ANLISIS CONSTITUCIONAL Y POLTICO - Los peligros de la reeleccin en Colombia

17 de mayo de 2009 a las 14:05

ANLISIS CONSTITUCIONAL Y POLTICO
Los peligros de la reeleccin en Colombia
Por Edgardo Maya Villazn
En un examen a fondo de las reformas que han promovido y orientan algunos gobiernos, como
el de lvaro Uribe, en nuestra regin para atornillarse en el poder y consagrar el continuismo, el
ex procurador general, en el marco de la X Jornada Constitucional de la Universidad Externado
de Colombia, advirti que una regla de oro en la democracia constitucional es que la
Constitucin seala unas claras reglas de juego, que al ser modificadas, no pueden favorecer al
gobernante de turno. Dada su importancia, EL NUEVO SIGLO publica en exclusiva los
principales apartes de ese anlisis jurdico
Democracia y reeleccin en Amrica Latina
La reeleccin presidencial conspira contra la consolidacin de la democracia en Latinoamrica.
La reforma no pueda favorecer a quien est ejerciendo el poder.
El establecimiento y sostenimiento de regmenes democrticos en Amrica Latina es una
conquista de proporciones histricas a pesar de las oscilaciones a que stos se han visto
sometidos. As por ejemplo, entre los aos 1945 y 1978 la democracia latinoamericana se vio
seriamente amenazada por el advenimiento de regmenes autoritarios de origen militar -basta
recordar el caso de Stroessner en Paraguay (34 aos) y Pinochet en Chile (17 aos) por citar
dos ejemplos-, seguidos de perodos de relativa estabilidad en los que puede afirmarse que la
democracia, en tanto institucin y modelo de gobierno, alcanz a robustecerse gracias a los
andamiajes constitucionales que se fueron desarrollando y afinando en la regin, precisamente,
como lgica reaccin a tales esquemas dictatoriales.
No obstante, este movimiento pendular amenaza nuevamente la estabilidad democrtica de
Amrica Latina, que fatigada de convivir con la pobreza extrema y con fenmenos como la
violencia y la corrupcin, precipita el resurgimiento de figuras que parecan superadas como la
del caudillismo, que se afinca en nuestros pases, ya no como antao por vas de hecho, sino
por vas constitucionales, en las que el constituyente primario es quien autoriza la concentracin
del poder en el caudillo, socavando con su decisin el cuidadoso andamiaje de separacin de
poderes sobre el cual se soporta el sistema democrtico.
Conviene recordar que la tradicin latinoamericana ha estado signada por innumerables
reformas constitucionales en cada uno de los pases que la integran, solo por citar algunos
ejemplos, debo sealar que Bolivia, desde el ao 1826 ha realizado aproximadamente 20
cambios constitucionales, los ltimos en 1967, 1994 y 2007.
En Argentina, desde la Constitucin de 1853, la Constitucin ha tenido seis reformas, las ltimas
en 1957 y 1994, con una serie de reformas parciales.
En Brasil, desde la Constitucin que fue adoptada en 1824, se han introducido siete reformas,
las ltimas las de 1969 y 1988, con un sinnmero de reformas parciales, 38 por ser exactos
entre 1988 al 2001.

