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Existe foro por prerrogativa de funo nas aes de

improbidade administrativa?

LIVROS: PRINCIPAIS JULGADOS STF E STJ

segunda-feira, 4 de novembro de 2013

CURSO DE JURISPRUDNCIA

Ol amigos do Dizer o Direito,

Depois de inmeros pedidos dos leitores e de muito estudar e pesquisar sobre
o tema, decidimos tratar aqui a respeito de um dos temas atualmente mais
difceis e polmicos sobre Direito Administrativo: a existncia ou no de foro
por prerrogativa de funo (foro privilegiado) nas aes de improbidade
administrativa.
Vamos tentar dar aqui as informaes mais seguras, ressaltando, no entanto,
que se trata de assunto extremamente polmico e que ainda no existe
uniformidade na jurisprudncia.
Nosso estudo divide-se em 9 pontos de destaque:
1) Natureza cvel da ao de improbidade
A ao de improbidade administrativa possui natureza cvel. Em outras
palavras, uma ao civil e no uma ao penal.
Existe foro por prerrogativa de funo no caso de aes cveis?
NO. Em regra, somente existe foro por prerrogativa de funo no caso de
aes penais e no em demandas cveis.
Ex1: se for proposta uma ao penal contra um Deputado Federal, esta dever
ser ajuizada no STF.
Ex2: se for ajuizada uma ao de cobrana de dvida contra esse mesmo

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Smulas 514 e 515 do STJ comentadas
Ol amigos do Dizer o Direito, O STJ aprovou
mais 2 novas smulas (514 e 515). Preparei

Deputado, a demanda ser julgada por um juzo de 1 instncia.

Por que existe essa diferena?
Porque a Constituio assim idealizou o sistema. Com efeito, as competncias
do STF e do STJ foram previstas pela CF/88 de forma expressa e taxativa.
No arts. 102 e 105 da CF/88, que preveem as competncias do STF e do STJ,
existe a previso de que as aes penais contra determinadas autoridades
sero julgadas por esses Tribunais. No h, contudo, nenhuma regra que diga
que as aes de improbidade sero julgadas pelo STF e STJ.

alguns comentrios sobre os novos

enunciados. ...

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2) Lei n. 10.628/2012 previu foro por prerrogativa de funo para a

ao de improbidade:
Em 24/12/2002, foi editada a Lei n. 10.628, que acrescentou o 2 ao art.
84 do CPP, prevendo foro por prerrogativa de funo para as aes de
improbidade. Veja:
Art. 84. A competncia pela prerrogativa de funo do Supremo Tribunal
Federal, do Superior Tribunal de Justia, dos Tribunais Regionais Federais e
Tribunais de Justia dos Estados e do Distrito Federal, relativamente s
pessoas que devam responder perante eles por crimes comuns e de
responsabilidade.
(...)
2 A ao de improbidade, de que trata a Lei n. 8.429, de 2 de junho de
1992, ser proposta perante o tribunal competente para processar e julgar
criminalmente o funcionrio ou autoridade na hiptese de prerrogativa de
foro em razo do exerccio de funo pblica, observado o disposto no 1.
3) ADI 2797
Diante dessa alterao legislativa, foi proposta a ADI 2797 contra a Lei n.
10.628/2002 e o STF julgou inconstitucional o referido 2 do art. 84 do CPP,
deciso proferida em 15/09/2005.
O Supremo decidiu que no plano federal, as hipteses de competncia cvel
ou criminal dos tribunais da Unio so as previstas na Constituio da
Repblica ou dela implicitamente decorrentes. (...) Quanto aos Tribunais
locais, a Constituio Federal - salvo as hipteses dos seus arts. 29, X e 96, III
-, reservou explicitamente s Constituies dos Estados-membros a definio
da competncia dos seus tribunais, o que afasta a possibilidade de ser ela
alterada por lei federal ordinria. (ADI 2797, Rel. Min. Seplveda Pertence,
Tribunal Pleno, julgado em 15/09/2005).
Em suma, o STF afirmou que, como a Constituio no estabeleceu foro por
prerrogativa de funo para as aes de improbidade administrativa, a lei
ordinria no poderia prever.
Desse modo, com a deciso da ADI 2797, ficou prevalecendo o entendimento
de que as aes de improbidade administrativa deveriam ser julgadas em 1
instncia.
4) Reclamao 2138/DF: agentes polticos sujeitos aos crimes de
responsabilidade da Lei n. 1.079/50 no respondem por improbidade
administrativa
O MPF ajuizou uma ao de improbidade administrativa contra um Ministro de
Estado.
A ao foi proposta na Justia Federal de 1 instncia, que condenou o Ministro
perda do cargo e suspenso de seus direitos polticos.
Diante dessa deciso, o requerido ingressou com uma reclamao no STF
formulando a seguinte tese:
O Ministro de Estado um agente poltico e os agentes polticos j respondem
por crimes de responsabilidade, previstos na Lei n. 1.079/50.
As condutas previstas na Lei de improbidade administrativa em muito se
assemelham aos crimes de responsabilidade trazidos pela Lei n. 1.079/50.
Logo, caso os agentes polticos respondessem tambm por improbidade
administrativa, haveria bis in idem.
Nessa ocasio, o STF acolheu a tese?

