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Tito Carlos Machado de Oliveira


ORGANIZADOR

TERRITRIO
SEM LIMITES
ESTUDOS SOBRE FRONTEIRAS

Tito Carlos Machado de Oliveira


ORGANIZADOR

TERRITRIO SEM LIMITES

UNIVERSIDADE FEDERAL
DE MATO GROSSO DO SUL
Reitor: Manoel Catarino Paes - Per
Vice-Reitor: Amaury de Souza
Obra aprovada pelo
CONSELHO EDITORIAL DA UFMS
Resoluo 18/2005
CONSELHO EDITORIAL
Clia Maria da Silva de Oliveira (Presidente)
Antnio Lino Rodrigues de S
Ccero Antonio de Oliveira Tredezini
lcia Esnarriaga de Arruda
Giancarlo Lastoria
Horcio Porto Filho
Jackeline Maria Zani Pinto da Silva Oliveira
Jferson Meneguin Ortega
Jorge Eremites de Oliveira
Jos Luiz Fornasieri
Jussara Peixoto Ennes
Lucia Regina Vianna Oliveira
Maria Adlia Menegazzo
Marize Terezinha L. P. Peres
Mnica Carvalho Magalhes Kassar
Silvana de Abreu
Tito Carlos Machado de Oliveira

T327

Territrio sem limites : estudos sobre fronteiras / Tito Carlos Machado de


Oliveira, organizador. -- Campo Grande, MS : Ed. UFMS, 2005.
648 p. : il., mapas ; 21 cm.

ISBN: 85-7613-069-6

1. Geopoltica. 2. Fronteiras. 3. I. Oliveira, Tito Carlos Machado de.

CDD (22) 327.101


Catalogao na publicao:
Diviso de Processamento Tcnico da Coordenadoria de Biblioteca Central da UFMS

TERRITRIO SEM LIMITES

Tito Carlos Machado de Oliveira


ORGANIZADOR

Campo Grande
2005

TERRITRIO SEM LIMITES

Copyright 2005 - Tito Carlos Machado de Oliveira

Projeto Grfico, Editorao Eletrnica,


Impresso e Acabamento
Editora UFMS

Reviso
A reviso lingstica e
ortogrfica de responsabilidade de
Marli Lcia de Oliveira B. Leite

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para esta edio

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DE MATO GROSSO DO SUL
Porto 14 - Estdio Moreno - Campus da UFMS
Fone: (67) 3345-7200 - Campo Grande - MS
e-mail:editora@editora.ufms.br
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Associao Brasileira das


Editoras Universitrias

ISBN: 85-7613-069-6
Depsito Legal na Biblioteca Nacional
Impresso no Brasil

Apoio Cultural

TERRITRIO SEM LIMITES

Yo no s dnde soy
Mi casa est en la frontera
Yo no s dnde soy
Mi casa est en la frontera
Y las fronteras se mueven
Como las banderas
Las fronteras se mueven
Como las banderas
Da msica de Jorge Drexler
para o filme Dirio de Motocicleta

TERRITRIO SEM LIMITES

Ao povo da fronteira,
aos homens e mulheres que constroem suas vidas
e suas esperanas em um territrio
muito bem definido e muito pouco limitado.

Al pueblo de la frontera,
a los hombres y mujeres que construyen sus vidas
y sus esperanzas en un territorio
muy bien definido y muy poco limitado.

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APRESENTAO

A faixa de fronteira uma rea especial que, em funo de


questes histricas e polticas, tem sido associada a uma agenda negativa, ficando praticamente abandonada pelo Estado. A isto deve ser
acrescido o fato de que a legislao brasileira que dispe sobre seu
uso de 1979, ou seja, elaborada durante o regime de exceo, razo
pela qual a rea vista e considerada apenas do ponto de vista da
segurana nacional.
A faixa de fronteira continua sendo uma regio estratgica para
a garantia da segurana nacional, porm o prprio conceito de segurana evoluiu nas ltimas dcadas, incorporando, modernamente, ao
referencial geopoltico o referencial geoeconmico, com os novos desafios implcitos nessa mudana.
Hoje, a segurana nacional est tambm relacionada ocupao do solo, ao fortalecimento da cidadania, s condies de vida da
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populao, que deve estar livre de ameaas das mais diversas naturezas. O acesso ao trabalho e a sustentabilidade da permanncia da
populao na faixa de fronteira passam, desta forma, a ser preocupaes importantes da regionalizao da economia e da explorao das
diversidades e potenciais locais.
Reconhecendo o carter estratgico do desenvolvimento dessa
regio e, ainda, a enorme dvida social a ser resgatada, o Ministrio da
Integrao Nacional relanou o Programa de Desenvolvimento da Faixa
de Fronteira - PDFF. A importncia de uma atuao multissetorial, o
fortalecimento do arcabouo legal e a institucionalizao da faixa de
fronteira so reconhecidos no novo formato do PDFF, que contempla
diretrizes claras de fortalecimento da cidadania e de estmulo s
potencialidades locais e aos empreendimentos de pequeno e mdio
portes.
Nesse contexto, o Ministrio da Integrao Nacional entende
que so essenciais o conhecimento da histria e da realidade da Faixa
de Fronteira, o fortalecimento da cultura local, a conscincia dos entraves diplomticos que dificultam o pleno e racional revigoramento
da economia e, principalmente, o planejamento e o provisionamento
de bens e servios bsicos para a populao.
A publicao deste livro um passo no sentido de sistematizar
a coleta de informaes, de conhecer as peculiaridades, as legislaes, os acordos binacionais, enfim, de levantar tudo o que interessa e
impacta a regio e sua populao residente. A partir deste conhecimento, ser possvel qualificar o debate e propor solues consistentes para lidar com as especificidades das fronteiras.

Ciro Ferreira Gomes


Ministro de Estado da Integrao Nacional

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PREFCIO

A ORDEM E A DESORDEM
OU OS PARADOXOS DA FRONTEIRA*
Claude Raffestin**

Nos tempos atuais, possivelmente em funo dos fenmenos


de integrao, que interessam mais Europa, como se poderia imaginar, desenvolveu-se um novo mito.O mito das fronteiras nacionais foi
substitudo pelo mito da eliminao das fronteiras nacionais.
Um dos perigos desse pensamento o de se deixar levar pela
mono-miticidade, se me permitem esse neologismo, que revela quase sempre uma perda de liberdade, ao invs da poli-miticidade que
uma condio prejudicial de busca da liberdade (1).
A reflexo e mais ainda a ausncia de reflexo a respeito do
significado de fronteira ratificam a falta do regramento nos diversos
aspectos do pensamento e da ao. A vontade de eliminar as regras e
*

Traduo de Cleonice Alexandre le Bourlegat e Renato Luiz Sproesser.

**

Claude Raffestin est gographe. Il est professeur la retraite et vice-recteur de


lUniversit de Genve.
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por conseqncia, os ritos e cdigos, uma formidvel manifestao


de uma cultura inteira colocada em cheque. Utilizo o adjetivo formidvel no seu sentido etimolgico (que inspira angstia), pois h que
se sentir medo diante da amnsia incrvel que est nos fazendo perder os antecedentes de nossa cultura (2), como se refere George Steiner.
A representao que a cultura ocidental faz atualmente da fronteira de uma pobreza to absoluta, que precisa ser alertada, pois ela
a negao de toda uma histria. E no somente da histria que se
deu conta de mudanas atravs do tempo, que no passam de uma
projeo de preocupaes internas, imediatas e precrias, e sim de
uma histria mais enraizada nos antigos ritos e prticas.
A fronteira vai muito mais alm do fato geogrfico que ela
realmente , pois ela no s isso. Para compreend-la, preciso
retornar expresso regere fines que significa traar em linha reta
as fronteiras, os limites. o mesmo procedimento utilizado pelo padre
na construo de um templo ou de uma cidade, quando ele determina
esse espao consagrado sobre o terreno. Nessa operao o carter
mgico fica evidente: trata-se de delimitar o interior e o exterior, o
reino do sagrado e o reino do profano...(3) pois segundo Benveniste, a
noo de fronteira ao mesmo tempo material e moral. Assim, uma
fronteira no somente um fato geogrfico, mas tambm um fato
social de uma riqueza considervel pelas conotaes religiosas nele
implcitas.
Como o mostra Benveniste, o traado efetuado pelo personagem investido dos mais altos poderes, o rei. (4). O limite, portanto,
fundante de uma ordem como bem o demonstra e explicita o mito de
fundao de Roma. A fundao desta ordem se faz acompanhar de
uma morte, mas there is nothing unusual about the combination
of murderer, fraticide and town founder (5).
Quando at mesmo o limite materializado revestido de importncia, na medida em que ele assume alm de um trao sobre o solo a
presena da ordem, sua manifestao, de alguma forma, para o outro,
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muito marcante, j que resulta de um rito, de um costume. A histria


de Anacharsis e de Scyls, relatada por Herdoto, demonstra exatamente esta relao entre a fronteira,a regra moral e a morte. Anacharsis
et Scyls, das Scythes, foram mortos por terem adotados prticas
gregas e por conseqncia, transgredido o costume Scythe (6).
Toda a cultura ocidental est impregnada pela regere fines e
pelas transgresses inevitveis que dela so derivadas. Sem dvida
tambm, porque mais do que um fato geogrfico e um fato social, a
fronteira um fato biolgico incrustado no hipotlamo. Espao-temporal, a fronteira tambm bio-social: ela delimita um para c e
outro para l, um antes e um depois, com um limite marcado e
uma rea de segurana.
A fronteira nasce da diferena, ora, onde a diferena se faz
ausente, que h ameaa de violncia, pois no a diferena, e sim
a sua perda que causa a confuso para a violncia(7). Eu entendo
aqui por fronteira todo processo que desemboca em um processo cuja
seqncia pode ser resumida em quatro momentos: diferenciao, traduo, relao e regulao (8). perfeitamente permitido pretender
que a fronteira seja uma invariante estrutural tendo apenas a morfologia
como varivel. Ela uma salincia no sentido que Thon d a este
conceito: Eu chamaria de forma saliente a toda forma vivida que se
separa nitidamente do fundo contnuo sobre o qual se destaca. Se se
passa do tempo ao espao, uma forma saliente seria atribuda a todo
objeto visivelmente percebido que se distingue nitidamente pelo contraste em relao seu fundo, o espao substrato, no qual habita a
forma. Em geral, uma forma saliente observada ter um interior no
campo visual, apresentando em seguida uma fronteira: seu contorno
aparente (9). A salincia tem o papel de uma ruptura do real por
onde percola o fludo invasor do esprito com sentido implcito que se
propaga de duas formas: propagao por vizinhana e propagao
por similaridade (10).
O limite, a fronteira, a regra, o rito, o cerimonial, para citar
apenas estes elementos que pertencem a uma mesma constelao,
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constituem metaforicamente antes e depois, sistemas de salincia esprito com sentido implcito e por qualquer ngulo que se queira
analis-los, funcionam sempre como mecanismos de regulao.
A fronteira, na condio de invarivel estrutural ubqua, grande reveladora da necessidade que as sociedades tm de serem inventoras dos modos de diferenciao no contexto espao-temporal, modos que condicionam a seguir toda uma ordem vivente, definida tanto
biologicamente como culturalmente.
No seria oportuno lembrar-se dessas evidncias se as representaes contemporneas no fossem de to grande pobreza como
j mencionado. Condicionada, entre outras, pela representao
cartogrfica, a representao da fronteira carimbada pelo selo de
um esquematismo, capaz de permitir a perda das noes mais aderentes nossa cultura e no lado mais essencial de seu profundo significado. Os prprios gegrafos revelaram este esquematismo, ao qualificar
as fronteiras de linhas coloridas ou pontilhadas.
A perda do sentido profundo a respeito de limite ou de fronteira
em toda sua complexidade resulta da recorrncia a um modelo fortemente solicitado pelo poder pblico, que o mapa. A representao da
fronteira finalmente metonmica, o que significa dizer que a parte do
todo que se impe ao esprito ao ser manipulada pelo Estado aparece
como negativa, na medida em que a funo de controle pode se revelar por meio de interdies.
A fronteira, portanto, bem outra coisa e a histria no pode
ser interpretvel sem ela, pois as sociedades foram sempre definidas
pelas fronteiras que elas traaram. Elas acompanham os movimentos
dos povos e marcam as grandes viradas nas transformaes das civilizaes.
Poder-se-ia acompanhar a situao da Europa e tomar apenas
este exemplo, embora existam outros no mundo e particularmente na
Amrica. Desde o Imprio de Augusto que elas se desenham em todo
o contorno do Mediterrneo e que vem preparando as fragmentaes
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do futuro. As fronteiras, mesmo quando elas parecem apagadas, sobrevivem em diferentes instituies. Existe alguma coisa mais viva
que a fronteira entre o Ocidente e o Oriente, cujas reminiscncias
ainda afetam o mundo balcnico contemporneo? O cristianismo, aps
a ruptura com a Igreja Ortodoxa, o avano dos turcos, a impetuosidade muulmana e enfim a Reforma vem, ao longo do tempo, no s
reativando como ainda criando novas fronteiras.
Mas os Europeus no se contentaram s com seu continente.
Eles transportaram e impuseram sua concepo de fronteira, muito
alm, atingindo a Amrica, sia e frica. Estes continentes no ignoravam a noo de fronteira, mas esta foi se enraizando mesmo nas
concepes sensivelmente mais diversas.
A ordem e a desordem no so, paradoxalmente, noes opostas e no representam mais do que momentos de um processo semelhante ao da cinemtica da fronteira. A fronteira no uma linha, a
fronteira um dos elementos da comunicao biossocial que assume
uma funo reguladora. Ela a expresso de um equilbrio dinmico
que no se encontra somente no sistema territorial, mas em todos os
sistemas biossociais.
Que no haja enganos. De nenhum modo estou tentando reviver
a idia fortemente criticada de Jacques Ancel a respeito do isbaro
poltico, bastante solicitada pelos Estados com dificuldades de expanso. O problema outro. Se for necessrio e altamente desejvel
que as fronteiras se beneficiem de uma grande estabilidade para garantir a paz no contexto espao-temporal, isto significa a necessidade
de comprovao de uma grande mobilidade scio-cultural para imaginar instituies susceptveis de garantir a inevitvel evoluo das populaes no interior de fronteiras estveis.
Quando os limites no-materiais no podem ser modificados
por razes mltiplas, o risco de se tentar modificar as fronteiras materiais do dispositivo territorial aumenta. Eu quero dizer que a interface
dos limites no-materializados e materializados termina se deforman-

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do de uma maneira sensvel. A necessidade de diferenciao pode se


expressar por meio do remanejamento dos sistemas institucionais, dos
cdigos e dos ritos, dos projetos polticos, econmicos e culturais, mas
se a rigidez impede estes remanejamentos evidente que sero ento
as fragmentaes territoriais que tomaro o seu lugar.
Segundo um velho provrbio francs cado em desuso la lisire
est pire que le drap (a borda pior que o lenol). evidente que essa
idia pode ser constatada nas crises da Europa balcnica e oriental,
nas quais no se prestou ateno suficiente s minorias e seus problemas. Falar disso durante o avano dos nacionalismos no parece a
explicao mais satisfatria nem mesmo a mais plausvel.
A hiptese que se pode fazer, e que me parece mais pertinente,
aquela relativa ao avano dos particularismos culturais, estes por
longo tempo esmagados pelos sistemas totalitrios. a mesma coisa
em outros lugares, ao longo de todas as fronteiras.
A multiplicao das fronteiras na ex-URSS no ressurgncia
de nacionalismos e sim ressurgncia de culturas que foram esmagadas
durante 75 anos pelo totalitarismo sovitico. A ordem sovitica traduziu-se por uma rigidez capaz de gerar tanto a confuso de limites no
materializados como a de fronteiras materializadas. A ligao entre os
dois bem mais forte do que se imagina e do que se possa geralmente
suspeitar.
O que o Ocidente decodifica como uma desordem talvez seja,
de fato, somente uma ordem fundada sobre ritos e critrios que tinham sido esquecidos e dissimulados. Assim, se refazem os laos com
antecedentes que ainda no desapareceram da memria coletiva, mas
que as instituies deixam de reativar.
A fronteira, no seu processo de funcionalizao, pode naturalmente ser interpretada, tanto no sentido poltico como no sentido sciocultural. Nestas condies, a fronteira aparece muito paradoxal, j que
o seu reforo e mesmo seu desmantelamento um provvel reflexo de
um outro sistema de limites em crise, no imediatamente visvel.
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A fronteira e suas metamorfoses podem ser a conseqncia de


modificaes no visveis no sistema de valores. Quando a delimitao no mais possvel no interior de um conjunto cultural, fica
disposio somente a malha dos territrios. Mas no foi o que prevaleceu, na maior parte dos casos do mundo.
A cinemtica das fronteiras no estaria atraindo nossa ateno
sobre as dimenses no econmicas de existncia que temos uma
vergonhosa tendncia de negligenciar e esquecer?
A lisire est pire que le drap (A borda pior que o lenol)!
No o que os Latino-Americanos, os Africanos e os Asiticos esto
descobrindo, entre uns e outros de um lado e entre eles e os Americanos do Norte de outro lado?
(1) Sobre este assunto Odo Marquard, Apologia del Caso (traduzido do alemo Apologie der Zuflligen) il Mulino, Bologna
1991.
(2) George Steiner, Dans le chteau de Barbe-Bleue. Notes pour
une redfinition de la culture, Paris, 1986, p. 14
(3) Cf. Emile Benveniste, Le vocabulaire des institutions
europennes, Paris, 1969.
(4) Ibid.
(5) Joseph Rykwert, The Idea of a Town, the MIT Press Cambridge
Massassuchetts, London 1988, p. 28.
(6) Franois Hartog, Le miroir dHrodote, essai sur la
reprsentation de lautre, Gallimard, Paris 1980, p. 82 et sq.
(7) Ren Girard, la violence et le sacr, Grasset Paris, 1972, p. 87,
et p. 79.
(8) Claude Raffestin, Diogne
(9) As expresses so de Ren Thom.
(10) Ibid.

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PREFCIO NA LNGUA ORIGINAL

LORDRE ET LE DESORDRE OU
LES PARADOXES DE LA FRONTIERE

Claude Raffestin

Dans la priode contemporaine, probablement cause des phnomnes


dintgration, qui nintressent dailleurs pas que lEurope, comme on pourrait
limaginer, sest dvelopp un nouveau mythe.
Au mythe des frontires nationales sest substitu le mythe de llimination
des frontires. Lun des dangers de la pense est de sabandonner la monomythicit, si lon me passe ce nologisme, qui rvle presque toujours une perte de
libert linverse de la poly-mythicit qui est une condition prjudicielle de la
recherche de la libert (1). La rflexion ou plutt labsence de rflexion sur la
signification de la frontire conduit la ratification de la drgulation dans divers
domaines de la pense et de laction. La volont dliminer les rgles et par consquent
aussi les rites et les codes est une formidable mise en question de toute la culture.
Je prends ladjectif formidable dans son sens tymologique (qui inspire la
crainte) car il y a de quoi prouver de la peur face lamnsie inoue qui est entrain de
nous faire perdre les antcdents, comme dirait George Steiner, de notre culture (2).
La reprsentation que la culture occidentale se fait actuellement de la frontire
est dune pauvret absolue quil convient de dnoncer car elle est la ngation de toute
une histoire. Non pas de lhistoire qui a rendu compte des changements qui ne sont
rien dautre, travers le temps, que la projection de proccupations internes,
immdiates et prcaires mais dune histoire beaucoup plus profondment enracine
dans les rites et les pratiques antiques. La frontire va bien au-del du fait gographique
quelle est mais quelle nest pas seulement.
Pour le comprendre, il est utile de remonter jusqu lexpression regere
fines qui signifie tracer en ligne droite les frontires, les limites.
Cest lopration laquelle procde le grand prtre pour la construction dun
temple ou dune ville et qui consiste dterminer sur le terrain lespace consacr.

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Opration dont le caractre magique est vident: il sagit de dlimiter lintrieur et


lextrieur, le royaume du sacr et le royaume du profane, ... (3). Mais selon Benveniste,
la notion de frontire est non seulement matrielle mais aussi morale. Une frontire
nest donc pas seulement un fait gographique mais encore un fait social dont la richesse
est considrable par les connotations religieuses quelle implique.
Comme le montre Benveniste, le trac est effectu par le personnage investi
des plus hauts pouvoirs, le rex (4). La limite est fondatrice dun ordre comme le
montre et lexplicite le mythe de la fondation de Rome. La fondation de cet ordre
saccompagne dun meurtre mais there is nothing unusual about the combination of
murderer, fraticide and town founder (5).
Quand bien mme la limite matrialise nest pas sans importance puisquelle
assume, en tant que trace sur le sol, la prsence de lordre, sa manifestation en
quelque sorte pour lAutre, elle est plus marquante en tant que rsultante dun rite,
dune coutume. Lhistoire dAnacharsis et de Scyls, rapporte par Hrodote
dmontre lenvi cette relation entre la frontire, la rgle morale et le meurtre:
Anacharsis et Scyls, des Scythes, furent tus pour avoir adopt des pratiques
grecques et par consquent transgress la coutume Scythe (6).
Toute la culture occidentale est imprgne par le regere fines et par les
transgressions invitables qui en drivent. Sans doute aussi parce quen plus dtre
un fait gographique et un fait social, la frontire est encore un fait biologique qui est
engramm dans lhypothalamus. Spatio-temporelle, la frontire est aussi bio-sociale:
elle dlimite un en de et un au-del, un avant et un aprs, mais encore une
porte limite et une aire de scurit.
La frontire cre de la diffrence or l, o la diffrence fait dfaut, cest la
violence qui menace, car ce nest pas la diffrence, mais bien sa perte qui cause la
confusion violente (7). Jentends ici par frontire tout processus qui dbouche
sur un processus dont la squence peut se rsumer par quatre moments: la
diffrenciation, la traduction, la relation et la rgulation (8). Il est vraiment loisible
de prtendre que la frontire est un invariant structurel dont la morphologie seule
est variable. Elle est une saillance au sens que Thom donne ce concept:
Jappellerai forme saillante toute forme vcue qui se spare nettement du fond
continu sur lequel elle se dtache. Si lon passe du temps lespace, alors une
forme saillante se dira de tout objet visuellement peru qui se distingue nettement
par contraste par rapport son fond, lespace substrat dans lequel habite la
forme. En gnral, une forme saillante vue aura un intrieur dans le champ visuel;
elle prsentera par suite une frontire: son contour apparent (9). La saillance joue
le rle dune fissure du rel par o percole le fluide envahissant de la prgnance

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qui se propage selon deux modes: propagation par contigut ou propagation


par similitude (10).
La limite, la frontire, la rgle, le rite, le crmonial, pour ne citer que ces
lments qui appartiennent une mme constellation, constituent mtaphoriquement
dabord, mais rellement ensuite, des systmes de saillance-prgnance qui, pour
autant quon veuille bien les analyser, fonctionnent comme des mcanismes de
rgulation.
La frontire en tant quinvariant structurel ubiquiste rvle bien la ncessit
dans laquelle sont les socits de sinventer des modes de diffrenciation dans
lenveloppe spatio-temporelle, modes qui conditionnent ensuite tout lordre du vivant
dfini tout autant biologiquement que culturellement.
Il ne serait pas utile de rappeler ces vidences si ls reprsentations
contemporaines de la frontire ntaient pas dune aussi grande pauvret que je lai
dite. Conditionne entre autres, par la reprsentation cartographique la reprsentation
de la frontire est marque du sceau dun schmatisme qui fait perdre lune des
notions qui adhre le plus notre culture la part essentielle de sa signification profonde.
Ce schmatisme, les gographes, eux-mmes, lont dnonc qualifiant les frontires
de lignes colories ou pointilles.
La perte du sens profond de la limite ou de la frontire dans toute sa complexit
rsulte du recours un modle fortement sollicit par le pouvoir politique savoir la
carte. La reprsentation de la frontire est finalement mtonymique, cest--dire que
la partie du tout qui sest impose lesprit est celle-l mme qui est manipule par
lEtat et qui apparat comme ngative savoir la fonction de contrle pouvant se
traduire par des interdictions.
La frontire est pourtant tout autre chose et lhistoire est ininterprtable
sans elle car les socits se sont toujours dfinies par les frontires quelles traaient.
Elles accompagnent les mouvements des peuples, elles soulignent les bouleversements
des civilisations.
On pourrait suivre la situation de lEurope, pour ne prendre que cet exemple,
mais il y en a dautres travers le monde et particulirement en Amrique, depuis
lEmpire dAuguste qui se dessine tout le pourtour de la Mditerrane et qui prpare
les fragmentations du futur. Les frontires mme quand elles semblent effaces se
survivent dans diffrentes institutions. Y a-t-il, quelque chose de plus vivant que la
frontire entre lOccident et lOrient dont les rminiscences affectent encore le monde balkanique contemporain? Le christianisme, puis la rupture avec lEglise orthodoxe,
la pousse des Turcs, dferlement musulman, et enfin la Rforme vont, au fil du
temps, ractiver des frontires et en crer de nouvelles.

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Mais les Europens ne se contenteront pas de leur continent. Ils transporteront


et imposeront leur conception de la frontire ailleurs, en Amrique, en Asie et en
Afrique. Ces continents nignoraient pas la notion de frontire mais celle-ci senracinait
dans des conceptions sensiblement diffrentes.
Lordre et le dsordre ne sont pas, paradoxalement, des notions opposes,
elles ne sont que les moments dun processus qui est celui-l mme de la cinmatique
de la frontire. La frontire nest pas une ligne, la frontire est un des lments de la
communication bio-sociale qui assume une fonction rgulatrice. Elle est lexpression
dun quilibre dynamique quon ne retrouve pas seulement dans le systme territorial,
mais dans tous les systmes bios sociaux.
Quon ne sy trompe pas. Je ne suis pas en train de faire revivre - en aucune
manire - lide fortement critique de Jacques Ancel savoir celle disobare
politique qui a t fortement sollicite par les Etats en mal dexpansion. Le problme
est ailleurs. Sil est ncessaire et hautement souhaitable que les frontires territoriales
jouissent dune grande stabilit pour garantir la paix dans lenveloppe spatiotemporelle cela veut dire quil faut faire preuve dune grande mobilit socio culturelle
pour imaginer des institutions susceptibles de garantir linvitable volution des
populations lintrieur de frontires stables.
Lorsque les limites non matrielles ne peuvent pas tre modifies pour des
raisons multiples, le risque de chercher modifier les frontires matrielles du dispositif
territorial augmente. Je veux dire que linterface des limites non matrialises et
matrialises finit par se dformer dune manire sensible. Le besoin de diffrenciation
peut sexprimer travers le remaniement des systmes institutionnels, des codes et
des rites, des projets politiques, conomiques et culturels, mais si la rigidit empche
ces remaniements il est vident que ce sont alors ls fragmentations territoriales qui
vont prendre le relais.
Un vieux proverbe franais, tomb en dsutude, dit que la lisire est pire
que le drap. Cest videmment ce que lon peut constater, dans les crises de lEurope
balkanique et orientale dans lesquelles on na pas suffisamment prt attention aux
minorits et leurs problmes. Parler leur propos de la monte des nationalismes
ne me semble pas lexplication la plus satisfaisante ni non plus la plus plausible.
Lhypothse quon peut faire, et qui me semble plus pertinente, est celle
relative la monte des particularismes culturels trop longtemps crass par les
systmes totalitaires. Cest la mme chose ailleurs, le long de toutes les frontires.
La multiplication des frontires dans lex-URSS nest pas la rsurgence de
nationalismes mais la rsurgence de cultures qui ont t crases pendant 75 ans, par
le totalitarisme sovitique. Lordre sovitique sest traduit par une rigidit qui a
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conduit la confusion des limites non matrialises et celle des frontires


matrialises. La liaison entre les deux est beaucoup plus forte quon ne limagine et
quon ne le souponne gnralement.
Ce que lOccident dcode comme un dsordre nest, peut-tre, en fait, quun
ordre fond sur des rites et des critres qui avaient t oublies et dissimuls. Ainsi se
renouent des liens avec des antcdents qui navaient pas disparu de la mmoire
collective, mais que les institutions avaient renonc ractiver.
.La frontire, dans son processus de fonctionnalisation, peut naturellement
tre interprte dans un sens politique ou dans un sens socioculturel. Dans ces
conditions, la frontire apparat trs paradoxale puisque son renforcement ou son
dmantlement est probablement le reflet dun autre systme de limites, non
immdiatement visible, qui est en crise.
La frontire et ses avatars peuvent tre la consquence de modifications non
visibles dans le systme de valeurs. Lorsque la dlimitation nest plus possible
lintrieur dun ensemble culturel, il ne reste plus disposition que le maillage des
territoires. Nest-ce pas ce qui a prvalu dans beaucoup de cas, dans le monde.
La cinmatique des frontires ne serait-elle pas en train dattirer notre attention
sur les dimensions non conomiques de lexistence que nous avons une fcheuse
tendance ngliger et oublier?
La lisire est pire que le drap ! Nest-ce pas ce que les Latino-Amricains,
les Africains et les Asiatiques sont en train de dcouvrir, entre les uns et les autres
dune part, mais entre eux et les Amricains du Nord dautre part ?
(1) Sur ce sujet Odo Marquard, Apologia del Caso (traduit de lallemand
Apologie der Zuflligen) il Mulino, Bologna 1991.
(2) George Steiner, Dans le chteau de Barbe-Bleue. Notes pour une redfinition
de la culture, Paris, 1986, p. 14
(3) Cf. Emile Benveniste, Le vocabulaire des institutions europennes, Paris, 1969.
(4) Ibid.
(5) Joseph Rykwert, The Idea of a Town, the MIT Press Cambridge
Massassuchetts, London 1988, p. 28.
(6) Franois Hartog, le miroir dHrodote, essai sur la reprsentation de lautre,
Gallimard, Paris 1980, p. 82 et sq.
(7) Ren Girard, la violence et le sacr, Grasset Paris, 1972, p. 87, et p. 79.
(8) Claude Raffestin, Diogne
(9) Les expressions sont de Ren Thom.
(10) Ibid.

20

TERRITRIO SEM LIMITES

SUMRIO

7
APRESENTAO

9
PREFCIO

A ORDEM E A DESORDEM OU OS PARADOXOS DA FRONTEIRA


Claude Raffestin

16
PREFCIO NA LNGUA ORIGINAL

LORDRE ET LE DESORDRE OU LES PARADOXES


DE LA FRONTIERE
Claude Raffestin
25
A TTULO DE INTRODUO

A POLTICA NACIONAL DE INTEGRAO


E DESENVOLVIMENTO DAS FRONTEIRAS: O PROGRAMA DE
DESENVOLVIMENTO DA FAIXA DE FRONTEIRA - PDFF
Carlos Augusto Grabois Gadelha e Las Costa
TERRITRIO SEM LIMITES

21

47
PARTE I

TERRITRIO, MOVIMENTO
E DESENVOLVIMENTO
MIGRAES BRASILEIRAS NO PARAGUAI, 49
Marcial Antonio Riquelme
O DESENVOLVIMENTO DA FAIXA DE FRONTEIRA:
UMA PROPOSTA CONCEITUAL-METODOLGICA, 87
Lia Machado, Rogrio Haesbaert, Leticia P. Ribeiro,
Rebeca Steiman, Paulo Peiter e Andr Novaes
LAS REGIONES DE FRONTERA:
ESPACIOS COMPLEJOS DE LA RESISTENCIA GLOBAL, 113
Roberto Carlos Abinzano
LAS RECONFIGURACIONES
TERRITORIALES DEL CHACO PARAGUAYO:
ENTRE ESPACIO NACIONAL Y ESPACIO MUNDIAL, 131
Fabricio Vzquez
COOPERACIN Y COMPETENCIA
INTERNACIONAL DE REGIONES: HACIANUEVAS FORMAS
DE GESTIN DE DESARROLLO REGIONAL BINACIONAL, 155
Pablo Wong-Gonzlez
REGIONALISMO FRONTEIRIO E O ACORDO PARA OS
NACIONAIS FRONTEIRIOS BRASILEIROS URUGUAIOS, 195
Adriana Dorfman e Gladys Teresa Bentancor Ross
DESCENTRALIZACIN DESDE ABAJO, 229
Ulrich Mller
DIREITOS TRABALHISTAS APLICVEIS AO
TRABALHADOR DA FRONTEIRA, 251
Ynes da Silva Flix, Luana Gatass e Silva e
Joo Guilherme F. Maranho
VECINDAD E INTERACCIONES FRONTERIZAS
EN LA REGIN TIJUANA-SAN DIEGO, 279
Mara Eugenia Anguiano-Tllez
22

TERRITRIO SEM LIMITES

DESARROLLO ECONMICO REGIONAL EN LA


FRONTERA PARAGUAI-BRASIL:
ESTUDIO EXPLORATRIO DEL ALTO PARAN, 307
Fernando Masi e Gonzalo Falabella
TEMPO, FRONTEIRA E IMIGRANTE:
UM LUGAR E SUAS INEXISTNCIAS, 349
Marco Aurlio Machado de Oliveira
INTEGRACIN TRANSFRONTERIZA EN SERVICIOS
PERSONALES DE SALUD. TENDENCIAS EN LA REGIN
NORTE DE MXICO Y EL SUR DE ESTADOS UNIDOS, 359
Patricia L. Salido Araiza
TIPOLOGIA DAS RELAES FRONTEIRIAS:
ELEMENTOS PARA O DEBATE TERICO-PRTICOS, 377
Tito Carlos Machado de Oliveira
LA FRONTERA NORTE DE MXICO:
POBLACIN, MIGRACIN Y EMPLEO, 409
Rodolfo Cruz Pieiro

435
PARTE II

TERRITRIO,
IDENTIDADE E CULTURA
CULTURA FRONTEIRIA DO MERCOSUL:
PODERES DOS SEM PODER, 437
Ligia Chiappini
EL ESTADO-NACIN Y LAS
LITERATURAS NACIONALES:
SUS FRONTERAS Y LMITES, 475
Horst Nitschack
EDUCAO EM MATO GROSSO DO SUL:
LIMITAES DA ESCOLA BRASILEIRA NUMA DIVISA
SEM LIMITES NA FRONTEIRA BRASIL-PARAGUAI, 491
Nilce A. S. Freitas Fedatto

TERRITRIO SEM LIMITES

23

CULTO AOS MORTOS NA FRONTEIRA


ENTRE BRASIL E PARAGUAI: OS RITUAIS DA
SEXTA-FEIRA SANTA EM PEDRO JUAN CABALLERO, 511
lvaro Banducci Jnior e Arnaldo Romero
TRAVESSIAS E FRONTEIRAS: HISTRIA, LITERATURA
E IDENTIDADE GACHA EM BARBOSA LESSA E
RICARDO GIRALDES, 539
Joana Bosak de Figueiredo
ESPAOS DE FRONTEIRAS NACIONAIS,
PLOS DE INTEGRAO, 573
Karla M. Muller
LA LITERATURA GAUCHESCA
ARGENTINAY URUGUAYA EN LOS
SIGLOS XIX Y XX, UN ESBOZO, 593
Sabine Schlickers
O PAMPA REVISITADO:
EM DIA COM ALCIDES MAYA, 609
La Masina
A IMAGEM DESCONHECE FRONTEIRAS:
SER QUE O BERO DO CINEMA
LATINO-AMERICANO SITUADO NO PAMPA? 623
Ute Hermanns
SERRA VERSUS PAMPA:
O RIO GRANDE DO SUL NA OBRA DE VIANNA MOOG, 637
Helga Dressel

24

TERRITRIO SEM LIMITES

A TTULO DE INTRODUO

A POLTICA NACIONAL DE INTEGRAO E


DESENVOLVIMENTO DAS FRONTEIRAS:
O PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO
DA FAIXA DE FRONTEIRA - PDFF
Carlos Augusto Grabois Gadelha *
Las Costa **

1 - INTRODUO
Com a nova conformao poltica e econmica global, e a conseqente importncia do fortalecimento de blocos regionais para uma
insero competitiva no mercado mundial, as fronteiras passaram a
desempenhar papel estratgico para o desenvolvimento sustentvel
nacional, dado que, em funo de caractersticas comuns e necessida*

Secretrio de Programas Regionais do Ministrio da Integrao Nacional. Doutor


em Economia pelo Instituto de Economia da UFRJ.
**

Gerente do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira. Mestre em


Development Studies pela London School of Economics and Political Sciences - LSE.
Bruno Luiz dos Santos Cobuccio, assessor internacional da Secretaria de Programas
Regionais do Ministrio da Integrao Nacional, promoveu subsdios ao desenvolvimento da abordagem internacional do Programa, um dos sub-itens deste texto. Para a
elaborao do trabalho em questo contou-se com a colaborao de Ana Cludia
Batista de Oliveira e Michelline Carmo Lins, assessoras da Secretaria de Programas
Regionais no mbito do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira.
TERRITRIO SEM LIMITES

25

de de desenvolvimento articulado, configuram-se como pontos estratgicos para catalisao e fortalecimento da integrao dos pases.
Apesar de estratgica para a integrao sul-americana uma
vez que faz fronteira com dez pases, de corresponder 27% do territrio nacional (11 estados e 588 municpios) e reunir aproximadamente 10 milhes de habitantes, configura-se como uma regio pouco desenvolvida economicamente, historicamente abandonada pelo Estado,
marcada pela dificuldade de acesso a bens e servios pblicos, falta
de coeso social, inobservncia de cidadania e por problemas peculiares s regies fronteirias.
Assim sendo, o desenvolvimento da faixa de fronteira configura-se como importante diretriz da poltica nacional e internacional brasileira, conforme preconiza a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional - PNDR, prioridade traduzida no PPA 2004/2007, que passa
a definir um norte poltico para seu desenvolvimento, traduzido em
poltica pblica com a reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira - PDFF, da Secretaria de Programas
Regionais do Ministrio da Integrao Nacional.
Ademais, o PDFF passa a ter condies concretas de promoo do desenvolvimento sustentvel da faixa de fronteira a partir de
atuao articulada do governo federal, em parceria com estados e
municpios, voltada para a promoo da infra-estrutura econmica e
social, dinamizao econmica e organizao social e institucional, elegendo a faixa de fronteira como uma das reas de desenvolvimento
prioritrias do pas.
A busca da dinamizao econmica das sub-regies1 e da cidadania das populaes envolvidas regida, portanto, por um novo enfoque

Para o planejamento e reformulao do PDFF, o Ministrio da Integrao Nacional


contratou um trabalho detalhado, resumido em um dos captulos desta publicao,
coordenado pela Dra. Lia Osrio Machado, visando sub-regionalizao da faixa de
fronteira. Assim, a atuao do PDFF aproveita-se de sinergias possveis por caractersticas comuns e complementares observadas ao longo da faixa de fronteira.

26

TERRITRIO SEM LIMITES

que privilegia o desenvolvimento voltado ao fortalecimento dos atores


locais e articulao das atividades econmicas tradicionais regionais. Entende-se que o estmulo s atividades econmicas complementares, o desenvolvimento da infra-estrutura necessria produo, e seu escoamento, assim como o aproveitamento das vantagens
referentes s particularidades locais, configura-se como poltica de
reintegrao de grupos populacionais e regies marginalizadas.
Desta forma, a perspectiva de desenvolvimento para a faixa de
fronteira segue diretrizes multissetoriais e define suas principais estratgias de atuao a partir do desenvolvimento integrado das cidadesgmeas, a articulao do PDFF com as mesorregies prioritrias, utilizando-se de uma estrutura voltada para o desenvolvimento
mesorregional, e marcada pela presena da sociedade civil e seu fortalecimento e a melhoria das condies econmicas, sociais e de cidadania das sub-regies que compem a faixa de fronteira, promovendo
a articulao dos atores envolvidos alm de incentivos infra-estrutura econmica e social da regio como um todo.
Por fim, o Programa reconhece que sua atuao de promoo
da cidadania da populao fronteiria depende do fortalecimento das
instituies supra-nacionais voltadas para integrao fronteiria, e
para tanto, tem se articulado com o Ministrio das Relaes Exteriores visando ao suporte dessas instituies - em especial quanto ao
encaminhamento das questes nacionais para os rgos federais, estaduais e municipais afetos e para o necessrio subsdio de informaes locais para o desenvolvimento regional, regido pela PNDR. Desta forma, mantendo a autonomia dos Ministrios envolvidos consegue-se articular a vertente nacional e internacional de modo a dar
seguimento e subsidiar a implementao dos processos de mudanas
necessrios ao fortalecimento de blocos regionais e ao resgate da cidadania da populao fronteiria.
O objetivo deste texto fornecer um breve relato da mudana
do perfil de atuao na faixa de fronteira a partir de como se verificou
a priorizao poltica de seu desenvolvimento, apontar os espaos de
TERRITRIO SEM LIMITES

27

atuao desta poltica, o reflexo da Cmara de Polticas de Integrao


Nacional e Desenvolvimento Regional sobre o desenvolvimento pretendido na regio, as vertentes e linhas de atuao do PDFF e a importncia de uma atuao articulada supra-nacional em busca dos
objetivos preconizados nas polticas internas e externas brasileiras.

2 - MACRO-DIRETRIZES POLTICAS E A
REGIO DA FAIXA DE FRONTEIRA
A abertura dos mercados mundiais e a conseqente globalizao
tm suscitado preocupao entre os governantes dos pases menos
desenvolvidos, em funo da maior vulnerabilidade que esto expostas suas economias - comparativamente menos competitivas, menos
aptas s adaptaes necessrias de seu parque produtivo e do aumento das desigualdades sociais, enfatizadas pela priorizao da
competitividade promovida em detrimento das polticas sociais
(CASSIOLATO & LASTRES, 1999).
O conseqente aumento das desigualdades, a marginalizao
da populao e a concentrao da pobreza configuram um quadro de
injustia social no condizente com a diretriz poltica do governo federal. Na prtica, a populao mais pobre desproporcionalmente afetada, vez que, como profissionais menos qualificados, so os menos
aptos a responderem ao novo dinamismo econmico, apresentando
baixa empregabilidade e sofrendo discriminao e marginalizao da
sociedade e da condio de cidados. O crescimento de tenso e
excluso social resultante configura-se inclusive como empecilho ao
desenvolvimento econmico sustentvel da nao, uma vez que impulsiona a violncia, o que vem a prejudicar - e em muitos casos destruir - a formao de capital social, fsico, alm do fluxo de investimentos.
Como resposta s ameaas provocadas pela globalizao entendeu-se que o fortalecimento de blocos e relaes regionais configura-se como oportunidade central de se desenvolver as economias
28

TERRITRIO SEM LIMITES

mais atrasadas e manter, em bloco, a competitividade necessria para


o desenvolvimento sustentvel dessas naes.
, portanto, prioridade deste governo o fortalecimento do
Mercosul, em particular, e a insero soberana e integrao do Brasil com toda a Amrica do Sul, sem a qual se acirrar a pobreza
brasileira e o quadro de excluso social e desigualdades diversas,
aqui observados.
Como uma das estratgias principais de combate s desigualdades, fortalecimento e viabilizao dos potenciais endgenos e resgate de dvida social com populao em histrica situao de
vulnerabilidade, o Desenvolvimento Regional foi eleito como prioridade desse governo. A estratgia desse desenvolvimento inova ao reconhecer que polticas cujo parmetro de atuao so as macrorregies
brasileiras so insuficientes pois falham em entender a realidade, a
complexidade e a estrutura a serem desenvolvidas, conforme nfase
no PPA 2004/2007 e na Mensagem do Congresso Nacional de 2005.

3 - A RETOMADA DO
PLANEJAMENTO ESTRATGICO E O PDFF
Na retomada do planejamento estratgico pelo governo federal, o desenvolvimento regional figura como um dos cinco
megaobjetivos listados no Plano Brasil para Todos (PPA 2004-2007).
Seguindo orientao do Presidente Luiz Incio Lula da Silva e do
Ministro de Estado da Integrao Nacional, Ciro Gomes, o planejamento estratgico retomado de acordo com trs vertentes primordiais: promoo de desenvolvimento sustentvel, de cidadania e da
integrao sul-americana.
Ao considerar a dimenso nacional da poltica e dos programas
e, de outro lado, as desigualdades observadas entre as regies,
optou-se pela formulao da Nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional e pelo foco programtico sub-regional, chegando-se
s regies especiais do Semi-rido, Interior da Amaznia e Faixa de
TERRITRIO SEM LIMITES

29

Fronteira, sendo esta ltima selecionada em virtude do seu potencial


para promover a integrao da Amrica do Sul.
Ao analisar o PPA 2004-2007 j se verifica o papel estratgico
que o desenvolvimento da faixa de fronteira desempenha para o alcance dos objetivos macro-polticos nacionais, ao explicitar que:
a) a integrao das zonas deprimidas um dos desafios centrais para a
desconcentrao de renda, de modo que gargalos ao desenvolvimento nessas
zonas tm que ser combatidos prioritariamente, a partir do investimento em
infra-estrutura social e econmica, necessria para a dinamizao e
sustentabilidade do crescimento;
b) o planejamento estratgico brasileiro, contemplando o formato econmico e
poltico global vigente, deixa de ser exclusivamente nacional e passa a perseguir o fortalecimento de integrao das logsticas de infra-estrutura na Amrica do Sul, na construo progressiva de um destino comum para o continente.

Ademais, o Plano enfatiza que a necessria coeso social e


econmica no territrio nacional - sem a qual no se observar justia
social e desenvolvimento sustentvel - demanda uma poltica nacional
que promova a coeso territorial2. Desta forma, o pleno desenvolvimento da faixa de fronteira, regio de visvel potencialidade para
catalisar a integrao sul-americana, configura-se como importante
diretriz da poltica nacional e internacional brasileira, tendo como norte
a nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.
A importncia da PNDR verifica-se, em especial no caso brasileiro, pela sua capacidade de reverter tendncias tradicionais de concentrao da produo e renda no espao, e em sua abordagem em
mltiplas escalas que se verificou a necessidade de implementar pro-

[A]s atividades econmicas dinamizam-se em reas que apresentam melhores


condies de atrao locacional, ..., que contam, entre outros, com atributos vantajosos de infra-estrutura, com recursos humanos qualificados e qualidade de vida da
populao aceitvel (...), [enquanto] reas excludas pelo mercado, ..., tendem a permanecer margem dos fluxos econmicos principais e, assim, apresentar menores
nveis de renda e bem-estar, o que termina por instigar o esvaziamento populacional
e os fluxos migratrios para reas mais dinmicas ou de maior patrimnio produtivo
instalado. PNDR, 2003: p. 7 e 8 (verso 08/09/2005).

30

TERRITRIO SEM LIMITES

gramas especficos para o desenvolvimento de algumas reas especiais, sendo a Faixa de Fronteira um desses casos que, de acordo com a
PNDR, suscitam estratgias especficas de desenvolvimento 3.
Desta forma, observam-se, na prtica, iniciativas de combate
excluso social por intermdio de poltica integrada e estruturante, capaz
de fortalecer a economia do pas, dirimir as desigualdades e desenvolver a capacidade produtiva de seus cidados; representa a reverso
da abordagem assistencialista praticada nas ltimas dcadas.

4 - A FAIXA DE FRONTEIRA
A criao de uma faixa de fronteira, estabelecida atualmente
em 150 km de largura paralela linha divisria terrestre do territrio
nacional4, foi motivada por ser esta uma rea estratgica para a segurana nacional, resultante de uma poltica que deu nfase concepo de fronteira como sendo pea fundamental para a defesa nacional, com caractersticas de imposio de barreiras s ameaas externas e estabelecimento de limites nas relaes com os pases vizinhos.
O resultado prtico do tratamento da faixa como um local de
isolamento a observao, na regio, de uma ocupao limitada,
inexistncia ou pouca eficincia e alto custo para a proviso de bens e
servios pblicos, alm de dificuldades diversas no planejamento de
polticas regionais. Os objetivos pregressos no contemplaram o de-

O outro Programa sugerido foi o CONVIVER, de convivncia com o Semi-rido


(PNDR:2003, 50).
4

De acordo com a Constituio Federal de 1988, em seu artigo 20, 2, A faixa de at


cento e cinqenta quilmetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada
como faixa de fronteira, considerada fundamental para defesa do territrio nacional,
e sua ocupao e utilizao sero reguladas em lei. A lei que dispe sobre a faixa de
fronteira a lei 6.634 de 02 de maio de 1979, regulamentada pelo Decreto-Lei 85.064
de 26 de agosto de 1980. A lei 6.634 est sendo revista no momento, visando
mudana de enfoque no tratamento do tema, antes exclusivamente voltado para a
defesa, sem considerar prioridades desenvolvimentistas e carter estratgico da regio para a integrao sul-americana.
TERRITRIO SEM LIMITES

31

senvolvimento sustentvel, a qualidade de vida da populao e a promoo de cidadania, e como resultado desta negligncia, esta regio,
que abrange pouco mais que um quarto do territrio nacional, configura-se hoje como um regio deprimida, marcada por profundas
iniquidades; essas agravadas por questes diplomticas peculiares a
territrios contguos entre duas ou mais naes.
O Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira - PDFF,
cuja gerncia est incubida ao Ministrio da Integrao Nacional desde novembro de 1999, caracterizava-se, at recentemente, pela presena de projetos desarticulados e fragmentados, movidos por uma
lgica assistencialista, sem qualquer planejamento ou orientao
programtica, resultando na disperso dos escassos recursos pblicos, sem ter impactos na gerao de emprego e renda, na organizao
da sociedade civil e na estruturao das atividades produtivas.
O padro de interveno supra citado ressentia justamente a
falta de uma diretriz poltica de Desenvolvimento Regional, gerando
duplicaes de iniciativas, competies predatrias, falta de planejamento integrado do desenvolvimento territorial e viso estratgica quanto ao aproveitamento das potencialidades endgenas.

5 - O PDFF E A SUB-REGIONALIZAO
5
DA FAIXA DE FRONTEIRA
No planejamento dessas estratgias especficas para seu desenvolvimento, dadas as diferenas marcantes observadas ao longo
dos 15.719 km da faixa de fronteira (27% do territrio nacional), percebeu-se a necessidade de conhecer melhor essa regio. Para tanto

Para maiores detalhes sobre a sub-regionalizao aqui mencionada, ver o trabalho


realizado pelo Grupo RETIS, publicado pelo Ministrio da Integrao Nacional sob
o ttulo Proposta de Reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa de
Fronteira: BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Proposta de Reestruturao
do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira. Braslia: Ministrio da
Integrao Nacional/IICA, 2003, que serviu de base para esse tpico.

32

TERRITRIO SEM LIMITES

foi proposta uma sub-regionalizao baseada em afinidades sociais,


culturais, histricas, tnicas e de potencialidade e dinamismo econmico que sejam fortes o suficiente para otimizar iniciativas conjuntas.
O resultado foi a subdiviso da faixa em 17 sub-regies, agrupadas
em trs grandes arcos.
Neste novo enfoque, a forma de atuao do PDFF na faixa de
fronteira est voltada para seus trs Arcos (Norte, Central, Sul), englobando os espaos sub-regionais que permitem otimizar e catalisar o
aproveitamento de peculiaridades da organizao social e das caractersticas sociais, econmicas, polticas e culturais locais. A seguir as
principais caractersticas dos Arcos:
O Arco Norte abrange a faixa de fronteira do estado do Amap
at o Acre. Diferenas na base produtiva, posio geogrfica e predomnio de populao indgena foram os principais critrios para a
definio das sub-regies do arco norte. Apesar dos fluxos migratrios procedentes de outras regies do pas (principalmente nordestina),
a faixa de fronteira norte constitui um arco indgena, com grandes
reas de reserva e identidade territorial ligada a sua importncia tnico-cultural indgena. A identidade produtiva da maioria das sub-regies do arco norte se baseia na pesca, no extrativismo vegetal e no
cultivo da mandioca. H alguns focos de minerao, silvicultura e produo de piaava, alm de criao de bovinos. Mas grande parte das
atividades produtivas que geram emprego e renda no arco norte tem
base urbana, caracterizada por mo de obra desqualificada e mal remunerada. As dificuldades de comunicao e circulao entre as cidades um fator inibidor para investidores potenciais.
O Arco Central abrange a faixa de fronteira dos estados de
Rondnia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Oito sub-regies foram identificadas, um indicador de grande diversidade nos tipos de
organizao territorial. A unidade do Arco deriva do carter de transio entre a Amaznia e o Centro-Sul do pas e de sua posio central
no subcontinente. nele que se encontram as duas grandes bacias
hidrogrficas sul-americanas, a Bacia Amaznica e a Bacia do ParanTERRITRIO SEM LIMITES

33

Paraguai. A grosso modo o arco central apresenta quatro modelos de


organizao do sistema produtivo. Trs deles ligados produo agrcola e a criao de gado e um quarto modelo industrial-comercial ligado agroindstria englobando redes de secagem e armazenamento de
soja alm de frigorficos de carne bovina e pescado.
O Arco Sul compreende a faixa de fronteira dos estados do
Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. A regio do Arco Sul
onde encontramos uma das fronteiras mais permeveis e de interaes
mais intensas com os pases vizinhos e que esto sendo reestruturadas
com a criao do Mercosul. O Legado da imigrao europia uma
das marcas fundamentais da sociedade e da economia regional caracterizada por uma estrutura fundiria moldada por pequenas e mdias
propriedades, com base produtiva voltada para a agroindstria e criao
de gado bovino e ovino. Mais recentemente, a expanso territorial do
cultivo da soja e desenvolvimento de uma compacta rede urbana
conectada por densa malha rodoviria impulsionaram a indstria voltada para o agronegcio interno e externo. As interaes transfronteirias
so fortemente regidas pela expanso de interesses e de imigrantes
brasileiros, ligados rizicultura no Uruguai e soja no Paraguai6.

6 - A CMARA DE POLTICAS
DE INTEGRAO NACIONAL E
DESENVOLVIMENTO REGIONAL E O PDFF
A retomada do plano estratgico para o desenvolvimento regional representa um dos cinco megaobjetivos de aes transversais do
governo federal (Plano Brasil para Todos), o qual se materializa com a
criao da Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, uma institucionalidade que permite a concretizao
de tais objetivos.
6

O trecho adaptado neste documento foi extrado do Livro Proposta de Reestruturao


do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira, desenvolvido pelo Grupo
RETIS, contratado pela SPR/MI.

34

TERRITRIO SEM LIMITES

Trata-se de uma importante iniciativa do governo Lula na busca


do desenvolvimento integrado e sustentvel coordenada pela Casa Civil
da Presidncia da Repblica. Esta Cmara, composta por 23 Ministrios e Secretarias Especiais, constituiu um Grupo de Trabalho
Interministerial - GTI, coordenado pela Secretaria de Programas Regionais do Ministrio da Integrao Nacional, visando articulao
concreta das iniciativas do governo, de modo a promover sinergias,
aproveitar complementaridades e proporcionar desenvolvimento e
sustentabilidade das polticas implementadas. Note que estas polticas
so priorizadas de acordo com necessidades, gargalos e potencialidades
locais, consideradas as diretrizes polticas estaduais, municipais e das
sociedades locais.
O PDFF passa a ter condies concretas de contribuir para
uma mudana qualitativa no desenvolvimento da regio com a criao
dessa Cmara, que elegeu o desenvolvimento da faixa de fronteira,
com aes especficas voltadas para o desenvolvimento das cidadesgmeas, como prioritrio para o pas. Com isto, abre-se uma nova
perspectiva de fortalecer e catalisar as linhas de atuao do PDFF, ao
articular a ao do Governo Federal na dinamizao econmica, na
infra-estrutura social e econmica e na organizao social e institucional,
conforme preconiza a PNDR.
Esta uma ao indita de atuao integrada do governo federal, articulada com demais esferas governamentais e sociedade civil,
visando sustentabilidade da interveno pblica e criao de um
novo paradigma de desenvolvimento regional.
Outrossim, com a reestruturao do PDFF abre-se uma nova
perspectiva de fortalecer e catalisar os processos de desenvolvimento
sub-regional e de integrao supra-nacional, por intermdio de investimentos articulados, fortalecimento do tecido social, da institucionalizao regional e do estreitamento do relacionamento da atuao com
outros ministrios.
Como exemplo, vale citar que o Ministrio da Integrao Nacional
est investindo em arranjos produtivos locais voltados para o fortaleciTERRITRIO SEM LIMITES

35

mento da integrao dos pases da Amrica do Sul, em capacitaes


para o fortalecimento do capital humano e dinamizao da economia,
na integrao das aes de defesa civil e metereologia, assim como
no desenvolvimento de plano diretor integrado e aes de turismo em
parceria com o Ministrio das Cidades e Ministrio do Turismo, respectivamente.
Alm disto, o Ministrio do Turismo tem aplicado recursos em
programas como o Frontur, voltado para a discusso do desenvolvimento do setor turstico nas fronteiras, elaborando, de forma
participativa, o diagnstico dos principais empecilhos e sugerindo iniciativas para equacion-los. J o Ministrio da Educao est implementando o projeto de escolas de fronteira, em que no somente as
aulas so ministradas em dois idiomas, como as culturas dos pases
envolvidos so tambm disseminadas.
Vale enfatizar que diversos ministrios que no tinham polticas
especficas voltadas para a faixa de fronteira e integrao transnacional
esto agora, em funo da diretriz clara da Presidncia da Repblica
de privilegiar o desenvolvimento da faixa de fronteira, revendo suas
prioridades e direcionando investimentos para esta regio. O projeto
Segurana Cidad, por exemplo, do Ministrio da Justia, j est sendo adaptado para contemplar as questes de fronteira, quando cabvel. Vale relatar, por fim, que o Ministrio dos Transportes, no desenho
em suas aes planejadas em trs tempos (2007, 2015 e 2022) est
considerando a importncia do desenvolvimento regional, como reflexo da atuao da referida Cmara.

7 - OBJETIVOS DO PDFF, SUAS DIRETRIZES


MULTISSETORIAIS E ESTRATGIAS DE ATUAO
O Programa tem como objetivo principal promover o desenvolvimento da faixa de fronteira por meio de sua estruturao fsica, social e econmica, com nfase na ativao das potencialidades locais e
na articulao com outros pases da Amrica do Sul.
36

TERRITRIO SEM LIMITES

Alm destes, vale ressaltar seus objetivos associados que se referem promoo da convergncia das polticas pblicas setoriais na
faixa de fronteira, visando a: a) o enfrentamento das desigualdades intra
e inter-regionais, considerando a diversidade socioeconmica e cultural
da regio; b) a articulao da questo da soberania nacional com o
desenvolvimento regional, em sua dimenso econmica, social,
institucional e cultural; c) a promoo das potencialidades endgenas,
em diversas escalas espaciais, voltada para a insero social e econmica das populaes locais; d) a articulao dos investimentos em infraestrutura econmica e social para apoiar o processo de integrao nacional; e) e a estmulo aos investimentos em arranjos e cadeias produtivas
prioritrios para o desenvolvimento sustentvel de regies menos dinmicas, buscando a otimizao dos benefcios sociais deles decorrentes,
o desenvolvimento local e a integrao da Amrica do Sul.
Entendendo que o estmulo formao de redes de atores locais impacta diretamente o fortalecimento de novos eixos dinmicos
da economia e levando-se em conta as caractersticas de uma regio
altamente complexa como a faixa de fronteira, o PDFF foi reestruturado baseado em grandes diretrizes multissetoriais que contemplam seu fortalecimento institucional; desenvolvimento econmico
integrado; promoo de cidadania; e reviso de seu marco regulatrio.
Para tanto o PDFF traou uma estratgia de atuao que gira
em torno de trs grandes linhas de ao:
1. Desenvolvimento Integrado das Cidades Gmeas: seguindo as diretrizes do
governo federal de dar primazia ao desenvolvimento, cidadania e integrao
sul-americana, foi priorizado, no mbito do Comit Executivo da Cmara de
Poltica de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, um projeto
piloto que visa ao desenvolvimento integrado das cidades-gmeas. Essa iniciativa estar baseada nas potencialidades locais cujo padro de atuao articulado. Entende-se que a nova ordem mundial identifica cidades contguas como
uma oportunidade de fortalecer e catalisar os processos de desenvolvimento
sub-regional e de integrao supra-nacional fundamentais para a
competitividade nacional e tambm como resposta dvida social que o
governo tem com estas populaes historicamente em situao desvantajosa.

TERRITRIO SEM LIMITES

37

2. Articulao das Prioridades do PDFF com o Desenvolvimento das


Mesorregies Prioritrias: quatro mesorregies 7 prioritrias encontram-se em reas coincidentes com a faixa de fronteira Alto Solimes
(AM), Vale do Rio Acre (AC e AM), Grande Fronteira do Mercosul (RS,
SC e PR) e Metade Sul do Rio Grande do Sul (RS) - e constituem uma
oportunidade para o aproveitamento de sinergias das aes pblicas e
privadas, otimizando esforos para empreender projeto de desenvolvimento regional articulados.

Essas mesorregies so beneficiadas pelas aes do PDFF e


do Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais PROMESO8, de modo que, complementarmente, os programas em questo possam garantir o desenvolvimento sustentvel
dessas sub-regies que se configuram como dupla prioridade de desenvolvimento regional e integrao nacional. Dentro dessas linhas
algumas aes, tais como: apoio a arranjos produtivos locais,
capacitao de associativismo e empreendedorismo e fortalecimento de fruns, fazem parte das metas dos dois programas e, portanto,
esto sendo trabalhadas em conjunto visando sua dinamizao,
otimizando esforos para empreender projetos de desenvolvimento
regionais articulados.
justamente a articulao das polticas do MI que vem garantindo o fortalecimento das regies prioritrias, alm de fornecer as
bases para uma ao mais geral. Neste sentido, vale enfatizar, no
coincidncia que as cidades-gmeas escolhidas faam parte de
mesorregies prioritrias, de modo que a poltica seja bem focada e
coerente com a PNDR. Alm disso a articulao entre Programas

Mesorregies so reas individuais que compartilham identidades cultural,


institucional, scio-econmica e articulao poltica, aliando o potencial de construo de uma base que permite gestar projetos endgenos de desenvolvimento regional.
8

O objetivo do PROMESO o de aumentar a autonomia e a sustentabilidade das


mesorregies, refletindo o foco sub-regional e a identidade cultural, institucional e
scio-econmica, ao apoiar a organizao social, o desenvolvimento do seu potencial
endgeno e o fortalecimento da sua base produtiva.

38

TERRITRIO SEM LIMITES

permite que o PDFF chegue a atuar sobre 331 dos 588 municpios da
Faixa de Fronteira.
3. Melhoria das Condies Econmicas, Sociais e de Cidadania das Sub-regies que compem a Faixa de Fronteira. A terceira linha de ao, que se
baseia no aprendizado acumulado da atuao nas cidades-gmeas e nas
mesorregies, engloba o fortalecimento da sociedade civil, a promoo da
articulao dos atores e incentivos infra-estrutura econmica e social da
regio como um todo.

As aes aqui propostas tm o objetivo de articular os atores da


faixa de fronteira9 em torno de projetos de desenvolvimento comuns e
de construo de percepes da realidade local e subregional, assim
como provocar a elaborao de agenda para a superao dos obstculos e utilizao das potencialidades.
O objetivo , ainda, ampliar o conhecimento compartilhado entre o Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira e o maior
nmero possvel de municpios inseridos nesse espao geogrfico.

8 - OS SUB-ESPAOS DA LINHA DE FRONTEIRA


E A VERTENTE INTERNACIONAL DO PDFF
As caractersticas da faixa de fronteira variam bastante ao
longo de todo o territrio abrangido, conforme referncia anterior.
Fora as peculiaridades que marcam o territrio do extremo norte ao
sul do pas, h tambm diferenas ditas horizontais. Cidades
limtrofes com pases vizinhos, sendo gmeas ou no, so mais diretamente afetadas por questes polticas, econmicas e diplomticas
dos pases envolvidos.
No planejamento de polticas que demandam aes regionalizadas, casos que englobam prevenes diversas (sade, meio-ambiente, defesa-civil, etc.), proviso de bens e servios que precisam de

As trs esferas de governo, sociedade civil, setor privado e representantes dos


pases vizinhos.
TERRITRIO SEM LIMITES

39

maior escala para sua viabilidade ou at questes como a troca de


informaes e promover a cidadania para a populao residente na
zona de fronteira, residentes em um ou outro pas, demandam ainda
iniciativas especficas.
O planejamento e sustentabilidade do desenvolvimento destas
regies extrapolam os limites nacionais, dependendo, portanto, de instrumentos que observem as excees, caso a caso, e possam, em
conjunto com o pas vizinho, elaborar regras especiais de funcionamento, respaldadas por acordos bi ou multilaterias.
Da mesma forma, algumas aes que so importantes para a
integrao das naes sul-americanas, acabam por ser prejudiciais
para as populaes fronteirias; acordos bilaterais so firmados, assim como aes de poltica internacional so levadas a cabo, sem apresentar necessariamente efeitos satisfatrios nos espaos de interao
fsica entre os pases, dadas as especificidades das reas de fronteira
que, na prtica demandam regimes especiais para reg-las e garantir
a isonomia preconizada pela Constituio Federal.
Em virtude da sua extenso territorial, de suas diferenas explcitas e de que mantm relaes diferenciadas com 10 pases, h clareza de que a atuao nesta faixa no pode se estabelecer a partir de
um padro nico de atuao.
A criao de Comits de Fronteira binacionais, bem como a
reativao e fortalecimento daqueles j existentes, pode representar uma
ferramenta significativa para a otimizao da infra-estrutura existente,
assim como a integrao das aes marcadas por cunho regional10.
Fora as aes intrinsecamente regionais, existem outras tantas
que ao serem planejadas de forma integrada criam sinergias diversas,
permitindo tambm melhor planejamento da atuao no espao, evitando competies, em muitos casos predatrias para o desenvolvi-

10

Caso especfico de aes de vigilncia, preveno, planejamento do uso sustentvel


do meio-ambiente, entre outras.

40

TERRITRIO SEM LIMITES

mento local. Integrar tambm pode significar adequao de escala at


a competitividade necessria para um mercado global.
O Comit pode tambm servir para identificao das demandas locais, em muitos casos equacionveis em instncias locais, dar
transparncia s mesmas, e buscar os meios viveis de executar aes
para o desenvolvimento integrado com os pases vizinhos, promovendo espao para as vozes de atores municipais, estaduais, federais, da
sociedade civil dos dois lados, uma vez articulados.
Um dos objetivos mais imediatos do PDFF em sua atuao internacional o de, com o apoio do Itamaraty, revitalizar os Comits de Fronteira (CF) j existentes, para que passem a atuar, no plano local, como
efetivo mecanismo binacional de integrao fronteiria. Os CFs - copresididos pelos titulares das reparties consulares brasileira e do pas
vizinho respectivo e integrados pelas foras vivas locais (prefeitos, vereadores, empresrios, associaes comerciais, representantes militares
e das polcias federais etc) - funcionam como frum de discusso dos
problemas tpicos de cidades de fronteira, permitindo que as demandas
locais em termos de sade, educao, meio-ambiente, segurana, comrcio fronteirio, projetos de infra-estrutura (manejo de lixo, esgotos, tratamento de gua, malha viria, etc) tenham ressonncia e boa acolhida
junto aos rgos das administraes estaduais, departamentais, provinciais e federais sediados nas cidades de fronteira.
As dificuldades no processo de revitalizao dos CFs so diversas, atribudas no somente complexidade e dificuldade intrnseca de concertao entre pases, tendo suas leis nacionais e prioridades
polticas a serem obedecidas, como pelo prprio histrico de atuao
dos Comits; at em funo da conformao poltica de quando foram
criados, os comits apresentavam estrutura muito oficialista e, em
funo disto, falhavam em captar junto sociedade as questes que
mais a afetavam11. Ademais, no so poucos os casos em que a
11

O que comprometia no somente a legitimidade das priorizaes identificadas para


o desenvolvimento da zona de fronteira como a qualidade da informao reunida.
TERRITRIO SEM LIMITES

41

atuao dos comits enfrentou dificuldades para tratar das questes


apresentadas e dar continuidade aos debates travados, falhando, portanto, em sugerir equao das questes apontadas nos fruns em questo. Adicione a isto o fato de que, por motivos diversos, a deliberao
nos comits no conseguia alcanar a segunda instncia, ou seja, a
chancelaria dos pases, perdendo sua eficcia como ferramenta para
a elaborao dos regimes especiais a serem observados nas zonas
fronteirias.
Apesar do baixo grau de institucionalizao normalmente observado com relao aos comits de fronteiras, possvel se comprovar a efetividade dos mesmos na fronteira do Brasil com o Uruguai.
Com a implementao da Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio Brasil-Uruguai, instituda em abril de 2002, foi dirimida a questo referente qualidade das informaes locais, uma
vez que foram constitudos Grupos de Trabalho para discusso das
questes junto sociedade (Sade, Educao e Formao Profissional, Cooperao Policial e Judicial e Meio Ambiente e Saneamento),
encarregados de dar continuidade aos planos de ao traados para o
desenvolvimento da fronteira em questo e, posteriormente, reportam-se s chancelarias, em Reunies de Alto nvel, visando viabilizar
equao para as questes apresentadas.
Alm das medidas de carter local - que vm apresentando
significativos resultados para a melhoria da qualidade de vida da populao fronteiria e para o desenvolvimento regional, importante passo
em direo ao resgate da cidadania dessa populao - o principal fruto dos trabalhos da Nova Agenda12, que deve ser ampliado para as
fronteiras com os demais pases da Amrica do Sul, foi, sem dvida, o
Acordo de Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho para Fronteirios, que entrou em vigor em 14 de abril do ano passado.
12

As informaes referentes a atuao da Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio Brasil-Uruguai foram extradas de memo do Conselheiro Bruno
Luiz dos Santos Cobuccio, assessor internacional da SPR/MI do Ministrio da
Integrao Nacional e de atas das reunies da referida instncia.

42

TERRITRIO SEM LIMITES

Esse Acordo, em sntese, permite que brasileiros e uruguaios


possam residir, trabalhar e estudar, com acesso s previdncias
sociais locais e outros benefcios, em uma faixa de 20 km do outro
lado da fronteira de seus pases, em localidades assinaladas pelo
Acordo. A promoo da cidadania para esta populao observou-se
com a superao do antigo e grave problema dos chamados
indocumentados brasileiros e uruguaios vivendo, trabalhando e
estudando em situao migratria irregular no pas vizinho, ainda que
dentro da mesma conurbao.
Os comits na fronteira entre Brasil e Uruguai representam,
portanto, importantes mecanismos institucionais para a cooperao
fronteiria, tendo, inclusive, alguns focos geogrficos localizados, a
Comisso para o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (CLM)
e a Comisso para o Desenvolvimento da Bacia do Rio Quara (CRQ),
hoje em anlise de planejamento integrado.
Essa Nova Agenda vem suscitando excelentes resultados e
transformando-se em paradigma a ser adaptado e seguido nas fronteiras com demais pases; vem sendo adotada como modelo para outras
experincias de desenvolvimento de reas fronteirias inclusive em
nvel multilateral, como no caso das discusses mantidas no mbito
Grupo Ad Hoc de Integrao Fronteiria do Mercosul- GAHIF.
O GAHIF, criado com o intuito de melhorar a qualidade de vida
das populaes residentes nas zonas de fronteira do MERCOSUL ao
promover a integrao das fronteiras tendo como instrumento a elaborao de regimes especiais em rea a ser definida pelos pases13,
leva em considerao os avanos proporcionados pela Nova Agenda
e busca evoluir em pontos j identificados como necessrios para a
integrao fronteiria.

13

O documento em elaborao pelos pases aborda questes como exerccio profissional, permisso de compra de bens de consumo pessoal, deslocamento na regio,
acesso sade e educao, questes aduaneiras e regras especficas de transporte na
regio, entre outras.
TERRITRIO SEM LIMITES

43

O objetivo principal , portanto, contemplar questes que demandem regras e normas diferenciadas daquelas praticadas pelos
Estados, que precisem ser planejadas em parceria com a nao vizinha. Busca ainda verificar a possibilidade de fortalecimento da elaborao de um Estatuto das Fronteiras, que resultaria da discusso
integrada dos diversos aspectos relacionados vida na fronteira, a
exemplo de comrcio, sade, assuntos trabalhistas, educacionais, migratrios, de transporte, de desenvolvimento econmico e outros que
tendam a impulsionar a integrao entre as comunidades de fronteira,
com vistas melhoria da qualidade de vida de suas populaes.
Para a atuao da vertente internacional do PDFF, o Ministrio
da Integrao Nacional, no mbito da Secretaria de Programas Regionais, tem se articulado com o Ministrio das Relaes Exteriores.
Busca a atuao conjunta, dentro do limite de sua competncia, com o
intuito de fortalecer o processo de disseminao de informaes e
encaminhamento das questes cuja definio dar-se- em mbito nacional.

9 - CONSIDERAES FINAIS E
RESULTADOS ESPERADOS DO PDFF
As desigualdades existentes ao longo da faixa so marcantes,
assim como o seu abandono histrico. A falta de infra-estrutura e
dificuldades para a realizao de aes integradas, assim como a
otimizao de bens e servios tm sido, entre outros, motivadores da
identificao desta faixa com uma agenda negativa. Sua diversidade
cultural, econmica, social e natural tambm tm tido explorao negligenciada, e, em muitos caos, quando ela ocorre, d-se por aes de
pirataria, que naturalmente no vislumbram a sustentabilidade da utilizao dos recursos existentes.
levando em considerao o contexto macro poltico - em que
se prioriza o combate pobreza e s desigualdades diversas, o desenvolvimento humano, a competitividade do pas aliada responsabilida44

TERRITRIO SEM LIMITES

de social e a integrao sul-americana, como estratgias de promoo


de desenvolvimento sustentvel - que o governo federal envida esforos voltados ao desenvolvimento da faixa de fronteira.
com uma nova viso voltada integrao e ao desenvolvimento sustentvel, que o PDFF passou por uma profunda mudana de
valores, de estratgias e de formas de atuao, seguindo as orientaes do Governo Federal, estipuladas pela nova Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional PNDR. As referidas alteraes ilustram
no somente a retomada do planejamento estratgico no Brasil, como
tambm a iniciativa de dar primazia tanto ao desenvolvimento regional
quanto integrao com os Pases da Amrica do Sul.
Nesta nova conformao poltica em que o regional funciona
como estratgia de desenvolvimento local, potencializando sua insero competitiva global, o PDFF passa a defender o fortalecimento dos
processos de mudanas a partir do estmulo formao de redes de
atores locais, fortalecendo de novos eixos dinmicos da economia ao
alcanar os seguintes resultados:
a) Estmulo a processos sub-regionais de desenvolvimento, contribuindo para
a reduo das desigualdades regionais e para a integrao da Amrica do Sul.
b) A melhoria da governana e estmulo participao da sociedade civil,
envolvendo a articulao dos atores locais em torno de projetos de desenvolvimento na Faixa de Fronteira.
c) A estruturao e dinamizao de Arranjos Produtivos Locais e transfronteirios.
d) A promoo articulada da infra-estrutura econmica e social, associada s
estratgias locais de desenvolvimento.
e) A melhoria das condies de cidadania da populao da zona de fronteira.
f) A reviso do marco regulatrio que possui impacto no desenvolvimento
econmico da regio e nas condies de cidadania.
g) Fortalecimento dos instrumentos supra-nacionais voltados integrao
fronteiria.

Utilizando-se dessas estratgias de aproveitamento das potencialidades sub e mesorregionais, norteadas por uma Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional e o fortalecimento das relaes interTERRITRIO SEM LIMITES

45

nacionais, pretende-se resgatar parte da dvida social com a populao fronteiria e fortalecer a formao de uma agenda positiva, voltada para o desenvolvimento em bases integradas e sustentveis.

BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Proposta de reestruturao do
programa de desenvolvimento da faixa de fronteira. Braslia, 2003.
BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Programa de desenvolvimento da
faixa de fronteira. Braslia, 2005.
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Plano plurianual
2004-2007: mensagem presidencial. Braslia, 2003.
BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional. Braslia, 2003.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Mensagem ao Congresso Nacional. Braslia,
2005.
CASSIOLATO, Jos Eduardo; LASTRES, Helena M. M. . Globalizao &
inovao localizada. Braslia: IBICT/MCT, 1999.
COBUCCIO, Bruno Luiz dos Santos. Programa de trabalho do pdff para 2005
(vertente internacional). Braslia, 2005.

46

TERRITRIO SEM LIMITES

PARTE I

TERRITRIO,
MOVIMENTO E
DESENVOLVIMENTO

TERRITRIO SEM LIMITES

47

48

TERRITRIO SEM LIMITES

Marcial Antonio Riquelme, Ph.D. **

INTRODUO

Ph.D. em Sociologia
da Universidade da
Califrnia, Santa
Brbara. Atualmente
professor de sociologia
na Universidade do
Estado de Kansas.

**

*
Traduo de
Iromar Maria Vilela

MIGRAES
BRASILEIRAS NO
PARAGUAI*

Este trabalho representa a primeira etapa de uma pesquisa mais ampla que se prope
analisar as causas e conseqncias dos fluxos
migratrios brasileiros ao Paraguai.
um tema que, por sua relevncia, deveria ser abordado por pesquisadores dos dois
pases envolvidos para explorar de forma conjunta temas migratrios em ambos lados da fronteira como fazem os acadmicos do Mxico e
Estados Unidos.
importante combinar as vises para o
estudo dos fatores que desencadearam os sucessivos fluxos migratrios do maior pas, e um
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

49

dos mais desenvolvidos da Amrica do Sul, para uma das naes mais
fracas e atrasadas da regio e as implicaes scio-demogrficas,
econmicas, polticas, de meio ambiente e culturais que sofrem com
estes deslocamentos no pas receptor.
Este artigo tem como objetivo caracterizar a diferena existente nas relaes entre Paraguai e Brasil, principalmente, desde a dcada de 1970 at a atualidade. Essa diferena serviu como referncia
para o incio do grandioso ingresso e do poderio econmico formado
por um grupo de migrantes brasileiros que acomodam os enclaves da
soja. O modelo agro-exportador baseado no cultivo e no comrcio da
soja, sem dvida gerou divisas para o Paraguai e enriqueceu um grupo
seleto de brasileiros e seus scios paraguaios. Mas ao mesmo tempo,
desarticulou a economia familiar rural; desencadeou migraes internas e saturou os mercados de trabalho urbano, aumentou os ndices de
pobreza e baixou os nveis de qualidade de vida em grande setores da
populao paraguaia. Da mesma maneira, acelerou o processo de
devastao dos recursos naturais provocando danos ecologia e ao
meio ambiente.

