um curso de ensino secundrio ou de habilitao legalmente
equivalente, no o tenham concludo. Por outro lado, aos formandos que concluam um curso
CET com aproveitamento reconhecida a obteno do nvel secundrio de educao.
Esta tipologia de formao incorpora na sua estrutura curricular, trs componentes de
formao, nomeadamente, formao geral e cientfica; formao tecnolgica e formao em
contexto de trabalho.

18

No obstante a heterogeneidade de pblico que pode ser abrangido no mbito desta


modalidade, a mesma no tem apresentado grande expresso no contexto das restantes
modalidades levadas a cabo pelos centros de gesto directa do IEFP.

2.2.2.4

Educao e Formao de Adultos

A Educao e Formao de Adultos (EFA) confere uma certificao escolar e profissional.


Este modelo de formao surgiu por publicao de despachos conjuntos do Ministrio do
Trabalho e Solidariedade e do Ministrio da Educao (DC 1083/2000 de 20/11) e (DC
650/2001 de 20/7) com o objectivo de aumentar a habilitao escolar da populao adulta (a
partir dos 18 anos) ao mesmo tempo que procura proceder sua qualificao ou
requalificao profissional. Possui vrios tipos de percursos formativos que permitem integrar
os candidatos em planos curriculares adequados s habilitaes escolares que j detm. Esta
modalidade, procura igualmente integrar no processo formativo de cada candidato as
competncias adquiridas ao longo da vida, que no se encontravam at ento reconhecidas no
currculo do candidato, numa tentativa de responder mais rapidamente s necessidades de
qualificao dos adultos que a procuram (Leite, 2003: 200). Este trabalho, realizado atravs
do processo de Reconhecimento e Validao de Competncias, procura numa fase inicial do
processo formativo, analisar e integrar os conhecimentos dos formandos, obtidos em
contextos no formais, em cinco reas da formao de base: Linguagem e Comunicao;
Cidadania e Empregabilidade; Matemtica para a Vida; Ingls e Tecnologias de Informao e
Comunicao, com vista a uma possvel validao de competncias j detidas. Aps esta
etapa, os candidatos iniciam um percurso formativo que integra, em simultneo, a formao
de base e a formao profissionalizante, acrescida de uma componente de formao em
contexto de trabalho (mximo 240 horas por percurso), conferindo-lhes no final uma
equivalncia escolar a 6 ou 9 anos de escolaridade, a par com uma qualificao profissional
de nvel II ou III, respectivamente (IEFP: 2001).

2.2.2.5

Educao e Formao de Jovens

A Educao e Formao de Jovens (EFJ), criada em 2002 por despacho conjunto entre o
Ministrio da Educao e o Ministrio da Segurana Social e do Trabalho (DC 279/2002 de
12/4) uma modalidade formativa que confere dupla certificao. Destina-se a jovens com

19

idades compreendidas entre os 15 e os 25 anos, que se encontrem em risco de abandono


escolar sem terem concludo 9 anos de escolaridade. Esta modalidade aproveita as
habilitaes escolares que os formandos transportam consigo, criando percursos de formao
mais curtos que os da Aprendizagem, que incorporados nos percursos da formao
profissionalizante da Qualificao inicial, permitem a obteno de uma qualificao
profissional de nvel II ou III, acrescida da equivalncia escolar respectivamente ao 9 ou 12
ano (DC 453/2004 de 27/07). A certificao profissional de nvel III e a equivalncia aos 12
anos de escolaridade surgiram mais tardiamente em 2004.
Talvez por apresentar percursos mais curtos que a Aprendizagem, e permitir a obteno da
escolaridade obrigatria, esta modalidade formativa tem vindo a registar uma adeso
crescente por parte da populao jovem.

2.2.2.6

Formao para Pblicos Especficos

Para alm da sua vocao central, de ajustamento entre a procura e a oferta de emprego, o
Instituto leva a efeito, outras medidas de poltica activa de emprego, de mbito muito diverso,
desenvolvendo

tambm

formao

para

cidados

com

problemticas

especficas;

nomeadamente emigrantes e deficientes, entre outros (Cardim, 1999: 63). Este tipo de
formao, que pela sua natureza especfica, visa uma integrao scio profissional, no
confere na sua maioria qualquer preparao qualificada para o mercado de trabalho, no
integrando por esse motivo o estudo desenvolvido nesta tese.
A caracterizao apresentada, das modalidades que integram a oferta de formao profissional
dependente do Ministrio do Trabalho, permite identificar alguns dos objectivos que contm
as polticas de formao levadas a cabo pelo IEFP, designadamente a preparao profissional
e o aumento da escolaridade. Importa doravante, perceber de que forma o mercado de
trabalho tem influenciado, ou mesmo condicionado a evoluo e ou alterao das modalidades
de formao, situao que ser analisada no captulo seguinte.

21

Os novos desafios ao Mercado de Trabalho e a Formao Profissional

A criao do IEFP em 1979, veio integrar a vertente do emprego e da formao num nico
organismo, conferindo um sentido comum s polticas de emprego e formao (DL 519A2/79 de 29/12: 3446). De 1979 ano de criao do IEFP a 2007, muitas foram as
alteraes ao nvel do mercado de emprego em Portugal, procurar-se- pois, perceber em que
medida essas alteraes, cruzadas com a evoluo poltica e scio econmica que ocorreu ao
longo destas trs dcadas se reflectiram na evoluo das polticas de formao definidas pelos
sucessivos governos e operacionalizadas pelo IEFP.
Com o intuito de perceber mais facilmente a evoluo registada, divide-se a anlise em quatro
perodos, que, de acordo com a bibliografia consultada, corresponderam s alteraes scio
econmicas mais relevantes.

3.1

At dcada de 1980 - o modelo FPA

As condies do mercado de trabalho, que no final da dcada de 1970 determinaram a criao


do IEFP, caracterizaram-se pela crescente introduo de tecnologia, enquadrada por formas de
organizao do trabalho com algum grau de estabilidade, o que, a par com a necessidade de
crescimento do sistema produtivo nacional, ento confrontado com a ausncia de grande parte
da populao em idade activa, determinou a necessidade de preparao rpida de mo-deobra, para responder s necessidades do tecido industrial.
O desgnio de dar resposta a uma conjuntura econmica pouco favorvel, a que acresce o
crescimento do desemprego juvenil (Matias, 1998), fez com que a formao profissional
desenvolvida sob a tutela do Ministrio do Trabalho, canaliza-se a sua actuao em ordem a

22

dotar a mo-de-obra nacional de competncias operacionais, adoptando um modelo de aco


intensivo, de curta durao, ancorado numa estrutura curricular exclusivamente centrada na
aprendizagem do saber fazer, das capacidades operativas, sem preocupaes importantes em
matria de sustentao cultural (Duarte, 1996: 28). Modelo que como vimos, ficou
conhecido como Formao Profissional Acelerada (FPA). Entidade que at ao inicio da
dcada de 1980 foi responsvel pela preparao profissional de jovens e adultos em idade
activa.

3.2

A dcada de 1980 e a dupla certificao

Na dcada de 1980, o desejo de integrar a Comunidade Econmica Europeia (CEE) aumentou


os desafios econmicos nacionais. A economia nacional afectada pela crise da dcada de
1970, onde a subida do preo do petrleo fez diminuir o crescimento econmico, aumentar a
inflao e o desemprego, necessitava de se desenvolver rapidamente para poder concorrer
com os restantes Estados Membros da Comunidade. Conseguir operar com as novas
tecnologias era no s importante como indispensvel para poder competir com naes que h
muitos anos tinham operado o salto tecnolgico.
A acrescer crise econmica, aumenta a preocupao social com o abandono escolar que
grassava entre os jovens, e que os levava a procurar a integrao na vida activa, na maioria
dos casos, sem qualquer tipo de qualificao profissional.
Na linha de experincias de cooperao realizadas entre os Ministrios da Educao e do
Trabalho noutros pases europeus, com o intento de qualificar os jovens adolescentes que
abandonavam o sistema escolar antes de completarem o ensino unificado (realidade que
assumia uma expresso crescente entre ns) Portugal adoptou ento, um novo modelo
formativo com contornos diferentes dos preconizados no modelo FPA. Destinado aos jovens
com poucas habilitaes escolares, continha uma dupla finalidade: dotar a populao
adolescente de uma equivalncia escolar acrescida de uma preparao profissional slida. o
surgimento do Sistema de Aprendizagem, tambm conhecido entre ns por sistema de
formao em alternncia, cujas caractersticas de funcionamento foram explanadas no ponto
2.2.2.2. A Aprendizagem inaugura assim na formao profissional inserida no mercado de
trabalho, uma nova tendncia e uma nova finalidade: a dupla certificao e a constituio de
uma alternativa ao sistema escolar com preparao profissional, destinada a todos quantos
pretendessem integrar a vida activa, sem descurar a hiptese de prosseguimento de estudos, o

23

que configurou uma modalidade especial de educao escolar, designada por formao
profissional (Pedroso, 1993: 35).
Paralelamente mantm-se a Qualificao, formao exclusivamente profissionalizante,
ministrada desde o modelo FPA, a que se acrescentou a formao em informtica (ainda numa
ptica de preparao rpida da mo-de-obra) na tentativa de melhorar a capacidade operativa
da mo-de-obra qualificada para trabalhar com as novas tecnologias, que continuavam a
conquistar a industria nacional.

3.3

A dcada de 1990: o esboo de um novo conceito de formao profissional

Portugal em 1986 integrou a Unio Europeia, constituindo-se como mais um membro de um


mercado de trabalho alargado, o que intensificou a ateno dedicada formao profissional.
A ateno redobrada formao profissional foi motivada, no s, por necessidades de
adaptao da mo-de-obra nacional aos novos desafios econmicos decorrentes de um
mercado de trabalho mais alargado, mas tambm, em grande medida, pela importncia que no
contexto comunitrio se atribua formao profissional, considerada como principal
referencia para o desenvolvimento dos recursos humanos, que permita a criao de activos, na
manuteno e aprofundamento de um estado de bem-estar, activo e dinmico, baseado no
conhecimento, como garantia de excluso definitiva da precariedade laboral, da excluso
social e da pobreza (Sanchez, 2003: 1).
Assiste-se nesta altura ao acentuar do desajustamento entre a procura e oferta, no mercado de
trabalho. Este desajustamento surge como consequncia do aumento do nvel de exigncia da
procura no que toca s qualificaes necessrias operacionalizao, com as novas formas de
trabalho, crescentemente dependentes da introduo de equipamento tecnolgico cada vez
mais complexo. Esta realidade agravada pelo aumento do nmero de desempregados, sem
formao especfica e com baixo nvel de qualificao (Martins, 1996: 36).
Segundo um estudo realizado entre 1990 e 1992, s carncias de formao profissional das
empresas nacionais, a necessidade do reforo das qualificaes da mo-de-obra nacional,
situa-se maioritariamente ao nvel do sector industrial. Neste sector as entidades
empregadoras - no obstante criticarem a formao profissional realizada pelos Centros de
Formao Profissional do IEFP, por considerarem que a mesma privilegiava uma orientao
para qualificaes passadas, no dando resposta s reas mais carenciadas, nem atendendo s

24

especificidades das empresas - defendiam, no mbito da formao inicial, a Qualificao


profissional como modalidade capaz de promover uma resposta mais ajustada s necessidades
do tecido produtivo (Kovcs, 1994: 105).
Esta situao, a par com a lenta progresso que se experimentava no sistema de
aprendizagem, sobretudo por razes de ordem burocrtica, deixava Portugal exposto a uma
situao de fragilidade econmica acrescida, face maioria dos estados membros da CEE.
No obstante, a integrao num mercado comum carecia de um maior investimento,
quantitativo e qualitativo, na preparao dos recursos humanos em geral. Um investimento
que permitisse aumentar o nvel bsico de educao da populao activa portuguesa que, ao
nvel da execuo profissional, permanecia mergulhada em actividades utilizadoras de mode-obra intensiva, ligadas aos sectores tradicionais da economia nacional.
Nesta poca os Estados Membros da ento CEE apresentavam diferentes nveis de
desenvolvimento econmico, nem sempre compatveis com a evoluo perspectivada para
esta comunidade de estados. Assim, uma das principais preocupaes da poltica comunitria
traduzia-se na necessidade de dotar os Estados Membros de uma estrutura de mo-de-obra
devidamente qualificada, capaz de fazer face aos desafios da globalizao grandemente
acelerados pelo processo de integrao europeia. A formao profissional, que no mbito do
surgimento do IEFP, procurava dar resposta s necessidades do mercado de trabalho local e
regional, v-se ento confrontada com a necessidade de alargar a sua capacidade de resposta
s necessidades transnacionais, onde trabalho e trabalhadores perdem cada vez mais o seu
carcter individual e local, para se transformarem em colectivos com dimenso e significado
progressivamente mais global (Leite, 2003: 191), tornando a identificao de necessidades
de qualificao, numa tarefa muito mais difcil de realizar.
A globalizao crescente da economia, contrariamente ao que se poderia crer, no concedeu
indstria maior aproximao ou uniformidade nas caractersticas dos produtos, dos
processos tecnolgicos de produo, ou mesmo nas formas de organizao do trabalho, o que
poderia contribuir para uma maior uniformidade das qualificaes ou competncias
requeridas ao nvel da qualificao dos recursos humanos (Duarte, 1996:17). Ao invs, a
anlise ao sector produtivo aponta no sentido de uma diversidade crescente dos produtos,
provocada pela necessidade das empresas garantirem a sua sobrevivncia numa lgica de
concorrncia internacional, optando pela especializao em pequenos nichos de mercado,
atravs da substituio ou alterao das caractersticas de produtos num ciclo de tempo muito

25

curto, mas que consiga assegurar altos padres de qualidade e singularidade no produto
executado. neste contexto que Leite (2003:192) considera que a globalizao do trabalho,
permite que o mesmo se mantenha com um entendimento distinto: j no entendido como
eixo estruturador, mas antes, considerado como elemento orientador da condio humana,
dado que no obstante a sua diversidade, ou talvez por ela, o trabalho constitui uma realidade
indissocivel do quotidiano dos indivduos.
A dcada de 1990 trouxe assim uma nova estrutura do mercado de trabalho.
As empresas tinham de associar modernizao dos seus espaos, apetrechados com novos
equipamentos, novas formas de gesto dos recursos produtivos -materiais, mquinas e
informaes a qualificao dos activos humanos (Leite, 2003: 195).
Na linha da modernizao preconizada, o sector secundrio, recorria cada vez mais
automao e robotizao dos processos produtivos, fazendo crescer a procura de trabalho
adequada execuo de tarefas mais complexas, que apelavam a capacidades de: memria,
raciocnio, ateno, anlise, sntese e tomada de deciso. Assiste-se assim a uma tendncia
para a intelectualizao progressiva do emprego disponvel.
A par com as alteraes que se faziam sentir no sector industrial, operava-se tambm uma
terciarizao crescente da actividade econmica, no s em Portugal, mas comum a toda a
Europa. Esta realidade faz aumentar o emprego no sector dos servios, com a consequente
necessidade de mo-de-obra dotada de competncias de nvel relacional, afectivo e tico, para
alm do saber exclusivamente profissional, inerente a cada rea profissional.
pois a estes novos desafios avanados pelo mercado de trabalho, a que podemos somar as
alteraes progressivas nas formas de organizao do trabalho, j ento defensoras de uma
participao cada vez maior dos trabalhadores no planeamento, organizao e gesto do seu
prprio trabalho, que a formao profissional ter doravante de fornecer resposta.
Ancorada em recursos econmicos crescentes, na sua maioria provenientes do Fundo Social
Europeu (FSE), a formao profissional, abandona os modelos de formao intensiva,
baseados no saber-fazer profissional, que no conseguiam responder s novas exigncias do
mercado de trabalho e muito menos, replicar necessidade de equiparao das qualificaes
obtidas nos diferentes estados membros - o que dificultava a livre circulao dos
trabalhadores, que havia sido definido como uma das prioridades da EU - para se centrar na
aquisio de novas competncias capazes de fazer face s novas realidades do mercado de
trabalho.

26

A formao profissional promove ento, a consolidao dos programas de formao inicial


com a integrao de uma componente de formao scio cultural (constituda por
competncias, atitudes e conhecimentos gerais, necessrios ao desenvolvimento de qualquer
actividade e ao desempenho de diversos papis sociais), uma componente de formao prtica
(que integra as competncias tcnicas capazes de promover o desenvolvimento da destreza
necessria ao exerccio profissional); uma componente de formao tecnolgica (que permita
o conhecimento das tecnologias necessrias compreenso da actividade prtica, para
resoluo dos problemas intrnsecos ao exerccio profissional) a que acresce uma componente
de formao cientfica que envolve as cincias bsicas que fundamentam as respectivas
tecnologias e so comuns a vrias actividades profissionais.
A nova estrutura curricular procura j favorecer o desenvolvimento integral do indivduo, pela
ampliao de capacidades de natureza pessoal, social e relacional, realizada em paralelo com
a aquisio de competncias tcnicas e profissionais.
o inicio da articulao de uma estratgia de educaoformao com a poltica de emprego.
A partir de ento, a QUAL, assumida como uma formao qualificante com vista integrao
ou reintegrao no mercado de trabalho, passa a estruturar-se com base em unidades
capitalizveis, cada uma delas detentora de um conjunto de competncias profissionais
(definidas como o conjunto de conhecimentos e capacidades que permitem o exerccio da
actividade profissional em conformidade com as exigncias da produo e do emprego)
acrescidas de aptides pessoais e sociais adquiridas ou trabalhadas no desenvolvimento da
componente de formao scio cultural. Esta alterao permite dotar os percursos formativos,
agora mais morosos, de competncias transversais mais adequadas a adultos pouco
escolarizados, imprimindo-lhes tambm alguma flexibilidade na tentativa de dar resposta a
um pblico mais alargado e diversificado, que em percursos formativos mais rgidos
dificilmente se conseguiria integrar.
Os novos percursos formativos, mais distendidos no tempo, vieram onerar os custos com a
preparao da mo-de-obra nacional, mas permitiram tambm aliviar temporariamente, a
presso da contestao social sobre o desemprego crescente, uma vez que os frequentadores
de formao profissional deixam de ser contabilizados como desempregados, por fora da
definio do conceito de desempregado utilizado pelo IEFP para efeitos de anlise estatstica.

27

3.4

A entrada no sculo XXI: um novo paradigma de formao profissional

O mercado de trabalho do incio do sculo XXI herdou as problemticas desenhadas nas


dcadas anteriores. De facto do ponto de vista da procura, o desenvolvimento industrial do
ps - guerra e o surto de prosperidade que lhe esteve associado com vista consecuo das
sucessivas prioridades de produo, foram-se traduzindo num progressivo aprofundamento do
nvel de exigncia das pessoas, medida que cada tipo de prioridade foi sendo cumprida,
desde a alimentao ao lazer, passando pelo vesturio, pela habitao e pelos transportes, as
pessoas ter-se-iam tornado mais exigentes em relao aos consumos, relacionados com a
prioridade anterior. A alterao do nvel de exigncia do mercado gerou uma nova cultura
empresarial (Guerreiro, 1999. 33) e consequentemente novas exigncias na procura de mode-obra especializada.
No incio do Sculo XXI o tecido produtivo centra a sua ateno no relacionamento com o
meio envolvente, na tentativa crescente de responder s necessidades mais diversificadas de
um pblico cada vez mais exigente e heterogneo. esta nova realidade, que doravante
passar a determinar as preocupaes de quem gere, fazendo com que os gestores, at ento,
focalizados no centro das empresas ou organizaes, passem a preocupar-se com a procura de
novas necessidades e percias da parte da futura fora de trabalho que de uma forma atempada
consigam dar resposta s necessidades e desejos das pessoas (Guerreiro, 1999). Passa-se
assim da noo de trabalhador, enquanto mero executor de tarefas previamente definidas, para
uma noo de trabalhador que participa e se envolve na gesto do seu prprio trabalho
enquanto forma de valorizao, capaz de potenciar o crescimento da empresa ou organizao.
Paralelamente, encontramo-nos tambm perante um novo sistema tecnolgico, uma nova
combinao de tecnologias bsicas, cujo motor a electrnica e que se expande pela quase
totalidade dos sectores de actividade. Esta mudana radical de tecnologias vai impor uma
lgica global de transformao, que na prtica se pretende de sistemas industriais mais leves,
capazes de respostas mais rpidas. igualmente no inicio do sculo XXI, que se assiste
exploso de microcomputadores pessoais, que inauguram um novo relacionamento com a
informao, reformatando as organizaes e os competentes perfis de qualificao, tanto ao
nvel do comportamento, como das atitudes. Passamos a integrar uma sociedade onde o que
hoje novidade, amanh pode ser obsoleto.
A nova realidade do trabalho distancia-se da uniformidade industrial, caminhando em
direco a uma imensa diversidade, que exige ateno a mltiplas linhas finais - sociais,

28

ambientais, informacionais, polticas e ticas - todas elas inter-relacionadas (Toffler, 1984:


240)
s novas exigncias do mercado de trabalho acresce, nos primeiros anos do sculo XXI, a
preocupao com o aumento do abandono escolar precoce, (o qual conforme j foi referido,
vinha h algum tempo a preocupar a sociedade portuguesa segundo dados publicados na
revista Viso, em 2004 cerca de 61% da populao activa possua habilitao literria igual ou
inferior ao 6 ano de escolaridade (Botequilha, 2006: 7). O elevado nvel de iliteracia da
populao activa e o crescimento exponencial dos nveis de desemprego - j com uma forte
componente de desemprego de longa durao - que integra os candidatos a emprego inscritos
nos CE com um perodo de inscrio superior a 12 meses a que acresce a dificuldade de
adaptao da economia nacional aos desafios de uma economia crescentemente globalizada,
faz aumentar os nveis de contestao social. Na tentativa de minorar ou atenuar
temporariamente esta contestao, o Estado responde com o alargamento da oferta formativa,
mormente pela criao e expanso dos percursos formativos de dupla certificao. As
polticas de formao tm a partir de ento um duplo objectivo. A qualificao profissional
aliada obteno da escolaridade obrigatria.
A necessidade de aumentar a escolaridade da populao nacional era conforme j foi
enunciado, uma urgncia decorrente das novas necessidades do mercado de trabalho mas que
afecta tambm outros contextos da sociedade portuguesa, designadamente o exerccio de
cidadania. Nessa linha, o aumento da escolaridade ultrapassa largamente as carncias do
mercado de trabalho, para se tornar num desgnio nacional.
Deve ser esta a inteno do Estado quando, em 2000, cria os cursos de Educao e Formao
de Adultos (EFA), destinados a todos os cidados com idade igual ou superior a 18 anos, no
qualificados ou sem qualificao adequada para efeitos de insero no mercado de trabalho e
que no tenham concludo a escolaridade bsica de quatro, seis ou nove anos (DC 1083/2000
de 20/11: 18771). Os mesmos diplomas referem igualmente que a prioridade no acesso
frequncia deste tipo de cursos deve ser dada populao activa, empregada ou
desempregada, inscrita nos centros de emprego do IEFP ou indicados por outras entidades,
designadamente os beneficirios do rendimento mnimo garantido, quem se encontra em
processos de reconverso profissional e aos trabalhadores das pequenas e mdias empresas. A
populao adulta surge, pela primeira vez, como prioritria na obteno da escolaridade
obrigatria.

29

Todavia, no se pense que os jovens ficam de fora da nova tendncia desenhada. A populao
mais jovem era j, desde 1982 (com a criao do sistema de Aprendizagem) primeira
destinatria da possibilidade de obteno da dupla certificao na formao profissional.
Mesmo assim, e talvez porque conforme foi referido anteriormente a Aprendizagem enquanto
modalidade no conseguiu produzir os resultados esperados, no que ao nmero de
frequentadores da modalidade diz respeito, o Estado avana em 2002 (DC 279/2002 de 12/4)
com a ampliao da oferta formativa de dupla certificao, destinada populao jovem que
abandonava o sistema regular de ensino, sem concluir a escolaridade obrigatria, criando os
cursos de Educao e Formao de Jovens (EFJ).
Mesmo assim, apesar das novas modalidades formativas que surgiram no incio do Sculo
XXI, o desemprego continuou a crescer, passando de um valor na ordem dos 4% em 2001,
para cerca de 7,8% em 2007; de acordo com dados do Instituto Nacional de Estatstica
(Anbal, 2008: 40-41). No mesmo artigo refere-se tambm, como aspectos que no ajudam a
uma viso da melhoria de desempenho da economia portuguesa, o agravamento da
precariedade do emprego; o aumento dos contratos precrios e a diminuio dos contratos
sem termo; a alterao da estrutura do desemprego que inicialmente afectou a populao
indiferenciada atinge, igualmente, segmentos de mo-de-obra qualificada o que equivale a
dizer que, por si s, a existncia de qualificao no garante a integrao no mercado de
trabalho.
Paralelamente abundam comentrios, sobretudo na comunicao social, relativos ao
investimento pblico que nos ltimos anos se tem realizado na formao profissional em
Portugal do conta de que Portugal tem investido milhes de euros em formao, sem
contudo, conseguir resolver o crnico problema da baixa qualificao dos portugueses
(Seixas, 2006). Na mesma linha, Vasco Pulido Valente afirma que, no obstante o Estado e a
Europa injectarem uma quantidade absurda de dinheiro na formao profissional, Portugal
permanece na cauda da Europa, em reas to fundamentais ao desenvolvimento econmico,
como sejam a criao de conhecimento, alvitrando como possveis razes para a manuteno
de to nefasta situao, a ausncia de identificao de necessidades de formao, a que
acrescenta entre outros aspectos a pouca responsabilidade com que se levam a cabo algumas
iniciativas de formao, situao s possvel porque o Estado no fiscaliza o que financia
(Valente, 2008:46).
A aparente constatao de que o reforo do investimento nas polticas de formao no tem
constitudo por si s a soluo para os problemas enunciados fez com que muitos analistas

30

avanassem com algumas teorias explicativas sobre o porqu de todo o esforo econmico
dispendido na qualificao dos recursos humanos, no se ver reflectido no aumento da
produtividade e na diminuio do desemprego nacional.
Para o economista Eugnio Rosa, o problema tem de ser analisado de forma mais precisa
uma vez que existe consenso em relao ao diagnstico sobre a situao da formao
profissional e a necessidade de reformas de que a mesma carece, mas se mantm as
divergncias na definio de algumas das polticas de formao, suscitadas pelo excesso de
orientao da formao para a oferta (Rosa, 2007: 33-37). Para o autor a inexistncia de uma
procura consistente por parte das empresas, motivada pela falta de cultura de formao que
existe a nvel nacional, deixa s entidades formadoras a organizao da oferta na expectativa
que esta corresponda s reais necessidades do tecido produtivo.
A todo este cenrio, que envolve o contexto do mercado de trabalho nacional, continua a
juntar-se a necessidade de alterao da imagem de analfabetismo da sociedade portuguesa que
grassa junto da Unio Europeia, e que se v grandemente avivada pelo crescimento do
nmero de jovens que precocemente abandonam o sistema escolar.