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possvel que o Tribunal aplique a
teoria da caus...

SIM. O STF decidiu que a Lei de Improbidade Administrativa no se aplica aos

agentes polticos quando a conduta praticada j for prevista como crime de
responsabilidade (Lei n. 1.079/50).
O STF entendeu que punir o agente poltico por improbidade administrativa e
por crime de responsabilidade seria bis in idem e que deveria ser aplicada
apenas a Lei n. 1.079/50, por ser mais especfica (princpio da especialidade).
A Lei n. 1.079/50 prev crimes de responsabilidade para os seguintes agentes
polticos:
1) Presidente da Repblica;
2) Ministros de Estado;
3) Procurador-Geral da Repblica;
4) Ministros do STF;
5) Governadores;
6) Secretrios de Estado.

INFORMATIVO Esquematizado 527 do

STJ - Verso Resu...
Direito ao esquecimento
Hipteses em que ser cabvel
reclamao no STJ co...
Competncia para julgar crimes
relacionados com de...
Lei 12.879/2013 - gratuidade dos atos
de registro ...
Lei 12.878/2013 - priso cautelar para
ns de ext...

Segundo decidiu o STF na ocasio, para que o agente poltico no responda

por improbidade administrativa necessrio o preenchimento de duas
condies:
a) Esse agente poltico dever ser uma das autoridades sujeitas Lei n.
1.079/50;
b) O fato por ele praticado dever ser previsto como improbidade
administrativa e tambm como crime de responsabilidade.

Existe foro por prerrogativa de funo

nas aes d...
Suspenso dos processos individuais
em caso de aju...
Novas atualizaes do Livro "Principais
julgados d...
INFORMATIVO Esquematizado 722 do
STF

Veja trechos da ementa:

(...) Os atos de improbidade administrativa so tipificados como crime de
responsabilidade na Lei n 1.079/1950, delito de carter polticoadministrativo.
(...) A Constituio no admite a concorrncia entre dois regimes de
responsabilidade poltico-administrativa para os agentes polticos: o previsto
no art. 37, 4 (regulado pela Lei n 8.429/1992) e o regime fixado no art.
102, I, "c", (disciplinado pela Lei n 1.079/1950). Se a competncia para
processar e julgar a ao de improbidade (CF, art. 37, 4) pudesse
abranger tambm atos praticados pelos agentes polticos, submetidos a
regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretao ab-rogante
do disposto no art. 102, I, "c", da Constituio.
(...) Os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de
responsabilidade (CF, art. 102, I, "c"; Lei n 1.079/1950), no se submetem
ao modelo de competncia previsto no regime comum da Lei de Improbidade
Administrativa (Lei n 8.429/1992).
(...) Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar
os delitos poltico-administrativos, na hiptese do art. 102, I, "c", da
Constituio. Somente o STF pode processar e julgar Ministro de Estado no
caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a
perda do cargo ou a suspenso de direitos polticos.
(...) Incompetncia dos juzos de primeira instncia para processar e julgar
ao civil de improbidade administrativa ajuizada contra agente poltico que
possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, por crime de
responsabilidade, conforme o art. 102, I, "c", da Constituio.
III. Reclamao Julgada Procedente.
(Rcl 2138, Rel. p/ Acrdo: Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em
13/06/2007)

Vale ressaltar que o resultado do julgamento acima foi extremamente

polmico e conquistado por uma apertada maioria de votos (6x5). O placar foi
o seguinte:

Julgando PROCEDENTE a reclamao

INFORMATIVO Esquematizado 527 do

STJ

Julgando IMPROCEDENTE a reclamao

Min. Nelson Jobim

Min. Carlos Velloso

Min. Ellen Gracie

Min. Seplveda Pertence

Min. Maurcio Corra

Min. Celso de Mello

INFORMATIVO Esquematizado 722 do

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Maro (17)
Fevereiro (15)
Janeiro (16)
2012 (285)
2011 (20)

Min. Ilmar Galvo

Min. Marco Aurlio

Min. Cezar Peluso

Min. Joaquim Barbosa

Min. Gilmar Mendes

Obs: atualmente, apenas o Min. Gilmar Mendes

Permanecem no STF os Ministros Marco

continua no STF.