1 - ELEMENTOS TERICOS E
SUBSTANTIVOS DO MARCO ANALTICO
PARA O ESTUDO DAS MIGRAES
BRASILEIRAS AO PARAGUAI

Somente a partir do reconhecimento desta problemtica ser


possvel articular de ambos os lados da fronteira, tanto em nvel estadual como federal, solues direcionadas correo das assimetrias
existentes a fim de prosseguir com igualdade rumo a concretizao
dos postulados do MERCOSUL.

As teorias mais difundidas sobre migraes internacionais possuem limites para a abordagem das causas e efeitos
das migraes brasileiras no Paraguai. Por isso, tanto as teorias que
50

TERRITRIO SEM LIMITES

enfatizam variveis estruturais (v. gr. economia poltica), como as que


privilegiam ao migrante como unidade de anlise, (v. gr. vertentes
funcionalistas), tratam estes fenmenos de forma parcial, porque deixam de lado o estudo das relaes entre variveis histrico-estruturais, atitudes e comportamentos de grupos e individuais.
Por esse motivo, o marco analtico desta pesquisa inicia-se com
a anlise dos fatores histrico-estruturais, como a poltica econmica
de modernizao rural do Brasil, os tratados internacionais entre os
regimes autoritrios do Paraguai e do Brasil, para posteriormente estudar as interaes entre imigrantes e a populao local.
Uma breve reviso das polticas econmicas brasileiras direcionadas ao meio rural, indica que na dcada de 1950, foram criadas
algumas instituies para a reestruturao da economia agrcola e a
colonizao de novas regies. Os presidentes Vargas, Kubitscheck e
Goulart deram impulso a programas regionais, entre estes, os destinados ao desenvolvimento da Amaznia Legal e do Nordeste. Durante o
governo de Goulart, sancionaram-se leis para a assistncia e proteo
do trabalhador rural.
No entanto, tais medidas no afetaram o sistema de posse da
terra. O Censo Agrcola de 1960 indicava que 1% dos estabelecimentos agrcolas absorvia 50% da rea total dedicada agricultura, enquanto que 50% das pequenas propriedades rurais ocupavam somente uma quarta parte dessa superfcie (cfr. Pastoral da terra. So
Paulo: Paulinas, 1977. p. 63).
Com o golpe militar de 1964, as polticas agrrias dos governos
anteriores perderam sustentao; os movimentos dos trabalhadores
rurais foram reprimidos e se estabeleceram as bases para as novas
polticas econmicas, especialmente as que se referiam modernizao e industrializao da produo agrcola.
As polticas implementadas pelos generais que governaram o
Brasil (1964-1982) incluam os seguintes pontos:
- Crdito e assistncia tcnica para os que j eram proprietrios;
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

51

- Investimentos de capital externo;


- Ocupao, desenvolvimento e integrao da Amaznia Legal
ao pas;
- Incorporao de novas reas de produo;
- Translado e insero de um excedente populacional, de quase
dois milhes de nordestinos sem terra a Mato Grosso, Gois e
outras reas de baixa densidade demogrfica.
Essas polticas tinham como objetivo transformar a agricultura
na base produtiva, ligada a um processo de industrializao dos produtos do meio rural, mas sem alterar os padres existentes de posse da
terra. Como disse John Wilkinson:
a imagem dominante da modernizao da agricultura, (brasileira) foi a de
uma transformao induzida do latifndio como uma alternativa reforma
agrria1

Para dar incio ao esquema de modernizao rural, o Brasil foi


dividido em diferentes regies, dentro das quais foram inseridos os
estados do Paran e Mato Grosso do Sul, fronteirios com o Paraguai.
Com suas medidas econmicas, os governos militares incentivaram o estabelecimento de empresas agroindustriais de exportao
de produtos cultivados, como a soja e o trigo, que requeriam grandes
extenses de terra para garantir a rentabilidade dos seus investimentos, dando nfase competitividade e a eficincia.
Conseqentemente, esse esquema de modernizao significou
a destruio da produo agrcola familiar destinada ao consumo interno. Em razo disso, os agricultores sem ttulos de propriedade (posseiros) e os pequenos proprietrios, com lotes menores que 50 hectares, foram absorvidos por empresas agrcolas brasileiras e multinacionais, que deram incio a grandes investimentos, especialmente, no
Centro Sul do pas, nos estados fronteirios com o Paraguai.
1

WILKINSON, John. Regional Integration the Family Farming the Mercosul countries.
In: GOODMAN, David, WATTS, Michael. Globalizing Food: Agrarian Questions
and Global Restructuring. London: Routledge, 1997. p.38.

52

TERRITRIO SEM LIMITES

A referida reestruturao expandiu a fronteira agrcola e desencadeou fluxos migratrios em massa de brasileiros ao Paraguai.
Incidiu tambm em um conjunto de fenmenos no pas receptor, tais
como a reestruturao agrcola, a formao de novos latifndios, a
acelerao da monocultura comercial da soja, o desemprego rural, a
intensificao da migrao interna rural-urbana e a degradao ambiental no Paraguai.
No Brasil, aps consolidar-se um esquema de domnio interno,
baseado na sintonia entre foras nacionais e internacionais e o regime
burocrtico-autoritrio, iniciou-se um projeto geopoltico expansionista em direo ao Paraguai.
Por meio dos tratados de Itaipu (1973) e de Aliana e cooperao (1975), legitimou-se a concepo geopoltica das fronteiras vivas para a segurana nacional do Brasil.
Em contraposio, o regime patrimonialista autoritrio do
General Stroessner, no firmou as bases para a formao de um estado nacional e de uma burguesia que tivesse um projeto de desenvolvimento prprio.
O fato de levar a cabo tratados entre os governos do Brasil e do
Paraguai prejudiciais aos interesses deste ltimo foi facilitado pela
desarticulao da oposio democrtica e pelo mau funcionamento
das instituies civis e militares, nas quais se trabalhava pouco, porm,
ganhava-se muito.
As Foras Armadas do Paraguai renunciaram a sua misso
institucional, o controle das fronteiras do pas, participando da venda e
colonizao de terras.
Os fatores mencionados facilitaram a prtica de uma poltica
de portas abertas ao capital e mo de obra brasileira, cuja conseqncia mais significativa foi o ingresso sem registro de grande fluxo
migratrio do pas vizinho.
Em suma, o marco analtico esboado busca explicar as interrelaes entre os fatores polticos, econmicos macro-estruturais e as
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

53

instituies, peas chaves, nas regies do Brasil onde houve maior


fluxo migratrio.
Neste marco histrico e localizado regionalmente, sero analisados os processos que hoje esto alterando profundamente a economia, a demografia e o meio ambiente de um pas, cuja populao era
majoritariamente rural at a dcada de 1980.

1.1 - O CONCEITO DE SOBERANIA

Para que o modelo analtico tenha um maior poder explicativo,


aos fenmenos mencionados acrescenta-se a configurao de enclaves
nas zonas fronteirias com o Brasil, fragilmente conectados com o
governo federal ou estadual, que incidem na diminuio da soberania
paraguaia. Por essa razo, os conceitos soberania e enclave merecem
um tratamento especial por sua relevncia para a explicao do fenmeno migratrio no Paraguai.

A soberania se refere capacidade de deciso


e gesto que um estado tem de levar adiante seus projetos e programas, sempre e quando os mesmos no afetem os direitos ou interesses de outras naes.
Alguns consideram que irrelevante falar de soberania nesta
etapa de crescente integrao regional e globalizao, devido entre
outras razes, ao impulso de organismos supranacionais como a Organizao Internacional do Comrcio e ao protagonismo das corporaes multinacionais, que desencadearam um processo de eroso dos
cimentos do poder dos estados nacionais. Isto significaria que as
corporaes estariam substituindo os estados nas negociaes internacionais. Por essas razes, a validade do paradigma estado nao
com uma soberania irrestrita sobre o territrio e sua diviso sciopoltica est sendo seriamente reconsiderada (PAPADEMETRIOU,
WALLER MEYERS, LYNNE RIENNER, Londres, 2003).
54

TERRITRIO SEM LIMITES

Os partidrios da globalizao defendem a permeabilidade das


fronteiras e a eliminao das barreiras impostas para legalizar o livre
fluxo de bens e capitais. Essa perspectiva, que vigorou na ltima dcada, no est isenta de crticas. Em verdade, para alguns autores, a
mudana do paradigma se orientaria no em direo da eroso dos
cimentos do estado, mas rumo a uma maior exclusividade e controle
do mesmo sobre seu territrio scio-poltico. Apontam entre outros
aspectos que mesmo que pases altamente industrializados como os
Estados Unidos apregoem as virtudes da globalizao, na prtica, continuam mantendo polticas que tendem ao fortalecimento de sua soberania territorial. Por isso, incrementam os investimentos de capital fsico e poltico para lograr um maior grau de controle sobre os fluxos
migratrios legais ou ilegais ou para controlar dentro de suas fronteiras, o acesso dos imigrantes aos servios sociais, como educao e
sade. Assim, paralelamente implementao do Tratado de Livre
Comrcio (TLC) ou NAFTA, que regulamenta as relaes comerciais entre os Estados Unidos, Canad e Mxico, existe uma barreira
cada vez mais fortalecida contra a livre circulao dos imigrantes,
especialmente do Mxico para os Estados Unidos. Esse e outros exemplos so utilizados pelos crticos da globalizao para demonstrar que
o estado no est em retirada, mas pelo contrrio. Os investimentos
para um maior controle da fronteira mais parecem indicar que o estado est de volta e com fora (ibid, p. 3).
Aderindo aos argumentos citados neste estudo, considera-se que
o conceito de soberania continua sendo fundamental para entender o
desenvolvimento de processos econmicos e scio-demogrficos, especialmente em regies onde os estados pequenos e frgeis como o
Paraguai, que sem ter se constitudo plenamente em um estado nacional
e sem ter exercido nunca o controle do seu amplo territrio fronteirio,
passou a tomar parte de um esquema de integrao regional com os
pases maiores e mais desenvolvidos da regio: a Argentina e o Brasil.
O ingresso do Paraguai ao MERCOSUL no trouxe at agora
os benefcios econmicos esperados; ao contrrio, trouxe preparado
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

55

um aprofundamento do processo de cesso da soberania em troca de


uma retrica cooperao regional caracterizada por relaes muito
assimtricas entre seus membros.
Geralmente, ao falar de integrao regional, tem-se em mente a
Unio Europia, um pacto pelo qual seus integrantes aceitaram perder
uma parte da sua soberania para ajustar uma entidade supranacional
que combinasse elementos econmicos, geogrficos, histricos e culturais que formam a identidade europia, mas sem que tal pacto implique
que os pases mais fracos renunciem a sua soberania e, muito menos,
que sejam avassalados pelos estados mais desenvolvidos da Unio.
A conjuntura mundial impulsiona a formao de pactos regionais integradores que exige dos pases a substituio da noo esttica e onipotente de soberania por uma concepo mais dinmica, com
nfase no componente de reciprocidade.
Esta pesquisa assume tal conceito de soberania para demonstrar empiricamente, entre outros objetivos, a ausncia de reciprocidade nas relaes profundamente assimtricas que unem, ou melhor,
sujeitam o Paraguai ao Brasil.
O pas vizinho continua pautando, em grande medida, suas relaes exteriores no que se refere a poltica migratria e proteo de
fronteira, com base no esquema clssico de Estado Nao, como
ilustra claramente a detalhada legislao brasileira sobre estrangeiros,
em especial a Lei de Fronteira n 6.634 de 02/05/1979.
A diferena a que se faz aluso no recente, mas adquiriu
uma nova dimenso a partir da dcada de 1970, quando foi formalizada pelos generais Stroessner e Garrastazu Mdici, com o tratado de
Itaipu (1973), e posteriormente reforada com o tratado de Amizade e
Cooperao (1975) rubricado por Stroessner e Geisel.
Ainda que os fluxos migratrios brasileiros ao Paraguai j tivessem iniciado na dcada de 1960, os acordos acima mencionados deram
um extraordinrio impulso a tal migrao e justificaram-se os investimentos do pas vizinho, os quais se introduziram em diferentes setores
56

TERRITRIO SEM LIMITES

1.2 - ENCLAVE

da economia paraguaia, como na agricultura comercial (concentrada na


plantao de soja) e na pecuria. Esses investimentos somaram-se aos
j existentes (banco, incluindo casas de cmbio, comrcio, etc.) e chegaram a estabelecer controle sobre cada um dos setores mencionados.

O expressado no tpico anterior faz referncia


ao outro conceito fundamental deste estudo: os enclaves econmicos,
fundamentalmente brasileiros que concentrados nas regies fronteirias
com o Brasil, tm pouca ou nenhuma conexo com o estado paraguaio
tanto em nvel federal, como estadual. Essa situao contribui para a
diminuio da soberania paraguaia especialmente nas regies de fronteiras com o Brasil.
O conceito de enclave vem sendo usado h dcadas na Amrica Latina e foi um componente importante da teoria da dependncia
formulada por Fernando Henrique Cardoso, assim como tambm de
sua vertente anglo-saxnica, a teoria do sistema mundial ou world
system theory, de Immanuel Wallerstein.
Ainda que a avaliao destas teorias transcendem os objetivos
do estudo, conveniente destacar que a caracterizao dos enclaves
econmicos realizada por Cardoso, na dcada de 1970, segue constituindo um referente importante para o estudo deste fenmeno no
Paraguai contemporneo.
De forma resumida, para os tericos da dependncia, o enclave
aparece na etapa de desenvolvimento externo, na qual o setor exportador enclavado- na periferia constitua uma prolongao direta da economia central.
As decises relativas ao investimento e circulao do capital
comeavam e terminavam no pas central, depois de passar pelo pas
perifrico, onde somente ficavam as partes correspondentes aos impostos e salrios do pessoal local.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

57

O enclave est relacionado com o sistema de poder vigente na


sociedade local, mas no necessariamente com o setor agrcola, de subsistncia do mercado interno. (SOLARI, Aldo et al. Teoria, Accin Social y Desarrollo en Amrica Latina. Mxico: Siglo XXI, 1976. p.170).
Naturalmente, quando Cardoso teorizava sobre esses temas,
Inglaterra e, posteriormente, os Estados Unidos eram os pases centrais. Agora, trata-se de analisar um novo tipo de enclave formado
pelos grupos mais prsperos de migrantes brasileiros no Paraguai.
Os enclaves desenvolveram-se em um espao regional constitudo por distritos paraguaios limtrofes ao Brasil. Essa proximidade
espacial tem enormes implicaes j que os enclaves econmicos afetam os componentes scio-polticos e culturais das comunidades onde
se assentam.

2 - OBJETIVOS DO ESTUDO

Nesse contexto vale a pena mencionar que existem distritos


como San Alberto em Alto Paran, onde a famlia Maia controlou
durante anos a prefeitura local, assim como os distritos de Cedrales,
Naranjal e Irua, do mesmo estado altoparanaense, que tambm estiveram sob o controle de poderosos migrantes brasileiros.

Os objetivos gerais desta pesquisa so:

- Analisar os fatores externos e internos que impulsionaram as


correntes migratrias brasileiras ao Paraguai;
- Estudar o processo de modernizao e expanso agrcola avaliando a sua contribuio economia do Paraguai.

Objetivos especficos
A partir dos objetivos gerais, estabelecem-se os seguintes objetivos especficos:
58

TERRITRIO SEM LIMITES

3 - BREVE NOTA METODOLGICA

- Analisar o contedo do Tratado de Cooperao de 1975, entre


Paraguai e Brasil que legitimou a prtica de uma poltica de
portas abertas para a migrao brasileira;
- Caracterizar os diferentes fluxos migratrios a partir de determinadas variveis lugar de origem composio tnica, poca de chegada e desempenho dos diferentes fluxos, ramo de
atividade, situao migratria, e estimar seu volume atual, especialmente, nos municpios fronteirios com o Brasil;
- Estimar o nvel de concentrao da propriedade rural e de outros meios produtivos em mos de proprietrios brasileiros nos
municpios selecionados;
- Examinar o grau de poder econmico, poltico e social dos
migrantes brasileiros em distritos onde constituem um segmento considervel da populao;
- Determinar a existncia de um processo de incorporao dos
migrantes brasileiros s comunidades locais, explorando seu
comportamento e atitudes em relao populao paraguaia;
- Explorar a relao entre a expanso das reas de cultivo comercial da soja e o xodo dos camponeses paraguaios em direo aos centros urbanos e metropolitanos do pas;
- Documentar os efeitos do desmatamento e do uso de agrotxicos
no meio ambiente e nos assentamentos humanos associados ao
cultivo comercial da soja;
- Analisar o grau de influncia da migrao brasileira no exerccio
da soberania paraguaia no territrio fronteirio com o Brasil.

O cumprimento dos objetivos gerais e especficos deste estudo requer uma combinao de tcnicas e estratgias
metodolgicas, tais como, a anlise dos materiais pr-existentes, etnopesquisas e pesquisas pontuais, entrevistas a informantes chaves, observao de comunidades e grupos em foco.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

59

A pesquisa consta de duas partes:


A primeira prioriza a coleta e anlise dos materiais pr-existentes, isto , a informao contida nas pesquisas de lares e nos trs ltimos
Censos Nacionais de Populao e Moradia, os tratados internacionais
firmados pelos governos do Paraguai e Brasil; as leis migratrias incluindo a que se refere defesa da faixa de fronteira bem como as
polticas de desenvolvimento rural e as instituies criadas para tal.
Tambm sero analisados os materiais estatsticos, mapas e
imagens provenientes de rgos oficiais e no governamentais dedicados ao estudo da ecologia e meio ambiente, especialmente, os que
se referem s taxas peridicas de desmatamento.
Por ltimo, sero utilizadas fontes bibliogrficas e periodsticas
de origem nacional e estrangeira.
A segunda parte abarca trabalho de campo dentro das comunidades selecionadas e os estados fronteirios com o Brasil: Alto Paran,
Canindey e outros plos de atrao de fluxos migratrios em estados
no fronteirios como Caaguaz2.
A combinao de estratgias metodolgicas e de tcnicas de coleta e anlise de dados fundada no marco analtico citado anteriormente,
permitir explorar as inter-relaes entre os nveis macro, das causas e
macro-micro, das conseqncias dos fluxos migratrios no Paraguai.
Atualmente, concluiu-se a coleta e parte das anlises dos materiais pr existentes, no que se refere ao trabalho de campo que est
em sua fase inicial conta-se com materiais de pesquisas e entrevistas realizadas detalhadamente em uma parte dos distritos selecionados nos estados fronteirios (Alto Paran e Canindey) e outro no
fronteirio, mas com uma forte corrente migratria brasileira
(Caaguaz). Tambm se conta com algumas entrevistas de informantes chaves (v. gr. empresrios locais, autoridades estaduais e munici2

Este item da pesquisa est em sua primeira parte e para efeitos deste artigo sero
examinados somente alguns dos objetivos especficos.

60

TERRITRIO SEM LIMITES

4 - REFERNCIA HISTRICA DAS


MIGRAES NO BRASIL

pais, militares ou foras policiais, funcionrios de migraes, educadores e lderes religiosos das comunidades e um grupo de colonos brasileiros). No anexo deste trabalho, apresenta-se um breve resumo das
entrevistas dos informantes chaves e de camponeses de um distrito de
Caaguaz.

At a dcada de 1950, o Brasil inclua-se entre


os pases de imigrao, estimando-se em mais de cinco milhes os
imigrantes procedentes de pases europeus e do Japo, que se assentaram especialmente no Sul e Sudeste do pas (PATARRA, 1990).
At os finais de 1960, o Brasil se converteu em um pas exportador de
mo de obra. Por isso, com o incio do Projeto Brasil, Grande Potncia, comea um processo de modernizao da estrutura produtiva do
pas, que desencadeou diferentes fluxos migratrios internos e externos. Entre os primeiros se encontravam os camponeses, que como
resultado da agressiva penetrao do capitalismo no campo, sentiramse forados a migrar em direo s novas fronteiras agrcolas do pas
(Amaznia, Mato Grosso, Roraima, etc.).
Os fluxos migratrios eram compostos de pequenos proprietrios arrendatrios e posseiros, que se dirigiram a mais de uma dzia de
reas rurais dos pases limtrofes com o Brasil, especialmente em direo ao Paraguai (PATARRA, 1990).
Por ltimo, profissionais e operrios qualificados emigraram a
Europa, Estados Unidos e Japo. A esse ltimo pas, foram quase
exclusivamente os brasileiros de origem japonesa (SALES, 1990).
Curiosamente as maiores concentraes de brasileiros no exterior assentaram-se nos Estados Unidos, Paraguai e Japo (PATARRA,
1990; SALES, 1990).
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

61

5 - QUEM ERAM E QUANDO


CHEGARAM OS IMIGRANTES
BRASILEIROS

Trata-se de um grupo muito heterogneo no que


se refere a data de chegada, lugar de origem, diversidade tnica, ocupao e outras caractersticas scio-econmicas.
Sem dvida, os migrantes brasileiros constituem uma coletividade heterognea composta de vrios grupos diferenciados entre si
por fatores tnicos, scio-econmicos e culturais.
Ainda hoje, em vrios distritos dos estados fronteirios de
Canindey e Alto Paran existem pelo menos dois grupos claramente
diferenciados:
1) os imigrantes pobres que antes de vir ao Paraguai no eram
proprietrios e que no puderam adquirir terras neste pas. Eles eram
provenientes do Nordeste e Norte do Brasil, (se bem que tambm
existem imigrantes de origem europia originrios do sul do Brasil
neste grupo). Os imigrantes pobres esto inseridos como empregados
agrcolas, funcionrios de grandes propriedades rurais ou no setor
tercirio.
2) Os pequenos, mdios agricultores e empresrios agrcolas
oriundos do Paran, Rio Grande do Sul e Santa Catarina so indiscutivelmente de origem europia (Alemes, Italianos, Polacos, etc.). Estes
grupos, que trouxeram capital e implementos agrcolas foram muito
privilegiados pelo regime de Stroessner e conseguiram ascender socialmente muito rapidamente dentro da estrutura de classe que se formava na nova sociedade rural da fronteira.
Quanto data de chegada ao Paraguai, vrios pesquisadores
tanto brasileiros (SPRANDEL, 1992; 1998; WAGNER, 1990;
CORTEZ, 1993; AMORIM, 1994), como paraguaios (FOGEL, 1990;
GALEANO, 1994), pontuaram que o seu ingresso massivo ao Paraguai
foi facilitado pelo trabalho de empresrios e latifundirios do Brasil,
que no princpio do regime Stronista (1954) adquiram grandes exten62

TERRITRIO SEM LIMITES

ses de terra para iniciar um processo de colonizao com seus compatriotas.


Um desses pioneiros foi Geremias Lunardelli, que na dcada de
1950, j era proprietrio de 500 mil hectares no Alto Paran, Caaguaz
e no que seria posteriormente o estado de Canindey. A aquisio se
deu em condies pouco claras, garante a pesquisadora brasileira Ccia
Cortez, que fala de uma concesso de terras feita por Stroessner a
Lunardelli, conhecido ento como Rei do Caf.

6 - CARACTERIZAO DOS FLUXOS


MIGRATRIOS BRASILEIROS

Outros grandes compradores ou concessionrios brasileiros


foram James Watts Longo, Joo Muxfeld, Joo Borba, Manuel
Teixeira, Antonio Martins, Willy Ludecke e o Chanceler do Brasil,
Mario Gibson Barbosa. Eles, juntamente, com outros importantes
proprietrios iniciaram entre 1960 e 1970, uma agressiva etapa de
colonizao privada que incluiu o desmatamento de montes virgens,
medio dos lotes a ser vendidos e a contratao de pequenos produtores rurais. A pesquisadora brasileira Mrcia Sprandel reporta
que os grandes proprietrios brasileiros, donos de terras no Paraguai
passaram a contratar famlias de pequenos produtores rurais, principalmente dos estados do Paran e Mato Grosso do Sul, que foram
levados como arrendatrios ao Paraguai... ali estas famlias desmataram e prepararam a terra para o plantio de pastos ou para a mecanizao agrcola3.

A migrao brasileira diferencia-se dos demais


grupos migratrios radicados no Paraguai por seu volume, densidade,
3
SPRANDEL, Mrcia Anita. Brasiguaios: Conflito e Identidade em Fronteiras Internacionais. Tese (Mestrado em Antropologia Social). Universidade Federal do Rio
de Janeiro, 1992. p. 28.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

63

concentrao geogrfica e poderio econmico. Em alguns municpios


fronteirios, constituem mais de 70% da populao (CENSO NACIONAL, 2002).
Nessas regies configuraram-se verdadeiros enclaves econmicos e scio-culturais, fracamente conectados com um dbil estado
nacional, que at a data no haviam posto em prtica polticas migratrias para fazer frente a essa nova realidade demogrfica4.
Nesse contexto importante destacar que a grande maioria
dos migrantes brasileiros carecem de habilitao de documentao
para o exerccio de atividades econmicas no Paraguai.
Essa situao ilustra a fragilidade e ineficincia do estado nacional, situao que se agrava pela corrupo existente nas instituies encarregadas de controle migratrio5.
Apoiada nessa ausncia de institucionalidade se gerou uma dupla
prtica frente a migrao brasileira. Os imigrantes menos favorecidos
vivem entre a ilegalidade e a permanente extorso das autoridades
paraguaias, tanto que quem detm um maior poder econmico paga
somas muito elevadas para obteno de seus documentos migratrios.
Esse poderio econmico dos brasileiros para legalizar sua situao como
migrantes, manifestou-se primeiramente nos departamentos fronteirios, especialmente no Alto Paran, Canindey e Amambay, estendeu-se, at o momento, a maior parte do territrio nacional. Atualmente,
apenas trs departamentos da regio oriental Central, Cordillera e
Paraguari e um departamento Presidente Hayes na regio ocidental ainda no receberam fluxos migratrios do pas vizinho.

Deve-se assinalar que se completaram os documentos de polticas migratrias e


de poltica de povoao, mas que as mesmas no foram implementadas. Por outro
lado, ambas cmaras tinham aprovado uma lei de faixa de fronteira de 50 km na
qual os estrangeiros no podero adquirir bens imveis. Essa lei no foi regulamentada ainda.
5

importante destacar que o atual titular da Diretoria de Migrao (Lic. Carlos


Lisseras) est concluindo um trabalho de reorganizao e saneamento da instituio.

64

TERRITRIO SEM LIMITES

Em suma, as caractersticas mencionadas indicam que a migrao brasileira constitui uma minoria heterognea, quantitativamente
numerosa e com forte peso econmico, que na maioria dos casos,
entra no pas sem documentos para dedicar-se principalmente s atividades agrcolas e, em menor escala, a trabalhos na pecuria e no
comrcio.
Geralmente, tais imigrantes so omissos s leis de proteo
ambiental, no apresentam nenhum plano de investimento, utilizam-se
de pouca ou nenhuma mo de obra local e acabam deslocando os
pequenos produtores camponeses e trabalhadores do setor tercirio
em direo a saturadas reas urbanas.

7 - ANTECEDENTES E ESTIMATIVA DO
VOLUME DA MIGRAO BRASILEIRA
AO PARAGUAI

A poltica de laissez faire do estado paraguaio no mudou at


a data e os conflitos esto cada vez maiores entre grupos de migrantes
brasileiros, especialmente os cultivadores de soja e as organizaes
rurais do Paraguai. Alm disso, muitos moradores do setor rural que
moram em estados e distritos no fronteirios com o Brasil (como
em Caaguaz), so pressionados a vender suas terras, sejam documentadas ou no, aos cultivadores de soja.

Existem algumas discrepncias sobre a data em


que se deu incio os fluxos migratrios brasileiros ao Paraguai.
A maioria dos autores reconhecem que um importante movimento migratrio de brasileiros ao Paraguai, comea em meados de
1960, com a construo da ponte sobre o Rio Paran, e que o maior
fluxo se deu, aproximadamente de 1970 a 1985 (PALAU, 1998;
GALEANO, 1994) e afirmam que tal migrao comeou nos finais de
1950, e que o contingente mais numeroso comeou a chegar a partir
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

65

dos finais de 1960. De acordo com Wagner (1990) a migrao brasileira se inicia em 1959, e que em 1986 havia por volta de 350.000
colonos no Paraguai. Paralelamente, consigna o autor, em meados de
1980, iniciou-se um fluxo de retorno ao Brasil, pelos imigrantes que
no tiveram sucesso no Paraguai e que receberam nome de brasiguaios no Brasil.
Em sntese, de acordo com a reviso bibliogrfica e entrevistas
com autores chaves, possvel afirmar que o processo de migrao
brasileira j dura mais de quatro dcadas; constatando-se que os primeiros grupos chegaram no incio de 1960; e que a partir da, foram
vrios os fluxos migratrios, sendo que as mais intensas foram
registradas entre 1970 e meados de 1980.
Nessa poca, alguns contingentes de migrantes pobres iniciavam o retorno ao Brasil, ao mesmo tempo que outros, com maiores
recursos, continuavam chegando ao Paraguai, mas em quantidades
bem menores se comparadas aos primeiros fluxos.
Nos finais de 1990, aproximadamente, os colonos bem sucedidos j assentados no Paraguai, comearam a adquirir novas propriedades em zonas diferentes de seus assentamentos de origem. Formaram-se assim novos latifndios s custas das vendas feitas pelos
pequenos camponeses paraguaios em estados cada vez mais distantes da fronteira com o Brasil, como Caaguaz, Caazap, San Pedro e
Misiones.
Existe uma grande diversidade de opinies sobre o volume da
migrao brasileira. Isso se reflete na grande diferena divulgada nos
documentos oficiais do Paraguai (Censos Nacionais de Povoao e
informes do Ministrio do Interior) e as cifras de fontes oficiais e no
governamentais do Brasil, bem como nos estudos realizados por pesquisadores de ambos pases. Assim, enquanto o Censo de Povoao e
Moradias (1992) registrava uma populao de 108.528 brasileiros, o
ltimo Censo (2002), registra uma quantidade de 81.616, estimativas
oficiais do Itamarati (Ministrio de Relaes Exteriores do Brasil) fei66

TERRITRIO SEM LIMITES

tas em diferentes pocas, oscilavam entre 350.000 e 500.000. Porta


vozes da Pastoral do Migrante de ambos pases que foram entrevistados em Julho de 2004 calcularam em torno de 350.000 o nmero
de imigrantes brasileiros no Paraguai.
Considerando-se ambas fontes (Embaixada Brasileira e Pastoral do Migrante), chama a ateno o fato de que a populao brasileira no Paraguai tenha reduzido em 81.616, j que o nmero dos que
retornaram ao Brasil no havia chegado a mais de 50.000 pessoas.
Como poderiam explicar uma diferena to grande entre os
dados do Censo Nacional e as estimativas da Pastoral e do prprio
Itamarati?
A resposta requer a formulao de outras perguntas, entre estas: Como contabilizar os brasileiros?, Fala-se unicamente dos migrantes
da primeira gerao?, Quantas pessoas da segunda gerao j so
paraguaios e quantas esto registradas em ambos pases?, Quantos
imigrantes brasileiros sem documentos, dos distritos de fronteiras, atravessaram ao seu pas no dia em que foi realizado o Censo?
Sem questionar a capacidade profissional dos que organizaram
o ltimo Censo, poderia-se afirmar que o volume dos migrantes brasileiros no Paraguai, somente poder ser confirmado depois de um censo complementar que ser realizado nos estados fronteirios e em
outras comunidades com importante fluxo de brasileiros.
No quadro que segue elaborado com base no Censo de 2002
possvel observar que ao introduzir a varivel idioma, registra-se
um nmero de 326.496 pessoas que declarou falar portugus. Essa
ltima cifra se aproximaria quantidade de brasileiros residentes no
Paraguai, mas, sem dvida, necessrio estudar com profundidade
essa varivel porque nem toda a populao fronteiria falante do idioma portugus necessariamente brasileira.
Populao por rea do Estado que declarou falar portugus,
Censo de Povoao e Moradia 2002.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

67

Tabela 1

Contudo, quando se examina a varivel idioma por distritos,


adverte-se que nas reas rurais dos distritos de Katuete e Nova
Esperanza, em Canindey, mais de 70% da populao residente fala
portugus.
Ao situar-se as diferentes estimativas da populao migrante
brasileira em um contexto internacional de grandes fluxos migratrios, chama a ateno que as autoridades do Paraguai, como pas
receptor, no dem tanta importncia ao volume, concentrao e
condio legal dos imigrantes; tanto que as autoridades do Brasil,
pas de origem, tenham divulgado, em documentos oficiais, um nmero entre 3 e cinco vezes mais alto que o divulgado oficialmente no
Paraguai.
As contradies entre as distintas fontes sobre o volume da
migrao brasileira tem sido apontadas em documentos da Organizao Internacional para as Migraes (OIM) e das Unidades Nacionais para Atividades de Povoao (UNFPA).
68

TERRITRIO SEM LIMITES

Tabela 2 - Populao que fala Portugus Estado Canindey


Poblacin que habla Portugus

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

69

*Por lo menos dos municipios fronterisos de Canindey (Katuet, Nueva Esperanza) tienen ms de 70% de poblacin portugus hablante, segn datos del Censo 2002
Tabla reelaborada por Marcial A. Riquelme

8 - OUTROS FATORES QUE


DESENCADEARAM OS FLUXOS
MIGRATRIOS BRASILEIROS
AO PARAGUAI

Quando se fala de fatores desencadeantes das


migraes brasileiras ao Paraguai, mencionam-se normalmente as
polticas de modernizao rural do Brasil, a inaugurao da Ponte da
Amizade (1966), a venda de terras frteis a preos irrisrios no Paraguai, entre outros.
Existem, no entanto, facetas no muito conhecidas que teriam
estimulado os fluxos migratrios massivos de brasileiros com suas
conseqentes implicaes para a soberania paraguaia que so ressaltadas neste apartado. Chama a ateno que at hoje, a incidncia da
migrao brasileira na soberania paraguaia tenha sido mais discutida
entre pesquisadores universitrios e pela prpria imprensa do Brasil,
que no pas receptor.
Assim, por exemplo, para vrios pesquisadores brasileiros
(WAGNER, 1990; SPRANDEL, 1992; CORTEZ, 1993, MOTTA
MENEZES, 1990), o segundo fluxo massivo de migrantes brasileiros
que se produziu na dcada de 1970, j estava enquadrado dentro da
concepo geopoltica das fronteiras vivas.
A emigrao acelerada de brasileiros para a fronteira paraguaia favoreceu no
somente uma estratgia expansionista dos militares, mas tambm a poltica
submissa de Stroessner, que condicionou o desenvolvimento paraguaio ao
Brasil em uma aliana poltica firmada atravs de vrios acordos e tratados e
penalizou a soberania do povo paraguaio6.

A venda massiva de terras paraguaias a colonos brasileiros inscreve-se no Tratado de Amizade e Cooperao firmado pelos generais Ernesto Geisel e Alfredo Stroessner em dezembro de 1975. Vejamos algumas partes do mesmo:

CORTEZ, Ccia. Brasiguaios. So Paulo: Agora, 1993. p. 23.

70

TERRITRIO SEM LIMITES

O art. XV refere-se a um plano de desenvolvimento da rea do


Alto Paran, que deveria ser elaborado pelo Brasil. O Plano se referia integrao dos sistemas de transporte e comunicao dos dois
pases; mas curiosamente, no inclua somente o estado do Alto Paran,
mas tambm os estados de San Pedro, Concepcin, Caaguaz, Guair
e Itapa, este ltimo, limtrofe com a Argentina. O Plano ultrapassava a superfcie do estado do Alto Paran, monopolizando uma superfcie de 121.889 km2, ou seja, 33% do territrio paraguaio. A rea, de
acordo com o projeto, deveria ser povoada por 1.120.000 pessoas, ou
seja, 45% de populao paraguaia, mas, na regio, na mesma poca
(1975) j residiam por volta de 40.000 brasileiros7, cujo nmero foi
aumentando consideravelmente a cada ano, transformando a regio
em uma fronteira viva ao redor de Itaipu, cumprindo a estratgia de
segurana do projeto traada pelos militares8".
A noo de fronteira viva fez parte da doutrina da segurana
nacional, inspirada na geopoltica brasileira. O General Meira Mattos,
seguidor do renomado terico brasileiro da doutrina de segurana nacional, Golbery do Couto e Silva, sustenta que:

9 - TENSES GERADAS COM O


AVANO DAS FRONTEIRAS VIVAS

as fronteiras vivas (ou de tenso, quando esto ligadas a interesses polticos,


econmicos ou militares) esto submetidas presso do Estado mais poderoso. Esta presso sempre real e se faz sentir pela expanso cultural ou econmica tendendo a levar para o lado oposto a influncia do lado mais forte. Nos
perodos de tenso, essa presso pode assumir carter militar9.

Durante o governo de Stroessner, os organismos de segurana paraguaia velavam pelos interesses dos mais for7

MOTA MENEZES, Alfredo da. La Herencia de Stroessner.

CORTEZ, Ccia. Brasiguaios. So Paulo: Agora, 1993. p. 35.

CORTEZ, Ccia. Brasiguaios. So Paulo: Agora, 1993. p. 36- 37.


TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

71

tes, entenda-se, os grandes proprietrios, brasileiros e paraguaios. Entre


estes ltimos se encontravam oficiais das Foras Armadas que controlavam os mercados de terra nas reas de colonizao.
Os mais fracos eram os camponeses paraguaios e os agregados brasileiros, como se havia assinalado anteriormente, que acompanharam os primeiros colonos brasileiros para desmatar as terras
virgens a fim de convert-las em campos de cultivo.
Ao longo da dcada de 1970, no meio rural paraguaio, deram-se vrios processos simultneos de colonizao de novas terras;
represso dos camponeses paraguaios em reas j ocupadas e a expulso de camponeses brasileiros pobres. De acordo com a pesquisadora brasileira Mrcia Anita Sprandel:
No territrio paraguaio, registra-se, a partir de 1970, um processo violento de
represso s denominadas ligas agrrias, que se organizavam no pas, com o
apoio de segmentos da Igreja, desde 1960. Em 1971... o exrcito mobilizado
para despejar famlias de reas de povoamentos antigos, tratando de desmobilizar
uma organizao que alcanava os estados de Caaguaz, Concepcion, Paraguari,
Misiones, Amambay, San Pedro e Alto Paran10

Era a poca em que o exrcito paraguaio atuava no marco da


Doutrina da Segurana Nacional para manter-se a paz social, contando com a colaborao dos militares brasileiros.
Sprandel afirma que a tenso social pela posse da terra na
fronteira que divide o Paraguai do Brasil, de um e de outro lado da
fronteira:
indicam que os conflitos de interesses nacionais militares e diplomticos
esto em segundo plano quando se trata da represso s tentativas de
mobilizao poltica da populao que transita localmente.
Estas reciprocidades positivas entre militares brasileiros e paraguaios, nos
anos de 1970, passavam tambm pela extenso de favores ilcitos na compra

10

SPRANDEL, Mrcia Anita. Brasiguaios: Conflito e Identidade em Fronteiras


Internacionais. Dissertao (Mestrado em Antropologia Social). Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1992. p. 29.

72

TERRITRIO SEM LIMITES

de terras e as companhias colonizadoras que comercializavam as terras da


fronteira leste do Paraguai, tinham como proprietrios autoridades militares
e ainda diplomticas dos dois pases. Nessa regio de fronteira polticoadministrativa entre Brasil e Paraguai surge formalmente o fenmeno dos
brasiguaios11"

Os problemas da descontrolada migrao brasileira cujas origens remontam poca dos regimes autoritrios do Paraguai e do
Brasil, longe de alcanar uma soluo durante o processo de democratizao, tenderam a piorar.
Com efeito, o Paraguai da dcada de 1970 abre sua nova fronteira agrcola para receber uma quantidade notvel de agricultores
brasileiros deslocados no processo de modernizao agrcola do sul do
Brasil. Trs dcadas mais tarde, a grande maioria de tais migrantes
especialmente os de origem europia prosperou visivelmente, enquanto que os pequenos camponeses paraguaios, sem condies de
concorrer e sem nenhum apoio oficial, foram vendendo suas propriedades e/ou possesses rurais (derecheras) e dado que no existem
novas fronteiras agrcolas no pas e muito menos indstrias que absorvam sua fora de trabalho, passam a engrossar as filas do setor informal da Ciudad del Este, Coronel Oviedo e os conurbados do Departamento Central
Vale a pena ilustrar a correlao existente entre os distritos
com crescimento negativo da populao paraguaia e a alta porcentagem da migrao brasileira. Desse modo, por exemplo, o estado de
Canindey teve um crescimento negativo da populao de 3,1% entre
1992 e 2002. Seus distritos de Salto de Guair, General Francisco
Caballero Alvarez, Katuete, La Paloma y Nueva Esperanza registram
altas taxas de imigrantes brasileiros e altas porcentagens de crescimento negativo da populao.

11

SPRANDEL, Mrcia Anita. Brasiguaios: Conflito e Identidade em Fronteiras


Internacionais. Dissertao (Mestrado em Antropologia Social). Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1992. p. 31.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

73

Igualmente, no estado do Alto Paran registraram taxas de crescimento negativo nos distritos de Mbaracayu, San Alberto e acunday.
Essas regies receberam fluxos migratrios brasileiros e se
poderia inferir que medida que avana a mecanizao da agricultura, os distritos rurais vo perdendo a populao rural paraguaia.

10 - MARCHA EM DIREO AO LESTE


vs MARCHA EM DIREO AO OESTE

Tabela 3

No incio de 1960 implementou-se no Paraguai


a marcha em direo ao Leste com o objetivo, entre outros, de dotar
com terras os campesinos paraguaios da zona central do pas. Juan
Manuel Frutos, o idelogo deste projeto, diz em seu livro Con el Hombre
y la Tierra hacia el Bienestar Rural:
A marcha ao leste da Reforma Agrria abarca a extensa zona de Caaguaz e
Alto Paran, cuja superfcie de 21.613 e 20.246 quilmetros quadrados res-

74

TERRITRIO SEM LIMITES

pectivamente, maior que o de alguns pases centroamericanos. So os maiores


estados da Regio Oriental cujas reas florestais ultrapassam a 60% e 80% de
suas correspondentes superfcies12.

Quase paralelamente a essa Marcha, em 1963, o governo


paraguaio modificou o Estatuto Agrrio, resgatando a proibio
estabelecida no Estatuto de 1940 de vender terras a estrangeiros
nas zonas fronteirias. Com isso, abriu-se o caminho para a venda das
terras mais frteis do pas a brasileiros e corporaes transnacionais.
Recentemente em 2002, pela Lei 1963, restabeleceu-se a cidadania
paraguaia como requisito para o recebimento de terras por parte do
IBR (art. 16, beneficirios da Lei).
Outro fato relevante constituiu a violenta represso s Ligas
Agrrias a partir de 1970 o exrcito paraguaio foi mobilizado para
a expulso de camponeses proprietrios de terras em reas pretendidas por companhias colonizadoras brasileiras. Assim, por exemplo,
em Yhu, estado de Caaguaz, soldados paraguaios queimaram as barracas e expulsaram de seus lotes umas 1300 famlias, confiscando
suas terras. Grande parte das mesmas passou a ser propriedade de
militares paraguaios que, por sua vez, venderam-nas, posteriormente,
a empresrios brasileiros e paraguaios.
preciso pesquisar o que ocorreu com essas terras, bem como
determinar a porcentagem de camponeses que participou da Marcha
em direo ao leste e se fixou na regio, e qual a porcentagem desses camponeses iniciou uma marcha de volta a suas antigas comunidades ou a zonas conurbadas do Departamento Central. Tambm
necessrio precisar as razes pelas quais os camponeses venderam
ou perderam a posse de suas terras, assim como, quem as compraram
e se a venda foi ou no legal.

12

Em uma publicao posterior apresentaremos a informao correspondente


superfcie de florestas de tais estados que foram desmatados (ou transformada, na
linguagem dos gegrafos) para o cultivo comercial da soja.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

75

importante pesquisar esses temas, pois, fala-se de duas


marchas supostamente complementares entre si, uma do lado
paraguaio em direo ao leste e outra no Brasil em direo ao
oeste. Esta ltima iniciou-se h quatro dcadas e ainda continua
em movimento, desmatando florestas ou convertendo campos de
pastagens de gado em plantaes de soja; obtendo divisas, mas a
um alto custo social para a populao e comunidades paraguaias.
Certamente, a marcha brasileira foi lucrativa para os imigrantes
que trouxeram recursos para a compra de terras no Paraguai, e
naturalmente, para as companhias multinacionais associadas
ao cultivo, tratamento, armazenamento e comercializao da
soja. Na coluna de ganhadores versus perdedores, eles se encontram entre os primeiros.
Na Marcha para o leste, tambm ouve ganhadores e perdedores. O grande nmero de camponeses sem terra, seus nveis de
pobreza, a degradao de suas comunidades e de seus recursos naturais pelo uso indiscriminado de agrotxicos que afetam sua sade e de
seus familiares, parecem indicar que uma vez mais a populao rural
paraguaia saiu perdendo13.
A diferena entre a poca em que formalmente iniciaram-se
as marchas e a poca atual, que por um lado, o governo de
Stroessner dispunha de terras fiscais para os seus programas de
bem estar rural. O IBR entregou 11.883.262 hectares, ou seja,
29% da superfcie total do pas em hectares14. Atualmente, NO
EXISTEM fronteiras agrcolas; as terras fiscais foram liquidadas e
se chegou a situaes alarmantes de desmatamento no perodo de
mais ou menos trs dcadas15.

13

Segundo o Censo Nacional de Povoao e Moradia (2002), 43,3% da populao


paraguaia rural.
14

Informe apresentado pelo Deputado Efran Alegre, Outubro, 2004.

15

Segundo a Organizacin Guyra Paraguay, o devastamento da Regio Oriental, na


dcada de 1990, foi de 1.355.000 hectares.

76

TERRITRIO SEM LIMITES

11 - RECOMENDAES PARCIAIS

Por outro lado, a reorganizao e o combate aos movimentos


camponeses faz supor que se o governo paraguaio no aborda seriamente a problemtica agrria no pas, estaria aproximando-se um perodo de aumento de enfrentamentos entre camponeses paraguaios
organizados e proprietrios brasileiros que at o presente tm o apoio
das foras governamentais de represso (nomeiam-se polcia, grupos
especiais) e de grupos particulares armados que poderiam desafiar o
monoplio estatal dos meios de violncia.

Com base no trabalho de pesquisa que est sendo desenvolvido sobre o tema, apresentam-se algumas recomendaes que por falta de uma denominao mais apropriada poderiam
chamar-se parciais, j que ainda no se dispe de todos os elementos
para a formulao das recomendaes definitivas, que sero apresentadas ao final do projeto.
- Reviso do Tratado de Itaipu e de todos os acordos firmados
entre o Brasil e o Paraguai que poderiam ser lesivos aos interesses desse ltimo;
- Promulgao e regulamentao para que se coloque em prtica
a lei de proteo de uma faixa de 50 km ao longo das fronteiras
nacionais;
- Realizao de um censo nacional de imigrantes complementando
com outras medidas de registros de entradas, sadas e residncias de estrangeiros com a finalidade de conhecer com preciso seu volume e outras variveis demogrficas;
- Implementao de polticas orientadas ao estabelecimento dos
camponeses paraguaios em suas comunidades de origem atravs de construes de caminhos definitivos; crditos e assistncia tcnica, programas descentralizados de sade e educao; assessoria a novas formas associativas de produo,
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

77

comercializao e/ou industrializao de seus produtos, com


vistas a frear seu xodo em direo aos centros urbanos com
mercados de trabalho saturados;
- Promulgao de uma poltica migratria internacional em um
marco de acordo regionais de integrao com base em critrios
de reciprocidade;
- Implementao de um programa de integrao jurdica, social e
cultural dos imigrantes residentes no pas com nfase especial
para os radicados em reas de fronteiras;
- Fomento imigrao de pessoas que possam contribuir com
seus investimentos e/ou conhecimentos tcnicos ao desenvolvimento do pas, desencorajando o ingresso de pessoas
inadimplentes;
- Tornar clara a gesto das instituies encarregadas da migrao internacional, incluindo a reviso de convnios de legalizao de imigrantes no documentados, realizados sem a aprovao do Congresso Nacional.
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80

TERRITRIO SEM LIMITES

ANEXOS

Anexo 1
LEI No. 6.634, DE 2 DE MAIO DE 1979.

Dispe sobre a Faixa de Fronteira,


altera o Decreto lei n 1.135, de 3 de dezembro de 1970,
e d outras providncias.
Regulamento

O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional


decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1. considerada rea indispensvel Segurana Nacional a faixa
interna de 150 Km. (cento e cinqenta quilmetros) de largura, paralela
linha divisria terrestre do territrio nacional, que ser designada como
Faixa de Fronteira.
Art. 2 Salvo com o assentimento prvio do Conselho de Segurana Nacional, ser vedada, na Faixa de Fronteira, a prtica dos atos referentes a:
I. Alienao e concesso de terras pblicas, abertura de vias de transporte e instalao de meios de comunicao destinados explorao
de servios de radiodifuso de sons ou radiodifuso de sons e imagens;
II. Construo de pontes, estradas internacionais e campos de pouso;
III. Estabelecimento ou explorao de indstrias que interessem Segurana Nacional, assim relacionadas em decreto do Poder Executivo.
IV. Instalao de empresas que se dedicarem s seguintes atividades:
a. Pesquisa, lavra, explorao e aproveitamento de recursos minerais,
salvo aqueles de imediata aplicao na construo civil, assim classificados no Cdigo de Minerao;
b. Colonizao e loteamentos rurais;
V. Transaes com imvel rural, que impliquem a obteno, por estrangeiro, do domnio, da posse ou de qualquer direito real sobre o imvel;
VI. Participao, a qualquer titulo, de estrangeiro, pessoa natural ou jurdica, em pessoa jurdica que seja titular de direito real sobre imvel rural;
1 O assentimento prvio, a modificao ou a cassao das concesses
ou autorizaes sero formalizados em ato da Secretaria Geral do Conselho de Segurana Nacional, em cada caso.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

81

2 Se o ato da Secretaria Geral do Conselho de Segurana Nacional for


denegatrio ou implicar modificao ou cassao de atos anteriores, da
deciso caber recurso ao Presidente da Repblica.
3 Os pedidos de assentimento prvio sero institudos com o parecer
do rgo federal controlador da atividade, observada a legislao pertinente em cada caso.
Art. 3 Na faixa de Fronteira, as empresas que se dedicarem s indstrias ou atividades previstas nos itens III e IV do artigo 2 devero, obrigatoriamente, satisfazer as seguintes condies:
I pelo menos 51% (cinqenta e um por cento) do capital pertencer a
brasileiros;
II pelo menos 2/3 (dois teros) de trabalhadores serem brasileiros; e
III caber a administrao ou gerencia a maioria de brasileiros, assegurados a estes os poderes predominantes.
Pargrafo nico No caso de pessoa fsica ou empresa individual s a
brasileiro ser permitido o estabelecimento ou explorao das indstrias
ou das atividades referidas neste artigo.
Art. 4 As autoridades, entidades e serventurios pblicos exigiro prova
do assentimento prvio do Conselho de Segurana Nacional para prtica
de qualquer ato regulado por esta lei.
Pargrafo nico Os tabelies e Oficiais do Registro de Imveis, bem
como os servidores das Juntas Comerciais, quando no derem fiel cumprimento ao disposto neste artigo, estaro sujeitos a multa de at 10%
(dez por cento) sobre valor do negcio irregularmente realizado, independentemente das sanes civis e penais cabveis.
Art. 5 As Juntas Comerciais no podero arquivar ou registrar contrato
social, estatuto ou ato constitutivo de sociedade, bem como suas eventuais alteraes, quando contrariarem o disposto nesta Lei.
Art. 6 Os atos previstos no artigo 2, quando praticados sem o prvio
assentimento do Conselho de Segurana Nacional, sero nulos de pleno
direito e sujeitaro os responsveis a multa de at 20% (vinte por cento)
do valor declarado do negcio irregularmente realizado.
Art. 7 Competir a Secretaria Geral do Conselho de Segurana Nacional solicitar, dos rgos competentes, a instaurao de inqurito destinado a apurar as infraes s disposies desta Lei.
Art. 8 A alienao e a concesso de terras pblicas, na faixa de Fronteira,
no podero exceder de 3000 ha (trs mil hectares), sendo consideradas
como uma s unidade as alienaes e concesses feitas a pessoas
jurdicas que tenham administradores, ou detentores da maioria do capital comuns.

82

TERRITRIO SEM LIMITES

Anexo 2 - Resumen de respuestas de informantes claves

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

83

Continua...

84

TERRITRIO SEM LIMITES

Anexo 3 - Resumen de la Encuesta a Campesinos (Distritos de Vaquera y Ral


Arsenio Oviedo - Caaguaz) (n 30)

Posesin de un lote de IBR o INDERT que aun no ha sido titulado

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

85

86

TERRITRIO SEM LIMITES

UMA PROPOSTA
CONCEITUAL-METODOLGICA
Lia Machado*; Rogrio Haesbaert**;
Leticia P. Ribeiro*; Rebeca Steiman*;
Paulo Peiter*; Andr Novaes*

INTRODUO

NUREG (Ncleo de
Estudos sobre
Regionalizao e
Globalizao),
Departamento de
Geografia,
Universidade Federal
Fluminense (UFF)

**

Grupo Retis de
Pesquisa,
Departamento de
Geografia,
Universidade Federal
do Rio de Janeiro
(UFRJ)

O DESENVOLVIMENTO DA
FAIXA DE FRONTEIRA:

A faixa de fronteira do Brasil com os


pases vizinhos foi estabelecida em 150 km de
largura (Lei n. 6.634, de 2/05/1979), paralela
linha divisria terrestre do territrio nacional. A
largura da faixa foi sendo modificada desde o
sculo XIX por sucessivas Constituies Federais (1934; 1937; 1946) at a atual, que ratificou sua largura em 150 km. A preocupao com
a segurana nacional, de onde emana a criao
de um territrio especial ao longo do limite internacional continental do pas, embora legtima, no tem sido acompanhada de uma poltica
pblica sistemtica que atenda as especificidades regionais, nem do ponto de vista econTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

87

mico nem da cidadania fronteiria. Motivos para isso no faltaram at


o passado recente, como a baixa densidade demogrfica, a vocao
atlntica do pas, as grandes distncias e as dificuldades de comunicao com os principais centros decisrios.
O momento atual apresenta novos condicionantes, perceptveis em diversas escalas geogrficas, que tornam imperativa a mudana de perspectiva do Estado nacional em relao fronteira continental.
Nas escalas global e continental h um aprofundamento de
dinmicas que desafiam os sistemas tradicionais de controle territorial
dos estados nacionais, em virtude de mudanas nas condies tcnico-tecnolgicas no campo da produo e troca de informaes e da
proliferao de estratgias e planos de ao de organismos internacionais e empresas transnacionais. Deve-se destacar tambm a disseminao de processos que exigem tratamento bilateral ou multilateral, como a implantao e desenvolvimento de agrupamentos funcionais dos Estados Nacionais (MERCOSUL, Comunidade Andina),
a integrao da malha viria sul-americana, a intensificao do trfico de armas e drogas ilcitas na Zona de Fronteira e a expanso
dos movimentos migratrios e pendulares na regio. Os Estados encontram-se, portanto, diante da necessidade de ajustar suas polticas
pblicas permeabilidade das fronteiras e, ao mesmo tempo, fomentar a articulao da Faixa de Fronteira s outras regies do pas,
diante do fato dela estar situada frente do processo de integrao
sul-americana.
Nos mbitos sub-nacional e local despontam sinais de insatisfao com o modelo tradicional de relaes hierrquicas entre o estado/regio (inferior) e o centro decisrio nacional (superior), e que
se expressa na faixa de fronteira pela crtica ao desconhecimento
dos efeitos nestas escalas de decises tomadas na esfera federal e
ao no reconhecimento das especificidades territoriais dos municpios de fronteira.

88

TERRITRIO SEM LIMITES

Tendo em vista estes e outros condicionantes atuais, o Ministrio da Integrao Nacional escolheu a Faixa de Fronteira como rea
Especial de Planejamento no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, com
o intuito de promover polticas especficas de desenvolvimento regional para fazer frente aos problemas e desafios socioeconmicos, culturais, geoestratgicos e de interao transfronteiria nessa rea. Com
o propsito de definir diretrizes, estratgias e instrumentos de ao
para a reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa de
Fronteira, a Secretaria de Programas Regionais do Ministrio da
Integrao Nacional promoveu uma licitao aberta para selecionar a
instituio encarregada de apresentar uma proposta sobre as bases de
uma poltica integrada de desenvolvimento regional para a Faixa de
Fronteira, tendo sido selecionado o Grupo Retis de Pesquisa, da Universidade Federal do Rio de Janeiro1.
O termo de referncia do trabalho, definido pela prpria Secretaria de Programas Regionais, abrangia os seguintes objetivos: 1) delimitar as especificidades socioeconmicas e culturais dos distintos
subespaos territoriais da regio da Faixa de Fronteira, desenvolvendo uma tipologia bsica de subregies; 2) indicar novas atividades produtivas com perfil industrial e potencial de implementao nas
subregies identificadas; (3) identificar os principais tipos de interao
transfronteiria e estimar seu potencial para o desenvolvimento econmico e da cidadania; (4) avaliar o marco legal vigente para a Faixa
de Fronteira, indicando novas formas de atuao; (5) estudar in loco
duas regies diferenciadas da faixa, a Fronteira do Mato Grosso do
Sul com o Paraguai e a Fronteira da Mesorregio do Alto Solimes
com o Peru e a Colmbia; (6) elaborar uma agenda global de diretrizes, estratgias e aes para a reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira.

Quaisquer comentrios e concluses contidas neste artigo so de exclusiva responsabilidade dos autores, no refletindo necessariamente a viso do Ministrio da
Integrao Nacional.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

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BASES CONCEITUAIS

Neste artigo apresentamos as bases conceituais e a proposta


metodolgica que norteou a elaborao do trabalho em questo2. Sendo o foco do trabalho a criao de uma nova base territorial para o
Programa, a discusso sobre territrio, territorialidade e regionalizao
foi o ponto de partida para se chegar aos objetivos propostos. Como
se trata de uma rea de fronteira onde as relaes com os pases
vizinhos so parte constitutivas da vida regional os elementos que serviram de base construo de uma tipologia das interaes
transfronteirias e cidades-gmeas tambm foram aqui includos. O
destaque dado s interaes transfronteirias decorre das concluses
alcanadas em pesquisas anteriores desenvolvidas pelo Grupo Retis
acerca das relaes do Brasil com pases vizinhos da Amrica do Sul
e que resultaram na elaborao do Atlas da Fronteira Continental
do Brasil (2001).3

O enfoque geogrfico do trabalho levou-nos a


definir noes e conceitos que servissem como eixo terico ao longo
de todo o percurso territrio, territorialidade, rede, identidade,
regio, regionalizao, faixa e zona de fronteira. importante
destacar que no se constituram em a priori para o desdobramento do
trabalho ou em receitas genricas a serem incorporadas pelos pesquisadores. Trata-se de fato de uma base conceitual que foi sendo repensada no decorrer da pesquisa e adaptada realidade das fronteiras
internacionais do Brasil.
A comear por uma concepo de territrio que rompe com
a viso mais tradicional. Em vez do territrio reduzido a sua dimen-

Os resultados completos da proposta apresentada ao Ministrio da Integrao Nacional encontram-se disponveis no site: www.igeo.ufrj.br/gruporetis/programafronteira
3

site: www.igeo.ufrj.br/fonteiras

90

TERRITRIO SEM LIMITES

so jurdico-administrativa, de reas geogrficas delimitadas e controladas pelo Estado, entende-se que o territrio tambm produto
de processos concomitantes de dominao ou apropriao do espao fsico por agentes no-estatais. Nota-se que os processos de controle (jurdico/poltico/administrativo), dominao (econmico-social) e apropriao (cultural-simblica) do espao geogrfico nem sempre so coincidentes em seus limites e propsitos. Ademais, a
territorializao desses processos se d tanto de cima para baixo
(a partir da ao intencional do Estado ou das grandes empresas,
por exemplo) quanto de baixo para cima (atravs das prticas e
da significao do espao efetivamente vivido e representado pelas
comunidades). , portanto, o processo de territorializao como acima concebido, ou seja, filtrado pelos agentes sociais, que acaba por
delinear o territrio por uso e posse, e no somente por determinao jurdico-administrativa.
A segunda noo que norteou o trabalho a noo de territorialidade. Os processos relacionados ao poder sobre territrios o poder de afetar, influenciar, controlar o uso social do espao fsico no
criam homogeneidade ou uma qualidade nica do territrio, nem mesmo, obrigatoriamente, geram um territrio, pois podem se empilhar
tanto quanto articular-se em tenso constante ou gerar conflitos abertos. Ao contrrio do territrio, que de alguma forma define ns e os
outros, prprio e o no-prprio, ou seja, carrega um sentido de
exclusividade, a territorialidade um processo de carter inclusivo,
incorporando velhos e novos espaos de forma oportunista e/ou seletiva, no separando quem est dentro de quem est fora. Por isso
mesmo, a territorialidade de algum elemento geogrfico dificilmente
coincide com os limites de um territrio, embora possa justificar a
formao de novos territrios.
A terceira noo que norteou o trabalho a de rede. Embora
com freqncia vista como modismo por setores da comunidade cientfica, ou mesmo pelos especialistas em marketing, a noo de rede
fundamental para o entendimento da organizao da base produtiva e
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

91

scio-cultural. igualmente eficaz para eliminar do vocabulrio do


desenvolvimento econmico local e regional a infeliz noo de
enclave. Lugares e territrios cuja base produtiva se diferencia do
entorno podem ser mais bem entendidos atravs da noo de rede. A
vida das cidades da faixa de fronteira, por exemplo, no importa se
situada ou no na divisria internacional, com freqncia depende mais
de interaes com espaos no-contguos do que com o espao adjacente. Tambm a ao institucional, qualquer que seja a escala de
atuao, praticamente impossvel de ser gerida sem a organizao
em rede. Em suma, a organizao territorial em rede ao englobar desde a rede urbana at redes decisrias, sociais, culturais, polticas, tem
poder explicativo importante para a compreenso das territorialidades.
importante destacar ainda que nossa leitura de rede no a coloque
num sentido contraposto ao do territrio, como ocorre entre alguns
autores. A rede concebida aqui como um componente fundamental
na articulao e na desarticulao territorial. Os quadros abaixo contrapem as alternativas propostas s alternativas comumente encontradas na bibliografia pertinente.
Quadro 1 - Conceitos Territrio, Territorialidade e Rede

92

TERRITRIO SEM LIMITES

Por sua capacidade de mobilizao das populaes locais e


por sua importncia para a estratgia poltica desejada, a noo de
identidade constituiu uma das noes bsicas para a regionalizao
da faixa de fronteira. Embora o Brasil no tenha grandes conflitos
em que a base cultural-identitria se coloque como questo central
( exceo da questo indgena, muito importante em reas da faixa
de fronteira), sem dvida ela uma das questes mais relevantes
para qualquer ao poltica no nvel transnacional. Em reas de fronteira internacional como a que aqui est sendo focalizada, a relao
com a alteridade, com o Outro, do outro lado da divisria, decisiva na configurao das relaes sociais como um todo.
Por mais que no senso comum se tenha uma concepo clara e definida de identidade, como se ela fosse natural a um determinado grupo, deve-se partir do pressuposto de que a identidade
cultural uma construo social-histrica e, no nosso caso,
tambm geogrfica. Centralizada sobre a dimenso simblica da
realidade, ela est aberta a novas formulaes e, para retomar a
idia de Hobsbawm e Ranger (2002), possvel de ser sempre
reinventada.
A construo e reconstruo de identidades no constituem
um processo linear. Trata-se de um processo eivado de contradies e ambigidades, os smbolos envolvidos nem sempre tendo a
mesma eficcia. Altamente complexo, o jogo de identidades pode
ser facilitado ou dificultado, de acordo com as condies sociais
em que se d. Nesse sentido, a presena de marcos ou referenciais
histrico-geogrficos pode ser um fator decisivo na construo e
reconstruo de identidades. No caso de processos de
regionalizao de um tipo especifico de identidade que estaremos tratando, a identidade territorial, aquela identidade cultural
que tem como base ou fundamento para sua elaborao a referncia a um espao ou territrio determinado, e que denominamos,
retomando uma expresso de Bernard Poche (1983), de espao
de referncia identitria.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

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Quadro 2 - Conceitos Identidade

Diante dessas conceituaes de territrio, territorialidade,


rede e identidade, a regionalizao deve ser vista no s como instrumento analtico, e neste caso tambm poltico, institudo pelo investigador, mas como processo efetivo, forjado na prpria ao dos indivduos e comunidades que, conjugando mltiplos interesses, econmicos e polticos, e produzindo identificaes scio-culturais diversificadas,
redesenham constantemente seus espaos. Da a importncia de se
incluir o urbano, representado aqui pelas cidades-gmeas, ncleos
articuladores de redes (e sub-redes) locais, regionais, nacionais e
transnacionais.
Se a regionalizao entendida de forma dinmica e complexa,
conjugando diversas territorialidades e conexes (em rede), alm da
interao de mltiplas densidades sociais e econmicas, bvio que o
resultado aqui proposto, ao identificar sub-regies zonais contnuas e
contguas no sentido mais tradicional de regio, atende, sobretudo,
aos objetivos de planejamento. Deve ser interpretado como imagem
momentnea de uma realidade em constante movimento e, por isso,
permanentemente aberta transformao.
94

TERRITRIO SEM LIMITES

Quadro 3 - Conceitos Regio e Regionalizao

Finalmente, ao deslocar o enfoque de uma concepo linear,


prpria noo de limite ou divisria internacional, para uma concepo de rea ou regio de fronteira, introduziu-se uma distino muito
relevante para este trabalho, entre faixa e zona de fronteira. Enquanto a faixa de fronteira constitui uma expresso de jure, associada
aos limites territoriais do poder do Estado, o conceito de zona de fronteira aponta para um espao de interao, uma paisagem especfica,
um espao social transitivo, composto por diferenas oriundas da presena do limite internacional, e por fluxos e interaes transfronteirias,
cuja territorialidade mais evoluda a das cidades-gmeas.
Produto de processos e interaes econmicas, culturais e polticas, tanto espontneas como promovidas, a zona de fronteira o
espao-teste de polticas pblicas de integrao e cooperao, espao-exemplo das diferenas de expectativas e transaes do local e do
internacional, e espao-limite do desejo de homogeneizar a geografia
dos Estados nacionais.
As noes de territrio, territorialidade, rede e zona de fronteira
apontam para o carter dinmico dos processos scio-espaciais e sugerem que uma das propriedades da regio ou de uma sub-regio, por
mais que queiramos delimit-la de modo a definir um territrio nico,
a de ser um sistema aberto. A troca de bens, energia, pessoas, informao com o ambiente externo (o no-prprio regio) a torna suTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

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Quadro 4 - Conceitos Faixa e Zona de Fronteira

CONCEPO DA BASE TERRITORIAL

jeita a mudanas e adaptaes, inclusive de seus limites, quase sempre provisrios e definidos por objetivos determinados. Alguns indicadores e variveis utilizados na elaborao da tipologia de sub-regies
da faixa de fronteira do Brasil tm a pretenso de iluminar diversas
territorialidades, econmicas e culturais, que extrapolam limites territoriais bem definidos e mostram o carter heterogneo e territorialmente
aberto de cada sub-regio.

Para a delimitao das sub-regies partiu-se


de dois grandes vetores analticos. O primeiro vetor se refere ao
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TERRITRIO SEM LIMITES

desenvolvimento econmico regional e o segundo identidade cultural, ambos imprescindveis na compreenso da organizao
scio-territorial e na construo da cidadania na faixa fronteiria do
Brasil com pases vizinhos sul-americanos. A natureza distinta de
cada vetor exigiu a aplicao de critrios e escolha de variveis diferenciadas.

O vetor desenvolvimento econmico regional


No caso do vetor desenvolvimento econmico, a regionalizao
apoiou-se na noo descritivaoperativa de densidade e no
mapeamento de um conjunto de ndices para avaliar a situao efetiva
dos municpios, o potencial de desenvolvimento regional e seus gargalos, problematizando assim a situao interna ao territrio jurdico-administrativo.
A noo de densidade foi escolhida para descrever diferenas na incidncia territorial de variveis que medem o grau e o tipo de
desenvolvimento econmico, de modo a subsidiar a delimitao das
sub-regies e estabelecer sua tipologia. A noo de densidade aponta
para o fato de que o desenvolvimento se d de forma desigual, tanto
nos lugares como entre os lugares. Cada lugar ou local pode abrigar
outros tipos de densidade que no s a econmico-produtiva, como o
caso da densidade social, cultural-simblica e tnica. Essas ltimas
foram geralmente subestimadas pelas teorias clssicas de desenvolvimento por no ser imediatamente perceptvel seu valor econmico.
No entanto, em muitos lugares, a interao entre atividades econmicas locais, tradies, crenas e costumes que gera e consolida na
populao local sentimentos de pertencimento e auto-estima, essenciais ao fortalecimento do senso de auto-organizao, emergncia da
inovao e ao incentivo a trocas e colaborao com o no-prprio.
Em funo dos objetivos do trabalho, maior peso foi dado
densidade econmica como elemento de diferenciao das sub-regies zonais da faixa de fronteira. Os seguintes elementos geogrficoTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

97

econmicos compem o clculo da densidade econmica: 1) Base


Produtiva Local; 2) Mercado de Trabalho; 3) Servios Produo; 4)
ndice de Conectividade.
A agricultura, a pecuria, o extrativismo, a silvicultura e a indstria so os setores econmicos que compem a base produtiva
local. A distribuio da produo ao nvel municipal para cada um
destes setores define reas com diferentes graus de especializao
territorial em relao a certos produtos ou a certas combinaes de
produtos. No caso da Faixa de Fronteira brasileira conforme demonstrado pelo mapeamento das variveis a lavoura temporria (e,
em especial, a produo de gros) o setor produtivo com maior poder definidor de sub-regies na base produtiva.
Em relao agricultura foram consideradas tanto as lavouras
temporrias e permanentes, em termos de: a) presena e ausncia; b)
valor total da produo; c) percentagem no valor total da produo; d)
diversidade de produtos (valor acima de 1% do valor total da produo); em alguns casos, tambm foi considerada a rea plantada.
Os dados sobre pecuria bovina e suna apresentam uma limitao, pois a pesquisa anual da Produo Pecuria Municipal (PPM)/
IBGE no registra o valor do rebanho, somente o nmero de cabeas. Os dados sobre o rebanho foram assim contabilizados, porm,
para efeito do mapeamento, s foram considerados rebanhos com
mais de 50.000 cabeas, no caso dos bovinos, e de 20.000 cabeas,
no caso dos sunos. Tais limiares permitiram estimar seu peso na
base produtiva local e identificar combinaes locais com outros
setores produtivos.
A extrao vegetal importante em termos de extenso
territorial, principalmente nos municpios do Arco Norte (Amaznia).
Na maior parte dos casos, o valor da produo muito baixo, confirmando o carter pouco produtivo e de baixa rentabilidade da atividade
nos lugares onde ocorre. O produto extrativo vegetal de maior valor
a extrao de madeira em tora e, em alguns casos, da lenha. Em
98

TERRITRIO SEM LIMITES

vrias reas, tanto a extrao de madeira em tora e a lenha foram


associadas a outros elementos da base produtiva, definindo combinaes especficas. Devido ao fato de que alguns produtos vegetais
extrativos, como a hevea brasiliensis e a castanha do Par (Bertholettia excelsa) definem identidades produtivas, ou mesmo a identidade cultural de certos lugares, e porque sua simples presena pode
ser objeto de arranjos produtivos incentivados por polticas pblicas,
sua incidncia territorial foi registrada na tipologia da base produtiva, a
despeito do baixo valor.
No caso da indstria, os dados mais recentes disponveis so
bastante modestos, porm foram incorporados tipologia por sua importncia na agregao de valor base produtiva local. O nmero de
unidades locais industriais em cada municpio, fornecido pelo Cadastro Geral de Empresas (2001) foi a varivel escolhida, especificamente a indstria de transformao, mesmo sabendo-se que esta categoria inclui desde indstrias tecnicamente sofisticadas at as ubquas
padarias. importante notar que o levantamento do IBGE s considera as empresas registradas no Cadastro Geral dos Contribuintes (CGC),
ou seja, as empresas formais. Tal restrio subestima o quadro real,
como j criticado por especialistas e associaes empresariais, pois
existem pequenas e mdias unidades locais industriais que no existem simplesmente por no estarem legalizadas, de acordo com os
critrios da Receita Federal. Entretanto, estas empresas podem no
apenas ser a fonte de novos arranjos produtivos locais, como de
fato constituem arranjos espaciais emergentes em diversas reas da
faixa.
O vetor Densidade Econmica considerou tambm as caractersticas do mercado de trabalho. Pesquisas anteriores mostraram
que, de forma similar ao resto do pas, a faixa de fronteira apresenta
com freqncia uma disjuno entre o valor da produo e a capacidade de gerar emprego e/ou renda nos lugares. Para estimar a situao geral desta categoria foram testadas diversas variveis
disponibilizadas pelo Censo Nacional de 2000 no intuito de definir as
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

99

principais caractersticas do mercado de trabalho em cada municpio.


A PEA urbana e rural indica a condio de domiclio da populao
economicamente ativa empregada ou buscando trabalho no perodo
de censo no municpio. O resultado foi relacionado ao tipo de atividade
que efetivamente absorvia maior nmero de pessoas ocupadas em
cada municpio, sendo essas atividades agregadas em grandes grupos
(agricultura, indstria, servios, comrcio, administrao pblica). As
combinaes obtidas foram ento cruzadas com a varivel relativa ao
pessoal ocupado, classificado por posio na ocupao. Esta varivel
permite distinguir aqueles que so empregados (com regime permanente ou temporrio, formal ou informal) daqueles que trabalham por
conta prpria, ou que no so remunerados porque ajudam famlia,
ou que trabalhem apenas para o prprio consumo. Embora em princpio apenas a posio de empregado configure a existncia de trabalho
assalariado, a possibilidade real do indivduo se deslocar de uma posio para outra, dependendo da necessidade e da oportunidade, sugere
que todas as categorias sejam consideradas para a descrio da categoria mercado de trabalho.
Complementando a anlise da base produtiva e do mercado trabalho, foi estudada a concentrao de servios produo ao nvel
municipal, tendo sido considerados como servios mais importantes,
crdito, acessibilidade a estabelecimentos de crdito e servios gerais
de apoio a empresas. Quatro variveis foram selecionadas para medir
a presena maior ou menor de servios produo: (a) nmero de
agncias bancrias; (b) nmero de unidades locais de intermediao
financeira que no agncias bancrias; (c) nmero de unidades locais
especializadas em servios s empresas; (d) operaes de crdito (valor
das transaes).
certo que nem todos os lugares dependem da presena desse
tipo de infra-estrutura, uma vez que a proximidade geogrfica ou o
acesso aos centros regionais possibilita o atendimento no entorno.
Acresce ainda que a disperso espacial desses servios tende a diminuir em reas de expanso de grandes redes empresariais com sedes
100

TERRITRIO SEM LIMITES

distantes da regio. Empresas, principalmente grandes empresas, buscam esses servios em grandes centros metropolitanos com freqncia distantes dos lugares da produo ou do negcio. Mesmo assim,
no s existe demanda por esses servios em muitos lugares, como a
presena deles confere prestgio ao lugar, principalmente nas sub-regies onde esses servios so mais raros. Os servios produo
constituem um indicador da abrangncia espacial do espao-de-fluxos
que se superpem ao territrio. O espao-de-fluxos interage com os
lugares, mas no definido pelos lugares que ocupa, obedecendo a
dinmicas concebidas em outras escalas e com freqncia movida
por estratgias que escapam ao entendimento da populao local.
Finalmente, ao clculo da Densidade Econmica foi agregado o
ndice de conectividade, o qual estima a efetiva ou potencial interao
intra-regional, inter-regional e internacional dos lugares. A conectividade
tem efeito nas economias de escala para as atividades produtivas,
principalmente quando destinadas exportao. Nesses casos o efeito positivo, de incentivo ao desenvolvimento das foras produtivas.
A maior conectividade tambm portadora de efeitos negativos potenciais, desde fonte de desigualdade regional at quebra das ncoras
econmicas locais. Uma outra dimenso explicativa atribuda ao ndice a de chamar a ateno para os limites da noo difundida pelo
novo regionalismo econmico, de que as regies, principalmente as
regies marginalizadas, permanecem enraizadas na tradio e no paroquial. A cultura regional est sujeita mobilidade espacial e ao hbrido cultural resultante da conectividade com outros lugares, seja atravs da imigrao, da mdia, do consumo e da internet. No caso especfico da fronteira, o hbrido cultural resultante das conexes e convivncia com o estrangeiro exige o reconhecimento por parte do poder pblico de uma sociedade com caractersticas peculiares situao de fronteira.
Para a elaborao do ndice, foram cruzados dados sobre infraestrutura aeroporturia e conexes areas; densidade de estradas e
telecomunicaes (unidades locais de estao de rdio, domiclios com
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

101

linha telefnica, computador, televiso; acesso a servios de comunicao por satlite e a cabo).
Como mencionado anteriormente, outras densidades foram
analisadas e cotejadas ao mapeamento das variveis que compem a
densidade econmica, com o intuito de medir o potencial das economias municipais e sub-regionais.
O peso para o desenvolvimento local e sub-regional da infraestrutura tcnico-tecnolgica foi descrito a partir das seguintes variveis: (a) nmero de estabelecimentos de ensino mdio; (b) nmero
de estabelecimentos de ensino superior (pblico e privado); (c) estabelecimentos de educao profissional (do tipo CEFET e outros); (d)
estabelecimentos de ensino tcnico bsico; (e) unidades de treinamento de mo de obra em rea urbana; (f) unidades de treinamento
de mo de obra rural.
Por outro lado, o desenvolvimento econmico local sustentvel
interage com as condies sociais. Para avaliar aqueles que tm as
melhores e as piores condies sociais foi selecionado um grupo de
variveis julgadas representativas, tais como, populao alfabetizada,
ausncia de pobreza extrema e sade, agrupados sob o vetor densidade social.
O trabalho avaliou ainda a relevncia da ao institucional em
cada municpio, levando em considerao diversos tipos de agentes e
nveis de governo (por exemplo, unidades de vigilncia sanitria, unidades da polcia e da receita federal, unidades do exrcito, programas
ativos federais, entre outros). Embora constitua um dos principais
vetores deste trabalho, a avaliao da densidade institucional foi
prejudicada pela dificuldade em obter vrias informaes relevantes.
Para dar um quadro mais abrangente da ao institucional e de sua
efetividade, faltaria incluir as organizaes no governamentais, associaes locais de diversos tipos, programas institucionais que efetivamente saram do papel, e outras informaes no disponveis para
todos os municpios, o que impossibilita seu mapeamento.
102

TERRITRIO SEM LIMITES

s densidades acima descritas foram acrescentados dois ndices, calculados a partir de conjuntos articulados de variveis
selecionadas, a saber, o ndice de Estabilidade Municipal e o ndice de
Desequilbrio Interno Local.
O ndice de Estabilidade Municipal resulta do clculo de
um conjunto de variveis que descrevem processos evolutivos ao nvel do municpio: 1) evoluo do trabalho formal entre 1985-2001, 2)
evoluo do povoamento no decnio 1991-2000 (medida em termos
do peso dos processos migratrios recentes e antigos na composio
demogrfica do municpio e das taxas de crescimento populacional
total e urbano), e 3) evoluo do Produto Interno Bruto no qinqnio
1991-1996.
A anlise do conjunto de variveis permitiu estimar qual o nvel
de estabilidade, se alto, mdio ou baixo e ainda mapear trs situaes
de dinmica de povoamento: afluxo em geral (quando as taxas foram
positivas para o urbano e o rural); afluxo urbano (quando a taxa de
crescimento foi positiva apenas para o urbano); e refluxo, quando as
taxas de crescimento populacional (total e urbana) foram negativas,
indicando perda populacional.
A importncia da considerao do nvel de estabilidade decorre
do fato de que os efeitos dos processos evolutivos podem afetar a
capacidade produtiva e a organizao do sistema territorial. Do ponto
de vista da geografia do territrio, a estabilidade ou a instabilidade
oriunda de processos evolutivos sinaliza quo forte ou fraca a organizao territorial em termos de sua capacidade de se adaptar s mudanas ou ausncia delas.
De forma complementar ao ndice anterior, o ndice de
desequilbrio interno local aponta para situaes locais de concentrao da propriedade fundiria e de concentrao de renda. Quanto
maior o ndice de desequilbrio maior o potencial de o lugar apresentar
em algum momento problemas e conflitos de natureza econmica, social
e poltica decorrentes da disparidade interna local. Foram escolhidos

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

103

como variveis: 1) ndice de Gini concentrao de renda; 2) ndice


de Gini concentrao fundiria, 3) Razo entre renda dos 10% mais
ricos e 40% mais pobres.