En Colombia entre 1810 a 1991, se produjeron nueve Constituciones. La primera en 1811 hasta
llegar a la de 1886, con sus varias reformas entre 1910 y 1968. La Constitucin de 1991 con sus
24 reformas en 18 aos de existencia.
En Venezuela desde el ao 1811 hasta 1999 se produjeron 25 reformas constitucionales. Para
llegar a la Constitucin promulgada bajo el gobierno de Chvez, reformada este ao. El
Paraguay, despus de la primera Constitucin de 1870, ha expedido cinco reformas, las ltimas
1977 y 1992.
Esa tendencia a modificar la Constitucin, en especial en los aos 70 y 90, ha ido acompaada
de la necesidad sentida en los diversos pases de introducir cambios que permitieran la
consolidacin de las bases para la consecucin de naciones verdaderamente democrticas, por
tanto se busc afianzar los principios bsicos para tal efecto, a saber: reconocimiento de un
catlogo amplio de derechos y libertades; respeto y reconocimiento de instrumentos para
hacerlos efectivos; el voto popular como mecanismo para ejercer la democracia; la alternatividad
en el poder, etc., mantenindose el rgimen presidencial como la forma de gobierno
predominante. Igualmente, vale la pena sealar que las recientes constituciones de Bolivia y
Ecuador, hacen un reconocimiento de su carcter multitnico, reconociendo y afirmando los
derechos de su gran base poblacional: los indgenas.
La extrapolacin de las reformas adoptadas en otros Estados que no padecen los problemas o
necesidades que se conocen en esta parte del hemisferio no es la solucin a nuestra realidad.
Las reformas, por ende, requieren tener como sustento esas especiales condiciones, Estados en
muchos de los casos con altos grados de pobreza, que estn por debajo de los mnimos, con
una educacin de baja calidad, y con altas estadsticas de marginalidad, en donde no existe
cobertura de las necesidades bsicas, por no referirnos a problemas especficos como el del
conflicto armado interno que padece Colombia, generador de una multiplicidad de fenmenos
como el del desplazamiento que pone en entredicho la razn de ser del Estado, por cuanto dicho
fenmeno es la negacin de todos los derechos del individuo.
Por otra parte, los presupuestos de libertad, igualdad, respeto por la autonoma y dignidad de la
persona, es decir, la observancia de las libertades fundamentales y derechos humanos no
siempre han sido referentes para los detentadores del poder en nuestros Estados, pese a que
normativamente ellos estn suficientemente sealados.
Hiperejecutivo y reeleccin
La concentracin del poder en manos del Ejecutivo, generando lo que podamos denominar un
hiperejecutivo desdibuja cada vez la separacin de poderes, entendida sta bajo los conceptos y
necesidades modernas, hecho que se convierte en un atentado grave contra la democracia en
cualquier nacin, pero con efectos an ms nefastos en Estados como los nuestros, mxime
cuando estamos asistiendo a una tendencia monocrtica en lo que hace a la escogencia del
titular del poder ejecutivo, en donde la regla de las mayoras parece ser la mxima utilizada para
lograr todo aquello que se busca, olvidado que la democracia moderna no tiene en esta regla su
consagracin, por cuanto ella debe ir acompaada del respeto de una serie de formas que
precisamente tienen como objetivo contener el mpetu de esas mayoras que buscan, en no
pocas ocasiones, la satisfaccin de intereses incompatibles con el llamado inters general.
Las reformas constitucionales que se hicieron en los aos 90, con el objetivo de consolidar
autntica democracia en nuestros Estados, han sufrido una serie de modificaciones que de
u otra manera los estn alejando de ese objetivo, por cuanto lo repito, estamos asistiendo
asuncin de regmenes en donde la decisin de los votantes est signada por el carisma

