Marta Ferreira Santos Farah

Revista Administrao e Dilogo, n.11, v.2, 2008, p. 69-89

DISSEMINAO DE POLTICAS PBLICAS E PROGRAMAS

GOVERNAMENTAIS NO NVEL SUBNACIONAL DE GOVERNO1
Marta Ferreira Santos Farah2
Resumo
Nas ltimas dcadas, os governos locais, no Brasil, passaram por um processo de
transformao caracterizado pela incorporao de novas atribuies e responsabilidades e
pela introduo de inovaes na administrao pblica local. Embora haja um nmero
expressivo de pesquisas e trabalhos voltados anlise dessas transformaes, h uma
dimenso ainda negligenciada pela literatura. Trata-se do processo de disseminao de
polticas pblicas, de programas inovadores e de novas formas de gesto pblica,
processo segundo o qual uma inovao reproduzida em outras localidades, ou, visto
de uma outra perspectiva, de processo segundo o qual um municpio se inspira em
iniciativas desenvolvidas anteriormente em outras localidades.
O objetivo deste trabalho contribuir para a anlise do processo de disseminao ou
difuso de inovaes na esfera local de governo, por meio da discusso dos fatores que
contribuem para a disseminao de polticas, programas e formas de gesto inovadoras.
Palavras-chave: Polticas Pblicas, programas governamentais, gesto pblica
Abstract
In the last decades, the local government in Brazil passes through a transformation
process set by new atributes and responsabilities in the introduction of public
administration innovation. Beside it has an expressive number of researches and papers
focused in these transformation analysis, there is still a neglected dimension by its
literacture. This is the process of dissemination of public policies, innovative programs
and new forms of public management, the process by which an innovation is
"reproduced" at other locations, or, seen from another perspective, the process by which
a municipality
is
based
on
earlier
initiatives
in
other
locations.
The goal of this study is to examine the case of spread or diffusion of innovations at the
local level of government by discussion of the factors that contribute to the dissemination
of policies, programs and innovative forms of management.
Keywords: public policies, government programs, public management
1

Trabalho prepararado para o X Colquio Internacional de Poder Local, realizado oem Salvador:
Desenvolvimento e gesto social de territrios. Salvador: CIAGS-UFBA, 2006. Trabalho publicado na
O&S 9FARAH, 2008) constitui uma verso modificada e ampliada do trabalho apresentado no Congresso,
ora publicado.

Fundao Getulio Vargas FGV-EAESP. Curso de Mestrado e Doutorado em Administrao Pblica e

Governo. Email: mfarah@fgvsp.br
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Introduo
A emergncia de novas polticas pblicas e de inovaes no processo de produo
e proviso de servios pblicos tem sido objeto de diversos trabalhos e pesquisas na rea
de Administrao Pblica e no campo de estudos de Polticas Pblicas. Mas, na literatura
sobre polticas pblicas e administrao pblica no Brasil, h uma lacuna de estudos
sobre o processo de disseminao ou difuso de polticas e programas de governo.
Embora o debate sobre difuso e disseminao j ocorra h algumas dcadas em outros
pases, sobretudo nos Estados Unidos (ROGERS, 1962; WALKERS, 1969; ROSE, 1973;
COLLIER AND MESSICK, 1975) apenas muito recentemente o tema disseminao foi
incorporado em trabalhos sobre a rea pblica no Brasil. Alguns pesquisadores, no Brasil
e nos Estados Unidos, desenvolveram nos ltimos anos os primeiros estudos neste
campo, tendo como referncia programas inovadores, como o Bolsa-Escola/Renda
Mnima, o Programa de Sade da Famlia e o Oramento Participativo, os quais, a partir
de iniciativas pioneiras, disseminaram-se por um grande nmero de municpios em todo o
pas (PAULICS, 2003; SUGYAMA, 2004 E WRAMPER, 2004). Outros trabalhos,
tambm recentes, foram desenvolvidos, tendo por referncia um conjunto mais
abrangente de polticas pblicas, selecionadas por programa de premiao e disseminao
de iniciativas inovadoras de governos subnacionais, o Programa Gesto Pblica e
Cidadania (FARAH, 2006a e FARAH, 2006b).
A anlise do processo de disseminao requer, no obstante, o desenvolvimento
de novas pesquisas sobre o tema, de forma a propiciar tanto avanos no plano analtico,
como subsdios para o processo concreto de transformao de polticas e prticas na
gesto pblica subnacional no pas.
O propsito deste trabalho contribuir para este processo de introduo do tema
disseminao na agenda de pesquisa sobre gesto e poder local no Brasil, por meio da
discusso dos fatores que contribuem para a disseminao de inovaes no campo da
administrao pblica e das polticas pblicas.

Disseminao de best practices ou de inovaes?