O vetor Identidade Cultural


De forma genrica, analisamos a identidade cultural e, mais
especificamente, a identidade territorial, a partir de trs grandes conjuntos de informaes, envolvendo:
a) o carter qualitativo e simblico da identidade, mas sem prescindir, no caso das identidades territoriais, de um referencial
concreto, um espao de referncia identitria;
b) o carter singular e contrastante da identidade, sempre definida
na relao com a alteridade, com a diferena, e cuja singularidade em termos territoriais definida cada vez menos pelo homogneo-nico, mas pela especificidade da combinao de
processos heterogneos e/ou da conexo entre redes de distintas origens.
c) o carter dinmico ou relativamente estvel da identidade
territorial, sempre em processo (alguns preferem at utilizar o
termo identificao no lugar de identidade) tal como a
territorialidade com fronteiras muito tnues e de mais difcil
delimitao no espao.
A partir dessas caractersticas gerais e dada a especificidade
da questo cultural, mais do que com vetores analticos em sentido
estrito, como ocorreu com o vetor desenvolvimento econmico, trabalhamos com diversos indicadores de carter mais qualitativo que quantitativo. Embora privilegiem a esfera simblica, estes indicadores no
ignoram a importncia e a indissociabilidade das dimenses econmicas (o que inclui, por exemplo, a diferenciao econmica) e poltica
(incluindo, por exemplo, as instituices). Utilizamos assim os seguintes
indicadores, agrupados em termos mais gerais em torno do tipo de
104

TERRITRIO SEM LIMITES

diferenciao a que se referem geogrfica, scio-econmica ou


cultural (em sentido estrito), s institucionalidades e mobilidade da
populao:
1. Diferenciao geogrfica: trata-se da construo de espaos de referncia identitria. Distinguimos dois tipos, conforme a escala de relao entre espao representado e representao do espao: o primeiro, de relao mais direta, que
denominamos regio-paisagem, e o segundo, de relao indireta, que denominamos paisagem-smbolo. No h dvida
que nos dois casos a paisagem aparece como um smbolo da
identidade regional. Mas enquanto no primeiro caso ela se
confunde com a prpria rea da regio como um todo (o
binmio rio-floresta estendido para toda a Amaznia), no segundo trata-se de uma paisagem especfica que transposta
como smbolo de toda uma rea (como o caso da estncia
latifundiria da Campanha Gacha para o Rio Grande do Sul
como um todo).
2. Diferenciao histrica: referenciais histricos de identidade que levam em conta a maior ou menor densidade ou carga histrica de uma regio, e que pode tecer estreitos vnculos com os referenciais geogrficos (neste caso, geo-histricos anteriormente citados).
3. Diferenciao Scio-econmica, em dois sentidos:
i. Desigualdades Sociais: estipuladas com base em indicadores do vetor econmico e que podem interferir na maior ou
menor coeso scio-cultural de uma regio.
ii. Diferenciao econmica: especificidade regional capaz de
fomentar uma identidade a partir de sua base produtiva.
4. Diferenciao Cultural (em sentido estrito)
i. Composio tnica: obtida com base nos ltimos dados
censitrios a nvel municipal.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

105

ii. Prticas religiosas: atravs de dados obtidos tambm com


base nos ltimos dados censitrios a nvel municipal.
iii. Outros elementos culturais, no quantificveis: diferenas
no linguajar, na culinria, no folclore e nas festividades regionais.
5. Institucionalidade: a influncia das divises institucionais,
propostas ou efetivas, da administrao, do Exrcito, da Igreja
e outros rgos, na configurao de identidades regionais.
6. Mobilidade: o peso das migraes na transformao e no
hibridismo das identidades, quantificvel atravs de dados
censitrios da origem e intensidade dos grupos migratrios.
Alm da combinao dessas informaes, que permitiu a identificao de (sub) regies culturais ao longo da faixa de fronteira, foi
extremamente importante o tratamento dos processos de identificao territorial, considerados em termos das interaes transfronteirias,
pois elas so fundamentais para avaliar o maior ou menor hibridismo
e conseqente integrao cultural - dessas identidades em relao aos
pases vizinhos. No mundo interconectado em que vivemos muitas
vezes mais importante verificar o grau de abertura das relaes
culturais para outras dinmicas identitrias, em outros espaos, do que
seu aparente fechamento em termos de caractersticas prprias,
singulares. Para alm, portanto, dessas inmeras diferenciaes
identitrias (sub-regionais), relativamente aglutinadoras, deve-se pensar tambm o potencial de que se dispe a fim de fortalecer identidades efetivamente transfronteirias.

Tipologia Bsica das Subregies


A partir do levantamento, mapeamento e anlise dos principais
vetores do Desenvolvimento Econmico e de dados e informaes
sobre a Identidade Cultural, foi possvel propor a nova base territorial
do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira.
106

TERRITRIO SEM LIMITES

Os estudos apontaram para a macrodiviso da Faixa de Fronteira em trs grandes Arcos. O primeiro o Arco Norte, compreendendo a faixa de fronteira dos estados do Amap, Par, Amazonas e
os estados de Roraima e Acre (totalmente situados na faixa de fronteira). O segundo o Arco Central, que constitui a faixa de fronteira
dos estados de Rondnia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. O terceiro o Arco Sul, que inclui a fronteira dos estados do Paran, Santa
Catarina e Rio Grande do Sul.

UM MODELO PARA A
CLASSIFICAO DAS
INTERAES TRANSFRONTEIRIAS

O segundo nvel da base territorial constitudo pela diviso de


cada Arco em sub-regies (vide mapa a seguir), cada uma delas resultante da sntese da base produtiva com a identidade cultural. Se a anlise das especializaes produtivas (Base produtiva local) foi elemento
essencial para a definio das sub-regies, foi um elemento qualitativo
do vetor Identidade Cultural que permitiu nome-las. Esse elemento, o
espao de referncia identitria, sugere a importncia para a formao da identidade regional das regies-paisagem e das paisagenssmbolos. Tendo em vista as mltiplas e instveis referncias identitrias
associadas vida social e econmica coletiva e a maior estabilidade das
regies-paisagem como referncia identitria dos habitantes de um
territrio, foram estas que deram nome a cada sub-regio.

No campo das interaes transfronteirias, as


situaes de fronteira no so as mesmas ao longo do extenso limite
internacional (continental) do pas (15.700 km), no s devido s diferenas geogrficas, mas tambm ao tratamento diferenciado que recebem dos rgos de Estado e ao tipo de relao estabelecida com os
povos vizinhos. Quanto a este ltimo aspecto destaca-se a importncia para a geografia da fronteira e para um novo Programa da Faixa
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

107

de Fronteira das cidades-gmeas, lugares onde as simetrias e assimetrias entre sistemas territoriais nacionais so mais visveis e que
podem se tornar um dos alicerces da cooperao com os outros pases da Amrica do Sul e consolidao da cidadania.
Para a tipologia das interaes transfronteirias foram utilizados os modelos propostos pelo gegrafo francs Arnaud CuisinierRaynal (2001), com algumas adaptaes necessrias ao caso brasileiro. Os mesmos modelos foram aplicados s cidades-gmeas, embora
essas cidades no sejam contempladas no trabalho de Cuisinier-Raynal,
cujo enfoque se restringia ao limite poltico internacional. Embora as
superposies de tipos de interao sejam mais comuns, possvel
identificar 5 tipos dominantes: (1) margem; (2) zona-tampo; (3) frentes; (4) capilar; (5) sinapse.
Na margem, a populao fronteiria de cada lado do limite
internacional mantm pouco contacto entre si, exceto de tipo familiar
ou para modestas trocas comerciais. Apesar da vizinhana, as relaes so mais fortes com o nacional de cada pas do que entre si, ou
seja, a primazia da dinmica local ou nacional.
As zonas-tampo constituem as zonas estratgicas onde o Estado central restringe ou interdita o acesso faixa e zona de fronteira,
criando parques naturais nacionais, reas protegidas ou reas de reserva, como o caso das terras indgenas. Mesmo que em certos locais
exista uma relao de tipo cultural ou de ordem comercial ou ainda uma
combinao de ambos, a situao de bloqueio espao-institucional promovida pelo alto (governo central) pode criar uma dicotomia espacial
com potencial de conflito entre o institucional e os nexos de deslocamento e expanso espontnea do povoamento no nvel local.
O termo frentes usualmente empregado para frentes pioneiras, nome proposto h mais de cinqenta anos para caracterizar
frentes de povoamento. No caso das interaes fronteirias, o modelo
frente tambm designa outros tipos de dinmicas espaciais, como a
frente cultural (afinidades seletivas), frente indgena ou frente militar. A frente militar difere da frente pioneira (a pioneira pode ser
108

TERRITRIO SEM LIMITES

identificada como um tipo de frente cultural), os investimentos dos


Estados atendo-se a aes fronteirias somente na perspectiva ttica
(aerdromos, pista de helicpteros, etc.).
Existem processos diversos responsveis por interaes de tipo
capilar. As interaes podem se dar somente no nvel local, como no
caso das feiras, exemplo concreto de interao e integrao fronteiria
espontnea. Tambm podem ocorrer atravs de trocas difusas entre
vizinhos fronteirios com limitadas redes de comunicao, ou ainda
podem resultar de zonas de integrao espontnea, em que o Estado
pouco intervm, principalmente no patrocinando a construo de infraestrutura de articulao transfronteira. A primazia o local, antes de
ser nacional ou bilateral, similar ao modelo sinaptico.

MARCO LEGAL

O modelo da sinapse, termo importado da biologia, se refere


presena de alto grau de troca entre as populaes fronteirias. Esse
tipo de interao ativamente apoiado pelos Estados contguos que
geralmente constroem, em certos lugares de comunicao e trnsito,
infra-estrutura especializada e operacional de suporte, mecanismos
de apoio ao intercmbio e regulamentao de dinmicas, principalmente mercantis. As cidades-gmeas mais dinmicas podem ser caracterizadas de acordo com este modelo. No caso da sinapse, os fluxos comerciais internacionais se justapem aos locais.

Outra etapa do projeto, de natureza qualitativa,


consistiu no levantamento e anlise avaliativa dos marcos legais que
interferem direta ou indiretamente na Faixa de Fronteira, e os principais acordos bilaterais vigentes com os pases vizinhos. O material foi
classificado de acordo com os temas principais identificados em trabalhos de campo e em estudos sobre a faixa de fronteira, sendo divididos em dois grandes grupos: os pertinentes cidadania e os pertinentes ao desenvolvimento econmico regional.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

109

ESTUDOS DE CASO

O estudo permitiu a proposio de algumas mudanas e/ou criao de novas legislaes a serem negociadas pelo Ministrio da
Integrao Nacional com outros Ministrios e o Poder Legislativo.

Com os propsitos de tornar mais concretas as


propostas de diretrizes, estratgias e instrumentos de ao da Agenda
Global, registrar demandas e potencialidades locais e testar a tipologia
das subregies, foram realizadas pesquisas de campo em duas reas
piloto da Faixa de Fronteira, previamente selecionadas pelo Ministrio
de Integrao Nacional. A primeira, na mesorregio do Alto Solimes
(fronteira com Peru e Colmbia) e a segunda, no Cone Sul-MatoGrossense (fronteira com o Paraguai).

CONCLUSO

Apesar da escolha das reas ter sido prvia realizao deste


Projeto, confirmou-se seu acerto, devido a localizao estratgica de
ambas. Foram realizadas entrevistas individuais e encontros com grupos especficos, englobando prefeitos, secretrios municipais, representantes da sociedade civil (comrcio, indstria, servios, profissionais liberais), representantes de movimentos sociais ligados a assentamentos rurais, e outras instituies. No caso do trabalho de campo em
Mato Grosso do Sul, tambm foram entrevistadas representantes pblicos (governadores, prefeitos, tcnicos, consulado do Brasil) e representantes da sociedade civil do lado do Paraguai.

Este artigo props noes, conceitos e metodologia elaborados a partir de uma perspectiva geogrfica e com a manifesta inteno de subsidiar polticas pblicas, ou seja, de se aproximar dos fenmenos reais da rea de fronteira. Existe o problema cen110

TERRITRIO SEM LIMITES

tral de que a informalidade deste modelo torna difcil checar a


completude lgica e a correo dos argumentos nele contidos. No
entanto, o exerccio e a disciplina de formalizar esses argumentos podem revelar muito sobre o que neles est incompleto ou problemtico.
Essa foi nossa inteno.
A histria dos territrios sul-americanos tem sido turbulenta,
suas populaes estando com freqncia sujeitas a novos desafios
sem ter solucionado ainda os antigos. Um dos desafios que de novo
est sobre a mesa de negociaes dos governos e nas estratgias de
movimentos sociais e empresas estimular as interaes entre os
povos do continente sul-americano, direcionando-as no no sentido
negativo de ser contra outros povos e sim na positividade do amadurecimento poltico de seus habitantes. Esse nosso desejo.

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112

TERRITRIO SEM LIMITES

Roberto Carlos Abinzano*

Universidad Nacional
de Misiones.

LAS REGIONES
DE FRONTERA:
ESPACIOS COMPLEJOS
DE LA RESISTENCIA
GLOBAL

Las fronteras son los confines de un ente,


sus manifestaciones, simbolizaciones o materializaciones extremas. Pero, cuando se trata
de sociedades, solo encontramos algo parecido
(y solo parecido) en las lneas de frontera,
aquellas zonas convencionales referidas siempre
a un espacio definido, establecido por los estados naciones u otras formas de organizacin
poltica segn normas de derecho internacional
pblico.
Las lneas de frontera son los enclaves
de las instituciones especializadas en el control
de los flujos que la atraviesan: personas, mercancas, mensajes, etc. y son, con diferentes
nombres, segn los pases: aduanas, oficinas de
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

113

migraciones, fuerzas armadas y de seguridad, sanidad, etc. En este


trabajo no nos referimos, sino en forma secundaria a las fronteras
interiores o frentes de expansin ni a otras acepciones o utilizaciones
metafricas de este termino.
De manera que, las fronteras, entendidas como lneas geopolticos consagradas en tratados, son realidades concretas, ancladas
territorialmente, definidas de manera compleja y sutil por las leyes y
constituciones respectivas.
Y a esa juricidad de base debe agregarse la que corresponde a
cada institucin situada en la lnea; complicadas reglas que se
superponen, se mezclan y se contradicen y que responden a pocas
diferentes de las relaciones entre los pases.
Hay otra forma de concebir la frontera y es como una regin:
la regin de fronteras. Se trata de un conjunto de mltiples relaciones econmicas, sociales, polticas, laborales, culturales, personales,
etc. que se establecen en un espacio transnacional en el cual las lneas
de frontera quedan contenidas en su interior.
Las regiones son espacios determinados arbitrariamente segn
exigencias metodolgicas especficas. Pero, en este caso no se trata
de regiones geogrficas sino de espacios humanizados, donde lo que
importa son las relaciones entre personas y colectivos sociales.
Siguiendo al gegrafo brasileo Milton Santos estamos hablando de
formaciones socioeconmicas espaciales ya que la abstraccin propia
del concepto de modo de produccin debe materializarse en espacios
y tiempos concretos cuando operamos a escala de las formaciones
sociales histricas y las investigaciones empricas. Las formaciones
socio espaciales pueden metodolgicamente hacerse corresponder con
naciones, pero en este caso se trata de procesos transnacionales y
como tal deben estudiarse.
Dos sociedades que habitan a ambos lados de una lnea de
frontera y que interactan de diversas formas marcan con sus praxis
los lmites socio antropolgico de la regin de frontera. Y en esa praxis
114

TERRITRIO SEM LIMITES

generan construcciones simblicas y representaciones colectivas que


son consubstnciales con el proceso dialctico de las acciones y las
ideologas de las sociedades fronterizas y los hombres de la frontera.
Porque las sociedades de frontera poseen una especificidad innegable.
Son los agentes sociales quienes construyen su escenario de
interacciones dentro de los limites fijados objetivamente por sus
especializaciones productivas y laborales, y por muchos otros factores
que combina determinaciones locales, regionales mas amplias,
nacionales e incluso internacionales de gran escala. Lo importante es
el ncleo mas denso y significativo de estas interacciones que se
manifiestan en forma de redes dinmicas y procesuales para cuyo
estudio es necesario apelar a metodologas que den cuenta de la
complejidad y el dinamismo que las constituye.
Insistiremos en un punto en el que hemos enfatizado en muchas
publicaciones anteriores. La regin se define principalmente por su
ncleo central; el mas denso tejido de las mltiples relaciones
especializadas sin importar tanto sus bordes o limites exteriores ya
que muchsimas variables presentes en la regin de frontera como
queda dicho- transregionales, nacionales, estaduales, provinciales,
departamentales o internacionales
Existen sin duda tantas variaciones y casos especficos de
fronteras que estas afirmaciones poseen un carcter excesivamente
general, pero se refieren fundamentalmente a las fronteras de Amrica Latina que fueron establecidas durante procesos histricos en los
cuales, las lneas de frontera se establecieron por medio de guerras o
negociaciones en las que pueblos histricamente uniformes fueron
repartidos en distintas soberanas o jurisdicciones sin tener en cuenta
esa historia comn, la homogeneidad cultural o las mltiples actividades
compartidas. Los ejemplos seran innumerables.
El concepto de frontera ha sido utilizado como metfora de muy
diversas formas. Por lo tanto en cada caso debemos explicitar el sentido contextual con el que estamos operando. En este artculo nos
referimos a lneas de frontera y regiones de frontera en sentido ya
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

115

definido. Ahora bien, es necesario insistir que la regin de frontera es


un espacio determinado por las acciones humanas y no por sus propias
caractersticas fsicas, pero tambin, es imprescindible tener en cuenta
todas las caractersticas fsicas del medio ambiente, la topografa, los
recursos naturales, el clima, etc. y las infraestructuras disponibles como
caminos, transportes, comunicaciones, puentes, etc.
Las condiciones geogrficas forman una parte importante en
las determinaciones de las praxis sociales. Pero, las fronteras ya
sean lneas o regiones- no poseen un carcter sustantivo o esencialista
desde el punto de vista de dichas praxis. Hay acciones humanas y
orientaciones ideolgicas jugando dialcticamente en el tiempo porque
las regiones de frontera son el escenario de relaciones sociales fundamentalmente dinmicas. Y, por otra parte, las lneas de frontera que
aparecen como la variable ms rgida dentro la regin de fronteras
est permanentemente adaptndose a los cambios nacionales o globales
potenciados actualmente por el proceso de integracin.
Cuando en nuestro trabajo hemos hablado de una situacin de
fronteras nos referimos al estado de las relaciones transnacionales de
la regin de frontera en un momento dado. Estas descripciones
sincrnicas son las que nos permiten comparar situaciones de frontera
contemporneas -similares o diferentes- y al mismo tiempo nos
permiten construir secuencias de cambio para comprender los procesos
adaptativos y sobre todo los procesos emergentes.
Precisamente, este ha sido un concepto clave para investigar el
impacto de la integracin en las regiones de frontera y cualquier otro
tipo de impacto anterior o posterior. Los procesos emergentes se
caracterizan porque sus propiedades no pueden deducirse simplemente
de situaciones anteriores, no estn prefigurados explcitamente. La
realidad social so sigue una trayectoria que pueda explicarse mediante
modelos lineales; debe apelar a modelos no lineales. Cuando las realidades son de gran complejidad es necesario construir modelos
complejos no lineales. Por ejemplo: cmo se constituyen y conforman
redes de relaciones a travs de la lnea de frontera? cuales son los
116

TERRITRIO SEM LIMITES

nodos de estas redes que poseen la mayor cantidad de segmentos


conectivos?, cules pueden ser las prcticas y acciones a desarrollar
por estos conjuntos heterogneos y en formacin?, cmo se relaciones entre si, formando nuevas redes de creciente complejidad unas
redes con otras?, etc.
Para poner un ejemplo que seguramente excita nuestro inters
pensemos en la llamada Triple Frontera. Los medios masivos de
comunicacin mundial intentan en este momento mostrar una zona
restringida a tres ciudades situadas sobre las lneas de frontera donde
ocurren toda clase de actividades ilcitas o al menos sospechosas. Pero
una visin seria de la actual situacin de frontera citada pueda
contrarrestar semejante distorcin de los hechos.
Si pensamos en la triple frontera como una regin, lo primero
que observamos es que en ella habitan pueblos que estn con
contacto desde hace siglos. Han compartido una dilatada historia
que conoci tiempos de guerra y de paz desde la poca colonial. La
cultura de estos pueblos, es en muchos aspectos homognea o, por lo
menos, fcilmente traducible de unos grupos a otros, de unas
personas a otras. Esta historia comn forma parte de la conciencia
histrica regional que, obviamente, est plagada de contradicciones
porque, en tantos segmentos de naciones diferentes y al menos oficialmente, por medio de la escolaridad y otros medios, las versiones de
dicha historia en cada pas responden a la idea de confrontacin,
separacin, de construccin de identidades en oposicin y de
reafirmacin nacionalista. Pero, es indiscutible que ms all de estas
construcciones ideolgicas los hechos a los cuales estas historiografas
se refieren son los mismos y existen muchos procesos que poseen
visiones similares y compartidas. De todas maneras esta es una tarea
que ya ha comenzado en los encuentros entre cientficos sociales de la
regin de frontera que han avanzado notablemente en su comunicacin
y replanteo revisionista. Estas redes de intelectuales, cientficos y docentes, quiza por la ndole de sus actividades constituyen uno de los
fenmenos emergentes que hace unos aos nadie hubiera previsto.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

117

Hoy es inadmisible investigar sobre la regin sin integrar todas las


perspectivas y sin tener en cuenta a los que estn trabajando desde el
otro lado. Este salto de las lneas de frontera constituy un salto
mental. pensar que estudibamos la historia de los fragmentos
naciones de la regin sin tener en cuenta el resta! o pretendamos
entender el mercado de trabajo y las migraciones con enfoques muy
simplificados que a los sumo acudan a algunas informaciones parciales
a estadsticas.
Pero, volvamos a la Triple Frontera. Un mundo denso en el cual
podemos encontrar, por ejemplo a la represa hidroelctrica ms grande del mundo a todas las consecuencias ecolgicas y sociales cuyos
efectos se haran sentir en un vasto territorio por dcadas.
Si nos referimos al comercio, hallaremos una de las plazas
comerciales ms importantes de Amrica. Miles de personas viven de
esas actividades en las tres subareas. cmo tipificar estos negocios?,
es otra cuestin a la que no hay que reuir. Se trate de comercio ilegal
o legal lo cierto es que existe en una magnitud sorprendente.
La construccin de la represa gener la aparicin de un lago de
dimensiones colosales. Cada uno de los municipios del perilago,
incluyendo una parte perteneciente a Mato Grosso Do Sul debieron
enfrentar los cambios mltiples que esto significaba y disear estrategias
para su desarrollo. En otros trabajos hemos analizado cada caso en
particular.
Las ciudades de marras crecieron en forma geomtrica. Hoy
nos encontramos con procesos de urbanizacin que sin duda en marcha que muy pronto se cristalizaran en un nico entramado de ms un
milln de habitantes, con ms infraestructuras, servicios, puentas,
caminos, suburbios en expansin, etc.
Paralelamente observamos que la regin ha podido afincar
instituciones universitarias en un nmero creciente, tanto pblicas como
privadas. Y esto ocurri tambin con el resto del sistema educativo.
En cuanto al sistema de salud vemos que se ha constituido en un
118

TERRITRIO SEM LIMITES

factor de utilizacin transnacional en forma conflictiva pero inevitable


dadas las diferencias objetivas de los sistemas pblicos de salud.
En esta regin nos encontramos con una integracin creciente
de los servicios tursticos que han aumentado en ofertas, adems de
las cataratas, y en complejidad, calidad y cantidad y que han convertido a Foz do Iguaz en uno de los principales parques hoteleros de
Brasil. Esta actividad proporciona trabajo a pobladores de toda la regin
y mueve millones de dlares anualmente.
Otra caracterstica de la regin es el compartir importantes
ecosistemas y esto obliga a un tratamiento conjunto de los problemas
medioambientales. De all que los territorios destinados a reservas de
biosfera (parques y reservas de diferentes caractersticas y dimensiones) merezcan un tratamiento comn. No podemos dejar de mencionar al Acufero Guaran que debera ser un motivo ms que suficiente para una accin local conjunta. La defensa de este recurso es
obra de muchas voluntades e instancias, pero fundamentalmente de la
movilizacin regional.
Por ser ciudades que adems del comercio y el turismo constituyen
centros de servicios para las poblaciones rurales, podemos analizar las
relaciones ruralurbanas de la regin y sobre todo los conflictos campesinos,
las luchas por la tierra (en los tres pases), la expansin de la soja
transgenica; la expansin del frente forestal (Arg.); las migraciones
brasileas a Paraguay (brasiguayos); la situacin de las agroindustrias y
las industrias de armado de bienes importados; etc.
En cuanto a las actividades ilegales se habla del contrabando y
del trfico de armas y drogas y el lavado de dinero. Se han sealado
algunos puntos como los ms crticos en este sentido como Pedro
Juan Caballero- Ponta Por. Es posible que as haya sido, pero es
improbable que ante tanta publicidad el trafico ilegal -de lo que seainsista en utilizar estos lugares. Argentina envi ilegalmente armas a
Croacia y a Ecuador y no sabemos el itinerario, pero seguramente fue
a la luz del da en lugares oficiales.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

119

Quien estudia las fronteras sabe que para las poblaciones


locales el contrabando no es percibido como un delito. Todos, sin
importan la clase social, la profesin, actividad o educacin,
transgreden aunque sea en forma mnima las leyes aduaneras. Cortar esa actividad en forma absoluta sera una catstrofe para miles
de personas que practican un contrabando hormiga. El gran contrabando siempre encontrar en nuestras inmensas y casi incontrolables
lneas de frontera los pasos necesarios para su accionar. Obviamente, no estoy haciendo apologa del delito. Afirmo algo cientificamente demostrado.
En cuanto al supuesto terrorismo, se trara de una excusa imperial para justificar la ocupacin militar de una zona en la cual todos
los aos se pierden millones de dlares por la venta de manifacturas
truchas que no pagan ningn derecho de propiedad intelectual o
royalties y fundamentalmente para el control del Acufero Guarani
cuya administracin y preservacin nuestros pases, segn los
expertos norteamericanos, no pueden realizar eficazmente. Ellos
desearan que el Amazonas, el Acufero y vastsimas zonas cercanas
a los cursos ms importantes de agua fueron administrados por
propietarios privados o por organismos internacionales. No sorprende
la compra de inmensos latifundios improductivos, sustrados a las
posibilidades de una reforma agraria por parte de particulares, muchos
de los cuales poseen antecedentes directamente vinculados a los
intereses imperiales.
Volviendo al terrorismo ligado a la colectividad rabe, digamos
que todos los allanamientos efectuados, as como las detenciones e
interrogatorios de ciudadanos de origen rabe o religin musulmana
han sido una verdadera charada, para usar un trmino caro a las
series y pelculas americanas.
Los rabes afincados en nuestros pases han realizado un gran
aporte de trabajo y cultura, integrndose y comprometindose con
nuestros futuros. Los turcos son habitantes tpicos de nuestras sociedades aluvionales como un grupo tnico ms.
120

TERRITRIO SEM LIMITES

Si en tiempos recientes se han visto envueltos polticamente en


relaciones con sus patrias de origen estn en su derecho. por qu no
habran de hacerlo?.
En cuanto a la financiacin del terrorismo recordemos que durante la guerra fra fueron los estados enfrentados quienes financiaron
toda clase de terrorismo: golpes de estado, sabotajes, asesinatos, etc.
Y que en la etapa siguiente estas aportaciones no cesaron aunque
muchos grupos debieron apelar la autofinanciacin como el IRA, la
OLP o la ETA, mediante diversos mecanismos de recaudacin. Pero
hoy, la financiacin proviene del sistema financiero mundial, totalmente interrelacionado, donde el dinero del trfico de drogas, armas, toda
forma de lavado, etc. esta fundido y asociado a los grandes capitales
monoplicos. A al Queda se le bloquearon 150 millones de dlares
cuando se estima que posee por lo menos 1.500 millones. No es en la
Triple Frontera precisamente donde estn esas sumas. Muchas de
ellas estn invertidas en empresas legales y es por eso tan difcil
detectar el podero mimetizado del dinero negro.
Durante estos ltimos aos hemos acompaado a los
movimientos sociales regionales (campesinos, campesinos sin tierra,
trabajadores rurales, organizaciones de derechos humanos,
organizaciones polticas de base, cooperativistas, oborigenes, grupos
ecologistas) en la espontnea y esperanzadora aventura de reunirse
con sus iguales de la regin de frontera haciendo caso omiso a la
integracin cupular de los estados. Fueron aos de encuentros,
movilizaciones, seminarios populares, integracin de organizaciones
de apoyo, circulacin de informacin escrita, y muchas otras
actividades. Estas redes que se fueron constituyendo tuvieron que
luchar contra quienes defendan la integracin de los monopolios
dibujada desde arriba y segn la reseta liberal. Si la triple frontera es
hoy atacada es porque en las regiones de frontera existen las
condiciones de hecho para la integracin de los pueblos en contacto,
en forma directa, desde abajo, desde la defensa real de los intereses
regionales.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

121

Existe la oportunidad de activar este gran labotario, conocer


su extrema complejidad, potenciar la experiencia de los agentes sociales,
crear una nueva cultura de la integracin.

EL FORO SOCIAL:
PRE FORO, FORO Y FORO DISIDENTE

Durante el invierno de 2002 se llev a cabo en Puerto Iguaz


el llamado Foro Social de la Triple Frontera en defensa de la regin
ante las amenazas de militarizacin. Podramos analizar innumerables
aspectos de este encuentro, pero la brevedad de este artculo nos
permite solamente una breve sntesis con la cual damos por finalizado este texto. Pero, antes de dicha sntesis quisiera decir que los
cientficos sociales nos hallamos como aquellos investigadores que
trabajan en el mundo colonial y de pronto se vieron arrastrados por
la avalancha de la descolonizacin. Hoy debemos investigar
adoptando un compromiso: qu estudiamos?, para quin
estudiamos? qu podemos hacer con los resultados de nuestras
investigaciones?. Los agentes sociales de la regin necesitan
informarse, capacitarse y organizar para pasar a la accin y en cada
uno de esos tramos debemos realizar un aporte. Eso no significa
inventar la realidad con un propsito ideolgico sino investigar
rigurosamente para construir orientaciones de las praxis ms certeras,
ms confiables, ms rigurosas.

El foro social de la triple frontera posee antecedentes de reuniones o foros realizados en el marco del MERCOSUR,
en las ciudades de frontera en forma alternativa y como resultado de
iniciativas locales como fue el Foro Social de la Integracin Fronteriza
que hemos descrito en informes anteriores. Estos foros trataron de
instalar la agenda de los problemas fronterizos y de la especificidad de
las sociedades de frontera. Pero, en su momento no abordaron el tema
de la posible ocupacin militar de esta regin.
122

TERRITRIO SEM LIMITES

El Foro Social de la Triple Frontera fue el primero en su tipo,


por su problemtica central. Posey diversas instancias de realizacin
que pueden agruparse en las siguientes actividades: actos y
movilizaciones pblicas, mesas redondas con invitados especiales,
comisiones temticas de trabajo, culturales, reuniones informales entre agrupaciones u organizaciones, etc.
Poder abarcar todos estos aspectos fue muy difcil
etnogrficamente hablando ya que quienes estbamos directamente
interesados en observar y participar ramos pocos en relacin a la
magnitud del evento. Para compensar esta deficiencia utilizamos la
colaboracin de algunos participantes que grabaron disertaciones y
debates y que recogieron abundante documentacin, desde panfletos
hasta libros, desde publicaciones peridicas hasta leyendas de carteles
y pancartas.
El Foro fue precedido por un amplio debate que tuvo lugar en
internet. Fue en este medio donde se puso seguir el resultado posterior
al pre foro y el desenlace final de la escisin.

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130

TERRITRIO SEM LIMITES

Fabricio Vzquez*

1 - INTRODUCCIN

Facultad de Ciencias
Agrarias.

Universidad Nacional
de Asuncin.

LAS RECONFIGURACIONES
TERRITORIALES DEL
CHACO PARAGUAYO:
ENTRE ESPACIO
NACIONAL Y
ESPACIO MUNDIAL

Las transformaciones territoriales que


afectan a todos los espacios regionales y
nacionales son innegables. En este contexto, el
espacio paraguayo sigue siendo concebido como
un dispositivo productivo agropecuario, en el que
el movimiento de la frontera agrcola es el
fenmeno creador de nuevos territorios. La
mayora de reconfiguraciones territoriales han
sido estudiadas como elementos secundarios de
las transformaciones econmicas, debido sobre
todo a la inexistencia de centros de investigacin
geogrfica en el pas. Sin embargo, las dinmicas
territoriales que se producen en las dos regiones
del pas, la Oriental y Occidental, exigen una
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

131

nueva mirada espacial, donde se pueden encontrar recientes elementos


de comprensin y anlisis de los problemas econmicos y territoriales
de Paraguay.
La situacin geogrfica particular de Paraguay, su centralidad
continental, que la paga con la mediterraneidad, y sus dos grandes vecinos
que le rodean, ya no son hoy las barreras insalvables para el desarrollo.
El espacio paraguayo, polarizado por la regin Oriental no es el nico
territorio activo del pas, el Chaco aparece y se inserta en los procesos
de integracin regional con actores, actividades y formas diferentes.

2 - ESTRUCTURA
TERRITORIAL DE PARAGUAY

Entender la encrucijada y los desafos del Chaco exige una serie


de innovaciones metodolgicas importantes, sobre todo en las escalas
de anlisis, ya que las interacciones entre los actores locales, regionales
y mundiales no respetan fronteras e imprimen una gran aceleracin a
los intercambios y procesos de integracin regional.

El territorio paraguayo se caracteriza por la


divisin administrativa, ecolgica y cultural en dos regiones separadas
por el ro Paraguay. La primera de ellas, la regin Oriental, constituy
desde el perodo colonial el espacio de preferencia de los paraguayos.
Antes de la llegada de los espaoles, los indgenas de ambas mrgenes
mantenan una rivalidad legendaria. La fundacin del fuerte de Asuncin,
en 1537, fue aprovechada por los de la regin Oriental para establecer
una defensa ante los ataques devastadores de los ocupantes del Chaco.
A lo largo de todo el proceso colonial e incluso durante la independencia,
la expansin territorial se produjo hacia los alrededores de Asuncin;
la parte Sur de la regin, por ejemplo, fue ocupada y controlada por las
misiones jesuticas.
Actualmente, la regin Oriental concentra el 97% de la poblacin
total del pas, aunque representa solo el 39% del territorio nacional
132

TERRITRIO SEM LIMITES

(159.000 km aproximadamente). En esta regin se encuentran las


principales ciudades del pas, que constituyen, en el caso paraguayo,
concentraciones urbanas de ms de 100.000 habitantes. Estas ciudades,
Asuncin, Ciudad del Este y Encarnacin, las dos ultimas fronterizas,
resultado de proyecciones platinas y lusitanas, que continan ejerciendo
sus influencias seculares.
La regin Oriental fue integrandose lentamente, siendo el
extremo Este el ltimo en ser ocupado, fenmeno que se produce en
las ultimas dcadas (1970-2000), a causa de la centralizacin econmica
y poltica sobre Asuncin. Las ciudades intermedias como Villarrica,
Coronel Oviedo o Concepcin mantuvieron siempre un rol secundario
en la produccin de la riqueza nacional, considerada como uno de los
agentes dinamizadores de la integracin de los espacios perifricos, a
travs de la agricultura.
Del otro lado del rio Paraguay se extiende una gran llanura, la
regin Occidental o Chaco, que forma parte del Gran Chaco
Sudamericano. Esta regin natural, caracterizada por un clima semirido y una estructura geolgica particular, contrasta diametralmente
con la Oriental, que se distingue por un clima subtropical. Las diferentes
conformaciones florsticas y faunsticas aumentan las diferencias entre
ambas regiones. Solo el 3% de la poblacin paraguaya, aproximadamente 150.000 personas, habita esta regin cuya extensin es de
ms de 240.000 km.
Esta estructura bi-regional es la primera caracterstica del
territorio paraguayo, donde ses combinan y refuerzan diferencias
geolgicas, climticas y humanas. Nada parece integrar estas
regiones opuestas, aunque esto tampoco ha sido una prioridad
nacional, ya que la regin Oriental, centrada sobre Asuncin,
polariza la capacidad de intervencin territorial. De esta forma, la
regin Oriental es la receptora de una amplia mayora de obras de
infraestructura y de otros proyectos de inversin, lo que margina a
la regin chaquea.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

133

Otro indicador del enclaustramiento del Chaco son las


infraestructuras de comunicacin, que permiten a Paraguay vencer el
encierro geogrfico. La regin Oriental dispone de las mejores rutas y
los dispositivos adecuados para la conexin con los pases vecinos. La
ruta Transchaco, construida por los menonitas a inicios de los aos
60, es el nico medio de comunicacin con la regin Oriental, lo que
permite asegurar un cierto intercambio entre sta y el Chaco.
Esta dicotoma espacial no es neutra. Si la regin Oriental es
llamada por los gegrafos Kleinpenning, Gaignard y Souchaud como
el Paraguay verdadero o como el Paraguay til , el Chaco puede
ser considerado como un ngulo muerto o una periferia no
controlada, un espacio marginal, marginado y repulsivo, o simplemente
como el falso Paraguay .

3 - BREVE HISTORIA DE LA
IMPLANTACIN HUMANA
EN EL CHACO

Sin embargo, el Chaco esta experimentando, especialmente a


partir de la dcada de 1980, un conjunto de dinmicas espaciales que
estn, en su mayor parte, desconectadas del Paraguay verdadero
(regin Oriental).

Los primeros habitantes del Gran Chaco fueron


un conjunto de pueblos indgenas cazadores, recolectores,
seminmadas, considerados como paleolticos. Sin embargo, sus vecinos
de la regin Oriental de Paraguay, los grupo Tup-Guaran, eran sin
embargo neolticos.
La llegada de los conquistadores espaoles no va a modificar la
vida de los grupos indgenas del Chaco, ya que el descubrimiento del
Per por Pizarro se realiza por el Norte, teniendo como va de acceso
el ocano Pacfico. Ante esta realidad, los conquistadores espaoles
134

TERRITRIO SEM LIMITES

que haban llegado por el Ro de la Plata y pretendan alcanzar el oro


del Per navegando por el ro Paraguay y luego continuando por el
Chaco, deben transformarse en agricultores y abandonar sus
esperanzas de El Dorado. El cierre de esta va de acceso al Per
mantuvo al Chaco lejos de todo juego de poder y se convirti pronto en
un espacio repulsivo, especialmente a partir de los relatos de indgenas
Tup-Guaran y espaoles sobre los encuentros, nunca amistosos, con
los aborgenes de la regin.
A parte de algunas experiencias de misiones jesuitas en el Chaco,
pero en las proximidades de Asuncin, este espacio se mantuvo aislado
hasta la mitad del siglo XIX, cuando Paraguay comienza a definir sus
fronteras tras la guerra contra la Triple Alianza. Antes, en 1855, el
gobierno paraguayo intenta establecer una colonia agrcola con
inmigrantes franceses en la parte Sur del Chaco, pero esta experiencia
se convierte un conflicto importante con el gobierno de Francia. Uno
de los principales motivos del fracaso de la instalacin de los colonos
fue que los franceses no eran agricultores ni tenan vocacin agrcola.
Adems, estos venan al Paraguay, no al Chaco . Finalmente, los
colonos lograron al final instalarse en la regin Oriental y las provincias
del Norte argentino.
Una vez terminada la guerra contra la Triple Alianza, el gobierno
paraguayo decide la venta de terrenos fiscales, que son adquiridos a
bajo precio por empresas brasileas, argentinas, inglesas y francesas.
La venta de tierras fue acompaada de una tmida poltica de llamado a
inmigrantes europeos que tendran que repoblar e impulsar el desarrollo
del pas. Pero, Paraguay no pudo competir con los puertos de Buenos
Aires y Montevideo. A falta de un conocimiento cartogrfico y catastral
exacto, la venta se realiz sobre un plano realizado por Fontana, el
explorador argentino que demostr la no navegabilidad del Pilcomayo.
a. La era del quebracho.
El descubrimiento de bosques de quebracho en la zona Norte del
Chaco, fue la clave de la expansin del dispositivo empresarial argentino
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

135

de quebracho y tanino ms all de sus fronteras. De esta forma, las


empresas que extraan el quebracho en el Norte argentino se posicionaron
en el Chaco paraguayo, el cual se convirti en un espacio que funcionaba
segn el modelo econmico argentino. Las empresas tanineras estaban
exoneradas de todo impuesto en Paraguay, de manera a fomentar la
industrializacin y el poblamiento de las zonas perifricas. Este fue el
comienzo del fin del sistema territorial indgena y el surgimiento de las
primeras superposiciones territoriales. Una de las responsabilidades de
las empresas, ante el pedido expreso del gobierno paraguayo, era la
asimilacin de los indgenas a la nacin paraguaya.
Ante las ventajas nada despreciables, las compaas argentinas,
entre ellas La Forestal, controlaban la produccin de quebracho y tanino
en Paraguay. Pero, es Carlos Casado quien edifica todo un imperio en
el Chaco y se convierte en uno de los mayores propietarios del mundo,
lo que le permita jactarse diciendo que su propiedad contena una
superficie equivalente a los reinos de Blgica y Luxemburgo juntos .
Ante la falta de mano de obra para los trabajos de campo y de las
industrias tanineras, las empresas utilizaron a los indgenas, quienes no
solo haban perdido su territorio, sino adems trabajaban en condiciones
de esclavitud solapada, en sus antiguas tierras. Para el efecto, la religin
fue el elemento facilitador de la integracin industrial de los indgenas.
La Misin Anglicana se encarg del desafo y trabaj en la aculturacin
de los indgenas.
Los elevados costos de transporte, que implicaba mantener las
explotaciones en el Chaco paraguayo, estaban totalmente compensados
con los bajos costos de la tierra en comparacin con la Argentina.
Para ellos, la mayora de las empresas disponan de barcos propios
que aseguraban el trayecto entre el Chaco paraguayo y el puerto de
Buenos Aires.
Pasadas las dos guerras mundiales, perodo de elevada demanda
de tanino destinado en gran parte a la confeccin de calzados para los
soldados, as como el descubrimiento de un producto sustituto en frica,
la mimosa hizo que, a partir del 1950, la produccin se desplazara
136

TERRITRIO SEM LIMITES

del Chaco argentino y paraguayo hacia frica, donde La Forestal


tambin estaba instalada. Asi, el Chaco paraguayo demostr no ser
ms que un dispositivo industrial argentino en el pais.
En trminos espaciales, la produccin de tanino constituye la primera
puesta en valor de los recursos del Chaco. Sin embargo, el funcionamiento
interno de las empresas impidi la formacin de un frente pionero o de un
polo urbano atractivo, debido en su mayor parte al dominio exclusivo de
las empresas en los servicios a sus trabajadores. La formacin de
verdaderas ciudades privadas, en algunos casos ms modernas y con
ms servicios que Asuncin, como puerto Casado, por ejemplo. La empresa
provea de todos los productos y servicios necesarios a los trabajadores y
no permita la entrada de otros comerciantes.
La ganadera tomo la posta del quebracho y gradualmente se
fue expandiendo en las cercanas del ro Paraguay, nico medio de
comunicacin y comercializacin con Asuncin y el resto del pas.

b. Petroleo y guerra en el Chaco (1932-1935).


La falta de definicin fronteriza y la perdida boliviana del litoral
martimo (guerra del Pacfico) son elementos claves para explicar el
conflicto armado entre Paraguay y Bolivia, que comienza en 1932. El
descubrimiento y la explotacin de petroleo en el Sur de Bolivia, en el
espacio que se autoatribuan paraguayos y bolivianos, as como la
suposicin que todo el Chaco sera un campo petrolero, encendieron
esperanzas econmicas especialmente en Paraguay, lo que convirti
al Chaco en una zona de importancia estratgica.
Sin embargo la lucha comercial entre las empresas petroleras
Exxon, instalada en Bolivia, y Royal Dutch (Shell), con fuertes intereses
en el ro del Plata y en todo el continente, jugaron un rol geopoltico
importante, aunque solapado, en el conflicto.
La victoria militar paraguaya luego de tres aos de intensos
combates, defini la frontera actual con Bolivia. En el plano
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

137

exclusivamente militar, esta guerra fue un campo de experimentacin


de armamentos y equipos, utilizados ms tarde en la segunda guerra
mundial. Bolivia contrato los servicios de un general alemn, quien
organiz el ejercito de ese pas. As tambin, recibi una misin militar
checa, ya que esta repblica le provea armamentos, en especial unos
tanques de combate. Estos fueron probados en el Chaco, pues los
checos pensaban venderlos a Alemania, que comenzaba a equipar sus
fuerzas armadas.

c. Iglesia Catlica y colonias Menonitas


A partir de 1920, Paraguay y Bolivia intentan demostrar su
soberana sobre el Chaco, a travs el establecimiento de fortines,
misiones religiosas y de colonos. En 1921, el gobierno paraguayo otorga
ciertos privilegios para el establecimiento de colonias menonitas, con
la intencin de reforzar su presencia en la regin. Los menonitas, grupo
protestante que nace en Suiza en 1525, se caracterizan por su
tradicionalismo religioso, sus valores morales estrictos y por el rechazo
de la modernidad. Estos han podido conservar varios elementos
culturales comunes, como el idioma utilizado una variante del Alemna travs los casi 500 aos de dispora por todo el mundo.
Al tener conocimiento de la instalacin de los menonitas, el gobierno
boliviano, en 1925, hace un llamado al Vaticano, pidiendo el envo de
misioneros catlicos a la misma regin. Ante el riesgo de que los habitantes
de la zona y especialmente los indgenas, fuesen adoctrinados e
incorporados a la f menonita, el Vaticano enva a misioneros alemanes
de la congregacin Oblatos de Mara Inmaculada. De esta forma se echan
las bases de una confrontacin confesional entre actores extranjeros en
idioma alemn. Sin duda alguna, estos grupos religiosos fueron
instrumentalizados por los gobiernos de Paraguay y de Bolivia en la
bsqueda de obtener una legitimidad territorial sobre el disputado Chaco.
De forma paradjica, los menonitas fueron los que ms
aprovecharon la coyuntura econmica de la guerra del Chaco. Los
138

TERRITRIO SEM LIMITES

soldados paraguayos fueron clientes directos de las incipientes colonias,


que aprovisionaron al ejercito con rubros agrcolas. Para la institucin
militar, resultaba ms prctico y econmico abastecerse de las colonias
menonitas, que de Asuncin. Una vez finalizada la guerra, todo el
material blico fuera de servicio (municiones, armas, vehculos de
combate, etc.) es aprovechado por los menonitas, quienes construyen
los primeros arados y carretas de los metales obtenidos.

4 - EMERGENCIA Y
REESTRUCTURACIN TERRITORIAL
EN PARAGUAY: RUPTURAS Y
ACELERACIONES (1980-2003)

A partir de la dcada de los 60, las colonias menonitas


experimentan un crecimiento sostenido gracias al apoyo recibido del
Comit Central Menonita de Estados Unidos. Los motores del desarrollo
productivo e industrial son los prestamos de inversin, mejoramiento
de condiciones de trabajo y, sobre todo, la construccin de la ruta
Transchaco, la primera via de comunicacin terrestre en la regin
Occidental, que une las colonias menonitas del Chaco con Asuncin.
Esta ruta es construida gracias a las gestiones de los menonitas
norteamericanos quienes lograron convencer a su gobierno de apoyar
el desarrollo en Paraguay. El gobierno paraguayo acept el proyecto,
pero indic que tenia otras prioridades, como por ejemplo el
mejoramiento de la ruta Asuncin-Encarnacin, por lo que las obras
contaron con poco apoyo estatal. La ruta Transchaco fue construida
con capital financiero y humano proveniente de Estados Unidos, cuyo
gobierno cedi inclusive algunas mquinas sobrantes de la guerra de
Corea a la comisin constructora de la ruta.

Las dcadas de los 80, los 90 y principios de


los 2000 son prolficas en aceleraciones, continuidades y rupturas
espaciales en todo el territorio. Los principales ejes del desarrollo siguen
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

139

siendo el crecimiento demogrfico, la concentracin de la poblacin


urbana, el xodo rural, la expansin de la frontera agrcola y la
integracin regional. Aunque la mayora de estos fenmenos han sido
estudiados a la luz de varias disciplinas, la magnitud territorial no ha
sido tenida en cuenta, quizs por el peso de los estudios sobre los
Recursos Naturales, que pretende incluir el aspecto espacial.
La evolucin espacial que prima en este periodo, 1980-2000, es
la aceleracin de la ocupacin de la regin Oriental, as como el
crecimiento urbano y la descompresin rural por el xodo interno,
dirigido en su mayor parte a Asuncin y el externo, principalmente a
Buenos Aires. La valorizacin del extremo Este del pas, que comienza
con la construccin de la represa hidroelctrica de Itaipu y continua
con la lenta penetracin de colonos brasileos, redisea el nuevo espacio
fronterizo con el Brasil. La poltica estatal del gobierno paraguayo,
conocida como marcha al Este se revel mas tarde como una poltica
brasilea de marcha al Oeste,de ese pas a la regin Oriental. Los
cultivos de renta, primero el algodn y luego la soja, fueron los rubros
agrcolas claves en el proceso de esta expansin.
En el plano geopoltico, el gobierno de Stroessner (1954-1989)
da un golpe de timn a las relaciones internacionales paraguayas. As,
a partir de la dcada del 70, la salida al mar, es decir el rompimiento
del aislamiento geogrfico, ya no se hace por la va natural e histrica,
el ro de la Plata (eje Sur), sino por la red rutera brasilea y el nuevo
puerto franco paraguayo en Paranagua (eje Este). Antes, Paraguay
dependa econmicamente en exclusividad de los puertos argentinos
para la entrada y salida de mercancas. La dependencia poltica del
puerto de Buenos Aires se rompe recin con la independencia de
Paraguay en 1811 que, segn Rodriguez Alcal, fue realmente una
independencia de la Buenos Aires amenazante que de la lejana y dbil
Espaa.
Este cambio del eje Sur por el eje Este tendr consecuencias
polticas, econmicas y espaciales relevantes. En el plano poltico
significa la integracin de Paraguay a la rbita brasilea en detrimento
140

TERRITRIO SEM LIMITES

de la argentina, lo que posibilit que los intercambios comerciales


crecieran con el Brasil, a partir de la dcada de los 70. En trminos
espaciales, es la regin Oriental la que evoluciona. El eje Sur, fluvial,
rutero y ferroviario hacia Buenos Aires, donde la ciudad fronteriza de
Encarnacin era el dispositivo de interfase con Argentina, fue
paulatinamente perdiendo importancia ante el surgimiento del eje Este
hacia Brasil y la ciudad de Puerto Presidente Stroessner, luego Ciudad
del Este.1
Pero en el Chaco, el espacio que nos interesa, no se produjeron
modificaciones relacionadas con los eventos ocurridos, pues esta regin
era y lo es aun, un espacio reservado y secundario. Sin embargo, otros
tipos de evoluciones se producen y estn representadas por el xito
agroindustrial de los menonitas, quienes encarnan la victoria sobre el
infierno verde. La reconversin agrcola que se opera en este perodo,
del nfasis en la agricultura a la ganadera dirigida a la produccin
lctea, constituye el punto de inflexin econmica y territorial de todo
el Chaco. Si hasta la dcada de los 60, el centro econmico y social
de la regin Occidental se situaba en los pueblos tanineros de la margen
del ro Paraguay, a partir de los 80, el centro se desplaza hacia las
colonias menonitas, coincidiendo por primera vez el centro geogrfico
y el centro econmico del Chaco. La produccin lctea del Chaco fue
totalmente absorbida por el mercado paraguayo, es decir la regin
Oriental, hasta mediados de la dcada de los 90. Luego comienzan
las exportaciones de leche y derivados a Bolivia y Brasil, en clara
demostracin de la buena salud de esta actividad agroindustrial.
La prdida de rentabilidad de la actividad lechera, causada
principalmente por la recesin de la economa paraguaya, que se tradujo
por la disminucin de la demanda interna de productos lcteos, oblig

El cambio de denominacin se produce luego del golpe de estado de 1989. Llama la


atencin la falta de creatividad y de agudeza en la nueva denominacin de la ciudad, que
no se llama ni Alto Paran , ni Paran , ni cualquier otro nombre coherente con la
historia o la geografa de la zona, aunque se trate quizs de explicitar aun ms el sentido
del desarrollo y de la integracin de esta parte del pas y de todo el Paraguay: el Este.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

141

a los menonitas a una reconversin productiva. A partir de mediados


de los 90, stos se concentran en la produccin de ganado vacuno sin
descuidar la produccin lechera, ya que son los lideres y proveedores
ms importantes del pas, con alrededor el 75 % del mercado lcteo
nacional2.
Cuadro 1 - Las colonias menonitas del Chaco paraguayo.

Fuente: elaboracin propia.

El xito menonita fortaleci e integr a los ganaderos paraguayos


de la parte Sur del Chaco, que hasta entonces producan de forma
extensiva. Los ganaderos paraguayos, actores secundarios del sistema
de actores econmicos del Chaco, se convierten as en componentes
importantes de un nuevo dispositivo productivo que tendr que esperar
los primeros aos del 2000 para emerger y afirmarse como regin
ganadera de calidad y de exportacin. En 2002 se inauguran dos
modernos frigorficos pertenecientes a las cooperativas menonitas,
acordes con los requerimientos europeos de calidad.
El crecimiento de la produccin bovina, as como de la
industrializacin lctea y crnica, atraen aun ms a la poblacin indgena

Nestl y Parmalat disponen de menos del 20 % del mercado de productos lcteos de


Paraguay.

142

TERRITRIO SEM LIMITES

de varias etnias, que ofrecen su mano de obra barata, pero, sobre todo
abundante, para las actividades menos calificadas del proceso
productivo. Otros productores, ganaderos paraguayos y colonos
europeos3 llegados al Chaco en la dcada de los 80 y 90, tambin se
concentran en torno a la zona de las colonias menonitas, que constituye
el nico polo urbano e industrial de esta regin. La posibilidad de poder
contar con servicios diversos como comunicaciones, restauracin y
sobre todo servicios de produccin como ferreteras, maquinarias y
veterinarios, hace an ms atractiva a la zona central del Chaco, como
espacio para nuevas implantaciones de actores.
Sin embargo, nuevos actores se implantan en el Chaco a finales
de la dcada de los 90 en la antigua zona taninera, lo que agrega un
elemento ms a la estructura territorial. Para comprender la llegada de
nuevos actores, sus lgicas y actividades, es imperativo introducir anlisis
a escalas nacionales, fronterizas, transfronterizas y hasta mundiales.
El nuevo actor que hace irrupcin en el ao 2000, es la Iglesia de la
Unificacin de las Familias y la Paz del Mundo, mas conocida como secta
Moon, que adquiere ms de 600.000 has. de la empresa taninera Casado,
sobre el ro Paraguay, bajo el nombre de Empresa La Victoria. A efectos
prcticos, designaremos a este actor como una empresa sin connotaciones
religiosas, pues sus actividades confesionales no se comparan con la
vitalidad empresarial y econmica del grupo Moon en el mundo. La empresa
ya ha comenzado a ejecutar proyectos de produccin agrcola, forestal y
de turismo, destinado principalmente al mercado asitico4.

A inicios de los aos 80, la llegada a la presidencia de Mitterrand en Francia produce


incertidumbre en algunos empresarios franceses quienes ante el temor de que aumenten
los impuestos a la riqueza, emigran al exterior. Algunos llegan a la zona Noroeste del
Chaco y desarrollan actividades productivas (jojoba y ganadera) sin mayor suceso. As
mismo, ciudadanos alemanes son atrados por el bajo costo de la tierra en el Chaco.
4

Existe un desconocimiento sobre las actividades y proyectos de la empresa as


como su inacccesibilidad, debido principalmente al ataque meditico que ha soportado.
La problemtica ms importante constituye la poblacin del pueblo La Victoria,
tambin llamado Puerto Casado, quienes han logrado la expropiacin por parte del
Estado, de 50.000 hectreas para los pobladores de la zona.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

143

El escenario se completa con los ganaderos brasileos que


comienzan a comprar grandes extensiones de tierra en el Noreste del
Chaco. La instalacin de nuevas estancias de produccin ganadera intensiva
responde a la demanda del mercado regional brasileo, centrado sobre el
estado de Mato Grosso do Sul y la ciudad de Campo Grande. Si bien los
propietarios brasileos viven en el Brasil, la aviacin privada5 permite
administrar las explotaciones a distancia. La gran mayora de los obreros
y encargados de estas estancias son tambin brasileos. Esto demuestra
que la penetracin brasilea y la dinamizacin del espacio paraguayo no
se reduce a la sola regin Oriental, sino que se expande tambin al Chaco.
Si la zona central del Chaco, poblada por los menonitas, sigue
siendo el centro neurlgico de esta regin por las actividades industriales
y por hallarse conectada a la capital, Asuncin, mediante la nica ruta
pavimentada, los actores recin llegados no parecen estar interesados
ni en la zona central ni en la ruta transchaco, como infraestructuras
estructurantes de sus actividades.
La falta de polticas pblicas y de una presencia efectiva del
aparato estatal sobre el territorio, el Chaco es un espacio privilegiado
para la implantacin de actores privados nacionales y extranjeros, los
cuales disponen de medios y objetivos diferentes y contradictorios. Es
innegable tambin que estos actores implementan sus diversas
estrategias territoriales a escalas diferentes.
Ante este estado de ebullicin territorial sobre un espacio
considerado difcil, marginal y repulsivo, es vlido cuestionarse acerca
de los tipos de intereses en juego y las razones de la nueva atraccin
del Chaco. Las respuestas no sern sencillas ni habr que buscarlas
dentro de los debilitados lmites del Estado paraguayo, aunque ste
sea, el primer administrador del territorio.
5

Los propietarios disponen de avionetas particulares, que les posibilitan una comunicacin
y un control fluido desde el Brasil. Por otra parte, los presidentes de Paraguay y Brasil,
Nicanor Duarte Frutos y Lus Ignacio Da Silva, ya aprobaron la construccin de un nuevo
puente sobre el ro Paraguay, que unir el Chaco con el estado de Matto Grosso del Sur,
entre las comunidades de Carmelo Peralta en Paraguay, y Puerto Murtinho en Brasil.

144

TERRITRIO SEM LIMITES

Cuadro 2 - Tierras de propietarios extranjeros en el departamento de Alto Paraguay


(Noreste), lista no exhaustiva.

* Ex embajador norteamericano en Paraguay durante los aos 1990


Fuente : Diario Abc Color, Asuncin, 17 octubre 2002.

5 - LA INTEGRACIN REGIONAL EN
DOS MODELOS, COMPLEMENTACIN
Y COMPETENCIA
a. Del Mercosur al Atlntico.

Las escalas regionales, continentales y mundiales podran ser


los hilos conductores que expliquen, en parte, la nueva configuracin
regional del Chaco paraguayo y hasta del Gran Chaco Sudamericano.
As mismo, las estrategias de los actores antiguos y nuevos del Chaco
obligan a integrar el enfoque de la mundializacin, entendida como una
aceleracin de los flujo crecientes de hombres, capitales, bienes y
servicios, entre las diferentes partes del mundo.

Uno de los vectores ms importantes del


proceso de mundializacin es la figura de la integracin regioTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

145

nal 6. En el caso de Paraguay, la emergencia del Mercosur ha


acelerado la integracin interna dentro de ste o, como lo indica
Rodriguez Alcal, mientras que Paraguay y Uruguay se integran
al Mercosur, Argentina y Brasil se integran al mundo.
En efecto, el nacimiento del Mercosur se da casi al mismo tiempo
que el retorno del pas a la vida democrtica, producidos el primero en
1989 y el segundo, en 1991 respectivamente. Para el Paraguay, el
Mercosur tiene una significacin particular, especialmente en materia
de relaciones internacionales, vinculada directamente con el fin del
antagonismo entre Brasil y Argentina7. Visto desde Paraguay, el
Mercosur es un dispositivo econmico y comercial de fuerte vocacin
Atlntica todos los puertos brasileos y argentinos estn sobre el
ocano Atlntico-, producto de la historia e influencia platina.
Las estadsticas8 demuestran que el Mercosur no hace ms
que reforzar esta tendencia de integracin paraguaya y de rompimiento
del encierro geogrfico gracias y a travs de sus dos grandes vecinos,
especialmente Brasil. El cambio de orientacin de los intercambios
paraguayos, del eje Sur -Argentina- al eje Este -Brasil-, mantuvo y
reforzar la salida al Atlntico, que inclua el monitoreo de la economa
paraguaya por los dos vecinos, al controlar los flujos de entrada y de
salida.

No obstante puede analizarse la integracin regional como una defensa o reaccin


para limitar los efectos negativos de la mundializacin y, al mismo tiempo, aprovechar
mejor las oportunidades que sta ofrece.
7

La confrontacin geopoltica entre los dos grandes pases de la regin fue siempre
una amenaza para Paraguay, que tuvo una poltica pendulante con sus dos vecinos.
Sin embargo, Stroessner aprovech de manera excelente los juegos de poder en la
dcada de los 70, cuando Brasil y Argentina se disputaban el potencial energtico del
ro Paran, que luego se materializ en las construcciones de las represas de Itaipu y
Yacyreta. Ambos tratados fueron resistidos por los geopolticos brasileos y
argentinos, quienes criticaban a sus gobiernos respectivos por los beneficios
excesivos concedidos a Paraguay.
8

Decidimos no incluir estadstica econmica, pues lo que nos interesa demostrar son
las manifestaciones territoriales de los procesos econmicos.

146

TERRITRIO SEM LIMITES

No es sorprendente que las tres ciudades ms importantes en


trminos demogrficos y de produccin de riqueza de Paraguay sean
fronterizas. De esta forma, Asuncin, Ciudad del Este y Encarnacin
son los polos urbanos, econmicos y comerciales ms dinmicos del
pas o, siendo ms precisos, de la regin Oriental.
Pero es esta regin -el Paraguay verdadero- la que se integra al
Mercosur; el Chaco sigue siendo una gran periferia dentro del esquema
paraguayo. Pero, si incluimos en la escala de anlisis al Gran Chaco
percibimos que se trata de una gran isla perifrica y secundaria de
Argentina, Paraguay y Bolivia. Esta gran regin no forma parte del
rea de influencia directa del Mercosur, muy centrado sobre la costa
atlntica y sobre las metrpolis -Buenos Aires, So Paulo, Ro de
Janeiro-.

b. De la Zicosur al Pacfico
La Zicosur - Zona de Integracin del Centro Oeste
Sudamericano- es una instancia de integracin regional cuyo aire de
accin coincide prcticamente con el ecosistema del Gran Chaco Suroeste de Bolivia, Noroeste de Argentina, el Chaco paraguayo y el
Norte de Chile-, pero con una salida martima en el Norte chileno. A
diferencia del Mercosur, la Zicosur agrupa a los actores locales y
regionales, mas no nacionales, en el sentido de los poderes ejecutivos
de los Estados-Nacin. El objetivo principal de la Zicosur es el desarrollo
del comercio con los mercados de la cuenca del Pacfico y,
especialmente, con los pases asiticos. Las regiones miembros la
definen como unin de las periferias del centro Sur del cono Sur.
La iniciativa de la conformacin de la Zicosur nace en la regin
de Antofagasta, Chile, con la intencin de generar un desarrollo
regional basado en la infraestructura portuaria de toda la franja costera
chilena y, al mismo tiempo, atraer a los actores socio-econmicos de
la macroregin andina, en donde se agrega el Gran Chaco
Sudamericano.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

147

La caracterstica principal de la Zicosur radica en que los actores


miembros provienen de las zonas perifricas de cada uno de los pases,
lo que nos lleva a considerarla como el Club de los perifricos, frente
al Mercosur como Club central. Otro factor que caracteriza la
Zicosur es su formato regional, con regiones interrelacionadas por
una historia y una geografa comn, ante un Mercosur articulado por
los Estados Nacin.
Las primeras acciones de la Zicosur han sido dirigidas a la
creacin y mejoramiento de las infraestructuras de comunicacin, con
nfasis en los pasos andinos entre Argentina y Chile, as como los
trechos entre Bolivia y Argentina, Bolivia y Paraguay, y Paraguay
con Argentina. Si bien todas las regiones interiores del Cono Sur esperan
poder lograr niveles crecientes de integracin regional, son los pases
mediterrneos, especialmente Bolivia, los ms esperanzados de poder
romper el aislamiento mediante esta nueva instancia.
Entre las regiones de la Zicosur, el Chaco paraguayo presenta
los niveles ms bajos de densidad poblacional, lo que le incide
considerablemente en la integracin regional. Por su parte, el gobierno
paraguayo no manifiesta un inters fuerte en la Zicosur, quizs porque
tiene otras reas de accin prioritarias y porque histricamente, el
Chaco ha sido dejado en manos de actores privados y, como lo
indicamos antes, con fuerte componente extranjero

c. Los corredores de integracin,


las nuevas venas de la economa continental
La idea de unir los ocanos Atlntico y Pacfico tiene una larga
historia que se remonta incluso hasta antes de los aos 50, cuando la
mayora de los pases del continente intentaba integrar sus espacios
perifricos a travs de la colonizacin interna, acompaada casi siempre
de infraestructura de comunicaciones. Cada pas implement polticas
diferentes, privilegiando la red rutera o el ferrocarril, segn un conjunto
de condiciones fsicas y econmicas de las regiones en cuestin.
148

TERRITRIO SEM LIMITES

Mapa 1 - Modelos de funcionamiento de la integracin regional para Paraguay :


entre el Mercosur de los Estados y la Zicosur de las regiones.

A mediados de los aos 90, el Banco Interamericano de


Desarrollo (BID) se involucra en los proyectos relacionados a los
corredores biocenicos, mediante el financiamiento de las obras. Se
definen adems tres corredores principales: uno al Norte, otro al Sur y
el Central, con un nfasis en la articulacin de los dispositivos de
comunicacin entre los pases. Mientras que de la Corporacin Andina
de Fomento (CAF) y del Fondo Financiero para el Desarrollo de la
Cuenca del Plata (FONPLATA) se convierten en las instituciones
regionales de gestin.
En Paraguay, el territorio directamente afectado por el
Corredor Central es el Chaco, que lograr de por este medio romper
la dependencia de la regin Oriental e integrarse mejor a la macro
regin del Gran Chaco, que se unir a su vez por mltiples vas a
los sistemas andinos y platinos. La ruta Transchaco tendr que ser
conectada a las rutas argentinas y bolivianas, que ya estn
conectadas a las chilenas y orientadas casi todas a los puertos de
Mejillones, Antofagasta, Iquique y Arica en el norte Chileno. Cuando
se disponga de esta red caminera, Paraguay contar con una nueva
va de salida exterior, a la cual denominamos Eje Noroeste . La
particularidad reside en que esta nueva va de quiebre del aislamiento
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

149

no responder, al menos de forma explcita, a los intereses argentinos ni brasileos que, en el caso de Paraguay han estructurado
siempre el territorio.
Existen muchos trechos que aun no son funcionales, lo que indica
que los corredores estn en el estadio de proyectos, pero con avances
prometedores, as como los discursos de sus actores, en su mayora
utpicos, que lo conciben como el soporte de entrada al mercado asitico,
donde el Cono sur aparecera como proveedor de alimentos para ms
de mil millones de asiticos .

6 - LA NUEVA
CONFIGURACIN TERRITORIAL:
MARGINALIZACIN NACIONAL
Y CENTRALIDAD REGIONAL

Pero, la realizacin de las obras de infraestructura de los


corredores bioecenicos, y por ende el soporte bsico de la Zicosur,
pasan indefectiblemente por las instituciones pblicas para las cuales,
en el caso de Paraguay, no constituyen todavia una prioridad ni nacional
ni regional. Contrariamente a lo que podra esperarse, los actores
privados del Chaco, que hasta hoy supieron movilizar sus propios
recursos para comunicarse con las otras regiones, hacen un llamado
al Estado paraguayo para la materializacin de las infraestructuras,
debido a que su la envergadura impide que sean integradas como costes
de los actores privados.

El Chaco paraguayo se encuentra viviendo un


perodo de intensas modificaciones espaciales, debido en mayor medida
a la gran dinmica econmica y la diversificacin de sus actores. Las
colonias menonitas constituyen el centro agroindustrial de todo el Chaco.
Sin embargo, la llegada de nuevos actores, sobre todo en la franja del
ro Paraguay, podran originar competencia por el centro econmico
de la regin, manteniendo siempre las antiguas tendencias territoriales,
150

TERRITRIO SEM LIMITES

lo que podramos llamar el resurgimiento de la franja del ro Paraguay,


luego de su perodo de gloria con la explotacin del quebracho y la
produccin industrial de tanino.
La estrategia menonita parece orientarse hacia la diversificacin
productiva y la ampliacin de los mercados internacionales, ante el
casi copamiento del mercado lcteo paraguayo. Los dos modernos
frigorficos que poseen, uno de los cuales est ubicado en las afueras
de Asuncin, constituyen el nuevo producto clave para imponerse en
el mercado nacional, aunque orientado sobre todo al mercado externo.
La cuota Hilton, que permite le exportacin de productos crnicos
a Europa9 y Chile10, es el condicionante del xito de los ganaderos
menonitas y paraguayos del Chaco. Con una lgica contraria, los
ganaderos brasileos del Noreste chaqueo, dirigen su produccin hacia
el mercado del estado de Matto Grosso del Sur. Para stos, el Chaco
paraguayo no sera otra cosa que un dispositivo productivo ms all de
la frontera brasilea, con un funcionamiento financiero-tecnolgico
similar al de la soja en la regin Oriental11.
Los proyectos de las empresas pertenecientes a la secta Moon,
tienen una estrategia de implantacin continental, basad en el privilegio
dos ejes de comunicacin. Por un lado la Cuenca del Plata y la
proyectada Hidrova, donde sus empresas disponen de tierras en las

Argentina y Brasil tambin disponen de cupos de exportacin de carne, lo que


produce una serie de conflictos bilaterales causados por la fiebre Aftosa. La aparicin
de esta enfermedad cancela automticamente las exportaciones. Paraguay emerge ante
sus vecinos como el peor alumno en la lucha contra la enfermedad, mientras que
algunos ganaderos hacen referencia a una competencia desleal dirigida por Brasil y
Argentina.
10

El el caso del mercado chileno se conjugan intereses econmicos y polticos de


envergadura, especialmente entre Chile y Brasil. Chile parecera preferir la carne
paraguaya, aduciendo que Brasil enva la mejor carne a Europa dejando a Chile la
produccin de segunda calidad.
11

La soja producida por los brasileos en la regin Oriental tiene asesoramiento


tcnico de la EMBRAPA, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

151

adyacencias de los ros Paran y Paraguay, as como complejos


portuarios en Uruguay y Argentina. El otro eje parece constituirse en
torno a los corredores bioecenicos. En efecto, la secta dispone de
tierras en Bolivia, Brasil y Paraguay en las reas de influencia de las
rutas de integracin y pretendera disponer y controlar el megapuerto
de Mejillones.

7 - CONCLUSIN

No es sorprendente que gran parte de los actores socioeconmicos


del Chaco sean extranjeros, a excepcin de los ganaderos nacionales,
ya que el espacio la regin Oriental sigue siendo la zona de predileccin
de los paraguayos. En el caso de los menonitas, poseen la nacionalidad
paraguaya, pero funcionan culturalmente con un fuerte sentimiento
solidario y comunitario que los mantiene unidos a sus races culturales.

La conjuncin de los procesos de integracin


regional, con el gigante Mercosur y la incipiente Zicosur, a la que se
agregan los corredores bioecenicos y los nuevos actores
recientemente implantados, modifican radicalmente la lectura tradicional
de las evoluciones territoriales, inclusive de aquellas regiones ms
aisladas y marginadas, como el Gran Chaco Sudamericano.
Las estrategias productivas y comerciales de los actores del
Chaco demuestran que se trata de un territorio activo y dinmico, que
sin embargo sigue representando una periferia para el estado paraguayo.
Esto nos lleva a concluir que esta regin est inmersa en un proceso
de mundializacin, con sus aceleraciones y reconfiguraciones
espaciales propias, pasando de una regin marginal y repulsiva a una
regin dinmica, en vas de integracin transfronteriza y transregional.
Intereses econmicos, religiosos y geopolticos hacen que el Chaco
paraguayo emerja como un espacio en transicin. En el caso de los
menonitas, representan una experiencia de adaptacin constante a
los nuevos desafos econmicos, comerciales y hasta territoriales, y
152

TERRITRIO SEM LIMITES

sorprenden por el carcter religioso tradicional y comunitario de los


grupos menonitas.
La simple sumatoria de actores y actividades demuestran la
aparicin de nuevos centros productivos -menonitas en la zona central,
Ganaderos paraguayos en el Sur, Secta Moon y Ganaderos Brasileos
en el Noroeste- con diferentes lgicas, capitales y mercados,
produciendo un equilibrio relativo de la regin. Esta ya no se encuentra
centrada ni articulada por los menonitas de la zona central, sino que
cada actor meneja escalas diferentes, donde se conjugan las actividades
locales con las infraestructuras regionales y los mercados mundiales,
convirtiendo a todo el Chaco en un espacio mundializado, a pesar de la
visin que siguen teniendo los paraguayos de la regin Oriental.
A la escala nacional, el Chaco aparece entonces como un espacio
no integrado al Paraguay propiamente dicho, un espacio reservado
y secundario. Pero, si el anlisis se efecta a una escala regional o
continental, este territorio surge como un espacio dinmico, en franca
emergencia y pilotado por actores econmicos privados y extrangeros.
La historia de la ocupacin y del aprovechamiento de los
recursos del Chaco se caracteriza por un fuerte componente externo:
empresas argentinas, inglesas y estadounidenses dedicadas a la
produccin de tanino; colonos menonitas de origen europeo; ganaderos
brasileos y la secta Moon, considerada como una multinacional de
origen coreano.
A la escala nacional, el espacio paraguayo aparece formado
por dos territorios desarticulados y con un desarrollo a velocidades y
lgicas distintas, sin dejar de ser elementos espaciales de la misma
unidad territorial. Se produce entonces una disyuncin espacial y
econmica, que origina un Paraguay bicfalo, aunque todava esto sea
imperceptible para la regin Oriental o el Paraguay verdadero, que
no conoce ni valora los recursos y desafos que porta en s el Chaco.
El nuevo territorio del Chaco surge entonces como una conjuncin de
fuerzas econmicas y geogrficas entre actores antiguos y nuevos,
por un lado, y entre espacios activos y repulsivos, por el otro.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

153

BIBLIOGRAFA
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154

TERRITRIO SEM LIMITES

Pablo Wong-Gonzlez*

1 - INTRODUCCIN

Profesor-Investigador
Titular de la
Coordinacin de
Desarrollo Regional del
Centro de
Investigacin en
Alimentacin y
Desarrollo, A.C.
(CIAD), Hermosillo,
Sonora, Mxico.