una
una
a la
y el

sentimiento a favor de una determinada persona, dejando de lado cuestiones tan importantes
para una verdadera democracia como el fortalecimiento de los partidos o movimientos polticos,
por cuanto estos se estn replegando haca el nombre del lder del momento, en quien se viene
concentrando una serie de poderes, hecho que en s mismo socava un principio de suma
importancia en toda democracia: la separacin efectiva y real de los poderes pblicos. Veamos:
Los Estados latinoamericanos han optado por introducir en sus constituciones la reeleccin
presidencial, instituto que en otras latitudes no genera las tantas y variadas reacciones como las
que aqu se presentan, precisamente por las condiciones especiales en las que se configura la
realidad poltica en nuestros Estados. La propensin haca la reeleccin en la regin es evidente.
Es as como en Estados en que no era permitida, sta se instaur, el caso colombiano y
ecuatoriano son un ejemplo de ello.
En Colombia, la Constitucin de 1991 prohibi la posibilidad de reeleccin, figura que despus
de muchos intentos fue nuevamente introducida por la reforma constitucional de 2005, que la
aprob para que se surtiera de forma inmediata y que por decisin de la Corte Constitucional,
slo poda darse por una vez. No obstante, esta precisa restriccin, hoy est avanzando la
reforma que va referendo busca establecer la reeleccin para dos perodos constitucionales que
pueden ser continuos, es decir, para lograr un perodo presidencial de 12 aos. Posiblemente,
despus se buscar la indefinida.
Esta tendencia a prolongar en el poder a los titulares del Ejecutivo, no est respondiendo a una
necesidad de la regin que pudiera encontrar en esta institucin un vehculo para acentuar los
principios democrticos, sino a razones de tipo personalista, que por razn de esas realidades
incontrovertibles de nuestros Estados est socavando los fundamentos mismos de la
democracia.
Reformas continuistas
En todos los casos en donde la figura se introdujo, fueron los mandatarios de turno quienes la
alentaron, es decir, en ejercicio del poder fueron quienes cambiaron las reglas de juego para
lograr su reeleccin. Basta citar los casos de Cardoso en Brasil, Uribe en Colombia, Fujimori en
Per, Menem en Argentina, Correa en Ecuador, Morales en Bolivia y Chvez en Venezuela,
quienes han buscado dar continuidad a su proyecto poltico, continuidad que se logra, en su
entender, en la medida en que puedan permanecer por perodos prolongados como titulares del
poder.
En ese orden, surge una pregunta reeleccin presidencial y democracia son incompatibles? La
respuesta afirmativa o negativa depende, desde mi punto de vista, de una serie de condiciones.
La primera hace referencia a la forma de gobierno. Considero que la figura de la reeleccin no
tiene la misma incidencia si se introduce en un sistema parlamentario que en uno presidencial.
Es claro que en sistemas en donde el mandato presidencial se puede revocar, al igual que el
gabinete, la figura no puede generar las distorsiones que presenta en un sistema
presidencialista. De hecho, las discusiones sobre la conveniencia democrtica de esta
institucin, se dan en los Estados con esta forma de gobierno, atendiendo la fuerza y poderes
que en l ostenta el Ejecutivo.
En este punto especfico el referente no puede ser la experiencia de Estados que no padecen
nuestra problemtica, me refiero especficamente al caso de los Estados Unidos, en donde rige
el sistema presidencial y est permitida la reeleccin inmediata, dado que esa nacin es
producto de una realidad histrica y una cultura poltica que difiere de la de nuestros pueblos.
Hecho que marca una diferencia de ondas repercusiones en la adopcin del modelo. Es por ello

que la adopcin de esta figura en un rgimen presidencialista requiere de la introduccin de unos

ajustes al sistema que permitan su compatibilidad con los principios de la democracia.
En ese orden, se ha entendido que la reeleccin presidencial permite a los electores que
premien o castiguen a quien estn en ejercicio del poder, es decir, que se deja en manos del
ciudadano el veredicto sobre el ejercicio del poder, cumplindose as uno de los presupuestos de
la democracia, cual es la celebracin de elecciones peridicas, basadas en el sufragio universal
y secreto como expresin de la soberana del pueblo. De hecho, as lo sostuve en el concepto
que rend ante la Corte Constitucional cuando ejerca como Procurador General y se introdujo la
figura de la reeleccin inmediata en nuestra Constitucin, al sealar:
Por tanto, no puede alegarse un desconocimiento de los fundamentos mismos de la democracia
por la implementacin de esta figura, cuando sern precisamente los ciudadanos en ejercicio de
su derecho al voto, mecanismo directo de participacin, en los trminos del artculo 103 de la
Constitucin, los que han de determinar si alguien distinto al Presidente-candidato ha de regir
sus destinos. En otros trminos, el voto popular ser en ltimas el que determine la eficacia,
eficiencia y conveniencia de esta figura dentro del sistema constitucional [3]
Poder discrecional y repliegue partidista
Sin embargo, esa posibilidad debe tener un lmite estricto en el tiempo para impedir que el titular
del poder busque perpetuarse. As pareci entenderlo la Corte Constitucional de Colombia
cuando en sentencia C-1040 de 2005, aval la constitucionalidad de la reeleccin presidencial
inmediata, pero limitada a un nico perodo. Seal la Corte;
No puede decirse que se haya sustituido parcialmente la Constitucin por supresin del
principio de igualdad aplicado al proceso de eleccin presidencial o por una total subversin del
principio de la democracia pluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y adems el Acto
Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar el equilibrio en la
contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional, y se asegura la
posibilidad de que el electorado decida sobre la alternacin en el poder, al mantenerse las
elecciones peridicas y limitarse a una sola vez la posibilidad de reeleccin.
La limitacin a un nico perodo para la reeleccin, llev a la Procuradura General, a afirmar en
aquella oportunidad:
Tampoco puede afirmarse que se desconozca uno de los principios esenciales a los sistemas
democrticos, cual es de la alternancia del poder, pues precisamente el poder de reforma se
cuida en sealar que la posibilidad de reeleccin slo podr ser por una vez, bien de forma
inmediata o discontinua, lmite que como bien lo sealaba Kart Loewenstein en su Teora de la
Constitucin, tiene como fin evitar que el Presidente, disponiendo sobre el aparato del poder
estatal, se enrace en el poder y se convierta en dictador(negrilla fuera de texto).
Es precisamente ese lmite en el ejercicio del poder por el que abogaba Loewenstein, el que
empieza a desdibujarse en Latinoamrica, al permitirse la consagracin de la reeleccin
inmediata para perodos sucesivos o prolongados o peor an la indefinida, como ya lo establece
la Constitucin en Venezuela, hecho que sin lugar a dudas atenta contra la consolidacin de la
democracia en estas naciones, dado que el principio de alternancia en el poder, requisito
esencial para que sta empiece a diluirse.
El poder de reforma debe cuidar precisamente que estos elementos no se desdibujen. Por tanto,
no se pueden seguir admitiendo las reformas que por encima de este principio anteponen la