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A discusso do processo de disseminao ou difuso de polticas requer que se

discuta anteriormente o conceito de melhores prticas e o de inovao, pois a discusso
deste conceito est intimamente ligada construo de uma teoria do processo de
disseminao.
O conceito de melhores prticas (best practices) foi introduzido no campo de estudos
de administrao pblica e governo a partir da literatura de administrao (management),
especificamente da literatura sobre gesto da qualidade (MYERS, SMITH and MARTIN,
2004). Apesar da impreciso do termo, utilizado atualmente em diferentes campos
disciplinares, possvel identificar alguns elementos comuns sua utilizao, em
diferentes reas, os quais revelam a origem do termo no campo gerencial. Um destes
elementos comuns o foco no desempenho da organizao, do programa, ou da poltica.
Assim, por exemplo, documento de orientao aos participantes de reunio sobre
transferncia de melhores prticas na rea pblica, organizada pelas Naes Unidas em
2005, assim definia best practice:
um mtodo superior ou uma prtica inovadora que contribua para a melhoria
do desempenho de uma organizao, mtodo ou prtica esta reconhecida
usualmente como melhor por outras organizaesi (UNDESA, 2005, p.5).

Um segundo elemento comum s diversas utilizaes do termo best practices o

foco na tcnica adotada para lidar com um problema ou desafio, sobretudo em uma
tcnica social (Myers, Smith and Marin, 2004).
Finalmente, um terceiro componente do conceito de melhores prticas, que
interessa destacar aqui, a idia de modelo, algo a ser algo replicado em diferentes
contextos. A replicabilidade de uma tcnica social constitui um componente intrnseco do
conceito de melhores prticas, que surgiu associado idia de melhoria da gesto
(management): a melhoria ocorreria como resultado da adoo de best practices
disponveis, o que supe, por sua vez, a comparao entre diferentes casos, em busca da
melhor frmula ou modelo.
O conceito de melhores prticas ou best practices implica um conceito de
inovao como uma soluo completa, fechada e integral, a qual, implicitamente,
prescreve um modo especfico e nico de responder a um desafio ou problema.
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Da adoo de tal perspectiva resulta uma tendncia a negligenciar a influncia de

diferentes contextos na formulao de cada soluo uma poltica pblica, um programa,
um novo modo de gesto ou arranjo institucional e, ao mesmo tempo, o risco de se
desconsiderar o processo que conduz inovao.
Outra perspectiva, adotada neste trabalho, considera a inovao como a resposta a
um desafio ou problema, que pode ser til a outros, como parte de um repertrio de
alternativas a serem consideradas por aqueles que enfrentam problemas similares
(FARAH, 2006b)ii.
Um resposta especfica a um problema a inovao nesta perspectiva, no
vista como uma soluo fechada e completa, pronta para ser transferida para outras
localidades, mas sim como algo em processo de transformao (FARAH, 2006b;
FARAH, 2006c; PAULICS, 2003).
A inovao , assim, um novo e bem sucedido arranjo particular de determinados
componentes,

uma

condensao

temporria

de

componentes,

que

pode

ser

potencialmente til em outros contextos e localidades, como soluo para um problema

especfico (FARAH, 2006b).
Nesta perspectiva, o componente prescritivo caracterstico da noo de modelo
abandonado, adotando-se, em seu lugar, a perspectiva de uma alternativa a ser
considerada por aqueles que tomam a deciso sobre polticas e programas em outras
localidades.
A tcnica social passa, assim, a ser apenas um dos aspectos que explicam o
sucesso da inovao, to importante quanto aspectos do contexto em que se deu a
formulao e a implementao da poltica ou programa.
De forma complementar, a inovao passa a ser entendida como o resultado de
um processo de criao coletiva que no se encerra com sua adoo em determinado
local (original), sendo antes uma soluo aberta, para cuja construo contribuem todos
os que a adotam, por meio de mudanas incrementais e constantes.
Adotando tal conceito de inovao (e no o de melhores prticas/best practices), que se
discutem, neste trabalho, os fatores que contribuem para a disseminao ou difuso de
polticas pblicas e programas governamentais.
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Fatores que determinam o processo de disseminao