COOPERACIN
Y COMPETENCIA
INTERNACIONAL
DE REGIONES: HACIA
NUEVAS FORMAS DE
GESTIN DE DESARROLLO
REGIONAL BINACIONAL

De manera similar a las corporaciones,


al emerger como entes econmicos y polticos
en la arena global, actualmente las regiones
llevan cabo asociaciones y alianzas estratgicas entre s buscando elevar sus niveles de
competitividad, aprovechar complementariedades y localizacin geogrfica, acceder a mercados y fuentes de inversin, as como
beneficiarse de la innovacin tecnolgica, entre otros aspectos. Sin embargo, esta tendencia
creciente de sincronizacin local-global parece
encontrar an fuertes retos y dificultades desde la perspectiva territorial-funcional entre distintos mbitos de gobierno.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

155

Existen visiones opuestas sobre las relaciones e interacciones


internacionales a escala fronteriza, ya sea vistas desde el gobierno central
(federal), por un lado, y desde los estados o comunidades fronterizas, por
otro. En la actualidad, mientras que para la mayora de las regiones o
estados fronterizos la contigidad geogrfica es tomada como una
oportunidad para incrementar los flujos comerciales y de servicios, la
integracin y la complementariedad econmicas, para los gobiernos
federales por el contrario-, en general la lnea fronteriza es vista como
sinnimo de migracin ilegal, contrabando y narcotrfico. Esta situacin
se agudiza en momentos de crisis econmica, convulsin poltica, amenaza
terrorista o de conflicto blico. Es decir, desde el punto de vista de los
Estados nacionales, ms que puntos de vinculacin, tradicionalmente las
regiones fronterizas han sido consideradas puntos de conflicto y separacin.
Las fuerzas detrs de los procesos relativamente recientes de
integracin internacional y globalizacin han inducido a retomar esta
discusin a la luz de nuevas tendencias descentralizadoras y de la
bsqueda de estrategias ms autnomas de desarrollo local y regional
en una gran cantidad de pases. Relacionado con ello, se ha argumentado que la creciente ola globalizadora ha realzado la importancia de
las regiones fronterizas transnacionales, debido a las externalidades
econmicas y ambientales producidas por dicho proceso y a las cuales
gobiernos, empresas y otras instituciones deben abordar de una manera
conjunta (NIJKAMP, 1993; BAILEY, 2003; PAVLAKOVICHKOCHI, MOREHOUSE y WASTL-WALTER, 2004). Si en la etapa
de una economa cerrada las regiones fronterizas mantenan una importante interdependencia con el exterior, en la actualidad, ms que
para otras unidades territoriales del interior, el desarrollo regional tiene
un profundo carcter internacional.
Inducido por ese perfil de entidades transnacionales que de forma creciente las regiones estn adoptando con la integracin, las
cuestiones transfronterizas han sido retomadas recientemente para
analizar desde sus implicaciones econmicas y comerciales (BAILEY,
2003), hasta aspectos de rdenes e identidades (ALBERT, JACOBSON
156

TERRITRIO SEM LIMITES

Y LAPID, 2001), patrones culturales, migracin y seguridad (MERCADO y GUTIRREZ, 2004), la emergencia de espacios sociales y
ciudadanas transnacionales (VELASCO, 2002; LANLY y
VALENZUELA, 2004), y planteamientos relacionados a los nuevos
patrones territoriales emergentes y fronteras digitales producto de la
virtualizacin de la economa (WONG-GONZLEZ, 2002). Asimismo,
han aparecido estudios sobre factores de conflicto y cooperacin en
regiones transfronterizas de Europa y Amrica del Norte, procesos que
transcienden las esferas polticas y culturales (PAVLAKOVICHKOCHI, MOREHOUSE y WASTL-WALTER, 2004).
Precisamente, en el contexto de Amrica del Norte, el creciente
proceso de integracin norte-sur entre las economas de los tres pases (Canad, Estados Unidos y Mxico), formalizado en el Tratado de
Libre Comercio (TLC), parece haber inducido la intensificacin de
una especie de competencia oeste-este entre regiones (estados)
subnacionales. Una de las formas en que se ha manifestado esta
competencia inter-territorial, es la formalizacin de acciones y esquemas regionales conjuntos de gestin del desarrollo bajo un contexto binacional o transfronterizo, mediante los cuales se intenta mejorar
su posicin competitiva en un mercado de libre comercio norteamericano, cada vez ms globalizado. Como resultado, de la tradicional existencia de regiones fronterizas transnacionales que operaban
de forma funcional -de facto-, se presenta ahora un proceso de
conformacin formal -de jure- de las mismas. Estos esquemas
novedosos de acciones transfronterizas conjuntas, como especie de
alianzas estratgicas regionales a travs de las fronteras,
probablemente rebasan la nocin de Estado-regin de Kenichi Ohmae
(1993), tendiendo a conformar lo que analticamente Sergio Boisier
(1993) conceptualiza como regiones asociativas y virtuales.
En ese sentido, con diferentes grados, alcances y condiciones, en
el contexto de Norte y Sud-Amrica se iniciaba un proceso similar al de
Europa, que quiz representa el mejor ejemplo de esta tendencia de
colaboracin inter-regional. En base a la experiencia europea, ya desde
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

157

principios de los aos ochenta se haba sugerido la idea de explorar la


posibilidad de llevar a cabo acuerdos ms formales de cooperacin entre regiones fronterizas de Mxico y los Estados Unidos, as como entre
stas ltimas y del Canad (HANSEN, 1983). Llama la atencin que a
pesar de que tal sugerencia de planeacin transfronteriza haya sido
calificada por algunos analistas como un caso de provocacin sofisticada (FRIEDMAN y MORALES, 1985), en los noventas acciones
regionales transfronterizas conjuntas empiezan a tomar auge.

2 - LA EMERGENCIA DE REGIONES
TRASFRONTERIZAS FORMALIZADAS

Un ejemplo concreto del proceso anteriormente sealado se expresa


en el proyecto conocido como Visin Estratgica del Desarrollo
Econmico de la Regin Sonora-Arizona (VEDERSA), en el cual los
estados de Sonora (Mxico) y Arizona (EEUU) son concebidos como
una regin econmica conjunta para alcanzar mayores niveles de
complementariedad y competitividad en los mercados internacionales. Para
el caso de Sonora, esta estrategia es vista como un mecanismo que le
permitira reposicionar y/o fortalecer su condicin competitiva frente a
estados pujantes como Nuevo Len y Baja California; para Arizona existe una expectativa similar con relacin a California y Texas. Precisamente, el objetivo central de este trabajo es abordar y describir el emergente
proceso de asociacin internacional de regiones y, a partir de ello, analizar
las perspectivas de la Regin Sonora-Arizona como un ejemplo de alianza
estratgica o regin asociativa transfronteriza en Amrica del Norte,
considerando los avances en la colaboracin as como los retos y conflictos
resultantes del proceso de interaccin. Como antecedentes se abordar la
emergente conformacin de alianzas estratgicas regionales
transfronterizas en Norte y Sud-Amrica.

En los Estados-regiones, caracterizado por


Ohmae (1993) como zonas econmicas naturales, los lmites no son
158

TERRITRIO SEM LIMITES

definidos por criterios poltico-administrativos, sino por la fuerza de los


mercados globales. Sus vnculos principales tienden a desarrollarse
con la economa global y no con sus respectivas economas nacionales.
Dentro de este tipo de zonas econmicas transfronterizas se mencionan
las regiones conformadas por Hong Kong y la provincia de Guangdong
en el sur de China, el tringulo de crecimiento entre Singapur e
Indonesia, as como la regin Tijuana-San Diego en la frontera Mxico-Estados Unidos (OHMAE, 1993).
En el contexto de las franjas fronterizas de Canad-Estados
Unidos y de Estados Unidos-Mxico, se han identificado al menos
once regiones que contienen algunos elementos de los definidos en los
denominados Estados-regiones. Larry Swanson (1994) ha llamado
la atencin sobre la emergencia de regiones econmicas
transnacionales en Amrica del Norte, espoleada por acuerdos de
apertura comercial como el Tratado de Libre Comercio (TLC). Estas
regiones econmicas transnacionales, de corte funcional, se
constituyen a partir de la accin de grupos y cmaras empresariales,
asociaciones comunitarias y gobiernos locales, donde se desarrollan
iniciativas y acciones para incrementar los flujos comerciales,
localizacin industrial, la planeacin del transporte y cruces fronterizos,
entre otras.
Una estrategia adicional bosquejada para aprovechar las oportunidades resultantes de la liberalizacin comercial a escala
transfronteriza es el diseo de supercarreteras transnacionales
o corredores econmicos o comerciales. En los pases del continente americano esta estrategia ha estado ligada principalmente a la
formacin del TLC y del Mercosur. En aos recientes, estos corredores han sido considerados nuevas regiones de planeacin,
complementando las unidades de planeacin ms convencionales como
reas administrativas subnacionales o cuencas hidrogrficas y
atravesando los lmites fsicos, polticos, sociales, econmicos y administrativos tradicionales (BENDER, 1998). Bajo este esquema, las
ciudades se convierten en los actores principales de la creacin y
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

159

desarrollo del potencial de dichos corredores. De hecho, se ha calificado


a los corredores comerciales como la tercera generacin de unidades
de planeacin regional a lo largo de varias dcadas del desarrollo moderno en Amrica Latina. De acuerdo a Bender (1998), las rutas de
comercio intra e inter-regionales trazadas a partir de tratados
comerciales internacionales apoyan las conexiones urbanas ya existentes, forjando tambin nuevos vnculos entre ciudades dominantes y
en crecimiento; en esta perspectiva, los corredores conjuntan en formas novedosas, ciudades con cambiantes dependencias, infraestructura
econmica, social y fsica, mercados de trabajo, reas de servicios y
demandas por bienestar.
A pesar de no existir una definicin clara de lo que constituye
un corredor comercial internacional, algunas de sus caractersticas clave son las siguientes (Arizona Trade Corridor, 1993: 2): a)
una infraestructura fsica bien desarrollada, incluyendo vnculos a
travs de autopistas, ferrocarril, areos y marinos, as como puertos
de entrada; b) una estructura comercial establecida y apropiados
incentivos comerciales, comprendiendo instalaciones de
almacenamiento y distribucin, zonas de libre comercio (francas) y
un marco normativo estandarizado; c) una infraestructura
tecnolgica regionalmente integrada, conteniendo bases de datos
sobre comercio y boletines electrnicos en tableros a lo largo del
corredor; d) profesionales competentes y expertos en negocios,
incluyendo agentes aduanales, transportistas y contadores, abogados,
consultores y acadmicos internacionalmente calificados; y e) una
red desarrollada de vnculos sociales, polticos y de negocios a lo
largo del corredor.
En el rea norteamericana, la idea central de estos proyectos
es fomentar el crecimiento norte-sur, adems de fortalecer la posicin
en las rutas oeste-este, de los estados, regiones o localidades
involucradas. Entre los corredores ms importantes que estn siendo
desarrollados estn los siguientes (WONG-GONZLEZ, 1998 y 2002):
1) el Corredor Interstate 69; 2) Interstate 35, conocido tambin
160

TERRITRIO SEM LIMITES

Figura 1 - Corredores Comerciales - Supercarreteras de Amrica del Norte

Fuente: Elaboracin propia

como International NAFTA Superhighway; 3) Corredor Camino


Real; y 4) el Corredor, hacia el oeste de norteamrica (Figura 1).
De manera similar, a raz de la proliferacin de acuerdos de
libre comercio en Amrica del Sur, particularmente en el rea del
MERCOSUR, se ha retomado la idea de potenciar los corredores
comerciales como una forma de desarrollo local y regional. Si bien la
mayora de estos proyectos an mantienen caractersticas muy
marcadas de corredores de transporte, existe una tendencia hacia su
progresiva utilizacin como corredores de comercio, industriales y de
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

161

servicios. Entre los principales corredores identificados estn el


Biocanico, Transcontinental Central, Libertadores, Atlntico y
Transandino Central (Figura 2).1
Figura 2 - Corredores Inter-ocenicos de Amrica del Sur

Un anlisis de los principales corredores de transporte en Amrica del Sur y Amrica Central puede encontrarse en el informe de OEA (1995).

162

TERRITRIO SEM LIMITES

Ante la emergencia de regiones econmicas transnacionales


funcionales, recientemente se ha presentado un proceso de formalizacin
de dichos esquemas de interaccin e integracin transfronterizas. Esta
tendencia ha dado lugar a la conformacin de formas territoriales organizadas de gestin del desarrollo regional, perfilndose lo que Sergio Boisier
(1993) ha definido en la novedosa nocin de regiones virtuales. Boisier
(1993: 13) considera una regin virtual como el resultado de un acuerdo
contractual (formal o no) entre dos o ms regiones pivotales o bien
asociativas, para alcanzar ciertos objetivos de corto y mediano plazo. En
el contexto europeo, desde hace algunos aos se han venido desarrollando
este tipo de acuerdos contractuales entre regiones, no necesariamente
con contigidad geogrfica, para el intercambio de informacin y
experiencias en materia de desarrollo local; el desarrollo de programas de
investigacin y tecnolgicos; vnculos de produccin, comercializacin,
infraestructura y transporte; lazos en los campos social y cultural, entre
otros. Tal es el caso, por ejemplo, de una de las primeras alianzas entre los
llamados cuatro motores regionales, integrada por Lombarda (Italia),
Rdano-Alpes (Francia), Catalua (Espaa) y Baden-Wurttemberg
(Alemania). Asimismo, la cooperacin que la regin italiana de EmiliaRomaa ha llevado a cabo con Valencia (Espaa), los estados de BadenWurttemberg y Hesse (Alemania), Cracovia (Polonia), Nueva Jersey
(Estados Unidos) y Dinamarca (SENGENBERGER, 1993).
Es conveniente sealar que la formalizacin de los procesos de
integracin de estas regiones econmicas fronterizas transnacionales,
no significa la prdida de su posicin o estatus poltico-administrativo
dentro de sus respectivos pases. Ms bien representan formas no
ortodoxas de gestin del desarrollo regional, adoptando esquemas de
planeacin regional binacional. Bajo estos procesos, por lo tanto,
se instauran nuevas formas de competencia, complementariedad y
competitividad internacional de regiones.2
2

Una descripcin de las acciones y manifestaciones recientes relacionadas a la


competencia y competitividad internacional de regiones en Mxico y Estados Unidos puede encontrarse en Pablo Wong-Gonzlez (1997).
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

163

La formalizacin de los procesos de integracin regionales


adquiere formas variadas como regiones econmicas binacionales,
corredores comerciales o proyectos transfronterizos de gran visin.
Sin embargo, independientemente de su forma o estructura especficas, todas estas organizaciones territoriales tienen en comn un objetivo central: mejorar la posicin competitiva de sus regiones en los
mercados de Norteamrica y del mundo. En grado significativo, en
este tipo de acciones y proyectos -siguiendo la conceptualizacin de
Boisier (1992)-, se intentan esquemas que pretenden imprimirle a las
regiones un carcter de cuasi-estados en la esfera poltico-administrativa, y de cuasi-empresa, en la econmica o tecno-productiva.
Entre las iniciativas ms notables de este tipo y que han
alcanzado un grado importante de madurez en su formalizacin, estn
las siguientes (Cuadro 1 y Figura 3):

a. En la frontera Canad - Estados Unidos:


Pacific Northwestern Economic Regin (PNWER). Esta regin,
que contiene a la llamada Regin Cascadia, est integrada por dos
provincias canadienses (Alberta y British Columbia) y cinco estados de
la Unin Americana (Alaska, Idaho, Oregon, Montana y Washington).
Se estima que el Producto Interno Bruto (PIB) conjunto de las siete
jurisdicciones de la regin, vistas como entidad econmica nica o pas,
ascendera a alrededor de $ 350 billones de dlares, constituyndose en
la dcima economa ms grande del mundo. PNWER se cre en 1991
por acuerdo legislativo. Los principales agentes involucrados en el
proyecto son las provincias, los estados y los sectores pblico y privado.
Red River Trade Corridor. Est conformada por la provincia
canadiense de Manitoba y los estados de North Dakota y Minessota
de la Unin Americana. Cuenta con una poblacin regional de 1.5
millones de habitantes y registra ventas anuales de manufacturas y al
menudeo por ms de 20 billones de dlares. Los principales agentes
son grupos empresariales, lderes comunitarios y gobiernos locales.
164

TERRITRIO SEM LIMITES

Figura 3 - Regiones Econmicas Transfronterizas Formalizadas en Amrica del Norte

Fuente: Elaboracin propia

b. En la frontera Estados Unidos - Mxico


La Regin Sonora-Arizona. Esta regin es conformada por
dos estados: Sonora, en Mxico y Arizona, en los Estados Unidos. Se
constituy por acuerdo legislativo en el ao de 1993. Los actores
regionales ms relevantes son los gobiernos estatales, agencias de
desarrollo privadas, ONGs, las Comisiones Arizona-Mxico y ArizonaSonora, y los consorcios universitarios.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

165

166

Cuadro 1 - Caractersticas Bsicas de Regiones Econmicas Transfronterizas Formales de Amrica del Norte

TERRITRIO SEM LIMITES

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

167

Fuente: Elaboracin propia en base a diversas fuentes.

Regin Tijuana-San Diego. La regin, configurada por la


asociacin entre las ciudades de Tijuana, Baja California (Mxico) y
San Diego, California (Estados Unidos), mantienen una serie de
convenios formales en diversas reas econmicas, sociales, ambientales
y de infraestructura. En trminos del cruce transfronterizo de bienes,
servicios, capitales y personas, esta regin es una de las ms dinmicas
del mundo. Es uno de los grandes centros de manufactura ligados a
redes globales de produccin. En Tijuana se concentra alrededor del
30 por ciento de las plantas (1,000) y el 20 por ciento de los empleos
(200,000) de la industria maquiladora de Mxico. En las acciones
binacionales participa una variedad de actores sociales, dependiendo
del rea en cuestin.
Camino Real Economic Alliance (CREA). Est integrada por
siete ciudades ubicadas a lo largo del antiguo Corredor Camino Real:
Las Vegas, Santa Fe, Albuquerque, Las Cruces (en Nuevo Mexico) y
El Paso (Texas), del lado americano, y Ciudad Jurez y Chihuahua
(Chihuahua), del lado mexicano. Los principales actores regionales
son las cmaras de comercio, universidades, empresarios y gobiernos
locales.
Regin Texas-Noreste de Mxico. Es una regin en proceso
de formalizacin, constituida por el estado de Texas, de la Unin Americana y los estados de Coahuila, Nuevo Len y Tamaulipas, de Mxico. En conjunto, la regin concentra 31 millones de habitantes. La
parte mexicana genera le 13 por ciento del PIB nacional. Por su parte,
Texas es la entidad de la Unin Americana con el mayor monto de
exportaciones hacia Mxico. Bajo la iniciativa de los gobiernos de los
estados, se espera que se incorporen al proyecto una mayor diversidad
de actores sociales y empresariales.

c. En las regiones fronterizas de Amrica del Sur


Motivados por el proceso de integracin en el Cono Sur de
Amrica, tambin se han empezado a impulsar procesos y proyectos
168

TERRITRIO SEM LIMITES

regionales transfronterizos de colaboracin, para la construccin de


infraestructura y potenciar la posicin geogrfica y/o competitiva de
las respectivas regiones en la zona. Entre estos casos estn los
siguientes:
Zona de Integracin del Centro-Oeste Suramericano (ZICOSUR);
Federacin Econmica Brasil, Argentina, Paraguay (FEBAP);
Proyecto Desarrollo Transfronterizo Integrado en el Bajo Uruguay;
Red de Ciudades del Corredor Biocenico;
rea Protegida Binacional Los Pehuenes;
Integracin del Eje Regional Sur de Per-Centro Oeste de Brasil.

3 - LA REGIN ASOCIATIVA
TRANSFRONTERIZA SONORA-ARIZONA

El Cuadro 2 muestra las caractersticas bsicas de las acciones,


estrategias, corredores o regiones transfronterizas iniciadas o que se
estn perfilando en Amrica del Sur. De manera similar a Amrica del
Norte, la mayora de las acciones intentan posicionarse competitivamente ante el avance del MERCOSUR.

Por siglos, los estados de Sonora y Arizona


han mantenido vnculos geo-polticos y econmicos, compartiendo
historia, cultura y medio ambiente. De hecho, en el pasado estos dos
estados pertenecieron a las mismas fronteras poltico-administrativas. El origen comn de grupos tnicos desde la poca pre-colonial,
el desarrollo de las misiones a partir del siglo XVII, el comercio de
ganado y minera del siglo pasado, as como la creciente relacin
transfronteriza de la poca actual derivada de nuevos flujos
comerciales, de servicios y la integracin manufacturera, son slo
algunos de los hitos que dan cuenta de la extensa interrelacin que
ha existido entre ambos estados.
Si bien esta convivencia no ha sido ajena a problemas, la
existencia de una lnea fronteriza, como divisin poltica entre Mxico
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

169

170

Cuadro 2 - Caractersticas Bsicas de Acciones/Estrategias Transfronterizas Iniciadas en el Cono Sur

TERRITRIO SEM LIMITES

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

171

Fuente: Elaboracin propia en base a diversas fuentes.

3.1 - NATURALEZA DE LA INTEGRACIN


EN LA REGIN SONORA-ARIZONA

y los Estados Unidos, no refleja la profundidad de la vinculacin regional y la vecindad de las comunidades de estos estados. No obstante
las significativas diferencias nacionales y la edificacin de una frontera
poltica internacional, algunos analistas consideran que en este espacio
transfronterizo se ha preservado una identidad regional, conformando
una regin cultural binacional (LOZANO, 1993).

La evolucin del proceso de integracin en Sonora y Arizona debe ser abordado desde dos perspectivas: a) integracin
funcional (de facto); y b) integracin formal (de jure). Ambas formas
de integracin son complementarias. La primera, la ms antigua, deriva de la operacin de las fuerzas del mercado, la interaccin de los
actores sociales y la apertura de las respectivas economas nacionales.
La segunda, la ms reciente, es consecuencia de acuerdos deliberados entre los gobiernos estatales implicados.
A pesar de que una delimitacin exacta de la configuracin
regional -sobre todo en trminos funcionales- de Sonora-Arizona
representa una tarea compleja, es posible identificar dos esferas
geogrficas que se relacionan directamente a las formas de
integracin sealadas: a) el mbito geogrfico que incluye la totalidad
del territorio de ambos estados, acorde al proceso de integracin
formal; y b) un mbito geogrfico ms reducido, pero mucho ms
intenso en trminos del intercambio comercial y productivo, derivado de la integracin funcional. Este ltimo mbito est configurado por dos subespacios principales: i) las reas de zonas libres y
puertos de entrada ubicados a lo largo de la franja fronteriza; y ii)
el rea conformada desde el sur de Sonora hasta la Zona Metropolitana de Phoenix, siguiendo en gran medida la principal va de
comunicacin entre los dos estados.
172

TERRITRIO SEM LIMITES

3.1.1 - INTEGRACIN FUNCIONAL


REGIONAL

Durante la ltima dcada, el comercio


transfronterizo ha crecido a tasas considerables, impulsado principalmente por la actividad maquiladora,3 la industria automotriz y los
productos hortofrutcolas. En este perodo, tanto las exportaciones de
Sonora hacia los Estados Unidos como las de Arizona hacia Mxico
se han cuadruplicado. Hacia el ao 2000, Sonora y Arizona exportaron
$12,200 millones de dlares de productos a los mercados del TLC,
aportando $5,600 millones de dlares el primero y $6,600 millones el
segundo. A raz de ello, Arizona se ha colocado actualmente como el
tercer estado exportador ms importante hacia Mxico, despus de
Texas y California. De igual manera, durante este periodo el trfico de
vehculos y el cruce de personas en la frontera Sonora-Arizona han
aumentado considerablemente; por ejemplo, tan slo de 1987 a 1992
el trfico de vehculos comerciales creci en alrededor de 60 por ciento
(Arizona Trade Corridor Study, 1993). En el 2000, ms de 35 millones
de personas y 10.6 millones de vehculos cruzaron la frontera de Sonora hacia Arizona (PAVLAKOVICH y SONNETT, 2001).
En relacin a los crecientes vnculos al interior de la Regin
Sonora-Arizona, algunos estudios de mediados de los 1990s estimaban
que ms de 24,000 empleos en Arizona dependan o eran sostenidos
por las exportaciones hacia Mxico (PAVLAKOVICH, 1995). La
relevancia de la industria maquiladora se demuestra por el hecho de
que, a nivel nacional, el 24 por ciento de las exportaciones de los Estados Unidos hacia Mxico y el 45 por ciento de las exportaciones de

3
El programa de Maquiladoras tambin conocido como in-bond - permite la entrada, libre de aranceles, de insumos y componentes para su ensamble en Mxico, y
posteriormente ser re-exportados como producto final. Correspondientemente, a
travs del uso de las tarifas estadounidenses 9802.0060 y 98002.0080, se permite su
reingreso hacia los estados Unidos, pagando impuestos nicamente sobre el valor
agregado en Mxico.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

173

Mxico hacia los Estados Unidos estn relacionadas a la operacin de


dicha actividad (PAVLAKOVICH y LARA, 1994). De acuerdo a
fuentes mexicanas (SECOFI), entre el 35 y 40 por ciento de las plantas maquiladoras localizadas en el estado de Sonora tienen su contrato de maquila (contraparte) en el vecino estado de Arizona. De hecho,
la creciente integracin de las operaciones de maquila entre Sonora y
Arizona ha producido la configuracin de corredores maquiladores
transfronterizos, reflejada en flujos de insumos y de transporte, vnculos en asistencia tcnica, en la existencia de flujos y mercados
regionales de trabajo, as como en una divisin tcnica del trabajo intrafirma. La proximidad geogrfica permite el intercambio diario y permanente de personal tcnico y administrativo. En este sentido, la
actividad maquiladora representa el vnculo comercial ms importante
entre Sonora y Arizona, exportndose productos por alrededor de 3,500
millones de dlares anuales desde el lado mexicano. Asimismo se ha
estimado que alrededor del 43% de las exportaciones manufactureras
de Arizona hacia Mxico, durante 1993, se relacionaron con la maquila (PAVLAKOVICH, 1995). De manera similar, el 40% del total de
las exportaciones de Sonora se asocia a esta rama.
Por otro lado, la actividad de agronegocios representa uno de
los sectores ms dinmicos en trminos de la interaccin entre agentes regionales, impulsada principalmente por productores privados. Los
agronegocios funcionan como una especie de cluster regional,
presentndose una integracin binacional en financiamiento e inversin,
comercializacin, asistencia tcnica, equipo, insumos y en mercado
laboral (TRONSTAD, et. al., 1997). Nogales -el puerto de entrada
internacional ms importante de la Regin Sonora-Arizona
probablemente se ha convertido en uno de los puntos de cruce
fronterizos de productos horto-frutcolas ms grande del mundo. En
este contexto, la actividad de agronegocios ha formado un complejo
productivo transfronterizo, que desde mediados de los 1990 ya manejaba
alrededor de mil millones de dlares de productos hortofrutcolas
(PAVLAKOVICH, et. al., 1997). Esto significaba que del total de las
174

TERRITRIO SEM LIMITES

3.1.2 - INTEGRACIN FORMAL:


UNA VISIN ESTRATGICA CONJUNTA

importaciones estadounidenses de hortalizas y frutas frescas provenientes de Mxico durante el invierno, el 60 por ciento pasaba a travs
de Nogales. Igualmente, se ha reportado que alrededor del 25 por
ciento del conjunto de estos productos consumidos en el mercado de
los Estados Unidos es importado por Nogales, y cuya mayor parte
proviene de los estados de Sonora y Sinaloa. Durante el 2002, por
Nogales se exportaron ms de 1.4 millones de toneladas de productos
hortofrutcolas. Bajo este panorama, y en trminos de integracin tecnoproductiva entre las dos economas estatales, probablemente la
actividad de agronegocios, principalmente la agricultura y ganadera,
representa el vnculo ms dinmico por los niveles de interaccin entre los agentes productivos regionales, que rebasa el mbito puramente comercial. Dicha interaccin se realiza por medio del desarrollo de
una marcada especializacin productiva y divisin territorial y funcional del trabajo entre ambos estados.

En la poca contempornea, los estados de


Sonora y Arizona iniciaron relaciones formales en 1959, a travs del
Comit de Promocin Econmica y Social Sonora-Arizona y de la
Arizona-Mexico West Trade Commission, fundadas por los seores
Paul Fannin y Alvaro Obregn, gobernadores de Arizona y Sonora,
respectivamente. En el seno de esta Comisin se llevaban a cabo
reuniones de trabajo conjuntas para el anlisis y discusin de temas de
inters en las reas de educacin, salud, comunicaciones y economa.
Estas organizaciones constituyen el origen de las actuales Comisiones
Sonora-Arizona y Arizona-Mxico.
Los objetivos generales establecidos por la Comisin SonoraArizona fueron: 1) promover e incrementar el acercamiento entre la
poblacin de los estados de Sonora y Arizona, fomentando las relacioTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

175

nes institucionales y de gobierno, mediante un contacto ms directo


entre los diversos sectores de ambos estados; y 2) gestionar el
intercambio comercial, cientfico y tecnolgico; el mejoramiento de la
calidad de los servicios de la educacin y asistencia mdica y el
desarrollo de las actividades productivas de los dos estados. Hasta
principios de 1995, esta Comisin estuvo organizada en 12 Comits
sectoriales.
En el Congreso Anual y la Reunin Plenaria de las Comisiones
Sonora-Arizona y Arizona-Mxico, escenificada en Hermosillo, Sonora en enero de 1992, se abre una nueva era en las relaciones entre los
dos estados. En dicha reunin, los gobernadores de Arizona, Fife
Symington, y de Sonora, Manlio Fabio Beltrones Rivera, acordaron
llevar a cabo una visin estratgica conjunta para el futuro econmico
de la Regin. Despus de confirmar esta iniciativa en el marco de la
Reunin Plenaria de las Comisiones, realizada en Phoenix, Arizona en
junio de 1993, sta fue aprobada oficialmente en Sesin Protocolaria
Legislativa entre los cuerpos correspondientes de Sonora y Arizona,
el 1o. de diciembre del mismo ao. Surge as el proyecto Visin Estratgica del Desarrollo Econmico de la Regin Sonora-Arizona
(VEDERSA).
Esta accin marcaba el comienzo de la formalizacin de un
ambicioso proceso de integracin ms amplio entre los dos estados. El
propsito de formalizar el proceso de integracin a travs de
VEDERSA, significaba tambin el deseo de imprimirle un fuerte cambio, en nfasis y direccin, a la relacin entre ambos estados as como
al trabajo de las Comisiones. Con esto se intentaba rebasar los
tradicionales lazos culturales y sociales, y fortalecer las interacciones
en los campos de la economa, comercio e inversin. Para ello se
inicia un programa de reorganizacin de los comits dentro de las
Comisiones, invitando a los Consorcios Universitarios de Sonora y
Arizona para la realizacin de los estudios e investigacin. De esa
manera, a los representantes de diferentes sectores de gobierno,
productivos y sociales de la regin, se les una el grupo acadmico.
176

TERRITRIO SEM LIMITES

Los objetivos generales de VEDERSA son: 1) Desarrollar


Sonora y Arizona como una regin econmica conjunta, con ventajas
competitivas en los mercados globales: 2) Facilitar el movimiento
de bienes, servicios, personas e informacin a travs de la Regin
y promover el establecimiento de un corredor comercial que tenga
como eje a Sonora y Arizona: 3) Promover vnculos y eliminar
barreras para facilitar el desarrollo econmico y promover
complementariedades en el comercio y la produccin: 4) Estimular
e incentivar el desarrollo de clusters (conglomerados) transfronterizos en la Regin Sonora-Arizona, con el fin de incrementar las
actividades econmicas de mayor valor agregado: 5) Crear nuevos
mercados y nuevas oportunidades de mercados externos para la
Regin Sonora-Arizona; 6) Identificar y desarrollar los fundamentos econmicos, infraestructura y servicios necesarios para alcanzar
los niveles de competitividad deseados para la regin; y, 7) Promover un desarrollo econmico regional acorde a los principios del
desarrollo sustentable.
La propuesta de realizar un estudio de Gran Visin Regional se
fundamenta en el reconocimiento de los retos que plantean las nuevas
condiciones de competencia global y el acelerado cambio tecnolgico,
as como las potencialidades que presenta para ambos estados el TLC
y la creciente integracin productiva entre Mxico y los Estados Unidos. La Regin -se asuma- debera estar preparada para responder a
las demandas que traer consigo la economa del siglo XXI, ante la
llamada Tercera Revolucin Industrial, donde sobresalen la
microelectrnica, la robtica y la informtica. La idea central consista
en tener una visin estratgica de los dos estados concebidos como
una regin conjunta, donde se pudieran aprovechar y potenciar las
ventajas comparativas y competitivas que se poseen y salir fortalecidos en la concurrencia a los mercados mundiales. A travs de dicha
estrategia se busca obtener beneficios para ambos estados, en trminos de la promocin de inversiones que creen empleos de mayor
productividad y mejor remunerados, y que permitan elevar el nivel de
vida de la poblacin regional.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

177

Adicionalmente a estos factores, los estados de Sonora y Arizona


como regin conjunta buscaban potenciar sus complementariedades
para mejorar su nivel y posicin competitiva frente a otros estados o
regiones. En particular, Sonora en relacin a otras entidades fronterizas
(Baja California, Chihuahua o Nuevo Len) y Arizona, a California y
Texas. Por otro lado, Sonora aspirara a tener acceso a mercados ms
amplios, a nuevas tecnologas y fuentes de financiamiento, mientras
que Arizona estara contando con una salida martima hacia la Cuenca
del Pacfico, lo cual pudiera dinamizar su capacidad exportadora.
De hecho, esta propuesta representa un esquema innovador en
materia de estrategias de desarrollo regional, ya que las tendencias
sealadas -entre otros factores-, han obligado la bsqueda de formas
no-ortodoxas de complementariedad y competitividad regionales,
en un contexto de creciente globalizacin econmica. Representa, por
lo tanto, un nuevo proceso de planeacin regional binacional.
Una de las metas de VEDERSA fue la realizacin de estudios
tcnicos en reas (clusters) prioritarias y fundamentos econmicos
para la Regin en su conjunto, en los cuales se definieran acciones y
proyectos especficos. Si bien contrastados los logros obtenidos con
los objetivos generales del proyecto VEDERSA, los resultados pudieran
considerarse limitados y parciales, puede decirse que hubo avances
de relativa importancia en campos especficos de la relacin SonoraArizona que son la base para el fortalecimiento futuro de la concepcin
de regin conjunta. Entre los principales logros y acciones concretizadas a partir del proyecto VEDERSA se pueden citar los siguientes:4 a)
establecimiento de Oficinas de Representacin en ambos estados
para apoyar a las empresas de cada estado en la bsqueda de nuevas
oportunidades de negocios; b) establecimiento del Centro de
Desarrollo Turstico Regional Sonora-Arizona, el cual sirve para

Informacin obtenida de las Comisiones Arizona-Mxico y Sonora-Arizona y


otras fuentes directas.

178

TERRITRIO SEM LIMITES

4 - INTERACCIN ECONMICA
REGIONAL: COOPERACIN Y
CONFLICTO

promover a ambos estados como una sola regin turstica a nivel mundial; c) constitucin formal del Cluster Transfronterizo de Servicios
de Salud de la Regin Sonora-Arizona; d) realizacin de misiones
binacionales de intercambio en el Cluster de Agronegocios; e)
acuerdos y seminarios para aprovechar y potenciar los beneficios
regionales del Corredor CANAMEX; f) establecimiento del Instituto
de Educacin Sonora-Arizona/Arizona-Sonora; g) establecimiento del
Grupo de Trabajo Binacional sobre Salud y Medio; h) el inicio del
Programa de Desarrollo de Proveedores de Maquiladoras.

La alianza estratgica Sonora-Arizona posee


simultneamente nuevas oportunidades de desarrollo y retos. El
proceso de integracin y el alcance cabal de los objetivos propuestos
no es una tarea fcil. Sonora y Arizona estn inmersos en contextos
econmicos, sociales y tecnolgicos muy diferentes, incluso capacidades humanas y de recursos financieros dismiles. Por otra parte, existen
esquemas de planificacin y tradiciones bastante diferentes. Bajo este
marco de asimetra, los puntos siguientes deben analizarse y discutirse
a profundidad para obtener impactos positivos ms amplios derivados
de la implementacin de VEDERSA:
a. La Naturaleza/Modalidad de Integracin. Dentro de este
proceso de formalizacin de la Regin Sonora-Arizona y dada la
disparidad socioeconmica y de dotacin de factores existentes, cul
debera ser la naturaleza/modalidad de integracin y divisin del trabajo
(especializacin sectorial) intra-regional que ofrezca resultados positivos para ambos estados?
Conforme al Plan Estratgico de Desarrollo Econmico de
Arizona definido desde los 1990s (ASPED, 1992), los elementos crtiTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

179

cos que definiran una economa exitosa del futuro seran los empleos
de alta calidad, eslabonamientos (clusters) econmicos competitivos,
bases econmicas fuertes y diversificacin econmica. Dentro de este
marco y dada la oportunidad nica creada por el TLC, se sugiri la
complementariedad entre las economas de Arizona y Sonora basada
en el desarrollo de eslabonamientos industriales transfronterizos como
una de las estrategias econmicas. Una de las formas indicadas de
hacerlo fue mediante una combinacin del capital, la administracin y
los conocimientos prcticos de Arizona con la calificacin tcnica
de la mano de obra de Sonora (SRI, 1992). Por otra parte, los Planes
Estatales de Desarrollo de Sonora de la ltima dcada (Gobierno del
Estado de Sonora, 1992 y 2004), incluyen el fortalecimiento de su sector
industrial incrementando el valor agregado en los productos primarios
y la superacin de las operaciones simples de maquila, conllevando a
la llamada segunda generacin de plantas maquiladoras. De cualquier
manera, Sonora est intentando rebasar el uso de mano de obra intensiva, incluyendo su mayor calificacin y la adopcin de innovaciones
tecnolgicas.
Posiblemente en esta etapa, una estrategia pragmtica podra
ser la definicin de formas de interaccin y coordinacin para diferentes perodos (a corto, mediano y largo plazo), segn la dotacin de
recursos y ventajas competitivas que poseen ambos estados. Estas
formas de interacciones pueden variar de una simple complementariedad a una integracin compleja o tecno-productiva. El objetivo
final sera incrementar la base tcnica general de la industria, as como
el nivel y calidad de vida de la poblacin de ambos estados.
En la actualidad, es posible sealar que existe ya un grado
sustancial de integracin econmica entre Sonora y Arizona. Sin embargo, puede argumentarse tambin que esta integracin es en su
mayora de naturaleza comercial, en comparacin con una integracin
tecno-productiva o de capital-inversin. Esto es evidente particularmente dentro del sector manufacturero (industrias automotriz y
maquiladora). Por ejemplo, estudios sobre las empresas de manufactura
180

TERRITRIO SEM LIMITES

en la regin muestran que slo el 13 por ciento de las empresas


sonorenses exportan a Arizona; 15 por ciento de ellas, importa de
Arizona y slo un 6 por ciento de todos sus insumos provino de este
estado; por el lado de las empresas de Arizona, el 17 por ciento exporta a Sonora y el 13 por ciento importa de este estado (SHUNK, et. al,
1996). En forma semejante, Ford Motor Company, ubicada en
Hermosillo y que representa aproximadamente una tercera parte del
total de exportaciones de Sonora, utiliza a Arizona nicamente como
punto para la importacin de piezas automotrices de Detroit a Mxico
y la exportacin de vehculos ensamblados al resto de Amrica del
Norte. Otro ejemplo es la industria maquiladora que representa casi la
mitad de las exportaciones de Sonora. Aunque un 35 a 40 por ciento
de las plantas maquiladoras que operan en Sonora como se mencion
anteriormente, tienen sus sedes u oficinas matrices en Arizona, stas
funcionan principalmente como nexo comercial con otros estados de
la Unin Americana u otros pases, ms que el establecimiento de una
integracin tecno-productiva a ambos lados de la frontera.
En cierta medida y en trminos de los patrones comerciales
globales existentes entre Sonora y Arizona, ambos estados funcionan
ms bien como corredores comerciales estratgicos a otras regiones
en Amrica del Norte. En este sentido, dado el papel importante que
desempea en los flujos comerciales norte a sur, la Regin debera
desarrollar una poltica comercial enlazada a su capacidad de produccin
y capacidad potencial (creacin de comercio) adems de atraer flujos
comerciales a travs de la Regin (desviacin del comercio). Adems
de desarrollar una infraestructura fsica y comercial, la idea principal
sera la de establecer un corredor comercial dinmico, generando mayor
valor agregado y servir como fuente de impulso de muchos de los
eslabonamientos industriales de la regin.
Dentro de este contexto, como alternativa estratgica, Arizona
debe evaluar, por ejemplo, si debe permanecer principalmente como
corredor comercial de bienes importados de/ exportados a los Grandes Lagos u otras regiones en los Estados Unidos o desarrollarse como
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

181

un centro principal de innovaciones en la manufactura. En el caso de


las opciones estratgicas de Sonora, los escenarios de desarrollo estratgico de Nijkamp (1993) desarrollados en referencia a algunas
regiones holandesas fronterizas, podran ser de cierta utilidad, a pesar
de las diferencias. Bajo este marco, Sonora deber seleccionar entre:
a) rea de traspatio; b) rea corredor; c) rea de tecnologa ecolgica (industria sustentable); y d) rea de servicios multimodales. Otro
marco de anlisis para el escenario regional estratgico es la tipologa
desarrollada por Leborgne y Lipietz (1993), basada en modelos de
organizacin industrial: a) regin neo-taylorista (v.g. operaciones
sencillas de ensamble); b) regin de tecnologa o modelo californiano
(v.g. Sillicon Valley); y c) regin rea-sistema o modelo saturniano
(v.g. alto nivel de eslabonamiento industrial).
Considerando una visin ms amplia de desarrollo para Sonora, deben descartarse las estrategias de rea de traspatio que es el
caso para gran parte de las operaciones actuales de las plantas
maquiladoras, las opciones de rea de corredor esttico y regin
neo-taylorista. En la actualidad, o a corto y mediano plazo, no hay
condiciones idneas para seguir la trayectoria de una tecnologa
ecolgica (industria sustentable) o californiana, aunque Arizona
si las tiene. En este sentido, una combinacin de rea de servicios
multimodales, que significa el desarrollo de un corredor comercial
dinmico y la aspiracin de una regin de rea-sistema, con un
alto nivel de eslabonamiento industrial, podran ser los panoramas
ms deseables para el desarrollo de la regin. Tal como se puntualiz
con anterioridad, posiblemente aprovechando las complementariedades positivas entre Arizona y Sonora, considerando a los dos
estados como una sola regin transfronteriza, podra avanzarse hacia
una integracin ms equitativa.
b. Impactos Espaciales Intra-regionales de la Integracin.
Siguiendo el esquema de integracin formal (de jure), se incluye el
territorio de toda la Regin. No obstante, de acuerdo con la geografa
de la integracin funcional (de facto), los impactos del crecimiento
182

TERRITRIO SEM LIMITES

econmico se concentran ms bien en ciertas localidades fronterizas


y principales de la Regin.
En el caso de Sonora algunos ejemplos son los siguientes: a)
aproximadamente el 70 por ciento de las plantas maquiladoras y de los
empleos se concentran en tres ciudades fronterizas (Nogales, Agua
Prieta y San Luis Ro Colorado), presentando tambin un dinamismo
importante en Hermosillo la capital del estado- y en GuaymasEmpalme; el 35 por ciento de las exportaciones totales de Sonora las
realiza Ford Motor Company, ubicada en Hermosillo; c) las principales
empresas manufactureras y de exportaciones ajenas a la actividad de
las maquiladoras se concentran en cuatro municipios (Hermosillo,
Cajeme, Caborca, y San Luis Ro Colorado); en Hermosillo se
encuentra la mitad de las empresas de exportacin. En el caso de
Arizona, se ha reportado una situacin semejante, siendo Phoenix y
Tucson las ciudades que concentran dos terceras partes del total de
las exportaciones a Mxico (PAVLAKOVICH, et. al., 1996).
Otra tendencia importante es el papel cambiante de las ciudades
fronterizas con la apertura de la economa (liberalizacin) y la
implementacin del TLC. Estos procesos han ocasionado impactos
sectoriales-espaciales diferenciados. Por una parte, parece que en las
ciudades fronterizas existe una prdida de ventaja comparativa como
ubicacin para ciertas actividades, tales como el comercio, especialmente en el lado de Arizona (Nogales). En consecuencia, Hermosillo
ha experimentado un crecimiento sustancial en el comercio y servicios
relacionados a operaciones de franquicia. En el caso de Arizona,
Phoenix ha reforzado su posicin como centro principal de distribucin.
Las devaluaciones del peso mexicano tambin han tenido impactos negativos en la economa fronteriza. En el lado de Sonora, ha
aumentado el costo de vida y el precio de los productos estadounidenses,
ocasionando una profunda cada en las ventas en Nogales, Arizona.
La disminucin asociada de inversiones en los centros comerciales y
las pocas ventas produjeron una vulnerabilidad econmica en Nogales.
Por ejemplo, algunas fuentes estimaron que durante la crisis de 1995,
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

183

debido a los cambios estructurales ocasionados por la apertura de la


economa y la devaluacin del peso (el factor de coyuntural), ms del
30 por ciento de las tiendas minoristas y del comercio en Nogales,
Arizona, haba cerrado, despus de una cada en las ventas aproximadamente de un 60 por ciento. Sin embargo, es importante hacer hincapi
que este impacto negativo en el sector minorista de la zona fronteriza
no se generaliz en los dems sectores o regiones. Un estudio especfico sobre la sensibilidad de las industrias manufactureras de Arizona
respecto a la devaluacin reciente del peso encontr que nicamente
el uno por ciento (13,400) del nmero total de empleos en el Estado
fueron sensibles frente al peso (PAVLAKOVICH, 1995). Los empleos
sensibles frente al peso en las industrias manufactureras (10,000)
representan aproximadamente el 5 por ciento del total de empleos en
la industria manufacturera.
Un factor adicional que afecta a las comunidades fronterizas
es el creciente trfico que ocasiona externalidades negativas y
congestionamiento urbano. Debido al TLC, las actividades de
importacin y exportacin han aumento, haciendo que la infraestructura
actual de los puertos fronterizos de entrada sea insuficiente.
c. Convergencia/Divergencia Regional. Este asunto ha sido
objeto de muchas discusiones en Europa, donde estudios recientes
demostraron que las desigualdades regionales han aumentado con la
integracin internacional (DUNFORD, 1994; CUADRADO-ROURA,
1994). A diferencia de la Unin Europea, en Amrica del Norte el
TLC no considera fondos compensatorios para apoyar a las regiones
rezagadas o deprimidas, lo que representa una desventaja al perseguir
una convergencia regional. Este aspecto plantea una dimensin adicional: cmo medir el proceso de la convergencia o divergencia entre
socios desiguales?
Aunque no hay mucho anlisis emprico, existen dos tendencias
generales en el caso de la regin Arizona-Sonora (PAVLAKOVICH y
LARA, 1994; PAVLAKOVICH, 1995b): a) durante el perodo de 19801990, pareci haber un proceso de convergencia en trminos de la
184

TERRITRIO SEM LIMITES

distribucin geogrfica del empleo entre Sonora y Arizona en minera,


manufactura, construccin, comercio y transporte, as como en los
sectores de las comunicaciones y los servicios pblicos y una divergencia
en la distribucin de los sectores de servicios financieros; b) en cuanto
a los niveles de ingresos, a pesar de una ligera disminucin de la
desigualdad entre determinadas zonas fronterizas, la brecha a nivel regional contina amplindose, conllevando a una mayor divergencia.
En trminos generales, el anlisis del proceso de convergencia/
divergencia de las regiones fronterizas transnacionales debe considerar tres perspectivas como punto de referencia: a) la evolucin de un
estado en particular, en relacin con el resto de los estados o regiones
de su pas respectivo; b) la evolucin en relacin con su propia base
absoluta; y c) la evolucin en relacin con el (los) estado(s) de la
regin transnacional. En este ltimo caso, la convergencia deber ser
un objetivo a largo plazo.
d. Complementaridad o Competencia Intraregional? Otro
punto importante de discusin y conflicto potencial es la forma en la
que los diferentes actores de la Regin perciben sus interacciones
econmicas. Los actores en diferentes actividades econmicas o
clusters han demostrado una actitud diferente ante la interaccin o
asociacin. Por ejemplo, el sector manufacturero parece ser una perspectiva amplia para complementariedades e interacciones, formando
asociaciones en participacin e integrando actividades transfronterizas;
las operaciones de las maquiladoras son posiblemente el mejor ejemplo
de ello. Agronegocios es otro sector que presenta un grado sustancial
de integracin transfronteriza en varias fases de la cadena productiva.
Ese parece ser tambin el caso del turismo, en el que los dos estados
complementan mutuamente sus recursos naturales e inversiones (el
Gran Can en Arizona y el Pinacate y las playas y los balnearios
tursticos junto al mar en Sonora), as como los servicios de la salud, en
los que hay flujos de consumidores transfronterizos que buscan servicios
especializados con base en costos, nivel tcnico y aspectos culturales,
entre otros factores.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

185

Sin embargo, en algunos clusters, los agentes econmicos se


consideran competidores ms bien que socios potenciales. En particular, este es el caso de los servicios de transporte y distribucin. Esto
se debe a causas variadas y complejas: la desigualdad en el tamao y
la capacidad de las empresas, diferencias en las reglas y reglamentos,
cultura, etc. De hecho, tanto las asociaciones de transportistas en
Mxico como en los Estados Unidos rechazaron la apertura de la
frontera a los servicios de transporte bajo el TLC, disposicin que
debi entrar en vigor el 17 de diciembre de 1995. A pesar de los problemas que se han encontrado en esta actividad para desarrollar
asociaciones binacionales y eslabonamientos transfronterizos, hay
ciertas reas de colaboracin que se han sentido por espacio de varios
aos y as mismo, se han identificado algunas potencialidades.
e. Participacin Comunitaria y Local. Hasta ahora,
VEDERSA es una especie de plan macroregional, vislumbrado desde
una perspectiva amplia de la regin Arizona-Sonora dentro de Amrica del Norte y a nivel mundial. Aunque en este caso, el Proyecto de
Visin no viene como una imposicin del gobierno federal, en cierto
sentido es una especie de enfoque de desarrollo de arriba hacia abajo,
promovido en primer instancia, por los gobiernos estatales con la
participacin de varios representantes de los actores sociales. En este
sentido, para obtener un consenso ms amplio acerca de VEDERSA,
as como beneficios ms generalizados, es necesario establecer los
canales apropiados para motivar una mayor participacin de los actores
de la comunidad local y sus iniciativas.
f. Descentralizacin y Autonoma Regional. Tanto en los
Estados Unidos como en Mxico, los gobiernos federales consideran
a sus regiones fronterizas como zonas de conflicto y separacin. Esto
es particularmente evidente en lo que se refiere a asuntos de inmigracin
ilegal, estupefacientes y seguridad nacional. Por este motivo, las
decisiones respecto a las regiones fronterizas son altamente centralizadas. Aunque existen algunas diferencias en la normatividad de los
gobiernos federales de ambos pases, reas tales como el transporte y
186

TERRITRIO SEM LIMITES

las comunicaciones, infraestructura fronteriza, reglamentos sanitarios,


entre otros, requieren manejarse con una mayor autonoma regional o
local. Por consiguiente, a fin de promover el desarrollo local y regional, se requiere una poltica ms descentralizada. As mismo, deberan
desarrollarse nuevos esquemas de coordinacin entre los niveles federal y estatal para otorgar ms flexibilidad al proceso de toma de
decisiones a nivel local.
g. TLC y Poltica Regional Compensatoria. Como se
mencion, a diferencia de la Unin Europea, en Amrica del Norte el
TLC no considera fondos compensatorios para apoyar a las regiones
rezagadas o deprimidas. Con procesos de integracin, sobre todo de
carcter asimtrico, la existencia de fondos compensatorios para
regiones rezagadas o con problemas es considerada como un factor
relevante para el mantenimiento de la cohesin social. En este sentido,
en la bsqueda de una tendencia hacia la convergencia inter-regional
en el marco del TLC, como un elemento de cohesin socio-territorial,
valdra la pena analizar la conveniencia de negociar el establecimiento
de fondos compensatorios regionales con los socios comerciales.
En el caso de la Unin Europea, se argumenta que la aceptacin
del principio de cohesin social de parte de las sociedades y gobiernos
se constituy en un pilar del xito del proceso de integracin. Gran
parte de ello se debi a la importancia poltica dada al principio del
cohesin, similar al adjudicado a otros objetivos de poltica econmica
o de seguridad nacional (ALBA, 1999). Como seala Mauricio de
Mara y Campos (1998), en el contexto de la Unin Europea la poltica
regional no solamente hizo posible la integracin y cohesin de pases
con distintos grados de desarrollo, nivelando las condiciones de
interaccin, sino que tambin representa un elemento fundamental para
promover el cambio estructural y hacer frente a los efectos de la
liberalizacin y desregulacin dentro de los pases y hacia el exterior,
tanto de los pases integrantes de la Unin como del resto del mundo.
Sin embargo, la negociacin y el compromiso de fondos
compensatorios regionales como una forma de alcanzar una mayor
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

187

5 - REFLEXIONES FINALES

cohesin social entre los pases del rea de libre comercio de


Norteamrica, posiblemente requiera avanzar a estadios ms profundos de integracin de las economas de los pases involucrados, condicin
que deber ser analizada con mayor detenimiento en funcin de las
posibles consecuencias que ello conllevara dada las asimetras existentes.

Como sugiere Josef Lapid (2001), con la


globalizacin las fronteras en parte continan sirviendo -o estn siendo
reconstituidas- como campos de batalla, mientras que por otro lado
tambin funcionan como mediadoras de resolucin de conflictos, as
como de nuevos espacios para la adaptacin de los Estados, sociedades y comunidades. En tal sentido, el proyecto de Visin Estratgica
de la Regin Sonora-Arizona representa un gran reto tanto desde la
perspectiva de las acciones de polticas del desarrollo regional, como
desde las bases tericas cambiantes. El impacto final sobre el desarrollo
o la situacin de convergencia/divergencia deber ser evaluado a los
niveles macro y microregionales, as como en trminos sociales y
sectoriales. Sin embargo, tanto los gobiernos estatales como actores
sociales de la regin, esperan que la oportunidad y la voluntad de actuar
respecto a un objetivo comn que genera una sinergia regional puedan
producir mayores beneficios a la poblacin y que no sea un juego de
suma cero5. Posiblemente una parte substancial del xito depender
del aprovechamiento inteligente de las asimetras, incrementando
sus complementariedades. Si este fuera el caso, en el mediano y largo
plazos el proyecto podra tener cuando menos parcialmente resultados positivos an en condiciones de una interdependencia asimtrica.

El hecho de que la Regin Sonora-Arizona sea formalizada, no significa que tenga


actualmente un mayor dinamismo que otras de carcter netamente funcional.

188

TERRITRIO SEM LIMITES

La alianza estratgica Sonora-Arizona posee simultneamente


nuevas oportunidades de desarrollo y de retos, presentndose un camino
sinuoso para alcanzar los objetivos. Factores externos e internos a la
regin actan en detrimento de la cooperacin, como son, por ejemplo,
las medidas de reforzamiento militar de las fronteras con los sucesos
terroristas del 9/11 o la reciente controversia por la llamada Ley
200 aprobada en Arizona, que restringe servicios y derechos a los
inmigrantes indocumentados.
Desde el punto de vista del marco de una poltica amplia, un
proyecto binacional estratgico como ste no debera considerarse la
panacea para el desarrollo de la regin. En la mayora de los casos,
por s solos, este tipo de proyectos de visin estratgica son incapaces
de resolver los problemas estructurales, al menos en el corto plazo.
Por lo tanto, deben considerarse slo como una accin complementaria
de una estrategia particular, que para algunos estados o regiones puede
ser vital, pero no suficiente. En el mismo sentido, la emergencia de
proyectos de gran visin desde los mbitos local-regionales, no pueden
ser sustitutos de una poltica regional comprensiva a escala nacional.
Por otra parte, diferentes experiencias revelan que en un gran
nmero de casos los problemas fronterizos han dado lugar a la
promocin de instancias de cooperacin de carcter informal, particulares y coyunturales, sin una visin de conjunto, que no necesariamente
se han institucionalizado entre los gobiernos locales de Mxico y los
Estados Unidos. Por lo tanto, se considera que una gestin binacional
de los gobiernos locales, con una perspectiva intergubernamental e
interinstitucional, representa una de las alternativas para promover la
colaboracin transfronteriza y el desarrollo local. De hecho, analistas
del tema han planteado la necesidad de un cambio de enfoque de la
administracin pblica, en la cual las entidades federativas tengan una
mayor participacin en asuntos internacionales (por ejemplo
administracin del desarrollo fronterizo), ya que esto incrementara la
cooperacin binacional y reducira las tensiones polticas (RAMOS,
1996). Con base en los aspectos formales respecto al proceso de
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

189

integracin en Amrica del Norte, parece que el xito de las regiones


econmicas transnacionales fronterizas en lograr los objetivos
propuestos, depender en gran medida del grado de desarrollo de los
lazos de cooperacin y planeacin transfronterizas y de una
participacin ms amplia e iniciativas de los actores locales. As mismo,
la organizacin y la capacidad de la regin por negociar con otros
niveles gubernamentales en trminos de procesos de toma de decisiones
territorial, de financiamiento y polticas (una mayor autonoma y
descentralizacin) sern de gran importancia. As, en el largo plazo,
estas acciones podran disminuir los conflictos y aumentar la
cooperacin entre las entidades participantes.
Finalmente, reflexionando sobre el proceso abordado con
relacin al resto del Continente Americano, particularmente desde la
perspectiva de Amrica Latina, conviene retomar una de las principales
conclusiones a las que se lleg hace algunos aos en un seminario
sobre las perspectivas del desarrollo regional en Latinoamrica, organizado por la Organizacin de Estados Americanos (OEA): aprovechar
las potencialidades que se presentan para las regiones fronterizas en
funcin del nuevo entorno de globalizacin y apertura6. De acuerdo a
esta recomendacin, ello implica una reorientacin geoestratgica de
la ordenacin y el equipamiento territorial, de manera coordinada entre los pases involucrados. Esta perspectiva es relevante ya que, a
pesar de los avances en materia de colaboracin transfronteriza en
Amrica Latina, los conflictos siguen sacudiendo la zona.
Por fortuna, los pasos dados con base en las nuevas modalidades de integracin en Latinoamrica, bajo el llamado regionalismo
abierto, estn impulsando iniciativas frescas de cooperacin
transfronteriza. Esto es evidente ya dentro de los principales esque-

Vanse las conclusiones del Seminario-Taller Regionalizacin y Cambio Econmico:


una Visin Comparativa en Latinoamrica, Organizacin de los Estados Americanos
(OEA), Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (CORDIPLAN), y Fundacin
para el Desarrollo de la Regin Centro Occidental de Venezuela (FUDECO), celebrado en Barquisimeto, Estado Lara, Venezuela, 18 al 20 de octubre de 1994.

190

TERRITRIO SEM LIMITES

mas como el Grupo de los Tres, Regin Andina y, sobre todo, en el


MERCOSUR, donde se han abierto oportunidades de inversin en
infraestructura, transporte, energa y sectores productivos (IGLESIAS,
1996). El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) tambin ha
apoyado la evolucin integral de las zonas fronterizas en grandes corredores comerciales intrarregionales (BIRDSALL y DEVLIN, 1997).
Es imperante, por lo tanto, que en lugar de zonas de separacin, las
regiones fronterizas sean concebidas como puntos de desarrollo, como
verdaderas bisagras de integracin usando una expresin de Boisier
(1986). Esta oportunidad que se presenta en funcin del nuevo entorno, representa una oportunidad y un reto tctico- para que las regiones
organizadas pongan en prctica los atrayentes slogans pensar globalmente y actuar localmente y pensar localmente y actuar globalmente. El sueo integracionista de Bolvar pudiera ser apoyado desde las regiones transfronterizas, rebasando las barreras administrativas y celos polticos de los Estados nacionales. Sin embargo, abordar
estas acciones requiere, necesariamente, de nuevas formas de gestin
y planeacin del desarrollo regional, con carcter binacional.

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194

TERRITRIO SEM LIMITES

Adriana Dorfman*
Gladys Teresa Bentancor Ross**

1 - INTRODUO:

**
Gegrafa.
Coordinadora de la
Comisin de Mercosur
de Rivera y Profesora
de Educacin
Ambiental en
el Instituto de
Formacin Docente
(Rivera - Uruguai).

*
Professora de
Geografia do Colgio de
Aplicao Universidade
Federal do Rio Grande
do Sul. Doutoranda
no Programa de
Ps-graduao
em Geografia da
Universidade Federal
de Santa Catarina.

REGIONALISMO
FRONTEIRIO E O
ACORDO PARA OS
NACIONAIS FRONTEIRIOS
BRASILEIROS URUGUAIOS

O artigo que segue o resultado do encontro de pesquisadoras, uma brasileira e uma


uruguaia, que vem se dando h mais de uma
dcada. As discusses sobre fronteiras agregaram-se aos temas do Mercosul, j que as
dcadas de oitenta e noventa do sculo passado clamavam pela circunscrio do processo
de negociao e concretizao da integrao
regional, orientando-se principalmente para os
aspectos polticos e econmicos da mesma.
No sculo XXI a pauta local, isto ,
busca-se a compreenso das prticas cotidianas nas reas de fronteira em detrimento do
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

195

temrio puramente econmico. Identidades, contatos culturais e relaes de poder na escala local traduzem as relaes sociais na regio
fronteiria e so vistos como a concretizao de uma cidadania compartilhada neste espao.

2 - A REGIO FRONTEIRIA

A recente ratificao (14/04/2004) do Acordo entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo da Repblica Oriental do Uruguai para Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho a
Nacionais Fronteirios Brasileiros e Uruguaios inspira anlises sobre
os rumos dos processos polticos e sociais nesta fronteira, sendo objeto da discusso que segue.

A fronteira uma caracterstica de qualquer


objeto ou fenmeno, cuja existncia possua extenso e fim. O fim, ou
fronteira, representar tambm contato, caso haja um objeto ou fenmeno de igual natureza adjacente ao primeiro. No caso dos estadosnao, a fronteira chamada fronteira internacional, e um objeto
dessa natureza que aqui enfocaremos: a fronteira entre o Brasil e o
Uruguai. Fronteira o espao onde se entrelaam as influncias dos
estados em contato. Atividades econmicas, sociais e culturais a se
encontram, criando prticas compartilhadas que podem construir uma
identidade fronteiria.
Usualmente analisam-se as fronteiras internacionais diferenciando fronteira e limite. Este ltimo um atributo do estado-nao,
delimitando soberania, isto , demarcando a vigncia de normas estatais diferenciadas em cada um dos seus lados e extensivas no interior
do territrio.
A fronteira distingue os territrios estatais, mas no os torna
estanques, na medida em que fluxos de pessoas, objetos e informao
cruzam constantemente o limite. Na fronteira criam-se possibilidades
196

TERRITRIO SEM LIMITES

de atividades econmicas, atraindo populao, inclusive de origens diferentes daquelas das naes em contato, a descontinuidade e justaposio das normas nacionais sendo a origem dessas possibilidades.
A populao fronteiria desenvolve prticas que se especializam
e apresentam semelhanas em ambos os lados da linha, o que pode
ser entendido como a formao de uma regio: a regio fronteiria. A
expresso parece tautolgica, em vista das caractersticas limitantes e
perifricas usualmente atribudas fronteira, em contraste com a unidade espacial implcita na idia de regio. A fronteira internacional ,
nesse caso, a origem dos descritores da regio fronteiria, gerando as
prticas cotidianas especficas de cada um dos espaos de contato.
A regio fronteiria visvel quando se opera uma mudana na
escala de anlise: o estado-nao permanece como pano de fundo, mas
examinamos a regio formada pelas prticas ligadas existncia da
fronteira, trabalhando ento com o conceito de lugar, palco do cotidiano.

3 - UMA HISTRIA ENTRELAADA

Politicamente, a regio fronteiria pode gerar processos reivindicatrios frente a cada um dos estados-nao a que se vincula, inclusive mobilizando agentes transfronteirios.

Para examinar a importncia das origens histricas na construo da identidade fronteiria, faamos uma breve cronologia da construo da fronteira e da regio que em torno dela se
criou. No sculo XVI a rea era dominada por ndios caingangues,
guaranis e guaicurus, cujos territrios foram paulatinamente apagados. No sculo seguinte, as misses jesuticas instalam-se no oeste,
aldeiam os ndios e introduzem a criao de gado eqino e bovino. Em
1680 d-se a fundao, na margem oriental do rio da Prata (territrio
espanhol), da Colnia de Sacramento, um enclave portugus construdo
para apoiar o avano da colnia at o rio da Prata, ou ao menos posTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

197

sibilitar o escoamento flvio-martimo de mercadorias, em contraponto


a Buenos Aires. O avano desde o norte significava a ocupao do
territrio espanhol pelos portugueses com a organizao das califrnias,
incurses para captura de gado crioulo. A resposta espanhola foi criar
postos ou guardis militares. Essas fracassaram no objetivo principal, devido falta de apoio logstico (dada a distncia) e conseqente
dificuldade de sobrevivncia, o que fez com que os guardas se envolvessem no contrabando da regio, lesando os cofres metropolitanos.
O sculo XVIII marcado por lutas e guerras pela posse da
Colnia de Sacramento, bem como pela distribuio de sesmarias, pela
fundao por portugueses, em 1737, do Forte Jesus Maria e Jos, que
deu origem cidade de Rio Grande (a primeira no atual territrio
riograndense). O Tratado de Madri, assinado em 1750, passa a Colnia de Sacramento para o controle espanhol, ao mesmo tempo em que
transfere ao domnio portugus a regio das misses.
Na passagem do sculo XVIII para o XIX a ameaa expansionista portuguesa claramente notada, o que leva opo pela fundao de vilas, num projeto de demarcao do limite. O grande deserto verde era povoado por ndios guerreiros changadores (carregadores), contrabandistas e por um grande rebanho bovino, cujo trfico
afetava as arcas do vice-reino espanhol. Em 1795 funda-se Melo (atualmente a 60 km ao sul da fronteira) e impe-se guardis e outras
vilas ao longo da fronteira leste. A fronteira nor-noreste (correspondente aos departamentos de Rivera e Cerro Largo) apresenta uma
grande extenso seca, facilitando a ao dos gachos.
Jos Gervsio Artigas, protagonista da histria uruguaia, percorre, na primeira dcada do sculo XIX, o deserto verde, especialmente ao norte do Rio Negro. Conhecendo de perto a situao local,
identifica o projeto colonizador lusitano como o principal problema, ao
invs da crena usual que acusava ao contrabando de gado e aos
ndios de obstaculizarem a explorao da rea. Ele afirmava ter: clara conscincia do avano visvel e patente das fronteiras lusitanas
bem adentradas no territrio espanhol, mediante o recurso denomi198

TERRITRIO SEM LIMITES

nao da rea adjacente como campos de avano do Ibicuy, lanando mo do uti possidetis (PALERMO, 2001: 158).
no sculo XIX que, depois de dcadas de guerras ligadas
descolonizao e demarcao das fronteiras, distingem-se os territrios dos estados de hoje. A incorporao das terras do Rio Grande
do Sul ao Brasil s vai se firmar em meados daquele sculo, ainda em
meio a conflitos. Nesse momento esforos nacionalizantes levaro,
paradoxalmente, ao embrio da cidadania compartilhada.
A historiadora Susana Bleil de Souza (1994, 1995), examinando
as relaes entre o Rio Grande do Sul e o Uruguai1 durante o sculo
XIX e comeo do XX, descreve a regio como apresentando um problema de definio das soberanias sobre as terras em pauta, pois havia forte interao entre a comunidade de charqueadores e criadores,
relaes familiares estreitas, existncia de propriedades rurais
transfronteirias e de redes de transporte que faziam com que a regio-fronteira gacha se abastecesse e escoasse sua produo atravs do porto de Montevidu2.
Na passagem do sculo XIX para o XX, os administradores
uruguaios lanam mo de vrias medidas objetivando orientalizar 3
1

Observemos a comparao entre territrios de escalas geogrficas distintas, de um


lado um estado da federao e de outro, o pas vizinho, o que indica representatividade
e nexo regional do Rio Grande do Sul e no uma incongruncia analtica.
2

En la hora actual, el Brasil, despus de continuados y pacientes esfuerzos, domina


con sus sbditos, que son propietarios del suelo, casi todo el norte de la Repblica:
en toda esa zona, hasta el idioma oficial casi se ha perdido ya, puesto que es el
portugus el que se habla con mas generalidad. De ah que en nuestras luchas cvicas
hayamos visto a los partidos orientales necesitados del curso de jefes brasileos que,
an quando hayan nacido en nuestro territorio, conservan el idioma, las costumbres,
y el amor a la patria de su padre, que es la suya tambin, aunque no hayan nacido en
ella, ya que para conservarles hasta la nacionalidad, han ido bautizarlos en las parroquias
brasileas de la frontera (...) (VARELA, J.P., RAMIREZ, C. M. El destino nacional
y la universidad. Polmica. Montevidu: Biblioteca Artigas, [1876] 1965, t.1, p. 1323, apud SOUZA, 1995, p.164).
3

No no sentido empregado por Edward W. Said, de construo discursiva de uma


cultura ou espao antagnico como forma de dominao do outro e autocircunscrio,
mas como gentlico da Repblica Oriental do Uruguai.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

199

a fronteira norte de seu pas: a extenso de redes ferrovirias com


trilhos de bitola incongruente com a brasileira e de telgrafo, reforando as ligaes com Montevidu; o estmulo imigrao, diminuindo o peso dos descendentes de brasileiros; o fomento agricultura e a
instalao de escolas, para combater o portugus.
Na segunda metade do sculo XX, o fato dos militares estarem
no poder durante longos perodos gerou um recrudescimento do nacionalismo isolacionista, porque toda ao era interpretada como ameaa expansionista ou projeto de hegemonia continental. Construir uma
estrada era visto como tentativa de invaso, os portos visariam desviar comrcio, as barragens tencionariam criar pases prisioneiros
geopolticos. A ameaa externa, alm de reforar sentimentos nacionalistas de coeso nacional, criou para os municpios fronteirios um
status de territrio de segurana nacional, coibindo a ao poltica
na escala local e entravando a prtica da cidadania. Alm disso, o
contingente de servidores civis e militares, agentes da nacionalizao,
cresceu significativamente.
A partir da dcada de 1980, o fim das ditaduras brasileira e
uruguaia e a presso por fazer-se atraente corrente de capitais internacionais permitem a criao do Mercosul, que possibilitou negociaes tambm no nvel regional, com a assinatura de protocolos sobre questes do cotidiano fronteirio.
Assim, observamos que num primeiro momento histrico estabelecem-se atividades econmicas pecuria e comrcio unificadas. Estas permanecero, influindo nas prticas alimentares,
na posse da terra e em outros indicadores materiais. Alianas polticas, famlias internacionais e um vocabulrio comum mantm-se como
descritores imateriais. Numa segunda etapa, de nacionalismo florescente, buscam-se distines, incentiva-se a concretizao da diferena, a fim de representar o estado, de inscrev-lo monumentalmente na fronteira poltica (DONNAN, WILSON, 1998:8 apud
QUADRELLI, 2002:85).

200

TERRITRIO SEM LIMITES

4 - AS CIDADES GMEAS

A partir da instituio do Mercosul, o discurso muda de polaridade: busca-se mostrar a fronteira como precursora da integrao,
como exemplo pragmtico. Poderamos relacionar essa nova interpretao da fronteira no marco de uma nova centralidade.

Ao longo da extenso limtrofe (1003 km) estabeleceram-se povoaes orientais que conformaram, com suas
contrapartes brasileiras, pares de centros urbanos. Com diferentes
contingentes demogrficos e vrios nveis de interao (fronteira seca
ou fluvial, diferentes atividades econmicas no entorno, varivel grau
de atrao para migrantes, processos histricos), cada par de cidades
demanda uma investigao especfica, ao mesmo tempo em que apresentam elementos comuns.
Dois centros povoados frente a frente em um limite internacional no constituem em si uma excepcionalidade, seja internacionalmente ou no nvel latinoamericano. De uma funo estratgica de
obstculo ao avano, tornam-se reas privilegiadas de contato e entrelaamento poltico.
Rivera (Repblica Oriental do Uruguai) e Santana do Livramento (Repblica Federativa do Brasil) so conhecidas como cidades-gmeas. Reconhecidas como um conjunto urbano significativo
(160.000 habitantes) possuem, entretanto, diferente importncia para
os respectivos estados nacionais, uma vez que Rivera uma capital
departamental (unidade poltica que situa-se imediatamente abaixo do
estado-nao), enquanto Livramento sede de municpio (havendo
ainda a escala da unidade da federao, o estado do Rio Grande do
Sul, subordinado ao estado nacional) (vide figura 1). As primeiras observaes indicam a inexistncia de ascendncia de uma cidade sobre
a outra, evitando assim outra das situaes conflitivas que surgem nas
fronteiras.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

201

Figura 1 - Limites polticos

202

TERRITRIO SEM LIMITES

A cidade de Rivera nasce como Villa Ceballos na penltima


dcada do sculo XIX, apesar dos marcos da fronteira estarem plantados desde 1853. Apesar de fundada como conteno ao avano
brasileiro, os primeiros censos demogrficos (1867, 1895) apontavam
a existncia de maior nmero de brasileiros que de uruguaios. Os brasileiros tinham tambm maior importncia na produo pecuria (censo de 1900). Comrcio e agricultura eram atividades nas mos dos
imigrantes que se instalavam na vila.
A fundao de Rivera foi muito bem recebida por seu par fronteirio por representar o acesso em Livramento, bem como em outras cidades do interior do Rio Grande do Sul - a mercadorias at 50%
mais baratas, em funo dos impostos de importao uruguaios, bem
inferiores aos brasileiros. Mais de um sculo depois, as vantagens
fiscais continuam sendo fonte de desenvolvimento comercial (como
ocorre com os free shops contemporneos).

5 - PRTICAS COMUNS: A LNGUA

A intensificao do movimento comercial foi elemento fundamental para a expanso urbana das cidades fronterias, junto principal ocupao da regio, a atividade pecuria. A descrio da regio
fronteria estaria incompleta se no mencionssemos o contrabando.
Para os agentes que, de ambos os lados da linha, tm protagonizado os
perodos de auge da regio, poderamos afirmar que em tais momentos a fronteira como proibio e obstculo torna-se abstrata e imaginria, ganhando importncia a fronteira como diferenciao econmica entre estados nacionais.

A situao de contato geogrfico coloca frente


a frente duas comunidades lingsticas distintas, ocasionando o
bilingismo, assim como variedades mistas de portugus e espanhol,
que constituem uma forma de comunicao local (o dialecto): esse
o tipo de contato que se d em nossa fronteira com o Brasil: duas
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

203

lnguas que, alm de prximas geneticamente, tm compartilhado em


toda sua j longa histria vicissitudes comuns (t.as.) (ELIZAINCN,
1979).
Inicialmente essa forma de comunicao foi denominada
portunhol: uma manifestao popular que reflete o sentir de duas
culturas (t.as.) (BENTANCOR et al., 1989). Estudos lingsticos
posteriores afirmam ser incorreta a interpretao como um nico dialeto ou variedade dialetal, sendo mais apropriado falar de dialetos
portugueses do Uruguai (DPU). Seu desenvolvimento, baseado na
oralidade, leva a construes diferentes ao longo da regio fronteiria.
O fenmeno descrito pelos estudiosos como um tipo de bilingsmo
calcado no uso de uma lngua standart (o espanhol) e num dialeto substandart de outra lngua, no caso os DPU. Elizaincn, em vrios trabalhos, descreve essa regio lingstica como bilinge e diglsica, isto ,
uma regio em que se usam dois sistemas lingsticos com uma matriz
diglsica4 firme e estabelecida (t.as.). O aporte lingstico para o
surgimento dos dialetos de base portuguesa e, primeira vista, pareceria inexistir equivalente para o espanhol no lado brasileiro. Entretanto, existem variedades identificadas com a influncia da fronteira sobre o portugus tambm em estudo.
Se pensarmos as polticas lingsticas como elementos
integradores da identidade nacional, tanto Brasil como Uruguai justificariam seus idiomas standard como elementos necessrios de unidade. A escola uruguaia tem visado marcar o territrio dessa identidade,
e o fazia proibindo o emprego do portugus e do portunhol. Deve-se
tambm considerar que a linguagem fronteiria interpretada segundo ticas diferentes, correspondendo escala geogrfica que informa
a anlise, j que do ponto de vista da regio ela reconhecida como
expresso de uma cultura peculiar, enquanto que, observada distn-

Uma matriz diglsica consiste na distribuio funcional do uso de cada uma das
lnguas em situaes e momentos possveis, de acordo com os usos sociais dessa
comunidade (t.as.) (BEHARES, 1985).

204

TERRITRIO SEM LIMITES

cia, a partir de outros pontos do Uruguai, vista como um problema a


ser resolvido atravs de polticas centralistas.
Elizaincn descreve o uso do espanhol como a variedade alta
utilizada para todos os fins formais, enquanto os DPU so usados na
comunicao familiar e na comunicao espontnea. Ainda que a diviso no aparea to claramente, essa observao foi confirmada a
nvel emprico, nesta e em pesquisas anteriores, posto que impregna a
vida cotidiana da fronteira.
Numa anlise das percepes sobre a lngua e seus falantes,
podemos encontrar o rechao aos DPU, tipificados como deformaes da linguagem ou misturas inferiores, identificados em geral
com relaes de classes sociais e de discriminao em relao aos
seus falantes. Considerando essa estigmatizao, o emprego dos DPU
associado a perdas, mais do que a um recurso alternativo de comunicao.