Aurlio, Joaquim Barbosa e Celso de Mello.

5) Pet 3211/DF: a competncia para julgar ao de improbidade

administrativa proposta contra Ministro do STF do prprio STF
O MPF ajuizou uma ao de improbidade administrativa contra o Min. Gilmar
Mendes, questionando atos por ele praticados na poca em que foi Advogado
Geral da Unio.
A ao foi proposta na Justia Federal de 1 instncia.
Como o requerido era Ministro do STF, iniciou-se uma discusso sobre de
quem seria a competncia para julgar a causa.
O STF decidiu, ento, que a competncia para julgar uma ao de improbidade
contra um dos Ministros do Supremo seria do prprio Tribunal (Pet 3211 QO,
Relator p/ Acrdo Min. Menezes Direito, Tribunal Pleno, julgado em
13/03/2008).
6) Rcl 2.790/SC: a Corte Especial do STJ, no julgamento dessa
reclamao, chegou a duas concluses importantes:
a) Os agentes polticos se submetem Lei de Improbidade
Administrativa (Lei 8.429/92), com exceo do Presidente da
Republica.
b) Existe foro por prerrogativa de funo nas aes de improbidade
administrativa.
a) Agentes polticos se submetem Lei de Improbidade Administrativa
O STJ discordou do entendimento do STF manifestado na Reclamao 2138/DF
e afirmou que os agentes polticos respondem sim por improbidade
administrativa, com exceo do Presidente da Repblica. Veja trecho da
ementa:
(...) Excetuada a hiptese de atos de improbidade praticados pelo Presidente
da Repblica (art. 85, V), cujo julgamento se d em regime especial pelo
Senado Federal (art. 86), no h norma constitucional alguma que imunize
os agentes polticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das
sanes por ato de improbidade previstas no art. 37, 4.. Seria
incompatvel
com
a
Constituio
eventual
preceito
normativo
infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza. (...)
(Rcl 2790/SC, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em
02/12/2009)
b) Foro por prerrogativa de funo nas aes de improbidade
Outra concluso do julgado foi a de que seria possvel o foro por prerrogativa
de funo nas aes de improbidade administrativa.
Assim, segundo foi decidido, o STJ possuiria competncia implcita para julgar
as aes de improbidade administrativa propostas contra os agentes pblicos
que estivessem sob sua jurisdio penal originria.
Em outros termos, concluiu-se que, se a autoridade tivesse foro privativo no
STJ em matria criminal, teria tambm a prerrogativa de ser julgado no STJ
em caso de ao de improbidade.
Exemplo: se fosse proposta uma ao de improbidade contra um
Desembargador, contra um Conselheiro do TCE ou contra o Governador do
Estado, essa ao deveria ser julgada pelo STJ. O raciocnio era o seguinte: j
que o STJ tinha competncia para julgar as aes penais contra esses agentes
pblicos, teria tambm, implicitamente, competncia para julgar as aes de
improbidade.
Confira o trecho da ementa que espelhou essa concluso:
(...) norma infraconstitucional no pode atribuir a juiz de primeiro grau o
julgamento de ao de improbidade administrativa, com possvel aplicao
da pena de perda do cargo, contra Governador do Estado, que, a exemplo

dos Ministros do STF, tambm tem assegurado foro por prerrogativa de

funo, tanto em crimes comuns (perante o STJ), quanto em crimes de
responsabilidade (perante a respectiva Assemblia Legislativa). de se
reconhecer que, por inafastvel simetria com o que ocorre em relao aos
crimes comuns (CF, art. 105, I, a), h, em casos tais, competncia implcita
complementar do Superior Tribunal de Justia. (...)
(Rcl 2790/SC, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em
02/12/2009)