3.4.1

A formao profissional e o aumento da escolaridade: a ampliao dos cursos de


Educao e Formao de Jovens e a Iniciativa Novas Oportunidades

O debate em torno da baixa produtividade nacional, que se mantm praticamente inalterada


entre 1995 e 2005 (Eurostat, 2008: 103), continua a manter-se actual, no obstante o
crescimento do nmero de envolvidos na formao profissional entre 2003 e 2007 ter
aumentado de 19621 para 34952. Este crescimento foi conseguido maioritariamente custa
do crescimento da oferta formativa nos percursos de dupla certificao, conforme se pode
comprovar pelos dados da Tabela 10. O aumento das qualificaes escolares aliadas ao
acrscimo das competncias profissionais defendido de forma arreigada pela necessidade de
modernizao da actividade produtiva o que s se conseguir pelo aumento da qualidade,
eficincia, competitividade e racionalidade, o que implica uma descentralizao ou ampliao
de competncias que se encontram para alm das exigidas estritamente pelo posto de
trabalho (Sanchez, 2003: 4). O fundamento para a necessidade do aumento habilitaes
escolares entre a populao activa est assim definitivamente lanado e o conceito de
aprendizagem ao longo da vida passa a ser crescentemente utilizado, como o recurso capaz de
promover a melhoria da produtividade nacional e a diminuio da taxa de desemprego.

31

As polticas de formao profissional sofrem alteraes, desta vez j no tanto pelo


crescimento das modalidades formativas, mas sobretudo pela ampliao e flexibilizao das
existentes. assim que, em 2004 pelo DC 453/2004 de 27/7, a oferta formativa dos cursos de
EFJ alargada, com a possibilidade de obteno de equivalncia escolar ao 12ano,
aumentando tambm, as entidades onde esta formao poder ser ministrada; a EFJ passa a
ser cada vez mais desenvolvida pelas escolas pblicas, afectas ao Ministrio da Educao,
numa palavra, legalmente Ministrio do Trabalho e Ministrio da Educao desenvolvem a
mesma modalidade formativa, promovendo o mesmo tipo de competncias.
Em Abril de 2006, o Governo avana com a designada Iniciativa Novas Oportunidades cuja
operacionalizao fica a cargo dos Ministrios do Trabalho e Solidariedade Social e da
Educao. Esta iniciativa preconiza como objectivo de referncia a escolarizao de nvel
secundrio para a populao nacional, jovens e adultos. O desafio que o Estado se prope
atingir, decorre de um plano de duas intenes expressas no documento Novas
Oportunidades (MTSS/ME: 2007), que por sua vez transcorre da reforma da formao
profissional aprovada pela (R 173/07 de 7/11). De acordo com os documentos referidos a
prioridade das polticas de formao assentar em:
1. Fazer, do ensino profissionalizante de nvel secundrio, uma verdadeira e real opo,
dando oportunidades novas aos jovens,
2. Elevar a formao de base dos activos, dando a todos quantos entraram na vida activa
com baixos nveis de escolaridade oportunidade para recuperar, completar e progredir
nos estudos.
A estratgia definida para alcanar os objectivos apresentados assenta, de acordo com os
mesmos documentos, na estruturao da oferta de cursos de educao e formao,
susceptvel de envolver um nmero crescente de pessoas em percursos qualificantes; no
aumento do nmero de vagas para frequncia dos mesmos, na diversificao dos cursos,
no reforo da legibilidade da oferta, na inovao curricular, no reconhecimento das
competncias adquiridas por via da experincia, no alargamento da rede e perfil de
promotores, na instituio de dispositivos de certificao da qualidade mais afinados e na
introduo de critrios de financiamento que distingam resultados. A estas intenes
acresce ainda o intento de assegurar uma articulao eficaz entre os sistemas de educao
e formao, sobretudo no que se refere organizao da oferta de cursos

32

profissionalizantes, uma vez que Escolas e Centros de Formao vm desenvolvendo


cursos de EFJ destinados ao mesmo tipo de pblico e nas mesmas reas de formao.
A proliferao dos Centros Novas Oportunidades (CNO), que surgem junto das Escolas,
Instituies Particulares de Solidariedade Social (IPSS) e Centros de Formao, entre
outras entidades, materializa a inteno do Estado no aumento das habilitaes escolares
da populao activa nacional cuja realidade, continua a mostrar baixos nveis de
qualificao, que nos distanciam de grande parte dos pases da Unio Europeia e da
OCDE (R 173/07 de 7/11).
Com o argumento de responder nova realidade scio-laboral e generalizao da
qualificao de nvel secundrio, assumida como fundamental na superao dos dfices
estruturais de qualificao da populao nacional e em simultneo como essencial para o
desenvolvimento econmico e social de Portugal, a Unio Europeia no Annual Progress
Report on Growth and Jobs (Comisso Europeia, 2006) traduzido em Portugal no Programa
de Estabilidade e Crescimento 2006-2010, insta Portugal a implementar medidas destinadas
a assegurar uma forte melhoria dos nveis de habilitaes dos jovens. De forma idntica a
OCDE, num documento intitulado Policy Reforms-Going for Growth (OCDE, 2005) prope
como prioridade poltica para Portugal o incremento da produtividade da fora de trabalho,
pelo reforo da escolarizao de nvel do secundrio. pois neste quadro de recomendaes
internacionais que o Estado define a ampliao da actividade formativa, pela disponibilizao
de percursos que para alm das competncias tcnicas e comportamentais, incluam
igualmente uma ampla formao geral acrescida de uma slida base tecnolgica (Leite, 2003:
197), o que em teoria pode constituir um avano para a valorizao da cultura profissional,
frequentemente desprezada perante os saberes acadmicos.
Por tributo de tudo o que foi referido anteriormente, a formao profissional deixa de ser
entendida em sentido restrito, quase exclusivamente operativo, realizada num contexto de
desenvolvimento industrial, onde imperava a procura de mo-de-obra detentora de
competncias capazes de laborar com o progresso tecnolgico, para passar a ser entendida em
sentido lato, de transio para a vida adulta e de trabalho, que apela, cada vez mais,
aprendizagem ao longo da vida como forma de responder mais eficazmente necessidade de
aumento de produtividade. O desejado aumento de produtividade, a concretizar-se permitir a
Portugal competir numa realidade econmica crescentemente globalizada, pautada pela
existncia de elevados nveis de desemprego.

33

No obstante as polticas de formao privilegiarem a obteno de competncias


habilitacionais, conforme se constata no crescimento da oferta formativa nas modalidades de
dupla certificao, isso no significa que a obteno de qualificaes profissionais certificadas
deixe de constituir uma prioridade no mbito destas polticas. A preparao para o exerccio
de uma actividade profissional, enquanto responsabilidade acometida formao profissional,
continua a existir, conforme se pode constatar nas atribuies do IEFP, expressas no DL
213/07 (29/05: 3483), e corroboradas na reforma da formao profissional R 173/07 de 07/11.
Promover a organizao do mercado de emprego, tendo em vista o ajustamento
directo entre a oferta e a procura de emprego;
Promover, a informao, a orientao, a qualificao e a reabilitao profissional, com
vista colocao dos trabalhadores no mercado de trabalho
O cumprimento de estas e outras atribuies pressupe o conhecimento prvio das
necessidades do mercado de trabalho. sobre a relao entre a formao profissional
desenvolvida pelo IEFP e as necessidades do mercado de trabalho que nos debruaremos,
no prximo captulo.

35

Formao Profissional e Gesto do Mercado de Trabalho

A gesto do mercado de emprego, enquanto misso do IEFP, surge pela primeira vez de
forma explcita na Portaria 297/97 de 06/05 e permanece at actualidade. De acordo o
documento referido, o equilbrio do mercado de emprego realizado pela rede de Centros de
Emprego (CE) e de Centros de Formao Profissional (CF), que funcionam como Front
Office do IEFP.
do conhecimento geral que a formao profissional no o nico instrumento de que o
IEFP dispe para promover a concretizao da sua misso, no entanto, a importncia da
actuao deste organismo na execuo das polticas pblicas de formao, afigura-se como
um instrumento que pretende influenciar o mercado de emprego.
Assim, pela definio da sua oferta formativa o IEFP pode defender uma melhor adequao
da mo-de-obra s necessidades do mercado de trabalho, sem descurar os interesses
individuais na procura de qualificaes profissionais, enquanto simultaneamente, poder
orientar a procura de qualificaes em ordem promoo de um maior grau de
empregabilidade.
O reforo da empregabilidade individual realiza-se pela incluso na orientao das polticas
de formao, de competncias especficas e competncias transversais que permitam dotar os
indivduos de capacidades de adaptao s alteraes tecnolgicas e organizacionais, que na
actualidade se sucedem a um ritmo vertiginoso (Almeida, 2007). Foi o argumento da
necessidade de novas qualificaes para responder a um novo mercado de trabalho que,
conforme foi referido no captulo anterior, serviu de base, pelo menos ao nvel dos discursos
polticos, para a criao dos novos percursos formativos desenhados pelo IEFP.

36

A coerncia entre diagnstico de necessidades, relativo s competncias necessrias para o


mercado de trabalho e as alteraes introduzidas nos percursos formativos do IEFP, cuja
argumentao radica nas novas realidades laborais, leva-nos a inferir que a mdio prazo, uma
adequada gesto da oferta formativa pode, no s favorecer o crescimento da produtividade e
competitividade nacionais, mas igualmente potenciar a diminuio do desemprego.
Conscientes da importncia, nos contextos analisados, da implementao de sistemas e
programas de formao ajustados, no s valorizao dos recursos humanos nacionais, mas
que igualmente se adeqem s necessidades do mercado de trabalho importa agora
compreender como se encontra legalmente perspectivada a identificao e anlise das
necessidades do mercado de trabalho e da definio da oferta formativa.
4.1

Mecanismos de identificao das necessidades do mercado de trabalho.

A histria tem revelado a importncia de cruzar diferentes tipos de estudos e indicadores,


quando se pretende planear uma actuao de mdio ou longo prazo. A cincia econmica tem,
de igual modo, conseguido demonstrar que possvel, se no definir com grau elevado de
certeza, pelo menos encontrar linhas orientadoras de actuao com recurso h fora da
investigao emprica que pode validar os estudos acadmicos, desde que devidamente
enquadrada e testada pela experimentao dos modelos propostos.
Uma das vantagens de nos encontrarmos inseridos numa sociedade globalizada, onde
prolifera a informao a uma rapidez vertiginosa, ser com certeza a possibilidade de obter
uma mais completa informao no momento de tomada de deciso.
Portugal, sobretudo com a integrao na Unio Europeia (UE), dispe na rea do emprego e
da formao de um potencial de informao relativa ao mercado de trabalho, desenvolvido
por diferentes organismos europeus, que permite compreender melhor algumas linhas e
perspectivas de evoluo, o que se torna to mais importante, quanto mais a economia
nacional se encontra integrada numa economia globalizada, dependente da evoluo e
desenvolvimento dos mercados externos, fazendo apelo a que as decises sobre polticas de
emprego e formao integrem o conhecimento das polticas internacionais e o assimilem no
seu processo de tomada de deciso.
Para alm da j referida panplia informativa, o IEFP detm competncia especfica para
propor e realizar estudos sobre as temticas do emprego, privilegiando o carcter prospectivo,
a ptica regional, os grupos socioprofissionais passveis de interveno prioritria, bem como

37

os grupos mais desfavorecidos e expostos excluso social. (DL 193/82 de 20/5) So estes
estudos que conferem ao IEFP a possibilidade de ingerncia na definio das polticas
pblicas de emprego e formao profissional.
A competncia anteriormente referida, tem reflexo na prpria estrutura orgnica inicial do
Instituto, com a criao, na dependncia directa do Conselho Directivo do IEFP, do Centro de
Investigao e Desenvolvimento das Polticas e Tcnicas de Emprego, que atravs da
Direco de Servios de Estudos, integra a Diviso de Estudos do Mercado de Emprego
incumbida de promover, comparar e elaborar estudos sobre o mercado de emprego (DL
193/82 de 20/5). A estrutura orgnica criada em 1982 permanece, no obstante as alteraes
estrutura orgnica do IEFP levadas a cabo pelos sucessivos governos (1985; 1992; 1997 e
2007) inalterada no que diz respeito competncia do IEFP para a realizao de estudos que
versem as problemticas do mercado de emprego.
pois fruto deste enquadramento legal, que ao nvel local, os Centros de Emprego so
responsveis pela realizao de aces tendentes organizao do mercado de emprego,
devendo para esse efeito socorrer-se da recolha e difuso de informaes sobre a situao e
perspectivas do mercado de emprego e proceder s anlises necessrias considerando em
especial o conhecimento e caracterizao dos recursos humanos, dos postos de trabalho
existentes e previsveis e as possibilidades de criao de emprego adequado s necessidades
detectadas, conforme referido na Portaria 297/97 (06/05: 2110).
No ser tambm de descurar o conhecimento que os prprios Centros de Formao possuem
do mercado de trabalho, mormente daquele que integra a sua rea geogrfica de influncia,
uma vez que, no mbito da sua actuao, aquando da colocao e acompanhamento dos
formandos na formao em posto de trabalho, contactam assiduamente com entidades
empregadoras, distribudas por actividades econmicas diversas.
Pelo exposto, torna-se facilmente perceptvel que os mecanismos de identificao das
necessidades do mercado de trabalho, se situam a vrios nveis, devendo em qualquer caso,
relevar as perspectivas de evoluo econmica nacional e internacional; considerar as
alteraes do tecido produtivo regional e os tipos de pblicos passveis de interveno
prioritria.

38

4.2

Mecanismos de definio da oferta formativa

Em termos gerais, o modelo de definio da oferta formativa tem sofrido alteraes


significativas ao longo do tempo, encontrando-se todavia, quase sempre, condicionado pelo
contexto scio econmico e poltico em que se insere.
Num primeiro momento, a definio da oferta formativa centrou-se na necessidade de
obteno de qualificaes, sem preocupao pela rea profissional em que as mesmas fossem
obtidas. A ausncia de recursos humanos preparados para operar com as tecnologias que
incorporavam a maquinaria existente, assim o determinava.
Nos anos de 1970, o agravamento dos nveis de desemprego, exacerbados pelas alteraes que
se fizeram sentir ao nvel econmico e tecnolgico que afectaram os mtodos de produo, de
gesto e as relaes de trabalho, induziram a necessidade de alterao dos perfis de
qualificao (Drucker, 1993). A formao profissional, at ento centrada na oferta, sente o
efeito dos excedentes de mo-de-obra qualificada, que no conseguem obter colocao no
mercado de emprego. A definio da oferta formativa tentar, ento, centrar-se nas reas que
possibilitem responder capacidade produtiva instalada.
Assiste-se desta forma queda do mito de que a formao por si s cria postos de trabalho, ao
mesmo tempo que se alerta para a importncia de considerar as necessidades do tecido
produtivo na definio da oferta formativa, o que levou alguns pases a definirem a sua oferta
formativa, unicamente, com base na procura do tecido produtivo (Castro, 2002).
No obstante a importncia de considerar as necessidades do tecido produtivo, o mesmo autor
alerta tambm para os perigos decorrentes de uma definio da oferta formativa
exclusivamente centrada na procura, dado que a mesma pode no permitir fazer face s
transformaes de um sector produtivo em permanente mutao, que apela cada vez mais
existncia de competncias diversificadas, a que uma formao demasiado focalizada nas
necessidades actuais, no conseguir dar resposta.
na dcada de 1970 que os discursos polticos oficiais passam a enfatizar a necessidade de
produzir formao de acordo com as necessidades do tecido produtivo. Documentos
recomendando aos pases que no desenvolvam formao sem se assegurarem previamente,
da existncia de integrao profissional para as qualificaes a ministrar (Kanaway, 1990) so
ento, veiculados pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT) na tentativa de que os
pases no favoream a existncia de excedentes de mo de obra qualificada.

39

Acreditamos que (em grande medida fruto das orientaes dos organismos internacionais que
Portugal tem que acatar na definio das polticas pblicas, para poder usufruir dos fundos
comunitrios de apoio qualificao dos recursos humanos nacionais) surgem, a partir de
meados da dcada de 1980, um conjunto de mecanismos legais que apontam para a
participao dos parceiros sociais na gesto da formao. A participao dos parceiros sociais
na coordenao do sistema de formao pode ser identificada a vrios nveis. Cardim (1999:
96) reconhece 3 nveis de participao:

Macro concertao, constitucionalmente consagrada nos grandes rgos nacionais de


concertao, onde se verifica a interveno das associaes de topo na definio
global das polticas, nos acordos que as consubstanciam e no seu acompanhamento;

Nvel intermdio, constitudo pela presena das organizaes representativas de


interesses especficos dos sectores, regies ou profisses, nos rgos consultivos da
tutela, ou direco dos sistemas, programas ou das intervenes horizontais
especializadas;

Micro concertao, constitudo pela participao dos parceiros na gesto das


entidades que realizam a formao, por parte das empresas, organismos associativos
ou representantes autrquicos, que prosseguem interesses mais localizados.

Em 1986 a Portaria 656/86 de 4/11 introduz a participao directa dos parceiros sociais
no conselho de administrao do IEFP encorajando a aco formativa por intermdio de
uma actividade mais descentralizada, determinando a institucionalizao dos parceiros
sociais na gesto das actividades, por hora, s ao nvel do topo e regional -Servios
Centrais e Delegaes Regionais.
Em 1993 com a Portaria 180/93 de 16/2, criado o Observatrio do Emprego e Formao
Profissional (OEFP) que apresenta uma constituio de base tripartida e tem como
objectivo contribuir para o diagnstico, preveno e soluo de problemas de emprego e
formao profissional, bem como para a execuo de medidas e programas de aco.
Igualmente em 1993 o DL 76/93 de 12/03 institui a participao dos parceiros sociais na
gesto dos centros de formao. A constituio dos conselhos consultivos (de base
tripartida porquanto integra representantes da Administrao Pblica central e local e das
confederaes patronais e sindicais) junto dos centros de formao profissional tem como
atribuies fundamentais:

40

1. Emitir parecer sobre o plano anual e o oramento do centro de formao;


2. Acompanhar a actividade do centro e emitir parecer sobre o relatrio anual de
actividades;
3. Formular propostas, sobre a actividade do centro, que considerar convenientes;
4. Emitir parecer sobre o alargamento da actividade formativa do centro a novas reas
profissionais;
5. Contribuir para a integrao do centro no respectivo tecido econmico e social, o que
dever ser realizado pela participao em actividades como:

Diagnstico das necessidades e potencialidades de formao;

Promoo da resposta adequada s necessidades e aproveitamento de


potencialidades de formao;

Promoo do acesso a aces de formao de empresrios e


trabalhadores;

Promoo e difuso de inovaes tecnolgicas e apoio s empresas;

Anlise da integrao dos ex-formandos no mercado de emprego. (DL


76/93 de 12/03: 1149-1150)

Pelo exposto percebe-se inteno legal de mudana de paradigma na definio da oferta


formativa, que por fora da descentralizao e da interveno de vrios actores na definio
dos planos de actividades promova uma definio da oferta formativa capaz de dar resposta,
s exigncias actuais do mercado de trabalho, sua evoluo; adequao das respostas
formativas s necessidades do tecido produtivo da rea geogrfica que envolve o Centro de
Formao e que se ajuste s necessidades formativas de pblicos diversos. Este espao legal
para alm de introduzir uma dimenso avaliativa, da adequao do plano de actividades dos
Centros, na adaptao s necessidades do mercado de trabalho, permite conferir aos Centros
de Formao um papel de dinamizadores e potenciadores do desenvolvimento econmico
regional que no pode ser descurado, num contexto de elevada taxa de desemprego e baixa
competitividade econmica.
Todavia nem sempre os objectivos preconizados com a definio do quadro legal so
alcanados com a sua aplicao. Castro (2002) e Leite (2003), alertam-nos para que a
alterao de paradigma na definio da oferta formativa no facilmente interiorizada e

41

consequentemente levada prtica uma vez que os responsveis pela definio da oferta
formativa, possuem resistncias mudana de tipo individual, sobretudo, em virtude da sua
preparao ter ocorrido num contexto de escassez de oportunidades formativas.
Os contributos de Castro e Leite alertam para a importncia de que se reveste a definio da
oferta formativa num contexto poltico-econmico crescentemente problematizado, onde
graa o desemprego crescente e a sociedade do conhecimento altera velozmente os contextos
tecnolgicos e organizacionais, deixando igualmente antever, a importncia de que se pode
revestir a operacionalizao das polticas de formao quando acautela que, a existncia de
orientaes legalmente definidas no constitu garantia suficiente no alcance dos objectivos
que as mesmas preconizam (Castro, 2002).
Na mesma linha, Moreira alerta-nos para que na passagem do papel realidade, qualquer
poltica sempre confrontada com numerosos e poderosos obstculos, como so, antes de
mais, a cultura instalada e o cinismo burocrtico (2002: 11).
Percebemos assim que a par com a definio das polticas, a sua operacionalizao assume
especial relevncia, no alcance dos objectivos que com elas se pretendem atingir.
A referncia que no presente trabalho se faz aos modelos de definio de polticas pblicas,
no pretende ser exaustiva, destinando-se s a um melhor entendimento de que, as fases de
definio e implementao em polticas pblicas no devem ser vistas de forma separada ou
estanque, uma vez que ambas se podem influenciar, dependendo o grau de influncia mutuo,
em grande medida do modelo terico que lhes est subjacente.
A reflexo sobre a importncia da definio e implementao das polticas pblicas, nos
resultados que as mesmas podem produzir, torna premente conhecer com mais detalhe o
pensamento desenvolvido por alguns investigadores no que respeita definio e
implementao das polticas pblicas, em ordem a uma melhor compreenso do que se passa
com a operacionalizao das polticas de formao profissional em Portugal.
Ser pois esta, a questo sobre a qual nos debruaremos no captulo seguinte.

43

Modelos de Estado e Polticas Pblicas

Conforme se pode depreender pelo exposto no captulo anterior, para alm da formulao, a
implementao de uma poltica pblica pode condicionar de forma decisiva os resultados que
com ela se obtm.
Por sua vez a assumpo de um determinado modelo terico, na definio e implementao
de qualquer poltica pblica, tem subjacente uma concepo ideolgica especfica do que deve
ser a interveno do Estado na sociedade. Porque tambm objectivo deste trabalho analisar o
papel do Estado nas polticas de formao profissional em Portugal, o que, conforme ficou
demonstrado anteriormente, depende em grande medida dos modelos adoptados na definio
e implementao das polticas pblicas, afigurou-se pertinente aprofundar o conhecimento de
dois modelos de interveno do Estado na sociedade.
A opo pelo estudo dos dois modelos, que a seguir se observam, adveio do facto da reforma
e reestruturao do Estado, que constituiu, sobretudo a partir dos anos de 1980 um tema
central do debate poltico num conjunto bastante alargado de pases, se ter realizado
fundamentalmente em torno dos modelos de duas concepes de Estado: regulador e
regulamentador, podendo cada um deles dar origem a medidas legislativas muito diversas,
que produzem efeitos distintos ao nvel da administrao pblica em geral e da formao
profissional enquanto poltica pblica, definida pelo Governo e levada prtica pela
administrao.