6 - O ENTRELAAMENTO POLTICO

Desde a fundao das cidades na rea de fronteira at hoje


continuam os esforos nacionalizantes para erradicar a influncia lusobrasileira. Esta no diminuiu, tendo se acentuado com os meios de
comunicao (em especial a televiso) contemporneos, que incrementam a influncia do portugus. Regionalmente, vrios projetos educativos foram propostos, com escassa implementao. Atualmente, desenrola-se uma experincia-piloto de educao bilnge na escola primria, trabalhando com as lnguas standart, desconsiderando os DPU,
lngua materna da fronteira, e reiterando a tenso entre a lgica do
lugar e as estratgias nacionais.

interessante observar que o entrelaamento


poltico da regio remonta s primeiras tentativas de apropriao e
territorializao desse espao. Uma figura tpica da regio o caudiTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

205

lho, que representa uma mistura de liderana poltica, de destaque


econmico e de capacidade de mobilizao social e militar.
Significativo exemplo encontra-se na famlia Saravia (SARAVIA): dois caudilhos irmos, participaram de revolues que de alguma forma marcaram o fim de uma poca.
Esta famlia fez parte de uma migrao de fazendeiros do Rio
Grande do Sul para o Uruguai (parte de seus filhos nascem neste
pas). Tratava-se da busca de uma identidade nacional, a formao e
consolidao dos estados, da obteno de vantagens econmicas atravs da articulao poltica de bandos que tinham a fronteira entre Uruguai e Brasil como cenrio principal. Gumercindo e Aparicio Saravia
representaram para seus seguidores uma identidade coletiva que despertava reaes similares s vinculadas com o nacionalismo
(CHASTEEN, 2001: 22). Os destinos dos irmos foram to
contrastantes como os dos pases em questo. Aliados na revoluo
riograndense, os Saravia aparecem identificados com o autonomismo
e apoiando o Rio Grande do Sul nas reivindicaes federalistas.
Ao longo do sculo XX, foi prtica comum na poltica do Cone
Sul a brusca mudana na ordem do poder, com a substituio dos
lderes e a perseguio dos derrotados. Como conseqncia, sucederam-se os exlios, tendo como destino freqente a rea fronteiria
do pas vizinho, lugar de asilo e proteo sem distanciamento, facilitado pela familiaridade cultural e proximidade geogrfica, e possibilitando a continuidade das lutas. Esse foi o caso de Getlio Vargas,
Joo Goulart e Leonel Brizola, entre muitos outros. Da mesma forma, a represso poltica durante o perodo ditatorial no Cone Sul
desconsiderou os limites nacionais e criou a regio de ao do Plano
Condor.
Certos aspectos da poltica binacional so institucionalizados,
como os tratados sobre limites e o funcionamento de chancelarias e
grupos a elas subordinados: entre estes nomeamos os comits de fronteira e a Nova Agenda de Cooperao Fronteiria.
206

TERRITRIO SEM LIMITES

Outras prticas polticas, originrias das demandas locais da


populao, no so institucionalizadas. Um exemplo dessa tenso pode
ser encontrado na questo do uso da franja imediata fronteira, regido pelo Estatuto Jurdico de Fronteiras de 1933, que probe sua ocupao. No entanto a rea vem sendo usada h muito por vendedores
ambulantes (camels), cujos produtos so de procedncia variada,
sendo predominantemente contrabandeados do Paraguai. Um decreto de 2001 do Poder Executivo do Uruguai determinou desocupar tais
espaos, fundamentado no Estatuto de 1933. Na fronteira Chuy-Chu
a ordem foi cumprida em 2002, apesar dos protestos e da mobilizao
dos ambulantes.
No caso da fronteira Rivera-Livramento a situao inclui, apesar da proibio de Estatuto Internacional, a existncia da Ordenanza
Municipal de 06/06/1995, que regula a atividade do Comrcio Informal na cidade de Rivera, localizando-o na linha (e cobrando mensalmente uma taxa). Os vendedores de Rivera no foram obrigados finalmente a deixar seus postos, graas a sua mobilizao e ao apoio de
um senador e de um deputado da Repblica, entre outros lderes poltico-partidarios locais. A demanda dos ambulantes por esse espao se
baseia no potencial econmico ali presente, descartando-se as propostas de relocalizao. Esse caso mostra como, na fronteira, questes de cunho aparentemente local e econmico repercutem em distintos aspectos e escalas, como o poltico e a nacional.
Outros aparatos institucionais binacionais foram implantados,
como os Passos de Fronteira Integrados, portos secos encarregados
de executar conjuntamente o controle de importaes e exportaes e
o trnsito de pessoas. A partir de sua reunio num mesmo lugar fsico,
localizando-se o primeiro em territrio brasileiro e o segundo no lado
uruguaio, trazem novas lies sobre os alcances de iniciativas de
integrao no plano concreto. A integrao no se faz por decreto,
pois os passos que j operavam conjuntamente continuaram cooperando, enquanto os que no trabalhavam coordenadamente no passaram a faz-lo apenas por compartilhar o mesmo prdio.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

207

No nvel local implementou-se o Conselho Legislativo Internacional - que j no funciona e a Cmara Binacional de Comrcio no
momento de auge das negociaes do Mercosul. Os sindicatos coordenavam algumas de suas aes na dcada de 1950, quando Livramento possua o terceiro parque industrial do Rio Grande do Sul (cinqenta estabelecimentos e mais de trs mil operrios, muitos dos quais
uruguaios). A primeira greve em uma fbrica multinacional realiza-se
no frigorfico Armour. Nesse momento se realizam comcios na praa
de Rivera e comparecem delegados sindicais de Montevidu. Hoje se
comemora conjuntamente o 1 de maio, mas no h uma prtica sindical integrada.

7 - O ACORDO E AS
QUESTES POR ELE LEVANTADAS

A regio fronteiria que era, no sculo XIX, um espao


articulador de resistncias socio-polticas, converte-se no sculo XX,
em espao simblico de identidade cultural. Para o Rio Grande do Sul,
a fronteira emblemtica e operativa, legando aos discursos regionalistas a imagem do guerreiro, do civilizador, para estimular a coeso
da populao e para reivindicar justia indenizadora, haja vista o
sacrfcio na consolidao das fronteiras diante do governo brasileiro.
Do lado uruguaio da fronteira, os fronteirios reconhecem suas particularidades, mas tm dificuldade em afirma-se como habitantes de
um espao diferenciado, posto que dentro do centralismo uruguaio
no h lugar para discursos regionalistas.

Nesse quadro, coloca-se a institucionalizao


de prticas cotidianas e da regio-fronteira de sua incidncia. Assinado em 09 de agosto de 2002 como Acordo sobre Permisso para
Residncia, Trabalho e Estudos para os Cidados das Localidades
Fronteirias da Repblica Oriental do Uruguai e da Repblica Federativa do Brasil e ratificado em 14 de abril de 2004, como Acordo
208

TERRITRIO SEM LIMITES

entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo da


Repblica Oriental do Uruguai para Permisso de Residncia, Estudo
e Trabalho a Nacionais Fronteirios Brasileiros e Uruguaios (vide
anexo 1), o acordo abrange uma regio delimitada simetricamente a
20Km em ambos lados da fronteira incluindo, portanto, as cidadesgmeas e uma srie de localidades de tamanhos variados, ligadas
dinmica fronteiria.
Foram oficialmente estabelecidas as seguintes localidades vinculadas:
1 - Chuy, 18 de Julio, La Coronilla, y Barra del Chuy (Uruguai) vinculada a Chui,
Santa Vitria do Palmar/Balnerio Hermenegildo, (Brasil);
2 - Rio Branco (Uruguai) a Jaguaro (Brasil);
3 - Acegu (Uruguai) a Acegu (Brasil);
4 - Rivera (Uruguai) a Santana do Livramento (Brasil);
5 - Artigas (Uruguai) a Quara (Brasil);
6 - Bella Unin (Uruguai) a Barra do Quara (Brasil).5

O propsito do acordo legalizar residncia; exerccio de trabalho, ofcio ou profisso, com os correspondentes direitos de previdncia social; estudo em estabelecimentos pblicos ou privados, para
uruguaios e brasileiros cidados residentes nas localidades vinculadas
(figura 2: mapa da regio fronteiria e das localidades vinculadas).
Tais direitos materializam-se em um Documento Especial de
Fronteirio, uma carteira de identidade que aponta qual a localidade
vinculada em que exercer-se-o os direitos de fronteirio. Trata-se,
portanto, de uma tentativa de institucionalizao de prticas amplamente difundidas e historicamente embasadas. Pela primeira vez o
carter supranacional da populao da regio legitimado pelos estados-nao.
Vrias perguntas so pertinentes e podemos organiz-las em
trs eixos: aspectos da demarcao geogrfica, da populao envolvida e do alcance dos direitos outorgados.
5

O simples exame da toponmia revela os fortes vnculos entre as comunidades.


TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

209

Figura 2 - Regio Fronteiria e Localidades Vinculadas.

210

TERRITRIO SEM LIMITES

O primeiro aspecto, da delimitao das localidades de fronteira,


motiva questes como:
a. Qual seria a razo para o estabelecimento dos vinte quilmetros como faixa de
fronteira? Uma dinmica fronteiria no pode ser contida nesse permetro, se
considerarmos a fronteira como rea de influncia.
b. Por que tal rea fracionada em cinco localidades estanques, compartimentando
os direitos e impedindo seu exerccio em localidades distintas daquela de outorga inicial, isto , por que um uruguaio com direitos de fronteirio em Livramento no os poderia exercer em Quara (ou vice-versa, um nacional fronteirio
brasileiro residente em Acegu no poderia desfrutar de seus direitos em Rio
Branco)?
c. Como se distingue um vnculo fronteirio? Existem povoaes de tamanhos
variados que, mesmo no sendo contguas a ncleos povoados limtrofes, no
configurando cidades-gmeas, apresentam forte integrao com o pas vizinho.
d. impar o caso da localidade vinculada n 1 - Chuy, 18 de Julio, La Coronilla, y
Barra del Chuy (Uruguai) a Chu, Santa Vitria do Palmar/Balnerio
Hermenegildo, (Brasil). Esta toponimata inclui, alm das gmeas Chu-Chuy,
pequenos povoados, balnerios e a sede municipal de um municpio vizinho.
La Coronilla (balnerio uruguaio) encontra-se a 30 km da fronteira, fora da faixa
estabelecida, portanto. O que interferiu na demarcao dessa rea vinculada?
As outras localidades so descritas apenas pelas cidades-gmeas, passando a
impresso de haver um vazio demogrfico na rea adjacente. Rivera e Livramento, por exemplo, apresentam, nos 20 km j estipulados, os povoados de
Capo Alto, San Luis, Hospital, Cerrillada, Tranqueras, Massoller, Villa Indart
e La Puente, do lado uruguaio, alm de Vichadero que, apesar de situar-se fora
dos 20 km, possui fortes vnculos com a fronteira, como demonstrado pela
toponmia (vichar, ou espiar, ligada ao controle da fronteira ou prtica do
contrabando). Vila Albornoz (em frente a Massoller) est no municpio de
Santana do Livramento, e foi fundada para garantir a posse da rea contestada,
numa atualizao do uti possidetis. Serrilhada, cidade prxima a Cerrillada,
encontra-se em outro municpio, o de Bag. E o que se d com as reas dos
municpios e departamentos citados que avanam alm da faixa dos 20 km ou
apresentam caractersticas rurais?

A dinmica fronteiria to complexa, em funo da quantidade de variveis envolvidas que, para esse acordo, a melhor adequao
seria a de respeitar a diviso poltica dos municpios (Brasil) e departamentos (Uruguai) fronteirios (figura 3: mapa dos municpios e deTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

211

Figura 3 - Municpios e Departamentos Fronteirios

212

TERRITRIO SEM LIMITES

partamentos fronteirios), haja vista a arbitrariedade do critrio mtrico de 20 km e a dificuldade de estabelecer indicadores que determinem o alcance da interao fronteiria.
O segundo aspecto a ser comentado o dos direitos ora assegurados. Quanto ao trabalho e ao estudo, ser necessrio compatibilizar
as demandas de conselhos profissionais e dos organismos que validam
os ttulos acadmicos, dando seqncia aos esforos iniciados no
Mercosul, a exemplo do pioneiro reconhecimento do ttulo de agrnomo. Da mesma forma o direito previdncia social depende de muitas
adequaes, bem como o acesso a servios de sade, posse de
imveis e a simplificao de trmites aduaneiros para o translado de
bens, temas tambm presentes na Nova Agenda de Cooperao
Fronteiria.
Quanto populao contemplada, deve-se enfatizar que o acordo
permite a legalizao dos nacionais uruguaios e brasileiros residentes
no pas-espelho, colocando-se na contramo de uma tendncia internacional xenfoba e oportunista em que a maioria dos pases cobe a
entrada ou a legalizao de trabalhadores, levando difuso do fenmeno dos migrantes indocumentados. O acordo enquadra-se, portanto, no esprito da Declarao Universal dos Direitos Humanos, onde
reconhecido o direito de migrar em busca de melhores condies de
vida. Entretanto, a mudana operada no nome do acordo - entre a
assinatura e a ratificao do acordo substituram-se os cidados das
localidades fronteirias pelos nacionais fronteirios brasileiros e uruguaios representa um cuidado com o alcance do mesmo, posto que
a passagem de um a outro mbito exclui os estrangeiros de terceiras
nacionalidades. A livre circulao de pessoas parte importante nas
fases de construo do Mercosul, que podemos considerar ainda distante, de acordo com os avanos do bloco regional nos seus 14 anos
de existncia.
Dados sobre a demanda pela carteira, quando obtidos, lanaro
luzes sobre a dinmica regional. Por exemplo: quem tem maior interesse, brasileiros ou uruguaios, estudantes ou trabalhadores, qual clasTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

213

se social? Que tipos de atividades econmicas? Rurais ou urbanas?


Como ficam os estrangeiros (nem brasileiros nem uruguaios)?
O Tratado de Assuno implementou, desde o incio, o portugus e o espanhol como lnguas oficiais. Aparece, assim, uma situao
paradoxal, j que o acordo em pauta estabelece, no artigo VIII, que
cada uma das partes poder ser tolerante em relao ao uso do idioma da outra parte. No compreensvel que acordos que atendem a
situaes especiais ou urgentes, surgidos ao longo do processo de construo do Mercosul, apresentem retrocessos em relao ao tratadomarco da integrao regional.
O acordo prope direitos como residncia, estudo, trabalho e
previdncia, legalizando a interao dos fronteirios com quem os acolhe, participando na construo da sociedade local. At onde avana
essa nova situao, na medida em que os direitos polticos no so
contemplados?
Tal acordo demandaria, portanto, um estatuto de fronteirio, com
representao legal poltica de base e democrtica, para ajustar as
demandas e necessidades da populao fronteiria.
ainda cedo para responder a todas essas questes, visto que
o acordo entrou em vigor h apenas oito meses, mas podemos avanar alguns pontos. Em artigo publicado por Eduardo dos Santos, atual
embaixador do Brasil no Uruguai, l-se:
[para combater o portunhol] as crianas aprendem o portugus e o espanhol
tambm em aulas de Cincias, Histria, Matemtica e outras matrias, ministradas ora em uma lngua, ora na outra. Para as crianas expostas diariamente ao
portunhol, aprender de forma sistemtica os dois idiomas facilita o aprendizado da prpria lngua materna. (...) importante perceber que ao aprender
espanhol e portugus no se est pondo em risco o sentimento de Ptria. Ao
contrrio, dificulta-se o desenvolvimento de um dialeto local, que mais do que
um sotaque ou um maneirismo regional, a sim, diluiria o que cada populao
tem de brasileira ou uruguaia. (2004: 15)

O texto do embaixador trata do ensino das lnguas em sua forma culta como estratgia de controle da difuso do portunhol. As ex214

TERRITRIO SEM LIMITES

presses sotaque ou maneirismo regional demonstram uma falha


compreenso da realidade abarcada, ou um desejo de reforo da lngua culta. Eis uma possvel resposta ao porque do acordo: legalizar
para controlar, como est explicitado na estratgia a respeito das lnguas, prevalecendo novamente o ponto de vista nacional e ignorando a
lngua materna da fronteira, o DPU.
Ora descrito como instrumento de nacionalidade compartilhada (FAGIANNI, 2004), ora como carteira de identidade (Notcias
do Gabinete da Vice-Governadoria do RS, 15/04/2004), o acordo coloca em pauta as prticas cotidianas, reconhecendo a existncia de uma
identidade fronteiria compartilhada por uruguaios e brasileiros. Entretanto, passa a discriminar outras etnicidades a presentes.
O cnsul uruguaio em Livramento, em entrevista imprensa
(20/04/04), afirma que o acordo d marco jurdico a uma realidade j
existente na fronteira, tranqilizando numerosos cidados de ambas
nacionalidades que viviam de forma irregular. Destaca tambm o incremento impressionante no nmero de consultas, esclarecendo que o
documento fronteirio no uma panacia, d tranqilidade e acomoda juridicamente uma realidade, mas os problemas subsistem (...)
um passo poltico transcendente necessrio para a fronteira. Os cnsules de Rio Branco e Jaguaro entendem que facilitar uma
integrao que ultrapasse o comercial e o social. Para a Comisso
de Assuntos Internacionais do Senado do Uruguai constitui um importante avano no processo de fortalecimento da integrao regional.
As autoridades compartilham o interesse pela institucionalizao
das prticas cotidianas, usualmente marcadas por jeitinhos e
trampitas, ao mesmo tempo em que reconhecem, ainda que indiretamente, as particularidades da fronteira em anlise. Tratam de dar solues para questes de moradia, trabalho e estudo, no marco legal,
deslocando o mesmo para abarcar prticas at ento ilegais. Numerosas questes restam pendentes, sendo a maior delas ligada ao mbito
poltico contemplado, na medida em que direitos eleitorais no so
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

215

8 - CIDADANIA,
REGIONALISMO, IDENTIDADE

sequer aventados. Vimos que o documento tambm resultado de um


processo histrico de entrelaamento social e poltico, aspecto que
demanda mais estudo, reconhecendo, at certo ponto, as demandas
por cidadania. Mas de que cidadania estamos falando?

Normalmente as leis de cada estado estabelecem as condies em que se reconhece a cidadania aos nacionais e
aos estrangeiros que a solicitem (naturalizao). D-se a qualidade
de cidado ao conjunto de pessoas de um povoado ou pas que renem
os requisitos para serem considerados como tais e que, portanto, possuem direitos polticos, fundamentalmente o de eleger e de ser eleito
(DI TELLA, 1989: 95).
Concebe-se a cidadania hoje como o conjunto de responsabilidades individuais e coletivas dos habitantes de um territrio determinado.
Esta conceituao implica na capacidade das pessoas de realizar uma
leitura crtica de sua situao e de seu entorno, capacidade de gerao
de propostas e inovao, bem como de capacidade de gesto.
A abordagem do tema numa situao de fronteira introduz complicaes. A maioria das pesquisas afirma que os contatos como os de
nossas cidades-gmeas, a despeito da superposio de influncias,
no implica em perda de nacionalidade e do sentido de cidadania. No
caso em estudo, as irregularidades que esta situao coloca so muito
antigas e variadas, e criaram demandas cidads para resolv-las.
Quando o acordo menciona a concesso especial de fronteirio para estrangeiros residentes poderia interpretar-se como uma
possvel naturalizao, mas nada disposto no articulado seguinte explicita
tal processo. A laconicidade do acordo no esclarece como este aspecto seria desenvolvido, levando a preocupaes com o sentido que
216

TERRITRIO SEM LIMITES

possa ser dado ao controle migratrio e de circulao de pessoas,


tambm enunciado no considerando.
Fronteiras geram uma forte relao entre espao geogrfico e
identidade, em suas mltiplas formas. Assim, a similaridade dentro do
grupo humano e a singularidade deste em relao a outras comunidades
podem ser encontradas na fronteira do Brasil com o Uruguai. Vrias
so as ocasies em que incluem-se alguns habitantes e rejeitam-se outros. Este ponto, explorado por Brunet (1993), levanta a questo: a oscilao similaridade-singularidade se d por contraste com o outro, o
que pode ser apontado em vrios nveis, j que a regio-fronteira constitui um sistema politnico complexo (BARTH, [1969]1998:200).
A identidade de brasileiros, uruguaios, palestinos, estrangeiros,
gachos, fronteirios, presentes na fronteira em estudo, constitui-se
atravs da oscilao similaridade-singularidade relacional. Identificar-se e identificar a cada grupo corresponder a conjuntos de prticas cotidianas, que podemos exemplificar com a fala.
O estabelecimento da fronteira entre dois pases , claramente,
um gesto de territorializao dos estados-nao e, como Eric Hobsbawm (1990) e Benedict Anderson (1991) afirmaram, constituio
do estado e da nao correspondero no apenas um territrio e um
aparato institucional, mas tambm um universo cultural composto
por lngua, cultura e identidade nacional. Portanto, a nacionalidade ,
idealmente, uma identidade ancorada no territrio; nacionalidade tambm territorialidade.
As nacionalidades brasileira e uruguaia justapem-se na fronteira , institudas inicialmente por intervenes deliberadas por parte
6

A nacionalidade palestina, tambm presente, segue o balizamento dado por Brunet.


Expulsos e dispersos pela instalao do estado de Israel, os palestinos so
numericamente significativos nessa fronteira, a qual chegaram tambm em busca das
oportunidades ligadas multiplicidade de atividades econmicas, brasileiras e
uruguaias. A manuteno (recriao) da nacionalidade palestina e sua extenso aos
descendentes nascidos na dispora so realizadas atravs da referncia terra de
origem (JARDIM, 2000).
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

217

dos respectivos estados, como exemplificado pelo estabelecimento das


cidades uruguaias.
Os critrios ser nascido de e ter nascido em tem traduo
jurdica na atribuio da nacionalidade por jus sanguini e jus soli,
respectivamente adotados no Uruguai e no Brasil. Eis a base legal
para a chamada doble-chapa, dupla nacionalidade brasileiro-uruguaia.
Na fronteira em questo, a nacionalidade alvo de negociao,
distanciando-se do que poderia haver de natural. O referencial legal
da nacionalidade, que possibilita a (mesmo atravs de algum subterfgio) registro e obteno de ambas nacionalidades, no esgota as
escolhas identitrias, uma vez que a posse legal da nacionalidade por
vezes relativizada pelo morador da fronteira, que continua vendo-se
como brasileiro ou uruguaio mesmo quando busca os benefcios
disponibilizados pelo estatuto legal de nacional do pas vizinho7.
Quantas identidades podem ser enumeradas na fronteira? Nacionalidades brasileira; uruguaia; de outros migrantes recentemente
atrados pelas potencialidades da fronteira, reconhecidos como estrangeiros; a identidade regional gacha, dos riograndenses, relativa diferenciao destes com relao ao resto do Brasil, cujas origens histricas encontram-se no passado compartilhado com os uruguaios que,
por sua vez usam a mesma figura com personagem nacional e no

Uma das questes centrais que revela esta prtica a disjuno entre a experincia
da nacionalidade (no sentido de definir-se como brasileiro ou uruguaio), e o lugar
fsico de nascimento. Isto , quem nasce em Rivera (ou em Santana) no necessariamente
define a sua nacionalidade como uruguaia ou brasileira. De fato, para o ator fronteirio,
a nacionalidade, atravs desta prtica, pode converter-se numa opo, sendo este
quem decidir qual ser a sua nacionalidade (ao menos aquela que lhe interessa
reconhecer), independentemente do lugar onde nasceu.
Neste caso, o ator fronteirio, e no o Estado, quem estabelece a correspondncia
certa entre lugar de nascimento e nacionalidade, e esta correspondncia define um
limite, aquele que se encarrega de estabelecer a quem deve atribuir-se uma determinada
nacionalidade. Deste modo, no so as regras do Estado que definem a nacionalidade
da sua populao, so os atores fronteirios os que resolvem ou escolhem a sua
nacionalidade, segundo as suas prprias regras. (QUADRELLI, 2002: 79).

218

TERRITRIO SEM LIMITES

regional; a diferenciao dos uruguaios da fronteira que, a seu turno,


so chamados bayanos no resto do Uruguai; a identidade dos fronteirios frente aos outros gauchos/gachos, brasileiros e uruguaios,
alicerada em prticas contemporneas de intercmbio internacional,
de cidadania compartilhada.
Uma sucinta anlise escalar mostra que no uma particularidade da regio-fronteira comportar distintas identidades territoriais.
H um vnculo entre certas prticas identitrias e determinadas escalas, sendo escalarmente coerente identificar-se com o bairro, a cidade, a regio, o pas, e ainda com outros espaos simultaneamente.
Usualmente bairrismo, cidadania, regionalismo e nacionalidade descrevem pertinncias de todos ns8.
Ann Markusen define o regionalismo, em 1981, dentro de
uma dimenso fundamentalmente poltica, constituindo-se numa reivindicao de um grupo de pessoas identificado territorialmente,
contra um ou muitos dos mecanismos do estado. Uma luta
regionalista pode ser essencialmente econmica, mas h necessariamente uma objetivao que poltica, na medida em que se expressa como reivindicao de mudana no tratamento de questes
territoriais. A mesma autora, em 1987, acrescenta que Independente de quo fortes forem as dificuldades e particularidades eco-

O conceito de etnicidade menos explcito em sua correspondncia escalar. Segundo


Jardim (2000: 57 e ss) etnicidade e nacionalismo podem ser aproximados como
fenmenos de uma mesma qualidade. Ambos evocam uma ao social, vinculada a
uma vontade coletiva ou vontade de uma autodenominao de determinada
coletividade. Etnicidade tomada como uma das formas possveis de identidade
social, trazendo aspectos mais pontuais sobre lealdades polticas, algo que est inscrito
na idia de nacionalismo (p. 57). Entretanto, para Weber, o tnico tambm
apresentado como o resduo do projeto nacional, aquilo que ficou como diferena
dentro de um ideal de estado-nao (p. 59). Depreende-se que a etnicidade, enquanto
reconhecimento relacional em uma comunidade, distancia-se da nacionalidade na medida
em que esta se vincula a um projeto espacial e poltico, isto , territorial e legitimado
internacionalmente. Ao mesmo tempo, a idia de etnicidade aproxima-se daquela de
identidade, enfatizando o ator, a escala geogrfica humana, centrando a discusso nos
atores concretos.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

219

nmicas de uma regio, elas no se materializaro necessariamente como poltica regional. A forma e a intensidade da poltica regional depende fortemente da cultura [g.n.], poltica e economia da
regio. A unidade interna em torno de uma emergncia regional
ocorrer mais frequentemente quando a cultura for relativamente
homognea (ou algum argumento acerca de diferenas internas
possa ser encontrado), produza-se liderana local e haja uma estrutura poltico-partidria sequiosa de abraar e encaminhar a causa regional (p.6). Tal a ampliao do conceito representativa da
nfase recente dada cultura.

9 - CONCLUSES

O regionalismo na fronteira Brasil-Uruguai apresenta congruncia econmica e cultural. Existem algumas estruturas polticas que
organizam as reivindicaes locais. O acordo para os nacionais fronteirios brasileiros e uruguaios pode ser um instrumento de consolidao dessa identidade, possibilitando um crescimento na capacidade de
organizao e reivindicao locais.

Os fronteirios, chamados a exemplificar prticas integracionistas no auge da discusso sobre o Mercosul, tm suas
expectativas reaquecidas pela promulgao do acordo.
Na fronteira do Brasil com o Uruguai as escalas geogrficas
precipitam-se, isto , os estados-nao fazem-se ostensivamente presentes, simultaneamente experincia cidad, cotidiana, reforando a
identificao com mais de uma escala. Dentro desse processo, o regionalismo da fronteira ganha destaque. Apontam-se razes histricas para
a forte interao contempornea, ligadas ao passado comum como
charqueadores e criadores, aos vnculos comerciais legais e ilegais
intensos, s relaes familiares estreitas, existncia de propriedades
rurais transfronteirias.

220

TERRITRIO SEM LIMITES

O Documento Especial de Fronteirio atualiza a discusso,


mostrando a um s tempo o reconhecimento das particularidades da
fronteira e a hesitao por parte das autoridades nacionais em
implementar medidas que possam levar diluio da nacionalidade e
diminuio da soberania. Muitos direitos peculiares aos fronteirios
no so atendidos pelo estado, o que motiva a permanncia de legtimas prticas reivindicatrias por parte da populao.
Conclumos que a adoo do documento depender de sua adequao s demandas por cidadania, entendida como o exerccio de
direitos a partir do lugar. Alm disso, a inconsistente proposta de uma
faixa de vinte kilmetros de cada lado da linha de fronteira poderia ser
aprimorada com a adequao ao arcabouo poltico-administrativo j
existente (departamentos uruguaios e municpios brasileiros limtrofes),
otimizando a implementao do acordo.
Aparentemente, a permisso para residncia o elemento mais
acabado dentro do acordo, permitindo legalizar situaes de fato.
Por outro lado, a identidade cultural tem as prticas cotidianas
como marcadores. Variando num espectro amplo de legalidade-ilegalidade e legitimidade-ilegitimidade, os cidados fronteirios obtm vantagens com o duplo sistema econmico e legal: vo ao supermercado
abastecer-se (contrabando dirio e em pequena quantidade assumido
como legtimo), requerem cidadania por meio de falsos testemunhos
de residncia ou certides de nascimento (manobras conscientemente
ilegais e ilegtimas). A maioria das prticas bem-sucedida e os obstculos (represso ao contrabando, dificuldades na validao de ttulos
acadmicos no pas vizinho, no transporte de bens atravs da fronteira) so responsveis pela deteco dos limites e carncias impostos
pelos estados vida cotidiana na fronteira.
Essa identidade cultural tem assim, uma relao conflitiva com
os estados-nao, lanando mo de jeitinhos e trampitas estrategicamente acionados. Tais manobras representam a negao de certos
aspectos da poltica institucionalizada, podendo ser interpretadas como

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

221

resistncia ordem externa, no legitimada por corresponder


racionalidade de outra escala geogrfica, ou como esvaziamento do
discurso poltico nacionalista e das instituies estatais. Pode ser tambm vista como a permanncia de alguns traos histricos de entrelaamento que no puderam ser completamente apagados pelos estados nacionais.
O descompasso entre a poltica nacional e a realidade local pode
ainda ser atribudo marginalidade da regio, na medida em que a
lgica legal corresponde mais s demandas dos centros polticos e
culturais dos pases.
Alm disso, a recepo na fronteira de decretos institudos verticalmente, emanados do centro poltico do estado no contempla adequadamente a realidade local, no atende s pautas descentralizadoras
e s prticas de autonomia demandadas pela sociedade civil.
A partir da nova configurao territorial dada pelo Mercosul, a
fronteira ganha em centralidade, em funo da aproximao dos mercados nacionais. Ainda assim, no se tratava de uma poltica de
ordenamento territorial que contemplasse a especificidade da regio
fronteiria.
Na pauta dos estudos para o Cone Sul em geral e para o
Mercosul em especial aparece com grande relevncia a interpretao
das culturas locais, de modo que ousemos reconhecer a multiplicidade
de manifestaes, muitas vezes alm dos marcos nacionais.
Mais do que uma manifestao popular que reflete o sentir de
duas culturas, no marco do reconhecimento da diversidade, o estudo
da faixa de fronteira situada entre Brasil e Uruguai, deve aprofundar a
anlise das particularidades de cada par de cidades, diferentes em
termos de histria, nveis e classes de contato, porte demogrfico e
econmico, realidade social e demonstraes culturais, movimentos
migratrios, organizao do entorno, da paisagem etc.
Um produtivo exemplo foi dado pelos lingistas, que souberam
reconhecer um status dialetal variao das lnguas standart, supe222

TERRITRIO SEM LIMITES

rando o estigma de sotaque ou maneirismo regional e legitimando a


produo cultural da fronteira. A proposta terica de uma regio-fronteira tem que ser reconhecida, revolucionariamente afirmando que se
trata de um espao diferenciado, com lngua e processos marcados e
contidos numa regio, superando a idia de encontro de duas culturas
nacionais, afirmando a existncia de uma cultura de fronteira.
Alm da opo por estudos interdisciplinares, h que reconhecer a importncia dos estudos internacionais j que, ainda que formadas na mesma disciplina, acede-se informao mais qualificada e
aproveitam-se os distintos marcos nacionais no trabalho de cada pesquisadora.
Restam perguntas e resposta parciais. A identidade fronteiria
existe? Sim, pois ainda que para ser negada ela sempre reconvocada
no plano cultural, em que est bem estabelecida. Qual o momento
em que a cultura transforma-se em prtica poltica? Existe identidade
sem proposta poltica? O cidado fronteirio uma nova figura legal?
Como o Documento Especial de Fronteirio influi nesses processos?
O acompanhamento da dinmica presente na fronteira recoloca tais
questes concretamente.

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TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

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224

TERRITRIO SEM LIMITES

ANEXO
ACORDO ENTRE O GOVERNO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
E O GOVERNO DA REPBLICA ORIENTAL DO URUGUAI PARA
PERMISSO DE RESIDNCIA, ESTUDO E TRABALHO A
NACIONAIS FRONTEIRIOS BRASILEIROS E URUGUAIOS
O Governo da Repblica Federativa do Brasil
e O Governo da Repblica Oriental do Uruguai
(doravante denominados Partes),
Considerando os histricos laos de fraterna amizade existentes entre as
duas Naes;
Reconhecendo que as fronteiras que unem os dois pases constituem
elementos de integrao de suas populaes;
Reafirmando o desejo de acordar solues comuns com vistas ao fortalecimento do processo de integrao entre as Partes;
Destacando a importncia de contemplar tais solues em instrumentos
jurdicos de cooperao em reas de interesse comum, como a circulao de pessoas e o controle migratrio;
Resolvem celebrar um Acordo para permisso de ingresso, residncia,
estudo, trabalho, previdncia social e concesso de documento especial
de fronteirio a estrangeiros residentes em localidades fronteirias, nos
termos que se seguem:
ARTIGO I
Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho.
1. Aos nacionais de uma das Partes, residentes nas localidades
fronteirias listadas no Anexo de Localidades Vinculadas, poder ser concedida permisso para:
a) residncia na localidade vizinha, situada no territrio da outra Parte,
qual fica vinculada na forma deste Acordo;
b) exerccio de trabalho, ofcio ou profisso, com as conseqentes obrigaes e direitos previdencirios deles decorrentes;
c) freqncia a estabelecimentos de ensino pblicos ou privados.
2. Os direitos estabelecidos neste artigo estendem-se aos aposentados
e pensionistas.
3. A qualidade de fronteirio poder ser inicialmente outorgada por 5 (cinco) anos, prorrogvel por igual perodo, findo o qual poder ser concedida
por prazo indeterminado, e valer, em qualquer caso, exclusivamente,
nos limites da localidade para a qual foi concedida.
ARTIGO II
Documento Especial de Fronteirio
1. Aos indivduos referidos no artigo anterior poder ser fornecido documento especial de fronteirio, caracterizando essa qualidade.
2. A posse do documento especial de fronteirio no dispensa o uso dos

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

225

documentos de identidade j estabelecidos em outros acordos vigentes


entre as Partes.
ARTIGO III
Concesso
1. Compete ao Departamento de Polcia Federal do Brasil e Direo
Nacional de Migraes do Uruguai conceder o documento especial de
fronteirio, respectivamente.
2. Do documento especial de fronteirio constar a qualidade de fronteirio e a localidade onde estar autorizado a exercer os direitos previstos
neste Acordo e outros requisitos estabelecidos por ajuste administrativo
entre o Ministrio da Justia do Brasil e o Ministrio do Interior do Uruguai.
3. O documento especial de fronteirio permite residncia exclusivamente
dentro dos limites territoriais da localidade fronteiria a que se referir.
4. Para a concesso do documento especial de fronteirio sero exigidos:
a) passaporte ou outro documento de identidade vlido admitido pelas
Partes em outros acordos vigentes;
b) comprovante de residncia em alguma das localidades constantes do
Anexo deste Acordo;
c) documento relativo a processos penais e antecedentes criminais nos
locais de residncia nos ltimos 5 (cinco) anos;
d) duas fotografias tamanho 3x4, coloridas e recentes;
e) comprovante de pagamento da taxa respectiva.
5. No poder beneficiar-se deste Acordo quem tiver sofrido condenao
criminal ou esteja respondendo a processo penal nas Partes ou no exterior.
6. Mediante ajuste administrativo entre o Ministrio da Justia do Brasil e
o Ministrio do Interior do Uruguai poder ser detalhada ou modificada a
relao de documentos estabelecidos no pargrafo 4.
7. No caso de menores, o pedido ser formalizado por meio de representao ou assistncia.
8. Para a concesso do documento especial de fronteirio sero aceitos,
igualmente, por ambas as Partes, documentos redigidos em portugus
ou espanhol.
ARTIGO IV
Cancelamento
1. A qualidade de fronteirio ser cancelada, a qualquer tempo, ocorrida
uma das seguintes hipteses:
a) perda da condio de nacional de uma das Partes;
b) condenao penal em qualquer das Partes ou no exterior;
c) fraude ou utilizao de documentos falsos para sua concesso;
d) obteno de outro status imigratrio; ou
e) tentativa de exercer os direitos previstos neste Acordo fora dos limites
territoriais estabelecidos no Anexo.
2. O cancelamento acarretar o recolhimento do documento especial de
fronteirio pela autoridade expedidora.

226

TERRITRIO SEM LIMITES

3. As Partes podero estabelecer outras hipteses de cancelamento da


qualidade de fronteirio.
ARTIGO V
Outros Acordos
1. Este Acordo no modifica direitos e obrigaes estabelecidos por outros acordos e tratados vigentes.
2. O presente Acordo no obsta a aplicao nas localidades nele
abrangidas de outros tratados ou acordos vigentes.
3. Este Acordo no se aplica a qualquer localidade que no conste expressamente do seu Anexo de Localidades Vinculadas.
ARTIGO VI
Anexo de Localidades Vinculadas
1. A lista de localidades fronteirias e das respectivas vinculaes para
aplicao do presente Acordo a que consta do Anexo, podendo ser ampliada ou reduzida por troca de notas entre as Partes, com antecedncia
de 90 (noventa) dias.
2. A ampliao da lista estabelecida no Anexo somente poder contemplar
aquelas localidades situadas em uma faixa de at 20 (vinte) quilmetros
da fronteira e depender da concordncia de ambas as Partes. A ampliao poder contemplar a totalidade ou parte dos direitos previstos no
Artigo I.
3. Cada Parte poder, a seu critrio, suspender ou cancelar unilateralmente a aplicao do presente Acordo em quaisquer das localidades
constantes do Anexo, por meio de nota diplomtica com antecedncia de
30 (trinta) dias. O cancelamento ou suspenso poder referir-se tambm
a quaisquer dos incisos do Artigo I do presente Acordo.
4. A suspenso ou cancelamento da aplicao deste Acordo, previstos no
inciso 3, no prejudica a validade dos documentos especiais de fronteirio j expedidos, assim como o exerccio dos direitos deles decorrentes.
ARTIGO VII
Extino de Penalidades
Ficam extintas as penalidades administrativas aplicadas ou aplicveis na
data da entrada em vigor deste Acordo em razo da permanncia irregular
das pessoas que tenham ingressado at 15 de maro de 2002 nas localidades mencionadas no Anexo.
ARTIGO VIII
Estmulo Integrao
Cada uma das Partes poder ser tolerante quanto ao uso do idioma da
outra Parte pelos beneficirios deste Acordo quando se dirigirem a rgos ou reparties pblicas para reclamar ou reivindicar os benefcios
dele decorrentes.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

227

ARTIGO IX
Vigncia
Este Acordo entrar em vigor na data da troca dos instrumentos de ratificao pelas Partes.
ARTIGO X
Denncia
O presente Acordo poder ser denunciado por qualquer das Partes, com
comunicao escrita, transmitida por via diplomtica, com antecedncia
mnima de 90 (noventa) dias.
ARTIGO XI
Soluo de Controvrsias
Qualquer dvida relacionada aplicao deste Acordo ser solucionada
por meios diplomticos, com respectiva troca de notas.
Feito em Montevidu, em 21 de agosto de 2002, em dois exemplares
originais, nos idiomas portugus e espanhol, sendo ambos os textos
igualmente autnticos.

_________________________________
PELO GOVERNO DA REPBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL
Celso Lafer
Ministro das Relaes Exteriores

________________________________
PELO GOVERNO DA REPBLICA
ORIENTAL DO URUGUAI
Didier Opertti Badn
Ministro das Relaes Exteriores
do Uruguai

ANEXO DE LOCALIDADES VINCULADAS


Relao de Vinculao das Localidades Fronteirias
1. Chu, Santa Vitria do Palmar/Balnerio do Hermenegildo e Barra do
Chu (Brasil) a Chuy, 18 de Julho, Barra de Chuy e La Coronilla (Uruguai);
2. Jaguaro (Brasil) a Rio Branco (Uruguai);
3. Acegu (Brasil) a Acegu (Uruguai);
4. Santana do Livramento (Brasil) a Rivera (Uruguai);
5. Quara (Brasil) a Artigas (Uruguai);
6. Barra do Quara (Brasil) a Bella Unin (Uruguai).

228

TERRITRIO SEM LIMITES

Dr. Ulrich Mller*

1 - INTRODUCCIN

Gegrafo. Doutor em
Geografia. Consultor
da Deutsche
Gesellschaft fr
Technische
Zusammenarbeit no
Paraguai e Bolvia.

DESCENTRALIZACIN
DESDE ABAJO

En la gestin de procesos de desarrollo


se observan dos dilemas que se conectan con
paradigmas opuestos (REICHARD, 1993: 248):
- Cmo propiciar que las reformas estructurales
aterricen en prcticas mejoradas?
- Cmo generar efectos estructurales a partir del
acompaamiento de actores individuales y de
pequeos grupos de actores?

En el primer caso, las intervenciones se


efectan desde arriba partiendo de la idea de
que son las fuerzas exgenas las que determinan
el desarrollo. Lo que se busca - y muchas veces
no se logra - es bajar los efectos de las
intervenciones hasta el nivel de las acciones
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

229

individuales. En el segundo caso, las intervenciones se realizan desde


abajo confiando en las fuerzas endgenas de desarrollo. Sin embargo, en muchos casos carecen de significatividad porque no logran
impulsar cambios estructurales y, por lo tanto, slo favorecen a grupos
pequeos creando disparidades con los que no reciben la misma
atencin.1
En este contexto, la descentralizacin es un enfoque que se
conecta con ambos tipos de intervencin. Por un lado, busca fortalecer las fuerzas de desarrollo que existen dentro de una regin dndoles
mayor autonoma de decisin y mayores recursos para actuar. Por
el otro lado, requiere reformas polticas en relacin con la atribucin
de funciones y de recursos. No obstante, la descentralizacin siempre
se encuentra bajo la influencia de los paradigmas de desarrollo vigentes. De este modo, en la dcada pasada el fomento de la
descentralizacin se ha conectado fuertemente con los paradigmas
neoliberales poniendo mucho nfasis en las reformas estructurales
hacia una modernizacin del estado (WELTBANK, 1997). En la
medida en que el paradigma neoliberal pierde influencia, hay voces
que proponen dar mayor atencin al otro lado de la
descentralizacin, la del desarrollo local y regional y del fortalecimiento
de sus actores. Tal vez lo ms importante en Amrica Latina para
viabilizar la descentralizacin que el desarrollo local requiere, sera
la tradicin de prcticas autogestionarias en las bases mismas de las
sociedades de la regin (FINOT, 2002: 47). En este sentido, y sin
descartar la necesidad de reformas estructurales y polticas, quiere
entenderse tambin el ttulo de la presente ponencia.
En lo que sigue, primero se presenta un marco terico sobre la
conexin entre accin y estructura, enfoques desde abajo y enfoques
desde arriba. Despus se presentan algunas consideraciones acerca del debate sobre la descentralizacin y los efectos prcticos logra-

Acerca de la crtica de un enfoque de desarrollo que se basa unilateralmente en las


fuerzas endgenas o exgenas, vase Boisier (1997).

230

TERRITRIO SEM LIMITES

2 - LA RELACIN ENTRE
ACCIN Y ESTRUCTURA

dos. En una tercera parte, se pone la mirada sobre la situacin especfica del Paraguay, relacionando el debate nacional sobre la
descentralizacin con los poderes fcticos de crisis econmica, aumento de la pobreza e integracin regional que se presentan en el pas.
Finalmente, en base a la experiencia de trabajo de la cooperacin tcnica alemana se indican algunas pistas de accin que parecen
promisorias en el contexto de una descentralizacin desde abajo

Para entender la forma en que las intervenciones


desde arriba llegan hasta los actores individuales y cmo las
intervenciones desde abajo que se efectan en las acciones
individuales se llevan a una escala mayor, se requiere un modelo terico que relacione ambos niveles, lo micro y lo macro, la accin y la
estructura. Para ello se ofrecen las obras de pensadores de teoras de
sociedad que tratan de vincular la teora de las acciones con la teora
de los sistemas. Basndose en las obras de Habermas, Giddens y
Elias, se deriva un simple modelo de la relacin recproca entre
estructura y accin (Figura 1).
Figura 1 - El desarrollo espacial-social como producto de la relacin entre accin y
estructura

Fuente: U. MLLER segn ELIAS 1976, GIDDENS 1984, HABERMAS 1981 y WERLEN 1995.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

231

El mensaje principal de este modelo consiste en la dependencia


mutua entre accin y estructura (GIDDENS, 1984) y su permanente
reproduccin a travs de la dinmica que se produce desde las acciones
hacia la estructura por las consecuencias de las acciones y los procesos
espacial-sociales resultantes y desde la estructura hacia la accin por
los discursos que resultan de la transmisin (comunicativa) de
conocimientos estructurales.
De este modo, las acciones son el resultado de las evaluaciones
subjetivas de la situacin en la cual se efectan y de la coordinacin
intersubjetiva de las mismas que consiste en un anlisis compartido de la situacin y una concertacin de las propuestas de accin (GIDDENS, 1984, HABERMAS, 1981). Intervenciones
estructurales desde arriba en este sentido slo tienen una posibilidad
de xito cuando entran en las evaluaciones subjetivas de la situacin
y en la coordinacin intersubjetiva de acciones. Para ello se requieren
debates sobre las propuestas de reforma y capacitaciones masivas e
intensivas sobre nuevas atribuciones y responsabilidades, tareas que
por su alto costo de tiempo y recursos y por sus resultados inciertos
muchas veces se tratan con cierta negligencia en los procesos de
reforma.
Por otro lado, la estructura espacial-social, segn el modelo
presentado en la figura 2, es el producto de la superposicin de una
gran cantidad de acciones y de sus consecuencias deseadas y nodeseadas. Es ms que la suma de las acciones individuales. Ms bien
se produce por su vinculacin e influencia recproca un todo, que
obedece a su propia dinmica y no puede atribuirse a las intenciones
detrs de las diversas acciones (ELIAS, 1976, GIDDENS, 1984,
WERLEN, 1995). Por lo tanto, para evaluar la posibilidad de que las
intervenciones desde abajo puedan tener repercusiones estructurales,
es esencial reconocer el mbito de las tendencias de cambio que ejercen
su fuerza e influencia paralelamente a las intervenciones que se
efectan. Aunque parece claro y nadie va a negar las influencias de
las condiciones generales y las presiones fcticas que se derivan de
232

TERRITRIO SEM LIMITES

3 - LA DESCENTRALIZACIN EN
AMRICA LATINA DISCURSOS,
LOGROS Y DESAFOS

las acciones de otros actores, notoriamente se omite reconocerlas en


la prctica.

No hay un discurso nico de descentralizacin.


Ms bien se trata de un termino, que por su ambigedad y elasticidad
permite comunicar una pluralidad de significados (muchas veces
opuestos) a fuerzas sociales y polticas adversas (CANEL, 2003:113).
Lo interesante en esta observacin quizs no es tanto la pregunta sobre quin tiene razn o quin ofrece la propuesta mejor, ni mucho
menos el intento de ubicar distintas voces en un sistema ideolgico,
sino ms bien el debilitamiento de la voluntad poltica para poner en
prctica pasos hacia la descentralizacin. Mientras todos hablan de
descentralizacin, no coinciden en sus objetivos; por eso no logran
propuestas de reforma muy coherentes que por lo tanto tienen menores posibilidades de xito o, en el peor de los casos, ni llegan a un
acuerdo sobre qu proponer. De este modo, se fortalecen las fuerzas
centralistas y los actores que se niegan a ceder poder y recursos para
transferirlos a otros niveles (ROJAS, 1999: 11ff.).
Intentos de visualizar sistemticamente los distintos argumentos en los discursos sobre la descentralizacin, por lo tanto, tienen ms
que todo el objetivo de llevar el debate a otro mbito para poder superar el impasse que se deriva de la ambigedad y flexibilidad con la cual
se adapta el trmino descentralizacin a distintos proyectos polticos y
volver al debate poltico en vez de buscar slo una solucin tcnica.
Pues en el sentido tradicional, descentralizacin significa la
transferencia de responsabilidades del estado central a niveles inferiores de la organizacin territorial del estado, distinguindose cuatro
formas diferentes, a saber: la desconcentracin, delegacin, devolucin
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

233

y la privatizacin (ROONDINELLI/CHEEMA, 1983: 13). Hoy, sin


embargo, este alcance terminolgico y la interpretacin resultante
de la descentralizacin resultan demasiado estrechos. Mientras
tanto, se entiende por descentralizacin poltica las competencias
reglamentarias y recursos que se atribuyen a los niveles inferiores con
el fin de que ellos arreglen sus asuntos en el marco de un mbito
definido de autonoma administrativa. (PITSCHAS, 2001: 125-126
traduccin al espaol: U. Mller).
Las diferencias entre los discursos que usan el trmino
descentralizacin (figura 2) se manifiestan tanto en los objetivos polticos que se pretenden lograr (CANEL, 2003), entre propuestas
neoliberales y reformistas (o de la izquierda como lo denomina Canel),
como tambin por el tipo de proceso en que se piensa. En este ltimo
sentido pueden distinguirse enfoques tecnocrticos que ponen nfasis
en cuestiones jurdicas y administrativas y enfoques de cambio poltico-cultural que buscan una transformacin ms profunda y completa,
aunque con el riesgo de presentar un proyecto mucho ms a largo
plazo y, por lo tanto, mucho ms difcil de manejar (SIMON, 2001,
CANEL, 2003).
Aunque los resultados varan mucho de un pas a otro, los avances logrados en la descentralizacin durante la dcada de los noventa
Figura 2 - Orientaciones en los debates sobre descentralizacin

Fuente: U. MLLER

234

TERRITRIO SEM LIMITES

son importantes (GTZ/ CONAM 2000, 1999, ROJAS, 1999, BORGESMNDEZ/VERGARA, 1999):
- la eleccin directa de intendentes y gobernadores,
- la mayor autonoma de gobiernos locales y regionales,
- la recaudacin de recursos propios aunque insuficientes - por gobiernos
locales y regionales,
- la transferencia de algunas competencias y recursos desde los gobiernos
nacionales,
- la creacin de nuevos instrumentos de participacin ciudadana.

Sin embargo, son insuficiente en relacin con los objetivos de


un prestacin eficiente y equitativa de servicios y de una participacin
amplia. Quedan como desafos importantes (GTZ/ CONAM 2000,
WELTBANK 1997, BORGES-MNDEZ, VERGARA 1999) los
siguientes:
la insuficiente capacitacin de gobiernos locales y regionales,
las transferencias de recursos insuficientes para nuevas tareas,
el aumento de las disparidades regionales,
la reduccin de la descentralizacin en algunos casos a un mero fortalecimiento
de lites locales, brindndoles oportunidades de corrupcin y ampliando los
sistemas clientelistas,
- la poca atencin a gobiernos regionales (rol coordinador),
- la falta de descentralizacin intramunicipal y
- las expectativas de la poblacin no cumplidas.

4 - LA DESCENTRALIZACIN
EN EL PARAGUAY

Paraguay tiene an en el contexto latinoamericano una muy fuerte tradicin centralista y autoritaria. El
concepto de descentralizacin se introdujo con la Constitucin de 1992,
que en su artculo 1 define a la Repblica del Paraguay como Estado
de derecho unitario, indivisible y descentralizado.... La apertura democrtica a inicios de los aos 90 llev a importantes avances en la

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

235

descentralizacin poltica con la eleccin directa de los intendentes y


gobernadores, pero hasta hoy no estn definidas claramente las
competencias de cada nivel de gobierno, los recursos y menos an
los mecanismos de relacionamiento entre las diferentes esferas
gubernamentales (FLECHA, 2003: 318).
Antes de 1991 el debate sobre la descentralizacin no tena
muchos antecedentes en el pas. No era una demanda expresamente
solicitada por actores de la sociedad econmica ni civil su origen
pareciera ser ms la articulacin de (a) un afn de control poltico de
organismos estatales de nivel territorial por parte de los lderes, caudillos
o dirigentes locales y (b) la necesidad de justificarlo en el marco de
procesos electorales (FRETES, 2003: 27). La formula constitucional
de pas unitario y descentralizado, trminos contrarios y no fcilmente
compatibles entre s (LIVIERES BANKS, 2001: 4), refleja como en
las discusiones de la Constituyente se cruzaron idiomas diferentes
y distintas personas utilizaron un mismo lenguaje aparente pero con
significaciones opuestas... (FRETES, 2003: 28).
En la prctica, las contradicciones entre los distintos discursos
sobre la descentralizacin en el Paraguay han llevado a situaciones
ambiguas. Un ejemplo ilustrativo es la definicin del estatus de los
gobiernos departamentales. stos son, por un lado, polticamente
autnomos en la eleccin de los Gobernadores. Pero, por el otro lado,
los Gobernadores se entienden como representantes del Poder Ejecutivo
y las Gobernaciones dependen exclusivamente de transferencias
financieras del Gobierno Central y su potestad de definir el presupuesto
con la Junta Departamental se relativiza por su posterior tratamiento en
el Congreso Nacional (FLECHA, 2003: 299ff.; FRETES, 2003: 47).
Otra consecuencia de las contradicciones entre los distintos discursos sobre la descentralizacin es el estancamiento del debate sobre una legislacin de descentralizacin. Aunque el debate se concentra desde hace aos en cuestiones legales, las distintas iniciativas de
leyes de descentralizacin apoyadas por distintas organizaciones
nacionales e internacionales tanto para la descentralizacin de
236

TERRITRIO SEM LIMITES

sectores especficos como para crear un marco legal general para la


descentralizacin quedaron paradas en el camino.
A pesar de este panorama muy poco alentador tambin hay
fuerzas que presionan hacia una mayor descentralizacin:
a) La urgencia de soluciones locales en la lucha contra la pobreza
Debido a la prolongada crisis econmica, los mrgenes de pobreza en el Paraguay se han incrementado en el transcurso de los
ltimos aos (PIDHDD, 2003: 161). Las medidas para reducir la pobreza deben ejecutarse localmente y sobre todo en algunas zonas perifricas muy afectadas del interior del pas (Ministerio Federal de
Cooperacin Econmica y Desarrollo, 2001). Para ello se requieren
estructuras administrativas capacitadas, que por el momento poco se
encuentra en el interior del pas, tanto en municipalidades como en
gobernaciones o en ONG locales.
b) La necesidad de un fortalecimiento institucional
La debilidad institucional (figura 3) situacin an ms deteriorada durante el ao 2002 (BARREIRO, 2003: 14ff) constituye al
mismo tiempo un obstculo y un incentivo para una mayor
descentralizacin. Por un lado, pone en duda la aplicabilidad de nuevas
disposiciones legales orientadas a una mayor descentralizacin. Por
otro lado, en los gobiernos municipales y departamentales se han creado
nuevas posibilidades de aprendizaje en tareas de la administracin
pblica desde la prctica. El hecho de que varios ex-intendentes y exgobernadores en las ltimas elecciones fueron electos como senadores y diputados y un ex-gobernador ocupa un cargo de ministro,
demuestra la validez de la formacin administrativa que se adquiere
en los niveles gubernamentales inferiores.
c) La crisis de confianza y credibilidad en las instituciones
estatales
Los indicadores de Latinobarometro (figura 3) demuestran un
extremadamente alto grado de desconfianza de la poblacin en el
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

237

Figura 3 - Indicadores de gobernabilidad

Fuentes: ABC-COLOR 14.08.2003, LATINOBAROMETRO 2002 y 2003, TRANSPARENCIA INTERNACIONAL 2003.

Gobierno y en los partidos polticos, llegando a un grado de


desarticulacin en el cual hay una sociedad a pesar del estado
(BARREIRO, 2003: 22). Los gobiernos municipales y departamentales
conforman el lugar donde el contacto entre poblacin y gobierno es el
ms directo y donde los ciudadanos acuden ms a menudo para plantear
sus necesidades e inquietudes. Por ende, los gobiernos municipales y
departamentales tienen un papel muy importante cuando se trata de
recuperar legitimidad del estado y confianza en sus instituciones. Los
gobiernos subnacionales requieren un mandato claro, competencia
administrativa y suficientes recursos para atender los pedidos de la
poblacin y canalizarlos en programas razonables y eficientes que
escapen del individualismo de la atencin asistencialista que tradicionalmente suele prestar el estado.
d) La insercin del pas a sistemas de integracin regional y en
el mundo globalizado
Con la debilidad institucional esbozada arriba, muchas de las
relaciones transfronterizas del Paraguay con los otros miembros del
MERCOSUR se producen en forma particular. Existe una brecha entre
los contactos polticos de alto nivel y las relaciones vivenciales de la
poblacin en el MERCOSUR. Son los gobiernos municipales y
238

TERRITRIO SEM LIMITES

departamentales los que tienen el potencial (pero en general no el


mandato) de llenar el vaco entre lo poltico y lo vivencial creando
acuerdos locales sobre el uso de infraestructura, el mercado laboral
transfronterizo y el intercambio local de bienes y conocimientos.
La extensin del complejo agro-industrial sojero integrado en
los mercados globales (figura 4) desde el Brasil hacia el este del
Paraguay y su avance continuo en el centro del pas forma actualmente
el proceso de desarrollo territorial ms importante en el pas. En los
aos 60 y 80 la colonizacin agrcola y la depredacin de bosques que
se extendi en forma radial desde el centro del pas, desde la capital
Asuncin, hacia el este y el norte dominaba el desarrollo territorial en
el Paraguay. Este proceso se agota ahora en el norte de Concepcin y
algunas zonas montaosas como San Rafael y el Ybytyruz. Mientras
tanto, desde hace aproximadamente 20 aos se superpone un proceso
adverso de avance de una economa agropecuaria mecanizada e internacionalizada en direccin este - oeste. Con este proceso, Paraguay
Figura 4 - Paraguay en el MERCOSUR de las regiones

Fuente: U. MLLER, extensin del Complejo Agro-Industrial (Soja) en Brasil segn COY/NEUBURGER 2002: 76.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

239

se inscribe en la zona de influencia econmica del sudeste del Brasil


con So Paulo como centro. El proceso no se controla desde Asuncin,
puesto que el Ministerio de Agricultura no est preparado para enfrentar los desafos de la integracin de la agricultura en mercados
competitivos y la formulacin de las polticas agrarias es tan dbil,
que se la puede considerar casi inexistente en trminos
macroeconmicos (PALAU VILADESAU 1998: 170 citando el diagnstico institucional del Proyecto PROMODAF). De este modo, se
produce en el oriente del Paraguay una distribucin bifocal de avances del desarrollo. Las mayores riquezas se producen por un lado en
Asuncin y por el otro lado en la zona integrada al complejo sojero
dejando una franja de pobreza entre ambos, donde no llega la influencia de ambos (figura 5)2. Las zonas de mayor conflicto se encuentran
justamente en las interfases entre el mundo urbano asunceno como
isla globalizada y la periferia rural y en la franja de expansin del
complejo sojero donde se expulsa mano de obra de una economa
campesina que retrocede al avance de la produccin mecanizada e
internacionalizada.
En una perspectiva regional ms amplia (figura 4), Paraguay no
tiene parte de la zona central del MERCOSUR marcada por el rea
donde se encuentran las ciudades ms grandes y los actores econmicos
ms fuertes de la regin. La capital nacional, Asuncin, se encuentra
en una situacin perifrica, lejos de grandes zonas de integracin a la
economa global, pero al mismo tiempo tambin fuera de las grandes
regiones ecolgicas de inters global (Chaco, Pantanal), que podran
dar lugar a un desarrollo alternativo con sello verde. La desarticulacin
de distintos submundos en el territorio nacional requiere una

La frontera Este del pas, desde Amambay hasta Itapa, sumada a Asuncin y su
zona metropolitana, concentraban ms del 70% de la poblacin total del pas, el 90%
de la actividad comercial a fines de los noventa. Se originaron as dos polos
dinmicos como regiones ganadoras. El resto del pas, ms estancado, ha ido
convirtiendose en regiones perdedoras (MASI, BORDA, 2002: 189)

240

TERRITRIO SEM LIMITES

Figura 5 - Zonas dinmicas y categora de desarrollo local en el oriente del Paraguay

Fuente: U. MLLER, categora de desarrollo local segn PNUD 2003

5 - PROPUESTAS ESTRATGICAS
PARA EL PARAGUAY

reorganizacin de las relaciones entre las partes y una reorientacin


de la poltica nacional hacia un rol facilitador para la inscripcin de
distintas partes del pas en diversas regiones transfronterizas de
importancia global. Esa reorganizacin y reorientacin requiere un elemento descentralizador, aunque quizs no tanto con las pautas
tecncratas de la dcada anterior, sino posibilitando redes
interinstitucionales y transfronterizas para la gestin del desarrollo local y regional.

A partir de las consideraciones sobre la


descentralizacin se propone buscar un camino para salir del impasse
del debate jurdico-tecncrata estancado y encontrar los puntos de
enlace entre los intereses del gobierno nacional y los gobiernos
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

241

municipales y departamentales. Para ello parece necesario mover el


focus del debate sobre la descentralizacin del nfasis en cuestiones
jurdicas y administrativas y de una redistribucin de tareas y recursos
a un nfasis en el cambio poltico-cultural y la extensin de los espacios
democrticos y la participacin ciudadana (figura 6), lo que en el ttulo
de esta ponencia se denomina descentralizacin desde abajo.
En el contexto de este cambio de focus las normas y reglas,
atribuciones y recursos no pierden totalmente su vigencia para la
descentralizacin, pero forman solamente uno de cuatro ngulos de
accin que se derivan del concepto de relacin entre estructura y accin
(figura 1). La tarea de la descentralizacin desde abajo consiste
entonces en coordinar los esfuerzos que se orientan hacia los 4 ngulos
del modelo de la relacin entre estructura y accin (figura 7):
a) Intervencin a nivel accin: Aprender haciendo en
proyectos comunitarios de cambio
El cambio de la cultura poltica-organizativa es un proceso a
largo plazo en el cual los conocimientos no se transmiten por cursos de
capacitacin (SIMON, 2001). El aprendizaje debe incluir tanto
gobiernos municipales y departamentales como organizaciones de la
poblacin local y dependencias regionales del gobierno nacional. Para
ello se identifican proyectos locales de cambio, cuya seleccin en talleres
participativos se basa en los siguientes criterios:
Figura 6 - Propuesta estratgica para el Paraguay

Fuente: U. MLLER

242

TERRITRIO SEM LIMITES

- Deben ser actividades que pueden efectuarse entre todos los actores mencionados.
- Deben orientarse en temas generativos que atraen el inters de todas las partes
involucradas reflejando una priorizacin entre varias opciones.
- Deben permitir ser realizados con lo que est a mano, mano de obra, materiales
y presupuestos limitados, sin esperar grandes recursos de afuera.
- Deben realizarse en un lapso de tiempo de 4 a 9 meses para asegurar el control
y la evaluacin del xito del proceso entero por las partes involucradas.

Las temticas de los proyectos comunitarios se eligen en cada


comunidad. Su xito y sostenibilidad dependen de la identificacin de
temas generativos en el lugar. Con apoyo de la Cooperacin Tcnica
Alemana se ejecutaron con xito proyectos comunitarios en reas
como: creacin de centros culturales y juveniles, acciones de limpieza
de la ciudad o acuerdos de criterios para la priorizacin de caminos
vecinales para ser arreglados.
b) Intervencin en la transmisin entre estructura y accin:
Institucionalizar instancias de coordinacin y planificacin orientadas
a la accin
Figura 7 - Importantes campos de intervencin

Fuente: U. MLLER

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

243

Las instancias de coordinacin y la planificacin orientada a la


accin tienen un papel importante para institucionalizar los cambios
que se logran con los aprendizajes iniciados a nivel accin. Tienen la
funcin de ajustar las actividades de distintos actores, sus presupuestos
y planes de trabajo en objetivos acordados juntos. De este modo se
pasa de la ejecucin coordinada de actividades puntuales a programas
acordados. Elementos importantes para la coordinacin y la
planificacin son
- la elaboracin de diagnsticos compartidos,
- la definicin de impactos deseados en temas, mtodos y lugares priorizados
para la intervencin,
- la aclaracin de los roles de las distintas partes involucradas y la asignacin
clara de responsabilidades,
- la definicin de criterios de calidad para servicios estratgicos y
- el monitoreo y la evaluacin compartidos de la implementacin.

Es especficamente importante incorporar actores estratgicos


de afuera de los lugares de trabajo, tanto organizaciones internacionales
como empresas del sector privado, buscando que ellos se incorporen
en las instancias de coordinacin creadas.
Un ejemplo de instancias de coordinacin son las mesas de
coordinacin interinstitucional para la produccin agropecuaria en el
Departamento de Caazap y en el Municipio de Concepcin. En estas
mesas de coordinacin participan el servicio local de extensin
agropecuaria dependiente del Ministerio de Agricultura, los servicios
de extensin tercerizados, cooperativas, Gobiernos Municipales y
Departamentales, entre otros. Gestionan la introduccin de tcnicas
de manejo de los suelos como la siembra directa y el abono verde, as
como la incorporacin de pequeos productores del rea a cadenas
productivas a partir de acuerdos publico-privados de asesora a la
produccin y comercializacin con empresas privadas que utilizan la
materia prima producida.
Otro ejemplo son los planes operativos para el desarrollo
departamental que recientemente se han elaborado con mtodos
244

TERRITRIO SEM LIMITES

participativos sencillos y de acuerdo a las capacidades de planificacin


e implementacin existentes en departamentos como Caazap,
Concepcin, Guair e Itapa. Basndose en estos planes, se elaboran
presupuestos departamentales territorializados y acordados en la medida de lo posible con los presupuestos municipales y de ministerios
relevantes del Gobierno Central. En un proceso escalonado se busca
mejorar y ampliar los planes hasta llegar en lo ideal a planes de
desarrollo que coordinan todas las actividades en el rea, indican perspectivas de desarrollo territorial y sectorial a mediano y largo plazo y
son aprobados por las Juntas Departamentales.
c) Intervencin en la transmisin entre accin y estructura:
monitorear y evaluar las capacidades de gestin existentes, las
consecuencias de las acciones y los procesos de cambio resultantes
La tarea en esta rea es llegar de diagnsticos puntuales a sistemas de observacin permanentes de aspectos estratgicos para el
desarrollo local y regional. Los temas a ser observados son:
- la calidad de gestin y el desempeo de municipalidades, gobernaciones
departamentales y otros entes relevantes en el rea,
- el desarrollo de indicadores claves de impacto de las intervenciones hacia el
desarrollo regional,
- las grandes tendencias de desarrollo que se observan en rea.

Para ello se necesitan mtodos simples de autoevaluacin y


acuerdos con servicios profesionalizados como la Direccin General
de Estadstica, Encuestas y Censos. En cuanto a la instalacin de bancos de datos y sistemas de informacin geogrfica, para evitar la
proliferacin de instalaciones fsicas que despus no se mantienen es
preciso buscar estructuras de amplio acceso y con reglas claras acerca de la utilizacin de los datos y mapas y las condiciones para la
facilitacin y entrega de los materiales de tal modo que asegure el
mantenimiento de los servicios.
Un ejemplo de los sistemas de monitoreo y evaluacin es la
autoevaluacin de la calidad de la gestin municipal, un instrumento
sencillo de control de calidad que se ha aplicado en un primer momenTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

245

to en las seis municipalidades de Concepcin, cuatro municipalidades


de Caazap y dos municipalidades de San Pedro. En la autoevaluacin
se analiza el cumplimiento de criterios de calidad en los temas de
- planificacin,
- finanzas municipales y equipamiento,
- recursos humanos,
- organizacin comunitaria y cooperacin y
- servicios municipales.

A partir de la descripcin de la situacin actual, se identifican


campos para mejorar que pueden servir como base para una
planificacin estratgica de la municipalidad. Un sistema de puntaje
permite comparar los resultados de la autoevaluacin entre un ao y
otro. Para el ao 2004 est previsto conectar la autoevaluacin con
una encuesta a los clientes de las municipalidades y hacer una validacin
externa de los resultados obtenidos en casos seleccionados.
d) Intervencin a nivel estructural: elaboracin y debate de
propuestas legales e institucionales en base a las experiencias locales
y regionales
En este nivel se concentraron los esfuerzos hacia la
descentralizacin en Paraguay durante la ltima dcada. Se ha visto
que la concentracin en iniciativas legales por si sola no lleva a la
descentralizacin. Sin embargo, tampoco hay razn para suponer que la
descentralizacin solamente puede efectuarse desde abajo. Ms bien
deben coincidir ambos esfuerzos. Para la intervencin a nivel estructural,
eso significa acompaar la elaboracin de propuestas legales con debates pblicos que incorporen los distintos niveles del estado, los tres poderes y la sociedad civil. Para ello se recomienda basarse en buenas
experiencias de gestin municipal y departamental una iniciativa de
recopilacin de experiencias departamentales, municipales y comunitarias
se ha iniciado desde la mesa de cooperantes en descentralizacin. Adems
parece importante coordinar ms las actividades relevantes de distintos
actores, tanto Ministerios Nacionales y ONG nacionales, como
organizaciones de cooperacin internacional, para acordar estrategias y
246

TERRITRIO SEM LIMITES

6 - CONCLUSIONES

conceptos compartidos y transparentar las ofertas de asesora existentes. En este sentido varias organizaciones en la mesa de cooperantes en
descentralizacin estn preparando un intercambio de experiencias en
el rea de las finanzas municipales. En el futuro va a tener un papel muy
importante incorporar las experiencias y los conceptos de
descentralizacin en la Estrategia Nacional de Reduccin de la Pobreza
y la Desigualdad y los proyectos regionales resultantes.

La descentralizacin es un objetivo a mediano


y largo plazo. Para alcanzarlo deben combinarse en forma programtica
intervenciones a nivel de accin (desde abajo) y a nivel estructural
(desde arriba). En esto tiene un papel muy importante la articulacin
entre accin y estructura, las instancias de coordinacin entre sectores
y niveles, los sistemas de monitoreo y evaluacin y la transferencia de
lecciones aprendidas de un nivel a otro. Con este enfoque, el apoyo a
la descentralizacin se acerca metodolgicamente al fomento del
desarrollo regional, conexin temtica que se perfila claramente en las
recomendaciones elaborados por la CEPAL en los ltimos aos
(BOISIER, 1997). La estrecha relacin entre descentralizacin y
desarrollo regional coincide con las necesidades de integracin
transfronteriza en el Mercosur y con la prioridad que los actores locales
y regionales en el Paraguay, debido a la crisis econmica prolongada,
ponen actualmente en el rea productiva.

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TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

249

250

TERRITRIO SEM LIMITES

Ynes da Silva Flix*


Luana Gatass e Silva**
Joo Guilherme F. Maranho**

1 - INTRODUO

**
Acadmicos do
3 ano do curso de
Direito da UFMS

Doutora em Direito
do Trabalho pela
PUC/SP; Professora
Titular de Direito do
Trabalho e Coordenadora do curso de Direito
da UFMS.

DIREITOS TRABALHISTAS
APLICVEIS AO
TRABALHADOR DA
FRONTEIRA

A movimentao de trabalhadores de um
pas para outro - ou a migrao destes, com ou
sem interesse de fixar residncia um fenmeno antigo que foi e continua sendo vivenciado
de formas diversas, dependendo do contexto
em que ocorre. Relacionando esse fenmeno
com o direito do trabalho e partindo do exemplo
brasileiro, pode-se identificar, aps o descobrimento, duas formas de deslocamento de trabalhadores: a vinda dos negros africanos para o
trabalho no campo, para trabalharem como escravos, e a chegada dos imigrantes europeus
no final do sculo passado, para trabalharem
de forma livre.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

251

Quase sempre os trabalhadores migram movidos pelo desejo


de habitar novas terras e tambm por interesse de conseguir um trabalho, auferir melhores rendimentos ou compelidos por necessidades
do empregador, quase sempre um grupo de empresas ou multinacionais,
conforme tem sido visto recentemente.
Nesse sentido, alm das normativas internas, cuidou o direito
internacional de estabelecer algumas garantias a esses trabalhadores,
inclusive assegurando-lhes igualdade de direitos com os nacionais, como
as Convenes 97 e 143 da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT) e a Conveno Internacional sobre a Proteo dos Direitos de
Todos os Trabalhadores Migrantes e seus Familiares (Conveno de
Nova York), documentos que sero objeto de registro mais detalhado
nesse trabalho.
A globalizao, entendida por Cemy (apud SOUTO MAIOR,
2000, p. 127) como um conjunto de estruturas e processos econmicos e polticos derivados do carter cambiante das mercadorias e bens
que compem a base da economia poltica internacional em particular, a diferenciao estrutural crescente dessas mercadorias e bens...
trouxe tona um novo movimento de naes revelado pelos processos de integrao regional que demonstram uma rearticulao dos
pases, destinada principalmente, a enfrentar a concorrncia provocada
pelo processo de expanso acelerada na rea da economia e, tambm, da poltica, da cultura e do comportamento social, caractersticas
desse fenmeno.
A respeito das conseqncias da globalizao para o direito do
trabalho, Norris (1998) destaca a expanso das hipteses de relaes
laborais que envolvem mais de um ordenamento jurdico, derivadas
das migraes internacionais de trabalhadores e do desenvolvimento
da atividade internacional das empresas.
Assiste-se, pois, formao de blocos regionais como a Unio
Europia; o Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte, que
renem os Estados Unidos, o Canad e o Mxico; o bloco informal do
252

TERRITRIO SEM LIMITES

oriente, com os chamados Tigres Asiticos e o Mercado Comum do


Sul MERCOSUL, reunindo o Brasil, a Argentina, o Uruguai e o
Paraguai, includos mais tarde tambm o Chile e a Bolvia.
Na formao desses blocos, Barros (1993, p. 181) destaca que
a circulao dos trabalhadores compe uma das etapas do processo
de integrao que numa perspectiva do Direito, reflete cinco liberdades bsicas, a saber:
...livre circulao de mercadorias sem fronteiras alfandegrias; circulao de
capital, que supe uma moeda nica; liberdade de concorrncia, que submete
todos os produtores s mesmas regras jurdicas e encargos iguais; liberdade de
estabelecimento, que permite ao produtor instalar-se onde deseja, no prprio
Estado ou em outros; a produo como significando trabalho e liberdade de
circulao de trabalhadores nos limites do Estado ou fora deste.

Ao tratar do tema fronteira, Ribeiro1 afirma que a formao


dos blocos regionais ...est provocando uma valorizao crescente
da cooperao transfronteiria como forma de adaptao dos atores nacionais e subnacionais a transnacionalizao da economia. Acrescenta que, in verbis:
A maior intensidade das interaes entre pases est reforando a concepo da
fronteira como zona de comunicao e troca. este o sentido da contribuio
de Ganster et alli (1997:9) quando afirmam que as regies de fronteira constituem pontes entre naes, ajudando a eliminar as barreiras fsicas e psicolgicas para tornar mais abrangentes as formas de cooperao internacional.

Embora a circulao de trabalhadores no decorrer do tempo


venha sendo motivada, dentre as vrias razes, pela necessidade de
colonizar, desejo de desbravar, interesse de povoar ou sonho de integrar, existe um territrio onde essa movimentao sempre se deu de
maneira menos perceptvel, em razo da quase ausncia de deslocamento espacial, porm, de modo muito intenso no que se refere s
possibilidades de relacionamentos de mbito formal e (ou) funcional.
Esse territrio a fronteira, espao povoado de contradies e simila-

Artigo extrado da pgina www.igel.ufrj.br/gruporetis


TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

253

ridades, experiente nas relaes sociais, econmicas e polticas nem


sempre pacficas que revelam um convvio, uma integrao digna de
estudo.
O aspecto jurdico-trabalhista das relaes de trabalho que se
desenvolvem nas regies de fronteira atinentes ao Mato Grosso do
Sul pouco estudado, o que despertou a incluso dessa abordagem na
pesquisa que vem sendo desenvolvida dentro do Projeto Espao de
Fronteira da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS).
Antes de partir para a pesquisa de campo objetivando o levantamento das relaes de trabalho encontradas na regio, tendo-se como
motivao as decises proferidas pelo TRT da 24a. Regio nos conflitos de trabalho apreciados a esse respeito, decidiu-se nesse trabalho,
identificar a natureza das relaes de trabalho e as normas trabalhistas aplicveis aos trabalhadores denominados fronteirios.
Na fronteira, em especial naquelas regies onde se situam as
cidades-gmeas2, desenvolvem-se comumente relaes de trabalho onde o trabalhador de um pas presta servio no outro e vice e
versa, movimentando-se quase diariamente entre um e outro pas, no
desempenho desse mister.
Na maioria dos casos apreciados pelo TRT da 24a. Regio, entretanto, foi encontrada uma outra forma de prestao de trabalho que
vem sendo utilizada nas regies de fronteira, especialmente do Brasil
com o Paraguai e com a Bolvia, pela qual um trabalhador contratado no Brasil, no necessariamente na regio fronteiria, para trabalhar no pas vizinho, em propriedades rurais localizadas na regio da
fronteira.
O entendimento expresso nessas decises confrontado com
os textos normativos internacionais e nacional, na tentativa de se iden-

BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Proposta de Reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira. Braslia: s. ed., 2005.

254

TERRITRIO SEM LIMITES

tificar o trabalhador que presta esse servio e qual a proteo legal a


ele destinada, bem como que pas detm a jurisdio para apreciar e
julgar o conflito.

2 - TRABALHADOR FRONTEIRIO E
TRABALHADOR MIGRANTE

Para tanto, o estudo est dividido em trs partes: na primeira,


trata-se de definir trabalhador fronteirio e trabalhador migrante, segundo a lei internacional e a nacional, alm de outras espcies de
trabalhadores citados nesses textos; na segunda, apoiados na fixao
da jurisdio e da competncia territorial, passa-se a demonstrar o
sistema jurdico trabalhista aplicvel ao trabalhador brasileiro que trabalha na regio da fronteira e ao estrangeiro que vem trabalhar no
Brasil; na terceira parte, a partir das decises do TRT da 24a. Regio
instalado em Mato Grosso do Sul, analisa-se a definio de trabalhador fronteirio, as normas que lhe so aplicveis e a jurisdio brasileira para apreciao do conflito trabalhista decorrente.