7) Caso seja provocado, o Plenrio do STF manter o mesmo

entendimento manifestado na Reclamao 2138/DF (julgada em
2007)?
Provavelmente no. Essa a anlise feita pelos estudiosos que analisam a
jurisprudncia do STF, sendo tambm a previso realizada pela Corte Especial
do STJ (AgRg na Rcl 12.514-MT).
Essa previso baseada em decises monocrticas j proferidas pelos
Ministros, negando que os agentes polticos tenham foro por prerrogativa de
funo no STF para as aes de improbidade administrativa. Veja o quadro
atual:

No admitem foro privativo no STF para aes de

Admite foro privativo no STF para aes de

improbidade contra agentes polticos

improbidade contra agentes polticos

Min. Celso de Mello (Pet 5.080, DJ 01/08/13)

Min. Luiz Fux (MS 31.234, DJ 27/03/12)

Min. Marco Aurlio (Rcl 15.831, DJ 20/06/13)

Min. Joaquim Barbosa (Rcl 15.131 DJ 04/02/13)
Min. Crmen Lcia (Rcl 15.825, DJ 13/06/13)
Min. Rosa Weber (Rcl 2.509, DJ 06/03/2013)

O Ministro Ari Pargendler, do STJ, em voto no qual faz um belo estudo sobre o
tema acima exposto, afirma textualmente:
Salvo melhor juzo, o acrdo proferido pelo Supremo Tribunal Federal no
julgamento da Reclamao n 2.138, DF, constituiu um episdio isolado na
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, e tudo leva crer que no se
repetir vista de sua nova composio. (AgRg na Rcl 12.514-MT, Rel. Min.
Ari Pargendler, julgado em 16/9/2013).
Desse modo, existe uma tendncia de que o Plenrio do STF, se novamente
provocado, decida que as aes de improbidade contra autoridades com foro
por prerrogativa de funo sejam julgadas em 1 instncia e no no STF.

8) AgRg na Rcl 12.514-MT: o STJ volta atrs e solidifica o

entendimento de que NO existe foro por prerrogativa de funo em
aes de improbidade administrativa mesmo se propostas contra
agentes polticos que so julgados penalmente no STJ.
Segundo decidiu a Corte Especial do STJ, a ao de improbidade
administrativa deve ser processada e julgada nas instncias ordinrias, ainda
que proposta contra agente poltico que tenha foro privilegiado no mbito
penal e nos crimes de responsabilidade. (AgRg na Rcl 12514/MT, Rel. Min. Ari
Pargendler, Corte Especial, julgado em 16/09/2013).

9) Concluses:
Conforme j ressaltado no incio, o tema exposto polmico e no h
garantias de que as concluses aqui demonstradas se confirmem na
jurisprudncia, at porque os Ministros podem mudar de entendimento.
No cenrio atual, contudo, possvel expormos as seguintes concluses:

9.1) No existe foro por prerrogativa de funo em aes de

improbidade administrativa (posio do STF e do STJ).
9.2) O STJ entende que os prefeitos podem responder por improbidade
administrativa e tambm pelos crimes de responsabilidade do
Decreto-Lei 201/67 (ex: REsp 1066772/MS).
A ao de improbidade administrativa contra os prefeitos ser julgada
em 1 instncia.
9.3) Para o STJ, os agentes polticos se submetem Lei de
Improbidade Administrativa, com exceo do Presidente da Repblica.
Logo, possvel que os agentes polticos respondam pelos crimes de
responsabilidade da Lei n. 1.079/50 e tambm por improbidade
administrativa.
9.4) Para o STJ, a ao de improbidade administrativa deve ser
processada e julgada em 1 instncia, ainda que tenha sido proposta
contra agente poltico que tenha foro privilegiado no mbito penal e
nos crimes de responsabilidade.
Logo, para o STJ, as aes de improbidade administrativa propostas contra:
Governadores de Estado/DF;
Desembargadores (TJ, TRF ou TRT);
Conselheiros dos Tribunais de Contas (dos Estados, do DF ou dos
Municpios);
Membros do MPU que oficiem perante tribunais.
Devem ser julgadas pelo juiz de 1 instncia (e no pelo STJ).
9.5) O STF j decidiu, em 2007, que os agentes polticos sujeitos aos
crimes de responsabilidade da Lei n. 1.079/50 no respondem por
improbidade administrativa
(Rcl 2138/DF). Existe uma grande
probabilidade de que a atual composio da Corte modifique esse
entendimento.
9.6) O STF j decidiu, em 2008, que a competncia para julgar ao de
improbidade administrativa proposta contra Ministro do STF do
prprio STF (Pet 3211/DF QO).

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