44

5.1

Estado Regulador versus Estado Regulamentador

A pesquisa bibliogrfica realizada confrontou-nos com a existncia de dois possveis modelos


de actuao do Estado: o modelo de Estado Regulador e o modelo de Estado Regulamentador.
A especificao dos dois conceitos, nem sempre de fcil compreenso, sobretudo graas
polissemia e especificidade que o conceito de regulao pode assumir em funo dos
contextos lingusticos e administrativos dominantes (Barroso, 2005), torna-se no mbito do
presente estudo indispensvel, uma vez que derivar dela a anlise posterior ao modelo de
interveno do Estado nas polticas de formao profissional em Portugal.
Assim, e se atendermos definio consagrada no dicionrio, constataremos que regulao
corresponde ao acto de regular; o modo como se ajusta a aco a uma determinada finalidade,
traduzida em normativos e regras estabelecidos a priori. Este mesmo instrumento, define
regulamentao como sendo o mecanismo de definio e cumprimento de regras que
conduzem operacionalizao dos objectivos, o que deixa pouco claras as diferenas entre os
dois conceitos no que concerne sua finalidade, uma vez que ambos visam a definio e o
cumprimento de regras conducentes operacionalizao de objectivos. Tal pode no decurso
de uma anlise mais superficial, suscitar alguma ambiguidade ao nvel da distino dos dois
conceitos. Para nos ajudar na clarificao dos mesmos, Barroso, chama a ateno para o facto
de a regulamentao ser um caso particular de regulao uma vez que as regras esto, neste
caso, codificadas sob a forma de regulamentos, acabando muitas vezes por adquirirem um
valor em si mesmas, independente do seu uso (2005: 727-728).
Reconhecendo a mais-valia deste input no sentido de uma melhor compreenso dos dois
conceitos, a mesma no nos parece todavia suficiente para a sua clara distino. Procurmos
por isso outras perspectivas, nomeadamente a influncia dos contextos lingusticos e
administrativos na especificao dos conceitos. Esta perspectiva -nos dada a conhecer pela
forma como utilizado o termo regulao ao nvel dos estudos internacionais. Neste mbito a
distino surge essencialmente ao nvel da diferenciao atribuda ao conceito de regulao,
pelos contextos francfono e anglo-saxnico.
A utilizao do termo regulao no contexto francfono pauta-se pela tentativa de dar uma
imagem do Estado menos prescritivo e menos regulamentador, promotor de uma nova
administrao pblica, onde o controlo directo a priori seja substitudo por um controlo
remoto e a posteriori, com base nos resultados. Este entendimento do conceito surge em
pases detentores de uma administrao muito centralizada e burocratizada, muito abundantes

45

na produo legislativa e defensores de uma forte interveno do Estado ao nvel da


economia. O conceito ento utilizado com a preocupao de melhorar a imagem de uma
administrao pblica desgastada recorrendo, para tal, a critrios de eficcia onde a
preocupao fundamental resida nos resultados alcanados.
No contexto anglo-saxnico o termo regulao surge por oposio ao conceito de
desregulao, numa tentativa de colocar em evidncia a ruptura com os modelos tradicionais
de interveno do Estado na coordenao e pilotagem dos sistemas pblicos. A utilizao do
conceito de regulao nesta perspectiva oriunda de pases que, ao nvel da organizao
poltica, se pautam por ideologias de cariz conservador ou neoliberal. Para Barroso o que
est em causa nestes pases a substituio de um Estado apostado na produo directa e
fornecimento de bens e servios, por um que vise preferencialmente a regulao da produo
e da distribuio de bens e servios (2005: 733) -, deixando iniciativa privada o papel de
fornecimento dos mesmos no quadro de um sistema competitivo.
Constatamos assim a pluralidade de significados que podem ser atribudos ao conceito de
regulao versus regulamentao.
Procurando sintetizar, diremos a este respeito que, quando o Estado pretende assumir um
papel de regulao se pauta pela criao de um quadro legislativo relativamente reduzido,
acautelando a aplicao do mesmo, tanto no que se refere actuao dos organismos pblicos
como orientao e superviso das foras de mercado garantindo a sua actuao no
cumprimento dos objectivos definidos.
A uma actuao regulamentadora do Estado, corresponder uma maior profuso legislativa
que teoricamente seja susceptvel de derrubar qualquer barreira passvel de inviabilizar o
alcance dos objectivos inicialmente traados. Para esse efeito o Estado vai intervindo atravs
do aumento de produo legislativa que impea a interferncia de outras foras consideradas
como potenciais obstculos prossecuo dos objectivos definidos, numa lgica que pode
levar salvaguarda dos interesses dos grupos com maior representatividade de expresso
junto do poder poltico. Neste tipo de actuao a preocupao fundamental prende-se com o
cumprimento das metas e objectivos traados, descurando o caminho percorrido para os
atingir.
Ser basicamente em funo destas duas concepes, do que pode ser a interveno do Estado
nas sociedades, que analisaremos a interveno do Governo nas polticas de formao
profissional em Portugal.

46

Conforme se referiu anteriormente, as ideologias subjacentes interveno do Estado na


sociedade, condicionam a seleco do modelo de polticas adoptado e consequentemente
tambm os objectivos que com elas se pretendem alcanar. Esta reflexo conduziu-nos
procura da influncia das ideologias na definio das polticas pblicas de formao, que
abordamos de seguida.

5.2

O reflexo das ideologias nas polticas de formao profissional

Percebemos no ponto anterior a importncia do factor poltico na seleco do modelo de


polticas adoptado, importa igualmente compreender que a opo por um determinado modelo
de interveno do Estado na sociedade deriva de uma determinada concepo ideolgica. As
ideologias e a forma como as mesmas condicionam as polticas de formao subjacentes a
cada um dos modelos de interveno do Estado na sociedade, ocuparo a nossa ateno nos
pargrafos seguintes.
Para os defensores de uma interveno directa do Estado na actividade econmica, a actuao
do Estado deve ser pautada pela harmonizao dos ciclos econmicos promovendo a
estabilizao do capitalismo, deixando na competncia do Estado a organizao da actividade
produtiva, pela adequao da oferta procura, o que faz com que as polticas de formao
tenham subjacente uma ideia de equilbrio do mercado trabalho, preconizando que a definio
da oferta formativa seja realizada tendo como objectivo dar resposta procura de mo-deobra qualificada.
Posio diferente, apresentam os defensores de uma interveno mais indirecta do Estado que
advogam a libertao controlada da sociedade civil da tutela exercida pelo Estado, remetendo
a definio da oferta formativa para as foras de mercado, ainda que, o financiamento e
controlo dos resultados constituam responsabilidade do Estado.
Entre as duas posies h autores que, mesmo apoiando o movimento da nova gesto pblica
advogam um maior equilbrio de foras entre Estado, mercado e sociedade civil. Uma nova
governao pblica com a sua nfase no cidado (Moreira e Alves, 2008) o que no significa
oposio ideia de que a alterao das polticas pblicas surge por imperativos de
modernizao e desburocratizao, permitindo minorar ou combater a ineficincia do Estado,
numa perspectiva de adequao da formao s necessidades dos clientes, sejam eles os

47

indivduos per si, ou o tecido empresarial genericamente deficitrio em recursos humanos


qualificados.
Tentmos demonstrar anteriormente que as polticas pblicas tendem a ter subjacente um
determinado modelo de Estado, de igual forma nos parece vlida a afirmao de que a um
determinado modelo de Estado, correspondem algumas especificidades ao nvel da definio
e implementao das polticas pblicas. No que s polticas de formao diz respeito,
procurmos a sustentao desta ideia nas diferenas existentes ao nvel dos modelos clssicos
de formao profissional vigentes em pases europeus que sustentam, ao nvel ideolgico,
diferentes concepes de interveno do Estado na sociedade.
No obstante Portugal poder apresentar uma evoluo especfica, no que s polticas de
formao diga respeito, essa evoluo no surge apartada dos modelos de formao
profissional clssicos, desenvolvidos noutros pases europeus, justificando-se por isso a breve
referencia aos modelos clssicos de formao profissional que vigoram na Europa.
O levantamento realizado sobre as polticas de formao profissional na Europa, no pretende
ser exaustivo, mas to s fornecer um quadro geral do papel que a ideologia politica pode
desempenhar, na definio e implementao, das polticas pblicas de formao.
5.2.1

Os modelos clssicos de formao profissional na Europa

Influenciados tambm por razes de evoluo scio econmica os trs modelos clssicos de
formao profissional que a seguir se apresentam, evidenciam diferentes concepes
ideolgicas que determinam distintas formas de interveno do Estado na sociedade.
Por razes de facilidade de anlise sintetizamos na Tabela 2, as principais caractersticas de
cada um dos modelos, designadamente as que se referem s competncias ao nvel da
organizao da formao profissional; da definio dos contedos e programas e do
financiamento, abordando tambm, questes de certificao e transferibilidade das
competncias obtidas pelos formandos nos diferentes modelos, bem como os locais onde
ministrada a formao profissional.
Alertamos para o facto de na Tabela 2 aparecer referido o ensino a par com a formao
profissional em virtude da formao profissional, em alguns pases, fazer parte integrante do
sistema de ensino.
A anlise da Tabela 2, revela diferenas fundamentais nas variveis analisadas. O modelo
apelidado de mercado liberal, caracterstico da Gr-Bretanha, deixa a organizao da

48

formao profissional iniciativa das foras de mercado, a quem compete a definio dos
contedos formativos a ministrar, que so sempre determinados em funo das necessidades
do momento. Este modelo, numa primeira anlise, coloca em causa a transferibilidade das
competncias adquiridas, dado que a sua no validao impede o reconhecimento das
mesmas, o que, se considerarmos a anlise que o mercado de trabalho coloca formao
profissional, explanada no Captulo 3, pode dificultar a possibilidade de resposta s
necessidades de um tecido produtivo em permanente mutao que carece cada vez mais de
competncias diversificadas (Castro, 2002).
Refira-se ainda, que o financiamento da formao profissional responsabilidade de quem a
frequenta, no obstante, quando as empresas reconhecem a urgncia na necessidade da
obteno das qualificaes, poderem suportar os custos da formao que desenvolvem. A
formao pode ser desenvolvida nas escolas e nas empresas, decorrendo em alguns casos,
simultaneamente nas escolas e empresas.
O modelo regulamentado pelo Estado, em vigor em Frana, coloca a organizao da
formao profissional exclusivamente nas mos do Estado, sendo os contedos e os
programas a ministrar tambm definidos pelo Estado, ainda que com a colaborao dos
parceiros sociais.
As qualificaes obtidas com a aplicao deste modelo so certificadas pelo Estado, que
chama a si tambm, a superviso e o financiamento da formao profissional. A formao
profissional ministrada obedece a um modelo altamente escolarizado permitindo aos
formandos prosseguir os estudos, e aumentar gradualmente os seus nveis de especializao.
Daqui decorre que os trabalhadores enfrentam o capital num quadro regulamentado pelo
Estado que utiliza o subsistema educativo para criar uma relao poltica, entre o capital e o
trabalho, baseada numa relao de poder (Greinert, 2004: 21-22). Os trabalhadores
fragilizados por razes sociopolticas de carcter geral obtm as suas qualificaes com a
ajuda do sector educativo regulamentado e financiado pelo Estado.
O modelo apresentado criticado, em razo dos custos que representa e tambm pela relativa
lentido na reaco s novas exigncias de qualificao impostas pela evoluo do mercado
de trabalho (Troger, 2004).
Na mesma linha de pensamento Greinert alerta para que o financiamento de um sistema que
dependa exclusivamente do Oramento Geral do Estado (OGE), por definio de natureza
limitada, impedir a generalizao da oferta de escolas profissionais, que permitam receber

49

todos os alunos do pas, detentores de um determinado nvel de escolaridade (2004: 22), o


que coloca em causa a equidade do prprio sistema.
Os programas curriculares que sustentam os modelos de formao profissional altamente
escolarizados tm como princpios fulcrais: a abstraco, a verbalizao e a teorizao, o que
no se adequa a todas as profisses, j que as profisses mais simples, que se baseiam em
actividades prticas, no conseguem aplicar estes princpios de forma desejvel.
A relao entre a oferta e a procura de formao profissional, determinada por organismos
pblicos ou pelo Estado acaba, tambm, por redundar numa oferta de formao profissional
limitada a um conjunto de profisses bsicas, que s ocasionalmente conseguem dar resposta
s necessidades do mercado de trabalho.
Estes modelos formativos diferenciam ainda, de forma clara, os vrios tipos de cursos,
condicionando-lhes o seu acesso pelas habilitaes escolares detidas e tambm pela
certificao que lhe conferida no final da formao, o que implica a criao constante de
novos cursos, para substituir os nveis de qualificao inferiores, condenando a formao
profissional generalizada, a um estado de crise quase permanente (Greinert, 2004: 22).
Neste modelo a formao profissional , em regra, ministrada em estabelecimentos prprios
construdos para o efeito.
O terceiro modelo apresentado na Tabela 2, designado como modelo dual empresarial,
caracterstico das reas de expresso alem. Este modelo remete a organizao da formao
profissional para as Cmaras de Comrcio reguladas pelo Estado, o que deixa antever que a
organizao da formao profissional se realiza, simultaneamente, pelo Estado e pelo
mercado. De forma idntica a definio de contedos e programas a ministrar resulta da
deciso conjunta de empresrios, sindicatos e Estado, sendo sempre legitimada por acto
parlamentar, o que demonstra um esforo de coordenao, complexo, entre uma dupla
regulamentao: liberal e pblica.
Os custos da formao so, por norma, suportados pelas empresas que os podem declarar
como despesas operacionais, para efeitos de tributao, enquanto o financiamento das escolas
profissionais realizado pelo Estado.
As qualificaes obtidas permitem aos formandos trabalhar na profisso em causa, ao mesmo
tempo que possibilitam tambm, a quem o desejar, prosseguir os estudos e aumentar os seus
nveis de especializao.

50

Em sntese, diremos que no modelo dual custos e responsabilidade, so repartidos entre o


Estado e o mercado, estando acautelado o reconhecimento e a transferibilidade das
qualificaes obtidas.
O ensino e a formao profissional so ministrados alternadamente, de forma determinada,
entre as empresas e as escolas profissionais.
A explicitao dos modelos clssicos de formao profissional, que no pretendeu ser
exaustiva, auxilia-nos na compreenso da interferncia que a ideologia pode ter na definio e
implementao das polticas de formao, servindo-nos tambm, como referencia, na anlise
que posteriormente se pretende realizar das polticas de formao em Portugal.
Enunciados alguns aspectos que ao nvel da literatura seleccionada podem influenciar o
desempenho da formao profissional enquanto poltica pblica, importa agora analisar se as
polticas de formao profissional em Portugal se encontram definidas e so
operacionalizadas, em ordem ao alcance dos objectivos que legalmente se encontram
definidos.

51

Tabela 2: Modelos clssicos de formao profissional.


Modelo do mercado liberal: Gr- Bretanha

Modelo regulamentado pelo Estado:


Frana

negociao, entre representantes dos


A quem compete a organizao do
trabalhadores, gestores e centros de formao Estado
ensino e formao profissional?
profissional, sempre efectuada localmente.

Modelo dual empresarial: Alemanha

Cmaras de comrcio reguladas pelo Estado,


agrupadas por profisso.

Escolas, empresas, simultaneamente nas escolas


Em escolas especializadas: as chamadas escolas Alternadamente de forma determinada, entre as
Quais os lugares onde ministrado
e nas empresas, frequentemente com recurso a
de produo
empresas e as escolas profissionais
o ensino e a formao profissional?
meios de comunicao electrnicos
O Estado, em colaborao com os parceiros
Quem define os contedos dos O mercado e as prprias empresas dependendo
sociais. Aposta-se fundamentalmente numa Definio, em conjunto, pelos empresrios
programas de ensino e formao das necessidades do momento, o contedo no
formao mais geral e terica do que em tentar sindicatos e Estado
pr-determinado.
profissional?
reproduzir as prticas das empresas.
As empresas financiam a formao que
ministrada no seu seio, deduzindo esses custos
nos impostos.

Os formandos, no obstante algumas empresas O Estado, atravs de um imposto aplicado s


Quem suporta os custos do ensino e
poderem financiar certos cursos que elas empresas, todavia s financia anualmente um As escolas profissionais so financiadas pelo
da formao profissional?
Estado.
prprias ministram.
determinado nmero de candidaturas.

Os formandos recebem um subsdio definido por


contrato.
Que qualificaes podem ser
obtidas atravs do ensino e No h superviso da formao profissional.
formao profissional?

Superviso da formao, com certificados Regra geral as qualificaes obtidas permitem


emitidos pelo Estado.
aos formandos trabalhar na profisso em causa.

Os formandos que se distinguem, podero As qualificaes obtidas permitem a quem o


Quais as oportunidades que No existem exames finais que permitam validar
prosseguir os seus estudos para nveis de desejar prosseguir os seus estudos para aumentar
o reconhecimento das qualificaes obtidas.
oferecem as qualificaes obtidas?
especializao superior.
os nveis de especializao.
Adaptado de (Wollschlager and Guggenheim, 2004: 9)

53

Formao Profissional: uma forma de interveno do Estado no


mercado de trabalho

Conforme tem vindo a ser referido ao longo deste trabalho, a formao profissional em
Portugal tem sido assumida pelo Estado como uma forma de equilibrar o mercado de trabalho.
Esta situao, que j antes da criao do IEFP havia sido legalmente assumida no D.L.44538
de 23/08, adquire com a criao deste organismo, um maior nfase, porquanto se encontra
expresso no seu documento de criao, ser objectivo da integrao da formao profissional e
do emprego num nico organismo, conferir um sentido comum s aces que doravante
sejam desenvolvidas (DL 519-A2/79 de 29/12: 3446) nestas duas reas.
A participao na definio das polticas de formao profissional bem como a sua
implementao , de acordo com o mesmo diploma, acometida ao IEFP organismo que o
Estado cria e coloca na sua dependncia directa. Importa pois analisar, com algum detalhe,
alguns modelos tericos de definio e implementao de polticas pblicas, que nos
permitam favorecer a compreenso e anlise das polticas pblicas de formao que vigoram
em Portugal.
6.1

A definio e implementao de polticas pblicas

semelhana de qualquer poltica pblica, a definio e implementao das polticas de


formao radica em modelos tericos identificados, que como qualquer formulao terica
no esto isentos de crticas, as quais devidamente identificadas e consciencializadas, podero
minorar os efeitos, menos positivos, decorrentes da utilizao de cada um deles.

54

Neste trabalho, apresentaremos dois modelos de definio e dois modelos de implementao


de polticas pblicas que, de acordo com a investigao realizada, se afiguram passveis de
poder enquadrar a situao existente em Portugal.
6.1.1

Dois modelos de definio de polticas pblicas

Em meados do sculo XX, os tericos da cincia poltica dedicaram forte ateno ao estudo
dos modelos de definio das polticas centrados na convico de que a formulao das
mesmas determinaria, em larga medida, o alcance dos efeitos desejados. Aps longo debate
sobre esta questo, so identificados dois modelos tericos na definio das polticas pblicas.

6.1.1.1

O modelo Racionalista

O modelo racionalista, assim apelidado por descrever os procedimentos que em teoria melhor
respondem a um problema identificado, assenta na viso das escolas positivistas e
racionalistas que analisam os problemas desinseridos do seu contexto especfico. Neste
modelo, os decisores polticos so assumidos como tcnicos ou gestores, que centram a sua
actuao na recolha e anlise da informao que lhes permita identificar a estratgia que
melhor e/ou com menor custo, resolva o problema identificado. Muito centrado na obteno
dos resultados desejados, este modelo desenha processos que em teoria, melhor respondam
aos problemas identificados, esquecendo as variveis de contexto que influenciam qualquer
tomada de deciso. Defende, igualmente, uma tomada de deciso centrada nos decisores
polticos, enquanto responsveis pela definio dos modelos de actuao, para a resoluo dos
problemas, deixando sua deciso a identificao das instituies responsveis pela
implementao das polticas definidas.
A reflexo em torno deste modelo, levantou algumas crticas que assentam na limitao
cognitiva da capacidade dos decisores polticos, em considerar todas as alternativas possveis
para o problema identificado ficando por isso, sempre, restringidos a considerar um nmero
limitado de alternativas, que agravadas por limitaes de tempo e de acesso informao,
inviabilizam a adopo das solues maximalistas preconizadas por este modelo (Howlett,
2003).
A dificuldade em transpor as decises polticas da teoria para a prtica pela existncia de
barreiras especficas, designadamente as variveis de contexto no consideradas, dificultam a
construo de modelos de avaliao que permitam corrigir eventuais falhas no desenho de

55

formulao das polticas pblicas, desenvolvido com base neste modelo terico. A
consciencializao das limitaes deste modelo e o avano da investigao em cincia
poltica, propiciaram no incio da dcada de 1970 o surgimento de um novo modelo.

6.1.1.2

O modelo Incrementalista

O modelo incrementalista, que descreve o processo de tomada de deciso em polticas


pblicas como sendo um processo eminentemente poltico, surge por contraponto com o
modelo racionalista, defendendo que o processo de tomada de deciso dever contemplar
apenas um nmero limitado e conhecido de polticas alternativas.
O desenvolvimento deste modelo atribudo equipa de Charles Lindeblom, cientista politico
da Universidade de Yale, radica na ideia de que as decises polticas se encontram prximas
das condies da vida real, devendo as deliberaes representar mais o que exequvel, do
que o que desejvel (Howlett, 2003: 170). Para a equipa de investigadores de Lindeblom, a
tomada de deciso em polticas pblicas deve ser simples, definida numa ptica de
responsabilizao colectiva, focalizada nos processos e no nos resultados, o que pressupe
uma maior preocupao na adequao dos objectivos aos meios disponveis, contrariamente
preocupao centrada na maximizao dos resultados evidenciada pelo modelo racionalista.
O modelo incrementalista de formulao de polticas pblicas; desenvolvido segundo uma
abordagem sequencial de tentativa e erro, onde o trabalho analtico fragmentado, pelos
vrios participantes no processo de tomada de deciso, o que permite a cada interveniente
prestar ateno a um aspecto especfico do problema global, permitindo que possam ser
analisadas um maior nmero de alternativas ao problema considerado.
As principais crticas apontadas a este modelo so duas: a dificuldade de orientao da
deciso, que se agudiza, sempre que somos confrontados com mltiplas e variadas orientaes
e o desencorajamento que o modelo propicia ao planeamento e realizao de anlises
sistemticas (por se suportar em decises de curto prazo) capazes de provocar consequncias
adversas no longo prazo. Os crticos salientam tambm, os momentos em que a utilizao
deste modelo no resultar, alegando que em situaes de crise, por fora da maior
morosidade nos processos de tomada de deciso, a viabilidade da sua utilizao se torna mais
reduzida.

56

No obstante o reconhecimento da existncia de virtualidades e crticas inerentes a cada um


dos modelos, actualmente a maioria das tomadas de deciso em polticas pblicas, varia entre
estes dois modelos ideais. (Howlett, 2003)
Ainda a propsito da importncia do processo de definio das polticas pblicas de formao
Castro (2002) alerta para que a definio das polticas de formao, depender da
harmonizao de trs conceitos bsicos da economia poltica: instituies, ideias e interesses.
As instituies so entendidas como o conjunto de capacidades administrativas do Estado,
imbudas das regras que determinam a sua utilizao, bem como as normas de funcionamento
dos grupos representativos de interesses no mercado de trabalho: entre ns as organizaes
sindicais e empresariais.
Ao falarmos de interesses assumimos que os diferentes actores implicados na formulao de
uma poltica actuam de forma sistemtica para defender um determinado tipo de opes face a
outras, sempre em benefcio daqueles a quem representam.
Ao nvel das ideias diremos que estas possuem uma dimenso cognitiva e uma dimenso
normativa. Na primeira, as ideias so descries e anlises tericas que especificam relaes
de causa e efeito (Campbell, 1998) ou seja, na dimenso cognitiva o tipo de formao inicial,
que um indivduo possui, influencia a probabilidade de emprego ao longo da sua vida. J
numa dimenso normativa as ideias correspondem s premissas do que deveriam ser os
resultados desejveis de uma determinada interveno pblica, isto , nas polticas de
formao as ideias cruzar-se-iam com os valores polticos e sociais. Assim, o financiamento
de uma determinada tipologia de formao (formao contnua ou formao para
desempregados) depende do valor poltico-social atribudo ao pblico-alvo de cada uma das
medidas.
A explicitao da formulao das polticas deve atender dinmica dos trs conceitos supra
mencionados, sem descurar as dimenses expostas ao nvel das ideias, no obstante, as
variveis relacionadas com as preferncias e objectivos polticos possurem um impacto,
decisivo, no carcter e direco das polticas de alterao do capital humano em geral, e nas
da formao profissional em particular.
Na mesma linha de pensamento, parece ser perfeitamente plausvel o argumento de que a
evoluo das polticas de formao profissional possa ser condicionada pela eventual
influncia dos ciclos, econmico e eleitoral, dado que estes interferem na relao entre
preferncias, objectivos polticos e resultados alcanados. O ciclo econmico e eleitoral,

57

enquanto condicionador das preferncias e objectivos polticos considerados na concepo


dos modelos das polticas a adoptar, remete-nos para a relevncia da ponderao da vertente
poltica na concepo das polticas pblicas de formao.
Por outro lado, a consciencializao da importncia das instituies preexistentes, na relao
causal entre objectivos e resultados, bem como das negociaes que se consigam estabelecer
com os actores sociais implicados, capazes de influenciar a performance das polticas de
formao, transportam-nos para a necessidade de nos determos na anlise, dos modelos de
implementao das polticas.

6.1.2

Dois modelos de implementao de polticas pblicas

A ateno que os cientistas dedicaram ao estudo dos modelos de definio das polticas,
colocou a descoberto a ligao que faltava entre o processo de formulao e a avaliao das
polticas pblicas, dito de outra forma entre objectivos polticos e resultados alcanados. A
conscincia de que o sucesso ou insucesso no alcance dos objectivos pretendidos no depende
somente do seu processo de formulao, levou a que nos anos de 1970, os tericos da cincia
poltica procurassem perceber a relao entre a definio das polticas e quem as executa,
como refere Gunn citado por Hill (1997: 128), os acadmicos estiveram sempre mais
preocupados com a formulao das polticas, deixando aos profissionais da administrao os
detalhes prticos da implementao.
Todavia a preocupao com o estudo dos modelos de implementao, no deve permitir
separar excessivamente o processo de formulao, do processo de implementao (Hill,
1997: 128), remetendo-nos assim, para a importncia de considerar os dois processos, na
compreenso dos resultados alcanados com as polticas de formao.
Os estudos realizados sobre o processo de implementao identificam dois modelos que
passaremos a descrever de forma breve.
6.1.2.1

O modelo top-down

Considera a implementao como o conjunto de aces executadas por indivduos, ou grupos


pblicos e privados, que visam concretizar os objectivos estabelecidos aquando da formulao
da poltica pblica. Este modelo define as condies necessrias a um processo perfeito de
implementao como sendo:

58
No existncia de circunstncias externas que imponham limitaes severas, agencia
responsvel pela implementao da poltica;
Tempo e recursos adequados para a execuo do programa;
A combinao requerida de recursos, encontra-se sempre disponvel em qualquer fase
do processo de implementao;
A poltica apresentada baseia-se numa teoria vlida de causa e efeito;
No existncia, ou a existirem so em nmero muito reduzido etapas intermdias na
relao de causa e efeito;
Existncia de uma nica agencia a conduzir a implementao, completamente
independente de outras agncias, para a obteno de sucesso;
Completo entendimento e acordo sobre os objectivos a serem alcanados;
No percurso realizado at ao alcance dos objectivos estabelecidos possvel
especificar de forma detalhada e sequencial as tarefas a desempenhar por cada
participante;
A comunicao entre os vrios intervenientes no programa clara e perfeita,
Os elementos que ocupam posies de autoridade podem exigir e obter obedincia
perfeita dos seus subordinados na implementao da poltica.
Este modelo de implementao de polticas foi criticado, por defender um conjunto de
condies ideais que na prtica raramente se verificam. Assim so apontados como
problemas deste modelo:

O aumento da complexidade das polticas medida que as mesmas vo sendo


executadas;

Os objectivos definidos que raramente so directos e unvocos;

A possibilidade deliberada de tornar as polticas complexas;

O facto de as polticas representarem, habitualmente, compromissos entre


diferentes valores e interesses e de a sua formulao no considerar,
frequentemente, a forma como outras foras, particularmente econmicas, afectam
a implementao e os efeitos finais;

59

Ser quase sempre necessrio proceder a ajustamentos ao contexto no decurso do


processo de implementao, sendo que a formulao continua muitas vezes, a
decorrer ao longo do processo de implementao.