Quais os fatores que explicam a disseminao de uma inovao? Se se adota a
perspectiva melhores prticas-replicao, o foco da anlise recai sobre a inovao
enquanto tal e sobre suas caractersticas, isto , supe-se que a difuso dependa
essencialmente de caractersticas intrnsecas de cada inovao. a caracterstica do
modelo que determina se a poltica pblica ou programa governamental poder ser
adotada em outra localidade.
Na perspectiva que v inovao como uma alternativa dentre um repertrio de
possibilidades, a importncia do contexto enfatizada pela anlise, no sentido de que a
localidade ou municpio receptor que define as caractersticas da inovao que pode
adotar. O termo disseminao mais adequado a tal abordagem do que o termo
replicao. Este ltimo sugere a reproduo de um modelo. O termo disseminao, por
sua vez, sugere uma perspectiva mais horizontal, a qual inclui a seleo ativa e a
incorporao de idias e prticas por outros iii . A perspectiva das melhores prticasreplicao tende a atribuir um papel passivo localidade receptora, enquanto a
perspectiva da inovao-disseminao pretende reconhecer a participao ativa das
localidades ou municpios receptores no processo de adoo de inovaes e mesmo na
sua recriao, reatulizando a inovao..
Indicam-se, a seguir, com base na abordagem inovao-disseminao, fatores que
devem ser considerados na anlise do processo de disseminao de polticas e
programasiv.
Caractersticas intrnsecas da inovao
O primeiro fator que contribui para que uma poltica ou programa se dissemine
consiste em caractersticas intrnsecas poltica ou programa inovador relacionadas sua
capacidade de dar uma resposta efetiva a problemas e desafios enfrentados por uma
administrao ou governo. Sendo uma inovao, trata-se da capacidade de dar uma
resposta a novos problemas ou de dar uma resposta a velhos problemas de uma forma
nova e bem sucedida.
Segundo Marsh e Dolowitz, estudos sobre difuso de polticas pblicas
desenvolvidos nos anos 60 e 70, ao focalizarem o processo de difuso, considerando
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aspectos como tempo, proximidade geogrfica e semelhana de recursos, acabaram

negligenciando os contedos especficos das polticas. Estudos desenvolvidos por
analistas de polticas pblicas a partir da dcada de 80 procuraram superar esta lacuna,
incorporando a dimenso substantiva das polticas, seu contedo, anlise do processo de
transferncia de polticas (MARSH and DOLOWITZ, 1996).
Na perspectiva adotada neste trabalho, considera-se o contedo da poltica ou
programa um elemento central anlise. A capacidade que uma poltica, programa ou
processo tem de constituir-se em soluo inovadora para problemas sociais (KINGDON,
1995) condio para sua disseminao para outras localidades.
No caso brasileiro, iniciativas selecionadas por programa de premiao de inovaes
em governos subnacionais, o Programa Gesto Pblica e Cidadania, podem ser
consideradas ilustrativas desta capacidade de responder a problemas e desafios
enfrentados por governos locais, atendendo, assim, a um dos condicionantes bsicos do
processo de disseminaov.
Natureza do problema enfrentado pela poltica ou programa inovador
Uma segunda caracterstica relevante para a anlise do potencial de disseminao de
uma inovao a natureza do problema enfrentado. Se o problema tratado pela
inovao comum a outras localidades, a inovao tem, em princpio, o potencial de ser
til a estas outras localidades ou municipalidades (FARAH, 2007) Se o problema
peculiar a uma localidade, a inovao tender a ser uma resposta especfica, com
reduzido potencial de disseminao. Trabalho de Donahue, sobre a difuso de inovaes
em governos estaduais nos Estados Unidos, chama a ateno para este fator na anlise do
processo de disseminao. Este autor prope uma tipologia de modelos de inovao em
polticas pblicas estaduais, que afetam o processo de disseminao. Um dos modelos
propostos por este autor o modelo idiossincrtico, o qual consiste em inovaes sob
medida, desenvolvidas para realidades especficas, o que constitui uma barreira sua
adoo por outros estados (DONAHUE, 2005).
Dentre os programas finalistas do Gesto Pblica e Cidadaniavi todos os programas
desenvolvidos originalmente em um municpio, estado ou comunidade indgena (ou
simultaneamente em mais de um local), respondem a problemas comuns a diversas
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localidades.

Na

verdade,

este

foi

um

dos

critrios

de

seleo

adotados

(http://inovando.fgvsp.br). Assim, em princpio, todos teriam potencial de disseminao.