2.1 - CONCEITO DA LEI BRASILEIRA

Para tratar da circulao de trabalhadores ligada s reas regionais de grande contato entre pases, ou seja, s fronteiras, faz-se imprescindvel a conceituao de alguns personagens
caractersticos dessas reas especficas que figuram nas relaes
laborais, dentre os quais se destacam o trabalhador migrante e o fronteirio.

O trabalhador fronteirio definido pelo art.21


do Estatuto do Estrangeiro (Lei n 6.815, de 19 de agosto de 1980),
donde se pode extrair ser este o nacional de pas limtrofe, domiciliado
em cidade contgua ao territrio nacional, que adentra os municpios
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

255

fronteirios ao seu respectivo pas para realizar atividade remunerada,


mas, voltando ao Estado Nacional originrio com habitualidade3, no
chegando assim a residir em solo brasileiro (aspecto ftico). Esse trabalhador aquele que possui uma carteira de fronteirio documento
especial de identificao e, conforme o caso, Carteira de Trabalho e
Previdncia Social CTPS (aspecto formal).
O 2 desse artigo dispe que referidos documentos no conferem ao trabalhador fronteirio o direito de residir no Brasil, no podendo fixar-se com nimo definitivo em solo brasileiro.
A ausncia do pressuposto formal no descaracteriza a situao
de trabalhador fronteirio. No obstante ser ilegal, neste caso, o exerccio da atividade remunerada em solo ptrio, o contrato de trabalho no
deixa de existir e ter validade, pois vigora no direito do trabalho o princpio da primazia da realidade4, enfatizando-se o que ocorre no mundo
fenomnico em detrimento do que se atesta formalmente.
A referida lei trata de pessoa de outra nacionalidade que vem
ao Brasil exercer atividade remunerada por conta alheia, restando claro
que esse conceito est direcionado apenas a uma parte do presente
estudo, haja vista que o conceito legal no trata especificamente do
trabalhador fronteirio brasileiro em solo estrangeiro. No entanto, cabe
entendimento a contrario sensu no que tange ao aspecto ftico da
definio, para abranger o nacional brasileiro que trabalha em pas
fronteirio e mantm residncia habitual (domiclio) no Brasil.
O trabalhador migrante definido na Conveno n 97 da OIT,
que foi recepcionada pelo Brasil atravs do Decreto Legislativo n 20/
3

No art. 21 do Estatuto do Estrangeiro, a habitualidade est ligada ao fato da autorizao no conferir direito ao trabalhador fronteirio de fixar residncia no Brasil, o
que estimula as peridicas idas e vindas deste trabalhador, na fronteira. No h
disposio legal expressa neste estatuto quanto freqncia desse ir e vir ( 2).
4

Para Amrico Pl Rodriguez esse princpio significa que, em caso de discordncia entre
o que ocorre na prtica e o que emerge de documentos ou acordos, deve-se dar preferncia
ao primeiro, isto , ao que sucede no terreno dos fatos. In: Princpios de Direito do
Trabalho. Traduo e ver. tec. Wagner Giglio, 3 ed. Atual. So Paulo: LTr, 2004.

256

TERRITRIO SEM LIMITES

65 e promulgada atravs do Decreto n 58.819/66, no seu artigo 11.1,


in verbis
para os fins da presente conveno, o termo trabalhador migrante designa
uma pessoa que emigra de um pas para outro com vista a ocupar um emprego
que no seja por sua conta prpria; inclui todas as pessoas admitidas regularmente na qualidade de trabalhador migrante.

2.2 - CONCEITO DA NORMA


INTERNACIONAL

Por essa conveno pode-se compreender o trabalhador fronteirio como uma espcie de trabalhador que est contida na definio
de trabalhador migrante.

A legislao internacional vasta no campo das


conceituaes quanto aos trabalhadores migrantes e fronteirios.
Um dos conceitos formulados para orientar a aplicao do Tratado de Roma diz que trabalhador fronteirio o trabalhador assalariado
ou no assalariado que exerce a sua atividade em um Estado signatrio
diferente daquele onde reside, regressando a este ltimo pelo menos
uma vez por semana. Embora no tenha sido ratificada pelo Brasil, a
Conveno de Nova York, resoluo 158 da Assemblia Geral das Naes Unidas, define com propriedade trabalhador fronteirio como o
trabalhador migrante que conserva a sua residncia habitual num Estado vizinho a que regressa, em princpio, todos os dias ou, pelo menos
uma vez por semana (Conveno de Nova York, art. 2, item 2, a).
Observa-se que a definio do Tratado de Nova York e a que
foi elaborada com base no Estatuto do Estrangeiro guardam semelhana.
Quanto ao trabalhador migrante, a mesma Conveno de Nova
York traz a seguinte definio: pessoa que realiza atividade remunerada em um Estado do qual no seja nacional.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

257

Ressalta Franco Filho (2004) que a referida Conveno trata


especialmente dos direitos dos trabalhadores migrantes e seus familiares, sendo denominada Conveno Internacional sobre a Proteo dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e seus Familiares.
Percebe-se que nas definies de trabalhador migrante no h
referncia localizao geogrfica do pas de origem do trabalhador e
nem de sua residncia habitual (domiclio). Dessa forma, embora evidente a diferenciao conceitual entre as duas figuras, no plano internacional, pode-se afirmar que um trabalhador fronteirio um trabalhador migrante, ou seja, o trabalhador migrante constitui um gnero
do qual trabalhador fronteirio uma espcie. Essa interseco entre
os dois conceitos tem grande influncia na elaborao da definio
jurisprudencial e conseqente adoo do sistema jurdico trabalhista
brasileiro ao trabalhador fronteirio, tema tratado adiante.
A Conveno 143 da OIT, adotada em 1975 e ainda no
ratificada pelo Brasil, trata das migraes em condies abusivas e da
promoo da igualdade de oportunidades e de tratamento dos trabalhadores migrantes. Nela, os pases se comprometem a respeitar os
direitos fundamentais do trabalhador migrante. Em seu art. 11, a Conveno define o trabalhador migrante, in litteris:
la expresin trabajador migrante comprende a toda persona que emigra o ha
emigrado de un pas a otro para ocupar un empleo que no sea por cuenta
propia; incluye tambin a toda persona admitida regularmente como trabajador
migrante.

Prescreve no art. 2o que suas disposies no se aplicam aos


trabalhadores fronteirios, nem queles trabalhadores que vieram ao
pas com fins especficos de formao ou educao e queles trabalhadores de empresas estrangeiras que tm contrato temporrio e que
esto obrigados a deixar o pas ao trmino das atividades, dentre outros. Nota-se, dessa forma, que a despeito da importncia do trabalhador fronteirio, essa conveno se furtou da responsabilidade de tratar de to peculiar espcie de empregado.
258

TERRITRIO SEM LIMITES

2.3 - OUTRAS ESPCIES


DE TRABALHADOR MIGRANTE
RELACIONADAS CIRCULAO
DE TRABALHADORES

Existem outros personagens relacionados ao


fenmeno da circulao de trabalhadores, mas cuja importncia um
tanto reduzida em face do escopo central deste artigo. A j referida
Conveno de Nova York traz a definio desses trabalhadores:
A expresso trabalhador sazonal designa o trabalhador
migrante cuja atividade, pela sua natureza, depende de condies sazonais e s se realiza durante parte do ano.
A expresso martimo, que abrange os pescadores, designa o
trabalhador migrante empregado a bordo de um navio matriculado num
Estado de que no nacional.
A expresso trabalhador numa estrutura martima designa o
trabalhador migrante empregado numa estrutura martima que se encontra sob a jurisdio de um Estado de que no nacional.
A expresso trabalhador itinerante designa o trabalhador migrante
que tendo a sua residncia habitual num Estado, necessita viajar para
outros Estados por perodos curtos, devido natureza da sua ocupao.
A expresso trabalhador vinculado a um projecto designa o
trabalhador migrante admitido num Estado de emprego, por tempo
definido, para trabalhar unicamente num projeto concreto conduzido
pelo seu empregador nesse Estado.
A expresso trabalhador com emprego especfico designa o
trabalhador migrante:
a) que tenha sido enviado pelo seu empregador, por um perodo limitado e definido,
a um Estado de emprego para a realizar uma tarefa ou funo especfica; ou
b) que realize, por um perodo limitado e definido, um trabalho que exige
competncias profissionais, comerciais, tcnicas ou altamente especializadas
de outra natureza; ou

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

259

c) que, a pedido do seu empregador no Estado de emprego, realize, por um


perodo limitado e definido, um trabalho de natureza transitria ou de curta
durao, e que deva deixar o Estado de emprego ao expirar o perodo autorizado de residncia, ou mais cedo, se deixa de realizar a tarefa ou funo especfica
ou o trabalho inicial.

A expresso trabalhador independente designa o trabalhador


migrante que exerce uma atividade remunerada, no submetida a um
contrato de trabalho e que ganha a sua vida atravs desta atividade,
trabalhando normalmente s ou com membros da sua famlia, assim
como o trabalhador considerado independente pela legislao aplicvel do Estado de emprego ou por acordos bilaterais ou multilaterais.
A expresso trabalhador transferido extrada da lei brasileira n 7.064/82, art. 2 e incisos, que embora trate especificamente dos
trabalhadores contratados no Brasil ou transferidos por empresas
prestadoras de servios de engenharia, consultoria, projetos e obras,
montagens, gerenciamento e congneres, serve muito bem ao presente estudo, pois registra ser esse trabalhador, in verbis:
I - o empregado removido para o exterior; cujo contrato estava sendo executado
no territrio brasileiro;
II - o empregado cedido a empresa sediada no estrangeiro, para trabalhar no
exterior, desde que mantido o vnculo trabalhista com o empregador brasileiro;

3 - JURISDIO E COMPETNCIA

III - o empregado contratado por empresa sediada no Brasil para trabalhar a


seu servio no exterior.

No caso especfico do trabalhador fronteirio,


a discusso gira em torno de qual dos ordenamentos jurdicos, o brasileiro ou o estrangeiro, deve ser aplicado ao caso concreto, e, em qual
pas deve ser apreciada a lide. Nesse sentido, faz-se necessrio
conceituar inicialmente os institutos jurdicos jurisdio e competncia.
260

TERRITRIO SEM LIMITES

A jurisdio, segundo Wambier (2003), a funo do Estado,


decorrente de sua soberania, de resolver os conflitos, na medida em
que a ela sejam apresentados, em lugar daqueles que no conflito esto envolvidos, atravs da aplicao de uma soluo contida no sistema jurdico.
Com propriedade, os professores Cintra, Grinover e Dinamarco
(2004, p. 230-231) conceituam Jurisdio como poder, funo e atividade. Ela poder porque manifestao do poder estatal, o qual outorga ao Estado Juiz o poder de substituir os litigantes e impor a eles a
deciso por ele tomada. funo uma vez que denota atribuio aos
rgos estatais de dirimir os conflitos intersubjetivos com justia, por
meio do processo. E, por fim, atividade uma vez que ao juiz atribudo o poder de ao, por meio de atos processuais, em nome do Estado. Ainda conforme referidos professores, pode-se conceituar competncia como o exerccio da jurisdio distribudo, pela Constituio
e pela lei ordinria, entre os muitos rgos jurisdicionais (...) com referncia a determinado grupo de litgios.
De acordo com o professor Wambier (2003, p. 91), competncia instituto que define o mbito de exerccio da atividade jurisdicional
de cada rgo dessa funo encarregado. Sua preleo enseja uma
crtica tradicional expresso medida da jurisdio, a qual d margem a uma interpretao errnea quanto ao exerccio da jurisdio,
sugerindo a fragmentao desta no momento da atuao dos rgos
judiciais. Na verdade, cada rgo jurisdicional investido plenamente
de jurisdio, a qual, como expresso do poder estatal, una e
indivisvel. O que ocorre uma racionalizao no momento da distribuio das tarefas, uma espcie de distribuio de trabalho.
Tendo em vista o exposto, h de se conceituar competncia
exclusiva e concorrente, para dar continuidade formao do
arcabouo terico desta pesquisa, que est ligada regio de fronteira. Devido a esse fator geogrfico, no se pode esquecer que se trata
da delicada situao do exerccio jurisdicional de mais de um Estado
nacional, abarcando questes de competncia internacional.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

261

A competncia exclusiva ou absoluta refere-se aos casos em


que se admite apenas e exclusivamente a atividade judiciria brasileira, os quais esto elencados e previstos no art. 89 do Cdigo de Processo Civil, a saber, as aes relativas a imveis situados no Brasil, e
a inventrio ou partilha de bens nesta mesma condio.
As hipteses de competncia concorrente ou relativa so aquelas em que os conflitos de interesse podem ser dirimidos tanto pela
justia brasileira como pela estrangeira, conforme disposto no art. 88
do Cdigo de Processo Civil. Nesse elenco, esto as aes em que o
ru, independentemente de sua nacionalidade, tenha domiclio no Brasil; as aes que dizem respeito obrigao que deva ser cumprida no
Brasil; e as aes decorrentes de fato praticado no Brasil. No caso de
estarem em curso duas aes idnticas, uma intentada perante autoridade estrangeira e outra intentada no Brasil, vlida a sentena que
primeiro transitar em julgado. A sentena estrangeira s transitar em
julgado no Brasil aps homologao pelo Superior Tribunal de Justia
(CF art 105 I alnea i).
Importante registrar que a competncia internacional refere-se
matria de jurisdio e no de competncia. Isso ocorre porque a
jurisdio a expresso do poder soberano do Estado, sendo que, em
litgios envolvendo o trabalhador fronteirio, uma das questes saber
qual Estado juiz tem jurisdio para atuar no caso.
Tratando especificamente da competncia na seara trabalhista,
mesmo em se tratando de casos internacionais, deve-se considerar o
que dispe o artigo 651 da CLT, bem como as disposies da lei processual civil dada a aplicao subsidiria autorizada pelo artigo 769 da
CLT.
Com efeito, a regra geral do artigo 651 da CLT, caput, dispe
que a ao trabalhista deve ser proposta no local da prestao dos
servios. Dessa forma, aprioristicamente, tem-se que o fronteirio
brasileiro que vai trabalhar em Estado vizinho ao nosso, s pode ingressar com ao naquele juzo.
262

TERRITRIO SEM LIMITES

3.1 - O PRINCPIO DA
LEX LOCI EXECUTIONIS

Porm, nos pargrafos () 2o. e 3o. do mesmo artigo h previso de casos que admitem exceo regra. O 2 autoriza a justia
brasileira apreciar aqueles dissdios ocorridos em agncia ou filial no
estrangeiro, desde que o empregado seja brasileiro e no haja conveno internacional dispondo em contrrio; o 3 trata do dissdio envolvendo empregador que realize atividades fora do lugar do contrato de
trabalho, facultando ao empregado a propositura da reclamao no
foro da celebrao do contrato ou no da prestao dos respectivos
servios. Essas questes se relacionam ao exame da competncia
territorial e, por isso, sero aprofundadas no prximo item.

Quando se fala de jurisdio e competncia, est


se tratando de questes de direito processual, de instrumentalidade, ou
seja, de qual maneira proceder a fim de obter a pacificao dos conflitos. Essas questes so de extrema importncia para o presente estudo. No entanto, fica evidente que este estudo transcende a questo
processual, para perquirir sobre qual direito material (ordenamento
jurdico) deve ser aplicado ao caso concreto. De maneira mais clara, a
relao de trabalho do trabalhador fronteirio regida pelas previses
legais brasileiras ou aliengenas?
A norma geral aplicvel quando houver em tese leis estrangeiras envolvidas a Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-Lei
4.657/42), pela qual as obrigaes se regem pela lei do pas em que se
constiturem (art. 9o.). Esse artigo ainda acrescenta dois pargrafos
que dispem:
1o. Destinando-se a obrigao a ser executada no Brasil e dependendo de
forma essencial, ser esta observada, admitidas as peculiaridades da lei estrangeira quanto aos requisitos extrnsecos do ato.
2o. A obrigao resultante do contrato reputa-se constituda no lugar em que
residir o proponente.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

263

Tratando, porm, das obrigaes resultantes do contrato de trabalho, o local da contratao no tem prevalncia, dada a finalidade
protecionista deste (CARRIN, 2004), tanto que o direito comparado
e o Direito Internacional Privado consagram o princpio da territorialidade
ou da lex loci executionis, conforme se verifica no Cdigo de
Bustamante (Decreto Legislativo 5.467/29 e Decreto 18.871/29) e na
Conveno de Roma de 1980.
O Enunciado 207 do Tribunal Superior do Trabalho consagra
esse princpio ao dispor que a relao jurdica trabalhista regida
pelas leis vigentes no pas de prestao de servio e no por aquelas
do local da contratao.
Fazendo uma interpretao sistemtica do princpio da lex loci
executionis (direito material aplicvel) e do artigo 651, 2 (jurisdio questo processual), pode-se estabelecer inicialmente que o
trabalhador fronteirio que trabalha em filial ou agncia no exterior, de
empresa que tenha sede no Brasil, pode ingressar com ao trabalhista na justia brasileira, todavia deve ser aplicada a lei aliengena, caso
a argio de defesa assim exija, ou seja, caso a defesa alegue em
seu benefcio o princpio da territorialidade, ficando a seu encargo apresentar a legislao estrangeira aplicvel ao caso concreto devidamente traduzida (art. 818 da CLT e art. 333, I e II, do CPC).
Por outro lado, conforme Bebber (1997), esse princpio admite
excees, como no caso de trabalho transitrio ou naquele realizado
no territrio de vrios pases, no qual se fixou a aplicao da lei do
domiclio do empregador, e tambm no caso do trabalhador fronteirio
brasileiro que trabalha para empregador brasileiro com domiclio no
Brasil, em que o simples fato da atividade laboral ser prestada no
exterior, no justifica a aplicao de lei estrangeira.
Acrescente-se, ainda, a expressa exceo a esse princpio promovida pela Lei 7.064/82, que trata das relaes de trabalho dos
trabalhadores contratados no Brasil, ou transferidos por empresas
prestadoras de servios de engenharia, inclusive consultoria, projetos
e obras, montagens, gerenciamento e congneres para prestar servi264

TERRITRIO SEM LIMITES

os no exterior . Referida norma dispe no art. 3 que os direitos


aplicveis a esses trabalhadores so aqueles nela previstos e os da lei
brasileira, naquilo que no for incompatvel com suas disposies e
quando forem mais favorveis do que a legislao territorial, no conjunto de normas e em relao a cada matria.
No caso, porm, do trabalhador fronteirio estrangeiro (aquele residente no Brasil e empregado em seu pas de origem) e do empregador-ru com domiclio no Brasil, o trabalhador pode entrar com
ao trabalhista aqui e requerer a aplicao do princpio da lex loci
executionis. Nesse caso, deve-se presumir que o trabalhador estrangeiro conhece melhor a lei de seu pas, sendo relevante o local da
prestao de servios.

4 - AS DECISES DO
TRIBUNAL REGIONAL DO
TRABALHO DA 24A. REGIO, MS

A exceo do princpio da lex loci executionis ser objeto de


maiores consideraes no prximo captulo pela intrnseca ligao com
o tema central.

O Tribunal Regional do Trabalho da 24a Regio


localizado no Estado de Mato Grosso do Sul guarda importncia para
o tema devido ao fato de dirimir conflitos ocorridos em um membro da
federao brasileira que faz fronteira com dois outros Estados nacionais, a Bolvia e o Paraguai. Esse contexto geogrfico-territorial do
Tribunal obriga a apreciao dos conflitos laborais recorrentes na regio fronteiria, o que ensejou entendimento fundamentado em exceo ao princpio da lex loci executionis5.

Para este trabalho, a expresso jurisprudncia usada para indicar o conjunto de


sentenas dos Tribunais, em sentido amplo, e abranger tanto a jurisprudncia uniforme quanto a contraditria, conforme uma das acepes de Andr Franco Montoro,
em sua obra Introduo Cincia do Direito, So Paulo: RT, 2000)
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

265

4.1 - CONCEITO JURISPRUDENCIAL


DE TRABALHADOR FRONTEIRIO
E SUA CRTICA

Nas decises em que apreciou os conflitos decorrentes das relaes de trabalho na regio de fronteira, o Tribunal
Regional da 24. Regio acabou por formular uma definio de trabalhador fronteirio que engloba caractersticas inerentes tanto ao trabalhador fronteirio stricto sensu (o natural de pas limtrofe,
domiciliado em cidade contgua ao territrio nacional, que adentra os
municpios fronteirios ao seu respectivo pas para realizar atividade
remunerada, mas voltando ao Estado Nacional originrio com
habitualidade, no chegando assim a residir em solo brasileiro6), quanto ao trabalhador migrante (uma pessoa que emigra de um pas para
outro com vista a ocupar um emprego que no seja por sua conta
prpria7).
Considerando o fato desse conceito resultar da apreciao de
situaes concretas, algumas peculiaridades da situao ftica foram
usadas para sua formulao, conforme se verifica in litteris:
trabalhadores de fronteira ou fronteirios, assim considerados aqueles trabalhadores brasileiros arregimentados no Brasil para trabalharem nos pases vizinhos, para empregadores, os quais em geral so pessoas fsicas, brasileiros e
com domiclio fixo no Brasil. 8
trabalhador fronteirio, assim entendido aquele empregado oriundo de rea
prxima fronteira e que vem a trabalhar em territrio estrangeiro, notadamente
em atividades rurais e no raro para empregadores igualmente brasileiros, os
quais possuem ou mantm negcios no pas vizinho. 9

definio contida no item 2.1.1

definio contida no item 2.1.2

processo TR-MS-ROPS- 00146-2002-031-24-00-2, publicado no DO N 5819 de


20/08/2002, p. 37
9

processo TRT-MS-RO-01486-2002-005-24-00-4, publicada no DO N 6238 de 05/


05/2004, p. 46

266

TERRITRIO SEM LIMITES

Nesse sentido, a conceituao dada no mundo forense ao trabalhador fronteirio formulada a partir de algumas caractersticas
principais e secundrias. Registre-se que a tutela obtida atravs da
relativizao ao princpio da lex loci executionis, ou seja, a exceo
ao referido princpio, concedida de acordo com essa conceituao,
da sua importncia. Em outras palavras: a proteo lograda a partir
da flexibilizao do princpio da territorialidade s se d nos casos que
possuem tais elementos.
De forma esquemtica, pode-se elencar como caractersticas
principais de tal conceituao jurisprudencial, as seguintes:
- nacionalidade brasileira do empregador e do trabalhador;
- domiclio (nimo definitivo) de ambos no Brasil;
- desnecessidade de que a contratao ocorra no Brasil;
- estabelecimento comercial no estrangeiro mas prximo fronteira.

Como caractersticas secundrias, destacam-se as seguintes:


- pagamento em reais (moeda brasileira);
- idioma falado o portugus;
- no se tem conhecimento da lei estrangeira por ambas as partes;
- domicilio dos familiares do trabalhador ainda o Brasil;
- o meio de transporte brasileiro;
- horrio seguido o brasileiro.

Nota-se que a atividade dos juzes, mais voltada para o atendimento das situaes concretas apreciadas do que para a formulao
de um conceito rigorosamente adequado aos padres cientficos, d
margem a uma possvel reduo do conceito de trabalhador fronteirio ao nacional brasileiro, uma vez que o conceito jurisprudencial refere-se apenas ao nascido em nosso pas.
Por outro lado, a fim de abranger o trabalhador fronteirio brasileiro, essa definio tende a ampliar o prprio conceito tcnico, referido pelas normas internacionais e ptrias para considerar como trabalhador fronteirio no apenas aquele que domiciliado em cidade
contgua ao territrio nacional que adentra os municpios fronteirios
ao seu respectivo pas para realizar atividade remunerada, voltando ao
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

267

4.2 - PECULIARIDADES IDENTIFICADAS


NAS SITUAES FTICAS
DE CADA CASO

Estado Nacional originrio com habitualidade, mas tambm, aquele


trabalhador que emigra de um pas para outro com vistas a ocupar um
emprego que no seja por sua conta prpria, vindo a residir neste,
identificado mais propriamente, como o trabalhador migrante.

4.2.1 - CASUSTICA DOS FRONTEIRIOS


DE NACIONALIDADE BRASILEIRA

A partir do estudo dessas peculiaridades, sero


abordados dois grupos de decises: o primeiro, daquelas que versam
sobre trabalhador fronteirio brasileiro de acordo com a definio formulada na jurisprudncia, a qual engloba o conceito de trabalhador
migrante e fronteirio strictu sensu; e o segundo que trata do trabalhador fronteirio de acordo com a definio extrada da lei 6.815/8010
(Estatuto do Estrangeiro).

Com relao tutela do trabalhador brasileiro,


como j foi exposto, a atuao da jurisprudncia brasileira tem grande
preocupao em resguardar seus direitos, devido s conjunturas scio-econmicas e jurdicas desfavorveis a que submetido ao sair do
Brasil. Isso sem considerar as perdas na vida social e familiar desse
empregado. Esse escopo de proteo no se deixa ludibriar com mudanas formais na caracterizao das empresas sediadas em pas
limtrofe.

10

Ver tpico 2.1.1.

268

TERRITRIO SEM LIMITES

Nesse sentido, h uma subdiviso interessante envolvendo o


trabalhador fronteirio brasileiro, fundada na estrutura econmica da
empresa onde o servio prestado, em especial, se esta se constitui
em grupo econmico ou se est distribuda pelos territrios com agncias e filiais. Esse dado vai definir se a empresa contratante estrangeira deve se submeter s leis brasileiras e ao poder judicirio nacional
ou no.
Dito isso, chega-se aos casos nos quais a empresa est localizada em territrio estrangeiro, mas filial ou agncia de uma empresa
brasileira; ou at mesmo uma empresa distinta, porm, com o mesmo ncleo de controle-direo-administrao, ainda que informal, constituindo, pois, um grupo econmico.
No primeiro caso evidente a competncia brasileira.Tais situaes so previstas expressamente pelo artigo 651, 2, in verbis:
A competncia das juntas de conciliao e julgamento, estabelecida neste artigo, estende-se aos dissdios ocorridos em agncia ou filial no estrangeiro, desde
que o empregado seja brasileiro e no haja conveno internacional dispondo
em contrrio.

Porm, no caso do grupo econmico, depara-se com um problema aparentemente secundrio mas no menos importante, qual
seja, de caracterizao desse grupo quando ele no se d por instrumento formal, mas emerge da realidade. Para tanto, deve o juiz se
utilizar dos indcios e presunes admitidos em direito para formar
sua convico no sentido de fixar a existncia de grupo econmico
em razo da atuao das empresas, bem como, adotar os princpios
do direito, em especial, para o caso, o princpio da primazia da realidade. Esse princpio anuncia ao operador do Direito que ele deve
estar atento s maquiagens formais que porventura venham a encobrir qualquer tipo de desrespeito ao ordenamento trabalhista nacional.
A respeito do sistema jurdico trabalhista que deve ser aplicado,
o Tribunal Regional do Trabalho, no julgamento do processo TRT-MSROPS-00116-2002-066-24-00-0 adotou o seguinte entendimento:
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

269

Quanto legislao aplicvel ao caso em anlise deve ser observada a lei


brasileira, j que as partes so brasileiras, com domiclio no Brasil, e o
simples fato do obreiro ter executado seus servios no estabelecimento
sediado no Paraguai, no suficiente para atrair a aplicao da legislao
estrangeira.11

Neste caso, houve uma clara tentativa de ludibriar a justia brasileira apresentando as certides do Ministrio da Agricultura do
Paraguai, nas quais constam a razo social da empresa, onde figura
como titular pessoa diversa dos scios da empresa brasileira, para se
descaracterizar formalmente o grupo econmico. Porm, constava nos
autos que ...havia uma estreita relao entre ambas as empresas,
tanto no tocante ao comando quanto prpria conduo das atividades internas, inclusive com a cesso de empregados de uma empresa
para outra; o que se explica pela concentrao do comando das empresas nas mos de membros de uma mesma famlia.... Por fim, o
Tribunal concluiu que ...na realidade, para o Direito do Trabalho, no
interessa a titularidade das empresas s quais se atribui a formao de
grupo econmico, mas sim se h uma unidade de controle econmicoadministrativo entre essas diversas empresas.; dando dessa maneira
provimento ao recurso do empregado recorrente interposto contra a
deciso desfavorvel na primeira instncia, reconhecendo os direitos
trabalhistas brasileiros.
Confirmando a aplicao da legislao nacional, tambm se pode
citar a ementa do processo TRT-MS-RO-01307-1996-777-24-00-8,
in verbis:
Trabalhador brasileiro fronteirio, aqui domiciliado, que presta servios para
o mesmo empregador rural em propriedades distintas, uma delas situada em
pas limtrofe, deve ter todo o seu contrato de trabalho regido pela legislao
brasileira. Exceo imposta pelo princpio de proteo regra da lex loci
executionis.12

11

acrdo publicado no DO n 5878 de 14/11/2002, p. 49/50

12

acrdo publicado no DO n 004477 de 03/03/1997, p. 00053

270

TERRITRIO SEM LIMITES

Em outros dois casos processo TRT-MS-RO-01275-2000-77724-00-8 e TRT-MS-RO-00402-1997-777-24-00-5,13 foi reconhecido o


grupo econmico entre duas empresas de transportes a brasileira
Andorinha e a boliviana Crucea. A empresa boliviana contratou empregados brasileiros na cidade de Presidente Prudente/SP para fazer
o trajeto rodovirio de Puerto Suarez na Bolvia, a So Paulo no Brasil. Porm, em todo o territrio brasileiro a empresa Crucea operava
com apoio das garagens, empregados e servios da empresa Andorinha. Ficou configurado que os diretores da empresa brasileira davam
ordens aos empregados da Crucea e esses mesmos diretores tinham
amplos poderes de contratao e dispensa de empregados da empresa estrangeira. Em ambos os processos a empresa Andorinha alegou
no ser solidariamente responsvel, sob o argumento de que havia
entre as duas empresas apenas um termo de acordo de cooperao
mtua. Por sua vez, a empresa Crucea alegou incompetncia da justia brasileira para apreciao do caso.
O Tribunal Regional do Trabalho decidiu pela aplicao da lex
loci executionis, considerando que a rodovia pela qual transitava o
trabalhador durante a prestao de servios estava majoritariamente
em solo brasileiro, sendo assim competente e aplicvel o sistema jurdico brasileiro. J quanto solidariedade da empresa Andorinha, os
fatos no deixaram dvida de se tratar de um grupo econmico, uma
vez que no h como empresas distintas possurem poder de direo
uno, a no ser que se trate de mesmo grupo econmico.
Nos litgios envolvendo trabalhador brasileiro que, independentemente do local de contratao, prestou servios no exterior para
empregador brasileiro com domiclio no Brasil, no h previso na
legislao trabalhista como no caso anterior. Em tal situao, aplicase o artigo 12 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil ou Decreto-lei n

13

Registre-se que este caso serve para ilustrar apenas a questo relacionada
formao do grupo econmico, uma vez que no h a caracterizao do trabalhador
fronteirio.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

271

4.657/42, o qual dispe que competente a autoridade judiciria brasileira quando for o ru domiciliado no Brasil ou aqui tiver de ser cumprida a obrigao. Logo, no h que se falar em incompetncia do
poder judicirio brasileiro, porquanto incontroverso que o empregador
brasileiro e aqui reside, sendo que os atos executrios sero contra
ele aqui praticados, submetendo-se, pois, jurisdio brasileira.
Recorre-se, tambm, para soluo do caso, ao Cdigo de Processo Civil, que em seu art. 88, I, estabelece a competncia brasileira, se o
ru, qualquer que seja a sua nacionalidade, estiver domiciliado no Brasil.
J quanto a qual legislao deve ser aplicada ao caso concreto,
so extremamente pertinentes as j referidas palavras do jurista e
Juiz do Trabalho Jlio Csar Bebber que ensina:
O que de fato passa a existir o seguinte: o empregador brasileiro e todos os
seus empregados tambm; o empregador possui residncia fixa no Brasil, e a
maioria dos empregados tambm. Aqueles empregados que no Brasil no residem, permanecem acampados nas fazendas ou nas serrarias, deixando suas
famlias no Brasil, para onde vm com freqncia; as propriedades, seja para
explorao de madeira, agricultura ou pecuria, localizam-se prximas linha
de fronteira, ou em curta distncia desta; a lngua falada o portugus; o meio
de transporte brasileiro; o pagamento dos salrios se d pela moeda brasileira;
o horrio seguido o brasileiro.
Da legislao do pas estrangeiro nada se aplica, at mesmo porque os empregadores sequer a conhecem ou sabem de sua existncia. Contudo, acionados
judicialmente na Justia brasileira, desejam ver aplicada a lei estrangeira, sem
no entanto dizer qual delas.
A nica diferena que existe, ento, do trabalho no Brasil realizado, com o
trabalho dos chamados fronteirios, a localizao da propriedade do empregador, no estrangeiro.
No h, ento, razo para a no aplicao da lei substantiva brasileira a tais
relaes de emprego. 14

Nesse sentido, v-se configurada a jurisdio brasileira e a viabilidade de aplicao do nosso Direito Material nos casos de trabalho

14

BEBBER, Jlio Csar. Princpios do Processo do Trabalho. So Paulo: LTr, 1997.

272

TERRITRIO SEM LIMITES

fronteirio, quando o empregado for brasileiro e o empregador tiver


domiclio no Brasil, mesmo que a empresa esteja totalmente sediada
em solo estrangeiro.
Outro motivo justificador da atrao da jurisdio brasileira,
nesses casos, diz respeito ao fato de que os trabalhadores no tm
condies financeiras para reclamar seus pretensos direitos na Justia estrangeira, uma vez que seu domiclio no Brasil e o conflito se
revela quando o trabalhador no mais trabalha em solo aliengena,
propiciando assim uma impunidade fomentada pela hipossuficincia
econmica do trabalhador fronteirio, alis, a mesma hipossuficincia
que o fez deslocar-se para o exterior.
De acordo com tudo at agora dito, pode-se ainda destacar a
fundamentao da deciso tomada pelo Tribunal Regional no processo TRT-MS-RO-01861-1999-777-24-00-8, in verbis:

4.2.2 - CASUSTICA DOS FRONTEIRIOS


DE NACIONALIDADE ESTRANGEIRA

Deve ser ressaltado, ainda, no que pertine competncia substantiva (lei material aplicvel), pelos motivos j expostos (partes brasileiras, com domiclio
no Brasil, apenas com atividades econmicas no exterior), que a anlise da
litiscontestatio deve ser procedida sob a gide da legislao brasileira, mesmo
porque a nica distino do trabalho fronteirio e o do prestado no Brasil a
localizao do estabelecimento empresarial, o que insuficiente para atrair a
aplicao da legislao estrangeira.15

Considerando a tutela do trabalhador fronteirio estrangeiro, necessrio fazer dois importantes comentrios: o pri-

15
Outros exemplos de decises do TRT/MS no mesmo sentido: PROCESSO: 014862002-005-24-00-4 (RO); PROCESSO: 01861-1999-777-24-00-8 (RO); PROCESSO: 00571-2002-031-24-00-1 (RO); PROCESSO: 00146-2002-031-24-00-2 (ROPS);
PROCESSO: 01056-1999-777-24-00-4 (RO).

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

273

meiro diz respeito ao fato de que se trata de trabalhadores previstos


normativamente pela lei 6.815/80, conhecida como Estatuto do Estrangeiro16; o segundo, que no h exceo lex loci executionis,
e sim a aplicao dela, uma vez que no caso do trabalhador fronteirio
estrangeiro o servio prestado no Brasil. Sendo o Trabalhador legalizado, no h discusso: aplicada a lei brasileira e a jurisdio tambm brasileira. O problema ocorre no caso de ilegalidade desse trabalhador fronteirio estrangeiro, havendo nessa ltima hiptese uma
divergncia jurisprudencial.
H uma deciso do Tribunal Regional do Trabalho17 decretando
a nulidade do contrato de trabalho do empregado fronteirio estrangeiro pelo fato desse trabalhador estar ilegalmente no pas, ou seja,
por ele no possuir documento especial nos termos do art. 21, 1, da
Lei n 6.815/80, expedido pela Polcia Federal que identifique e caracterize a sua condio. Nesta deciso o Tribunal desprezou o fato do
contrato de trabalho ser um contrato realidade, valorizando o pressuposto formal para concluir pelo no reconhecimento do vnculo
empregatcio. Conseqncia: o trabalhador no teve acesso aos direitos trabalhistas decorrentes da relao de emprego.
Em contraposio, h um outro julgado18 cuja deciso foi favorvel ao trabalhador fronteirio estrangeiro, mesmo ele estando na
ilegalidade, ou seja, mesmo ele no possuindo a carteira de fronteirio. O Tribunal Regional do Trabalho reconheceu a ilegalidade e declarou a nulidade do contrato, entretanto, decidiu que a nulidade do
contrato de trabalho teria efeitos ex nunc, ou seja, a nulidade do contrato teria efeito a partir daquela data, reconhecendo-se o vnculo
empregatcio e os direitos trabalhistas daquela relao jurdica. A fundamentao dada para a aplicao de efeitos ex nunc foi a de que ao
se atribuir efeitos ex tunc (nulidade do contrato desde o incio da

16

Conforme j referido no item 2.1.1

17

TRT-MS-RO-00717-1996-777-24-00-1

18

TRT-MS-RO-00519-2000-777-24-00-5

274

TERRITRIO SEM LIMITES

relao jurdica) estar-se-ia estimulando a contratao de estrangeiros na fronteira, em detrimento do trabalhador brasileiro, bem como o
direito estaria sendo utilizado de maneira oposta finalidade de proteger um interesse pblico e social de emprego humano.

5 - CONCLUSO

Nesse ltimo caso, no seria necessrio que o Tribunal Regional fundamentasse sua deciso com base em critrios extra-normativos.
Bastava afirmar que toda e qualquer relao empregatcia regida
pelo princpio da primazia da realidade, o que obriga a devida separao entre direitos trabalhistas alcanados pela prestao de atividades
laborais e formalizao da permanncia de tal pessoa fsica estrangeira no Brasil.

Um aspecto a ser destacado nas decises do


Tribunal Regional do Trabalho da 24. Regio, aqui analisadas, a
denominao dada quele que trabalha na regio da fronteira, constatando-se que tanto o trabalhador migrante como o fronteirio, definidos na legislao internacional, so nominados como trabalhadores
fronteirios. Essa nova conceituao tem como consequncia direta
o alargamento da tutela jurdica trabalhista nacional, desde que
verificadas certas caractersticas no caso concreto, conforme indicado no esquema elaborado no tpico 4.1.
Outro aspecto importante diz respeito aplicao da exceo
ao princpio da lex loci executionis e suas justificaes. O Tribunal
Regional tem adotado tal exceo como regra quando aprecia os conflitos decorrentes das relaes de trabalho dos trabalhadores brasileiros da fronteira.
Um dos argumentos levados em considerao ao estender a
jurisdio brasileira ao trabalhador fronteirio nacional o fato de que
s faz sentido a apreciao de uma lide com possibilidade de execuTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

275

o da sentena proferida. No caso dos trabalhadores fronteirios e


migrantes, se o domiclio do ru (empregador) situado em solo brasileiro, a sentena proferida no Brasil passvel de surtir efeitos no
mundo dos fatos, uma vez que se trata de competncia concorrente,
conforme previsto no art. 88, I, do Cdigo de Processo Civil e tambm
no caput do art. 12 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil.19 Esses
dispositivos vm complementar o que dispe o art. 651, 3, da CLT.20
A afirmao de que os dispositivos citados se complementam,
advm do fato de que o empregador paraguaio (no caso de ser ru em
processo trabalhista, por exemplo), sem domiclio no Brasil, dificilmente
acataria uma deciso proferida por tribunal brasileiro em favor de um
trabalhador fronteirio brasileiro.
Deve-se registrar que em tais julgados, o Tribunal Regional do
Trabalho da 24 Regio, adota justificativas da exceo ao princpio da
territorialidade, isto , a sua falta de aplicao, com sobreposio de
questes de extenso de jurisdio e extenso da aplicabilidade da lei
nacional.
Com efeito, tem-se justificado a exceo lex loci executionis,
questo material, com base em argumentos referentes jurisdio
aplicvel, questo processual. Embora em algum caso se veja configurada a competncia concorrente, conforme o art. 88 do CPC, a
argio de defesa pode exigir que seja aplicada a legislao do local
da prestao laboral, ou seja, aplicao da lei estrangeira.
Para a inaplicabilidade do princpio da lex loci executionis ao
fronteirio nacional pode-se fundamentar com a exigibilidade de um
processo efetivo, que realmente solucione os conflitos. Essa eficcia
difcilmente se poderia alcanar caso seja aceita a aplicabilidade de tal

19

Art.12. competente a autoridade judiciria brasileira, quando for o ru domiciliado


no Brasil ou aqui tiver de ser cumprida a obrigao.
20

3. Em se tratando de empregador que promova realizaes de atividades fora do


lugar do contrato de trabalho, assegurado ao empregado apresentar reclamao no
foro da celebrao do contrato ou no da prestao dos respectivos servios.

276

TERRITRIO SEM LIMITES

princpio em processo no qual figure trabalhador fronteirio brasileiro


e empregador brasileiro.
Como afirmado, o simples fato da atividade laboral ser realizada em regio estrangeira no justifica a aplicao do princpio da lex
loci executionis. Nesse caso, o interesse do empregador-ru na aplicao de lei estrangeira, sendo, tanto ele quanto o trabalhador fronteirio reclamantes brasileiros, estaria voltado muito provavelmente, s
tentativas de impor entraves ao normal andamento do processo.
J nos casos em que figura o trabalhador fronteirio estrangeiro, as decises analisam o aspecto formal (existncia de documento
que o caracterize como tal) da permanncia do trabalhador fronteirio
enquanto tal no Brasil. Uma vez que o empregador-ru domiciliado
no Brasil, o trabalhador pode entrar com ao trabalhista aqui e requerer a aplicao do princpio da lex loci executionis (aplicao da
lei do local da prestao de trabalho). Nesse caso, como j salientado,
a questo no se encontra na aplicao do ordenamento jurdico, uma
vez que o referido princpio enuncia que seja feita a aplicao da lei
brasileira. A controvrsia se d no que tange ao reconhecimento do
prprio vnculo empregatcio, a qual pode ser resolvida pela devida
aplicao do princpio da primazia da realidade.

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278

TERRITRIO SEM LIMITES

Mara Eugenia Anguiano-Tllez*

INTRODUCCIN

*
Doctora en
Ciencia Social con
especialidad en
Sociologia por
El Colegio de Mxico.
Profesora e
Investigadora de
El Colegio de la
Frontera Norte.

VECINDAD E
INTERACCIONES
FRONTERIZAS
EN LA REGIN
TIJUANA-SAN DIEGO

La regin fronteriza Tijuana-San Diego


constituye un espacio social con caractersticas singulares, resultado de la colindancia entre una de las ciudades ms dinmicas de Mxico en su crecimiento econmico y social y
uno de los condados ms prsperos de los Estados Unidos.
En las dos ltimas dcadas del siglo XX,
Tijuana experiment un desarrollo sin precedente, no slo por la instalacin de la industria
de ensamblaje o industria maquiladora de
exportacin de origen estadounidense y asitico, sino tambin por su alto crecimiento poblaTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

279

cional estrechamente vinculado con la inmigracin interna y la


migracin internacional, migracin atrada por las oportunidades de
empleo que potencialmente ofrece un mercado regional binacional
constituido por los estados de Baja California y California. Por su
parte, en 1999 San Diego atrajo ms de 950 millones en inversin de
capital, cantidad que represent un incremento de ms del 250 por
ciento respecto al ao anterior, y ocup el tercer lugar en concentracin de trabajadores en telecomunicaciones y biotecnologa en
Estados Unidos.1
Este par de localidades comparte similitudes con otras regiones
binacionales de la frontera norte mexicana y sur estadounidense, propias
de la vecindad y de la asimetra entre los dos pases. Pero tambin
tienen caractersticas que las diferencian de esas otras regiones
fronterizas, y posiblemente de otras fronteras entre el mundo desarrollado y los pases en desarrollo.
El objetivo del presente trabajo es mostrar las caractersticas
propias y distintivas de la regin fronteriza Tijuana-San Diego. Para
ello, en la primera seccin destacamos el tamao poblacional de la
conurbacin Tijuana-San Diego, volumen que nos permite esbozar una
primera dimensin en la magnitud potencial de las interacciones entre
sus residentes. En la segunda seccin, subrayamos la diversidad de
opciones y espacios de intercambio que la vecindad y la asimetra han
generado, escenarios donde convergen variadas interacciones cotidianas de estos residentes fronterizos. Finalmente, presentamos el perfil
sociodemogrfico de la poblacin y las caractersticas generales del
mercado de trabajo del municipio de Tijuana y el condado de San Diego,
contornos que bosquejan el sustento humano que forja esas interacciones.

SAN DIEGO DIALOGUES FORUM FRONTERIZO. The global engagement of


San Diego Baja California. Final Report, Nov. 2000.

280

TERRITRIO SEM LIMITES

LA CONURBACIN
TIJUANA SAN DIEGO

Aunque histricamente la conurbacin TijuanaSan Diego es ms reciente que otras localidades fronterizas contiguas
de Mxico y Estados Unidos2, por el nmero de sus habitantes es
actualmente la de mayor tamao poblacional y la que experiment el
mayor crecimiento relativo en los ltimos diez aos del siglo XX
(Cuadro 1).
Cuadro 1 - Poblacin total residente en condados y municipios fronterizos limtrofes
seleccionados de Mxico y Estados Unidos, 1990 - 2000

Fuentes: U.S. Census Bureau (DE: http://www.census.gov/main/www/cen2000.html)


INEGI, (DE: http://www.inegi.gob.mx).

De acuerdo con informacin del Cuadro 1, en 1990 en la regin


Tijuana-San Diego residan 3.2 millones de habitantes, cifra que en

Aunque la Misin de San Diego de Alcal data de la poca novo hispana (1602), el
asentamiento que dio origen a Tijuana data apenas de 1889. En el ao 1900, San
Diego contaba con 17,700 habitantes y Tijuana apenas con 242 residentes;
comparativamente, El Paso, Texas, tena 15,908 pobladores y su vecina localidad
mexicana, Ciudad Jurez, 8,218 moradores.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

281

una dcada creci aceleradamente alcanzando poco ms de 4 millones


de personas. Aunque el crecimiento promedio anual de Tijuana alcanz
un 6.1%, experimentando un notorio incremento de su poblacin en
slo diez aos, en el ao 2000 residan en San Diego 2.8 millones de
personas que representaban el 70% de la poblacin total de esta regin
binacional.3
La grfica 1 nos permite observar que la regin Tijuana-San
Diego duplica en poblacin a la de Cuidad Jurez-El Paso, la segunda
mayor conurbacin fronteriza binacional.
Grfica 1 - Poblacin residente en condados vecinos fronterizos Mxico-Estados
Unidos, 2000

A diferencia de San Diego y Tijuana y en menor proporcin


entre Hidalgo y Reynosa, en las otras localidades contiguas de la
frontera Mxico-Estados Unidos, la poblacin del lado mexicano es
manifiestamente mayor (Grfica 1). Adicionalmente esas localidades
tienen una amplia poblacin de ascendencia mexicana.

Si considersemos a los residentes de los vecinos condados de Orange y Los


Angeles, en California, y de los municipios de Tecate, Rosarito, Ensenada y Mexicali
en Baja California, la regin norte de Baja California y sur de California ampliara
sus dimensiones poblacionales enormemente, alcanzando cerca de 15 millones de
personas.

282

TERRITRIO SEM LIMITES

Mapa 1 - Principales Ciudades Fronterizas.


TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

283

Adems del tamao poblacional, la asimetra econmica entre


los dos pases adquiere dimensiones especficas en sus localidades
contiguas fronterizas. De acuerdo con informacin sistematizada por
Tim Gerber, seis de las siete ciudades con ms altos ndices de pobreza en Estados Unidos eran ciudades fronterizas, y cuatro de ellas se
localizaban en la frontera de Texas con Mxico. Considerando como
indicador de asimetra el producto per capita del ao 1999, las ciudades
limtrofes estadounidenses eran notoriamente menos pobres que sus
vecinas mexicanas segn se detalla en el cuadro 2 y San Diego
sobresale en el conjunto por su evidente distancia del resto y por su
pronunciada asimetra respecto a Tijuana.
Cuadro 2 - Producto Per Capita, 1999

Fuente: Tim Gerber. San Diego - Tijuana: Its Not Texas. Cross-Border Economic Bulletin. September/October 2002.
San Diego Dialogue Report, Vol. 5, no. 4, DE: http://www.sandiegodialogue.org/Report/sep_oct_02/index.html

VECINDAD E
INTERACCIONES FRONTERIZAS

Aunque las ciudades fronterizas estadounidenses presentaron


los ndices ms altos de pobreza en Estados Unidos y las mexicanas
los indicadores ms bajos de marginalidad del pas, la distancia entre
sus productos per capita exhibe una brecha notoria entre ellas. A pesar de que Tijuana es uno de los municipios con menores ndices de
marginacin y desempleo en Mxico, la vecindad con uno de los condados ms ricos de los Estados Unidos, acrecienta la asimetra
econmica entre ellos. Esa asimetra tiene consecuencias significativas para la regin Tijuana-San Diego.

Haciendo uso de las ventajas que ofrece la


vecindad adyacente, los residentes de las localidades limtrofes de la
284

TERRITRIO SEM LIMITES

Mapa 2 - Regin Tijuana - San Diego


TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

285

frontera Mxico-Estados Unidos se trasladan con habitual frecuencia


entre los dos pases. Cotidianamente se desplazan en calidad de visitantes, consumidores, estudiantes y trabajadores, y establecen vnculos y relaciones entre individuos, familias e instituciones, cuyas
actividades y experiencias transcurren en ese territorio fronterizo
siguiendo pautas y ritmos marcados por las desigualdades econmicas,
los lazos familiares y enlaces comunitarios y las similitudes y diferencias especficas de esa vecindad.
De acuerdo con Jorge A. Bustamante: La vecindad geogrfica entre Mxico y Estados Unidos ha producido un fenmeno de relaciones humanas que se puede entender como un conjunto de
interacciones sociales entre individuos de diferentes nacionalidades,
niveles de desarrollo econmico, tradiciones y valores culturales y de
diferente grado de poder, a pesar de lo cual estos pases han logrado
un mnimo acuerdo como para satisfacer mutuamente sus respectivas
necesidades con acciones e interacciones recprocas (BUSTAMANTE, 1989: 24).
En la regin colindante Tijuana-San Diego, la distancia econmica y la cercana geogrfica ofrecen a la poblacin alternativas y
oportunidades vinculadas con las ventajas comparativas de dos mercados de trabajo y consumo, con salarios y precios diferenciales que
multiplican las posibilidades de empleo, adquisicin de mercancas y
uso de servicios en los dos lados de la frontera. El diferencial de salarios
atrae trabajadores hacia el norte e inversionistas y consumidores en
direccin sur. La variedad de bienes y servicios ofrecidos en la regin
y la disparidad de sus precios captan consumidores y usuarios en ambas
direcciones.
Pero la frontera no es slo un recurso material, es tambin un
espacio de interaccin social donde las posibilidades que ofrecen las
diferencias econmicas y la vecindad geogrfica no son accesibles
por igual para toda la poblacin de la regin. Existe una selectividad
asociada a factores sociales y procesos histricos como el estrato
socioeconmico, la condicin migratoria, las redes familiares y sociales,
286

TERRITRIO SEM LIMITES

la herencia cultural, la pertenencia tnica, que determinan el uso del


espacio y el establecimiento de interacciones entre la poblacin. Como
afirma Bustamante: la extensin geogrfica de los fenmenos sociales
econmicos y culturales de las zonas fronterizas no est delimitada
por la demarcacin internacional sino, ms bien, por la interaccin de
las personas que viven paralelamente a ella (BUSTAMANTE, 1989:
10). A esta idea del territorio delimitado por la interaccin, Tito
Alegra agrega: las diferencias entre ambos lados de la frontera no
introducen una ruptura sino una continuidad estratificada de la
estructura social binacional (ALEGRIA, 1989: 63).
Considerando el lugar de residencia y el motivo de los
desplazamientos transfronterizos cotidianos, en el Cuadro 3 describimos
la diversidad de opciones que el espacio regional ofrece a los habitantes fronterizos; desplazamientos que originan el establecimiento de
interacciones sociales ms all de los lmites territoriales de cada pas.
Como espacios laborales, son conocidos los desplazamientos
de residentes fronterizos mexicanos que se emplean en las localidades
cercanas estadounidenses, los llamados commuters tambin denoCuadro 3 - Residentes de Tijuana o San Diego que cruzan la frontera segn
motivacin y direccin del desplazamiento

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

287

minados transmigrantes. En la regin, la extensin del mercado de


trabajo para ellos puede desplegarse desde el sur del condado de San
Diego hasta el condado de Orange y llegar incluso al norte del condado de Los ngeles. Dependiendo de la distancia, los desplazamientos
a travs de la frontera pueden realizarse diaria o semanalmente, incluso espaciarse con mayor temporalidad.
En ese mercado laboral converge una demanda sectorial segmentada, cuyo rango no slo incluye ocupaciones en el sector formal
de la economa sino tambin una diversidad de empleos temporales y
an otros ubicados en el sector informal; ocupaciones y empleos que
son cubiertos por una variada oferta de asalariados mexicanos, desde
aquellos que cuentan con permisos de trabajo, hasta personas en su
mayora mujeres cuya visa de turista les permite desplazarse entre
los dos pases y trabajar en el servicio domstico o en el cuidado de
nios, enfermos y personas mayores, y jvenes estudiantes residentes
en Tijuana que pueden encontrar empleos eventuales en temporadas
festivas en diversidad de establecimientos en San Diego. Tito Alegra
estim que en 1996 Tijuana tena 28,656 trabajadores transmigrantes,
cifra que en 1998 se elevaba a 35,943; respectivamente 7.5% y 8%
de su poblacin trabajadora (ALEGRIA, 2002: 39-40). Segn
informacin de la Encuesta Nacional de Empleo Urbano, en el ao
2001 un 7.4% de la poblacin ocupada residente en Tijuana laboraba
en el vecino pas, cifra que se redujo ligeramente a 6.8% en el ao
2003, alcanzando aproximadamente 30 mil personas.4
En el espacio transfronterizo5, menos frecuentes aunque significativos por las caractersticas y localizacin de empresas en que

INEGI. Encuesta Nacional de Empleo Urbano. 2001, 2003.

Olivia Ruiz propone definir lo transfronterizo como una interaccin continua entre
individuos e instituciones pertenecientes a dos estructuras socioeconmicas distintas
(pases) en la regin donde colindan sus fronteras (RUIZ, 1992: 143). En otro texto
expone: lo transfronterizo acontece en un rea geogrficamente restringida y se
refiere a actividades realizadas por personas, comunidades e instituciones de origen y
destino locales (RUIZ, 1993: 2).

288

TERRITRIO SEM LIMITES

laboran, son los desplazamientos de trabajadores altamente calificados


que residen al norte de la frontera y desarrollan su actividad laboral en
empresas transnacionales con filiales en los dos pases, particularmente
en la industria maquiladora de exportacin o industria de ensamblaje
(ejecutivos, tcnicos y profesionales).
Residentes de la regin alternan estancias y visitas familiares y
tursticas. Diversos trabajos han analizado las estrechas relaciones
que establecen los hogares y familias transfronterizas y binacionales,
y el uso que sus miembros hacen de los recursos que las dos sociedades les ofrecen (RUIZ 1992, OJEDA 1995, OJEDA y LPEZ 1994).
Con apoyo de esos vnculos familiares aunque tambin sin ellos
nios y jvenes residentes en Mxico son enviados a estudiar a las
localidades estadounidenses.
En ambas direcciones cruzan la frontera consumidores de bienes
y servicios y visitantes tursticos. Residentes de California adquieren
mercancas y servicios a menor costo en Baja California, entre ellos
medicamentos y servicios mdicos privados en todas sus especialidades, servicio de reparacin de automviles y adquisicin de bienes
inmobiliarios. Vale la pena mencionar que los estadounidenses no
necesitan documentacin migratoria para internarse a Baja California
por va terrestre. Por su parte, consumidores mexicanos tienen acceso
a una diversidad de productos que van desde alimentos, ropa, calzado,
aparatos electrodomsticos y otros bienes hasta automviles y gasolina.6 Una encuesta sobre hbitos de consumo en Baja California, mostr
que 63.6% de los bajacalifornianos que cruzan con frecuencia a
California lo hace para realizar compras.7 Esa misma fuente revel
6

En zonas residenciales de clase media en Tijuana, a travs de folletos impresos


contenidos en un paquete llamado La Bolsa Azul, todos los jueves se distribuye
informacin sobre los artculos y precios especiales que ofrecen centros comerciales
del Condado de Diego y establecimientos como Kmart, Target, Home Depot, Office
Depot, Best Buy, etc.
7

Encuesta Canasta hbitos de consumo de la poblacin de Baja California. Facultad


de Economa Universidad Autnoma de Baja California, sep. 2001. Cf. SIERRA,
SERRANO, 2002.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

289

que el sector de la poblacin bajacaliforniana que contaba con visa


para internarse al vecino pas, se ubic en el grupo de mayores ingresos,
que en Tijuana concentraba una tercera parte de su poblacin
trabajadora: un nada despreciable contingente de aproximadamente
150 mil consumidores potenciales.
Adicionalmente, en las localidades fronterizas los negocios dedicados a la compra de mercancas de segundo uso o de saldos adquiridos en Estados Unidos para su venta en Mxico conocidos como
segundas son una actividad econmica extensamente usual que
genera empleo e ingresos para individuos y familias que los practican,
y abarata y posibilita el acceso a una diversidad de bienes para residentes de Tijuana, y de la frontera mexicana en general, que no tienen
forma directa de adquirirlos por carecer de recursos y documentos
para cruzar la frontera.
Desde su fundacin, Tijuana ha sido espacio de recreacin y
esparcimiento para visitantes californianos. De los visitantes tursticos
que recibe, la gran mayora proceden de California y de ellos un estudio
realizado a principios de los aos 1990 estim que casi el 60% eran
visitantes de ascendencia mexicana. Esta ltima cifra nos indica que
adems de la cercana geogrfica, la motivacin de los visitantes puede
estar estrechamente asociada con una herencia cultural y tnica compartida (BRINGAS y CARRILLO, 1991). De igual forma, California
ofrece mltiples opciones recreativas para los residentes de Baja
California, incluso con promociones especialmente orientadas hacia ellos.8
Trabajadores mexicanos que cuentan con permiso para laborar
en Estados Unidos y mantienen su residencia familiar en Tijuana, los

Dos veces por ao, el parque de diversiones de Disneyland en California ofrece


precios especiales para los residentes de Baja California. El parque est ubicado en el
Condado de Orange, a una distancia aproximada de 100 millas de Tijuana. En forma
similar, otros centros recreativos y de espectculos en San Diego ofrecen precios
especiales a travs de promociones y cupones de descuento a los residentes de Baja
California. En mes de Octubre, el Zoolgico de San Diego ofrece admisiones sin costo
para los escolares de ambas Californias.

290

TERRITRIO SEM LIMITES

llamados commuters o transmigrantes, y jubilados norteamericanos


que han decidido establecer su residencia en Tijuana tienen acceso a
servicios pblicos en Estados Unidos, acceso extensivo a sus familiares, motivo por el cual se desplazan con frecuencia entre las dos
ciudades.
Comerciantes y propietarios de negocios minoristas y de
productos tnicos encuentran en la ciudad vecina proveedores para el
abasto de sus mercancas.
Finalmente, organizaciones no gubernamentales y otros grupos
de voluntarios con sede tanto de Mxico como en Estados Unidos
trabajan en las dos ciudades ofreciendo asistencia filantrpica a personas
y comunidades de escasos recursos, especialmente servicios educativos,
de salud y atencin humanitaria.9 Por otra parte, el flujo cotidiano
tambin incluye residentes no fronterizos que utilizan la regin en
trnsito hacia alguno de los dos pases en sus desplazamientos por
negocios, trabajo o turismo.
En la regin Tijuana-San Diego, la magnitud de la circulacin de
peatones y vehculos que detalla el Cuadro 3, nos permite subrayar la
intensidad de los desplazamientos transfronterizos cotidianos.
Tomando como base el ao 2000, podemos estimar que en
promedio cada hora se realizaron cerca de 6 mil desplazamientos de
personas de Tijuana a San Diego. Tanto el volumen como la intensidad
Cuadro 3 - Trnsito peatonal y vehicular anual de Tijuana a San Diego, 1997-2000
(miles)

Fuente: San Diego Dialogue, http://www.sandiegodialogue.org

Kiy Richard & Naoko Kada, Building a Case or Cross Border Service Provisions
for San Diegos Mexican Trans-National Migrants. The Ties That Bind Us. Center
for U.S.-Mexican Studies, en prensa.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

291

de estos desplazamientos transfronterizos motivaron que el gobierno


de Estados Unidos diseara un sistema de inspeccin rpido para acelerar el cruce de vehculos. Este programa conocido como Lnea
SENTRI (Secure Electronic Network for Travelers Rapid
Inspection) dio inicio en los dos sitios de acceso internacional de la
regin: en la zona de Otay Mesa a partir del Noviembre de 1995 y en
el rea de San Isidro a partir de Septiembre del 2000.10
A finales del ao 2000, el Consulado General de Estados Unidos en Tijuana inform que aproximadamente 4 mil personas eran
usuarios del programa: 2,500 estadounidenses, mil mexicanos y 500 de
otras nacionalidades. La mayora eran turistas, personas de negocios,
madres de familia y estudiantes. En esa fecha, el costo anual por adulto usuario del programa era de 129 dlares y los nios menores de 14
aos podan utilizarlo en forma gratuita, con un mximo de 4 ocupantes por vehculo (www.frontera.info, Nov. 19, 2000).
Despus de Septiembre 11, 2001, a la par que se ha incrementado el tiempo de espera para cruzar las garitas internacionales de
Tijuana a San Diego, parece haberse incrementado el nmero de
usuarios del programa. A principios del 2004, el Consulado inform
sobre los planes de creacin de una Lnea Sentri para peatones en la
garita de San Ysidro y del proyecto de destinar cuatro carriles para el
trnsito vehicular dentro del mismo programa (www.frontera.info, Feb.
11, 2004).
Aunque el programa planea extenderse a otros cruces fronterizos
de gran volumen para el ingreso de personas y vehculos, cabe destacar que de las tres garitas que actualmente cuentan con l, dos se

10

Las lneas SENTRI permiten que los automviles y sus ocupantes registrados en el
programa pasen de forma ms rpida las inspecciones en la frontera mediante el uso
de avanzadas tecnologas de monitoreo y de la interconexin de bases de datos. Sin
embargo, su uso est restringido a un sector de poblacin que cuenta con recursos
econmicos para ser usuario del programa, adems de automvil asegurado para
circular en Estados Unidos y cubrir daos a terceros en ese pas y, por supuesto,
documentos para cruzar la frontera legalmente.

292

TERRITRIO SEM LIMITES

localizan en la regin Tijuana-San Diego, situacin que confirma su


posicin como espacio significativo de las interacciones fronterizas
entre los dos pases.11

ESTRUCTURAS POBLACIONAL Y
LABORAL DE TIJUANA Y SAN DIEGO12

La frecuencia y naturaleza de las interacciones que establecen


los residentes fronterizos con sus vecinos no estn nicamente relacionadas con el motivo principal de sus desplazamientos transfronterizos
cotidianos, estn tambin asociadas y en ocasiones determinadas por
su edad, sector de ocupacin, condicin migratoria, as como por su
condicin tnica, caractersticas que detallamos a continuacin.

Las caractersticas sociodemogrficas de los


habitantes de Tijuana y San Diego y las estructuras de sus mercados
de trabajo nos permiten delinear los entornos poblacional y laboral que
sustentan sus interacciones sociales.
En el ao 2000, en el estado de Baja California conformado
por 5 municipiosresidan cerca de 2.5 millones de personas. En el
municipio de Tijuana resida cerca de la mitad de la poblacin estatal:
1.2 millones de personas (48%). Por su parte, si bien el condado de
San Diego no es la concentracin poblacional ms grande del estado
de California, pues su poblacin representa el 8.3% del total estatal,
sus 2.8 millones de residentes superaban la poblacin total del estado
de Baja California, es decir, en nmeros absolutos, San Diego tena en
esa fecha ms habitantes que todo el estado de Baja California.

11

Aunque en la frontera Ciudad Jurez-El Paso existen 3 sitios de acceso internacional,


solamente uno de ellos cuenta con el programa.
12

A menos que se indique lo contrario, la informacin que se detalla esta seccin


proviene de los Censos de cada pas. INEGI, XII Censo General de Poblacin y
Vivienda 2000, DE: http://www.inegi.gob.mx, U.S. Census Bureau. United State
Census 2000, DE: http://www.census.gov/main/www/cen2000.html
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

293

Tanto Tijuana como San Diego se caracterizan por ser localidades de fuerte atraccin migratoria interna e internacional. En el ao
2000, 60.3% de los habitantes de Tijuana eran inmigrantes nacionales.
De la poblacin residente en San Diego, entre 1995 y 2000 una tercera
parte haba llegado a ese condado procedente de algn otro estado de
la Unin Americana y uno de cada 5 de sus habitantes haban nacido
fuera de Estados Unidos. Estas cifras dan cuenta de la fuerte atraccin
migratoria de ambas localidades y de la alta proporcin del crecimiento
social como determinante del crecimiento poblacional regional.
En Tijuana la diversidad tnica no es muy variada. En todo el
pas, en el ao 2000 los hablantes de lenguas indgenas representaron
el 7.2% de la poblacin nacional y en Baja California, apenas el 1.9%.
Por su parte, los extranjeros residentes en Mxico apenas llegaban a
un 0.5% de total de residentes del pas y un 2.4% de los residentes
bajacalifornianos. En Estados Unidos, al igual que en California y San
Diego la pluralidad tnica es ms variada. En San Diego est altamente concentrada entre anglosajones e hispanos, con escasa presencia
afro americana y asitica, y en los ltimos 20 aos se observ un
decrecimiento de la participacin porcentual del grupo anglosajn frente
al incremento de conjunto hispano, que se elev de 15% a 25% en ese
perodo, segn se registra en el Cuadro 4.
En contraste con la escasa proporcin de extranjeros residentes en Mxico y en Baja California, la poblacin nacida fuera de los
Estados Unidos residente en San Diego ascendi a 606,254 personas
en el ao 2000, cantidad que represent el 21.5% del total de sus
habitantes. De ellos, 53% eran latinoamericanos, 33% asiticos, 9%
procedan de Europa y 5% de otra regin del mundo. En ese mismo

Cuadro 4 - Distribucin porcentual de residentes en San Diego segn grupo tnico.

Fuente: San Diego Dialogue, 2002

294

TERRITRIO SEM LIMITES

ao, entre los 10 lugares con mayor cantidad de poblacin hispana en


todo Estados Unidos, San Diego ocup el 7 lugar, despus de Nueva
York, Los ngeles, Chicago, Houston, Filadelfia y Phoenix. Del conjunto total de residentes sandieguinos, 25.4% eran hispanos o de origen
hispano. Estas cifras nos permiten subrayar otro aspecto en la
multiplicidad de posibilidades propicias para las interacciones sociales
de la poblacin que habita en la regin: atendiendo a su lenguaje y
sentido de pertenencia compartidos por hispanos y latinoamericanos
residentes en San Diego, stos pueden encontrar en Tijuana cercana
con sus races culturales y oportunidades propicias para la recreacin
y persistencia de su identidad hispana.
Considerando a la poblacin por grupos de edad y de acuerdo
con informacin del cuadro 5, en Tijuana cerca de la tercera parte de
sus habitantes eran nios y jvenes menores de 15 aos (30.4%), en
San Diego slo la quinta parte conformaban ese grupo de edad (21.7%).
En ambas localidades, los jvenes y adultos entre 15 y 64 aos
integraban la mayor proporcin de sus habitantes: en Tijuana ascenda
a 57.6% y en San Diego a 67.1%. En contraste, mientras Tijuana tena
una proporcin mnima de personas mayor de 65 aos (2.8%), en San
Diego ese grupo de edad alcanz al 11.2% de sus residentes. Estas
cifras nos muestran una poblacin ms joven residiendo al sur de la
frontera frente a una ms envejecida residiendo al norte de la misma.
En Mxico, la poblacin en edad laboral se registra a partir de
los 12 aos de edad, en los Estados Unidos a partir de los 16 aos. En
el mismo cuadro 5, observamos que ese grupo poblacional concentr
cerca de dos tercios de los habitantes de Tijuana (65.5%) y en San
Diego alcanz al 76.9% de su poblacin. De la poblacin en edad
laboral, ms de la mitad era econmicamente activa en Tijuana (56.8%)
y dos casi terceras partes en San Diego (65%). Casi la totalidad de la
poblacin econmicamente activa de Tijuana se encontraba ocupada
o desempeaba un empleo, al igual que la gran mayora residente en
San Diego (94.1%), cifras que indican altos niveles de empleo en la
regin.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

295

Cuadro 5 - Distribucin porcentual de la poblacin por grupos de edad y condicin


de ocupacin en Tijuana y San Diego, 2000.

Fuentes: INEGI, XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000,


DE: http://www.inegi.gob.mx; U.S. Census Bureau. United State Census 2000, DE: http://www.census.gov/main/www/
cen2000.html

Vale la pena mencionar que, del total del personal ocupado en


todo el estado de Baja California, 58% laboraba en el municipio de
Tijuana. De la poblacin ocupada en Tijuana, 56.4% se empleaba en la
manufactura, 20.6% en el comercio y 23% en los servicios. Atendiendo
al monto de la produccin y al nmero de empleos creados, las
principales actividades manufactureras eran el ensamblaje de
automviles y automotores, el ensamblaje de equipo para comunicacin
y transmisin, la fabricacin de partes para equipo de comunicaciones
y la confeccin de productos textiles.13 En San Diego, la mayor
proporcin de su poblacin ocupada se empleaba en el sector servicios
(67.1%), mientras que la manufactura y la industria de la construccin
generaban al 17.6% del empleo y el comercio un 14.6%. En el amplio
sector terciario de San Diego, los servicios educativos, de salud y
sociales concentraban el mayor nmero de empleos, seguidos por los
servicios profesionales, cientficos, gerenciales y administrativos y en
tercer sitio los servicios en actividades artsticas, de entretenimiento,
recreacin y alimentacin. Es relevante mencionar que en Tijuana el

13

INEGI. Censos Econmicos, 1999.

296

TERRITRIO SEM LIMITES

sector primario careca de presencia y San Diego su participacin era


mnima (0.7%).
Recapitulando la informacin poblacional, subrayamos que
Tijuana aglutina a cerca de la mitad de los habitantes y ms de la mitad
de los trabajadores del estado de Baja California. Aunque en relacin
con California, los habitantes de San Diego alcanzan solamente a ocho
de cada cien residentes del estado, el volumen de su poblacin es
mayor que la totalidad del vecino estado de Baja California. En las
ltimas dos dcadas del siglo XX, Tijuana destac como destino de la
migracin interna mexicana; por su parte, San Diego recibi tanto a
inmigrantes internos como internacionales en amplias proporciones. A
pesar de su alta proporcin de poblacin de origen angloamericano,
San Diego ocup el 7 sitio entre los condados de mayor concentracin
hispana en los Estados Unidos. Mientras la pirmide poblacional de
Tijuana presenta todava una base amplia conformada por su prominente
poblacin infantil y joven, San Diego se encuentra en una etapa ms
avanzada de la transicin demogrfica con una amplia poblacin adulta y envejecida. Las dos localidades han logrado altas tasas de empleo
para su poblacin. El mercado laboral en Tijuana es predominantemente manufacturero y la industria maquiladora de exportacin, o
industria de ensamblaje, es la de mayor participacin en la generacin
de empleo. San Diego presenta una economa ampliamente
terciarizada, donde el sector servicios, especialmente los educativos,
de salud y sociales, brindan empleo a la mayor proporcin de sus residentes.
Continu ahora describiendo las estructuras laborales de las dos
localidades, intentando relacionar las potencialidades y oportunidades
que ofrecen a la poblacin fronteriza.
Ya mencion que en el sector manufacturero de Tijuana, las
industrias de ensamblaje de automviles y automotores, ensamblaje
de equipos de comunicacin y transmisin y fabricacin partes para
equipos de comunicacin ocuparon los tres primeros lugares por el
monto aportado a la produccin y el personal empleado; indicadores
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

297

que confirman la primaca de la industria maquiladora de exportacin


en el mercado de trabajo de la localidad. Al igual que en otras localidades fronterizas del norte de Mxico, en Tijuana la industria maquiladora
de exportacin ha generado empleo e inversiones, a la par que una
dinmica laboral y social propias y distintivas. En el ao 2000, de las
1,218 maquiladoras instaladas en Baja California, 65% se situaban en
Tijuana, concentrando poco ms de dos terceras partes del personal
ocupado en esa industria en la entidad (67.5%). Adems de ostentar
el lema de la ciudad ms visitada del mundo por el nmero anual
de desplazamientos vehiculares y de personas que transitan por sus
garitas internacionales, Tijuana es considerada la capital mundial
de la industria del televisor por su produccin en las empresas
Samsung, Sony, Sanyo, Panasonic y otras instaladas en la ciudad.
Vale la pena mencionar que a finales de la dcada de los aos
1990, las expectativas de crecimiento del empleo en Mxico eran bastante desfavorables, exceptuando a la industria maquiladora de
exportacin (IME en lo sucesivo). En contraste con la industria
manufacturera en general, cuyo empleo apenas creci un 1.9% entre
1997 y 1998, en la IME se increment en un 12.3% y se esperaba un
crecimiento de 11.9 % en siguiente ao (GEA, 1999). Entre 1990 y
2001, el personal ocupado y el nmero de establecimientos de la IME
en Tijuana tuvieron un continuo crecimiento, disminuyendo
notablemente en los aos 2002 y 2003. Esa drstica disminucin fue el
resultado de la desaceleracin de la economa estadounidense observada desde mediados del ao 2000, de la prdida de ventajas competitivas de la IME localizada en Mxico y de la creciente presencia de
pases como China en la produccin manufacturera mundial, factores
que han ocasionado que ciertas empresas se hayan marchado del pas
y otras tenan planes de hacerlo (CARRILLO y GOMIS, 2003).
La Encuesta Nacional de Empleo Urbano tambin registr ese
declive en el volumen del personal ocupado en el sector industrial en
Tijuana. En enero del ao 2002, 40% de la poblacin ocupada laboraban
como trabajadores industriales, a finales del ao 2003 la proporcin se
298

TERRITRIO SEM LIMITES

haba reducido al 33%. Sin embargo, la tasa de desempleo en la


localidad en esa misma fecha apenas alcanz el 1.1% frente a un
3.25% en el mbito nacional. Paralelamente, el comercio y los servicios
incrementaron su participacin entre trminos de poblacin ocupada:
de 19.4% y 29.8% en el ao 2001 a 20.5% y 33.1% en el ao 2003,
respectivamente. Este comportamiento puede indicar un reacomodo
de la poblacin trabajadora en otros sectores de empleo.
En la actividad comercial, considerando el nmero de unidades
econmicas, personal ocupado y participacin en el conjunto de ingresos
y remuneraciones totales del sector comercial, las farmacias,
perfumeras y tiendas de artesanas destacan en los primeros lugares no slo del municipio de Tijuana, sino en el conjunto de Baja
California. En las principales zonas y avenidas tursticas de Tijuana, es
visible la concentracin de farmacias, perfumeras y tiendas de
artesanas que orientan sus ventas prioritariamente a la poblacin
estadounidense, anunciando sugerentes promociones escritas en idioma ingls. Los residentes de California pueden adquirir medicamentos
a menor precio en Baja California, incluso sin necesidad de mostrar
prescripcin mdica alguna. Por su otra, vendedores ambulantes y
establecidos de artesanas aprecian como consumidores preferentes a
los visitantes estadounidenses. En el sector servicios de Tijuana, por el
nmero de establecimientos, personal ocupado y aportacin a los
ingresos del sector, los restaurantes y fondas14 ocupan el primer lugar. En segundo sitio destacan los talleres mecnicos y consultorios
mdicos, que al igual que las farmacias y perfumeras ofrecen mejores
precios que los establecidos en California, atrayendo una numerosa
clientela procedente los condados vecinos de San Diego, Orange y
Los ngeles.
Haba mencionado que, de acuerdo con esa Encuesta Nacional
de Empleo Urbano, de la poblacin ocupada residente en Tijuana en el
ao 2001, el 7.4% laboraba en Estados Unidos, cifra que se redujo
14

Pequeos negocios de venta y consumo de alimentos preparados.


TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

299

ligeramente a 6.8% en el ao 2003 (aproximadamente 30 mil personas).


Estas cifras pueden indicar que los residentes de Tijuana se desplazan
preferentemente entre los sectores productivos de la localidad, antes
de buscar alternativas de empleo en los Estados Unidos. En principio,
es posible que esa decisin est asociada a los asequibles niveles de
empleo y aceptables niveles de ingreso que ofrece Tijuana, en contraste con las limitaciones que presenta el mercado laboral del vecino
pas pues adems de requerir permisos de ingreso y trabajo, clasifica y
segmenta los sectores de ocupacin en que pueden emplearse los
inmigrantes atendiendo a su nacionalidad, grupo tnico, manejo del
idioma, escolaridad y calificacin laboral. Otro factor de selectividad
para el acceso a las oportunidades de empleo generadas en San Diego,
es la calificacin y especializacin requerida para acceder a su mercado de trabajo ampliamente concentrado en los servicios
profesionales, cientficos, gerenciales, financieros, de salud, educacin
y sociales. En general, en el mercado laboral de San Diego, los mexicanos se ubican en empleos mal remunerados y de baja calificacin
que no son ocupados por los estadounidenses.15 Adicionalmente,
mientras Tijuana ha experimentado una expansin continua de su mercado laboral, San Diego no ha sido ajeno a los efectos de la reduccin
en el dinamismo de la economa de California, y en general de Estados
Unidos.
Recordando el sealamiento de Tito Alegra, las caractersticas
de los mercados de trabajo de Tijuana y San Diego, no introducen
una ruptura sino una continuidad estratificada de la estructura social
binacional, en la que empleos mal remunerados y de baja calificacin
en los dos lados de la frontera son ocupados por mexicanos y los
altamente especializados y bien pagados se localizan mayoritariamente
al norte de la frontera y son poco accesibles para los residentes de
Tijuana y para los bajacalifornianos en general.