voluntad popular. Es claro que votaciones como las obtenidas en Venezuela, 54.86% a favor de
la reeleccin y el 67% de Bolivia, no pueden alentar la prctica de recurrir al pueblo, en su
calidad de constituyente primario, para su imposicin. Por eso nada de extrao tiene que esa
sea el mismo camino que hoy estamos recorriendo en Colombia, modificar la Constitucin va
referendo para que una mayora, seguramente significativa, reafirme la decisin de un rgano
legislativo cuya composicin mayoritaria tiene predileccin hacia quien est detentando el poder.
Personalismo contra pluralismo
Y es que precisamente la figura de la reeleccin tal como est concebida en las constituciones
de los diversos Estados latinoamericanos, en la prctica est anulando el carcter pluralista que
encuentra en los partidos polticos una autentica forma de su expresin. La experiencia est
demostrando que esta figura en nuestros sistemas est dejando de lado la diversidad ideolgica,
para agrupar alrededor del nombre de quien detenta el poder la consolidacin de fuerzas. Los
partidos polticos se repliegan en torno al nombre del lder, y aquellos que no sucumben, son
estigmatizados. La oposicin en este orden, parece no tener cabida.
Por tanto, el tercer requisito para que esta figura fuera admisible, tiene que ver con una revisin
integral del texto constitucional para hacerla compatible con la aspiracin de lograr Estados
verdaderamente democrticos. En la mayora de los casos, por no decir que en todos, la figura
de la reeleccin se ha introducido mediante la reforma de la norma constitucional que estipula el
perodo del primer mandatario, sin modificaciones adicionales, haciendo que ella por si sola,
genere en la prctica una serie de prerrogativas para el presidente reelecto que no estaban
contempladas. El sistema de pesos y contrapesos por esa va resulta afectado. Basta decir que
la Corte Constitucional, en la sentencia C-1040 admiti que el modelo constitucional poda sufrir
variaciones que de hecho afectaran la distribucin de los poderes, pero que la evaluacin
corresponda a quien ejerca del poder de reforma y no a quien ejerca el control de
constitucionalidad. Se dijo en dicho fallo:
Por esa va, la reeleccin en un sistema presidencialista como el que rige en la casi totalidad de
los pases latinoamericanos, requiere de reformas adicionales que impidan la concentracin o
peor an, la captura de funciones por parte del Ejecutivo que estn haciendo impracticable el
principio de separacin de poderes. La judicatura, en Argentina por efectos de la reeleccin de
Menem y otras reformas que logr introducir, fue permeada por el Ejecutivo, consolidando su
poder, pues logr sacar avante en buena medida las polticas econmicas y de arreglo con los
militares, va indulto y ley de punto final, que a la postre tambin condujeron a su salida del
poder.
Una cuarta condicin tiene que ver con que la reforma no pueda favorecer a quien est
ejerciendo el poder. Una regla de oro en la democracia constitucional es que la Constitucin
seala unas claras reglas de juego, que al ser modificadas, no pueden favorecer al gobernante
de turno. Solo as, se pueden contener los abusos del poder, en especial los problemas de
corrupcin que la tan anhela permanencia en l suelen generar, por buscar precisamente el favor
del electorado, especialmente de quienes detentan el poder econmico o acallar al que no est
con l.
La experiencia y los momentos aciagos vividos en algunos Estados latinoamericanos deben
servir de ejemplo. El caso de Repblica Dominicana con Balaguer, quien fue acusado y
sancionado por el fraude que cometi para lograr su reeleccin. Fujimori en Per, quien no
puedo concluir su tercer perodo por las acusaciones de fraude, corrupcin y violacin de
derechos humanos. Stroessner, en Paraguay, quien sufri un golpe de Estado despus de varias