As crticas enunciadas deram origem criao de um novo modelo, que de algum modo
se coadunasse mais com a realidade e que no separasse de forma estanque o processo
legislativo do executivo, mas que antes, constitusse uma alternativa perspectiva a
adoptar, que se focalize nos actores, nas agncias e nas suas interaces (Hill, 1997).

6.1.2.2

O modelo bottom-up

O modelo alternativo, designado de bottom-up, define-se por promover o raciocnio a partir


das escolhas individuais e organizacionais, onde se localiza o foco do problema a que se
dirige a poltica, com o intuito de aproximar regras, procedimentos e estruturas que se situem
mais prximas dessas escolhas, aos instrumentos de poltica disponveis para as afectar e a
partir da definir objectivos concretizveis. O novo modelo, define a implementao como um
conceito ambguo, que deve considerar uma abordagem das polticas centrada nos actores e
nas agncias, nas suas interaces e actuaes concretas no terreno, entendendo as polticas
como processos em constante alterao, detentoras de uma estrutura de interaces complexa
e sujeitas a numerosas influncias externas.
Para uma maior facilidade de compreenso, reproduzimos na Tabela 3 as diferenas que Hill
considerou serem as mais significativas aps a anlise dos dois modelos.
Tabela 3: Comparao dos modelos top-down e bottom-up

Viso do enquadramento das


polticas
As polticas vistas como:
A responsabilizao depende de:

top-down

bottom-up

Rgido

Flexvel

Input

Output

Deferncia para com o processo

Adaptabilidade s necessidades do

legislativo

cidado/cliente

Retirado de (Hill, 1997: 140)

Em jeito de sntese refere-se que a abordagem do processo de implementao baseada


maioritariamente no modelo botton-up ou top-down, depender sempre dos objectivos
subjacentes definio de qualquer poltica pblica.

60

6.2

As polticas de formao profissional em Portugal

Conforme foi anteriormente referido, as polticas pblicas de formao profissional so em


Portugal um mecanismo encontrado pelo Estado para promover a organizao do mercado
de emprego () tendo em vista o ajustamento directo entre a oferta e a procura (DL
213/2007 de 29/05: 3483). O mesmo documento refere tambm ser atribuio do IEFP
promover a melhoria da produtividade da economia portuguesa, mediante a realizao por si,
ou em colaborao com outras entidades, de aces de formao profissional, () que se
revelem em cada momento as mais adequadas s necessidades das pessoas e de modernizao
e desenvolvimento do tecido econmico, ser pois neste quadro de atribuies que
tentaremos compreender a forma como tm sido definidas e implementadas as polticas de
formao em vigor, uma vez que a efectivao de ambas as etapas, condiciona de forma
significativa a avaliao comparativa entre os objectivos preconizados e os resultados
alcanados.
Em conformidade com o explanado no captulo 4 a implementao das polticas de formao
profissional em Portugal tem sido, desde 1979, responsabilidade acometida ao IEFP, que
igualmente tem o dever de participar no processo de definio.
Para melhor conhecer a influncia que os modelos tericos alcanam nas polticas de
formao no contexto nacional procurmos, na legislao disponvel e na reflexo de alguns
autores, os alicerces para a anlise da definio e implementao das polticas pblicas de
formao em Portugal.
Pela anlise da legislao compreendemos que o Departamento de Formao Profissional do
IEFP, atravs da Direco de Servios da Coordenao da Actividade Formativa, possui a
incumbncia de planificar a oferta formativa dos CGD em articulao com as Delegaes
Regionais, devendo tambm considerar para esse efeito as necessidades regionais, que
integram as necessidades locais, conjuntamente com as necessidades nacionais, o que
pressupe a articulao de vrios nveis de deciso (local, regional, nacional e comunitrio) na
definio da oferta formativa. De forma idntica no se podemos ignorar que grande parte do
financiamento das polticas pblicas de formao, desenvolvidas a nvel nacional, advm de
fundos comunitrios, os quais so atribudos em funo das opes polticas decididas ao
nvel comunitrio, para a formao profissional dos estados membros.
Em 1993, com o intuito de reforar o princpio da participao dos interessados na gesto
efectiva dos servios da administrao pblica, foi definido, pelo acordo de poltica de

61

formao profissional (celebrado entre o Governo e os Parceiros Sociais), a criao de


Conselhos Consultivos de base tripartida (DL 76/93 de 12/03) que integram representantes da
Administrao Pblica e das Confederaes Patronais e Sindicais, em igual nmero, e o
Director de Centro que preside. Estes conselhos Consultivos que actuam junto dos CGD tm o
dever de intervir na orientao genrica da sua actividade, pronunciando-se, designadamente,
sobre o alargamento da actividade formativa dos Centros a novas reas profissionais. a
tentativa legislativa de ensaiar a utilizao de um modelo de pendor incrementalista na
definio das polticas pblicas de formao.
Em 1997, criado o Instituto para a Inovao da Formao (INOFOR), a quem o Estado
confia a elaborao de estudos previsionais sobre o emprego e as competncias, bem como a
criao de um sistema permanente de levantamento das necessidades de formao, no s de
curto, mas de mdio e longo prazo (DL 115/97 de 12/05: 2281). O prembulo desta lei refere
ainda que o sistema criado permitir apoiar as diferentes instncias de concertao estratgica,
na programao da formao e no desenvolvimento curricular.
Esta profuso legislativa, parece enfatizar o desejo legal de articulao de uma multiplicidade
de contributos que, considerando as vrias tipologias de aces, devero dar origem a planos
de actividades dos Centros, orientados para a integrao de pblicos diversos considerando as
necessidades actuais e prospectivas do mercado de trabalho e das pessoas, o que denota, uma
tentativa de definio da oferta formativa, numa ptica de responsabilizao colectiva, mais
centrada nos processos do que nos resultados(Lindeblom, 1959: 83).
Todavia e no obstante o enunciar de alguma vontade legal na conjugao de vrios
contributos, tendo em vista uma mais eficaz determinao das necessidades de formao,
alguns autores revelam a sua apreenso quanto concretizao dessa inteno legislativa.
Num artigo publicado em 1999 Eugnio Rosa, alerta para que durante o perodo de vigncia
do II Quadro Comunitrio de Apoio (QCA), e apesar da existncia de estudos realizados pelo
INOFOR contendo dados sobre necessidades de formao, foram realizados cursos de
formao em que, no existia a convico de que viessem a suprir necessidades reais, actuais
ou futuras, do Pas. De igual forma, alude tambm ao Plano de Desenvolvimento Regional
para o perodo 2000-2006, como contendo um eixo denominado Alterar o perfil produtivo
em relao s actividades do futuro, sem consagrar qualquer referncia a, quais seriam as
actividades de futuro (Rosa, 1999: 41).

62

As declaraes proferidas por Rosa, parecem indiciar polticas de formao assentes,


maioritariamente em processos de deciso racional, de escolha de alternativas tendentes a
alcanar os objectivos das organizaes (Centros de Formao) o que corresponde viso
racionalista da melhor forma de maximizar solues para problemas complexos (Howlett,
2003: 166).
Cardim (1999: 99) defende tambm que o papel desempenhado pelos parceiros sociais,
assumido legalmente como mltiplo e extensivo, na definio da oferta formativa, na prtica
no vai alm de um papel essencialmente consultivo e formal. O papel que legalmente deveria
ser desempenhado pelos parceiros sociais, que invoca caractersticas de pendor
incrementalista, associados a modelos de implementao botton-up, aquando da definio dos
planos de actividades dos Centros (pela potenciao do envolvimento dos actores que se
encontram mais prximos da realidade) no parece segundo o autor ser concretizado j que,
ao nvel prtico, o papel desempenhado pelos actores acaba por se reduzir a um mero
cumprimento de formalidades.
A considerao de Cardim referida no pargrafo anterior, conduz-nos novamente reflexo
sobre a importncia de atendermos aos aspectos de implementao das polticas uma vez que,
neste caso concreto, a no participao efectiva dos parceiros sociais na definio da oferta
formativa, pode estar relacionada com questes de execuo desta prtica, desde logo, pela
importncia maior ou menor que o Director do Centro, enquanto presidente do conselho
consultivo, atribui aos inputs fornecidos por este rgo. Idntica situao pode acontecer em
razo dos directores dos Centros de Formao, no sentirem a integrao no mercado de
trabalho dos diplomados da formao profissional como tarefa da sua responsabilidade o que,
por si s, faz com que a definio da oferta formativa no seja para eles relevante, j que,
conforme refere Castro durante muito tempo, os gestores das instituies de formao no
entendiam a integrao no mercado de trabalho dos seus qualificados como tarefa da sua
responsabilidade, continuando a concentrar os seus esforos no aumento da quantidade da
formao desenvolvida (2002: 48).
Parece assim demonstrada a ideia de que os resultados que se conseguem alcanar com as
polticas pblicas de formao dependem, da forma como as mesmas so definidas mas
tambm, da forma como as mesmas so operacionalizadas, o que em grande medida resulta
do que Moreira designa como conjugao de foras entre os polticos eleitos, burocratas e os
grupos de presso a qual remete para a concepo que o Estado tem, do que deve ser o
equilbrio dessas foras.

63

Uma vez que objectivo deste trabalho, perceber de que forma respondem as polticas de
formao aos objectivos preconizados com a sua definio e que como percebemos, a
avaliao que delas se pode realizar deve atender igualmente s questes de implementao,
tentaremos perceber a adequabilidade da implementao aos objectivos que as mesmas
preconizam, pelo estudo da oferta formativa, da populao desempregada e da oferta de
trabalho, numa palavra tentaremos perceber a de que forma os mecanismos utilizados na
implementao das polticas de formao, levadas a cabo pelo IEFP tem condicionado a
avaliao que delas se pode realizar.

65

A anlise da problemtica em estudo: modelo de anlise e metodologia.

Os captulos anteriores permitiram enquadrar, teoricamente, a problemtica da adequao das


polticas de formao profissional s necessidades de um mercado de trabalho em permanente
mutao.
Delinearemos de seguida o modelo de anlise e a metodologia utilizados no trabalho
emprico.

7.1

O modelo de anlise

A constatao de uma competitividade econmica deficitria ou inexistente, ancorada em


baixos indicadores de produtividade nacional, a que acresce o elevado ndice de desemprego
que, com ligeiras oscilaes, vai permanecendo aps quase trinta anos de forte investimento
pblico na qualificao dos recursos humanos nacionais, suscitaram o interesse em perceber a
que tipo de necessidades tem retorquido o investimento pblico efectuado na formao
profissional em Portugal.
O investimento pblico invariavelmente acompanhado de discursos polticos empolgados
(sobretudo aquando das campanhas eleitorais), que proclamam a urgncia do aumento das
qualificaes dos cidados, cresceu de forma acentuada nas ltimas trs dcadas, sempre
norteado pela perspectiva de adequao da formao s necessidades do tecido econmico.
Nesta perspectiva, as polticas de formao tm tido a possibilidade de abranger um nmero
de pessoas cada vez mais elevado e heterogneo - pela diversificao e ampliao que as

66

modalidades de formao profissional tm vindo a sofrer - o que deveria traduzir-se, na


melhoria da qualificao dos recursos humanos nacionais capaz de produzir reflexos na
diminuio do desemprego, situao que entre 2003 e 2007 de acordo com os dados do INE
reproduzidos na Figura 4 no se verificou. De forma idntica, o reflexo das polticas de
formao implementadas deveria reflectir-se na melhoria dos indicadores de produtividade
nacional, situao que de acordo com os dados do Eurostat (2008), relativos ao perodo 19952005 (Figura 1), no sofreu qualquer alterao, mantendo-se em cerca de metade da
produtividade mdia da zona Euro. Estes dados so referidos apenas a ttulo indicativo, por o
perodo que os mesmos abrangem no corresponder ao perodo de incidncia do trabalho de
investigao.
Figura 1: Evoluo da Produtividade econmica na Europa a 27 (1995 e 2005)

Fonte: Reproduzido de (Eurostat, 2008: 103)

Ora, se como defendido pelas diversas foras polticas nacionais e sustentado pelos autores
referidos nos captulos 3 e 4, a qualificao dos recursos humanos uma das melhores formas
de responder s exigncias crescentes do mercado de trabalho; por que razo o esforo
dispendido na qualificao dos portugueses, ao longo de quase trs dcadas, no se tem visto
reflectido nos indicadores referidos?
Estar a manuteno desta realidade ligada a uma certa cultura nacional, que em situaes
de dificuldade interna, canaliza a sua ateno para a obteno de recursos exteriores
acreditando que o aumento dos recursos econmicos, por si s, capaz de resolver os

67

problemas nacionais, patente no que Moreira (2002: 35) designa como a ideia de que mais
planos e mais dinheiro equivalem a melhores resultados, ao invs de procurar estudar/avaliar
as polticas internas em ordem a minorar ou ultrapassar as dificuldades com que o pas se
defronta?
na anlise das polticas de formao profissional, mormente no que diz respeito forma
como as mesmas so implementadas, pelo operador pblico de formao profissional, que
incidir este trabalho.
Conforme foi referido, e se pde constatar na primeira parte do trabalho, o nvel de
desemprego frequentemente entendido como sinal de desajustamento entre a oferta e a
procura de trabalho e consequentemente tido como varivel fundamental para a definio e
implementao de polticas pblicas de formao profissional levadas a cabo pelo maior
operador de formao profissional, o IEFP. Este operador pode, igualmente, intervir na
orientao da definio das polticas pblicas de formao em razo dos estudos, que
legalmente tem competncia para desenvolver. Estes estudos versam o mercado de trabalho e
a integrao profissional dos seus diplomados, o que confere a este organismo uma
responsabilidade acrescida nas polticas de formao profissional por si desenvolvidas.
A tentativa de compreender a razo para a manuteno das elevadas taxas de desemprego e da
baixa produtividade da economia nacional, quando comparada com a dos restantes pases
europeus, aps trs dcadas de forte investimento na qualificao dos recursos humanos
nacionais, conduziu-nos definio de um objectivo geral do trabalho: perceber a
adequabilidade da oferta formativa s necessidades do mercado de trabalho e da populao
desempregada.
Para tal identificmos quatro objectivos especficos, que nos conduziro na tentativa de atingir
o objectivo geral proposto e que em simultneo sejam possveis de atingir face aos dados de
que dispomos:
1. Identificao das reas profissionais/ actividades econmicas que registam maior
procura de trabalhadores;
2.

Identificao das necessidades habilitacionais da populao desempregada;

3. Identificao da oferta formativa por reas profissionais/ actividades econmicas;


4. Identificao da oferta formativa por habilitao escolar.

68

Para alcanar os objectivos atrs enunciados, optou-se pela realizao de uma anlise de
natureza descritiva, por ser referenciada como aquela que procura descrever as caractersticas
dos acontecimentos ou situaes, na tentativa de obter um conhecimento aprofundado dos
fenmenos, com recurso a vrias fontes de informao (Oliveira, 2005: 15), sem contudo,
perder de vista a componente interpretativa que os fenmenos encerram.
O estudo das necessidades do mercado de trabalho, e das caractersticas da oferta formativa
disponvel, foi realizado com recurso a uma abordagem qualitativa, mormente pela
possibilidade de utilizao de vrias fontes de informao, capazes de englobar diferentes
aspectos de uma mesma realidade, o que pode permitir a melhor compreenso dos fenmenos
facilitando o entendimento dos resultados conseguidos. O recurso abordagem qualitativa
no nos impediu todavia de recorrer a uma abordagem quantitativa, ainda que em menor grau,
sobretudo na procura de relaes de causalidade entre algumas especificidades do mercado de
trabalho e da definio da oferta formativa.
Ambas as abordagens incidiram na anlise de documentos e de dados estatsticos produzidos
por diversas instituies ou organismos pblicos destacando entre eles, o Departamentos do
Emprego, o Departamento de Formao e o Gabinete de Estudos e Planeamento do IEFP
recorrendo-se tambm ainda que em menor quantidade utilizao de dados estatsticos
produzidos pelo INE que funcionaram como dados secundrios para a explicao do
comportamento de algumas variveis.
Enunciadas no ponto 4.2, algumas abordagens possveis para a definio da oferta formativa e
considerando as suas implicaes ao nvel do possvel ajustamento ou desajustamento entre a
oferta e a procura de trabalho, e aps a explicitao do modelo de anlise que suportar o
nosso estudo, afigura-se pertinente passarmos explicitao da metodologia utilizada no
decorrer do trabalho de investigao.

7.2

A metodologia

Animados pela convico de que tudo se torna mais claro quando conseguimos compreender
os seus mecanismos de funcionamento e conscientes de que a passagem da teoria prtica; da
definio operacionalizao pode introduzir variveis de contexto que nem sempre so
facilmente controlveis ou observveis, decidimos analisar esta questo a partir do estudo de

69

dois indicadores: i) a oferta de trabalho, e ii) populao desempregada inscrita nos Centros de
Emprego, comparando-os com um terceiro indicador, iii) a oferta formativa disponibilizada
pelos Centros de Formao Profissional do IEFP, de forma a compreender o contributo que as
polticas pblicas de formao profissional executadas pelos CGD do IEFP tm fornecido,
para a melhoria da qualificao dos recursos humanos e de que forma tm promovido a sua
correcta adequao s necessidades evidenciadas pelo mercado de trabalho. A opo pelo
estudo dos indicadores referidos resultou dos dados que nos podiam ser disponibilizados e que
em simultneo nos permitissem estabelecer algum tipo de relao. Outros indicadores,
porventura mais relevantes poderiam ser estudados na anlise da problemtica, todavia a
inexistncia de dados e o tempo limitado para a concluso da investigao no nos permitiram
ir mais alm.
O estudo das variveis relativas ao mercado de trabalho incidiu sobre a totalidade da
populao em idade activa, residente em Portugal Continental, inscrita nos 86 Centros de
Emprego do Continente. De modo idntico, a anlise das variveis que integraram a oferta
formativa, incidiu sobre a totalidade dos dados decorrentes da actividade dos 31 Centros de
Formao Profissional de Gesto Directa do IEFP, igualmente sedeados em Portugal
Continental. O estudo das variveis recaiu sobre o territrio do Continente em virtude das
Ilhas terem uma organizao prpria.
Importa tambm referir que a oferta formativa disponibilizada pelo Centro de Formao
Profissional de Alcoito Ranholas, por se destinar a um pblico especfico, no integrou a
amostra, em virtude da definio da sua oferta formativa no obedecer maioritariamente a
critrios de satisfao das necessidades do mercado de trabalho.
A anlise dos dados incidiu sobre o perodo de 2003 a 2007. A opo por este intervalo de
tempo deve-se em primeiro lugar proximidade temporal, que no obstante no nos permitir
retirar concluses na longa durao, nos ajudar a conhecer o rumo e os efeitos previsveis
das polticas de formao em execuo, o que poder proporcionar alguma reflexo acrescida
sobre as mesmas, que auxilie a compreenso do porqu da persistncia da baixa produtividade
nacional e dos elevados nveis de desemprego, no obstante o investimento crescente na
qualificao dos recursos humanos nacionais.
A organizao dos dados, foi realizada tendo por base a Nomenclatura das Unidades
Territoriais para Fins Estatsticos (NUTS II).

70

O estudo incidiu na anlise da oferta formativa, disponibilizada pela rede de Centros de


Formao de Gesto Directa do IEFP IP distribuda em funo da Classificao das
Actividades Econmicas (CAE), verso 2007, confrontada com as necessidades de mo-deobra qualificada identificada pela procura de trabalhadores realizada junto dos 86 Centros de
Emprego (CE), igualmente agrupada em funo da CAE (2007).
Ser igualmente objecto de anlise, a definio da estrutura da oferta formativa por
modalidade, mormente nas modalidades que conferem dupla certificao, ao nvel do estudo
da varivel habilitaes mnimas requeridas para frequncia, disponibilizadas na oferta
formativa dos CGD, comparando-as com a estrutura habilitacional do desemprego registado
nos CE.
Tal como foi referido no ponto 7.1, a utilizao de documentos produzidos pelos
Departamentos do Emprego, Departamento de Formao e Gabinete de Estudos e
Planeamento do IEFP IP, permitiram a recolha e tratamento dos dados da oferta de trabalho,
oferta de formao, desemprego registado nos centros de emprego, habilitaes acadmicas
dos desempregados inscritos nos centros de emprego e oferta de formao inicial
disponibilizada nos CGD do IEFP IP, esta ltima analisada por modalidade formativa e por
rea de formao sempre segundo a Classificao das Actividades Econmicas (CAE).
A opo pelo estudo das variveis que se apresentam foi condicionada pela disponibilizao
de dados fornecidos pelo IEFP.
As variveis analisadas correspondem oferta de trabalho; desemprego registado
(procura de emprego nos centros de emprego) e oferta de formao profissional, esta ltima
analisada por modalidade formativa e por reas de actividade econmica, de acordo com
a adequao das reas de formao Classificao das Actividades Econmicas (CAE)
verso 3 (DL 381/2007 de 14/11).
A oferta de trabalho e o desemprego registado nos CE do territrio nacional, foram
variveis trabalhadas com base nos dados fornecidos pelo Gabinete de Estudos e Avaliao do
Instituto, que regularmente compila e organiza as estatsticas relativas ao mercado de
emprego.
A oferta de formao profissional analisada por modalidade de formao e segundo a CAE,
foi trabalhada com base nos dados (apresentados por modalidade formativa e rea de
formao), fornecidos pelo Departamento de Formao do IEFP, atravs do Ncleo de Gesto
da Informao e da Oferta de Formao.

71

O estudo da varivel oferta de formao profissional segundo a CAE, obedeceu a uma


criteriosa seleco e ordenao suportada na Portaria 256 de 16 de Maro de 2005, de modo a
ser possvel distinguir as reas de formao que integram a formao profissional inicial, das
que integram a formao profissional transversal, ministrada no mbito da formao contnua
(que aparece tambm nos dados estatsticos que serviram de base ao trabalho realizado), cuja
anlise cai fora do mbito do nosso trabalho, uma vez que no se destina a preparar pessoas
para o exerccio de uma profisso especfica, mas to-somente a actualizar e aprofundar
competncias previamente adquiridas.
A primeira dificuldade com que fomos confrontados na anlise da varivel supra referida,
surgiu pelo facto da lgica subjacente classificao das reas de formao ser a do
contedo da formao (P 256/05 de 16/3), o que faz com que os programas de formao se
encontrem agrupados em funo das semelhanas dos seus contedos. A distino das
diversas reas no tem em conta as actividades ou sector de actividade, inerente a uma
determinada rea de formao, o que faz com que sempre que os programas de formao
integrem reas de estudo diferentes, os mesmos fiquem classificados na rea a que se encontre
afecta a matria dominante, sendo a aferio da dominncia da matria, realizada em razo da
carga horria preponderante.
Esta situao colocou-nos perante a questo de como comparar dados da oferta formativa com
dados da oferta de trabalho, estes ltimos organizados de acordo com o Cdigo da
Classificao das Actividades Econmicas (CAE) reviso 3 de 2007.
O cdigo CAE identifica um leque de actividades especficas que distribui pelos trs sectores
bsicos da actividade econmica: sector primrio (agricultura, comrcio e pescas); sector
secundrio (indstria) e sector tercirio (comrcio e servios), efectuando a distribuio da
oferta de trabalho com base nas actividades a desenvolver.
Aps procura realizada junto do IEFP, percebemos que a tabela de equiparao das reas de
formao classificao das actividades econmicas no existe, havendo pois, necessidade de
criar uma tabela de equiparao, que permita efectuar o cruzamento das variveis oferta de
trabalho e oferta de formao.
De entre as hipteses possveis, a que se afigurou como mais credvel, aps a consulta de
legislao disponvel e de circulares e regulamentos, produzidos no mbito do IEFP IP foi a
de procurar para os referenciais dos cursos disponveis na oferta formativa do IEFP IP
(constantes do Catlogo Nacional das Qualificaes), a identificao do perfil de sada de

72

cada itinerrio de formao, o perfil de competncias visado e as actividades principais a


desenvolver pelo detentor de cada sada profissional disponibilizada.
Uma vez conhecidas as actividades principais a desenvolver no mbito de cada sada
profissional, tentou-se, integrar cada rea de formao constante da oferta formativa, na
actividade econmica correspondente. Convm a este respeito referir que a estrutura da CAE,
se encontra definida com base em Seces; Divises; Grupos e Classes, tendo-se adoptado
neste trabalho, pela estruturao das actividades econmicas realizada com base nas Divises,
a qual identifica cada rubrica atravs de um cdigo de dois dgitos.
Contudo, nem sempre, a equiparao das reas de formao classificao das actividades
econmicas foi fcil de realizar uma vez que, em algumas reas de formao, as vrias sadas
profissionais encontradas eram passveis de integrao em mais do que uma diviso da CAE.
Sempre que nos confrontmos com estas situaes, e dado que no existem elementos sobre a
oferta formativa por sada profissional, optmos por integrar a rea de formao na diviso da
CAE a que correspondia o maior nmero de sadas profissionais previstas, para a rea de
formao em presena.
A ttulo de exemplo, refira-se que no caso das reas de formao que integram a Indstria
Txtil, Vesturio Calado e Couros, que de acordo com a (P 256/05 de 16/3) so passveis de
incluir as reas que dizem respeito ao fabrico de txteis, artigos em tecido e em couro,
calado, roupa e acessrios de vesturio, incluindo, esta tambm os programas cujo contedo
principal incida sobre as formaes: confeco; confeco em peles; costura; fabrico de
calado; fabrico de forros; fiao; lanifcios; produo de couros e de peles; selaria; tapearia;
tecelagem industrial; txteis; tratamento de couro e vesturio, foram equiparadas na Tabela 4
como fazendo parte da Indstria de Vesturio, com o cdigo CAE 06, uma vez que a maioria
das sadas profissionais dos referenciais de formao existentes configuravam ao nvel do
perfil de sada do itinerrio de formao, actividades susceptveis de serem desenvolvidas no
mbito da confeco de vesturio e fabrico de artigos de peles com plo. A forma como esta
informao foi organizada encontra-se sistematizada na Tabela 4.