Podem ser citados, como exemplos, o Programa Bolsa-Escola/Renda Mnima e o
Programa Sade da Famlia. O primeiro foi implementado de forma inovadora,
simultaneamente, em meados da dcada de 90 em duas localidades distintas em
Braslia, Distrito Federal e no municpio de Campinas, em So Paulo, como iniciativa de
dois partidos polticos distintos (PT e PSDB). Esta iniciativa tem por objetivo a
concesso de uma renda bsica a famlias de baixa renda, condicionando o acesso a este
benefcio garantia de ingresso na escola de crianas de 7 a 14 anos. O programa Sade
da Famlia, por sua vez, estrutura a ateno sade de forma integral e com foco na
famlia, articulando o atendimento ambulatorial ao acompanhamento das famlias em seu
local de moradia. Em ambos os casos, trata-se de respostas a carncias bsicas nas reas
de educao e sade, presentes em todos os municpios brasileiros, e que, portanto,
tinham, em princpio, o potencial de se disseminarem, o que de fato ocorreu. Num
primeiro momento, a disseminao se deu de forma horizontal, de municpio para
municpio e por meio de redes, constitudas por partidos, polticos, servidores pblicos,
comunidades profissionais e movimentos sociais ligados aos setores de educao e de
sade. Num segundo momento, o governo federal adotou estas inovaes como
programas nacionais, implementados e geridos no nvel municipal, o que fortaleceu o
processo de disseminaovii.
Percepo da relevncia do problema ou desafio
A existncia de um problema similar em locais distintos da localidade onde a
iniciativa foi implantada pela primeira vez no constitui um fator suficiente para que a
disseminao ocorra. A inovao tender a ser adotada por outros municpios se os atores
sociais e polticos destas localidades considerarem os problemas tratados pela inovao
como problemas relevantes, como problemas sociais que requerem uma resposta e a
busca de solues inovadoras (Kingdon, 1995 e Fucks, 2000).
Este fator chama a ateno para a importncia de atores internos s localidades
receptoras no processo de disseminao de polticas e programas. Nos casos
mencionados, a disseminao de um municpio a outro baseou-se, no apenas no fato de
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diversos municpios compartilharem situaes sociais comuns, mas na percepo comum

destas situaes como problemas sociais: a pobreza, a educao e a sade so percebidas
como questes sociais relevantes pelas localidades receptoras.
Convergncia com a agenda de polticas pblicas de diferentes localidades
Um quarto fator consiste na existncia de convergncia entre o problema tratado pela
poltica ou programa inovador e a agenda de polticas pblicas de diferentes localidades
(KINGDON, 1995, FUCKS, 2000). Neste caso, maior a probabilidade de a inovao ser
selecionada pelos atores envolvidos no processo de formulao e implementao de
polticas e programas, nestas localidades.
A ttulo de ilustrao, pode ser citado o programa Pingo dgua, de Quixeramobim,
no Cear, localizado no semirido. Esta iniciativa

foi reproduzida em diversos

municpios da regio Nordeste, tambm afetados pelo problema da seca, segundo

depoimento do responsvel pelo programa:
[o programa Pingo dgua foi desenvolvido em pelo menos 87 dos 100
municpios mais afetados pela seca no Cear, e tambm em outras
municipalidades do semirido, em outros estados (Entrevista Pingo dgua,
2004).

Este caso ilustra bem a presena dos quatro fatores cruciais ao processo de
disseminao mencionados at aqui: a capacidade de responder a um problema social, a
existncia de um problema comum a diversas localidades; o reconhecimento da situao
ou condio como problema social e, finalmente, sua incluso na agenda governamental e
de deciso (Kingdon, 1995) das localidades receptoras.
A agenda local, por sua vez, influenciada por um conjunto de fatores (os quais
condicionam, portanto, de forma indireta, o processo de disseminao):

Fatores estruturais, tais como a globalizao e a crise fiscal, que estabelecem

novos desafios aos governos subnacionais. Assim, por exemplo, passaram a
ganhar relevncia na agenda local, nas ltimas dcadas temas como gerao de
emprego e renda e desenvolvimento local;

A influncia de agncias externas, sobretudo de agncias de financiamento, por

meio de mecanismos indutivos, tais como condicionalidades no acesso a recursos
e de estratgias de difuso em fruns internacionais. A incorporao da varivel

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ambiental e da questo de gnero pelas aes governamentais constituem

exemplos de temas e abordagens sugeridos por agncias financiadoras que
influenciam a agenda local (de diferentes locais);

A redefinio de atribuies dos municpios no quadro do federalismo brasileiro,

ps-88. A agenda local sofreu fortemente o impacto dessa redefinio, ganhando
maior relevncia a problemtica social;

A influncia de atores sociais e polticos internos, como polticos, burocratas,

especialistas e movimentos sociais de cada localidade. H um processo de deciso
no nvel da localidade receptora que intervm no processo de construo da
agenda e da formulao de polticas pblicas locais, o qual inclui a seleo de
alternativas de polticas e a busca de opes em outras localidades. Este
processo interno localidade receptora parte fundamental do processo de
disseminao.