15

Cf. SANTIBAEZ, Jorge. Los tijuanenses que trabajan en San Diego. Diario
Frontera, sept. 8, 2000. (DE: www.frontera.info)

300

TERRITRIO SEM LIMITES

Comparando los niveles de ingreso de los trabajadores en Tijuana


con el conjunto de Mxico, encontramos un factor adicional que permite entender su posicin como mercado laboral privilegiado que atrae
y retiene a trabajadores en el pas. El Cuadro 6 muestra la distribucin
porcentual de la poblacin ocupada por ingresos percibidos en salarios
mnimos mensuales.16 Mientras que en el pas cerca del 30% de la
poblacin ocupada recibe menos de dos salarios mnimos mensuales,
en Tijuana esa poblacin apenas representan el 8.8%. En contraste,
ms de la mitad de los ocupados en Tijuana reciben entre 2 y 5 salarios
mnimos mensuales ubicndose 10 puntos porcentuales por arriba del
mismo grupo en el mbito nacional. As mismo, respecto al conjunto
del pas Tijuana duplica la proporcin de quienes perciben ms de 5
salarios mnimos mensuales.
Si recordamos que la mitad de los residentes de Tijuana son
inmigrantes y su poblacin se encuentra altamente concentrada en las
edades ms activas de la vida productiva, su baja tasa de desempleo y
alta concentracin en los grupos de ingresos superiores a dos salarios
mnimos nos permite suponer que Tijuana es considerada por sus
inmigrantes un destino laboral y no nica o necesariamente un lugar
de paso hacia Estados Unidos. Es decir, la condicin de Tijuana como
polo de atraccin migratoria y laboral est asociada no slo al dinamismo de su economa y expansin de su mercado de trabajo, sino a las
oportunidades de empleo e ingresos que los inmigrantes estiman encontrar en la localidad.
Cuadro 6 - Distribucin porcentual de la poblacin ocupada por nivel de ingresos,
Mxico y Tijuana, 2003.

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Empleo Urbano, 2003.

16

El salario mnimo mensual en Mxico equivale aproximadamente a 150 dlares.


TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

301

REFLEXIONES FINALES

Un ltimo indicador de la asimetra econmica entre Tijuana y


San Diego, es la enorme distancia en los niveles de ingreso de la
poblacin en uno y otro lado de la frontera. De acuerdo con informacin
del cuadro 6, en ao 2003 en Tijuana, poco ms de la mitad de su
poblacin trabajadora reciba entre 300 y 750 dlares mensuales, una
tercera parte ms de 750 y uno de cada diez menos de 300 dlares. El
ingreso promedio por hogar era de 860 dlares mensuales y el tamao
promedio del hogar era de 4 miembros (4.1). En contraste, en San
Diego, el ingreso promedio mensual por hogar fue de 4,157 dlares y
el ingreso promedio familiar era de 4,848 dlares, con un tamao
promedio de hogar de casi 3 miembros (2.78) y un tamao promedio
de familias un poco mayor (3.43).17

Por el nmero de sus residentes, el volumen de


sus flujos transfronterizos y la diversidad de sus interacciones cotidianas, la conurbacin Tijuana-San Diego es un espacio social y econmico
sumamente dinmico en la regin fronteriza de Mxico y Estados Unidos y una de las fronteras ms activas y vitales del mundo.
Las caractersticas de sus habitantes y de sus actividades
laborales son el sustento primario de esas interacciones. En el municipio
de Tijuana, una poblacin ampliamente inmigrante y joven, con niveles
de ocupacin e ingresos por arriba del promedio nacional,
mayoritariamente empleada en la industria maquiladora y en menores
proporciones en los servicios y el comercio, en su condicin de consumidores, estudiantes, visitantes frecuentes y eventualmente trabajadores
se benefician de la vecindad y cercana de San Diego y en general de
California. Por su parte, los residentes del condado de San Diego, en

17

Cf. American Community Survey, 2003.

302

TERRITRIO SEM LIMITES

su gran mayora constituidos por una poblacin adulta anglo americana y una creciente minora hispana, en sus visitas al sur de la frontera
aprovechan las ventajas que costos menores en alimentos, bienes y
servicios diversos les ofrecen Tijuana y las otras localidades de Baja
California.
Tijuana ha sido y contina siendo receptora de inmigrantes procedentes de todo Mxico, destino temporal y frecuente de visitantes
tursticos, consumidores y familias procedentes California, y espacio
privilegiado para inversiones procedentes de Estados Unidos y de Asia
que han encontrado en la regin ventajas de localizacin y un mercado
laboral en continua expansin; mercado de trabajo que a la par genera
empleos y crea consumidores con recursos suficientes para ampliar el
intercambio de mercancas.
Un estudio del ao 1994 revel que un solo establecimiento
comercial ubicado 10 kilmetros al norte de Tijuana, en la vecina
ciudad fronteriza de Chulavista perteneciente al condado de San
Diego, realizaba el 70% de sus ventas a consumidores mexicanos.18
A finales de ese ao, la firma comercial estableci su primera sucursal en Tijuana, en una de las zonas de la ciudad con ms alta densidad
poblacional. Una dcada despus, en el verano de 2004, la misma
firma instal una segunda sucursal en Tijuana, ubicndola en una de
las zonas de mayor dinamismo comercial, financiero y de servicios,
localizada a menos de un kilmetro de la frontera internacional.
Tijuana no es solamente destino privilegiado de inversiones de origen
estadounidense y asitica en la industria de ensamblaje que busca
mano de obra barata, es tambin destino de inversiones comerciales
en busca de consumidores.
San Diego es tambin un espacio de atraccin de inmigrantes e
inversiones de capital, ambos de origen interno e internacional, pero

18

SAN DIEGO DIALOGUE. Who Crosses the Border: A View of the San DiegoTijuana Metropolitan Region, 1994.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

303

de dimensiones y calidades sumamente distintas a los que recibe


Tijuana. Empresas lderes a nivel mundial en el ramo de las
telecomunicaciones (Gateway, Nokia y AMCC), as como en la
investigacin de punta en informtica y biotecnologa se han asentado
en San Diego. Mientras que en San Diego se realiza y desarrolla
investigacin en telecomunicaciones, en Tijuana se ensamblan los
micros componentes para una diversidad de productos electrnicos,
en empresas pertenecientes a las grandes firmas Sony, Sanyo, Hitachi,
Panasonic, Sharp y Samsumg.
Las oportunidades que generan los diferenciales de precios y
salarios, as como la variedad, costos y disponibilidad de bienes y
servicios en una y otra localidad intensifican los flujos de personas y
capitales a travs de la frontera. Sucesos como las constantes
devaluaciones de la moneda mexicana o los atentados terroristas de
Septiembre 11 del 2001, sin duda alguna afectan la dinmica cotidiana
de esta regin fronteriza. A pesar de las coyunturas poco favorables,
de las dificultades asociadas a la vecindad internacional y de las pronunciadas desigualdades econmicas, o precisamente tomando ventaja
de ellas, los habitantes de la regin Tijuana-San Diego han establecido
mltiples estrategias para continuar construyendo un espacio de intensa interaccin regional.

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TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

305

306

TERRITRIO SEM LIMITES

DESARROLLO
ECONMICO REGIONAL
EN LA FRONTERA
PARAGUAI-BRASIL:
ESTUDIO EXPLORATRIO
DEL ALTO PARAN

Fernando Masi e Gonzalo Falabella*

El presente artculo tiene por objetivo


hacer una descripcin exploratoria de Alto
Paran en trminos de su desarrollo
econmico 1. En general, los diagnsticos
pueden ser exploratorios, descriptivos o
explicativos. La falta de estudios que cubran
estos aspectos del territorio y el tiempo limita-

INTRODUCCIN

*
Consultores do
Banco Interamericano
de Desenvolvimento BID. Juan Cresta y
Julio Ramrez,
economistas del
CADEP, colaboraron en
el conjunto del estudio.
De suma importancia
ha sido la colaboracin
recibida por el Lic.
Damin Escurra,
decano de la Facultad
de Ciencias Contables
y Administrativas de la
Universidad Catlica de
Ciudad del Este (Alto
Paran) y de los
profesores Economista
Roque Godoy y el Ing.
Agr. Antonio Aquino
Ayala, de la misma
casa de estudios.

Este articulo esta basado en el trabajo DESARROLLO


REGIONAL Y COMPETITIVIDAD EN EL ESTE
Estudio Exploratorio del Alto Paran (diagnstico para
la accin) de los mismos autores. Este articulo fue
realizado en forma conjunta por Julio Ramrez,
Economista del CADEP y Tito Carlos Machado,
profesor de la UFMS.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

307

do para ello, llevaron a decidir por un diseo exploratorio, a ser


mejorado en el transcurso hasta concluir en reas y elementos claves para el desarrollo.
Para el presente estudio, el nivel de desarrollo econmico es
entendido como: i) desarrollo sostenible de su tejido productivo
(encadenamiento hacia a tras, hacia adelante y hacia los lados, con
otras actividades)2, incluso en tiempos de crisis; ii) sustentable en sus
recursos naturales, o sea, que se extienda mas all de una generacin;
iii) la productividad de su fuerza de trabajo; iv) y la calidad de vida
de su poblacin.
Para obtener informacin se utiliz un conjunto de tcnicas
apropiadas para este objetivo:
grupos focales con actores claves del territorio (tres de ellos, cubriendo la zona
agrcola y agroindustrial del rea Sur, en Santa Rita, norte, en Mbaracay, y en
Ciudad del Este, CDE),
reconvocatoria de stos con el objeto de afinar datos y el diagnstico preeliminar,
convocatoria al conjunto de participantes de los anteriores para discutir el
borrador del resumen ejecutivo del informe y los caminos a seguir,
23 entrevistas en profundidad con informantes calificados del territorio,
estudios y datos secundarios referidos a la zona.

El equipo de estudio estuvo compuesto por un consultor externo


y uno nacional, y por la colaboracin de dos economistas del CADEP
y profesores de la Universidad Catlica con sede en AP.3
A. Desarrollo Econmico.

Este es elemento central de la constitucin de complejos productivos o clusters.


Pero requiere tambin de esos otros elementos no econmicos con que aqu se define
el desarrollo. En este trabajo se discute en conjunto la cadena y su grado agregacin de
valor en el territorio).
3

Se agradece la colaboracin recibida por el Lic. Damin Escurra, decano de la


Facultad de Ciencias Contables y Administrativas de la Universidad Catlica de
Ciudad del Este (Alto Paran) y de los profesores Economista Roque Godoy y el Ing.
Agr. Antonio Aquino Ayala, de la misma casa de estudios.

308

TERRITRIO SEM LIMITES

1 - SOSTENIBLE?
EL TEJIDO PRODUCTIVO.

El AP muestra dos estructuras productivas


bien diferenciadas en opinin del PNUD4,:.. una primera formada
por el complejo comercio-servicios, fuertemente concentrada en
CDE, y el complejo agropecuario-industrial. En la segunda, a su
vez, pueden distinguirse tambin dos estructuras muy diferenciadas, la de los productores de soja y trigo con grandes extensiones y
mecanizacin y la de los campesinos que alternan cultivos de autosubsistencia y algodn y algo de ganadera como rubro comercial.
Mientras los primeros se conectan con las industrias de molinera,
balanceados, y los silos y galpones, los campesinos lo hacen con
las desmotadoras, yerbateras, tabacaleras. Los primeros se
concentran en 9 Municipios de la zona sojera que abarcan el 83%
de la superficie, aunque en el resto tambin representa una cifra
alta, 45% y 75% en promedio. Por sta razn, es all en particular
donde el diagnstico y la propuesta de este trabajo centra su
atencin. Paraguay es el 4 exportador y 5 productor mundial de
soja, con una productividad 27% superior al resto de los pases, y
en AP un 8% adicional.
a. Soja (maz, trigo y otros granos).
Los inmigrantes brasileos, desplazados ellos mismos por la gran
empresa (GE) sojera en su pas de origen, especficamente en el Estado de Paran, Brasil (contiguo a AP) generaron, hace ya 30 aos, el
desmonte mecanizado de los bosques con el objetivo inicial del cultivo
de menta. La siembra de la soja se desarroll en este contexto, para
facilitar la mecanizacin en el cultivo de menta, ya que permita el
destronque y un mayor aprovechamiento de la tierra. En la actualidad,
la soja se ha constituido en el rubro agrcola ms importante de la

CARRERAS, Carlos. Diagnstico de Competitividad Industrial del Departamento


de Alto Paran. PNUD/ORMIC.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

309

regin (80%) en particular, y del pas en general, desplazando casi


completamente a la menta.
Tcnicos regionales, que participan constantemente en
seminarios sobre el tema soja, afirman que se supone que hasta el ao
2020 el consumo de soja se encontrar en aumento. Para Breno Batista Bianchi (inmigrante brasileo), Presidente de Agro Santa Rosa
S.A, la produccin de soja sigue siendo el cultivo lder, ya que
tiene cotizacin en dlar norteamericano, un mercado seguro y
reglas de comercializacin internas claras y preestablecidas mediante estndares internacionales. Eso no ocurre con el algodn,
para el cul no se cuenta con informacin de los precios
internacionales, ni de los costos reales.
Casi paralelamente al cultivo de soja, en la zona tambin se
inici el cultivo del trigo y el maz, como mecanismo de rotacin del
suelo. Sin embargo, stos ltimos no tienen tanta importancia en la
economa de la regin. Las razones tienen que ver con la intermitencia
de la demanda proveniente del Brasil y con la volatilidad de los
precios internacionales, fenmeno tpico en la produccin de
commodities. La comercializacin de esos otros rubros no es segura
en Brasil, a pesar que se ha iniciado una exportacin mas o menos
contnua de trigo y maz hacia ese pas.
Para no permanecer muy atados a la produccin triguera y de
maz, los colonos agrcolas de la zona tambin iniciaron ya hace varios
aos el cultivo de la avena y del girasol. Mas recientemente ha
comenzado una fuerte produccin de canola o colza aunque en pequea
escala. Todos estos cultivos alternativos han estado orientados a la
bsqueda de rubros rentables para el invierno.
Los productores de la zona estiman que la agro-industrializacin
es posible, y el reciente informe de la JICA5 lo corrobora sobre todo
5

SECRETARA TCNICA DE PLANIFICACIN/Agencia Internacional de


Cooperacin del Japn. Estudio sobre el Desarrollo econmico de la Repblica del
Paraguay. Asuncin, 2001.

310

TERRITRIO SEM LIMITES

en direccin a los balanceados o alimentos de aves, cerdos y vacunos,


con lo cual se aprovechara la casi totalidad de la produccin de maz
y parte de la soja. De hecho en la zona las inversiones ms importantes se dirigen a mejorar la capacidad de aprovechamiento de los
subproductos de la soja y el maz en esta lnea y existe un incipiente
proceso de agro-industrializacin de la zona. En primer lugar, se ha
implantado una fbrica de harina de trigo cuyo mercado es el estado
fronterizo del Brasil (Estado de Paran). Tambin existe una pequea
industria lctea que se nutre principalmente de la produccin lechera
de los pequeos productores.
Existe, asimismo, una acopiadora brasilea de granos en
territorio paraguayo instalada en el departamento de Canindey (en el
limite norte de Alto Paran) y que en el estado de Paran (Brasil)
posee frigorficos de aves y cerdo, como fbricas de aceite, todos
rubros destinados a la exportacin. El potencial de esta inversin
brasilea podra aprovecharse para emprendimientos de mayor valor
agregado que formen parte de la cadena agro-industrial de granos con
mercados de exportacin.
La empresa Agro Santa Rosa se encuentra en un proceso de
inversin en una planta para el aprovechamiento de los subproductos
de los granos mencionados. La planta reprocesa los residuos
limpindolos (sacando las impurezas). El resultado de este proceso es
justamente su utilizacin como componentes de alimentos balanceados en la ganadera y la cra de otros animales.
Renilson Maia, Propietario de Silos Norte Sur S.A., va ms
all: el proyecto en mente es instalar un frigorfico de pollos, de
forma tal que nosotros podamos aprovechar nuestra materia prima
que es muy barata y fabricar balanceados; adems se podra trabajar
con los agricultores pequeos para que ellos cren los pollos y
nosotros les financiamos la produccin de las aves, les proveemos
los balanceados y la asistencia tcnica (como lo hacemos con los
productores de soja) y luego les compramos la produccin y
procesamos el pollo.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

311

Sin embargo, este tipo de proyectos tropieza con el problema


de la inseguridad de la comercializacin y de los mercados de
exportacin de aves y cerdos. El Brasil sera el mercado natural, pero
no se han iniciado negociaciones con industrias brasileas para la
creacin de cadenas productivas de este rubro (Brasil es un gran
productor de aves y cerdos). Sin embargo un grupo de 8 productores
de la zona (Agilisa S.A.) han logrado asociarse para procesar trigo y
exportar harina a empresas brasileas del estado fronterizo. Pero para
que este tipo de alianzas fructifique y se expanda es cada vez ms
urgente que Paraguay resuelva sus nudos comerciales fronterizos con
Brasil.
En efecto, desde 1996 el comercio ilegal de frontera ha tenido
crecientes restricciones legales y controles por parte del Brasil, al punto
que la participacin en este tipo de comercio en las exportaciones
totales del pas se ha reducido significativamente, como se detalla mas
adelante. Sin embargo la fluidez de las relaciones entre Paraguay y el
Brasil deja an mucho que desear. En una reciente conferencia sobre
relaciones binacionales en la frontera Mxico-EE.UU, organizada en
la frontera paraguayo-brasilea (agosto del 2002 a la cual fueron
invitadas autoridades brasileas, por ejemplo, estas se negaron a asistir
a no ser que sus contrapartes fueran ONGs de su confianza y Universidades, pero de ningn modo autoridades del Gobierno, particularmente Regional o municipal de Ciudad del Este. La situacin se torna
an ms compleja para el Paraguay si se considera que su mercado
natural es el MERCOSUR, su principal socio es Brasil y acaba de
asumir all un Presidente cuya prioridad es acabar con el hambre en su
pas y postula para ello como una de las principales causas de aquel y
objetivo fundamental de su Gobierno, en consecuencia, la lucha contra
la corrupcin.
Pero, las opciones de industrializacin del grano pueden verse
tambin desfavorecidas por un proyecto de ley de Franja de Seguridad
Fronteriza (que surgi en represalia contra el cierre de fronteras,
implementado por Brasil, Argentina, a raz del brote de aftosa, en una
312

TERRITRIO SEM LIMITES

estancia fronteriza, propiedad de un brasileo). Ha sido aprobada por


la Cmara de Diputados y se encuentra en estudio en la de Senadores
y desalentara cualquier inversin futura, aunque no podra aplicarse
retroactivamente. De todas maneras existe temor en la zona, aunque
otros opinan que la ley no cuenta con bases suficiente alguna para ser
aprobada. Bruno Batista Bianchi Presidente de Agro Santa Rosa S.A.,
interesado en el desarrollo agroindustrial de su negocio basado en las
ventajas que ofrece el pas, evala as esta iniciativa: no se consigue
el desarrollo vendiendo solo materia prima, se debe aumentar el
valor agregado. La ley fronteriza hizo correr las inversiones,
asust a muchos inversionistas que tenan proyectos de inversin
casi en proceso de ejecucin. Resulta claro que se debe vender
una mejor imagen del pas, lograr un estado de derecho y una
economa estable. El Paraguay es viable an para la inversin,
la energa es barata, los impuestos no son muy altos y la tierra es
frtil.
El impulso de la industria de balanceados y carnes y otras alternativas a partir de la soja es fundamental considerando que, a pesar
del aumento de la productividad de la soja paraguaya6, alcanzando la
productividad del MERCOSUR y Estados Unidos, los precios de este
rubro primario e incluso del aceite de soja han cado sistemticamente
en los ltimos aos.7 Segn la Central de cooperativas UNICOOP de
Santa Rita concentrada en la zona y en Itapu (departamento vecino
al sur de AP), actualmente existen otros usos alternativos a la soja
aparte de los balanceados: pintura ecolgica, embalajes, y Bio-Diesel,
carburante natural a partir de soja y otros granos. El bio-diesel se est
comenzando a utilizar crecientemente en Alto Paran e Itapa, como
6

3.5 millones de toneladas segn el MAG Paraguayo, de un produccin mundial de


180.000 toneladas en 2001-2002 (octubre-2002, USDA). Ver Informe MAG. El
cultivo de soja, p. 1-7
7

Solo la harina de soja ha logrado mantener su precio a pesar de fuertes oscilaciones


en el perodo 1995-2001. Aquel de grano de soja ha cado en 25% y el de aceites de
$688 a $315 la tonelada! Os segmentos Agropecuarios en Valor Setorial, Agricultura
e seus Insumos, p. 23-30.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

313

carburante de maquinarias agrcolas. Por otro lado, en la Cooperativa


Yguaz tambin se cultiva soja orgnica (sin uso de agrotxicos), especial para el consumo humano, una semilla desarrollada por
CETAPAR (Centro Tecnolgico Agropecuario en Paraguay), que se
exporta directamente al Japn, pero an en bajo volumen (unas 300
toneladas). Segn el sub-gerente de la Cooperativa, esta exportacin
se hace en forma directa, al contrario del restante de la produccin
que se entrega a ADM o Cargil (multinacionales acopiadoras de
granos establecidas en la regin). La exportacin en forma directa
es un proceso bastante complicado y tiene relacin con el volumen
que se exporta.
Pero la exportacin directa, en general, no es una alternativa
segn UNICOOP, que tiene un gran volumen de produccin de granos
(700.000 toneladas)8.UNICOOP no realiza la exportacin en forma
directa. Segn su gerente esto se debe a que las multinacionales
prcticamente monopolizan la exportacin, pues tienen mucha
demanda en el exterior; tratan siempre de ofrecer el mejor precio.
Nosotros tenemos clientes en el exterior, y estos nos ofrecen un
precio determinado, que siempre es igualado o mejorado por las
multinacionales, por lo que no existe ventaja en exportar
directamente, pues se debe considerar el tiempo, la burocracia,
los riesgos que esto implica. Otra ventaja de vender a las mismas
es que ellos pueden financiar la produccin, entregan insumos,
por lo que es bueno tener relaciones comerciales con ellos. Esta
relacin de servicios con las transnacionales tambin es valorada por
el responsable de las Estancias FD, Eduardo de Souza Cuenca: ...es
ventajoso trabajar con las agro- exportadoras debido a los
adelantos de insumos y de dinero, pues el servicio de los bancos
privados que ms se utiliza es (solo para) el deposito de dinero o
valores. Las exportadoras adelantan insumos antes de la cosecha.

CENTRAL DE COOPERATIVAS UNICOOP Ltda. Presentacin Institucional


2002. Santa Rita, AP, Pa: Vitamina S/P, 2002. p. 10.

314

TERRITRIO SEM LIMITES

Otorgan crditos en pequeas cantidades de dinero que sirven


para gastos de insumos de la cosecha de la soja, que estn
cotizados en dlares norteamericanos. Adems el inters es ms
bajo que en el sistema financiero.
UNICOOP se encuentra embarcada adems, segn su gerente, en un proyecto de industrializacin de la soja para obtener aceite y
expeller, coincidiendo con la lnea de desarrollo destacada mas arriba.
Pero la inversin destinada a la industrializacin de la soja, no se considera an en el corto plazo, sino el aprovechamiento de sus
subproductos.
Entre los esfuerzos de la industrializacin de la soja, se encuentran
las actividades de la Cooperativa Yguaz y la UNICOOP. La Cooperativa Yguaz desde hace cuatro aos viene produciendo harina de
trigo, para comercializarlo a nivel nacional, y ahora ya cuenta con
marca propia. Ahora, existe un proyecto definido de produccin de
balanceados. La produccin sera para venta en la regin, para los
criadores de cerdos y gallinas. Segn el sub gerente de la Cooperativa
Yguaz, ..si bien la cooperativa no incentiva la produccin de
cerdos y gallinas directamente, sabemos que es una alternativa
para los socios o los hijos de los socios, dado que las tierras ya
son limitadas en la colonia. Por esto la produccin de balanceados es tambin importante como insumo alimentario.
El mayor proyecto de industrializacin de la soja en la regin
tiene como responsable a la UNICOOP y se encuentra en evaluacin
final. El mismo consistir en producir aceite y pellet de soja, en principio con el objetivo de exportar, ya que no existe demanda interna; y
a futuro, para la produccin de balanceados que a su vez se utilizar
para el desarrollo de la cra de aves, porcinos y vacunos. Unos de los
escollos es el tema financiamiento, pues el monto del proyecto es de
US$ 18 millones, y otro monto importante, mayor a esto para capital
operativo. Los mercados objetivos son Chile, Venezuela, Colombia y
el Oriente. Esto debido a que si bien, el mercado brasileo, es cercano,
es ms competitivo, el Brasil tambin industrializa su soja, por lo que
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

315

hay trabas (probablemente no arancelarias) para ingresar el producto


procesado al mercado del pas vecino.
Si bien el negocio de la soja en grano, continuar por varios
aos ms, segn el gerente comercial de la UNICOOP, ..con la
industrializacin se puede obtener ms beneficios para los productores
y generar mayor mano de obra con buen salario; por ejemplo vamos a
tener ms de 100 personas ganando ms de un promedio de 1000
dlares cada uno, son un milln de dlares que yo tengo calculado de
sueldo y servicios sociales, eso queda ac, en la regin, y ahora ese
dinero queda en ADM o Cargil y se va afuera
La UNICOOP tiene conocimiento del estudio realizado por la
JICA sobre los clusters, y participa en el cluster regional de balanceados. Pero considera que an va a demorar para que este proyecto
sea una realidad, pues existe muy bajo nivel de procesamiento de la
soja.
Otro empresario, Romildo Maia, propietario de Silos Norte Sur
S.A. piensa que no podemos involucrarnos en la fabricacin de aceites pues las escalas necesarias para que la actividad sea rentable son
demasiado elevadas, levantando con ello el tema adicional del crdito: El tema del financiamiento adecuado es un problema, al cual se
aade el tema de la reduccin, en un 50% ,del precio internacional del
aceite en el perodo 1995-2002 ya indicado.
En el acceso al crdito, en efecto, segn Maia estamos
teniendo (los productores, acopiadores) un serio problema de
financiamiento actualmente en el pas. En primer lugar, como se
incrementa el riesgo pas, las matrices de los bancos extranjeros, hacen
que sus sucursales disminuyan sus inversiones en el pas, a pesar de
que el negocio de la soja, sea bueno. Por otra parte grupos como el
Santander se han retirado del pas, y bancos como el ING Bank y el
Sudameris estan pensando retirarse del pas. Adems, el problema
que existi con el banco Alemn, que ha llevado a su cierre. Todo esto
hace que haya una contraccin del crdito y se encarezcan los mismos
316

TERRITRIO SEM LIMITES

con el incremento de las tasas de inters y se exija mayores garantas;


anteriormente yo consegua por lo menos el 40% de los crditos sin
garanta, ahora eso es imposible. Entonces, debemos recurrir a las
multinacionales como la ADM y Cargil, que si bin tienen crditos con
tasas bajas, si se depende en demasa de ellos y solo se les puede
vender a ellos, en el futuro sern los que determinen el precio del
producto en forma local, ya que estos solo te financian con un contrato
previo. Esto resta libertad a los productores de comercializar sus
productos o de darle un uso alternativo como ser la industrializacin.
El Banco Nacional de Fomento (banca pblica), no cubre ni siquiera
el 3% de las necesidades de financiamiento.
De hecho, en otro estudio para el BID9, uno de los autores
concluye que, de tres temas estructurales que caracterizan la economa
paraguaya, uno es precisamente la especulacin financiera cuya
consecuencia es la falta de liquidez anotada por el citado empresario.
As la soja, a pesar de la cada constante de sus precios y
subproductos, seguir siendo un rubro competitivo para Paraguay durante los prximos 20 aos. Pero sus productores han comenzado a
incursionar paralelamente en la agregacin de valor mediante su agroindustrializacin y mejoramiento de servicios conexos, abriendo nuevas
alternativas para el sector, cuya experiencia se pueden resumir en los
siguientes lineamientos de proyectos o propuestas en marcha:
balanceados de varios granos para alimento de animales
produccin , faenamiento y comercializacin conexa de animales (pollos, cerdos,
vacunos)
aceite, bio-diesel y pinturas ecolgicas
soja de consumo humano
negociacin de mayores, mejores y ms competitivos servicios financieros,
asistencia tcnica, insumos y comercializacin por parte de las transnacionales
acceso al crdito para el desarrollo

MASI, Fernando. Consultor. Postura del Paraguay frente a los escenarios actual
y futuros del MERCOSUR. Proyecto PAR 96/03, sept. 2002.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

317

y exigir al Estado Nacional: 1) crear tanto procedimientos de comercializacin


2) como abrir canales efectivos de comercializacin con Brasil10, y 3) la
exigencia de una mejora de la imagen pas.

b. Pequea Produccin: granjera de productos


de mercado y campesina de subsistencia.
Existen dos categoras de pequeos productores agrcolas en el
departamento. En la primera de ellas se ubican aquellos productores
de un tipo maz denominado zafria evitando con ello la produccin
de trigo, por baja rentabilidad de este ltimo; como tambin productores
de avena que normalmente se cultiva al slo efecto de cubrir el suelo
y luego incorporarla como abono verde. El maz utilizan para alimentos de aves , cerdos, y ganado vacuno, rubros que son comercializados
en parte, y en parte sirven para el autoconsumo de estos productores.
El cultivo de la soja no es preponderante en este grupo, debido a que
su rendimiento en terrenos pequeos resulta poco econmico. En una
segunda categora, se incluyen aquellos pequeos productores que
poseen tierras de una extensin mxima de 10 hectreas. Se encuentran
organizados bsicamente en asentamientos campesinos, siendo los
rubros de subsistencia el cultivo de mandioca, algodn y poroto.
En cuanto a los productos agrcolas diferentes a la soja, los
problemas de infraestructura impiden su exportacin. Otro problema
consiste en la invasin de productos del Brasil y la Argentina, sobre
todo en materia fruti-hortcola (US$ 1 milln, segn el Municipio de
Foz), lo que impide una produccin mayor de los mismos en las fincas
pequeas, con fines de exportacin, limitndose al autoconsumo. A su
vez, la falta de capacitacin y tecnologa en los pequeos agricultores
hace que stos propendan a desaparecer y vender sus tierras, generando

10

Ambos temas de comercializacin exterior junto al acceso a los seguros y el


financiamiento, recin subrayados, y los recursos humanos son mencionados por
el informe JICA (v. 6, p. 13 op. cit.), como los nudos estructurales fundamentales de
Desarrollo del Paraguay.

318

TERRITRIO SEM LIMITES

una creciente migracin rural urbana, o a los pases de origen, en el


caso de los colonos extranjeros (brasileos). Otros rubros no agrcolas
como la cra de cerdos y aves fueron dejados de lado en su
comercializacin, por la cada de los precios y falta de mercados, a
pesar de la capacidad de produccin y la tecnologa ya existentes.
Estas actividades se desarrollan bsicamente para el sustento de la
economa del hogar.
La escasez de empleos derivada de la alta productividad del
cultivo de la soja propicia la creacin de asentamientos campesinos
con un alto crecimiento del nivel de pobreza. Coexisten productores
prsperos (farmers) con 100 o mas hectreas (principalmente de soja
y otros granos) con pequeos productores rurales de auto-subsistencia
o con cultivos de renta pero sin capacidad de comercializacin (problemas del mercado interno). En cuanto a la capacitacin, esta es
brindada casi en su totalidad por las empresas agro exportadoras.
Adems existe una sola escuela agrcola en la regin y el sistema
escolar no est relacionado a la generacin de conocimientos para la
explotacin agrcola.
La falta de mercados, la poca competitividad e infraestructura
impiden el desarrollo de los pequeos agricultores, que adems carecen
de asistencia tcnica y crediticia, como de asistencia en la bsqueda
de mercados diferentes a la soja. En cuanto a sta ltima, toda la
produccin de los pequeos productores es destinada a las grandes
agro exportadoras.
En cuanto al financiamiento de su produccin, los pequeos
productores no tienen alternativas crediticias en el sistema financiero,
tanto privado como gubernamental, a diferencia de los productores
sojeros que reciben asistencia principalmente de las empresas agro
exportadoras y de las cooperativas de produccin. El crdito que los
campesinos pueden obtener del sistema informal es en
condiciones muy desfavorables, y a corto plazo, por lo que solo
pueden dedicarlo a financiar los costes de produccin y
sobrevivencia, es un proceso que se retroalimenta y acaba expulTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

319

sando a los campesinos de sus tierras segn el PNUD. Slo 1 de


cada 5 campesinos tiene ttulo de propiedad.
Como se indic, el 75% de la superficie de AP se dedica a la
soja y trigo; el resto es algodn, maz y mandioca, junto a cultivos
secundarios. Sin embargo solo el 27% (de las granjas pequeas) y el
4% (de la agricultura de subsistencia) de las explotaciones se dedican
a la soja y al trigo, respectivamente, mientras que el 56% cultiva
algodn.
De acuerdo al informe JICA, la produccin de algodn se redujo
en 1998 a un tercio de su produccin en 1989 debido al agotamiento de
nutrientes e infeccin del picudo. El informe del PNUD aade a ello
que la poltica monetaria seguida? (reevaluacin en trminos reales)
ha sido el factor que ms ha afectado la cada de la economa
campesina, al analizar este producto, que es cultivado en un 98% por
campesinos de acuerdo a contratos. La extensionista del Ministerio de
Agricultura y Ganadera ( MAG) entrevistada por ste proyecto aade,
a lo anterior, las asimetras de informacin respecto a los precios
internacionales, y de los costos reales de produccin, debido a la
incertidumbre que rodea la obtencin de insumos importantes en el
proceso de cultivo y cosecha. Ante esto, la mandioca, el poroto y otros
se han constituido en rubros alternativos importantes al algodn.
El algodn es el nico rubro que reporta algn dinero al pequeo
agricultor, segn las expresiones del tcnico citado. Siempre hay alguien
dispuesto a financiar (acopiador, intermediario) el inicio de la siembra,
la provisin de semillas, los insumos necesarios. Existe para el ao en
curso una esperanza de un alza importante en el precio a pagarse en
finca. La ayuda del MAG tambin es importante en la reduccin de
costos pues durante el 2002 la distribucin de semillas, insecticidas y
otros insumos fue gratis. A pesar de la decadencia del algodn, el
MAG sigue fomentando su produccin, mediante la provisin de semillas
e insumos, pero a travs de canales que son cuestionados por los
campesinos. El ao pasado se encarg la distribucin de las
semillas a los propios acopiadores, eso dificult que todos los
320

TERRITRIO SEM LIMITES

agricultores las recibieran, ya que aquellos que no tenan una


desmotadora a quien entregar su produccin se quedaron sin
semillas. Las acopiadoras solo entregan semillas a sus productores
asociados Son los pequeos productores de subsistencia los que no
acceden a las semillas. Por su escala menor de produccin, el inters
hacia ellos del acopiador es marginal.
Aunque el Banco Nacional de Fomento (BNF), la banca oficial
de desarrollo, prcticamente solo apoya al programa de algodn,
actualmente se encuentra con graves problemas de liquidez, por lo
que el campesino depende de la acopiadora para ello, o del crdito
informal como se indic.
A pesar de lo indicado, la cooperacin japonesa indica a este
sector como uno de los 6 clusters potenciales (y de los 5 agropecuarioforestales) del Paraguay, por tratarse justamente de una industria basada
en produccin primaria campesina casi en un 100%.
La ganadera se extiende por todo el Departamento, pero no
alcanza mas que al 16% del sector agropecuario del AP, a medida que
la ganadera ha sido desplazada por la soja de acuerdo al PNUD y no
representa mas que el 4% nacional. En cambio la ganadera porcina
acumula el 15% del pas. Ambas son de produccin campesina En
conjunto con la produccin de aves y articulado a la produccin de
granos, la cooperacin japonesa ubica a este sector como parte de los
encadenamientos de otro de los 6 clusters nacionales y el mas importante, aquel de balanceado de granos.
En 1965 el Alto Paran era extensamente reforestado. En
actualidad le resta entre un 8% a 10% de esa masa y en 10 aos
podra quedar totalmente deforestado. Esto es muy importante pues la
industria maderera representa el 22% del empleo industrial del AP de
acuerdo al estudio del PNUD. JICA lo nombra como otro de los
potenciales clusters del pas debido, en otras cosas, a la potencialidad
de reforestacin sobre base campesina del AP, y propone ubicar la
industria en el Departamento.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

321

Aparte del algodn, el MAG tambin incentiva la produccin de


ssamo, que se ve frenado en su desarrollo, principalmente debido a
imperfecciones en su mercado, como lo indica la representante de la
Direccin de Extensin Agraria: ....existe un solo comprador que
al acumular inventarios, suspende la compra y presiona a la baja
en los precios. En principio habia buen precio del ssamo, pues
el producto era escaso. Luego que hubo mayor produccin, los
precios bajaron y los pequeos productores se desmotivaron11
El grueso de las actividades de los pequeos agricultores dedicados a los cultivos de subsistencia, est orientado principalmente por
la accin del programa de Direccin de Extensin Agraria (DEA) del
MAG. Dedicados bsicamente a la implementacin de nuevas
metodologas productivas, introduccin de nuevos rubros y el
acompaamiento de apertura de mercados para la colocacin de
productos.
El programa no financia la compra de insumos al pequeo
productor individual, pero s lo capacita en el manejo adecuado de los
mismos, en especial en lo referente al manejo de desechos, es decir
dirigido a la proteccin del medio ambiente. Brindan asistencia tcnica
en los rubros o actividades especficas de los productores, como mecanismo para fomentar an ms la especializacin. Si no cuentan con
los recursos para brindar toda la asistencia necesaria, analizan la forma de facilitarla por intermedio de otra institucin o a travs de programas conjuntos.
La comercializacin de los productos obtenidos por los pequeos
agricultores, se realiza en ferias. En las mismas se comercializan
productos horti-granjeros, y el resultado es de vital importancia para el
11

El ssamo es un cultivo de exportacin que tiene como mercado de destino el


Japn. Ha sido introducido por una trading japonesa en el pas (SHIROSAWA), pero
los cultivos no se iniciaron en el Departamento de Alto Paran, sino en el Norte, en
los departamentos de Concepcin y San Pedro, y con pequeos productores. En este
momento es uno de los cultivos alternativos a los tradicionales con mayor fuerza
exportadora en el pas.

322

TERRITRIO SEM LIMITES

campesino, porque las transacciones se realizan en dinero efectivo.


Este rpido retorno ha motivado que algunos productores traten de
dar un mayor valor agregado a sus productos.
Sin embargo, la actividad hortifrutcola, est en decadencia, a
pesar que hace unos aos existia una buena produccin en la Cooperativa Yguaz (japonesa). Segn su subgerente ... el problema con
la produccin horticola, es que el mercado nacional es muy limitado, los insumos cada da se encarecen y sobre todo ingresan
muchos productos de contrabando desde el Brasil, frente a los
cuales es imposible competir.12 Las variedades de meln y tomate,
desarrolladas por CETAPAR, tienen buen rendimiento y se cultivan
pero en baja escala, la produccin hortifrutcola actualmente es
de aproximadamente el 1% en la cooperativa..
La Yerba Mate Orgnica ha sido exportada a pases como
Australia y Suiza, y su venta en el mercado interno va en aumento.
Las estancias FD, son las principales productoras, y poseen la
certificacin orgnica internacional, por lo que estn exportando el
producto a los Estados Unidos. Adems, esta misma empresa est
plantando unas cuarenta hectareas de acerola (fruta que proviene del
Brasil y con gran contenido de Vitamina C, mayor que las ctricas),
que adems procesan y venden en forma congelada.
En cuanto a los cultivos alternativos, en la Colona Yguaz, los
productores estn plantando y procesando la macadamia (una especie
de nuez). Este procesamiento, consiste en el envasando al vaco. El
precio es de US$1 por cada 100 gramos. Es un producto rentable y
cada planta produce como 100 Kg. An no hay volumen para exportar. Se han plantado como 20 a 40 hectreas, en total.
Adems hace 10 aos, CETAPAR (cooperacin japonesa),
import gran cantidad de semillas de macadamia proveyendo al MAG

12

Representa, como se indic, un milln US segn el Municipio brasilero fronterizo


de Foz.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

323

para que repartiera en distintos puntos de pas, de manera a observar


el comportamiento. Se realizaron las plantaciones pero no el cuidado
de las plantas y terminaron por secarse. Segn tcnicos del centro ...
la idea era que sea una alternativa para el algodn; se hablaba
de una rentabilidad de 10 plantas de macadamia equiparable a
una hectrea de algodn. Era un rubro complementario, teniendo
10 plantas, pero siguiendo con la produccin tradicional. Pero
ahora slo quedaron algunos pocos productores, y solo en esta
zona.
Por otro lado en la zona de Yguaz tambin existe produccin
de una especie de hongo, que es en base a mano de obra intensiva y
tambin tiene buen precio. La produccin se hace en forma marginal,
generalmente las esposas de los sojeros se dedican a este cultivo. Hay
una empresa en la colona que compra toda la produccin y la exporta
a Japn, y es un producto cuya oferta escasea. Segn tcnicos de
CETAPAR, este producto elaborado cuesta como 400 US$ el Kilo,
pues adems de alimenticio, tiene usos medicinales.
La otra alternativa es produccin de seda, que puede ser una
buena opcin, considerando que el pequeo agricultor posee en promedio
entre 5 y 12 hectreas. La produccin de hilos de seda se encuentra
en la localidad de Hernandarias (cercana a CDE). Es una empresa
perteneciente a una firma europea. La produccin se exporta a Europa. Actualmente tienen en todo el pas unos 300 productores que le
proveen materia prima para la produccin, la mayora en Alto Paran.
Sin embargo, la provisin de materia prima solo cubre el 20% de la
necesidad de la planta, importndose lo restante. La empresa tiene
actualmente unos 180 funcionarios en planta. La empresa tiene gran
necesidad de contar con proveedores de gusanos de seda. Una familia
dedicada a esta actividad puede obtener aproximadamente Gs. 900.000
de ingresos mensuales (US$ 130), en tres hectreas, durante ocho o
nueve meses del ao. Con todo, es una produccin alternativa. La
empresa provee a los agricultores interesados la planta de la mora,
asistencia tcnica y la larva. Actualmente cuenta con 300 productores
324

TERRITRIO SEM LIMITES

paraguayos, que producen los capullos de gusano de seda, mientras


que el objetivo es llegar a 2.500 familias. El empresario de la seda se
queja de la falta de ayuda oficial para la promocin de la produccin.
Segn sus palabras ..no estamos consiguiendo ms productores
porque no tenemos el apoyo del MAG; pues an este organismo
posee una poltica de promover el algodn; cuando se les pide
ayuda para promocionar el rubro, la respuesta es la falta de recursos.
OTROS productos como los ctricos, sufren casi la misma suerte,
principalmente por la incertidumbre y por el elevado costo de
produccin, resultado de la necesidad de tecnologa avanzada en
algunos rubros, como la acerola. Tal como definiera el problema el
Gerente General de Estancias FD: No se exporta an la pulpa de
acerola porque no se tiene la presentacin adecuada a los
requerimientos del mercado internacional, este requiere que sea
en polvo. Hasta el momento, nosotros trabajamos con pulpa congelada y trasladarla en fro a los mercados de exportacin es
muy costoso.
Por otro lado, una de las 32 tabacaleras existentes en la zona
(pero del sector formal)13, Tabacalera del Este debe importar tabacos
virginia de Brasil. Segn las expresiones de directivos de esta fbrica:
se est trabajando con algunos productores nacionales para
plantar tabaco, la empresa le brinda capacitacin y le da los
recursos; el gobierno no apoya la difusin de este rubro pues su
poltica es la algodonera. Existe una empresa brasilea, nuestro
proveedor de tabaco, interesada en impulsar la produccin de
tabaco en nuestro pas, con financiamiento y asistencia tcnica.

13

El descenso de la actividad de reexportacin (mayormente ilegal) en la frontera ha


dado lugar a otra actividad ilcita cual es la falsificacin de marcas de cigarrillos
(principalmente brasileos) para su introduccin en el Brasil. As han proliferado las
tabacaleras, muchas de las cuales son simples empaquetadoras de cigarrillos
brasileos que se introducen de contrabando a ese pas para eludir impuestos altos en
el mismo.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

325

La informacin entregada acerca de la produccin campesina


y granjera del AP indican la existencia de al menos tres sectores
campesinos y granjeros diferenciados:

2 - ECONOMA SUSTENTABLE?
EL MEDIO AMBIENTE.

- los campesinos de subsistencia vinculados al mercado a travs del cultivo del


algodn y ms recientemente a las Ferias urbanas, con potencialidad de
vincularse adicionalmente a una futura industria de balanceados de los sojeros,
como actuales productores de porcinos y ganado vacuno.
- los sojeros, dependientes de las exportadoras
- los granjeros independientes vinculados al mercado interno y potenciales
exportadores, con apoyo de la cooperacin japonesa (CETAPAR-Cooperativa Iguaz).
Los datos recogidos tambin proveen la base para elaborar mas adelante las
propuestas que articulen estas tres partes de la estructura econmica de
exportacin y subsistencia del AP analizadas en estas dos primeras secciones
del presente informe.

En cuanto al tema medio ambiental la


UNICOOP, lo considera muy importante. Los temas tratados son los
de reforestacin, preservacin de nacientes, y los desechos txicos.
Se estn construyendo galpones para guardar los envases plsticos
recipientes de los agrotoxicos, y vender posteriormente al Brasil, pues
en Paraguay no existen compradores. Adems, en la cooperativa existe
un proyecto de compra de mquinas cortadoras de plsticos para facilitar la tarea de venta, especficamente a So Paulo.
Uno de los problemas ecolgicos ms graves es el desecho
anormado de los envases de agrotxicos y la fumigacin area de los
cultivos con pesticidas, que afecta negativamente a personas y animales
(ganado) y en lo cuales se responsabilizan mutuamente exportadoras
y productores. En el primer caso los segundos refuerzan su
argumentacin mencionando la responsabilidad asumida por los
326

TERRITRIO SEM LIMITES

primeros en Brasil, que condiciona la entrega de nuevos pesticidas a la


entrega de los envases anteriores.
Pero al menos se ha iniciado un proceso de concientizacin de
menor uso de pesticidas o de buen uso de los mismos, como para
evitar el desecho de los envases. A juicio del empresario Renilson
Maia de Silos Norte Sur S.A. nosostros tratamos de concientizar a
los productores que cuiden el ambiente, nuestros ingenieros les
ayudan a que por ejemplo hagan curvas de nivel, cuando
observan erosin; tambin estamos concientes de la necesidad
de reciclar los envases de los fertilizantes y agroqumicos, pero
aqu an no hay opcin para ello.
En el cuidado ambiental y sostenible, resalta la importancia del
cultivo de maz, trigo, girasol y otros para la conservacin del suelo.
Los agricultores de la zona participan de conferencias regionales e
internacionales de conservacin ambiental, han recibido el apoyo tcnico de la GTZ alemana y han adoptado la tcnica de rotacin de
cultivos extensivamente. La capacitacin en materia ambiental, sin
embargo llega solo a parte de los medianos y grandes productores,
mientras que la misma se encuentra prcticamente ausente entre los
pequeos productores, debido a la dispersin geogrfica de estos ltimos, y a la falta de relaciones de organizacin como en el caso de los
sojeros.
Los productores en su mayora realizan siembra directa evitando, la erosin. Pero aquello que tambin contribuye a la erosin son los
caminos construidos por el Ministerio de Obras Publicas y
Comunicaciones . En palabras del citado empresario ...la gente del
ministerio, no conoce como hacer caminos que no causen erosin,
intentan pero igual sus caminos provocan una enorme erosin,
porque no tienen la tcnica adecuada.
La pertenencia de municipios y productores a redes ambientales
y la asistencia de la GTZ en relacin a la tcnica de la siembra directa
ha contribuido a poner freno al problema de la erosin del suelo. Ello

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

327

ha dado lugar a la rotacin de cultivos, con lo cual tambin se ha


diversificado la produccin de granos.
Colonia Yguaz es conocida como capital de la siembra
directa14. Por eso existe poca erosin. El lago Yguaz tiene aguas
cristalinas y comparando con las otras zonas sojeras, existen mas
adelantos en trminos de cuidado ambiental. Aparte de ello la cooperativa ya prohibi a los socios el uso de algunos insecticidas que
puedan daar al medio ambiente. Tambin es importante el cuidado
de las aguas y las nacientes hdricas, existiendo una orientacin precisa a los socios de las cooperativas a evitar la contaminacin de las
mismas.
Otro de los impactos ms importantes de la actividad agrcola
en el medio ambiente, as como en el mismo desarrollo de ciencia y
tecnologa, es el cultivo de variedades de granos transgnicos, que
todava son muy rentables y poseen mercados importantes de destino.
Adems la inversin para desarrollarlos, que debe ser recuperada,
hace que el material transgnico tenga ventajas an inexploradas. En
la opinin del seor Batista representante de Agro Santa Rosa S.A.,
los transgnicos tienen un mercado importante en el Brasil y la
Argentina y debido a este costo de oportunidad el pas no puede
dejar de explotarlos. Mientras que los productores legalmente
constituidos no pueden producir transgnicos, los ilegales lo
hacen y se benefician de ello, incluso aprovechando conocimientos
desarrollados en el pasado por los productores formales. La
comercializacin de transgnicos impide desarrollar nuevas
tecnologa y tcnicas de produccin, descubrir nuevas variedades, incrementar la productividad y mejorar la calidad de las
semillas no transgnicas. Debido a la orientacin de mercado y a
la bsqueda del beneficio econmico que prima en las actividades
econmicas, es casi imposible frenar el crecimiento de los

14

La siembra directa requiere rotacin de cultivos: soja en verano, maz, trigo y sorgo
en invierno.

328

TERRITRIO SEM LIMITES

transgnicos, y mucho menos destinar recursos a la inversin en


investigacin y desarrollo de variedades orgnicas.
La deforestacin a la cual estuvo sometida la zona por varias
dcadas de su riqueza de 1.400.000 de hectreas de selvas nativas,
constituye un problema mayor. Alto Paran constitua una de las zonas
boscosas nativas mas importantes del pas, y el cultivo extensivo de soja
mas el contrabando de madera al Brasil prcticamente han terminado
con el bosque nativo, reducido a entre 8% a 10% de su masa original de
1965 (PNUD). Parte de esta deforestacin ha tenido como causa la
construccin de la represa de Itaip (la ms grande del mundo), con un
fuerte impacto ambiental por las inundaciones causadas (la formacin
de un gran lago). Estas ltimas tambin afectaron severamente a comunidades agrcolas al suprimir acceso a mercados (las rutas quedaron
inundadas), provocando un problema de movilidad y comunicacin.
Estas comunidades afectadas an no reciben la totalidad de las
compensaciones por las prdidas de cultivos, tierras, cultura, etc. En
cambio esta situacin no se observa en las localidades afectadas del
Brasil que reciben indemnizaciones mnimas de US$ 1,2 millones
mensuales, versus US$ 100 mil anual, para municipios de igual tamao
en el lado paraguayo. Adems en el lado brasileo, los municipios y la
Itaip binacional han estructurado programas de cuidado de las
microcuencas y de reforestacin, que no ha sido el caso de la frontera
paraguaya.
Con respecto al problema de la deforestacin, la cooperativa de
productores de soja y otros granos del departamento disearon un
plan de plantaciones de rboles, que actualmente ya se encuentra en
plena etapa de implementacin y bien avanzado. La propuesta de
desarrollo de la JICA centra all la base del xito de un cluster de la
madera: la reforestacin campesina de una especie de variedad de
Paraso Gigante. El nivel actual es bajsimo: se han reforestado 2.598
Has. segn el MAG y apenas 6.324 cuentan con conservacin de
suelo (curva de nivel, terraza, abono verde, rotacin de cultivo, siembra
directa o labranza) (Censo Agropecuario, 1991).
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

329

Tambin han existido iniciativas para el aprovechamiento de


cauces de agua de los ros para irrigacin de los cultivos. En este
sentido, se ha tenido la precaucin de estudiar la tcnica de
aprovechamiento de estos cauces utilizada por los brasileos antes
que entrar a hacer uso de este recurso sin el cuidado ambiental
adecuado. Este proyecto del Banco Mundial lleva 10 aos de desarrollo
y sus xitos han sido relativos, habiendo sido recientemente
reestructurado.

3 - TRABAJO COMPETITIVO?
(RELACIONES LABORALES).

La deforestacin, los pesticidas y sus envases, y los transgnicos


aparecen como los principales problemas del medio ambiente rural,
an no enfrentados, a diferencia de la rotacin de cultivos que ha
permitido el desarrollo sustentable y competitivo de granos, a nivel
mundial. Todos son desafos de primer orden para el desarrollo, en
particular la reforestacin campesina, tanto para su propio desarrollo
y como base de cualquier agroindustria maderera, cuyo cuello de botella
principal es hoy da la depredacin casi total de hasta hace pocos aos
de la enorme masa boscosa de AP.

El trabajo campesino ha sido abordado tanto en


la seccin referida a su economa como en el texto sobre a la pobreza
rural, mas adelante. Aqui la referencia es exclusiva a las relaciones
asalariadas.
Segn los miembros de las cooperativas productoras de soja, la
mano de obra preponderante no es calificada. La actividad sojera sin
embargo es poco generadora de mano de obra, por lo que la inversin
en capital en este sector es eminentemente ahorrador de mano de
obra; es decir, la tecnologa permite una alta productividad de la mano
de obra en la produccin de soja.

330

TERRITRIO SEM LIMITES

En materia de remuneraciones, las negociaciones son individuales


entre empleado empleador, es decir de comn acuerdo y existe una
legislacin que avala salarios de temporada que lo facilita. Como lo indica un ex-Director del Trabajo de AP, en el campo se establece un
sistema de contrato laboral por zafra que la ley fija. Se hace un
contrato por los meses que dura la zafra y se estipula un salario
para el zafrero. Esta reglamentacin se cumple bien, pues los sojeros
tienen dinero, pueden pagar, aunque es difcil saber pues no existen
estadsticas ni control sobre lo que declaran los patrones.
Pero segn el entrevistado, en Ciudad del Este la situacin es
muy parecida a la del resto del pas, en el sentido de existir mucha
informalidad y dificultad de controlar a las empresas. No existen
estadsticas, se intent hacer, por ejemplo, un recuento de la
cantidad de personas extranjeras que trabajan en los comercios
de CDE, a travs de las planillas de inscripcin laboral. Pero el
problema es que en estas planillas est subestimada la cantidad
de personal de una empresa, pues mientras declaran dos o tres a
los que le pagan IPS (seguro social), vacaciones, etc, existen 7 a
10 empleados no registrados. Se prefiere, en el comercio
generalmente a los brasileos/as para las funciones, pues segn
algunos comerciantes son mejores vendedores que los
paraguayos, mejores secretarias. Hasta hoy da una gran cantidad
de brasileos cruzan el puente tranquilamente para trabajar en
Ciudad del Este. La mayor eficiencia de los brasileos se refiere
al manejo de idioma (los compradores en su mayora son
brasileos), a la forma de negociar con el cliente, de presentar
la mercadera, conociendo las caractersticas del producto como
ser las funciones (lo que hace un video, o un equipo de sonido),
etc. Los salarios generalmente los fijan los patrones, pues ahora
hay pocas fuentes de trabajo. Es dejar o largar, como diran
algunos, el empleado no tiene opcin.
Las condiciones de empleo varan de comercio a comercio. Hay
muchos por ejemplo, que ni siquiera permiten a sus empleados ir a
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

331

comer, si no que traen la comida al negocio y se come all noms,


rpidamente. Esto es practica tpica de los orientales (chinos). Otros
empresarios establecen horarios rotativos para ir a almorzar, pero son
la minora.
Por ultimo, el entrevistado indica que en el Paraguay no existen
fiscales especializados en trabajo infantil, que se estaran formando
estos fiscales capacitndolos en Brasil y que se implementara
primeramente en Ciudad del Este la figura de fiscal del menor como
proyecto piloto.
Es muy comn que la Direccin Regional de Trabajo, acte
como un ente recaudador de coimas. Como existe bajo cumplimiento
de la Ley e incapacidad fsica y humana para hacerla cumplir, cuando
un funcionario de esta dependencia realiza una inspeccin en un comercio realmente va a pedir coima; ello est prcticamente
institucionalizado en el Pas. Por eso, el cargo de la Direccin Regional de Trabajo es muy solicitado en Ciudad del Este y sufre cambios
frecuentes, de acuerdo a los cambios polticos. Se encuentra en
proyecto la creacin de la Coordinadora de Direcciones de Trabajo
del interior, que tendr su sede en el Alto Paran, cuya funcin (en los
papeles) ser medir el desempeo de las Direccin Regionales del
Trabajo de todo el pas o crear nuevas direcciones donde hagan falta.
Pero al parecer se crea, solo y nicamente, segn este ex-Director de
Trabajo, precisamente en AP, para evitar las demandas.
La ex- Secretaria del Departamento del Mercosur y Asuntos
Internacionales de la Municipalidad de Foz de Iguaz entrevistada,
Seora Fabiola Lavinicki, aporta una visin particular y complementaria
a la tratada hasta ahora, desde el momento en que su funcin fue
afrontar los problemas laborales, entre otros, surgidos con los
trabajadores de un lado y otro de la triple frontera. Exista una gran
cantidad de brasileos que iban a trabajar a Ciudad del Este;
ahora existen en menor cantidad pero an van. El problema es
que estos brasileos trabajan en la ilegalidad, no estn amparados por las leyes paraguayas, no tienen seguro social,
332

TERRITRIO SEM LIMITES

indemnizaciones. Esto se debe a que por un lado las autoridades


paraguayas no controlan quienes son los que estn trabajando
en esos locales. Por otro lado el comerciante, desea contratar
mayormente a los brasileos, por manejar mejor el idioma (los
compristas son mayormente brasileos), algunos los consideran
ms eficientes o mejores vendedores, pero a su vez estos comerciantes son oportunistas y le tienen a esas personas en el negro.
El trabajador brasileo no tiene ninguna garanta al ir a trabajar
a Ciudad del Este, sin embargo el trabajador paraguayo, que
trabaja en el lado brasileo, tiene derecho a una cartera de
trabajo, incluso a una jubilacin.15
Nuestra ley permite que en un radio de 200 Kms de la frontera
un paraguayo pueda fijar residencia y trabajar normalmente en el pas;
por eso existe una baja tasa de ilegalidad en nuestra regin. Aqu se da
sin embargo un problema de aplicacin de las leyes, pues la legislacin
laboral paraguaya determina un trato similar a extranjeros y
paraguayos. La situacin, sin embargo, es de una falta de aplicacin
de estas leyes, falta de control a los comerciantes; generalmente las
oficinas regionales de trabajo actan como oficinas recaudadoras de
las llamadas coimas; el comerciante generalmente registra uno o
dos empleados mientras que tiene hasta 10 en su comercio. Por otro
lado, esta permisividad de las leyes facilita que brasileos vayan a
trabajar al Paraguay; no as en el lado brasileo donde la dificultad
para que un paraguayo (o extranjero) trabaje en el pas son enormes .
As tambin est el tema de los vendedores informales de frutas, etc,
brasileos que pasan sin mayores inconvenientes a CDE; situacin
que no se repite para el caso de los informales paraguayos. En el
campo profesional pasa algo similar, mientras generalmente los
brasileos que terminan sus carreras en Paraguay, quedan en el pas

15

De acuerdo a los habitantes paraguayos de Alto Paran esto ltimo no es


necesariamente as, en primer lugar porque es muy difcil que una mano de obra
paraguaya pueda obtener trabajo en el Brasil, dadas las regulaciones migratorias de
ese pas.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

333

ejerciendo sus profesiones; eso es casi imposible para un paraguayo,


por lo que debe nacionalizarse brasileo para conseguir tal objetivo.
Han habido quejas de paraguayos por la gran incidencia de
brasileos que trabajan en CDE, que produjo incluso cierres del puente
que une a los dos pases. Segn la seora Fabiola, conocemos ese
problema y se hicieron reuniones con el Ministro de Trabajo y
otras autoridades paraguayas, los mismos condicionaron la
continuidad del ingreso de brasileos para trabajar en CDE con
una contrapartida de inversiones de una cierta cantidad de dlares en la ciudad; pero lo que se hizo fue que el gobierno
brasileo facilit la capacitacin y entrenamiento a paraguayos
para la generacin de sus propios empleos. De hecho, se han
habilitado centros de entrenamiento en CDE a travs de convenio de
las oficinas del trabajo de ambos pases; se don infraestructura,
materiales y se di el apoyo profesional. Pero muchos consideran estas ayudas como mnimas con relacin al perjuicio que causan los
trabajadores brasileos.
Segn los miembros del grupo focal de CDE, en el sector urbano las leyes laborales son consideradas en extremo muy rgidas para
las PYMES, dada la competencia desleal del trabajo informal, por lo
tanto su cumplimiento resulta prcticamente imposible (ellas operan
fundamentalmente en el rea del comercio). Esto no sucede con las
cooperativas y las grandes empresas, debido a su gran capacidad
econmica que les permite mayor margen de actuacin en cuanto a
despidos y negociaciones con la fuerza laboral.
Los antecedentes aportados sealan relaciones laborales relativamente buenas en el cultivo de la soja aunque sin mayor impacto en
el empleo. En cambio, la informalidad del trabajo en CDE ofrece oportunidades de empleo en forma masiva, pero en condiciones precarias.
An as, el beneficio es mayor en el caso del comercio para el trabajador
brasileo, por atender a sus conciudadanos compristas. En el eslabn
an inferior, como se ver, se encuentra el trabajo infantil y la
prostitucin, de origen urbano y tambin rural.
334

TERRITRIO SEM LIMITES

4 - MODO DE VIDA (DE CALIDAD?)

Alto Paran tiene el Indice de Calidad de Vida


ms alto de Paraguay despus de Asuncin y el Departamento Central, tanto en ingreso, escolaridad como esperanza de vida al nacer, as
como el ms bajo de pobreza (23,6%). Pero estos niveles son igualmente deficientes para una participacin de la poblacin en el desarrollo.
La diferencia entre las 9 Municipalidades de la zona sojera y el resto
del Departamento es sin embargo significativa. Al observar las diferencias a su interior, los valores ms bajos de pobreza distrital, por
ejemplo, no se encuentran entre los nueve municipios sojeros
(Hermandaras, acunday, Yguaz, San Cristbal, Santa Rita, Naranjal,
Santa Rosa, Minga Pora, San Alberto, San Cristobal, Irua, Minga
Guaz). Los servicios bsicos dejan en evidencia estas deficiencias,
sobretodo en las reas rurales en comparacin con las urbanas: energa
80 vs 15%, agua corriente 16 vs 0%, telfono 7 vs 0.5%, bao con
desague 47 vs. 8%, recoleccin de basura 24 vs. 0%.
Hay 73.222 estudiantes primarios, 14.718 secundarios y 1.700
universitarios dentro de una poblacin cercana al medio milln, y preponderantemente joven. La escolarizacin alcanza el 45%, y el analfabetismo al 12.2%, pero 18.7% en las reas rurales. La asistencia
tcnica de todas las entidades del agro abarca al 12.5% de las
propiedades (2.756 de 21.772) y el crdito al 39%. De acuerdo al
informe del PNUD, sencillamente no existen opciones financieras
a largo plazo para la industria o el sector agropecuario lo cual
afecta sin duda el desarrollo campesino, como ya se ha visto en el
caso del algodn.
Uno de los indicios evidente de la pobreza del AP se manifiesta
en la alta prostitucin infantil detectada por la Organizacin Internacional del Trabajo16. Para un 100% de los encuestados la razn es la

16

Resultados del Seminario La explotacin Sexual Comercial Infanto Juvenil en la


Triple Frontera. Programa Prevencin y Eliminacin de la explotacin sexual en la
Frontera Paraguay-Brasil, OIT, CDE. s..f.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

335

generacin de ingresos, 80% de los cuales consume alcohol y drogas,


y un 80% est dispuesto a cambiar de vida.
La informacin resultante de los grupos focales y entrevistas
en profundidad completan y complementan sta informacin, como se
evidencia a continuacin.
Existe casi una total carencia de escuelas agrcolas y el sistema
escolar no est relacionado a la agricultura en las regiones eminentemente agrcolas, de acuerdo a datos de las entrevistas corroborados
por los citados informes internacionales. En este sentido, la mayor
capacitacin es brindada por las empresas agro exportadoras.
En cuanto a la disponibilidad de bienes, la entrada de los supermercados en las ciudades que rodean al agro del AP, particularmente
CDE, gener la expulsin de los pequeos almaceneros. Sin embargo,
la posterior organizacin de estos ltimos en grandes almacenes logr
que sobrevivieran a la competencia, permitiendo adems una mayor
disponibilidad de bienes en la regin.
En general, en las zonas de la mediana y grande produccin de
soja, trigo y maz, se cuenta con infraestructura vial adecuada, con
servicios para transporte tambin adecuados y con centros asistenciales.
La Ruta 6 que une Ciudad del Este con Encarnacin (Itapa) es la
principal via de comunicacin y ,luego, la ruta que une Hernandarias
con Salto del Guair.
En la zona de los pequeos productores de granos y de cultivos
de subsistencia, las carencias en el campo de la salud y la educacin
bsica son notorios, como tambin se hace difcil el acceso a las vias
de comunicacin asfaltadas para la salida de los productos.
Paradjicamente, existen dificultades de conexin elctrica, siendo esta
zona vecina a la hidroelctrica de Itaip.
El escaso acceso al crdito, la recesin experimentada por la
economa paraguaya y el crecimiento de la pobreza, principalmente en
los asentamientos campesinos de pequeos productores, impiden el
acceso efectivo de gran parte de la poblacin de la regin a los bienes.
336

TERRITRIO SEM LIMITES

Segn representantes de las cooperativas de produccin sojera, la


inflacin juega un rol importante en el deterioro del poder de acceso a
los bienes de la poblacin de la regin.
Los problemas que aquejan a los pequeos productores dedicados a actividades de subsistencia, trascienden el simple mbito de
la asistencia tcnica. Dice la extensionista del MAG entrevistada:
los agricultores estn tan desmotivados....; no se cual es el problema realmente, es increble. Yo hace 22 aos trabajo en
extensionismo. Hay gente que le manda a sus hijas a trabajar
de empleadas domsticas por un sueldo aproximado de Gs.
300.000 (US$ 40), y ese dinero se lo tienen que rendir al mes,
muchas veces no se preocupan o no les interesa comprobar si
realmente las hijas trabajan como domsticas; despus se va la
otra, y la otra, y terminan en la prostitucin. En otros tiempos
era el varn de la casa el que no dejaba que nadie se fuera de
su casa y se empeaba en dar de comer a toda su familia. Ahora
no es ms as, lo que recalco es que todos los hijos varones
tienen que trabajar, tienen que quedarse en la chacra y el pap
feliz de la vida, porque llega el mes y los hijos le pagan el almacn
y su ropa...
Uno de los mecanismos implementados por el Gobierno en busca de una mejora en la situacin de los pequeos productores, ha sido
a travs de la Direccin de Extensin Agraria. Estos asisten aproximadamente a diez o doce comits de agricultores en la zona de Minga
Guaz (20 kms antes de llegar a Ciudad del Este desde Asuncin) de
varios asentamientos. Dentro de este grupo, aproximadamente el 10%
de los productores pequeos agricultores, estn abocados a actividades
puramente de subsistencia.
Segn la extensionista del MAG, en promedio las familias que
asisten se componen de 7 miembros, los padres y cinco hijos. Si poseen
ms de cinco hijos, generalmente se trata de jvenes con la mayora
de edad que ya no estn con los padres, abandonaron el hogar por
motivos de matrimonio o emigraron a la ciudad.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

337

En cuanto el nmero de pequeos productores participantes en


este programa existen bastantes, pero los que estn en regla con
todos los documentos de su constitucin como comits en cumplimiento
de los requisitos legales y con los reconocimientos de las
municipalidades y del MAG, en promedio seran 20 comits de 10 a 15
personas. Su importancia radica en que estos son fcilmente
identificables, y gracias a ello se les puede asistir ms eficientemente
porque son los realmente activos. Es decir estn bien constituidos y es
a quienes resulta ms factible brindar asistencia.
En este segmento mas formal de campesinos con que trabaja el
MAG la comercializacin de los productos se realiza en ferias organizadas por los extensionistas. El impacto del programa en la reduccin
de la pobreza de los grupos a los que asisten es ambiguo y est
subordinado a la capacidad de trabajo e iniciativa de cada
individuo, o familiasegn la extensionista de Minga Guaz. Las
personas que no alcanzan a asistir por diferentes motivos se encuentran
en niveles de extrema pobreza y no solicitan la ayuda de los
extensionistas. Es decir, la falta de iniciativa de estos pequeos
productores inmersos en un nivel de vida de extrema pobreza, es un
determinante crucial de su situacin como parte del crculo vicioso de
la pobreza..
Debido a la poca rentabilidad de las pequeas parcelas destinadas al cultivo de la soja (los datos del PNUD indican que las parcelas no sojeras son mas rentables que las sojeras en pequeas
propiedades) la opcin de salida a la crisis de muchos de los pequeos
productores es la venta de sus tierras a los grandes productores,
compuestos en su mayora por las cooperativas sojeras y los grandes silos acopiadores de granos. Los pequeos productores que
venden sus tierras emigran a las ciudades en busca de nuevas oportunidades. Sin embargo, la insuficiencia de industrias generadoras
de fuentes de trabajo, y sobre todo la decadencia del comercio de
reexportacin, generan nudos sociales como el crecimiento de los
llamados campesinos sin tierra.
338

TERRITRIO SEM LIMITES

La ayuda de capacitacin y de destino de los productos que en


parte cubre el MAG es incompleta sin la asistencia crediticia. El Banco Nacional de Fomento (BNF) apoya solo al programa de algodn.
La entidad es el Crdito Agrcola de Habilitacin (CAH). El banco
mencionado (BNF) casi no asiste a los pequeos productores que
se dedican a produccin de subsistencia, organizados en los comits y en las ferias dice la extensionista entrevistada. En cuanto
a la cobertura, es pequea en lo que respecta al CAH, no es
mucha pero por lo menos ayuda. Sin embargo, en los criterios para
otorgar los crditos influye la capacidad de pago y la existencia de
solvencia con que avalar los crditos. Tambin existe una
discriminacin en la cesin de crditos que se ajusta a las
decisiones del oficial de crditos ( el amiguismo). Tal vez la
reduccin de la concesin de crditos por parte del BNF, tambin
se deba al hecho de que muchos de los crditos se destinan al
consumo de subsistencia y a la cobertura de otras necesidades
primarias, y no a la produccin. Eso impide el futuro pago de los
crditos, es un problema que tambin est asociado a(otra) mala
poltica(como es) la condonacin de deudas.
Un grupo importante de los asentamientos campesinos subsiste mediante la cooperacin de los silos agro exportadores, quienes los
asisten de distintas maneras en vista de la expansin cada vez mayor
de los campesinos sin tierra. Segn uno de los acopiadores, hay que
dar participacin, para convivir con ellos (los campesinos).
Nosotros les proveemos las semillas y otros les prestan los tractores.
Todos debemos proteger nuestras propiedades.
El crculo vicioso de la pobreza y el aislamiento de estos
pequeos productores se expresa en la falta de absorcin de tecnologa,
ya sea por problemas culturales (resistencia a cambiar su forma de
produccin) como por falta de capacidad de comprender los conceptos
y tcnicas, ya que muchos carecen de educacin bsica. Segn un
tcnico de CETAPAR que conjuntamente con la Cooperativa Yguaz,
trabaja en una experiencia de capacitacin tcnica a un asentamiento
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

339

de la colonia: se empezaron las charlas tcnicas y en principio


concurran varios campesinos, pero despus fueron
abandonndolas, pues lo que ellos queran es que se les de algo,
dinero, vacas, se le construya infraestructura. Muchos estn
acostumbrados a ese tipo de asistencia, que brinda a veces el
MAG, cuando tiene algn fondo de algn proyecto, o cuando
hay campaa poltica. Se trabaj tambin con ellos el tema
motivacin, pero mismo as no result. Nosotros, por as decirlo,
estuvimos hablando en vano como tres aos; entonces aqu existe
un problema de mentalidad, de falta de motivacin, de dificultad
de cooperar. Pero adems, no poseen las tcnicas adecuadas,
porque hay muchos productores que poseen como 5 hectreas,
pero solo producen 2 o 3, y con bajsima productividad; tambin
hay un problema de hacer conocer y aplicar las tcnicas, debido
a que el campesino entiende muy poco, pues posee baja formacin,
no tienen educacin bsica, por lo tanto vos le das tecnologas y
ellos no saben aplicarla
Uno de los resultados interesantes de la experiencia y a la vez
frustrante por su dificultad, es que, segn los extensionistas, ellos
necesitan un apoyo integral: yo incluso le llevaba a algunas monjas,
enfermeras, pero era una iniciativa personal. Quiero decir que es
necesario que se le brinde asistencia en la parte tecnica, educacin,
salud, incluso psicolgica. Por eso es necesario que toda la
comunidad se involucre, y eso es muy difcil; o sea es muy dificil
involucrar al comerciante, al gran agricultor, incluso a los
intendentes muchas veces pues cada uno responde a sus intereses.
Debido a la poca rentabilidad de las pequeas parcelas destinadas al cultivo de soja, la nica salida observada de un nmero cada vez
mayor de los pequeos agricultores es, irreversiblemente y desde hace
ya muchos aos17, la venta de sus tierras a los grandes productores.

17

Ver PALAU, Toms, HEIKEL, Mara Victoria. Los Campesinos, el Estado y las
Empresas en la frontera agrcola. Asuncin: BASE/PISPAL, 1987.

340

TERRITRIO SEM LIMITES

De hecho el GINI (concentracin absoluta de la tierra = 1) para el AP


alcanza al 0,84, segn el PNUD.
No necesariamente el resultado de la falta de oportunidades de
la agricultura y la ganadera es la venta de la tierra. Los pequeos
agricultores tambin la alquilan y luego emigran a las ciudades. Los
colonos brasileos ofrecen aproximadamente Gs. 350.000 por hectrea
(US$ 50). Ese monto de dinero no lo obtendran en 10 hectreas de
cultivos de soja, la soja es rentable a partir de 100 o 200 hectreas.
Adems, el agricultor tiene que alquilar las maquinarias como tractores
y otros.
Consultado al respecto el principal representante de la
Coordinadora Agrcola del Paraguay (grupo de empresarios agrcolas
o farmers paraguayos y brasiguayos), ubicada en la ciudad de
Hernandarias afirma, justificando esta prctica y distancindose del
fenmeno de los sintierra tan emergente en Brasil: las tierras deben
ser de los agricultores productores, no de los sin tierras, estos no
son productores, en otras palabras no saben cmo producir.
Ante las dificultades que encaran los asentamientos campesinos
que se encuentran cerca de los grandes establecimientos agrcolas
ellos brindan a los campesinos algunas fuente de trabajo y muchas
veces asistencia en educacin, salud e incluso a veces les entregan la
explotacin de los subproductos de su produccin de granos segn
informan, e incluso han mediado y conseguido solucionar problemas
que han sufrido de invasin de tierras. Al respecto indica el empresario
Batista: Hay que dar participacin, para convivir con ellos.
Nosotros les proveemos las semillas y otros les prestan los tractores.
Todos debemos proteger nuestras propiedades. Hoy hay casi 150
empleados directos y otros 150 trabajos indirectos en tiempos de
zafra.
Otro foco de conflicto de consideracin, pero al interior de los
propios campesinos, es el abigeato (robo de ganada vacuno). Entre
los pequeos productores que ms lo sufren, se encuentran principal-

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

341

mente los productores lecheros y por este motivo se ha reducido


fuertemente su produccin. Lo mismo acontece con los porcinos y las
aves, aunque en menor proporcin, representando un freno importante al desarrollo de los pequeos productores.
Ante la pregunta de quines son los que se dedican a este tipo de
actividad delictiva, la citada extensionista responde, ...Y yo creo que
son esos que abandonaron el campo, yo no puedo decirte quienes son,
pero la mayora son jvenes que vinieron a buscar fortuna no encontraron
lo que queran y se asocian para delinquir; y hay hijos de agricultores de
la misma calle que hacen eso sin la anuencia de los padres, y muchas
veces caen, y es el hijo de don fulano, y asusta. Normalmente son ladrones
de gallina, y no solamente los animales, los cultivos tambin; a veces hay
cultivos como choclos (maz), por bolsas se llevan a la noche, poroto; los
agricultores estn tan desmotivados... para que voy a plantar para que
otros se lo lleven, suelen decir, o los huevos, las gallinas, a veces al
propio vecino (aduciendo a que lo asesinan)...
La venta de tierras de los pequeos a los grandes productores y
la emigracin a Ciudad del Este (CDE) y otras ciudades aledaas
genera una serie de problemas serios, puesto que estas personas sienten
que perdieron todo, las tierras no son suyas, no tienen casas propias,
empleo, sienten que han perdido su dignidad como persona. Como se
indic y lo expresa un representante de la OIT esto crea serios
problemas como ser la marginalidad juvenil e infantil, la
prostitucin infantil, el trabajo infantil, pues muchas veces los
hijos se transforman en la principal fuente de ingreso, ante la
imposibildad de los padres de conseguir empleo y son exigidos
por los padres a que traigan dinero de donde sea.
Los antecedentes recin sealados sobre el AP agro y
agroindustrial, particularmente rural que se derraman por aadidura
en CDE, dejan en evidencia la necesidad de tratar la pobreza rural
como parte integral del proceso de desarrollo agrario, en particular agroindustrial, es decir, de articulacin en un todo virtuoso de
su economa dual que no ha encontrado la forma para avanzar en los
342

TERRITRIO SEM LIMITES

encadenamientos productivos a partir de sus dos polos de autosubsistencia y granjero-exportador.