73

Tabela 4: Integrao das reas de Formao na Classificao das Actividades Econmicas


rea de Formao
Cod.

Designao

621

Produo Agrcola e Animal

623

Silvicultura e Caa

624

Pescas

544
541

542

CAE
Cod.

Designao

01

Agricultura, Produo Animal Caa e


Pesca

Industria Extractivas

03

Industrias Extractivas

Indstrias Alimentares

04

Indstrias Alimentares das Bebidas e do


Tabaco

06

Indstria do Vesturio (a maioria das


sadas profissionais dos referenciais de
formao existentes integram-se na
confeco de vesturio e fabrico de
artigos de peles com pelo)

Indstria Txtil, Vesturio, Calado e


Couros

543

Materiais (Cermica, Cortia e Madeiras)

08

Indstria da Madeira e da Cortia (a


maioria das sadas profissionais dos
referenciais de formao existentes
integram-se na fabricao de artigos de
madeira e cortia)

213

Audiovisuais e Produo dos Media

09

Indstrias do Papel, Impresso e


Reproduo

521

Metalurgia e Metalomecnica

12

Indstria Metalrgica de Base e


Fabricao de Produtos Metlicos

13

Fabrico de Equipamento informtico,


Elctrico, Mquinas e Equipamentos no
Especificados (a maioria das sadas
profissionais, conjugadas com os perfis de
competncias dos referenciais de
formao existentes, integram-se no
fabrico de equipamento informtico,
elctrico, mquinas e equipamentos no
especificados).

522

Electricidade e Energia

850

Proteco do Ambiente

16

Electricidade, Gs e gua, Saneamento,


Resduos e Despoluio (a maioria das
sadas profissionais dos referenciais de
formao existentes integram-se na gua,
saneamento, resduos, despoluio
electricidade e gs).

582

Construo e Engenharia Civil

17

Construo

525

Construo e reparao de Veculos a


Motor

19

Comrcio, Manuteno, Reparao de


Veculos automveis e Motociclos

341

Comrcio

20

Comrcio por Grosso e a Retalho

342

Marketing e Publicidade
22

811

Hotelaria e Restaurao

Alojamento, Restaurao e Similares (as


sadas profissionais do referencial de
formao da rea de marketing e
publicidade integram-se no alojamento,
restaurao e similares).

74

Tabela 4: (continuao) Integrao das reas de Formao na Classificao das Actividades


Econmicas
rea de Formao
Cod.

Designao

343

Finanas Banca e Seguros

344

Contabilidade e Fiscalidade

345

Gesto e Administrao

346

Secretariado e Trabalho Administrativo

347

Enquadramento na Organizao/empresa

622

Floricultura e jardinagem

812

Turismo e Lazer

862

Segurana e Higiene do Trabalho

322

Biblioteconomia, Arquivo e
Documentao

761

Servios de Apoio a Crianas e Jovens

813

Desporto

814

Servios Domsticos

819

Servios Pessoais

861

Proteco de Pessoas e Bens

481

Cincias informticas

523

Electrnica e Automao

815

Cuidados de Beleza

215

Artesanato

CAE
Cod.

Designao

24

Actividades Financeiras e de Seguros

26

Actividades de Consultoria, Cientficas,


Tcnicas e Similares

27

Administrao Pblica, Educao,


Actividades de Sade e Apoio Social

28

Outras Actividades de Servios (a maioria


das sadas profissionais conjugadas com
os perfis de competncias dos referenciais
de formao da rea de electrnica e
automao, integram-se nas outras
actividades de servios).

29

Sem Classificao (as actividades de


Ourivesaria so as nicas com
classificao directa na CAE, no tendo
expresso nos Centros de Formao de
Gesto Directa).

Elaborao prpria, de acordo com a CAE 381/2007, 3 reviso e o perfil de sada que integra os referenciais de formao e
perfis de competncias das diversas reas de formao constantes do Catlogo Nacional de Qualificaes disponvel em
http://portal.iefp.pt.

Uma outra dificuldade com que nos deparmos, aquando da tentativa de cruzamento das
variveis: habilitaes da populao desempregada com a oferta de formao compatvel,
resultou dos dados relativos formao profissional por modalidade se encontrarem, em
algumas modalidades, agregados, no permitindo a aferio da oferta por tipologia de
percurso. Refira-se a este propsito o exemplo da Aprendizagem cujos valores aparecem por
modalidade, independentemente de poderem pertencer ao nvel I; II ou III.

75

Nesta situao e conforme se pode verificar no ponto 8.6.3.1, por fora da relevncia do
nmero de frequentadores da modalidade no perodo analisado e aps procura intensiva dos
dados desagregados, por tipologia de percurso, optou-se (com base nas tendncias evolutivas
encontradas em alguns estudos relativos a perodos anteriores, e na anlise aos planos de
actividades de algumas unidades orgnicas) por estimar a diviso da oferta formativa da
modalidade por tipologia de percurso, com recurso aplicao de um valor percentual por
tipologia sobre o valor total da oferta da modalidade em cada ano. A aplicao destes valores,
encontra-se expressa na Tabela 14: Estimativa da representatividade da oferta formativa da
aprendizagem por nvel de formao obtido.
Explicada a metodologia utilizada na realizao do trabalho emprico, procedemos de seguida,
anlise do comportamento das variveis no perodo em anlise.

77

A anlise dos dados

Aps a clarificao da metodologia de trabalho, importa agora, passar anlise dos dados
recolhidos. Para melhor compreender o comportamento das variveis estudadas no perodo
em anlise procurou-se, sempre que possvel, relacion-las com indicadores nacionais
recolhidos por outros organismos (INE) na tentativa de melhor enquadrar os dados obtidos.
8.1

A oferta de trabalho e a formao profissional ministrada

Considerando que de acordo com o Decreto-lei 213/2007 de 29 de Maio, misso do IEFP,


promover a criao e a qualidade do emprego e combater o desemprego, atravs de polticas
activas de emprego e formao profissional (DL 213/07 de 29/05: 3483) definindo, tambm
o mesmo diploma, como viso organizacional para este organismo pblico a criao de
mecanismos que potenciem o encontro entre a procura e a oferta de emprego adequado s
necessidades dos seus utentes, entendidos no mbito desta investigao, como populao
desempregada e procura de mo de obra realizada pelo tecido produtivo nacional, registada
nos centros de emprego, procurar-se- perceber de que forma o IEFP concretiza os seus
intentos, possuindo como referncia a anlise da definio da oferta de formao profissional,
comparando-a com o desemprego registado e a oferta de trabalho, para o perodo de 2003 a
2007.
Iniciaremos a anlise pela caracterizao da oferta de trabalho registada, confrontando-a com
a oferta de formao profissional implementada, utilizando como critrio de comparao o
Cdigo da Classificao das Actividades Econmicas na verso de 2007; sendo que de acordo
com o preconizado na misso organizacional a segunda varivel deveria ser/estar dependente
da primeira.

78

Seguidamente, analisar-se- o desemprego registado nos centros de emprego, de acordo com a


habilitao escolar detida pela populao desempregada, confrontando-a com a anlise das
caractersticas habilitacionais mnimas necessrias frequncia das modalidades formativas
disponibilizadas na oferta formativa dos CGD, com o intuito de perceber se a definio da
oferta formativa procura dar resposta s necessidades de aumento de escolaridade da
populao desempregada, considerada actualmente como desgnio nacional, capaz de esbater
todas as formas de discriminao social por via da educao (Eurydice, 2007: 36)
8.1.1

Caracterizao da oferta de trabalho

A anlise desta varivel compreende os pedidos de mo-de-obra realizados pelas entidades


empregadoras, que foram registados nos 86 Centros de Emprego do IEFP distribudos pelo
territrio de Portugal Continental, no perodo compreendido entre 2003-2007, ambos
inclusive, organizados segundo a Classificao das Actividades Econmicas (CAE), verso
2007.

8.1.2

A oferta de trabalho segundo a CAE

Tabela 5: Oferta de trabalho por CAE


CAE
Designao
01 Agricultura, produo animal, caa, floresta e pesca
03 Indstrias extractivas
04 Indstrias alimentares das bebidas e do tabaco
05 Fabricao de txteis
06 Indstria do vesturio
07 Indstria do couro e dos produtos do couro
08 Indstria da madeira e da cortia
09 Indstrias do papel, impresso e reproduo
10 Fab. produtos petroliferos, qumicos, farmacuticos, borracha e plstico
11 Fabricao de outros produtos minerais no metlicos
12 Indstria metalrgica de base e fab. produtos metlicos
13 Fab. equipamento informtico, elctrico, mquinas e equipamentos n.e.
14 Fab. veculos automveis, componentes e outro equipa. de transporte
15 Fab. mobilirio, repar. instal. mq. e equipa. e outras ind. transformadoras
16 Electricidade, gs e gua, saneamento, resduos e despoluio
17 Construo
19 Comrcio, manut. repar. de veculos automveis e motociclos
20 Comrcio por grosso e a retalho
21 Transportes e armazenagem
22 Alojamento, restaurao e similares
23 Actividades de informao e de comunicao
24 Actividades financeiras e de seguros
25 Actividades imobilirias, administrativas e dos servios de apoio
26 Actividades de consultoria, cientficas, tcnicas e similares
27 Admin. pblica, educao, actividades de sade e apoio social
28 Outras actividades de servios
29 Sem classificao
Total

2003
4 753
247
3 585
1 549
5 632
1 977
1 451
419
1 251
1 393
3 238
1 360
1 303
1 076
279
9 440
2 092
14 844
1 930
15 927
996
251
7 602
1 845
5 655
5 548
3 335
98 978

2004
2 655
232
3 197
1 482
5 650
1 596
1 200
310
1 081
1 321
2 826
1 173
885
1 005
329
8 776
2 129
13 237
1 882
14 777
882
237
9 212
1 774
5 323
5 114
2 640
90 925

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao do IEFP

2005
2 675
176
3 318
1 061
5 204
1 762
1 276
415
1 015
1 227
3 333
1 154
875
1 057
431
10 705
1 947
14 263
1 681
14 773
992
270
11 699
1 976
5 033
5 100
2 124
95 542

2006
3 008
208
3 402
1 351
5 216
2 267
1 133
377
912
1 459
3 351
1 180
909
1 150
350
10 481
2 135
15 182
1 966
15 583
1 136
250
13 674
2 261
5 191
5 318
1 626
101 076

2007
3 766
239
4 006
1 332
4 990
1 835
1 325
381
1 081
1 460
3 747
1 524
903
1 344
592
13 038
2 633
16 873
2 425
17 225
1 124
370
16 124
2 803
4 974
5 872
1 265
113 251

79

A oferta de trabalho por CAE a nvel nacional (Tabela 5), revela a existncia de procura de
trabalhadores em todas as reas da actividade econmica, no obstante esta procura assumir
valores significativamente diferentes nos vrios sectores de actividade. O aumento gradual da
procura de mo-de-obra, apresenta particular incidncia nas actividades que integram os
sectores da Construo (17); Comrcio por grosso e a retalho (20); Alojamento restaurao e
similares (22) e Actividades imobilirias administrativas e dos servios de apoio (25).
igualmente visvel uma tendncia para a diminuio progressiva da oferta de trabalho nas
actividades classificadas no cdigo (29) que integra as Actividades sem Classificao, o que
deixa antever que as pessoas sem qualificaes definidas, so cada vez menos procuradas pelo
mercado de trabalho.
Os sectores que mostram uma oferta de trabalho mais reduzida, correspondem s Indstrias
extractivas (03); Indstria de papel, impresso e reproduo (09); Electricidade, gs e gua,
saneamento, resduos e despoluio (16); Actividades de informao e comunicao (23) e
Actividades financeiras e de seguros (24).
Os dados apresentados na Tabela 5, mostram a distribuio da procura pelos vrios sectores
de actividade no decurso do perodo da amostra, no nos permitindo todavia, perceber a
existncia ou no de variao do peso relativo da oferta de trabalho, nos vrios sectores de
actividade no decurso do perodo em anlise.
Perceber a existncia de variao do peso relativo da oferta de trabalho, por sector de
actividade, afigurou-se importante no contexto da presente anlise, uma vez que pode ser
indiciador da existncia de tendncias evolutivas que possibilitem identificar propenses de
crescimento ou regresso em sectores especficos de actividade.
Nesse sentido procedeu-se elaborao da Tabela 6, onde aparecem representados os dados
da oferta de trabalho, por sector de actividade, calculados em percentagem da oferta total de
emprego por ano, o que permite analisar o peso relativo de cada sector de actividade, na oferta
total de trabalho anual.

80

8.1.3

A variao percentual da oferta de trabalho no decurso do perodo da amostra

Tabela 6: Variao percentual da oferta de trabalho anual (2003-2007)


CAE Designao
01 Agricultura, produo animal, caa, floresta e pesca
03 Indstrias extractivas
04 Indstrias alimentares das bebidas e do tabaco
05 Fabricao de txteis
06 Indstria do vesturio
07 Indstria do couro e dos produtos do couro
08 Indstria da madeira e da cortia
09 Indstrias do papel, impresso e reproduo
10 Fab. produtos petroliferos, qumicos, farmacuticos, borracha e plstico
11 Fabricao de outros produtos minerais no metlicos
12 Indstria metalrgica de base e fab. produtos metlicos
13 Fab. equipamento informtico, elctrico, mquinas e equipamentos n.e.
14 Fab. veculos automveis, componentes e outro equipa. de transporte
15 Fab. mobilirio, repar. instal. mq. e equipa. e outras ind. transformadoras
16 Electricidade, gs e gua, saneamento, resduos e despoluio
17 Construo
19 Comrcio, manut. repar. de veculos automveis e motociclos
20 Comrcio por grosso e a retalho
21 Transportes e armazenagem
22 Alojamento, restaurao e similares
23 Actividades de informao e de comunicao
24 Actividades financeiras e de seguros
25 Actividades imobilirias, administrativas e dos servios de apoio
26 Actividades de consultoria, cientficas, tcnicas e similares
27 Admin. pblica, educao, actividades de sade e apoio social
28 Outras actividades de servios
29 Sem classificao
Total

2003
4.80
0.25
3.62
1.56
5.69
2.00
1.47
0.42
1.26
1.41
3.27
1.37
1.32
1.09
0.28
9.54
2.11
15.00
1.95
16.09
1.01
0.25
7.68
1.86
5.71
5.61
3.37
100

2004
2.92
0.26
3.52
1.63
6.21
1.76
1.32
0.34
1.19
1.45
3.11
1.29
0.97
1.11
0.36
9.65
2.34
14.56
2.07
16.25
0.97
0.26
10.13
1.95
5.85
5.62
2.90
100

2005
2.80
0.18
3.47
1.11
5.45
1.84
1.34
0.43
1.06
1.28
3.49
1.21
0.92
1.11
0.45
11.20
2.04
14.93
1.76
15.46
1.04
0.28
12.24
2.07
5.27
5.34
2.22
100

2006
2.98
0.21
3.37
1.34
5.16
2.24
1.12
0.37
0.90
1.44
3.32
1.17
0.90
1.14
0.35
10.37
2.11
15.02
1.95
15.42
1.12
0.25
13.53
2.24
5.14
5.26
1.61
100

2007
3.33
0.21
3.54
1.18
4.41
1.62
1.17
0.34
0.95
1.29
3.31
1.35
0.80
1.19
0.52
11.51
2.32
14.90
2.14
15.21
0.99
0.33
14.24
2.48
4.39
5.18
1.12
100

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao do IEFP

A Tabela 6 permite corroborar os dados observados na Tabela 5, no que diz respeito aos
sectores de actividade que denotam maior e menor oferta de trabalho. Esta constatao vem
colocar em causa a relevncia da anlise da variao percentual da oferta de trabalho no
decurso do perodo em anlise, uma vez que o nico dado que acresce aos dados fornecidos
pela tabela anterior, resulta da anlise das percentagens em linha, onde a principal
caracterstica observvel estabilidade que caracteriza a oferta, nos 5 anos que compem a
amostra com uma nica excepo nas Actividades imobilirias, administrativas e de servios
de apoio (25) cuja oferta passa de 7,68% em 2003, para 14,24% em 2007 o que pode ser
justificado por um certo boom do sector imobilirio observado nos primeiros anos do Sculo
XXI. A estabilidade do peso relativo da oferta de trabalho por CAE, pode indiciar a existncia
de problemas persistentes, na satisfao das necessidades de mo-de-obra em alguns sectores
de actividade.

81

8.2

A Oferta de formao profissional

Caracterizada a oferta de trabalho registada no decurso do perodo da amostra, importa agora,


analisar a oferta de formao desenvolvida pelos Centros de Formao Profissional de Gesto
Directa, no perodo anlogo.
Principiaremos o estudo da oferta de formao profissional, com a distribuio da oferta
formativa pelos dois tipos de formao profissional existentes (Formao Inicial e Formao
Contnua), em ordem a auscultar o peso relativo conferido a cada tipo de formao
profissional disponibilizada, e consequentemente, observar o peso que cada uma delas
representa no mbito da actividade dos CGD do Instituto.
Aps este breve enquadramento, deter-nos-emos no estudo da oferta formativa organizada
segundo a classificao das actividades econmicas.

8.2.1

A actividade formativa dos Centros de Gesto Directa

A observao da oferta de formao segundo os dois tipos de formao profissional


ministrada nos Centros de Formao Profissional de Gesto Directa do IEFP IP, permitir-nos compreender melhor as opes formativas realizadas pelo IEFP IP, numa lgica de
promoo da valorizao dos recursos humanos nacionais, de acordo com os diferentes
pblicos a que cada uma delas se destina.
Com o intuito de melhor enquadrar a actividade formativa do Instituto, no perodo em anlise,
iniciaremos o estudo por uma abordagem de mbito mais genrico, onde poderemos observar
as tendncias de evoluo da actividade formativa na sua totalidade, especificada por tipo de
formao (inicial ou contnua), medida em nmero de formandos que a cursaram.
Foram contabilizados na anlise todos os formandos que frequentaram os cursos de formao
disponibilizados pelos CGD, nas diferentes modalidades que integram a formao profissional
inicial:

QUAL: Qualificao;

APR: Aprendizagem;

CET: Cursos de Especializao Tecnolgica;

EFA: Educao e Formao de Adultos;

EFJ: Educao e Formao de Jovens.

82

No campo da formao contnua (FCO) foram contabilizados todos os formandos que


desenvolveram formao no campo do aperfeioamento e actualizao profissional,
(independentemente da rea formativa e da durao da aco) no decurso do perodo em
anlise.

Tabela 7: Actividade formativa dos CGD no perodo 2003-2007


FI
FCO
Total

2003
19 621
14 614
56 186

2004
23 955
19 455
71 517

2005
25 632
19 087
76 087

2006
27 971
26 850
92 100

2007
34 952
39 390
119 948

Fonte: Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao e Relatrios de Actividades do IEFP (2003-2007)

Formao Inicial (FI) e Formao Contnua (FCO).

A anlise dos dados da formao profissional inicial e contnua (Tabela 7), compara o nmero
de formandos que no perodo em anlise frequentaram a formao profissional inicial (nas
vrias modalidades que a integram), com o nmero de formandos que frequentaram a
formao contnua, tornando evidente a importncia que a formao profissional inicial
detm, no contexto da actividade dos centros de formao profissional de gesto directa, no
obstante no decurso do perodo em anlise a formao contnua revelar um crescimento anual
muito significativo, chegando no ano de 2007 a FCO, a ultrapassar a FI em nmero de
frequentadores.
No obstante, no cmputo geral do perodo da amostra, a formao profissional inicial a que
rene maior nmero de frequentadores, revelando-se como a formao com mais
preponderncia no contexto da actividade desenvolvida pelos CGD do IEFP.
Constatada a relevncia que o IEFP confere Formao Profissional Inicial, analisaremos de
seguida a oferta formativa disponibilizada no mbito da formao profissional inicial, no
perodo da amostra, organizada de acordo com a Classificao das Actividades Econmicas.

83

8.2.2

A oferta de Formao Profissional Inicial segundo a CAE

Tabela 8: Oferta formativa da Formao Profissional Inicial nos CGD segundo a CAE.
CAE
01
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
Total

Designao
Agricultura, produo animal, caa, floresta e pesca
Indstrias extractivas
Indstrias alimentares das bebidas e do tabaco
Fabricao de txteis
Indstria do vesturio
Indstria do couro e dos produtos do couro
Indstria da madeira e da cortia
Indstrias do papel, impresso e reproduo
Fab. produtos petroliferos, qumicos, farmacuticos, borracha e plstico
Fabricao de outros produtos minerais no metlicos
Indstria metalrgica de base e fab. produtos metlicos
Fab. equipamento informtico, elctrico, mquinas e equipamentos n.e.
Fab. veculos automveis, componentes e outro equipa. de transporte
Fab. mobilirio, repar. instal. mq. e equipa. e outras ind. transformadoras
Electricidade, gs e gua, saneamento, resduos e despoluio
Construo
Comrcio, manut. repar. de veculos automveis e motociclos
Comrcio por grosso e a retalho
Transportes e armazenagem
Alojamento, restaurao e similares
Actividades de informao e de comunicao
Actividades financeiras e de seguros
Actividades imobilirias, administrativas e dos servios de apoio
Actividades de consultoria, cientficas, tcnicas e similares
Admin. pblica, educao, actividades de sade e apoio social
Outras actividades de servios
Sem classificao

2 003
951
0
120
0
805
0
703
970
0
0
3 527
3 239
0
0
92
1 655
1 845
2 200
0
4 173
0
829
0
7 338
5 947
9 214
431
44 039

2 004
1 003
0
183
0
721
0
715
1 006
0
0
3 855
4 171
0
0
126
1 910
2 209
2 959
0
5 989
0
819
0
10 729
7 153
10 224
973
54 745

2 005
980
0
225
0
601
0
695
1 013
0
0
3 549
4 879
0
0
90
1 903
2 423
3 553
0
6 803
0
1 032
0
11 570
7 073
10 597
1 249
58 235

2 006
947
0
477
0
544
0
723
909
0
0
3 470
5 197
0
0
85
5 907
2 650
4 834
0
8 091
0
906
0
14 178
8 613
11 383
1 206
70 120

2 007
1 174
0
784
0
446
0
637
680
0
0
3 160
4 974
0
0
98
5 861
2 657
4 936
0
7 988
0
784
0
14 554
9 877
11 185
1 420
71 215

Fonte: Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP (2003-2007)

A anlise da oferta formativa obedeceu aos mesmos pressupostos que a anlise da oferta
de trabalho (distribuio segundo a CAE, em nmeros absolutos e em percentagem), todavia
e face aos dados apurados constantes da Tabela 8 e da Tabela 9, optou-se por integrar os
dados apurados, numa nica anlise.