importante reconhecer a influncia desta agenda local no processo de disseminao

para evitar a perspectiva que ignora o contexto das localidades receptoras. Se, nestas
localidades, a agenda local no enfatiza determinados temas, as caractersticas intrnsecas
da inovao tornam-se, no limite, irrelevantes: a municipalidade no quer a inovao,
pois ela no diz respeito a uma questo social e poltica relevante naquele contexto
especfico, ou, ainda, a sua adoo no considerada prioritria no quadro mais
abrangente de ao governamental, tendo em vista um balano entre recursos
mobilizados e resultados a serem obtidos. Assim, embora o tema possa integrar a agenda
sistmica, isto , embora seja reconhecido localmente, por atores sociais e polticos
locais, como um problema social, ele pode no ter um status suficiente para integrar a
agenda de governo e, sobretudo, a de deciso, isto , a que inclui as questes que sero
objeto de ao governamental efetiva.
Depoimento a respeito da no ocorrncia de disseminao de um dos programas
selecionados como finalista pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania bastante
interessante neste sentido. O responsvel pelo programa Escola Pantaneira, desenvolvido
em Aquidauana, no Pantanal, relata que, apesar do esforo de disseminao do programa,

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esta no ocorreu, pois as localidades potencialmente receptoras decidiram pela no

adoo da iniciativa:
Recentemente houve uma tentativa [de disseminao ]... Eles [O Instituto
Parque do Pantanal] tentaram levar a experincia a outros municpios; fizeram
uma proposta orientada ampliao do programa, incluindo estas outras
localidades. .Mas a proposta no foi aceita pelos municpios, porque eles
[IPP] queriam que as municipalidades colocassem recursos financeiros e eles
queriam entrar apenas com recursos administrativos (Entrevista Escola
Pantaneira, 2003).

Acesso a informao
A disseminao de inovaes tambm dependente da existncia de informao,
a qual pode ser difundida por intermdio de uma relao direta entre o municpio
inovador e outras localidades, a partir de relaes de vizinhana (WALKER, 1969,
BERRY and BERRY, 1990 apud WRAMPLER, 2004 e SUGYAMA, 2004) ou de
semelhanas entre as localidades envolvidas (WEYLAND, 2004).

Anlise sobre

programas finalistas do Programa Gesto Pblica e Cidadania no perodo 1996-2003

revela que, dentre os programas municipais que se disseminaram sem a induo de nveis
mais abrangentes de governo, 56,8% obedeceram ao efeito vizinhana apontado pela
literatura. (FARAH, 2006 a).
O depoimento de um entrevistado a respeito da iniciativa do processo de
disseminao do programa Universalizao do Ensino em Icapu, no Cear, ilustra a a
transmisso de informaes entre as prprias localidades, neste caso, pelo efeito de
vizinhana ou proximidade
[a iniciativa foi] do governo do municpio de Fortim, por meio dos canais de
comunicao estabelecidos entre os dois municpios, porque eles esto
geograficamente na mesma rea, a qual enfrenta os mesmos desafios
(Entrevista Universalizao do Ensino) (Entrevista Universalizao do
Ensino).

Mas, a difuso de informao freqentemente ocorre por meio de redes compostas

seja por um tipo especfico de participante (burocratas, especialistas, prefeitos, ONGs,
partidos polticos etc...), seja por uma composio de diferentes tipos de atores
(SUGIYAMA, 2004), deixando a informao de ser transmitida diretamente pelo
inovador aos receptores potenciais.
Nesse processo de divulgao indireta da informao, por meio de redes, ocorre
a participao de atores e instituies externas s localidades envolvidas. Destacam-se,
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neste sentido, programas de premiao de mbito internacional como o Habitat, das

Naes Unidas, e o de Melhores Prticas, de Dubai, cujo propsito divulgar
informaes sobre polticas, programas ou prticas em diversas reas ligadas ao
desenvolvimento econmico e social e melhoria de condies de vida. No Brasil, as
primeiras iniciativas com o objetivo de tornar pblicas e acessveis informaes sobre
polticas, programas ou prticas inovadoras governamentais datam das dcadas de 80 e
90. A primeira destas iniciativas foi a RECEM - Rede de Comunicao de Experincias
Municipais, criada pelo CEPAM Fundao Prefeito Faria Lima. Em documento de
lanamento da Rede, explcita a importncia atribuda ao acesso informao:
A Rede de Comunicao de Experincias Municipais RECEM um
sistema dedicado coleta, documentao e disseminao de informaes
referentes a experincias alternativas e inovadoras de iniciativa de poderes
municipais ou de grupos sociais e comunidades do pas, e gerao de
conhecimento que possam funcionar como apoio a decises de
planejamento e administrao municipal (FUNDAO PREFEITO....,
1988).