reelecciones sucesivas; la de Menem en Argentina con serias denuncias de corrupcin y

problemas internos que no encontraban solucin, entre otros.
Debo insistir que a diferencia del sistema estadounidense, el liderazgo personalista y
hegemnico propio del presidencialismo de nuestros sistemas de gobierno, se maximiza en los
Estados con una tendencia reeleccionista, e insisto, de mayores consecuencias cuando ella es
de carcter inmediato y sin lmites en el tiempo o con perodos prolongados. Personalismo que
por cierto diezma cada vez ms la consolidacin de unos partidos polticos, necesarios en todo
sistema democrtico y que por efectos de nuestra realidad histrica signada por el sometimiento
y la discriminacin, tiende a restringir los derechos y las libertades fundamentales, hasta incurrir
en graves violaciones de los derechos humanos, en el afn de consolidar una poltica y un estilo
para ejercer el poder. Basta sealar el caso peruano, con una reciente sentencia de un
organismo internacional que condena a quien fue electo para tres periodos consecutivos y con
un alto margen de favorabilidad, por violaciones gravsimas de los derechos humanos, sin que
podemos olvidar la estrategia de utilizar los organismos de seguridad del Estado para controlar a
la oposicin e incluso a quienes no militaban activamente en ella.
Las noticias de estos das en nuestro pas, hacen pensar que la historia se repite. El poder
judicial y quienes de una u otra manera ejercen la oposicin se han visto interferidos.
En trminos de la Carta Democrtica Interamericana, la democracia tiene como elementos
esenciales, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al
poder y su ejercicio con sujecin al estado de derecho; la celebracin de elecciones peridicas,
libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresin de la soberana del
pueblo; el rgimen plural de partidos y organizaciones polticas; y la separacin e independencia
de los poderes pblicos.
Esos elementos, insisto, parecen imposibles de cumplir cuando la tendencia en nuestros
Estados est girando hacia el hecho de mantener en el poder a lderes mesinicos, en quienes
se abandona toda suerte de poderes no solo por sus supuestas capacidades providenciales sino
porque el sistema as lo contempla. La reeleccin, en sistemas con una debilidad institucional,
con ndices bajo de cultura poltica y poca madurez de sus ciudadanos, es perjudicial para la
consolidacin de la democracia. Problemas estos que aquejan a la mayora de los Estados
latinoamericanos y mientras ellos no encuentren solucin es preferible que se cierre la
posibilidad de reelegir al primer mandatario, o que ello slo sea posible de forma alterna.
Simn Bolvar, conocedor de estas realidades sostuvo en el Congreso de Angostura de 1819
...nada es tan peligroso como dejar permanecer largo tiempo a un mismo ciudadano en el
poder. El pueblo se acostumbra a obedecerlo y l se acostumbra a mandarlo; de donde se
origina la usurpacin y la tirana.
[1] Presidencialismo y democracia en Amrica Latina. Scott Mainwaring y Matthew Soberg
Shugart, Editorial Paids. 2002.
[2] Autor citado en Presidencialismo y democracia en Amrica Latina. Scott Mainwaring y
Matthew Soberg Shugart, Editorial Paids. 2002, pg. 37 y siguientes.
[3] Concepto 3842 del 1 de julio de 2005.