84

Tabela 9: Distribuio (em %) da oferta formativa pelos vrios sectores de actividade segundo
a CAE
CAE
01
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
Total

Designao
Agricultura, produo animal, caa, floresta e pesca
Indstrias extractivas
Indstrias alimentares das bebidas e do tabaco
Fabricao de txteis
Indstria do vesturio
Indstria do couro e dos produtos do couro
Indstria da madeira e da cortia
Indstrias do papel, impresso e reproduo
Fab. produtos petroliferos, qumicos, farmacuticos, borracha e plstico
Fabricao de outros produtos minerais no metlicos
Indstria metalrgica de base e fab. produtos metlicos
Fab. equipamento informtico, elctrico, mquinas e equipamentos n.e.
Fab. veculos automveis, componentes e outro equipa. de transporte
Fab. mobilirio, repar. instal. mq. e equipa. e outras ind. transformadoras
Electricidade, gs e gua, saneamento, resduos e despoluio
Construo
Comrcio, manut. repar. de veculos automveis e motociclos
Comrcio por grosso e a retalho
Transportes e armazenagem
Alojamento, restaurao e similares
Actividades de informao e de comunicao
Actividades financeiras e de seguros
Actividades imobilirias, administrativas e dos servios de apoio
Actividades de consultoria, cientficas, tcnicas e similares
Admin. pblica, educao, actividades de sade e apoio social
Outras actividades de servios
Sem classificao

2 003
2.16
0.00
0.27
0.00
1.83
0.00
1.60
2.20
0.00
0.00
8.01
7.35
0.00
0.00
0.21
3.76
4.19
5.00
0.00
9.48
0.00
1.88
0.00
16.66
13.50
20.92
0.98
100

2 004
1.83
0.00
0.33
0.00
1.32
0.00
1.31
1.84
0.00
0.00
7.04
7.62
0.00
0.00
0.23
3.49
4.04
5.41
0.00
10.94
0.00
1.50
0.00
19.60
13.07
18.68
1.78
100

2 005
1.68
0.00
0.39
0.00
1.03
0.00
1.19
1.74
0.00
0.00
6.09
8.38
0.00
0.00
0.15
3.27
4.16
6.10
0.00
11.68
0.00
1.77
0.00
19.87
12.15
18.20
2.14
100

2 006
1.35
0.00
0.68
0.00
0.78
0.00
1.03
1.30
0.00
0.00
4.95
7.41
0.00
0.00
0.12
8.42
3.78
6.89
0.00
11.54
0.00
1.29
0.00
20.22
12.28
16.23
1.72
100

2 007
1.65
0.00
1.10
0.00
0.63
0.00
0.89
0.95
0.00
0.00
4.44
6.98
0.00
0.00
0.14
8.23
3.73
6.93
0.00
11.22
0.00
1.10
0.00
20.44
13.87
15.71
1.99
100

Fonte: Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP (2003-2007)

Ao tentarmos apurar a variao percentual da oferta formativa por CAE (Tabela 9), nos anos
que integram o perodo da amostra, percebe-se que, embora em termos globais a oferta cresa
anualmente de forma significativa (Tabela 8), em termos percentuais o maior crescimento da
oferta encontra-se entre a: Construo (17) que passa de 3,76% do total da oferta em 2003,
para 8,23% em 2007, e as Actividades de consultoria, cientificas, tcnicas e similares (26),
que passam de uma oferta formativa que representava 16,66% do total da oferta em 2003,
para 20,44% em 2007.Em termos relativos, verifica-se tambm o crescimento da oferta de
formao ainda que com valores menos expressivos, o sector do Comrcio por grosso e a
retalho (20), passa de uma representao de 5% em 2003, para 6,93 % em 2007; no sector que
integra o Alojamento, restaurao e similares (22) passa de 9,48% em 2003, para 11,22% em
2007 e a oferta formativa integrada nas actividades Sem classificao (29), que passa de uma
representao de 0,98% em 2003, para quase 2% em 2007.
A Tabela 8 e a Tabela 9 mostram a predominncia da actividade formativa em cursos que
integram as actividades das reas de Consultoria cientficas, tcnicas e similares (26);

85

Administrao pblica, educao, actividades de sade e apoio social (27) e Outras


actividades de servios (28) as quais no seu conjunto representam em mdia, cerca de 50% da
oferta formativa disponibilizada pelos centros de formao de gesto directa do IEFP para o
perodo em anlise.
A inexistncia de oferta formativa no mbito das actividades que integram a Indstria
extractiva (03), Fabricao de txteis (05), Indstria do couro e dos produtos de couro (07),
Fabricao de produtos petrolferos, qumicos, farmacuticos, borracha e plstico (10);
Fabricao de outros produtos minerais no metlicos (11); Fabricao de veculos
automveis, componentes e outro equipamento de transporte (14); Fabrico de mobilirio,
reparao, instalao, mquinas e equipamentos e outras indstrias transformadoras (15);
Transportes e armazenagem (21); Actividades de informao e comunicao (23) e
Actividades imobilirias, administrativas e servios de apoio (25) que se manteve constante
ao longo de todo o perodo em anlise, revelador, de alguma constncia na definio da
oferta formativa, que neste perodo foi realizada em torno dos mesmos sectores de actividade.
A Tabela 9, revela tambm a existncia de reas de formao com uma oferta formativa de
carcter muito residual, onde as alteraes ao longo do perodo da amostra se encontram ao
nvel das centsimas e cujo peso relativo no total da oferta formativa decresce de 2003 para
2007 em quase 50%. Estas reas encontram-se nas actividades que integram o sector da
Electricidade, gs e gua, saneamento, resduos e despoluio (16).
Na Tabela 8 os sectores de actividade, Comrcio, manuteno e reparao de veculos
automveis e motociclos (19) e Comrcio por grosso e a retalho (20), registaram um
crescimento consecutivo ao longo de todo o perodo de anlise, no obstante, a oferta
formativa no sector do Comrcio por grosso e a retalho (20), apresentar um crescimento
superior ao da oferta formativa das aces na rea do Comrcio, manuteno e reparao de
veculos automveis e motociclos (19). Esta realidade no aparece integralmente retratada na
Tabela 9, uma vez que a actividade formativa que inclui a rea de Comrcio, manuteno e
reparao de veculos automveis e motociclos (19), sofre um decrscimo relativo, gradual ao
longo do perodo da amostra, motivado pela alterao do peso relativo da oferta de formao
disponibilizada nesta rea, face ao total da oferta formativa disponibilizada anualmente nos
CGD do IEFP.

86

A Tabela 8 permite localizar um crescimento da oferta formativa, nas profisses ligadas ao


sector da Construo (17), muito mais significativo a partir de 2006, onde a actividade
formativa cresce para o triplo da existente em 2005 e percentualmente mais do que duplica.
Situao anloga -nos tambm revelada para a oferta formativa das profisses abrangidas
pelo sector das Actividades de consultoria, cientficas tcnicas e similares (26), quando os
valores da oferta formativa existente em 2006, duplicam a existente em 2003, ainda que
percentualmente o seu crescimento no chegue a atingir um tero.
Um outro dado igualmente relevante na anlise das Tabela 8 e Tabela 9, diz respeito oferta
formativa que ao longo dos anos tem vindo a demonstrar pouca expresso. Este tipo de oferta
est sobretudo ligada s actividades desenvolvidas no mbito da Agricultura, produo
animal, caa floresta e pesca (01), que no obstante revelar a existncia de algum crescimento
em termos absolutos percentualmente diminui o seu peso relativo no decurso do perodo em
anlise; Industrias alimentares de bebidas e tabaco (04) que revela um ligeiro crescimento
quer em termos absolutos quer em termos relativos ao longo de todo o perodo; Indstria do
vesturio (06), que manifesta uma diminuio da oferta de 2003 para 2007 tanto em termos
absolutos, como relativos para cerca de metade, apesar de a diminuio relativa ser superior
diminuio em termos absolutos; Indstrias da madeira e da cortia (08) diminui ligeiramente
em termos absolutos apresentando uma diminuio mais significativa em termos relativos,
onde a oferta existente em 2003, diminui para cerca de metade em 2007; Indstrias de papel
impresso e reproduo (09) diminui em termos absolutos e de forma mais acentuada em
termos relativos e Actividades financeiras e seguros (24), que diminui ligeiramente em termos
absolutos e de igual modo em termos relativos. j pouca expresso da oferta formativa nas
reas supra referidas, devemos salientar ainda, que a Tabela 9 revela nas actividades ligadas
Indstria de vesturio (06) e Indstrias do papel impresso e reproduo (09), uma tendncia
para a diminuio percentual da oferta formativa ao longo de todo o perodo em anlise.
Dado que igualmente nos parece digno de relevo e que se encontra visvel nas Tabela 8 e 9,
o facto de no decurso do perodo da amostra no se ter registado o aparecimento de oferta
formativa em reas onde, at ento, a mesma no existisse, o que pode indiciar a existncia de
alguma constncia na definio da oferta formativa.
Analisadas as variveis oferta de trabalho e oferta formativa, analisaremos seguidamente,
a adequao da oferta formativa s necessidades de mo-de-obra qualificada, evidenciadas na
oferta de trabalho segundo a CAE.

87

8.3

O cruzamento da oferta formativa com a oferta de trabalho

A anlise das variveis que integram a oferta formativa disponibilizada nos CGD e das que
integram a procura de trabalhadores por parte do mercado de trabalho com base na CAE,
permitiram no s aclarar as especificidades de ambas as variveis, mas tambm, perceber a
constncia do seu comportamento relativo, no perodo de 2003 a 2007, o que nos auxiliar no
estudo do cruzamento das variveis oferta de trabalho (OfT) e oferta de formao (OfF).
A Figura 2 permite comparar o total da oferta de trabalho registada nos centros de emprego do
IEFP IP, com o total da oferta formativa disponibilizada pelos centros de formao
profissional de gesto directa, para o perodo de 2003 a 2007

Figura 2: Oferta de formao comparada com oferta de trabalho

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao e Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP.

Comparao da oferta de formao profissional (OfF), dos centros de gesto directa com a
oferta de trabalho (OfT), registada nos centros de emprego, segundo a Classificao das
Actividades Econmicas (2003-2007).

Os totais nacionais da oferta de trabalho (OfT) e da oferta de formao (OfF), analisados em


nmeros absolutos, mostram a existncia de um desequilbrio significativo entre as duas
variveis em presena, no perodo 2003-2007.

88

No obstante na interpretao dos dados da Figura 2 no podermos escamotear a existncia de


distores ocasionados por condicionamentos decorrentes da classificao da oferta formativa
na CAE, uma vez que no existe correspondncia directa entre a classificao da oferta
formativa e a classificao da CAE, os dados observados revelam que nos sectores,
Agricultura, produo animal, caa, floresta e pesca (01); Industrias alimentares de bebidas e
tabaco (04); Indstria de vesturio (06) Construo (17); Comrcio por grosso e a retalho (20)
e Alojamento restaurao e similares (22), que ao nvel da oferta de trabalho evidenciam a
necessidade de mo-de-obra, encontram resposta pouco expressiva por parte da oferta
formativa disponibilizada, que apresenta nestes sectores, volumes muito reduzidos, e at com
tendncia percentual para diminuir ao longo do perodo em anlise conforme foi referido no
ponto 8.2.2.
Por outro lado, existem reas onde a oferta de formao bastante significativa e para as
quais a oferta de trabalho se apresenta pouco relevante. Nesta situao encontram-se as
profisses que integram as actividades ligadas ao Fabrico de equipamento informtico,
elctrico, mquinas e equipamentos no especificados (13) e Actividades de consultoria,
cientificas, tcnicas e similares (26). Se tentarmos aprofundar um pouco mais esta anlise com
recurso aos dados constantes da Tabela 6, constatamos que percentualmente a oferta de
trabalho se mantm de forma relativamente estvel ao longo do perodo em anlise no sector
Fabrico de equipamento informtico, elctrico, mquinas e equipamentos no especificados
(13), apresentando apenas uma subida muito pouco significativa no sector das Actividades de
consultoria, cientficas, tcnicas e similares (26), o que dificulta ainda mais a compreenso do
porqu do aumento da oferta formativa nestes dois sectores e em particular nas reas de
formao ligadas, s Actividades de consultoria, cientficas, tcnicas e similares (26),
conforme visvel na Tabela 8.
A Figura 2, que apresenta valores totais da oferta de trabalho e da oferta de formao para
o perodo da amostra, no permite perceber se a discrepncia das variveis em presena, se
deve ocorrncia de alteraes circunstanciais em anos especficos, ou se pelo contrrio, se
mantm em cada um dos anos que integram o perodo em observao.
A anlise comportamental do cruzamento das duas variveis, em cada ano que integra o
perodo da amostra, pode permitir avaliar a importncia que o IEFP atribui, ou confere
varivel oferta de trabalho na definio da oferta formativa. Foi por esta razo que se
procedeu anlise anual do comportamento das duas variveis no perodo da amostra,

89

constante do anexo 2, tendo-se aferido na anlise anual uma discrepncia muito semelhante
descrita na Figura 2.
Outro dado igualmente relevante diz respeito s situaes onde a oferta formativa aparece
como sendo claramente superior s necessidades evidenciadas pela oferta de trabalho, o que
se observa nas reas de Administrao pblica educao, actividades de sade e apoio social
(27) e Outras actividades e servios (28), realando-se igualmente o facto da oferta formativa
nestas reas, ter crescido ao longo dos anos que integram o perodo da amostra, conforme se
pode constatar na anlise da Tabela 8.
Paralelamente, descobrimos tambm alguns sectores que evidenciam oferta de trabalho
significativa, onde no possvel visualizar a existncia de qualquer oferta de formao em
nenhum dos anos que integram a amostra, o que refora a ausncia de importncia que a
procura de profissionais por parte do mercado de trabalho tem na definio da oferta de
formao. Por ordem decrescente de grandeza, possvel comprovar esta situao nos
sectores das: Actividades imobilirias, administrativas e de servios de apoio (25),
Transportes e armazenagem (21) e Indstria do couro e dos produtos do couro (07).
Em sntese, poderemos dizer que os dados obtidos, atestam que no decurso do perodo em
anlise, a definio da oferta formativa no se pautou por critrios de adequao s
necessidades de mo-de-obra, apuradas pela oferta de trabalho que, no mesmo perodo,
chegou aos centros de emprego do IEFP.

8.4

As habilitaes literrias da populao desempregada, e a definio da oferta


formativa

A constatao de que aparentemente, no so as necessidades do mercado de trabalho que em


primeira anlise determinam a definio da oferta formativa dos centros de formao de
gesto directa, transporta-nos novamente para o questionamento, do que ter determinado a
definio da oferta formativa registada, no perodo em anlise.
Igualmente conscientes da importncia poltica atribuda ao aumento dos nveis de
escolaridade da populao nacional, patente no Quadro de Referencia Estratgico Nacional (R
86/2007 de 3/7), a par com a utilidade reconhecida na existncia de competncias
habilitacionais slidas, capazes de possibilitar no s o desenvolvimento de uma actividade
profissional qualificada, mas que potenciem a adaptao permanente aos desafios colocados

90

pelas alteraes a que o mercado de trabalho tem sido sujeito, transportou para a formao
profissional, sobretudo no final do sculo XX, o desenho de percursos formativos mais
longos, onde formao profissionalizante se associou o aumento de competncias escolares.
A preocupao com o aumento da escolaridade da populao em idade activa, j
anteriormente patente na criao da modalidade EFA, em 2007, pela Resoluo 173/07 de
07/11, assumida pelo Estado Portugus como desgnio nacional. A iniciativa Novas
Oportunidades, materializada na proliferao rpida dos Centros Novas Oportunidades
(CNO) - unidades criadas para promover a certificao escolar da populao activa,
espalhadas um pouco por todo o pas, encarada pelo XVII Governo Constitucional, como
um novo impulso no caminho para o aumento da qualificao dos portugueses. Ao definir a
formao de base dos activos como uma prioridade, o Estado anuncia como meta a atingir at
2010 a qualificao de 1000000 activos.
A aposta da formao profissional nos percursos de dupla certificao, que se vinha
desenhando desde o incio do Sculo XXI, com o surgimento dos cursos de Educao e
Formao de Adultos (EFA), e os cursos de Educao e Formao de Jovens (EFJ), ambos
numa primeira fase destinados obteno do ensino bsico, ampliada, com o alargamento
da oferta formativa de dupla certificao destinada a conceder equivalncia ao ensino
secundrio.
A prioridade conferida pelo IEFP aos percursos de dupla certificao, patente na Tabela 10,
revela o crescimento que estas modalidades formativas tm vindo a adquirir, no universo da
oferta de Formao Profissional Inicial desenvolvida pelos CGD do IEFP no perodo da
amostra, o que acontece em paralelo com o recrudescimento da oferta formativa nos percursos
de formao exclusivamente profissionalizantes (Qualificao), que no perodo em anlise
(2003-2007) decresce para cerca de um tero da oferta inicial.

91

Tabela 10: Formao profissional por modalidade


QUAl
APR
CET
EFA
EFJ
Tot FI

2003
16 533
14 957
181
4 483
2 330
19 621

2004
19 449
18 121
258
5 576
4 152
23 955

2005
18 226
18 759
273
6 600
5 736
25 632

2006
16 620
18 138
283
9 550
9 308
27 971

2007
5 886
16 716
318
17 918
10 654
34 952

Fonte: Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP

Qualificao (QUAL); Aprendizagem (APR), Cursos de Especializao Tecnolgica (CET); Educao


e Formao de Adultos (EFA); Educao e Formao de Jovens (EFJ); Total Formao Inicial (Tot
FI).

A reflexo sobre estes aspectos conduz, ao estudo mais detalhado das habilitaes literrias
dos desempregados e das modalidades formativas de dupla certificao no sentido de
perscrutar a existncia de possveis relaes entre as duas variveis, que possam
influenciar/condicionar a definio da oferta formativa nos CGD.
Assim, procedeu-se na fase seguinte anlise dos perfis de habilitao da populao
desempregada e das habilitaes mnimas requeridas para integrar os perfis formativos de
dupla certificao. Esta anlise cinge-se igualmente ao perodo de 2003 a 2007.

8.5

A anlise dos desempregados inscritos nos Centros de Emprego

Inicia-se esta abordagem pela observao da evoluo do nmero de desempregados,


registada nos Centros de Emprego, nos cinco anos que integram o perodo da amostra.

Evoluo do nmero de desempregados inscritos


A evoluo do desemprego (Figura 3) mostra o crescimento progressivo do nmero de
inscritos nos centros de emprego no perodo 2003-2005, que nos anos de 2006 e 2007,
decresce gradualmente. A diminuio do nmero de inscritos nos centros de emprego do
IEFP, que aparentemente parece contrariar o crescimento gradual do desemprego (patente na
Figura 4) divulgada pelo Instituto Nacional de Estatstica (INE), poder-se-ia numa primeira
anlise, explicar em razo do aumento do nmero de colocaes realizadas pelos centros de
emprego, em idntico perodo. Todavia, o decrscimo do desemprego no parece poder ser

92

explicado por essa razo, uma vez que no perodo em anlise, no se verificou um aumento do
nmero de colocaes conforme se pode apurar pela observao da Tabela 20 constante do
anexo 1, que revela as colocaes efectuadas pelos centros de emprego para o mesmo
perodo. Esta situao de alguma forma corroborada pela notcia veiculada pelo Jornal de
Negcios, onde segundo os dados disponibilizados pelo IEFP, as colocaes efectuadas pelos
centros de emprego sofreram uma diminuio no ano de 2007 (Martins, 2008:18-19).

Figura 3: Evoluo do nmero de desempregados inscritos (2003-2007)

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao do IEFP

Figura 4: Populao desempregada no perodo 2003 a 2007

Fonte. INE, Estatsticas do emprego

93

Uma outra fundamentao para a diminuio do nmero de desempregados inscritos, poder


advir do aumento do nmero de encaminhamentos realizados para a formao profissional, ou
mesmo para a integrao em programas ocupacionais, uma vez que o conceito de
desempregado utilizado nas estatsticas para anlise do mercado de emprego, considera
exclusivamente, as pessoas que se encontram disponveis para integrar o mercado de trabalho
no imediato, excluindo portanto os integrados em formao profissional e programas
ocupacionais temporrios.
Em resumo diremos que no perodo em estudo ocorreu uma quebra de aproximadamente,
50000 desempregados, no desemprego registado nos centros de emprego, a qual no pode ser
assumida como resultado do crescimento da integrao efectiva dos desempregados no
mercado de trabalho.
Confrontados com a constatao de que a diminuio dos valores do desemprego, pode no
ser resultado do aumento da integrao da populao desempregada no mercado de trabalho,
prosseguimos a nossa anlise, tentando compreender melhor o universo do desemprego
registado, mormente no que concerne s suas caractersticas habilitacionais.

8.5.1

O Desemprego registado segundo a habilitao literria

Conforme j foi referenciado, as habilitaes literrias das pessoas condicionam a sua


integrao no mercado de trabalho e tambm o seu acesso s modalidades formativas que
constituem a formao profissional inicial sendo, muitas vezes, razo de impossibilidade de
frequncia de aces de formao profissional, a inexistncia de uma determinada habilitao
literria. Por esta razo considerou-se pertinente estudar o perfil de habilitaes literrias dos
desempregados inscritos nos centros de emprego do IEFP, com o propsito de perceber at
que ponto a formao profissional, por fora da definio das modalidades formativas,
particularmente atravs da definio dos percursos formativos-tipo, tenta dar resposta ao
perfil de habilitaes da populao desempregada, inscrita nos centros de emprego.
A anlise do desemprego registado segundo as habilitaes literrias obedeceu ao
agrupamento de habilitaes escolares em seis categorias: sem instruo (S/INST), que
compreende todos os inscritos nos CE que possuam habilitaes escolares inferiores aos 4
anos de escolaridade iniciais, abarcando igualmente aqueles que no sabem ler nem escrever;
1 Ciclo do Bsico (1CB), que inclui todos os desempregados que possuam habilitaes

94

escolares iguais a 4 e inferiores a 6 anos de escolaridade; 2 Ciclo do Bsico (2CB), inclui os


desempregados que possuem habilitaes iguais ao 6 ano de escolaridade e no tenham
concludo a escolaridade de 9 anos; 3 Ciclo do Bsico (3CB), onde se encontram todos os
desempregados inscritos que possuam como habilitaes mnimas 9 anos de escolaridade e
no tenham concludo o ensino secundrio; o Secundrio (SEC), que rene todos os
desempregados inscritos que concluram os 12 anos de escolaridade e finalmente o Superior
(SUP) onde inserimos todos quantos possuem habilitao mnima, equivalente ao grau de
Bacharel.

Figura 5: Evoluo do nmero de desempregados (2003-2007)

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao do IEFP

Desempregados inscritos nos centros de emprego em Portugal Continental, segundo as


habilitaes literrias, expressos em percentagem do total de inscritos.

evidente pela anlise da Figura 5, que a maior percentagem de desempregados inscritos, no


perodo em anlise, possui como habilitao escolar o primeiro ciclo, com uma percentagem
superior a 30% do total dos inscritos, seguido a alguma distncia, pelos detentores do segundo
ciclo do ensino bsico, que representam cerca de 20% do total de inscritos nos CE, no perodo
estudado, o que evidencia um dfice de competncias acadmicas de base muito relevante
entre a populao desempregada. O dfice de escolaridade que se verifica entre a populao
desempregada inscrita nos CE confirma a baixa escolaridade da populao portuguesa, que

95

segundo dados do INE citados por Rosa (2008) relativos ao 3 trimestre de 2007, referem que
75,8% da populao nacional possui o ensino bsico; 13,9% o ensino secundrio e 10,2%, o
ensino superior.
Um outro dado igualmente relevante, a percentagem de inscritos detentores de habilitao
superior, apresentar uma tendncia, ainda que tnue, no sentido do crescimento que se tem
vindo a revelar mais ou menos constante desde 2004. Digno de realce, afigura-se tambm, o
facto de cerca de 5% do desemprego registado no possuir qualquer tipo de instruo.
Numa anlise mais geral, conclui-se que mais de 55% do desemprego registado, possui uma
habilitao escolar, igual ou inferior ao 2 ciclo do ensino bsico.
Uma vez compreendida a evoluo e a distribuio do desemprego por habilitao literria,
importa prosseguir a anlise, tentando perceber a organizao, distribuio e variao da
oferta formativa em todas as modalidades formativas que integraram a oferta de formao
profissional inicial, ao longo do perodo da amostra, relacionando-a posteriormente com o
perfil habilitacional da populao desempregada.

8.6

A oferta formativa e a habilitao escolar

semelhana da anlise efectuada para o desemprego registado no perodo de 2003 a 2007,


estudou-se tambm a evoluo da oferta formativa da formao inicial, no decurso do perodo
da amostra.

Figura 6: Nmero de formandos que frequentaram as modalidades formativas (2003-2007)


20000
18000
16000
14000

2003

12000

2004

10000

2005

8000

2006

6000

2007

4000
2000
0
QUAl

APR

CET

EFA

EFJ

Fonte: Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP

96

Qualificao (QUAL); Aprendizagem (APR), Cursos de Especializao Tecnolgica (CET); Educao


e Formao de Adultos (EFA); Educao e Formao de Jovens (EFJ).

A Figura 6 demonstra claramente a evoluo do crescimento da oferta formativa entre as


modalidades de dupla certificao em detrimento do recrudescimento da oferta formativa que
confere somente certificao profissional, mormente a partir de 2004, onde claramente
visvel o decrscimo da Qualificao e o crescimento das EFJ e EFA, modalidades que
conferem o aumento de competncias acadmicas a par com a aquisio de competncias
profissionais. O crescimento da oferta formativa nas modalidades de dupla certificao
ainda mais evidente, na oferta formativa que se destina populao adulta, EFA.
Assim as modalidades apresentadas expem globalmente uma tendncia de crescimento. A
excepo a esta tendncia surge de forma mais evidente na Qualificao (QUAL), modalidade
que conforme j foi referido, apenas permite a obteno da certificao profissional, e que
atingiu o valor mais elevado no mbito da oferta formativa disponvel em 2004, revelando
desde ento uma tendncia clara de diminuio, que se acentua de modo significativo no ano
de 2007.
A anlise mais detalhada da Figura 6 permite detectar algumas particularidades ao nvel da
evoluo da oferta formativa em modalidades especficas. Assim, a Aprendizagem (APR),
mostra uma tendncia de crescimento at 2005, decrescendo em 2006 e 2007.
A Educao e Formao de Jovens (EFJ), revela um crescimento contnuo, mas
particularmente significativo nos anos de 2005 e 2006.
Os cursos de Educao e Formao de Adultos (EFA) assinalam um crescimento gradual at
2005 e uma subida muito significativa nos anos de 2006, que cresce quase para o dobro no
ano de 2007, o que enfatiza a relevncia actual desta modalidade, que em 2007 quase atinge
os 18000 formandos.
Os cursos de Especializao Tecnolgica (CET) correspondem modalidade formativa que
no contexto da formao profissional inicial, apresenta um comportamento mais homogneo
no decurso do perodo em anlise, caracterizando-se pela manuteno de um carcter residual,
relativamente s restantes modalidades formativas, durante todo o perodo estudado.
Detalhado o comportamento das modalidades formativas no perodo de 2003 a 2007, torna-se
importante perceber com mais pormenor, as caractersticas de cada uma delas, mormente no

97

que concerne ao perfil habilitacional requerido para a sua frequncia, o qual nos possibilitar
identificar os pblicos destinatrios da oferta formativa.