Dentre outras iniciativas com objetivo similar destacam-se o Boletim Dicas, do

Instituto Polis, o Prmio Gesto Pblica e Cidadania, da Fundao Getulio Vargas e da
Fundao Ford, e o Prmio Prefeito Criana, da Fundao Abrinq, todas com foco no
nvel local de governo.
A divulgao de informaes por meio de iniciativas como as indicadas se
diferencia da transmisso direta da informao pelo inovador para outras localidades,
caracterizando-se por um processo que envolve redes sociais (SUGYAMA, 2004 e
SUGYAMA, 2006) e uma terceira parte,

no diretamente envolvida no

desenvolvimento ou na adoo da poltica ou programa (WEYLAND, 2004). Weyland,

analisando o processo de difuso de modelos de reforma poltica na Amrica Latina,
afirma que a interveno dessa terceira parte no processo de disseminao tem a
vantagem de ampliar o horizonte de inovaes, trazendo experincias de locais no
diretamente em contato com o pas receptor. Mas, este mesmo autor aponta como esta
participao, sobretudo no caso de organizaes internacionais, traz o risco de que
solues uniformes sejam empurradas para os pases receptores, ainda que no sejam
convenientes s suas condies especficas (WEYLAND, 2004, p. 14). As observaes
de Weyland a respeito da disseminao de modelos de reforma poltica chamam a
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ateno para potencialidades e limites da participao de atores externos no processo de

divulgao de informaes sobre inovaes que podem ser adaptadas anlise da
disseminao de inovaes em nveis subnacionais de governo.
Ainda a respeito da informao como fator relevante para o processo de
disseminao, importante considerar que alguns analistas, ao enfatizarem o acesso
informao, tendem a ver a disseminao como um processo estritamente cognitivo.
Segundo Marcus Melo, em muitos estudos sobre a influncia de modelos cognitivos, a
difuso de polticas aparece simplesmente como um problema de tornar disponvel o
conhecimento (MELO, 2004, p.4 viii ).

Embora o acesso seja uma importante

condicionante do processo de disseminao, no fator suficiente, sendo importante no

negligenciar outros aspectos aqui mencionados, em especial o indicado a seguir, relativo
influncia da deciso de atores locais.
Seleo de inovaes por atores envolvidos no processo decisrio nas localidades
receptoras.
A disseminao de inovaes na rea pblica condicionada por um papel ativo
desempenhado por atores sociais e polticos nas localidades receptoras. Isto significa que
as condies mencionadas at aqui so importantes mas no suficientes para que a
disseminao ocorra.
Atores sociais e polticos internos agem para incorporar uma determinada inovao podendo tambm rejeit-la ou ignor-la influenciando assim

o processo de

disseminao. Esta participao ativa de atores locais apontada por Marcus Melo:
O mimetismo, dessa perspectiva, visto no como um mecanismo
automtico, como em muitos estudos de difuso, mas como representando uma
escolha. De fato, atores domsticos, em processo de difuso, perseguem
ativamente modelos de polticas e tambm usam atores externos de forma
estratgica (MELO, 2004, p. 7).

Esta ao no se d, preciso destacar, num vazio institucional e estrutural. Ela

condicionada por fatores de contexto mencionados anteriormente e pela prpria
existncia

de

informao.

Mas

outros

elementos

so

relevantes,

definindo

constrangimentos institucionais e estruturais deciso por parte das localidades

receptoras:

Incentivos polticos

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A adoo de uma inovao pode ser influenciada por incentivos polticos, o que
significa que afetada pelos benefcios polticos que a inovao potencialmente trar
(SUGYAMA, 2004; CONDE-MARTINEZ, 2005)). Esta perspectiva a privilegiada pela
abordagem da escolha racional, que enfatiza o cenrio competitivo, opondo partidos e
polticos em uma democracia (WALKER, 1969, apud SUGYAMA, 2004). A inovao
ser adotada, nesta perspectiva, se for vista como um meio para a reeleio. Pesquisa
recente de Natasha Sugyama (SUGYAMA, 2004 e SUGYAMA, 2006) revela, no
entanto, que este fator pode ter reduzido poder explicativo na explicao da disseminao
de polticas e programas inovadores no nvel subnacional de governo no Brasil.
Analisando o processo de disseminao dos programas Bolsa-Escola/Renda Mnima e
Sade da Famlia, esta autora afirma:
Surpreendentemente, as proxies para competio poltica ofereceram pouco
apoio ao argumento de que a competio eleitoral e o comportamento
orientado para a busca de voto por parte de polticos favoreceram a reproduo
de polticas pblicasix (SUGYAMA, 2006, p. 26).

Incentivos financeiros
A adoo de determinadas polticas e programas pela esfera local de governo tende a

ser influenciada pela existncia de incentivos financeiros, vindos do governo federal, mas
tambm provenientes de agncias multilaterais e de ONGs (SUGIYAMA, 2004). No
Brasil, a incorporao de inovaes pelo nvel local de governo influenciada por
transferncias financeiras feitas pelo governo federal, associadas implementao pelos
governos locais de polticas e programas especficos. Este o caso, por exemplo, dos
programas de Sade da Famlia e Me Canguru, na rea de sade, que surgiram como
iniciativas locais e se transformaram posteriormente em programas federais,
condicionados adoo voluntria de governos municipais, beneficirios da
possibilidade de acesso a recursos federais. Outro exemplo o programa de qualificao
de professores do ensino fundamental, estimulado pela criao do FUNDEF Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio:
o acesso a Fundo por parte dos municpios condicionado alocao de 60% dos
recursos em programas de qualificao de professores.

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A mesma influncia se faz sentir no caso do apoio de ONGs e agncias multilaterais

ao desenvolvimento de programas governamentais locais h diretrizes e
condicionalidades no acesso a recursos que acabam por induzir a adoo de determinadas
inovaes.

Quadro institucional
A seleo de uma poltica ou programa inovador por parte de atores locais pode ser

facilitada ou dificultada por caractersticas do quadro institucional existente no pas e na

prpria localidade (FARAH, 2005). No Brasil, muitos dos programas inovadores e das
novas instituies e arranjos organizacionais no nvel subnacional de governo tiveram um
importante estmulo no quadro institucional estabelecido a partir da Constituio de 1988,
no nvel federal. Tal o caso da adoo de programas inovadores para a ateno a
Crianas e Adolescentes, estimulada no nvel local de governo pela regulao federal
consubstanciada no Estatuto da Criana e do Adolescente e pela atribuio, pela
Constituio de 88, s esferas subnacionais, da coordenao e execuo de programas
nesta rea. O mesmo ocorre na rea da sade, na qual iniciativas inovadoras orientadas
para a abordagem preventiva e para a integrao de diferentes nveis de ateno esto
fortemente ligadas estrutura institucional federal, consubstanciada no Sistema nico de
Sade SUS. A existncia deste quadro institucional pode ser entendida como um
incentivo adoo de inovaes coerentes com os princpios estruturadores do arcabouo
federal.

Caractersticas estruturais da localidade receptora

A adoo de uma inovao depende da existncia de capacidade administrativa e de

recursos diversos, que viabilizem a adoo da poltica ou programa e sua adaptao s

condies locais.
Algumas iniciativas requerem, por exemplo, capacidade de mobilizao de recursos
por parte do municpio, exigncia que pode restringir o leque de localidades com
capacidade de ser receptora de determinada inovao. Este tipo de restrio ocorre,
inclusive em casos em que est presente a induo federal por meio de incentivos
financeiros. Anlise de Lena Lavinas mostra como, em proposta do governo federal
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referente adoo de programas de renda mnima na dcada de 90, de 5.507 municpios,

apenas 251 poderiam arcar com a contrapartida financeira local prevista na implantao
do programa, que contaria com recursos federais. (LAVINAS, 1998 apud SOUZA,
1999).
As caractersticas da inovao determinam os requisitos de capacitao e de recursos
das localidades receptoras. No caso do programa Licenciamento Ambiental para Redes de
Infra-Estrutura Urbana, de Porto Alegre, Rio Grande do Sul, por exemplo, interessante
refletir sobre o fato de o responsvel pelo programa no ter informaes sobre a
disseminao do programa. A ausncia de disseminaox decorre, muito provavelmente,
em primeiro lugar, do fato de tratar-se de uma problemtica que integra a agenda
governamental de poucos locais, de caractersticas similares de Porto Alegre: algumas
regies metropolitanas do pas. Mas, a disseminao para algumas destas localidades
requereria a existncia de atributos institucionais e de recursos tcnicos relativamente
complexos, alm de recursos financeiros que poucas localidades poderiam mobilizar,
restringindo ainda mais o leque de potenciais receptores.

Legado de polticas prvias

A deciso sobre a seleo e adoo de determinada poltica, de um repertrio de

alternativas disponveis, tambm afetada por padres prvios consolidados em cada

campo de poltica pblica, em um pas, em um estado e nos municpios. Assim, a
probabilidade de uma poltica inovadora se disseminar e o ritmo da disseminao tendem
a ser afetados por este legado de cada campo. No h ainda, no entanto, estudos
empricos que levem em considerao este fator.

Ideologia
A adoo (ou rejeio) de inovaes na rea pblica pode tambm ser afetada por um

processo de seleo ideolgica de alternativas, como apontado por Sugiyama (2004 e

2006)), em anlise sobre programas inovadores no Brasil. Segundo esta autora:
...polticos e seus administradores so fortemente orientados por suas
crenas ideolgicas e estas freqentemente limitam o espectro de suas
escolhas polticas e prioridades. Cidades governadas por prefeitos da direita,
tipicamente enfatizam polticas pblicas que encorajam os interesses ligados a
negcios, seja por meio de investimentos em infra-estrutura, seja por meio de
programas que estimulem a competio do mercado.... Polticos da esquerda
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tendem a enfatizar programas sociais em suas campanhas e em suas
polticas...xi (SUGYAMA, 2004).