8.6.1

As modalidades formativas e a habilitao escolar

Como foi referido no ponto 7.3.2, a frequncia de qualquer modalidade formativa, requer por
parte das pessoas que a integrem o preenchimento de requisitos mnimos no que diz respeito
s habilitaes requeridas.
Em todas as modalidades de dupla certificao (aquelas em que o IEFP mais tem alargado a
sua oferta formativa) encontram-se disponveis um nmero variado de tipologias de percurso,
destinadas a potenciar a validao das competncias que cada pessoa adquiriu no seu percurso
individual e colectivo em contextos formais e no formais, o que permite que percursos
diferentes, confiram acesso a uma mesma certificao. Esta flexibilidade, resultante da
existncia de diferentes percursos formativos, doravante designados como percursos tipo,
permite o acesso a uma mesma certificao escolar e profissional com duraes temporais
distintas, aferidas em razo das competncias previamente adquiridas, o que torna a formao
profissional mais apelativa, aos olhos de quem a frequenta, uma vez que o candidato a
formando no tem de frequentar contedos que conferem acesso a competncias que j
possui. Desta forma, dentro das diferentes modalidades, so disponibilizadas vrias tipologias
de percurso (percursos tipo), que procuram dar resposta aos diferentes requisitos
habilitacionais dos possveis candidatos frequncia de formao profissional.
Assim, quando falamos de modalidades formativas em geral, e de cada uma em particular,
teremos que considerar as habilitaes mnimas de acesso a cada uma das tipologias de
percurso, uma vez que as pessoas que detenham requisitos habilitacionais superiores ou
inferiores aos definidos para a integrao em cada percurso tipo, se encontram impedidas de o
frequentar.
As condies habilitacionais consagram-se, deste modo, como determinantes no acesso
formao profissional, condicionando igualmente a integrao qualificada no mercado de
trabalho das populaes, especialmente das que detm habilitaes literrias mais baixas.
Foi por essa razo que, sobretudo aps a constatao da importncia que o IEFP tem vindo a
conferir s modalidades de dupla certificao, se procurou perceber quais as competncias
escolares que o IEFP privilegiou na definio da oferta formativa, no perodo estudado, as

98

quais configuraro os tipos de pblico definidos como principais destinatrios, das polticas
pblicas de formao levadas a cabo pelo IEFP.

8.6.2

A oferta formativa nas modalidades de dupla certificao

Iniciamos a anlise da oferta formativa nas modalidades de dupla certificao observando em


pormenor a evoluo suportada nos anos que integram a amostra, mensurando-a atravs do
nmero de formandos que frequentaram as diferentes modalidades em cada ano.
O cenrio visvel na Tabela 11 revela a diminuio da oferta formativa na Aprendizagem a
partir de 2006 que se acentua em 2007.

Tabela 11: Oferta formativa de dupla certificao.


APR
EFA
EFJ
Total

2003
14 957
4 483
2 330
21 770

2004
18 121
5 576
4 152
27 849

2005
18 759
6 600
5 736
31 095

2006
18 138
9 550
9 308
36 996

2007
16 716
17 918
10 654
45 288

Fonte: Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP

APR- Aprendizagem; EFA - Educao e Formao de Adultos ; EFJ- Educao e Formao


de Jovens-

Por seu turno a Educao e Formao de Adultos, evidencia um crescimento paulatino nos 3
primeiros anos do perodo da amostra, para nos 2 ltimos, operar um salto numrico que sem
dvida, colaborou para a consagrao desta modalidade formativa como a mais frequentada
no ano de 2007, no universo das modalidades formativas da formao profissional inicial,
conforme foi possvel aferir na Figura 6.
Os cursos disponibilizados no mbito da modalidade Educao e Formao de Jovens
registam uma propenso de crescimento mais significativo a partir de 2005, o que revela uma
tendncia para o incremento da oferta formativa no mbito desta modalidade. Todavia e no
obstante a tendncia de crescimento registada, esta modalidade revela-se como aquela que
apresenta menos oferta formativa disponibilizada, no universo das modalidades de dupla
certificao no perodo analisado.

99

8.6.3

Uma anlise mais fina das modalidades de dupla certificao

8.6.3.1 A aprendizagem
A Aprendizagem (APR) a modalidade mais antiga no universo das modalidades de dupla
certificao, disponibilizada nos Centros de Formao Profissional. Conforme j foi referido
anteriormente pode conferir diferentes tipos de equivalncia escolar (6; 9 ou 12 anos de
escolaridade) a que correspondem diferentes nveis de qualificao profissional (I; II; III).
A integrao nesta modalidade formativa, mormente em cada percurso tipo, requer a
existncia de habilitaes escolares mnimas, aferidas aquando da definio da tipologia que
se pretende frequentar. A existncia de trs percursos tipo na aprendizagem, a que
correspondem diferentes nveis de habilitaes escolares e de certificao profissional,
permitir-nos- efectuar a correspondncia entre as habilitaes detidas, pela populao
desempregada, e os percursos formativos que a mesma poder frequentar no mbito desta
modalidade.
Os dados estatsticos relativos oferta formativa da modalidade, aparecem de forma
agregada, aglutinando a oferta disponibilizada nos trs percursos tipo, o que impede a
possibilidade de aferir, partida, os nveis de escolaridade e de qualificao predominantes,
disponibilizados no mbito da sua oferta formativa. Este constrangimento vem limitar a
anlise. Todavia e considerando a representatividade que a Aprendizagem tem no mbito das
modalidades de dupla certificao, decidimos procurar uma forma de poder perspectivar
algumas tendncias de disponibilizao dos diversos percursos tipo, que nos possam auxiliar
no estudo da adequao da oferta formativa, aos perfis habilitacionais da populao
desempregada.
Assim, possvel encontrar nos trabalhos de Pedroso (1993) e de Neves (2007) que versam
directamente a anlise do impacto desta modalidade no aumento de qualificaes escolares e
profissionais da populao portuguesa, nmeros alusivos a perodos especficos (incio da
dcada de 90 e o perodo de 2003-2007). Estes nmeros, permitem retirar ilaes, quanto
tendncia da distribuio da oferta formativa por tipologia de percurso, no mbito da
Aprendizagem ao longo do tempo. Desta forma, conseguiu-se perscrutar a tendncia evolutiva
da oferta formativa, por cada tipologia de percurso na modalidade, desde a dcada de 1990 at
2007.

100

A tendncia evolutiva das diferentes tipologias de percurso da Aprendizagem, utilizadas


doravante no desenvolvimento deste trabalho, expressa em percentagem, surge como
resultado da anlise dos estudos de Pedroso (1993), e Neves (2007), a que se acrescentou a
observao dos planos de actividades de vrios CGD que incluem a oferta formativa da
Aprendizagem por percurso tipo.
A opo por esta forma de anlise da oferta formativa no mbito da Aprendizagem, embora
necessariamente imperfeita (uma vez que no se baseia em nmeros reais provenientes da
contabilizao do nmero de formandos frequentadores de cada percurso tipo), revelou-se a
possvel, face inexistncia de dados estatsticos desagregados por tipologia de percurso, j
anteriormente referida.
Imbudos da conscincia desta fragilidade analtica, mas determinados pelo grande nmero de
pessoas que frequentaram a Aprendizagem no perodo de 2003 a 2007, que confere a esta
modalidade um relevo significativo no universo das modalidades que integram a formao
profissional de dupla certificao, prosseguiu-se o trabalho, com a observao mais detalhada
dos estudos anteriormente referidos.
O trabalho de Pedroso (1993: 59), cujos resultados principais se encontram na Tabela 12,
mostra que no incio da dcada de 1990, a Aprendizagem de nvel I, apresentava uma
expresso numrica (medida em funo do nmero de formandos que frequentavam esta
tipologia de percurso) reduzida (1,78% em 1991; 2,59% em 1992 e 1,53 em Janeiro de 1993).

Tabela 12: Formandos que frequentaram a aprendizagem por tipologia de percurso (%)
Nvel I
Nvel II
Nvel III

1991
1.78
86.84
11.38

1992
2.59
73.96
23.45

1993
1.53
70.28
28.19

Fonte: Adaptado de Pedroso, 1993:59

O nvel II foi claramente a tipologia que concentrou a maior parte da oferta formativa da
modalidade, no obstante evidenciar uma tendncia de decrscimo significativa, no perodo
analisado pelo autor, absorvendo 86,83% dos formandos da modalidade em 1991, 73,96% em
1992 e 70,28% em Janeiro de 1993. O nvel III foi a segunda tipologia a concentrar maior

101

oferta formativa, revelando igualmente a maior tendncia de crescimento por tipologia, na


modalidade.
Os estudos conduzidos por Neves (2007: 15), sobre a avaliao do sistema de Aprendizagem,
para o perodo 2003-2007, no incluem qualquer meno existncia da aprendizagem de
nvel I, fazendo referncia exclusivamente aprendizagem de nvel II e III, mas tambm de
forma agregada, o que nos permitiu sedimentar a ideia exposta anteriormente, da pouca
representatividade da oferta formativa na tipologia de nvel I.

Tabela 13: Formandos que frequentaram a aprendizagem por tipologia de percurso


Nvel II e Nvel III

2001-2002

2003-2004

3 427

4 456

Fonte: Adaptado de Neves, 2007:15

Uma outra anlise efectuada compreendeu a observao realizada aos planos de actividades
de vrios CGD, relativos aos anos que integram o perodo da amostra. Estes documentos
incluem as modalidades formativas separadas por percurso tipo. Esta observao permitiu-nos
apurar a inexistncia de oferta formativa no mbito da aprendizagem de nvel I e que a oferta
formativa para a aprendizagem de nvel III se assume como claramente superior da
aprendizagem de nvel II. A esta tendncia no deve ser alheio o surgimento da Educao e
Formao de Jovens que, conforme se pode constatar pelos dados inseridos na Tabela 16,
apresenta um crescimento muito significativo do nmero de envolvidos nas tipologias que
conferem equivalncia escolar ao 9 ano e certificao profissional de nvel II, o que em
sntese corrobora a tendncia j aferida nos estudos dos autores anteriormente referidos.
Assim, aps o cruzamento de toda a informao obtida, proveniente de fontes diversas, e
perante a falta de dados reais que nos permitam afectar os frequentadores da Aprendizagem a
um determinado nvel de formao, assume-se neste trabalho para o perodo em anlise, a
ausncia da aprendizagem de nvel I, j inexistente nos trabalhos de Neves (2007: 15)
atribuindo aprendizagem de nvel II e III, a proporo de 50% a cada nvel, sobre o valor
total da oferta formativa anual da modalidade, apurada com base no nmero de pessoas que
em cada ano a frequentaram.
Conscientes da fragilidade analtica de que se reveste a proporcionalidade atribuda, pareceunos todavia prefervel assumir essa fragilidade, por fora do nmero de envolvidos nesta

102

modalidade, a posicionar como a segunda modalidade mais representativa, no universo das


modalidades de dupla certificao, conforme se pode comprovar pelos dados da Tabela 11.
A estimativa de valores, resultantes da aplicao da proporcionalidade atribuda s duas
tipologias de percurso da oferta formativa da Aprendizagem, so os constantes da Tabela 14
que se encontra apresentada em nmeros absolutos.

APR

Tabela 14: Estimativa da representatividade da oferta formativa da aprendizagem por nvel de


formao obtido.
Nvel II
Nvel III
Total

2003
7.479
7.479
14.957

2004
9.061
9.061
18.121

2005
9.380
9.380
18.759

2006
9.069
9.069
18.138

2007
8.358
8.358
16.716

Fonte: Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP

Na Tabela 14 possvel constatar o crescimento da modalidade como um todo (nveis II e III)


at 2005, apresentando uma diminuio da oferta formativa em 2006 e 2007, o que corrobora
a tendncia de diminuio da oferta formativa disponibilizada no mbito desta modalidade,
que j havia sido constatada na Tabela 11.

8.6.3.2 A educao e formao de adultos (EFA)


No que respeita educao e formao de adultos, modalidade que est desenhada para
permitir a obteno de diferentes habilitaes escolares (4; 6; 9 e mais recentemente 12 anos
de escolaridade) e diferentes nveis de qualificao profissional (I; II e III), os dados
recolhidos, permitiram-nos efectuar a distribuio da oferta formativa da modalidade, de
acordo com as tipologias existentes. Deste modo, na Tabela 15 constatamos que a
predominncia da oferta formativa da modalidade se situa nas tipologias que conferem uma
certificao escolar com equivalncia aos 9 anos de escolaridade, a par com uma certificao
profissional de nvel II (EFA3).

103

Tabela 15: Representatividade dos cursos EFA por tipologia de percurso.


EFA1
EFA2
EFA3
EFANS
Total

2 003
229
2 052
2 280
0
4 561

2 004
121
2 137
3 607
0
5 865

2 005
52
1 910
4 834
0
6 796

2 006
40
2 333
8 097
0
10 470

2 007
16
2 775
14 333
794
17 918

Fonte: Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP

EFA1- Equivalncia escolar ao 4 ano de escolaridade; EFA2-Equivalncia escolar ao 6 ano


e certificao profissional de nvel I; EFA3-Equivalncia escolar ao 9 ano e certificao
profissional de nvel II; EFANS- Equivalncia escolar ao 12 ano e certificao profissional
de nvel III.
A anlise da Tabela 15, revela-nos ainda que a oferta formativa disponibilizada para a
tipologia (EFA1), que confere equivalncia escolar aos 4 anos de escolaridade, tem vindo a
diminuir gradualmente a sua expresso ao longo do perodo da amostra, passando de 229
formandos em 2003, para somente 16 formandos em 2007, o que parece evidenciar uma
tendncia clara da diminuio, quase supresso, de oferta formativa disponibilizada nesta
tipologia.
Por seu turno, a tipologia que confere equivalncia escolar aos 6 anos de escolaridade,
acompanhada de um certificado de qualificao profissional de nvel I, foi a tipologia de
percurso da modalidade EFA que manteve um comportamento mais oscilante no decurso do
perodo da amostra. Este comportamento, expresso em diminuies e crescimentos do nmero
de pessoas envolvidas, no nos permite identificar ou inferir, uma tendncia de evoluo
clara, no mbito da oferta formativa disponibilizada para o EFA2.
O EFANS, surge com alguma representatividade pela primeira vez no ano de 2007, uma vez
que conforme foi anteriormente referido, esta tipologia de percurso foi objecto de criao
legal muito recentemente.

8.6.3.3 A educao e formao de jovens (EFJ)


A EFJ, no obstante ter como objectivo conferir dupla certificao (escolar e profissional),
reveste-se de algumas especificidades no que toca ao seu modelo organizativo, permitindo

104

que algumas das suas tipologias, possam ser frequentados por indivduos que desejem
exclusivamente uma certificao profissional, desde que, previamente detentores da
escolaridade suficiente, para a obteno do nvel de certificao profissional pretendido.
Neste mbito foi tambm integrada nas tipologias de percurso disponveis a oferta formativa,
destinada apenas certificao profissional, em ordem a perceber a relevncia que a obteno
da formao exclusivamente qualificante adquire, no mbito desta modalidade formativa e
consequentemente a importncia que as polticas de formao levadas a cabo pelo IEFP lhe
concederam, no perodo estudado.
Nesse sentido, e mais uma vez tendo por base o nmero de participantes que frequentam cada
tipologia da modalidade, encontramos na Tabela 16 a oferta formativa disponibilizada nos
cursos de educao e formao de jovens, por tipologia de percurso, no decurso do perodo da
amostra.

Tabela 16: Representatividade dos cursos Educao e Formao de Jovens por tipologia de
percurso.
EFJ1
EFJ2
EFJ3
EFJP4
EFJP7
Total

2 003
523
408
26
1 581
0
2 538

2 004
58
329
95
3 567
0
4 049

2 005
71
2 584
357
2 737
16
5 765

2 006
224
6 721
809
1 701
158
9 613

2 007
250
8 416
979
580
429
10 654

Fonte: Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP

EFJ1- Equivalncia ao 6 ano e certificao profissional nvel I; EFJ2- Equivalncia ao 9 ano


e certificao profissional de nvel II; EFJ3- Equivalncia escolar ao 9 ano e certificao
profissional nvel II; EFJP4- Qualificao profissional de nvel II; EFJP7- Qualificao
profissional de nvel III.

A Tabela 16 revela a existncia de uma maior oferta formativa na tipologia EFJ2, destinada
aos jovens que pretendem obter o 9 ano acrescido de uma certificao profissional de nvel
II. Esta tipologia que cresce de forma muito significativa a partir de 2005 a que tambm
apresenta, no perodo em anlise, uma tendncia de crescimento da oferta formativa mais
acentuada.

105

A tipologia EFJ1 reveladora de um comportamento muito oscilante quando comparada com


as restantes tipologias da modalidade. Regista a sua oferta mais elevada no ano de 2003, aps
o qual, em 2004 a viu diminuir drasticamente. A subida tnue que a sua oferta formativa
demonstra em 2005, acentua-se de modo mais significativo em 2006 e 2007, no chegando,
todavia, a atingir metade da oferta formativa que registou em 2003.
O EFJ3 apresenta no ano de 2003, a oferta formativa mais reduzida da modalidade, revelando
posterior tendncia de crescimento, mais significativo a partir de 2005, o que em 2007 lhe
permite situar-se, no universo de todas as tipologias de percurso que integram esta
modalidade, como a segunda tipologia formativa com maior representatividade dentro da
modalidade.
As tipologias de percurso EFJP4 e EFJP7, destinam-se a conferir exclusivamente certificao
profissional, apresentando a EFJP4 um ligeiro crescimento da oferta formativa entre 2003 e
2004, que em 2005 inicia tendncia inversa, que se acentua grandemente nos anos de 2006 e
2007, propenso que revela uma forte semelhana com a tendncia de evoluo da oferta
formativa na modalidade de Qualificao patente nos dados da Figura 6, o que mais uma vez
se torna revelador da importncia que as polticas de formao levadas a cabo pelo IEFP,
conferem s modalidades ou percursos de dupla certificao em detrimento da certificao
exclusivamente profissional. A tipologia EFJP7, por s ter sido legalmente consagrada em
2004, pelo DC 453/2004 de 27/07, s apresenta oferta formativa a partir de 2005 a qual no
obstante o crescimento verificado em 2006 e 2007, evidencia ainda uma expresso muito
reduzida, provavelmente pelo facto de ser uma tipologia ainda em fase experimental.
Talvez por essa razo e no obstante a representatividade ter aumentado nos dois ltimos anos
do perodo estudado, em 2007 esta tipologia apresenta a segunda oferta formativa mais baixa
de toda a modalidade.
Analisada a relevncia que as diferentes tipologias de percurso adquiriram no mbito da
respectiva modalidade formativa, no perodo de 2003 a 2007, com especial incidncia nas
modalidades formativas de dupla certificao, procurou-se de seguida, perceber em que
medida, as prioridades que lhe foram conferidas aquando da definio da oferta formativa,
tiveram como objectivo o aumento das habilitaes escolares da maioria da populao
desempregada, inscrita nos CE.

106

8.7

As habilitaes escolares dos desempregados e a oferta formativa compatvel

Retomando a anlise do desemprego registado, por habilitao literria, realizada no ponto


8.5.1 anteriormente explanada na Figura 5, onde se constata que o maior nmero de
desempregados inscritos nos CE, no perodo estudado, detm o 1 ciclo do ensino bsico, logo
seguida dos detentores do 2 ciclo do ensino bsico, averiguaremos seguidamente se a oferta
formativa disponibilizada nos CGD, se destina a ser frequentada maioritariamente por pessoas
detentoras de habilitaes equivalentes ao 1 e 2 ciclo do ensino bsico.
Para esse efeito foi necessrio criar um cdigo de leitura, que permitisse realizar o cruzamento
das variveis perfil habilitacional dos desempregados, modalidades/tipologias de percurso
passveis de frequncia na formao profissional.
A anlise efectuada oferta formativa por modalidade e por tipologia de percurso, deixou
antever a multiplicidade de tipologias de percurso disponveis nas diferentes modalidades, o
que do ponto de vista de adequao da oferta formativa a pblicos com habilitaes
heterogneas, se pode considerar como uma mais-valia j que indiciam a existncia de um
maior nmero de possibilidades de resposta. A mesma situao, transforma-se porm em
constrangimento, quando pretendemos realizar o cruzamento das duas variveis.
Partindo das habilitaes mnimas de acesso, verifica-se que uma mesma habilitao pode
possibilitar o ingresso em diferentes modalidades e em mais do que uma tipologia de percurso
dentro da mesma modalidade, condicionando dessa forma, a opo individual pela frequncia
de determinado percurso tipo. Esta realidade impede a correspondncia directa, entre uma
modalidade e/ou tipologia de percurso e uma habilitao literria especfica.
No obstante a conscincia dos riscos e imperfeies que podero afectar as concluses a
retirar do cruzamento das duas variveis atrs referidas, alvitramos que as concluses a extrair
podero indicar tendncias da distribuio da oferta formativa pela habilitao literria
previamente obtida, o que possibilitar vislumbrar quem so os principais destinatrios das
polticas pblicas de formao profissional, concretizadas pelos CGD do IEFP. As concluses
a retirar podero servir de pista e reflexo, na elaborao de estudos posteriores, que
possibilitem o aprofundamento e viabilizao de anlises mais rigorosas sobre as variveis em
presena, ou mesmo outras, que as possam complementar: idade, situao face ao emprego,
entre outras.
A primeira dificuldade com que fomos confrontados, surgiu pela inexistncia de dados da
oferta formativa por tipologia, na modalidade Aprendizagem, conforme j foi anteriormente

107

referido, e que inviabilizou a possibilidade de cruzamento, directo, das variveis em presena.


Procurou-se ultrapassar este constrangimento, pelo recurso aos estudos e anlise documental
anteriormente referidos, que permitiram afectar um determinado perfil habilitacional dos
desempregados inscritos s tipologias da oferta formativa em presena.
Ainda na tentativa de ultrapassar ou minorar os constrangimentos referidos para a
Aprendizagem, que aparecem tambm noutras modalidades formativas, elabormos a Tabela
17, que permite visualizar as modalidades formativas por tipologias de percurso, bem como a
afectao destas habilitao escolar mnima necessria, tornando tambm mais perceptvel o
facto, de uma mesma habilitao literria poder conferir acesso a mais do que uma
modalidade ou tipologia de percurso.

Tabela 17: Correspondncia entre habilitaes escolares concludas e tipologias de percurso


ou modalidades formativas passveis de frequncia.
Habilitaes Literrias concludas
S/ Instruo

Modalidades de frequncia possvel


EFA B1
EFA B1 + EFA B2
EFA B2

1 Ciclo Bsico

EFA B2 + B3
EFJ T1
APR Nvel I
EFA B3

2 Ciclo Bsico

EFJT2
EFJT3
APR Nvel II
EFA NS
EFJ T4

3 Ciclo Bsico

EFJ T5
APR Nvel III
QUAL II*
EFJ T6

Secundrio

EFJ T7
CET
QUAL III*

Fonte: Elaborao prpria; *No existem dados quantificados em funo do nvel de formao.

108

Reala-se a circunstncia de na Tabela 17 no ter sido contemplada a distino das diferentes


tipologias de percurso existentes na modalidade de Qualificao (nvel II ou III), em virtude
dos dados disponveis no se encontrarem desagregados por nvel de certificao profissional
conferida, considerando-se, igualmente, que a importncia da anlise desta modalidade no
seria to relevante para o nosso estudo quanto a das modalidades de dupla certificao, uma
vez que os dados recolhidos na Tabela 10 evidenciam um aumento crescente e mais
significativo da oferta formativa do IEFP, nas modalidades de dupla certificao.

8.7.1

Oferta formativa versus habilitao escolar dos desempregados

Aps a clarificao dos critrios observados, em ordem a possibilitar o cruzamento das duas
variveis anteriormente referidas, procedeu-se ao cruzamento da oferta formativa dos
centros de formao profissional do IEFP, com as caractersticas habilitacionais dos
desempregados inscritos nos centros de emprego, para o perodo 2003-2007.

Tabela 18: A oferta formativa dos CGD e o perfil habilitacional do desemprego.


S/ Inst
1CB
2CB
3CB
Sec

Total

2003
2004
2005
2006
2007
Desemp Of Comp Desemp Of Comp Desemp Of Comp Desemp Of Comp Desemp Of Comp
26.404
381
25.652
193
24.725
84
23.152
68
20.767
58
145.212
2.588 153.289
2.357 154.348
2.190 142.158
3.185 116.451
4.392
90.603
13.470
96.146
15.174
96.464
17.935
85.174
23.938
66.527
29.698
70.798
10.973
75.697
11.594
77.922
11.283
76.315
11.045
69.116
10.711
70.876
213
72.565
258
73.567
483
71.845
923
65.780
1.253
403.893
27.624 423.349
29.576 427.026
31.974 398.644
39.159 338.641
46.112

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao e Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP

Desempregados (Desemp); Oferta compatvel (Of Comp).