A anlise de Natasha Sugyama baseia-se no estudo do processo de disseminao

de dois programas sociais que confirmou a importncia de fatores ideolgicos na adoo
dos programas. importante, no entanto, incluir como desafio para futuras anlises o fato
de a agenda definida em um campo ideolgico influenciar a agenda do outro campo.
Assim, programas surgidos em governos de filiao ideolgica esquerda como o
oramento participativo tornado conhecido pela experincia de Porto Alegre
difundiram-se para diversos municpios, em administraes de diferentes partidos. Do
mesmo modo, iniciativas orientadas para a criao de um ambiente de negcios ou para a
eficincia do gasto acabaram por ser adotadas por administraes de partidos esquerda.
Consideraes finais
A disseminao de polticas pblicas e programas governamentais constitui o leit
motiv de diversas instituies e atores que procuram estimular a divulgao de
informaes sobre inovaes ou sobre do que consideram best practices, como forma de
promover a reproduo de polticas bem sucedidas. Partidos polticos, agncias
multilaterais, ONGs, universidades, redes de profissionais de determinado campo de ao
governamental, como sade e educao, participantes de movimentos sociais, tm
participado de esforos neste sentido. Nveis mais abrangentes de governo, por sua vez,
tm induzido a reproduo de programas, por intermdio da concesso de recursos
condicionada adoo de determinados modelos de ao.
Ainda que esta ao pr-disseminao seja hoje expressiva, a anlise do processo
de disseminao ainda incipiente no pas, sobretudo no que se refere aos governos
subnacionais, em especial disseminao de programas e polticas no nvel municipal.
Procurou-se neste trabalho, com base na literatura sobre o tema, e da reflexo
sobre o processo de disseminao no Brasil, construir um referencial analtico,
identificando os principais fatores a serem considerados na anlise do processo de
disseminao.
O referencial adotado enfatiza o papel exercido pelas localidades receptoras no
processo de disseminao. As localidades receptoras, nesta perspectiva, exercem um
papel ativo no processo de disseminao, participando da deciso relativa adoo da
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poltica ou programa. A disseminao depende, portanto, no apenas de caractersticas

intrnsecas da poltica ou programa, ou de um processo estritamente cognitivo, associado
ao acesso informao, mas da relao entre a inovao (poltica ou programa) e o
contexto em que esta ser implementada sob a influncia de atores e instituies
externas (e de seu papel indutor, de fornecedor de informao, dentre outros), mas
tambm de atores e instituies internas.
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i
ii

Traduo da autora.
Sobre o conceito de inovao e sobre inovao em governos subnacionais, ver tambm JACOBI, Pedro e
PINHO, Jos Antonio, 2006.

iii

Dolowitz e Marsh propem o termo policy transfer ou transferncia de polticas

pblicas em substituio ao termo difuso. Segundo estes autores, a literatura sobre
difuso prevalece a viso da transferncia de polticas como um processo espontneo e
sem sujeito. Ao adotar o conceito de transferncia, estes autores procuram chamar a
ateno para a ao de agentes ou atores na disseminao ou difuso de polticas. A
proposta de utilizao do termo disseminao no presente trabalho teve o mesmo
propsito de destacar o papel de atores no processo de difuso, com nfase nos atores das
unidades receptoras (uma expresso que ainda merece reviso, por sugerir passividade).
Ver tambm trabalho de Rose sobre a transferncia voluntria de polticas pblicas,
definida por este autor como lesson drawing (ROSE, 1991).
iv

Este trabalho retoma e aprofunda anlise desenvolvida em trabalhos anteriores (FARAH, 2006a e
FARAH, 2006b)
v
Consideram-se aqui os programas finalistas 200 iniciativas selecionadas entre 1996 e 2006 ao longo
de processos seletivos que envolveram pesquisadores e prticos engajados na gesto pblica
subnacional em diversas reas da administrao e de polticas pblicas. Estes programas foram reunidos
em publicaes reunindo os 20 finalistas de cada ano, as quais encontram-se disponveis no site
http://inovando.fgvsp.br. Ver, por exemplo, SPINK, Peter e CLEMENTE, Roberta (org.), 1997; FARAH,
Marta Ferreira Santos e BARBOZA, Hlio Batista, 2000 e FUNDAO..., 2005).
vi
200 programas selecionados entre 1996 e 2006.
vii
Um aspecto do processo de disseminao, cuja anlise ultrapassa o escopo deste trabalho, diz respeito s
transformaes introduzidas na inovao original, como ocorreu, por exemplo, quando o programa
Bolsa-Escola foi transformado no programa Bolsa-Famlia pelo governo federal, durante o governo Lula.
viii
Grifo nosso.
ix
Traduo da autora.
x
A ausncia de informao sugere ausncia de disseminao ou disseminao restrita.
xi
Traduo da autora.
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