A anlise da Tabela 18 mostra a existncia de oferta formativa em quantidade muito varivel,


passvel de integrar desempregados provenientes de todos os perfis habilitacionais, ainda que
em nmero muito inferior populao desempregada inscrita nos CE categorizada pelo perfil
habilitacional detido.
Uma anlise mais atenta permite-nos verificar que a oferta formativa destinada aos
desempregados sem instruo, apresenta uma tendncia acentuada de diminuio ao longo do
perodo estudado. Em 2003, a oferta formativa abrangeu 381 indivduos, passando em 2007
para uma oferta formativa que abrangeu somente 58 indivduos, enquanto o nmero de

109

desempregados sem instruo permanece, ainda que com tendncia de diminuio, acima dos
20000 inscritos, no ano de 2007.
O perfil de habilitaes que regista maior nmero de desempregados inscritos nos CE,
encontra-se, conforme j referido no ponto 7.3.2, entre as pessoas que possuem habilitaes
literrias equivalentes ao 1 ciclo do ensino bsico. A diferena entre o nmero de
desempregados detentores desta habilitao escolar e a oferta formativa que lhes destinada,
, como evidencia a Tabela 18, bastante significativa. No obstante a disparidade existente
entre as duas variveis no manter um comportamento uniforme ao longo de todo o perodo
estudado e evidenciar sinais de aproximao das duas variveis, uma vez que a razo nmero
de desempregados/ oferta compatvel chegou a ser de 70:1 em 2005, alterando-se para 45:1
em 2006 e para 27:1 em 2007, a disparidade entre o nmero de desempregados e a oferta que
lhes est destinada, continua a ser bastante elevada. Todavia, esta evoluo deixa antever a
existncia de alguma preocupao com o aumento da oferta formativa destinada a este tipo de
pblico, o que a manter-se poder vir a revelar-se como muito importante para o aumento de
habilitaes da populao detentora do 1 ciclo.
Os desempregados com habilitao equivalente ao 2 ciclo, mostram um crescimento at
2005, seguido de uma diminuio em 2006, que se acentua de forma mais significativa, em
2007. Por seu turno, a oferta de formao destinada a este tipo de pblico no s a que
apresenta valores mais elevados no cmputo geral dos 5 anos que integram o perodo em
anlise, como aquela que mostra um crescimento anual mais significativo no conjunto da
oferta formativa disponvel nas modalidades que conferem dupla certificao, o que parece
demonstrar uma clara preocupao com a certificao do 9ano, actual escolaridade
obrigatria.
O nmero de desempregados inscritos, detentores do 3 ciclo registou um crescimento nos
trs primeiros anos do perodo da amostra (2003-2005), que no foi acompanhado por
alteraes relevantes no comportamento da oferta formativa. J em 2006 e 2007 os
desempregados detentores deste perfil de habilitaes, assinalaram uma diminuio no
nmero de inscritos, acompanhada tambm, por uma, ainda que ligeira, diminuio da oferta
formativa que se lhes encontra destinada.
Os desempregados que possuem habilitao secundria marcaram um aumento no nmero de
inscritos no perodo de 2003 a 2005, seguido de uma diminuio ligeira em 2006 e 2007. No
obstante a oferta formativa destinada a este tipo de pblico, registar um crescimento ao longo

110

de todo o perodo 2003-2007, a razo entre o nmero de desempregados com o secundrio e a


oferta compatvel era em 2007 de 52:1.
Em sntese, poderemos concluir que a oferta formativa disponibilizada no perodo da amostra,
incidiu maioritariamente nas pessoas detentoras do 2 ciclo do ensino bsico, enquanto o
maior nmero de desempregados inscritos, possui somente o 1 ciclo do ensino bsico.
Em termos mais gerais, poder-se- referir que a oferta formativa disponibilizada no perodo
em anlise, teve como pblico destinatrio principal, os desempregados detentores do 2 e 3
ciclo do ensino bsico, no privilegiando a populao desempregada com pouca ou sem
instruo.
8.7.1.1

A variao percentual da oferta formativa e do perfil habilitacional dos desempregados

Outra anlise que nos pareceu importante efectuar, prende-se com a variao percentual da
oferta formativa e do desemprego por habilitao, no decurso do perodo da amostra. Esta
anlise pode ajudar-nos a perceber, se no decurso do perodo da amostra, existiu ou no, por
parte do IEFP, a tentativa de ajustar a definio da oferta formativa, s caractersticas
habilitacionais da populao desempregada.
Procedeu-se ento, ao clculo anual da percentagem do desemprego registado por perfil
habilitacional, em comparao com a percentagem da oferta de formao profissional
disponibilizada anualmente para as vrias tipologias de percurso.

Tabela 19: Oferta formativa e habilitao escolar do desemprego (%).


S/ Inst
1CB
2CB
3CB
Sec

Total

2003
2004
2005
2006
2007
Desemp Of Comp Desemp Of Comp Desemp Of Comp Desemp Of Comp Desemp Of Comp
6,54
1,38
6,06
0,65
5,79
0,26
5,81
0,17
6,13
0,13
35,95
9,37
36,21
7,97
36,14
6,85
35,66
8,13
34,39
9,52
22,43
48,76
22,71
51,31
22,59
56,09
21,37
61,13
19,65
64,40
17,53
39,72
17,88
39,20
18,25
35,29
19,14
28,21
20,41
23,23
17,55
0,77
17,14
0,87
17,23
1,51
18,02
2,36
19,42
2,72
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao e Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP

Desempregados (Desemp); Oferta compatvel (Of Comp).

Os dados constantes da Tabela 19 mostram que a posio relativa da percentagem do


desemprego segundo o perfil habilitacional apresenta poucas alteraes, evidenciando na
diminuio do nmero de desempregados com habilitao igual ao 2 ciclo a sua alterao

111

mais significativa, que se aproxima de 3 pontos percentuais. A posio relativa da


percentagem da oferta de formao por perfil habilitacional, evidencia alteraes de posio
relativa anual mais significativas, a mais relevante encontra-se no crescimento da oferta
destinada aos desempregados detentores do 2 ciclo que em 5 anos cresce cerca de 16%. A
oferta formativa destinada aos detentores do 3 ciclo apresenta um decrscimo significativo ao
longo do perodo da amostra, o que talvez se possa explicar pelo crescimento do ensino
profissional nas escolas sobretudo a partir de 2006, nas palavras de Lus Capucha a primeira
grande vaga na entrada de alunos em cursos profissionais nas escolas pblicas(Mateus,
2009: 4), o mesmo artigo sublinha ainda ser na taxa de empregabilidade que reside a principal
aliciante deste tipo de cursos, referindo que as escolas profissionais privadas onde decorrem
tambm estes cursos tm actualmente 35000 alunos e possuem nveis de empregabilidade de
75% sada das escolas e de 90% decorrido um ano aps a concluso da formao.
Um outro dado que a observao da Tabela 19 torna evidente, o facto de que embora o
nmero de desempregados sem instruo se encontre tendencialmente a diminuir, representam
ainda, em 2007, cerca de 6,13% do desemprego registado. Se a estes juntarmos os
desempregados detentores de habilitao equivalente ao 1 ciclo, obtemos mais de 40% do
desemprego registado no ano de 2007, correspondendo-lhes apenas 9,65% do total da oferta
formativa desenvolvida no mesmo ano. Estes dados deixam antever as dificuldades que estes
desempregados iro encontrar na reintegrao no mercado de trabalho, por fora da ausncia
de qualificao a que a oferta formativa disponvel tambm no conseguir responder.
Relativamente oferta formativa disponvel, os dados constantes da Tabela 19, comprovam a
existncia de uma orientao clara da oferta destinada populao com habilitao igual ou
equivalente ao 6 ano, que em 2007 representava quase 65% do total da oferta formativa
existente.
Em sntese diremos pois que os dados divulgados pelas Tabela 18 e Tabela 19 mostram uma
oferta formativa nas modalidades de dupla certificao, que no decurso do perodo em anlise,
no pautou a sua orientao em ordem a responder a necessidades especficas decorrentes de
modificaes verificadas no perfil habilitacional dos desempregados.
Genericamente, podemos igualmente referir, que a definio da oferta formativa no perodo
estudado, privilegiou os detentores dos mesmos perfis habilitacionais os quais, nem sempre,
correspondem s pessoas mais atingidas pelo desemprego em idntico perodo. No obstante
esta constatao, no deve tambm ser ignorada, a importncia que a oferta formativa

112

existente desempenhou no aumento das habilitaes escolares e na aquisio de competncias


profissionais dos portugueses, sobretudo para os desempregados detentores do 2 e 3 ciclo do
ensino bsico, destinatrios da maioria da oferta formativa definida e concretizada no perodo
em anlise.
Em sntese, diremos que os dados obtidos permitem concluir que a definio da oferta
formativa nos CGD, no decurso do perodo da amostra, no considerou prioritria a formao
destinada aos desempregados detentores de habilitaes literrias mais baixas, privilegiando,
ao nvel da oferta formativa os pblicos detentores de habilitaes literrias iguais ou
superiores ao 2 ciclo do ensino bsico, a quem em 2007 destinou 90% da sua oferta
formativa.
Se as polticas pblicas de formao profissional continuarem como at aqui a fazer crescer a
oferta formativa destinada aos pblicos com maiores habilitaes escolares, aqueles que em
teoria esto melhor munidos de instrumentos para aceder no s ao mercado de trabalho como
tambm formao, poderemos, a mdio prazo, ser confrontados com um cenrio onde cresce
o nmero de pessoas que no conseguem integrao no mercado de trabalho, aumentando
indiscutivelmente a excluso social e os nveis de pobreza da sociedade portuguesa.

113

A formao profissional e o ajustamento entre a oferta e a procura

Os dados resultantes do trabalho emprico realizado, no obstante as limitaes que os


mesmos possam encerrar (decorrentes dos dados trabalhados, do horizonte temporal a que os
mesmos se referem e do modelo de anlise utilizado, sem descurar igualmente as limitaes
analticas inerentes ao prprio autor) permitem-nos retirar algumas concluses no que respeita
definio da oferta formativa disponibilizada pelos centros de formao profissional de
gesto directa do IEFP.
Assim, a oferta formativa disponibilizada pelo IEFP, no perodo em anlise, procurou
potenciar a valorizao dos recursos humanos nacionais, pela promoo de competncias
habilitacionais e profissionais, apostando de forma crescente no crescimento da oferta de
dupla certificao, em detrimento da formao que apenas confere competncias
profissionais. Esta estratgia deixa antever a consciencializao que o Estado tem da
importncia do aumento das competncias habilitacionais para a promoo de uma melhor
adaptao dos recursos humanos s flutuaes do mercado de trabalho. Todavia, a
preocupao com o aumento da escolaridade da populao, centrou-se apenas em
determinados grupos - os desempregados detentores de competncias habilitacionais iguais ou
superiores ao 2 ciclo - actuando de forma residual junto dos indivduos que apresentam maior
dificuldade de integrao no mercado de trabalho e que, consequentemente, apresentam maior
risco de excluso social - a populao sem habilitao literria reconhecida e os que detm
somente o 1 ciclo do ensino bsico.
Ao orientar a definio da oferta formativa para a populao desempregada detentora de
habilitaes iguais ou superiores ao 2 ciclo, o IEFP no responde ao propsito de promover o
aumento de competncias scio profissionais dos grupos mais desfavorecidos preconizado no
DL 193/82 de 20/5 e corroborado no DL 213/07 de 29/05 quando refere novamente, ser

114

atribuio do Instituto incentivar a insero profissional dos diferentes pblicos atravs de


medidas especificas destinadas particularmente a quem apresenta maior risco de excluso do
mercado de emprego.
No que toca adequao da oferta formativa s necessidades profissionais evidenciadas pelo
mercado de trabalho, foi possvel constatar que o ajustamento entre a definio da oferta
formativa e as necessidades mostradas pelo mercado de trabalho, avaliadas com base na oferta
de trabalho registada nos CE, muito reduzido, seguindo a oferta formativa disponibilizada,
num conjunto significativo de actividades, orientao oposta s necessidades evidenciadas
pelo mercado de trabalho, Uma fragilidade que decorre de uma abordagem desta problemtica
que apela a um modelo de definio da oferta formativa centrado na capacidade instalada, o
que pode evidenciar aquilo a que Castro chamou a ausncia de preocupao dos responsveis
dos Centros com a integrao no mercado de trabalho dos seus diplomados (2002: 49).
Entre ns, a comunicao social vai deixando transparecer notcias de pessoas que, no
obstante terem frequentado formao profissional, continuam sem conseguir colocao no
mercado de trabalho, levando alguns autores a considerar a formao profissional para
desempregados como formaes parking (Rebelo, 2006), enquanto intervenes
formativas que apenas se destinam a ocupar ou estacionar temporariamente os
desempregados, aliviando transitoriamente as estatsticas do desemprego.
O desenvolvimento da formao predominantemente centrada na oferta, faz com que seja
desenvolvida muita formao desligada das necessidades reais do tecido produtivo, o que
pode gerar um impacto significativo no descrdito das suas potencialidades, tanto por parte
das empresas como dos trabalhadores. Esta situao deixa antever a importncia que as
entidades responsveis pelo desenvolvimento da formao devem atribuir, aquando da
definio da oferta formativa, s necessidades do mercado de trabalho, enquanto forma de
potenciar um maior grau de empregabilidade, tentando por essa via promover a valorizao da
formao profissional junto dos seus principais clientes: as empresas e as pessoas.
Os dados obtidos revelam-nos, igualmente, que o crescimento da oferta formativa se est a
efectivar para dar resposta aos nveis habilitacionais cada vez mais elevados, o que pode
surgir no s como consequncia da necessidade de aumento das competncias habilitacionais
dos desempregados, mas tambm, como forma de sustentao do modelo formativo, que apela
ao crescimento da oferta formativa para nveis habilitacionais cada vez mais altos, o que no

115

deixa antever a preocupao das polticas de formao profissional levadas a cabo pelos CGD
com a populao detentora de menor escolaridade e consequentemente menores qualificaes.
Constatada a pouca adequabilidade da formao profissional desenvolvida nos CGD do IEFP
s necessidades do mercado de trabalho e s necessidades habilitacionais da populao com
menos escolaridade, ficamos perante a questo de saber qual o papel que o Estado tem
desempenhado nas polticas de formao profissional em Portugal e quais os cenrios que
esse papel nos poder fazer antever, luz das referncias tericas estudadas.

117

10 Balano conclusivo
A formao profissional inserida no mercado de emprego surgiu tradicionalmente para dar
resposta s necessidades do tecido produtivo nacional a que a formao, ento promovida no
seio do Ministrio da Educao, no conseguia responder.
Com a criao do IEFP, o Estado chamou a si a responsabilidade de preparar a mo-de-obra
nacional em ordem a possibilitar a melhoria da produtividade nacional, considerada
fundamental para a verdadeira integrao numa economia globalizada. Esta situao fez apelo
a novas competncias requeridas pelo novo mercado de trabalho (Leite, 2003:194-201), que
aliadas ao crescimento dos nveis de desemprego, induziram transformao dos modelos
formativos, tradicionalmente utilizados na formao profissional, pelo surgimento de novas
modalidades formativas, capazes de conferir novas competncias profissionais e escolares - os
percursos formativos de dupla certificao.
Acreditamos que aquando do surgimento dos primeiros percursos de dupla certificao, na
dcada de 1980, a formao profissional tentou constituir-se como uma alternativa ao sistema
de ensino desenvolvido pelo ME, que na altura se encontrava esvaziado do ensino
profissional.
Posteriormente e de forma gradual, a formao profissional desenvolvida pelo IEFP recorre a
um modelo formativo crescentemente escolarizado (que cresce em paralelo com o
reaparecimento do ensino profissional nas escolas) semelhante ao modelo clssico de FP
utilizado em Frana. Conforme foi referido no ponto 5.2.1, os programas curriculares que
sustentam os modelos de formao profissional muito escolarizados, utilizados neste modelo,
assentam na abstraco, verbalizao e teorizao, princpios que no se adequam ao
desempenho das profisses mais simples baseadas em actividades prticas, o que vem reduzir
ainda mais, a possibilidade de integrao qualificada no mercado de trabalho de uma fatia da

118

populao que, no caso portugus, no perodo da amostra, corresponde a 40% da populao


desempregada; a populao com habilitaes inferiores ao 2 ciclo do ensino bsico. Ao
promover por esta via a diferenciao dos vrios tipos de cursos, este modelo condiciona
tambm o acesso formao pelas habilitaes escolares detidas e pela certificao conferida
no final da formao. Fomenta ainda a criao constante de novos cursos para substituir os
nveis de qualificao inferiores, conforme se pode depreender pelo alargamento da oferta
formativa nacional aos percursos de nvel secundrio, o que tendencialmente agravar, ainda
mais, a j reduzida oferta formativa destinada populao com menos escolaridade,
principalmente em razo da limitao das fontes de financiamento deste modelo assente no
OGE que, como todos sabemos, tem, cada vez mais, recursos limitados. A propsito do
modelo utilizado, Troger (2004: 17) alerta tambm para os elevados custos econmicos que o
mesmo representa, por oposio relativa lentido na sua reaco s novas exigncias de
qualificao impostas pelo mercado de trabalho.
Outro aspecto mencionado no enquadramento terico e que o desenvolvimento do trabalho
emprico tambm parece comprovar refere-se relao entre a oferta e a procura de formao
profissional, que sendo determinada por organismos pblicos ou pelo Estado, acaba por
redundar numa oferta de formao limitada a um conjunto estreito de profisses, que s
ocasionalmente podero dar resposta s necessidades do mercado de trabalho, e s
expectativas das pessoas.
Esta situao faz apelo a um modelo de definio de polticas pblicas de pendor racionalista,
cujas tomadas de deciso centralizadas nos decisores polticos descrevem solues,
modalidades de formao e percursos formativos que em teoria melhor respondem s
necessidades de qualificao da mo de obra nacional, esquecendo que, como refere Forester,
na administrao pblica como no quotidiano, o que razovel fazer depende do contexto
em que se est inserido (citado por Howlett, 2003:183). Por outras palavras diremos que os
polticos e administradores, pressionados por recomendaes rpidas, no se vo deixar
condicionar por estudos longos, optando por apresentar uma oferta formativa centrada na
capacidade instalada das unidades orgnicas que administram.
De forma idntica, percebemos que a operacionalizao das polticas de formao obedece
maioritariamente a um modelo top-down, onde o importante parece ser o desenho dos
modelos de formao em detrimento da forma como os mesmos so levados prtica. Ao
privilegiar o desenho dos modelos de formao descurando a operacionalizao dos mesmos,
as polticas pblicas podem colocar em causa a tarefa, cometida formao profissional, de

119

amortecimento de algumas dimenses da crise do mercado de trabalho, designadamente pela


qualificao e reconverso profissional daqueles que se encontram em situao de excluso, o
que se pode verificar, por ausncia de qualificaes profissionais adequadas s necessidades
das empresas ou dos indivduos, relevando para a importncia que tanto o modelo de
definio como o modelo de implementao das polticas podem ter, na concretizao dos
objectivos que com elas se pretendem alcanar
As semelhanas do modelo de formao profissional desenvolvido entre ns, com o modelo
clssico de formao profissional desenvolvido em Frana, como facilmente se comprova,
no se cingem estruturao dos modelos curriculares, alargando-se tambm ao papel que o
Estado desenvolve na organizao da formao, na definio dos seus contedos, no
financiamento do sistema, bem como nas qualificaes obtidas e nas oportunidades que as
mesmas podem fornecer. Seguindo a mesma ordem, diremos que em Portugal a organizao
da formao profissional compete ao Estado, que tambm responsvel, em grande medida,
pela definio dos contedos e programas, suportando igualmente os custos da formao
atravs do Oramento Geral do Estado e dos fundos comunitrios, chamando a si ainda, a
operacionalizao de uma parte significativa da formao profissional desenvolvida.
A produo abundante de legislao que nos ltimos 30 anos caracterizou a interveno do
Estado nas polticas de formao profissional em Portugal, comprovada no nmero de
diplomas legais a que se faz referncia no desenvolvimento deste trabalho, conferiu ao Estado
uma actuao predominantemente regulamentadora das polticas de formao profissional,
que por si s no nos parece ter conseguido acautelar o cumprimento dos objectivos definidos.
As concluses retiradas do trabalho emprico invocam a necessidade de atender
operacionalizao das polticas de formao, cuja execuo no nos parece ter vindo a ser
devidamente avaliada, potencialmente, por ausncia de um quadro suficientemente
competitivo na prestao deste tipo de servios.
Ao manter o mesmo tipo de actuao, o Estado arrisca-se a ver crescer, a prazo, os nveis de
desemprego entre a populao qualificada e a agravar a situao dos indivduos
indiferenciados no que toca possibilidade de integrao no mercado de trabalho, deixando
antever o crescimento da excluso social a que os mesmos j se encontram expostos.
O facto da oferta de formao assentar num modelo fortemente escolarizado faz com que as
pessoas se possam inscrever na formao profissional para obter mais escolaridade, servindolhes, mais tarde, como trampolim para prosseguir estudos para nveis superiores, acabando

120

alguns por se sujeitar a uma qualificao profissional que no pensam vir a utilizar, o que
deixa antever o desperdcio de recursos que a utilizao preponderante deste modelo pode
provocar.
De igual modo, candidatos cujo objectivo se centre na obteno de competncias
profissionais, podem ver-se impedidos de frequentar a formao por ausncia de
competncias habilitacionais suficientes para o efeito.
Nesta linha, parece-nos que para ver aumentados os nveis de produtividade nacional como
resultado das polticas de formao profissional, o Estado dever promover a orientao da
oferta formativa no s para as necessidades do mercado de trabalho, mas orient-la tambm
para os candidatos adequados, o que poder implicar a necessidade de promover mudanas ao
nvel do sistema de formao predominantemente utilizado.
A propsito da eficcia do papel do Estado, Moreira (2002: 17) alerta-nos para a ateno que
devemos ter ao papel do Estado na sociedade uma vez que ao fazer de mais, o Estado acaba
por no fazer bem aquilo que essencial e prioritrio, remetendo-nos para a questo de quais
devem ser as funes essenciais do Estado.
Na mesma linha Barroso, a propsito da Educao (2008: 11), defende a necessidade de
reconverso da administrao central assente numa descentralizao de competncias, que
permitisse ao Estado transformar o Ministrio da Educao num centro de percia, de
assessoria das escolas, de avaliao e inspeco o que nos levou a pensar que talvez uma
soluo anloga, aplicada ao Ministrio do Trabalho, pudesse produzir melhores resultados na
operacionalizao das polticas pblicas de formao.
Terminamos com a conscincia de que as concluses obtidas, analisadas luz das referncias
tericas invocadas, levantam pistas para futuros trabalhos capazes de pelo aprofundamento de
algumas temticas melhor compreender o papel do Estado na definio e operacionalizao
das polticas de formao. O que poder invocar a necessidade de uma melhor avaliao dos
pontos fortes e fracos dos modelos de formao em vigor, em ordem a promover uma maior
eficcia das polticas das polticas de formao que tm vindo a ser desenvolvidas em
Portugal continental.

121

11 Bibliografia

11.1 Bibliografia citada


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11.3 Regulamentos e Circulares


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131

12 Anexos

132

Tabela 20: Colocaes realizadas pelos centros de emprego (2003-2009)


CAE
01
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29

Designao
Agricultura, produo animal, caa, floresta e pesca
Indstrias extractivas
Indstrias alimentares das bebidas e do tabaco
Fabricao de txteis
Indstria do vesturio
Indstria do couro e dos produtos do couro
Indstria da madeira e da cortia
Indstrias do papel, impresso e reproduo
Fab. produtos petroliferos, qumicos, farmacuticos, borracha e plstico
Fabricao de outros produtos minerais no metlicos
Indstria metalrgica de base e fab. produtos metlicos
Fab. equipamento informtico, elctrico, mquinas e equipamentos n.e.
Fab. veculos automveis, componentes e outro equipa. de transporte
Fab. mobilirio, repar. instal. mq. e equipa. e outras ind. transformadoras
Electricidade, gs e gua, saneamento, resduos e despoluio
Construo
Comrcio, manut. repar. de veculos automveis e motociclos
Comrcio por grosso e a retalho
Transportes e armazenagem
Alojamento, restaurao e similares
Actividades de informao e de comunicao
Actividades financeiras e de seguros
Actividades imobilirias, administrativas e dos servios de apoio
Actividades de consultoria, cientficas, tcnicas e similares
Admin. pblica, educao, actividades de sade e apoio social
Outras actividades de servios
Sem classificao

Total

2 003
0
0
2 481
893
3 354
1 032
791
260
862
873
1 764
908
854
591
150
4 462
1 053
9 152
985
8 245
409
114
4 643
997
3 973
2 267
5 106
56 219

2 004
0
0
2 200
933
3 444
913
711
184
658
839
1 670
755
678
564
189
4 402
1 089
8 101
1 004
7 964
482
107
5 138
1 038
3 946
2 709
1 828
51 546

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao do IEFP

2 005
0
0
2 284
570
3 048
1 007
765
229
536
759
1 709
618
555
552
236
5 214
968
8 708
961
8 305
530
116
6 199
927
3 535
2 519
1 401
52 251

2 006
0
0
2 183
699
3 057
1 223
640
204
538
898
1 794
611
524
598
204
5 237
985
9 462
1 073
8 237
501
118
7 441
1 092
3 611
2 525
1 001
54 456

2 007
0
0
2 655
571
2 815
699
645
190
528
875
1 789
721
615
652
320
5 804
1 158
9 832
1 232
8 283
425
155
7 539
1 199
3 302
2 463
743
55 210

133

Figura 7: Comparao da oferta de formao profissional com a oferta de trabalho em 2003

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao e Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP

Oferta de formao dos centros de gesto directa e oferta de trabalho registada nos centros de
emprego, segundo a Classificao das Actividades Econmicas.
.

134

Figura 8: Comparao da oferta de formao profissional a oferta de trabalho em 2004

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao e Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP.

Oferta de formao dos centros de gesto directa e oferta de trabalho registada nos centros de
emprego, segundo a Classificao das Actividades Econmicas.

135

Figura 9: Comparao da oferta de formao profissional com a oferta de trabalho em 2005

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao e Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP

Oferta de formao dos centros de gesto directa e oferta de trabalho registada nos centros de
emprego, segundo a Classificao das Actividades Econmicas.
.

136

Figura 10: Comparao da oferta de formao profissional com a oferta de trabalho em 2006

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao e Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP.

Oferta de formao dos centros de gesto directa e oferta de trabalho registada nos centros de
emprego, segundo a Classificao das Actividades Econmicas.

137

Figura 11: Comparao da oferta de formao profissional com a oferta de trabalho em 2007

Fonte: Gabinete de Estudos e Avaliao e Ncleo de Gesto da Informao e da Oferta de Formao do IEFP.

Oferta de formao dos centros de gesto directa e oferta de trabalho registada nos centros de
emprego, segundo a Classificao das Actividades Econmicas.