No parece haber otro camino que el sealado para afrontar con
urgencia un dramtico proceso de descomposicin campesina constatada aqu y en la seccin (b.) sobre economa campesina (venta e
invasin de tierras, crisis en su participacin en el mercado algodonero
por los precios, recursos, pestes y la actual poltica agraria y de sus
acopiadores; fracaso de la cooperacin horizontal tipo ONG de empresas de su entorno como la Cooperativa Iguaz y el Banco Mundial;
prostitucin infantil y en general de jvenes campesinas/os empujadas/
os a dejar su hogar en buscar de recursos en la ciudad o porque sus
padres de tercera edad no les entregan las riendas del predio; abigeato,
probablemente de origen campesino).
Un proyecto as abrira camino tambin a un sector de
productores sojeros fuertemente dependiente de las transnacionales,
y de un sector granjero que no logra consolidar un camino propio de
exportacin.

CONCLUSIONES
A. Dos Territorios

Todo ello debe en forma paralela formar parte, por de pronto, de


otro proyecto tanto o ms urgente centrado en la capital del AP, continua pero no aislada del area agrcola: como plantea el PNUD CDE
debe reconvertirse... Pero, como todos saben, esto es materia fundamentalmente de poltica pblica nacional como afirman autoridades de
la Iglesia, mas que de un programa de desarrollo endgeno como el que
busca generar el presente proyecto. Las causas de la situacin de CDE,
como se ha documentado, escapan a su propia realidad.

Los datos presentados sobre el tejido productivo


y de servicios del Alto Paran tienden a indicar la existencia de un
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

343

territorio econmico diferenciado, cuyo corazn es su zona sojera y


que se expande ms all hasta Itapa (coincidiendo con la
territorializacin de la Cooperativa Sojera UNICOOP y del informe
JICA, y la diferenciacin subrayada por el PNUD) e incluso
posiblemente hasta Canindey, tanto por su estructura productiva sojera
como por la presencia de un campesinado pobre aledao dentro de su
territorio que lo ha abastecido de tierras y mano de obra barata.
Adems, los mismos podran convertirse en el futuro en socios de un
proyecto mayor, esta vez ms virtuoso, de balanceados para sus animales
y para otros rubros de exportacin. Estn tambin sus lazos fronterizos
agroindustriales, aunque incipientes, en su comn frontera brasilea.
Este territorio est vinculado, pero es diferenciado de CDE, cuyas
relaciones econmicas principales, como se ha indicado, pasan por otros
circuitos que no son los agrarios ni los agroindustriales, aun cuando
tampoco se tratan de compartimentos econmicos estancos, como se
seal al analizar la dbil pero an as existente relacin de la industria
de CDE y el sector primario de AP. En el caso financiero y comercial,
las relaciones entre CDE y el resto del territorio del AP, son prcticamente
inexistentes. Y lo ms importante, las soluciones institucionales a los
nudos de CDE no son materia de poltica territorial si no nacional.

B. El carcter del desarrollo agro-agroindustial del AP.


Su economa muestra una variedad de situaciones: 1. por un
lado, claras indicaciones de economa dual, con cadenas de
commodities que compiten internacionalmente y que conviven con
otras de autosubsistencia en el mismo territorio . 2. Pero tambin de
economas aventureras , como la de los servicios de reexportacin o
las tabacaleras, en un mundo que exige transparencia de los mercados, globalizada y normada por la OMC y la gran empresa exportadora y transnacional. 3.Y tambin se advierten rasgos de economas que
fluyen en paralelo sin mayores encadenamientos y sin rozarse en el
territorio, segn el citado informe del PNUD. 4. Finalmente se
344

TERRITRIO SEM LIMITES

muestran aspectos de economa de enclave, como la gran represa de


ITAIPU, sin mayores encadenamientos en su territorio.
El medio ambiente muestra un deterioro mercado i) por la
deforestacin proceso... que ha sido particularmenrte intenso y es
sintomtico de una concepcin extractiva de la explotacin de los recursos naturales, financieros y humanos segn el PNUD.
Actualmente alcanza entre 8% y 10% de la superficie la cual
perdi a un ritmo de 0.5% anual entre 1945-1965, 1% anual entre
1965 y 1985 y se intensific al 1.5% en el perodo 1985-1991, pero a
partir de all, ha ido disminuyendo; ii) por el uso anormado de pesticidas
con impactos negativos sobre personas y animales en las economas
campesinas colindantes; iii). y cultivos transgnicos de probable accin
inesperadas en la salud humana; iv) a la vez, se evidencian salvaguardas contra las consecuencias normales del monocultivo, para lo cual
se han incorporado sistemas de rotacin de soja, trigo, maz.
Las relaciones laborales indican rasgos prominentes de
flexibilidad tpicas de procesos modernos de economas internacionalizadas giles pero, a la vez, con rasgos distintivos de precarizacin por
la falta de relaciones laborales normadas, la preeminencia del trabajo
temporal en los servicios de Ciudad del Este y en la soja sin contrato
formal, sindicatos, previsin y derechos de salud.
Su modo de vida indica un Indice de Desarrollo Humano alto
para el Paraguay - 0.735 - pero an as medio-bajo a escala internacional. En efecto, coincidiendo con el anlisis precedente en el caso
del potencial cluster de balanceados, se indica que los procesadores a
diferencia de los productores, seran los lderes, junto con los ganaderos
(dependiendo, eso s, de su poder comprador).Cmo caracterizar
un desarrollo as, dinmico, pero polarizador, sin mayores
encadenamientos, depredador pero revirtindose finalmente, precario
pero flexible y dinmico, y con una calidad de vida limitada, en particular para quienes en la llamada dualidad formal-informal como la
define el PNUD, se llevan la peor parte?

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

345

De forma sucinta, se tratara, simplemente, de un desarrollo


desintegrado como se propona en el primer informe de este proyecto,
o quizs mejor tomando la feliz caracterizacin de su economa hecha
por el PNUD desarrollo disgregado, es decir, formado por partes
que no logran armonizarse virtuosamente a pesar de sus enormes logros y potencialidades.18
Sus elementos componentes son, como se indic, en lo
econmico: dual, aventurero, en paralelo y de enclave, es decir, un
desarrollo con elementos muy dinmicos, pero muy lejos de ser
integrador de sus partes. Sus otros elementos lo reafirman: medio
ambiente, depredado y daando la salud (pesticidas, transgnicos);
relaciones de trabajo flexibles pero precarias; y calidad de vida promedio
media-alta para Paraguay pero con bolsones de pobreza, desempleo e
incluso auto subsistencia sin futuro alguno de ser revertidos.
Pero se trata de un territorio ciertamente con potencialidades
claras. Como su vecina Itapa, es la regin con mayor productividad
del Paraguay, y esto es lo fundamental. Ella se apoya, por lo dems, en
algunos elementos slidos: capital humano y tecnologa y acceso a
nueva tecnologa de punta en el sector sojero e hidroelctrico, con
ingreso de stos a la direccin Municipal, adems de ciencia y
tecnologa difusa en el territorio campesino, en el saber hacer bien un
cmulo de cosas, como se trasluce en las 3 Ferias regionales de
productores, jvenes y mujeres.
Como ya se ha indicado, es probable que la eco-regin Alto
Paran-Itapa-Canindey detectada por el Banco Mundial en lo
ecolgico, bien corresponda al territorio econmico al que habra
que apuntar en el proyecto en ciernes.
18

La situacin se asemeja, pero tan solo ligeramente a aquella que define territorios
chilenos con encadenamiento potencial, pues de trata en ese caso de territorios con
varias cadenas desarrolladas y actores, que pueden encadenarse pero que corren en
paralelo sin toparse. Ver FALABELLA, Gonzalo. Institucionalidad para el Desarrollo
de Chile. In: BORDA, Dionisio, MASI, Fernando. (eds). Economas Regionales y
Desarrollo Territorial .Asuncin: CADEP, 2002. p. 112-114.

346

TERRITRIO SEM LIMITES

Anexo 1 - Produccin Agropecuaria 1971/2000, por Principales Productos

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadera, Censo Agropecuario por muestreo

347

Anexo 2 - El Departamento del Alto Paran

BIBLIOGRAFA
CARRERAS, Carlos. Diagnstico de Competitividad Industrial del Departamento
de Alto Paran. PNUD/ORMIC
CENTRAL DE COOPERATIVAS UNICOOP Ltda. Presentacin Institucional
2002 Santa Rita, AP, Pa: Vitamina S/P, 2002. p. 10.
CORDN, oct., 1999.
FALABELLA, Gonzalo. Institucionalidad para el Desarrollo de Chile. In:
BORDA, Dionisio, MASI, Fernando. (eds). Economas Regionales y Desarrollo
Territorial. Asuncin: CADEP, 2002. p. 112-114
MASI, Fernando. Postura del Paraguay frente a los escenarios actual y futuros
del MERCOSUR. Proyecto PAR 96/03, sept. 2002
PALAU, Toms, HEIKEL, Mara Victoria. Los Campesinos, el Estado y las
Empresas en la frontera agrcola. Asuncin: BASE/PISPAL, 1987.
SECRETARA TCNICA DE PLANIFICACIN/Agencia Internacional de
Cooperacin del Japn. Estudio sobre el Desarrollo Econmico de la Repblica
del Paraguay. Asuncin,2001.

348

TERRITRIO SEM LIMITES

Marco Aurlio Machado de Oliveira*

Tumulto sem vida, silncio sem quietude


(Machado de Assis - Pginas Recolhidas)

*
Historiador,
Professor Adjunto na
Universidade Federal
de Mato Grosso do
Sul, Campus de
Corumb.

TEMPO, FRONTEIRA
E IMIGRANTE:
UM LUGAR E SUAS
INEXISTNCIAS

Recentemente o Presidente da Repblica, Lus Incio Lula da Silva, esteve em Campo Grande, Mato Grosso do Sul para dar continuidade ao projeto de instalao do plo mnerosiderrgico em Corumb - cidade em que ecoa
o grito de esperana, nem sempre bem fundamentado, de novas oportunidades econmicas
e proclama-se a sada definitiva do atoleiro
econmico que a mesma se encontra. Localizada na fronteira Brasil-Bolvia, margem direita do Rio Paraguai, Pantanal de Mato Grosso do Sul, Corumb se notabiliza por ser uma
localidade acostumada a viver diversas criTERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

349

1 - CORUMBAENSES,
FEITOS POR ESTRANGEIROS

ses. Desde meados do sculo XX foram tantos os impasses econmicos, sociais e polticos, que terminaram por gerar uma espcie de sentimento de comodismo perante todas as adversidades. A cidade do j
teve, ou a que perdeu tudo para Campo Grande, se deitou na comodidade de sentir-se dilapidada pela capital do estado, sem que para
isso precisasse se esforar em reverter o quadro, mesmo porque dista
da mesma uma agradvel lonjura de aproximadamente 420 km. Assim, por volta do incio dos anos 1980, Corumb esteve envolta em um
tipo de torpor que aliviava seu dbcle, dirimindo-a de responsabilidades e de porvir. Porm, naquela mesma poca duas novidades se impunham perante o seu status de vtima: o aumento populacional do
lado boliviano da fronteira e o fortalecimento econmico dos comerciantes imigrantes palestinos. Eis os objetos deste artigo.

Ningum conseguiu interpretar a cidade de


Corumb como o poeta Manoel de Barros. E denomino interpretar o
esforo de dar sentido s palavras e coisas e lugares e pessoas. Atravs de seus olhos e de sua inominvel sensibilidade tornou possvel
estabelecer uma retrica ao declnio preguioso e cheio de deleites
que h muito encobria a cidade. Manoel de Barros estabeleceu
parmetros lricos para uma rudeza realista, que serviu para envernizar
e colorir o que j se encontrava arranhado e espinhado.
Em um de seus mais conhecidos poemas sobre Corumb ele
nos delicia com a constatao de que os homens deste lugar so
feio das guas. Pelos rios, baas, e crregos, esses homens desse lugar se fizeram junto com os estrangeiros. E nesse aspecto que
me debruo e tento entender a formao da feio de uma populao. Para tanto, creio ser necessrio fazer uma brevssima explanao a respeito da familiaridade que o tema estrangeiro tem com
350

TERRITRIO SEM LIMITES

essa cidade. Ao final do sculo XIX a populao da cidade de


Corumb contava com cerca de 20 nacionalidades diferentes convivendo em torno de um intenso comrcio regional e internacional.
Eram franceses, italianos, portugueses, srios, libaneses, paraguaios,
macednios, entre tantos outros. Suas atividades limtrofes estavam
plenamente tomadas pela Bacia Platina, o que derivou um intercmbio muito intenso com o Rio de Janeiro, alm da Argentina, pases da
Europa e, tambm, obviamente, com o Paraguai. Deste pas so
muitos os imigrantes e descendentes que vivem nessa cidade, onde
formaram o Clube Social Paraguaio, e exerceram enorme influncia lingstica. A cidade cosmopolita1, como alguns chamam, foi se
tornando palco de intensas atividades ligadas ao comrcio regional e
pecuria, binmio estratgico corretamente utilizado nas diversas
tentativas de explicar o seu processo de desenvolvimento e crescimento econmico2.
Por volta dos anos 1920-30, a cidade que se notabilizava por ser
formada por estrangeiros de diversas nacionalidades, passava, lateralmente, a se tornar provinciana, em si e para si mesma, pois, com o
deslocamento do eixo econmico Corumb - Cuiab para Campo Grande - Cuiab3 as dinmicas atividades comerciais intraregionais comearam a entrar em colapso. Levantamentos que realizei junto aos livros financeiros de algumas famlias de comerciantes daquela poca

Meus reconhecimentos aos amigos professores Eduardo Gerson de Saboya Filho e


Tito Carlos Machado de Oliveira, que ao longo do tempo que vivo nesta cidade e
tento not-la, foram decisivos para a deformao de uma idia bairrista e atrofiada
sobre ela. O termo cosmopolita, embora em diversas situaes fosse usado no
sentido pejorativo, prefiro, contudo, dar expresso o mesmo sentido que os amigos
me ensinaram, o lrico.
2

Queira ver, por exemplo: OLIVEIRA, Tito C. M. Uma Fronteira para o Pr-do-Sol.
Campo Grande: UFMS, 2000; e SABOYA FILHO, Eduardo G. Corumb: Uma Poltica Peculiar no Cenrio Mato Grossense (1945-1964). Tese (Doutorado), F.F.L.C.H.,
USP, 2004.
3

Queira ver: OLIVEIRA NETO, Antnio F. Campo Grande e a rua 14 de Julho:


tempo, espao e sociedade. Tese (Doutorado). Presidente Prudente: UNESP/FCT,
2003.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

351

demonstraram uma descapitalizao de tal forma que apenas alguns


pouqussimos se mantiveram na localidade, sendo que a imensa maioria migrou em direo ao planalto central, mais precisamente para
Miranda, Aquidauana e Campo Grande. Cito como exemplo as seguintes famlias: Orro, Fragelli, Calarge, parte das famlias Anache,
Said, Sahib, Sayad, entre outros comerciantes estrangeiros. Portanto,
nota-se que ainda no havia chegado o momento em que as prticas
comerciais e sociais passassem a ganhar o sotaque da fronteira com a
Bolvia4.
Por volta dos anos 1950 a cidade assistiu a um espetacular esforo de industrializao, promovido, principalmente, por imigrantes
de origem rabe. Primeiramente a famlia Chamma que em 1954 instalou a Cia Siderrgica Sobramil, trazendo em um perodo inferior a
trs meses cinco mil nordestinos para trabalharem como operrios na
indstria e na extrao de madeira. Outro grupo era composto pelos
imigrantes libaneses: Salim Kassar, Joo Dolabani, Alfredo Katurchi,
Salvador Sahib e o descendente de libans Namtala Yasbeck. Disso
resultaram empreendimentos cujas marcas, algumas em runas, resistem ao tempo, como: a Cia de Fiao Matogrossense, Moinho de Trigo e Curtume Mato Grosso, sendo que no incio dos anos 1970, todos
esses empreendimentos estavam fechados. Mesmo com todo este
fenomenal e hercleo movimento econmico, o espao fronteirio com
a Bolvia no possuia contornos definidos e Puerto Suarez era apenas
um pequeno vilarejo localizado a poucos quilmetros do limite fsico
entre os dois pases. feio provinciana, a cidade procurava suas
sadas no passado, iludindo-se com seu presente e ignorando um futuro que j apontava com brevidade.
Esses no foram os nicos dilemas sofridos por Corumb.

O tema fronteiras do Brasil, em especial as do MS, tem despertado interesses


variados tanto entre os estudiosos brasileiros quanto nos vizinhos. Queria ver, a
ttulo de exemplo: FOGEL, Ramon, GRECO, Aida. Migraciones Internacionales,
Fronteras e Integracin. El caso Brasil Y Paraguay. In: LEHNEN, Arno et al. Fronteiras no Mercosul. Porto Alegre: UFRGS.

352

TERRITRIO SEM LIMITES

2 - O IMIGRANTE PALESTINO
E O BOLIVIANO FRONTEIRIO
DESCONSERTARAM A LGICA
DO DECLNIO

Em meados dos anos 1980 a cidade de Corumb


comeou a experimentar algumas alteraes em seu modo de viver e
de ver as coisas. A presena marcante de imigrantes palestinos e de
bolivianos que haviam migrado do norte daquele pas para aquela fronteira, fizeram com que a lgica da crise, que mencionei no incio deste
artigo, fosse subvertida. Tal subverso ocasionou alguns efeitos extremamente positivos e outros penosamente negativos.
a) a dinmica no comrcio trazida pelos palestinos.
Os imigrantes palestinos ao chegarem a Corumb, motivados pelo comrcio de
fronteira5, muitos deles, aps penoso perodo de acomodao, conseguiram
fixar-se, abrindo suas lojas, constituindo famlia, etc. Pude notar em depoimentos que colhi junto a alguns desses pioneiros, que esta primeira fase destacou-se como sendo a que definiu os parmetros de sociabilizao que eles se
submeteram6. Ou seja, foi neste incio que as principais resistncias foram
quebradas e as atividades de crdito e de comrcio puderam ser consumadas.
Diferentemente dos primeiros imigrantes rabes, os srios e os libaneses, os
palestinos encontraram uma cidade j estruturada e com oportunidades de
negcios bem mais restritas do que as encontradas ao final do sculo XIX.
Ainda assim, conseguiram obter resultados expressivos no processo de acumulao, tornando-se preponderantes no centro da cidade. Nas principais ruas

A presena de palestinos ao longo de fronteiras tem merecido estudos em vrias


localidades. Sua presena e repercusses sobre ela no Rio Grande do Sul, por exemplo, queira ver: MLLER, Karla M. A Presena rabe-palestina na Mdia Impressa
Fronteiria. In: OLIVEIRA, Marco A. M. (org.) Guerras e Imigraes. Campo
Grande: UFMS, 2004. p.145-168.
MLLER, Karla M. Prticas Comunicacionais em Espaos de Fronteiras: os casos
do Brasil-Argentina e Brasil-Uruguai. In: MARTINS, Maria Helena. Fronteiras Culturais. Porto Alegre: Ateli Cultural, 2002. p. 219-232
6

Obviamente, a religio islmica possui lugar especialmente grande quando do processo de aculturao. Contido, sobre esse assunto abordo em OLIVEIRA, Marco A.
M. Imigrantes em regio de fronteira: uma condio Infernal. In: OLIVEIRA, Marco
A. M. (org.) Guerras e Imigraes. Campo Grande: UFMS, 2004. p. 189-202.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

353

e quarteires h, destacando-se, lojas com as caractersticas mais marcantes do


seu comrcio: cores fortes, disposio das mercadorias, etc.
A dinmica que os imigrantes palestinos e seus descendentes propiciaram
cidade est localizada no na acelerao da circulao de mercadorias, como
poderiam dizer alguns economistas, uma vez que eles no so exclusivos no
comrcio local, portanto, suas formas de comercializar, salvo a facilidade do
crdito, no se distingue dos demais comerciantes que atuam na cidade. Reside
tal dinmica na ruptura de diversas barreiras que estavam situadas na estrita
relao com os vizinhos. na segunda fase de suas atividades, quando se
tornaram preponderantes nas transaes com os vizinhos bolivianos que eles
fizeram a diferena nas relaes de fronteira. Pelas ruas do centro da cidade
dava gosto de ver pilhas e pilhas de caixa de produtos brasileiros que eram
vendidos para a Bolvia (...), conta saudoso um lojista palestino. Sim, ns
[comerciantes palestinos] tnhamos uma preponderncia neste ramo. Afinal,
os comerciantes brasileiros no se interessaram [por aquele ramo de comrcio],
acho que era por preconceito com os bolivianos. Desta preponderncia resultou uma acelerao do processo migratrio. Se no incio dos anos 1980 consegui detectar a presena de aproximadamente 15 famlias de imigrantes palestinos, ao final daquela dcada j chegavam aos 120 ncleos familiares, quase na
totalidade vindos do interior do Paran.
Resultou, tambm, em uma espcie de predomnio nas principais ruas de Corumb,
onde visvel o destaque que as lojas de palestinos e descendentes tm sobre as
demais. Em recente pesquisa foi possvel aferirmos que, aproximadamente, 45%
do comrcio local esto, fisicamente, em poder desse grupo social.

b) a presena do boliviano no comrcio informal


Ao final de 2004 foi concluda uma monografia intitulada Bolivianos e Brasileiros em Corumb, MS: Preconceitos e Cooperao Mtuos, de autoria de Solange Gomes da Silva, nela se apresenta uma srie de dados que a
psicloga coletou, bem como algumas interessantes entrevistas que ela realizou tanto com bolivianos quanto com brasileiros, tentando aferir o nvel de
preconceito existente naquela localidade - tarefa muito difcil, mas que ela
conseguiu a bom termo. Foi possvel em seu trabalho detectar aquilo que ela
denomina de alegoria da vizinhana, ou seja, uma tentativa da populao
corumbaense em explicar suas relaes com os bolivianos. Em dada passagem
de seu trabalho ela relata uma entrevista feita com uma corumbaense em que
afirma eu os considero como considero meus vizinhos, mal cumprimento

354

TERRITRIO SEM LIMITES

meus vizinhos, no tenho intimidade, so indiferentes para mim7. Apesar de


singela, esta afirmativa denota a preocupao de dar um lugar de indiferena
aos bolivianos, fruto de uma relao contraditria, ou como a prpria Solange
Silva analisou:
Esta proximidade existente faz emergir o conflito entre no querer, mas tolerar, este est entrelaado com o preconceito assim como a solidariedade est
entrelaada com a permisso, este significaria permitir o outro (boliviano)
fazer parte do seu cotidiano mergulhado em um lao recproco, onde no se
faria necessrio falsear uma relao solidria, mas ser de fato uma relao
alicerada no bem estar.8
O lado boliviano da fronteira comeou a crescer demograficamente a partir dos
anos 1980. Se antes a populao era nfima, com o fluxo comercial, a intensificao da migrao interna que ocorreu naquele pas fez com que surgissem
novas localidades, mais que quadruplicando sua populao em uma dcada.
Por no contar com uma rede de servios pblicos eficiente, o uso por parte de
bolivianos de hospitais, escolas, etc. do lado brasileiro bastante intenso. Eles
tambm predominam no comrcio informal - nas feiras livres, nas caladas e na
chamada feirinha boliviana que est situada atrs do cemitrio de Corumb.
Com tamanha insero, os conflitos tornaram-se inevitveis. Porm, a exemplo
do que ocorreu com os palestinos, a existncia de atritos se d pela via do
absurdo, uma vez que o preconceito efetivamente um antdoto para qualquer
tipo de aspirao prosperidade.

Tento explicar o fato de que ao ser criada por estrangeiros,


vindos de diversos locais do mundo, Corumb ganhou destaque por
ser uma localidade aberta s oportunidades que lhe surgiram, bem
como aberta a oferecer oportunidades para pessoas de outros locais
que quisessem para l mudar. Tento, ainda, demonstrar como que, ao
tornar-se provinciana, a cidade foi fechando-se para as suas vizinhanas, to cara no passado. Ora, oportunidade e vizinhana o binmio
que melhor interpreta a presena palestina e boliviana naquela cidade.
Associando a esse binmio uma crosta de provincianismo tem-se uma
marcante rudeza envernizada pelo preconceito.
7
SILVA, Solange Gomes da. Bolivianos e Brasileiros em Corumb, MS: Preconceitos
e Cooperao Mtuos. (mimeo) Corumb: 2004. p. 12.
8

Idem. p. 12.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

355

3 - INSISTNCIAS,
TDIOS E ESPERANAS

Se o esforo para definir fronteira evidente,


tambm o o tempo. No trabalho interpretativamente com o tempo
linear, embora reconhea a importncia e a misria da cronologia.
Importante por dar organizao sistemtica e rigorosa s coisas. Miservel por no ultrapassar a superfcie quando do entendimento sobre elas. Adoto o tempo do contorno, do delineado, do perfil, do acaso
e do intencional. Reservo ao tempo cronolgico a mesma importncia
do espao fsico. Afinal, por exemplo, o imigrante palestino em 2005
na cidade de Corumb guarda, presentemente, no seu tempo a fora
de um passado que o expulsou da terra natal. Seu local dbio e seu
tempo tambm o . Assim, Corumb resiste na idia do declnio por
que assimila o passado como presente, e se ilude com a rudeza de que
seu espao ainda est preso s inebriantes guas do Rio Paraguai.
Desta forma que a fronteira, desde o tempo em que os palestinos
dominaram o comrcio com os bolivianos, aparece para parte considervel dos corumbaenses como uma irritante realidade. Enquanto
outra parte, muito mais considervel, se mistura intensamente, conforme est sendo contatado em pesquisa em andamento, sob minha
orientao.
Sob a forma desta cidade, da maneira como sua despreparada
elite conduziu o processo de construo das relaes internacionais, a
fronteira Brasil - Bolvia, assim como os palestinos, profundamente
anacrnica e contempornea. Contempornea, por ser desdobramento de atividades em contatos dirios, por ser real. Anacrnica, por
permanecer sob impasses e preconceitos. Eis um de seus impasses
reais. E, no mais aqueles imaginados sob o formato de mgalo-projetos, ou tentar supor para onde foram destinados os materiais de seu
passado de glria. O que deveria importar o que e como fazer com
esta fronteira. Afinal, se for implantado o plo industrial que mencionei no incio deste artigo, possvel reconhecer que o gs ou o
flego desta regio, h algum tempo est vindo da Bolvia.
356

TERRITRIO SEM LIMITES

Minha inteno ao inserir a epgrafe deste artigo o de demonstrar como o rudo e o silncio podem ser profunda e transversalmente entediante. Assim, poderiam ser pensadas novas leituras, que
reanimassem, como um corpo exasperado que encontra seu osis.
Nas tentativas inteis e lgubres de enxergar o que no existe, poderia
haver um esforo compensatrio, causador de reflexo e nimo. Em
contrapartida, de causar algum entusiasmo notar uma receptividade
para as novidades que podem ser lanadas nas mentes, como um choque de simplicidade. Novas leituras, novas experincias que juntassem os cacos das runas e recuperassem as paredes podres do porto
Corumb, como mencionou Manoel de Barros. Ou, ainda, finalmente
enxergar a bvia realidade, a existncia de uma ilimitada fronteira,
esperando a sua aceitao para superar o desfeito e o desperdiado.
Ou como nos ensinou Donaldo Schller, criando aquilo que nos falta.

BIBLIOGRAFIA
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Mercosul. Porto Alegre: UFRGS. p. 141-146.
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OLIVEIRA, Tito C. M. Uma Fronteira para o pr-do-sol. Campo Grande:
UFMS, 2000.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

357

OLIVEIRA NETO, Antnio F. Campo Grande e a Rua 14 de Julho: tempo,


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SAID, Edward. Cultura e Imperialismo. Trad. de Denise Bottman. So Paulo: Cia
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Porto Alegre: UFRGS, 2004. p. 7-8.
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Solidariedade Mtuos. (mimeo) Corumb, 2004.

358

TERRITRIO SEM LIMITES

Patricia L. Salido Araiza*

INTRODUCCIN

Investigadora en la
Coordinacin de
Desarrollo Regional del
Centro de
Investigacin en
Alimentacin y
Desarrollo,
A.C, Hermosillo,
Sonora, Mxico.

INTEGRACIN
TRANSFRONTERIZA EN
SERVICIOS PERSONALES
DE SALUD. TENDENCIAS
EN LA REGIN NORTE
DE MXICO Y EL SUR
DE ESTADOS UNIDOS

No slo la notable ascendencia de los


servicios como componentes de la economa,
sino tambin el creciente comercio internacional de estas actividades, han hecho que
gobiernos e individuos vuelvan su mirada
hacia este sector. En pases como Mxico,
resulta de gran inters observar cmo
servicios especializados en los que tradicionalmente han destacado los pases con mayor
desarrolloadquieren cada vez mayor
relevancia. La utilizacin de servicios de salud
privados en ambos lados de la frontera Mxico-Estados Unidos, ha cobrado cada vez
mayor significancia. Son ya un buen nmero
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

359

las comunidades fronterizas donde se observa un dinmico


movimiento de residentes mexicanos y estadounidenses que buscan
atender su salud en las muchas clnicas de servicios mdicos y
dentales, que junto a numerosas farmacias y laboratorios, entre
otros, se han establecido en esos lugares particularmente en las
ltimas dcadas.
El estudio del creciente comercio internacional de estos servicios
y su posible influencia en el desarrollo de una regin, han cobrado
creciente inters tanto en Mxico como en los Estados Unidos. Tal es
el caso de los gobiernos de los estados fronterizos de Sonora y Arizona,
ante el reconocimiento de los vnculos existentes entre sus respectivos
sistemas de salud.
Sonora en el noroeste de Mxicoy Arizona en el sudoeste
de Estados Unidos como otros estados de la frontera Mxico-EEUU,
comparten gran parte de sus caractersticas y muchos de sus problemas. Destacan sus fuertes relaciones comerciales y manufacturera,
cultural, etc. En ese contexto de interrelacin, surgen a finales de los
1950s, la Comisin Sonora-Arizona y la Arizona-Mexico Commission,
con el propsito de promover e incrementar el acercamiento entre las
poblaciones de ambos estados, gestionando el intercambio comercial,
cientfico y tecnolgico, el mejoramiento de la calidad de los servicios
educativos y de salud pblica, etc. (Figura 1)
Hoy da, ambas organizaciones han definido como objetivo general conjunto, el de fortalecer y desarrollar las relaciones econmicas
y culturales entre Sonora y Arizona y otros estados de Mxico y los
Estados Unidos.1 Estas organizaciones se renen dos veces al ao,
con la participacin de diversas personas de los sectores pblico y
privado, interesadas en el desarrollo bilateral de los estados de Sonora
y Arizona. En el marco de estas reuniones se plantea en 1993, a

Para una mejor comprensin de estos aspectos, vense los trabajos de WONGGONZLEZ, P. (1998, 2002), WONG-GONZLEZ, P., PAVLAKOVICH, V.
(1997). p. 9-14

360

TERRITRIO SEM LIMITES

Figura 1 - La Regin Sonora-Arizona. Ciudades seleccionadas

Fuente: Elaboracin propia

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

361

iniciativa de los gobernadores de estas entidades, el proyecto de largo


plazo Visin Estratgica del Desarrollo Econmico de la Regin Sonora-Arizona (VEDERSA), con la idea de desarrollar a Sonora y
Arizona como una sola regin econmica con ventajas competitivas
en los mercados globales. Este proyecto aborda, diversos
eslabonamientos productivos (clusters) y reas de fundamentos
econmicos. Por su cobertura y enfoque, este esfuerzo se considera
nico en su gnero.2
Uno de los componentes de ese proyecto binacional, es el
Estudio de Servicios de Salud en la Regin Sonora-Arizona, arriba mencionado, cuyo propsito central es el anlisis del estado actual
de los sectores de servicios de salud en estos estados, as como la
formulacin de recomendaciones orientadas a promover el crecimiento
y la integracin de un cluster de esos servicios que una a los de ambos
estados.3 Esta investigacin fue llevada a cabo en forma independiente
por dos grupos de investigadores, uno por cada estado. Los resultados
estn basados fundamentalmente en las encuestas realizadas a
prestadores y usuarios de servicios de salud. Adems, se efectuaron
entrevistas con representantes de instituciones pblicas y privadas
relacionadas con las diversas actividades del sector salud. Se entrevist
tambin a representantes de empresas proveedoras de insumos y equipo de salud, as como de farmacias y empresas de seguros en la
regin. Adems, con el objetivo de obtener una participacin amplia
de los sectores relacionados con la salud, se realizaron reuniones tipo
focus group, incluyendo representantes de instituciones
gubernamentales, de colegios/asociaciones mdicas, odontolgicas, de
empresas hospitalarias, farmacias, laboratorios, entre otros. Los resultados de esa investigacin, realizada en 1997-98, sirven de base
para la ilustracin de ese fenmeno transfronterizo, objeto de este
trabajo.

CANO VLEZ, J. A., in M.A. VSQUEZ, (1996).

Vase SALIDO, P.L. et al (1997)

362

TERRITRIO SEM LIMITES

INTERACCIN EN SERVICIOS
DE SALUD. SONORA Y ARIZONA

En Estados Unidos, la atencin a la salud se


financia predominantemente a travs del sector privado. Los principales
programas gubernamentales para cubrir los servicios de salud son
Medicare y Medicaid (con una cobertura, a mediados de los noventa, del 13.1 por ciento y el 12.1 por ciento de la poblacin del pas,
respectivamente); los programas militares cubren otro 3.5 por ciento.
La poblacin de escasos recursos tiene menores oportunidades de
tener acceso a estos servicios; en este sentido, destaca el estado de
Arizona, con la mayor proporcin de poblacin sin cobertura, particularmente en las comunidades de la frontera. En contraste, el sistema
de salud en Mxico se encuentra altamente socializado. La mayor
parte de la poblacin cerca del 90 por ciento- est cubierta actualmente
por los servicios de salud de las instituciones pblicas y de seguridad
social. Adems, aproximadamente una tercera parte de la poblacin
hace uso parcial o exclusivo de los servicios de la medicina privada,
los cuales, en su gran mayora, son pagados en forma inmediata en
efectivo y una pequea aunque cada vez ms creciente parte se efecta
a travs de compaas aseguradoras privadas o de seguros bancarios.
El sistema de salud mexicano, pese a los progresos observados en las
ltimas dcadas, muestra an grandes vacos en loso aspectos de cobertura y accesibilidad a la atencin en salud. Alrededor de un 10 por
ciento de la poblacin mexicana situada primordialmente en zonas indgenas y cinturones urbanos de miseria, se encuentra sin acceso a
servicios de salud.
Los servicios de salud en Sonora y Arizona representan una
significativa actividad econmica. Arizona posee un sector de servicios
de salud altamente desarrollado, donde las fusiones y adquisiciones de
empresas han sido una dinmica fuente de cambio de estos servicios,
mismos que representan hoy da uno de los sectores ms grandes en
la economa de Arizona, calculndose que a finales de los noventa
contribuan a sta con ms de doce billones de dlares.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

363

Respecto a la participacin de los servicios de salud privados en


la economa sonorense, particularmente desde finales de los aos 1980s,
se observa un gran dinamismo, ocupando el tercer sitio entre las principales
ramas que conforman el sector terciario. Su crecimiento ha sido ms
acentuado en las comunidades fronterizas, con tasas arriba del 100 por
ciento en los rubros de nmero de establecimientos, personal ocupado y
generacin de valor agregado. Resulta interesante el que la atencin en
salud privada est creciendo significativamente hacia el interior de los
sistemas estatales de salud fronterizos, explicado en gran parte no slo
con relacin al crecimiento de la poblacin, sino tambin con la mayor
demanda de estos servicios por residentes en el extranjero.4
Al analizar la estructura y funcionamiento de estos servicios en
los estados de Sonora y Arizona, se hace evidente la existencia de
una integracin transfronteriza en este tipo de servicios, misma que
ha sido funcional a las necesidades de los sistemas de salud ms amplios
y sus respectivos contextos.5 Definida la exportacin de servicios como
la venta de bienes intangibles a residentes o empresas de otros pases,
y su importacin como la compra de ese mismo tipo de bienes a habitantes y empresas de otras naciones,6 indudablemente que el cruce de
la frontera en bsqueda de este tipo de servicios, constituye una forma
de comercio internacional: ambos pases, importan y/o exportan
servicios de salud.7 Este proceso de integracin transfronteriza, sin
embargo, no es reciente, pues desde hace varias dcadas ya se
constataba un considerable flujo binacional de usuarios de servicios de
salud. Sin embargo, lo que ha cambiado son las formas e intensidad
que adquieren esos intercambios.
En efecto, este intercambio ha ocurrido por muchos aos en el
norte de Mxico y sur de los Estados Unidos, fundamentalmente en

SALIDO, A., P., 2001, p.17-21

Vase SALIDO, A., P. Y SANTILLANA M., 1999, p.127-150

Citado en GMES D., O. , FRENK, J. (1994)

Vase VOGEL, R.J. (1995)

364

TERRITRIO SEM LIMITES

un contexto informal, definido por la toma de decisiones de individuos


y organizaciones. Particularmente a partir de mediados de los noventa, con la instrumentacin del TLC, as como de medidas de reforma
al sistema de salud en Mxico y cambios en las polticas de bienestar
social e inmigracin en Estados Unidos, se comenz a influir el contexto en el que se solicitan y ofrecen los servicios de salud.
Los principales tipos de interaccin transfronterizos identificados en la regin del norte mexicano, pueden agruparse en tres amplias
reas: a) intercambio de servicios personales de salud; b) servicios de
financiamiento; y c) comercio de productos. En este anlisis se
destacan, de manera breve, los aspectos relacionados con la primera
de estas reas.8 De acuerdo a la Academia Nacional de Medicina de
Mxico (ANM), existen cinco modalidades principales en el intercambio
de servicios personales de salud: la exportacin de servicios, el
movimiento de demandantes, el movimiento de prestadores de servicios
de salud, el establecimiento de unidades de atencin mdica en otro
pas y la vinculacin de proyectos conjuntos internacionales.9 Particularmente y como lo seala la ANM, la segunda de estas modalidades,
la movilidad transfronteriza del consumidor de estos servicios, se
constituye hasta ahora en el aspecto ms importante del intercambio
en la frontera de Mxico y Estados Unidos.
Los resultados de diversas investigaciones realizadas sobre este
tpico en la regin fronteriza Mxico-Estados Unidos10, as como los
hallazgos de las encuestas practicadas en el estudio del que parte este
trabajo, proporcionan una idea aproximada de este fenmeno en la
regin. En la conformacin de este proceso, ha ejercido gran influencia el esquema de demanda por estos servicios presentado por usuarios
mexicanos y extranjeros en ambos pases.

8
9

Los otros temas son tratados con mayor detalle en SALIDO, P. L. 1997. op. cit.
Academia Nacional de Medicina op. cit.

10

Vase al respecto, entre otros, los trabajos de HOMEDES (1992), NICHOLS


(1994).
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

365

Resultados de la Encuesta a Profesionales de la Salud en


Sonora. Con respecto a los prestadores de servicios de salud que
atienden residentes en el extranjero, por regiones de Sonora, se
encontraron las proporciones ms altas en las comunidades de la
frontera: 96 por ciento de los mdicos y 95 por ciento de los dentistas.
Por nivel de especialidad, se encontr en la frontera que todos los
mdicos de los niveles I (generales) y II (especialistas) atienden pacientes extranjeros; de los del nivel III (subespecialistas), slo los
otorrinolaringlogos y la mitad de los oftalmlogos no atendieron pacientes extranjeros. Los dentistas del nivel I, en un 92% s atienden, y
tambin todos los incluidos en el nivel II.
En cuanto al nmero de pacientes con residencia en los Estados Unidos atendidos por mes en la regin fronteriza de Sonora se
encontr un promedio de 32 pacientes (28 para los mdicos y 36
para los dentistas), superior a los 25 reportados en el estudio de
Homedes y colaboradores, de 1988. La carga porcentual promedio
de estos pacientes con respecto al total atendido mensualmente fue
de 29.4%, cifra igualmente superior al 27 por ciento registrado en la
investigacin mencionada, hecho que llama la atencin pues refleja
Cuadro 1 - Sonora: Profesionales de la salud
que atienden a residentes en el extranjero
(%)

Nivel I: Incluye mdicos generales, familiares y medicina alternativa


Nivel II: Incluye gineclogos, pediatras e internistas
Nivel III: Resto de especialidades
*Tamao de la muestra
Fuente: Tomado de Salido et al, op. cit.

366

TERRITRIO SEM LIMITES

un aumento en trminos relativos y absolutos si se toma en cuenta


que el nmero de prestadores de servicios de salud creci en este
periodo. En la frontera, el 47 por ciento de los mdicos y el 37 por
ciento de los dentistas comentaron que la mayor parte de sus pacientes estadounidenses los visitan de 4 a ms veces durante el ao.
En relacin al tipo de padecimientos que acuden a atenderse, los
usuarios de estos servicios sealan como los ms importantes los
siguientes : 70% dentales (incluyendo ortodoncia); 18% cirugas;
problemas leves, 55 por ciento; graves, 18 por ciento. En su mayora,
los pacientes son de origen latino, mujeres (55%), en edad
reproductiva; adems, ms de la mitad cuentan con algn seguro de
salud en los Estados Unidos. Recientemente, la tendencia en el nmero de pacientes anglosajones atendidos en Sonora, ha crecido
considerablemente, como se advierte en las salas de espera de los
consultorios sobre todo dentales.
Por su parte, de la Encuesta a Profesionales de la Salud en
el Estado de Arizona, result que en un 79%, estos prestadores
sealaron atender residentes provenientes de Mxico, aunque no
pudieron precisar cul era la proporcin de estos pacientes en relacin
al total atendido mensualmente. Los motivos de los consumidores procedentes de Mxico que buscan servicios de salud en Arizona tambin
varan. Algunos de ellos buscan servicios de salud de una calidad superior a la que perciben existe en Mxico; otros solicitan esta atencin
en Estados Unidos porque consideran que ello les otorga mayor
prestigio. Hay tambin quienes buscan servicios de especialidades o
atencin altamente especializada, la cual no se encuentra disponible
dentro de una distancia razonable a su lugar de residencia. En ciertos
casos, algunas mujeres continan cruzando la frontera para dar a luz a
sus hijos, con la meta de asegurar la ciudadana estadounidense de sus
bebs. Entre los tipos especficos de servicios proporcionados a consumidores mexicanos se incluyen los de urgencia (principalmente
traumatologa), tratamientos por especialistas, atencin primaria y
servicios dentales.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

367

Los consumidores toman decisiones acerca del lugar donde


obtienen los servicios de salud con base en una variedad de criterios,
incluyendo el costo relativo del producto o servicio, la calidad,
disponibilidad/conveniencia, o grado de correspondencia con las
necesidades y expectativas culturales del consumidor.11 As, al
preguntar por las razones de su preferencia para atenderse en Sonora
y respondiendo a opciones mltiples, el 76 por ciento de los usuarios
anot que por el costo ms bajo de estos servicios; el 38 por ciento dijo
sentir ms confianza con mdicos mexicanos ; un 33 por ciento por
comodidad en el idioma ; 27 por ciento porque siempre se atiende en
Mxico; un 23 por ciento considera que la calidad es similar a la ofrecida
en Estados Unidos y un 14 por ciento porque a su juicio el nivel
tecnolgico -infraestructura mdica- es tambin aceptable . Tambin
result que, en el 91 por ciento de los casos, los usuarios surten su
receta mdica en farmacias del lado mexicano.
Los motivos de los consumidores procedentes de Mxico que
buscan servicios de salud en Arizona tambin varan. Algunos porque
perciben una calidad superior en servicios de salud de la que piensan
existe en Mxico; otros, porque consideran que ello les otorga mayor
prestigio. Tambin hay quienes buscan servicios de especialidades o
atencin altamente especializada, la cual no se encuentra disponible
dentro de una distancia razonable a su lugar de residencia. En ciertos
casos, algunas mujeres prefieren dar a luz a sus hijos en Arizona con
el objetivo de asegurar la ciudadana estadounidense de sus bebs.
Entre los tipos especficos de servicios proporcionados a consumidores mexicanos se incluyen los de urgencia (principalmente
traumatologa), tratamientos por especialistas, atencin primaria y
servicios dentales.
Algunas comparaciones en costos de servicios de Salud en Sonora y Arizona destacan que en el lado mexicano las consultas por
atencin mdica especializada cuestan aproximadamente una cuarta
11

Vase SALIDO, P., op. cit.

368

TERRITRIO SEM LIMITES

parte que en su contraparte norteamericana; los servicios hospitalarios


resultan de 13 a 20 veces ms caros en Arizona que en Sonora, mientras
que los medicamentos son de 5 a 6 veces menores en Sonora. En
cuanto a la calificacin de los mdicos, existen importantes diferencias en los procesos de educacin de ambos pases: en Estados Unidos
toma de 6 a 16 aos completar estos estudios, incluyendo rigurosos
exmenes de admisin en las escuelas de medicina y para la
certificacin. En Mxico, se tiene un promedio de 10 aos para esta
educacin, no existe tanta competencia por ingresar a estas escuelas,
y el otorgamiento de certificacin apenas a partir de la ltima dcada
y estimulado por el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(TLC), ha cobrado importancia creciente. As se denota en la frontera
sonorense, donde un 81 por ciento de los mdicos son especialistas, de
los cuales un 71 por ciento cuenta con certificacin, aunado a que ms
del 70 por ciento contaba con una experiencia mayor de 10 aos de
ejercer su profesin al momento de realizarse el estudio. Respecto a
la calidad de los servicios otorgados en las prcticas mdica y dental,
los usuarios encuestados en la frontera mexicana (64 por ciento dijo
preferir atenderse en Mxico), as como del examen cualitativo
practicado se observa niveles comparables en ambos estados, en trminos de buen trato, efectividad y tecnologa, aunado a la parte mexicana los aspectos socioculturales, y mayor accesibilidad en horarios y
das de consulta.
Respecto al comportamiento del flujo de pacientes que cruzan
la frontera en ambas direcciones, observado durante los ltimos 12
meses previos al momento de la encuesta, coincidentemente el 93 por
ciento de los mdicos de las dos fronteras consideraron que se ha
incrementado o permaneci igual. Se observa un interesante movimiento
hacia la regin interior de Sonora y Arizona, ms all de las comunidades fronterizas, donde los encuestados percibieron mayor crecimiento
en el volumen de pacientes atendidos procedentes del extranjero, lo
que se explica bsicamente por la disponibilidad de hospitales con
tecnologa ms avanzada en las ciudades de esas regiones y de mdicos con otras especialidades. (Cuadro 2).
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

369

Cuadro 2 - Tendencias en la demanda transfronteriza


de Servicios de Salud
(Percepciones de los prestadores) 1997

Fuente: Con base en Salido et al op. cit.

Otras formas de interaccin a travs de las fronteras, lo es el


establecimiento de unidades de atencin a la salud procedentes de
otros pases. En Sonora, a partir de la puesta en marcha del TLC,
teniendo como componente sustancial la participacin de inversin
extranjera, se han instalado en Hermosillo, la capital del estado, y en
Nogales, en la frontera, hospitales privados con especialidades. Para
su facilitacin, se cont con el apoyo del gobierno estatal. Por otra
parte, se cuenta recientemente en la entidad, con el establecimiento
de unidades de informacin/difusin de hospitales y otras instituciones
de Arizona, con el fin de promocionar los servicios ofrecidos y como
centros de informacin a posibles consumidores.
Un rea con presencia comercial extranjera, es la del
financiamiento de la atencin a la salud, en especial en lo que hace
a seguros de salud y programas de atencin prepagados. En algunos
de estos planes se proponen nuevos y diversos esquemas de
financiamiento. Estas actividades han comenzado a cobrar relevancia
en los ltimos aos, concretamente desde la instrumentacin del TLC,
que libera este tipo de industria. En otro orden de ideas, se observa en
el estado el surgimiento de empresas que ofrecen carnet de descuentos
en sus planes de servicios de salud y dentales orientados a grupos,
empresas o instituciones, asociaciones, o dirigidos a individuos y familias.
Algunas de estas empresas, se hallan afiliadas a compaas
estadounidenses. La cuestin del financiamiento es importante, pues
el pago por servicios provedos result ser un aspecto de gran
370

TERRITRIO SEM LIMITES

preocupacin para muchos de los profesionales encuestados en


Arizona, especialmente aquellos que prestan sus servicios en comunidades prximas a la frontera.
Con el fin de conocer la interaccin transfronteriza en comercio de productos farmacuticos, se realiz una encuesta a 12 de las
principales farmacias establecidas en Nogales, Sonora. Respecto al
porcentaje de residentes en Estados Unidos que son clientes de estos
establecimientos, se seal un promedio de 50 por ciento del total, que
en ocasiones representa hasta el 90 por ciento. El principal obstculo
mencionado para elevar su nivel de ventas a estos clientes fue la traba
impuesta por las autoridades norteamericanas, que permiten a quienes
regresan al pas llevar consigo provisin personal de medicamentos
que no exceda sesenta das.
Respecto al movimiento de prestadores de servicios de salud a
travs de la frontera, con el propsito de ejercer su profesin en Arizona
u otro lugar de Estados Unidos, recientemente se ha intensificado significativamente. Aunque an pequeo e irregularmente, es cada vez
mayor el nmero de mdicos y dentistas que acuden a prestar ah sus
servicios. Este caso es particularmente cierto para mdicos de
reconocido prestigio internacional (cardilogos y oftalmlogos)
asentados en Hermosillo; hasta ahora se ha llevado a cabo con
permisos especiales y en forma temporal. En los ltimos aos son
cada vez ms los hospitales en Estados Unidos que ofrecen programas de entrenamiento para profesionales de la salud extranjeros, con
el objetivo de cubrir particularmente la gran escasez que existe de
servicios de enfermeras. As lo constata el mayor nmero de estas
profesionales de la salud sonorenses que son entrenadas y contratadas en hospitales de Arizona y Florida. Hay tambin la experiencia en
algunas comunidades de Sonora, de estudiantes de medicina y
enfermera de Arizona, que bajo acuerdos especiales entre las autoridades de salud de ambos estados, realizan cortas estancias en hospitales
locales; existe adems un pequeo flujo de estudiantes sonorenses
que acuden a escuelas de medicina de Arizona, particularmente a nivel
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

371

COMPLEMENTARIEDADES
EN SERVICIOS DE SALUD

de licenciatura. As, en suma, se registra una intensificacin en el


intercambio de conocimientos y procedimientos clnicos entre los
prestadores de servicios de salud (mdicos y enfermeras, principalmente) tanto en forma individual como institucional.

Como se ha visto, el intercambio de servicios


de salud entre Sonora y Arizona representa una importante actividad
econmica; ambos estados poseen un gran potencial para el crecimiento
econmico de esta industria. Arizona posee, entre otras cosas, una
estructura educativa altamente desarrollada en reas relacionadas con
la salud, elevados niveles en tecnologa y recursos humanos, importantes actividades en investigacin y desarrollo, servicios de laboratorio
eficientes y una desarrollada red de proveedores al sector de servicios
de salud. Sonora cuenta con un importante nmero de profesionales
de diversas reas de la salud -muchos con especialidades y
subespecialidades-, con gran capacidad para relacionarse con culturas de origen hispano y buen manejo del idioma ingls; los costos de
los servicios de salud y productos farmacuticos son significativamente ms bajos que los ofrecidos en Arizona y otras regiones de
Mxico; se dispone tambin de opciones en medicina alternativa. En
ambos estados se advierte una vigorosa demanda -interna y externapor estos servicios. El TLC y la reforma al sistema de seguridad social
en Mxico ofrecen grandes oportunidades para una mayor inversin y
actividad empresarial.
No obstante, en esta regin binacional existen grandes
deficiencias en aspectos considerados de gran importancia para la
integracin de un cluster transfronterizo en servicios personales de
salud. Entre los principales obstculos se encuentran: Diferencias en
los procesos de educacin, otorgamiento de licencias y certificacin;
372

TERRITRIO SEM LIMITES

Carencia de mecanismos de financiamiento de la atencin en salud en


un contexto transfronterizo y bajos niveles de cobertura de seguros en
gastos mdicos privados en Mxico; Bajo nivel de dominio del idioma
Espaol y falta de conocimiento de otras culturas en la provisin de
salud por parte de los proveedores en Arizona; Alto costo de los
servicios en Arizona, especialmente para personas de bajo ingreso y
sin seguro mdico; Escaso acceso a equipo y tecnologa mdicos modernos en Sonora, as como a hospitales especializados en reas
fronterizas y tursticas; Insuficiencia en recursos de capital y difcil
acceso al crdito en Sonora; Ausencia de un sistema transfronterizo
de referencia y contrarreferencia de pacientes; Infraestructura de
informacin en servicios de salud inadecuada a las demandas de la
atencin en salud transfronteriza.

CONCLUSIONES. LOS SERVICIOS


DE SALUD COMO UN CLUSTER
REGIONAL SONORA-ARIZONA

Pese a los diversos obstculos existentes para la integracin


transfronteriza, existen grandes oportunidades para el desarrollo de un
cluster formal en servicios de salud entre Sonora y Arizona. El
desarrollo de un cluster integrado en este tipo de servicios ofrece un
potencial significativo para el mejoramiento tanto de las empresas en
servicios de salud de ambos estados, como para la salud de los habitantes de la regin.

Desde el punto de vista de una regin Sonora-Arizona, es decir en forma conjunta, ningn otro estado en Mxico o en los Estados Unidos, por s solo, reunira los elementos que
constituiran las ventajas competitivas de esta regin nica, en caso
de darse las complementariedades necesarias para la integracin
formal de un cluster regional de servicios de salud. Sin embargo,
las perspectivas de su desarrollo en un mediano y largo plazos
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

373

estarn en funcin directa del potencial de su competitividad internacional. Como resultado de la investigacin realizada y en
respuesta a las principales consideraciones sealadas en los puntos
anteriores, se identific una amplia serie de recomendaciones,
producto tanto del anlisis cualitativo como cuantitativo de la
evolucin del sector, conjuntamente a las percepciones de los
actores involucrados directamente en las distintas reas que
comprende esta industria. Su instrumentacin efectiva requiere de
la accin de quienes participan en la toma de decisiones y de los
lderes de los sectores de servicios de salud en ambos estados
(gobiernos en todos los niveles, sector privado, universidades,
organizaciones, colegios mdicos, etc.).
Las propuestas para la regin en su conjunto, incluyen, entre
otras, las siguientes recomendaciones,12 algunas de las cuales ya se
han llevado a la prctica actualmente y otras se hallan en proceso de
implementacin:
Desarrollo de un proyecto piloto transfronterizo de infraestructura;
Mejorar la infraestructura en hospitales en las reas tursticas;
Aumentar la disponibilidad y cobertura de seguros mdicos y planes de salud
binacionales;
Establecer contratos con proveedores sonorenses para cobertura de pacientes
de Arizona, por parte de Medicare, Medicaid and AHCCCS;
Mayor Desarrollo de acuerdos/convenios de entrenamiento que vinculen a
instituciones en Arizona y Sonora;
Provisin de programas de entrenamiento en terapia fsica y ocupacional en
comunidades fronterizas;
Fomentar un mayor conocimiento de los prestadores de los servicios, en cuanto
a regulaciones y cuestiones legales pertinentes a ambos estados;
Creacin de un centro binacional de informacin en servicios de salud, que
incluya publicacin de un directorio de profesionales de la salud que ofrecen
servicios en el contexto transfronterizo;
Activar mecanismos para la certificacin de proveedores en Sonora y Arizona
que prescriban medicamentos a cubrirse en farmacias a travs de la frontera;

12

SALIDO, A., P. (1997)

374

TERRITRIO SEM LIMITES

Facilitar el transporte y movimiento transfronterizo; facilitar el proceso de


cruce de la frontera a individuos que buscan atencin en salud; facilitar el
movimiento transfronterizo de productos relacionados con el rea de la salud;
Desarrollo de un sistema binacional de comunicaciones;
Desarrollo de una red binacional de referencia y contra-referencia;
Resaltar la interaccin transfronteriza entre proveedores;
Instituir un centro binacional para evaluacin y referencia de exmenes de
laboratorio;
Facilitar el manejo de idiomas y conciencia de aspectos culturales, en los
proveedores.

Particular importancia reviste la atencin a aspectos


estructurales de los sistemas de salud en ambos estados/pases,
incluyendo aspectos de regulacin/legislacin, atencin a la salud,
financiamiento, enseanza, capacitacin e investigacin, etc., para el
mejor aprovechamiento de las oportunidades que presentara la
formalizacin de una integracin transfronteriza regional. Entre otras,
se proponen acciones como: Establecimiento de una zona libre para
la prctica profesional en la frontera; Incrementar las actividades de
colaboracin y sociedades transfronterizas; Asegurar que el tema de
los servicios de salud sea incluido en forma efectiva en las discusiones
del TLC; Homogeneizacin en las leyes correspondientes a provisin
de servicios y educacin en salud.

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WONG-GONZLES, Pablo, PAVLAKOVICH, Vera. The Arizona-Sonora
Region. Transnational Regional Economic Development in North America.
Research Paper Series. 1996-1, Department of Community Affairs and Economic
Development of the University of Arizona. 1997. p. 9-14

376

TERRITRIO SEM LIMITES

Tito Carlos Machado de Oliveira*

INTRODUO

Gegrafo. Doutor em
Geografia Humana
(USP/1994).
Professor Titular do
Departamento de
Economia e
Administrao da
Universidade Federal de
Mato Grosso do Sul.

TIPOLOGIA DAS
RELAES
FRONTEIRIAS:
ELEMENTOS PARA
O DEBATE
TERICO-PRTICOS

Na regio de fronteira h complementaridades de toda ordem, todos sabemos, o que


as transforma em subsistemas abertos pouco
condicionados s amarras das burocracias estatais. As coisas, os fatos, os atos enfim a
vida que ocorre ali, movida por necessidades e/ou vontades que fogem dos grilhes do
escopo legal.
Nunca demais lembrar que as pessoas
somente sobrevivem porque se complementam,
as divises sociais do trabalho consolidam e
respaldam os motivos de viver de cada um; as
cidades tambm somente existem por que se
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

377

complementam com outras cidades no palco da diviso territorial do


trabalho. Todavia, na fronteira, existe algo mais.
Os marcos de jurisdio legal que sobrepem vontades e ditam limites manifestam uma integrao informal que sobrevive s
conjunturas polticas de fechamento e de corte (PADRS, 1994:
76), mas que, tambm, separam lnguas e formas culturais de agir,
fazendo com que o rigor destes marcos imponha uma preocupao
cotidiana para as foras sociais daquele meio-geogrfico: preservar a jurisdio de seu lado, e transpor a jurisdio do outro. Noutros termos, h um limite projetado pelo conjunto das foras sociais com o fito de sobrepor o limite adotado pelo Estado
(EVANGELISTA, 1998).
No h, no ambiente fronteirio, em especial, nas cidades gmeas, apenas a difuso de comunidades condicionadas a demandar
relaes de convivncia onde se entrelaa sangue, lnguas e capitais,
ou seja, trocas. H, por sua vez, um monitoramento dos rudos que
ameaam ou violam a integridade territorial, e uma vigilncia constante sobre a soberania e sobre o fio da existncia cultural. um local
onde os direitos servem mais a si, enquanto os deveres servem mais
aos vizinhos, ou seja, trocos1. So as existncias das ricas trocas e dos
trocos nas relaes ambguas e suas acomodaes, que definem um
comportamento invulgar, leve e rspido.
O presente artigo visa: abordar algumas questes pertinentes
ao comportamento econmico e social, traando metodologicamente,
uma tipologia de atuao do espao presente no territrio fronteirio;
exemplificar, com a adequao desta tipologia fronteira oeste do
Brasil, com o norte-leste do Paraguai.

Troco sinnimo de troca ou de mido; mas tambm pode ser entendido, popularmente, como dinheiro, soldo, salrio, propina e, ainda, como ato de retorno em uma
rusga entre partes, ato de revanche, rplica. Neste texto, est sendo utilizado em
todas estas formas e significados.

378

TERRITRIO SEM LIMITES

ENTENDER A NATUREZA DO
COMPORTAMENTO INSTITUCIONAL
NA FRONTEIRA

A linha que divide um Estado de outro, a faixa


que separa (ou une, mas no mistura) uma cultura de outra, conspira
contra a organizao compacta e isofrmica de territrio. A dimenso
na vida da fronteira bipolar e multiforme. , como podemos caracterizar, um lugar onde o limite se estabelece como (quase) necessidade
de ser transposto. Se relaes necessrias devem se instituir entre
elementos pertencentes a duas malhas diferentes, no so os limites
que impedem essas relaes... (RAFFESTIN, 1993: 177). Por esta
condio, a fronteira tem que ser observada com cuidado. A ... frontera
fue y es simultneamente un objeto/concepto y un concepto/metfora. De una parte parece haber fronteras fsicas, territoriales; de la
otra, fronteras culturales, simblicas (GRIMSON, 2000: 9). Este aspecto antittico de ser concreta e abstrata, fsica e metafsica, simultaneamente, o axial que sustenta a transposio dos limites compulsrios legalidade, ou melhor dizendo, adequao realidade.
Enquanto as leis no Estado-Nao funcionam de forma horizontal onde todos, sem distino, esto sob sua gide e suas imposies, na fronteira, existe um escopo legal dividido em duas partes.
Dista muito de ser um espao isonmico. So duas legislaes que se
impem (ou se contrapem): de forma horizontal para um lado e
vertical para o outro, e vice-versa. como se o indivduo fronteirio
vivesse em dois estados (slido e gasoso), cuja necessidade imperativa se adaptar.
Assim na fronteira. A mxima do direito romano, ubi pedis ibi
ptria (onde esto os ps a est a ptria), refora seu significado
ante as vicissitudes impostas aos atos de produzir e viver naquele territrio. Existe vontade/necessidade: de um lado sempre avanar sobre
os limites da legislao civil, fiscal e normativa; do outro, ao mesmo
tempo, preservar os seus (para o outro); noutros termos, estender a sua
horizontalidade (as leis que os regem) sobre a verticalidade do outro
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

379

(Figura-1). A situao invoca uma convivncia de natureza conflitiva, e


o comportamento se enviesa em ambos os lados do limite imposto. As
conexes e os compromissos assumidos diante da subjetividade
envolvente no possibilitam a mistura de culturas e tradies, seno o
contrrio, nas fronteiras os princpios que identificam os nacionalismos
se afloram em rivalidades com mais intensidade que alhures. Isto no
implica dizer que no haja uma convivncia entre as relaes
preexistentes, contudo no h uma simbiose cultural definitiva. Os conflitos, as desconfianas, as rusgas, bem como os preconceitos so perenes, ainda que pouco aparente, e criam um ambiente de profundo cuidado nas complexas relaes de todo tipo, amorosas inclusive. Esta
pluralidade de ambiente termina por conceber comportamento similar
para a populao: os fronteirios se parecem e criam as condies necessrias para produo e reproduo de uma localidade especfica, ou
ento, melhor afirmando - uma translocalidade no dizer de Appadurai
(1997). Este ambiente plural transformou as fronteiras em territrios
singulares. So singulares em relao ao territrio-nao e singulares
entre si - cada fronteira uma fronteira.
No passado (at no muito distante), esta singularidade possuiu
um significado (quase) exclusivamente militar. A questo simples: a

Figura 1 Tendncia de Comportamento da Fronteira

380

TERRITRIO SEM LIMITES

segurana militar ali localizada, estava submetida lgica intransigente da preservao e no da expanso. E, como o preparo militar parte
do princpio do uniforme, padronvel e inflexvel, as singularidades so
desconhecidas ou desprezadas. O resultado o estabelecimento de
agudos nveis de intolerncias, suscitando um comportamento hostil,
pela simples presena. Totalmente outra a lgica que se pressupe
hoje, com ausncia militar.

DESENHANDO A TIPOLOGIA
DAS RELAES FRONTEIRIAS

Nos dias que correm, ainda que a presena militar na fronteira


seja real, ela no passa de uma presena limitada e reduzida, e do
ponto de vista da funo, ineficiente e torpe2. H uma inverso da
lgica: da preservao para a expanso. No h expanso do territrio (como estava traduzida a lgica da preservao), mas sim, a expanso das relaes de trocas e, na expanso - daquilo que, no dizer
de Santos (2004b), podemos chamar - da territorialidade. Est na
irresoluta territorialidade presente, o redesenho dos arranjos sociais.
Isto no faz desaparecer as tenses e os preconceitos, como referidos
anteriormente; o que h um redimensionamento da convivncia, onde
a intolerncia cede lugar a formas tolerantes de sociabilidades indulgentes. A permissividade faz parte do cotidiano fronteirio mais que
em qualquer outro ambiente.

Um pouco alm de tudo. Devemos compreender


este meio geogrfico, fazer um esforo de sistematicamente, analisar o
uso e fluidez do territrio, desde a utilizao de seu sistema de engenharias, o fluxo das atividades econmicas, as conjugaes das formas sociais, jurdicas, o movimento dos homens e a poltica que os guia.

Considerando as novas faces da guerra, os instrumentos disponveis para preservao de fronteiras e combates, a presena fsica do soldado dispensvel.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

381

A fronteira no uma s. Para entend-las devemos depreender


as especificidades de seus fluxos e suas conexes ntimas com o territrio. A fluidez, com caractersticas irreversveis de ampliao do comrcio internacional, tem posicionado as regies fronteirias como
verdadeiras pontes prostrando as barreiras fsicas que impedem a cooperao entre as naes, como alude Ganster e outros (1997: 9). Por
manter uma importante interdependncia com o exterior, muito maior
que outras regies, os espaos fronteirios se apresentam, no quadro
das novas tendncias descentralizadoras, com maiores nveis de capacidade para a complementaridade e, at, competitividade nos mercados internacionais (sobretudo os mais prximos).
Uma estratgia, que busca aproveitar as oportunidades resultantes da transversalidade do comportamento populacional nas fronteiras, criada. Esta estratgia, geralmente montada por entidades
associativas, empresariais, etc (lcitas ou ilcitas), sustenta iniciativas
para incrementar fluxos comerciais diversos e, como efeito, estabelece novas rotas comerciais, mudana dos fluxos migratrios, dimensiona
as conexes urbanas e redimensiona o papel do poder pblico: de
todo modo, concebem formas menos ortodoxas de uso do territrio.
Independentemente de sua forma e sua estrutura, estas localidades
podem ser caracterizadas por regiones econmicas binacionales
(WONG-GONZLES, 2001: 155).
desnecessrio dizer que as estratgias traadas, grosso modo,
mobilizam recursos em todos os sentidos, que provocam frnsie em
determinadas partes do territrio, em detrimento de outros.
Partimos dos pressupostos estabelecidos por Wong-Gonzles
(2002) para vislumbrar o processo de integrao. Segundo o estudioso,
entre a Regio de Sonora-Arizona, a fronteira conhece duas formas
de integrao econmica: uma de natureza completamente funcional e
outra de natureza formal. Estas formas de integrao, que no geral se
complementam, possuem caractersticas muito distintas. A integrao
econmica funcional, mais antiga, pode ser identificada como aquela
que deriva das fuerzas del mercado e concebida pelas articulaes
382

TERRITRIO SEM LIMITES

dos atores sociais; enquanto a formal, mais recente, es consecuencia


de acuerdos deliberados dentro de uma formalidade (quase sempre
legal) entre partes interessadas (WONG-GONZLES, 2001: 160).
Devemos afirmar que a natureza da integrao funcional no pode ser
confundida como ilegal, ilcita ou substancialmente contraventora.
Temos cincia de que as caracterizaes reproduzidas buscam
retratar uma realidade muito especfica, a fronteira Mxico com os
Estados Unidos, recheadas de exemplos e concepes eficientemente demarcadas para aquela fronteira. Todavia, Wong-Gonzles nos
abre um leque de opes, por onde podemos navegar em direo a
uma formulao um pouco mais abrangente. Na realidade, a formulao do pesquisador mexicano nos convida a uma reflexo intelectual,
capaz de entender a realidade fronteiria alm interposio relatada.
O cruzamento dos nveis de integrao formal e funcional permite
construir um desenho consistente no conjunto das interaes sciomateriais das fronteiras.
A integrao funcional Estas regiones econmicas
transnacionales, de corte funcional, se constituyen a partir de la accin
de grupos y cmaras empresariales, asociaciones comunitarias y
gobiernos locales, donde se desarrollan iniciativas y acciones para
incrementar flujos comerciales, localizacin, la planeacin del transporte y cruces transfronterizos, entre otras. (WONG-GONZLES,
2001: 152). Tambm so formas de integrao funcional: o comercio,
o servio e a produo industrial de vizinhana, aquela que consolida a
complementaridade cotidiana, os emprstimos de mquinas, instrumentos e equipamentos realizados, em especial, no setor rural, e as manifestaes realizadas entre unidades de administrao local no sustentadas em acordos jurdicos. Ainda que no exclusivo, a maioria
absoluta das manifestaes funcionais sustentada pelo circuito inferior da economia; trata-se de uma parte da economia pouco moderna
...que compreende a pequena produo manufatureira, freqentemente
artesanal, o pequeno comrcio de uma multiplicidade de servios
de toda espcie (cf. SANTOS, 2004: 197); inclui-se neste quesito
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

383

parmetro, os elementos puros, tipo comrcio moderno do outro circuito. Entretanto, devemos considerar que a riqueza da funcionalidade regional, traz consigo uma srie de outras atividades no apenas
funcionais, mas tambm no lcitas. As facilidades induzidas pela dinmica das articulaes econmicas e sociais no formais abrem
espao para articulao, penetrao e consolidao de atividades
malvolas (tipo: o narcotrfico, o contrabando, etc.) por grupos que
se articulam em redes alm das naes; como ainda, grupos empresariais que possuem uma tradio nas atividades formais e que podem
se sentir incitados a partir para aes, no apenas funcionais, mas
informais. Isto tudo no uma prerrogativa exclusiva das fronteiras.
Todos os lugares, entrementes, acumulam funcionalidades excessivas,
quando a formalidade pouco aplicada.
Assim colocado, toda relao funcional excessiva que se distancie de aes formais, pode violar ou ameaar a salubridade das
conquistas e os vnculos de integrao existentes na fronteira. Porm:
o avesso tambm problemtico.
A integrao formal pode ser configurada como aquela que
se enquadra com a geral legalidade, como os acordos bilaterais, as
importaes e exportaes aduaneiras, estabelecimento de entidades
supranacionais, intercmbios estudantis, programas de controle sanitrio entre pases, etc. Aqui, tambm, no h exclusividade, mas, a
maioria das articulaes econmicas so dadas pelo circuito superior,
especialmente pelos seus elementos impuros (comrcio export e
import, indstrias de exportao) e pelos elementos mistos (atacadistas e transportadores). A integrao formal termina se constituindo
em instrumento impeditivo ao exagero de circulaes funcionais, visto
que exige um aparato institucional e, por vezes, repressivo, como funo de controle sobre a sociedade, inibindo que toda complementaridade
fique repousada em redes transfronteirias, s margens das definies estatais e evitando a ocorrncia da difuso de fenmenos indesejveis (RAFFESTIN, 1993). Contudo, se a ausncia completa de
integrao formal um mal, a sua presena ilimitada (digamos, forte
384

TERRITRIO SEM LIMITES

em demasia) tambm o . Com a presena muito acentuada das articulaes pelo lado formal restringe-se a funcionalidade, visto que, a
formalidade exige um aparato institucional (quase sempre de natureza
fiscal e repressiva) que cresce e decresce, independente dos nveis
de circulao dos fluxos formais. Todas as vezes que reduz o trabalho
de controle da formalidade por razes diversas, o aparelho institucional
volta-se para coibir as articulaes funcionais (quase nunca ilegais);
como efeito, reduz os nveis de complementaridades e os intercmbios
(comerciais e culturais) que sustentam o dinamismo do territrio, em
especial, nas conurbaes e semiconurbaes3.
Em outros termos, podemos dizer que, enquanto perspectivas: a
populao e a economia fronteiria clamam pela ampliao da
integrao funcional; enquanto, o Estado tentar, por todos os meios,
instituir regras que limitem a funcionalidade e amplie a integrao formal. Na realidade, a relao entre estas duas lgicas conflitiva, todavia, muito mais na aparncia do que na essncia - uma sempre
recorre outra para consecuo dos seus desgnios. E, por assim ser,
a dinmica territorial e a paz na fronteira sero demarcadas pela
atuao proveniente de aes convergentes entre o formal e o funcional, como vemos a seguir.
Pode-se caracterizar as regies, cidades, empresas e entidades
da fronteira baseando-se sobre duas lgicas centrais: a lgica da
integrao funcional e a lgica da integrao formal. Com a ajuda
desta dupla condio de integrao, podemos identificar uma Tipologia
de Relaes Fronteirias. Esta tipologia (Figura 2) permite-nos verificar uma diferena acentuada entre as localidades, empresas, etc4,
caracterizados pela presena de relaes de trocas com outro pas.

Em Corumb, fronteira do Brasil com Bolvia, isto muito visvel; a reduo dos
fluxos formais entre os dois pases tem representado hostilidades de ambas as partes;
somente neste ano, a fronteira foi fechada vrias vezes, impossibilitando qualquer
tipo de circulao.
4

Para efeito deste paper, vamos centrar nosso olhar sobre a base do territrio e no
das empresas.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

385

Figura 2 - Tipologia das Relaes Fronteirias

A tipologia foi construda, colocando-se de um lado, a intensidade e a fragilidade de relaes formais de trocas e, de outro, a intensidade e fragilidade de relaes funcionais de trocas. O resultado a
presena de quatro diferentes Tipologias de Relaes Fronteirias, a
seguir:
Situao A: Baixa integrao Formal com baixa integrao
funcional. Fronteira Morta. Uma fronteira de costas para a outra.
Este caso corresponde queles territrios fronteirios, cujas administraes das cidades, empresas, entidades, etc. no possuem e no
vislumbram nenhuma relao de proximidade com o pas vizinho. A
formalidade est presente na esfera conjuntural e a baixa integrao
formal significa, no geral, a ausncia de infra-estrutura rodoviria
voltada para atender um processo de circulao de mercadorias e
pessoas para a fronteira; enquanto a ausncia de relao funcional
nulifica o nascimento de atividades comerciais, industriais e servios
de mdio porte exportador ou reexportador. As cidades que se en386

TERRITRIO SEM LIMITES

contram neste territrio possuem uma relao mrbida e passiva com


a fronteira, a sua condio (de fronteira) um incmodo polticoadministrativo. Quando muito, este territrio serve explorao latifundiria de ambos os lados da fronteira ou como reserva (ambiental,
indgena). Em consonncia com a Proposta do Ministrio de Integrao
Nacional (2005: 144), podemos caracterizar esta fronteira como modelo margem. Podem ser considerados espaos potenciais de aplicao de polticas pblicas futuras5.
Situao B: Baixa integrao formal com alta integrao
funcional. Territrio Perigoso. O territrio, nesta faixa de fronteira,
povoado de implicaes adversas: a utilizao do trabalho, das terras,
dos servios e as relaes comerciais (consolidados em HOUSE,1980)
ali existentes, acontecem porque so movidas por uma informalidade
abusiva. muito comum trabalhadores de um lado da fronteira serem
utilizados do outro lado, sem o mnimo de formalismo, com salrios
muito abaixo do praticado; conseqentemente, termina por disponibilizar os trabalhadores nesta condio, ao trabalho no apenas funcional, mas ilcito. Este apenas um exemplo de uma variedade de
possibilidades, onde o excesso de funcionalidade pode desaguar em
formas descontrolveis de ilegalidades. Mais ainda: as relaes de
confiana/desconfiana fazem com que a troca seja efetuada sempre
(ou majoritariamente) em papel moeda, desprezando-se outras formas de transaes (cheques, cartes, etc). A ausncia de atividades
formais, comumente, contagia o territrio de maneira sistmica e
endmica, contaminando inclusive, setores de acesso restrito, como
bancos e a administrao pblica, que no muito raro, chega at aos
respectivos servidores no topo da hierarquia. Nestes territrios, so
mais visveis as formas paramilitares de segurana e o silncio como
cdigo de conduta. De todo modo, este territrio no engendra atra-

O trabalho realizado pelo Grupo RETIS da UFRJ, para o Ministrio da Integrao


Nacional, estabelece uma Tipologia para as interaes fronteirias com cinco modelos fundamentais: margem, zona-tampo, frentes, capilar e sinapse. (MIN, 2005:
144-147)
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

387

tivos para instaurao de atividades comerciais representativas no


cenrio regional, seno o contrrio - apresenta-se como uma fora de
repulso de atividades formais legais, ainda que possa ser contornado.
Situao C: Alta integrao formal com alta integrao
funcional. Fronteiras Vivas. As fronteiras vivas, caracterizadas por
uma presena demogrfica relativamente importante e por uma estrutura social complexa (...) Os habitantes desses espaos no se sentiram constrangidos em trocar relaes, pelo fato de serem componentes de naes distintas. Indiferentes a isso, interagiram e constituram
espaos prprios comuns, invadiram terras internacionais, trocando
informaes, produtos, relaes, configurando um novo territrio, criando normas e articulaes definidas para atender quelas pessoas,
transgredindo determinaes provenientes de instncias situadas em
crculos distantes, em reas externas a elas (MLLER, 2003). So
reas tpicas de tenso constante. Aqui a confrontao das duas lgicas das organizaes econmicas e das organizaes polticas
sugeridas por Raffestin (1993) contrapem-se com mais intensidade e aparncia; esta contradio torna-se benfica quando uma consolida um limite outra. Se observarmos mais apuradamente, vamos
verificar que so quatro lgicas, visto que, tanto a lgica econmica
quanto a poltica no so a mesma quando ultrapassam a linha da
fronteira; nesta condio nota-se a interposio das organizaes polticas de um lado, limitando as organizaes econmicas do outro. As
transgresses, manutenes, interposies, distores, as trocas e os
trocos afirmam um movimento e um comportamento transversal nas
convivncias e nas interaes, favorecendo uma dinmica particular
das atividades, com caractersticas singulares naquele territrio, em
especial, nas conurbaes: os abusos da funcionalidade so, no geral,
corrigidos pela imposio de aes de integrao formais; por outro
lado, a integrao funcional oferece vantagens suficientes para construir uma relao de convivncia capaz de suplantar a concepo tradicional de fronteira (barreira, limite, corte e descontinuidade). Esta
situao aproxima-se - no in totun - do modelo de sinapse proposto
pelo Ministrio da Integrao Nacional (2005).
388

TERRITRIO SEM LIMITES

Situao D: Alta integrao formal e com baixa integrao


funcional. Fronteira Burocrtica. Este um territrio tomado por aes
de Estado ou empresariais, visando potencializar sua posio competitiva frente a outras regies ou outras empresas, atravs da dinamizao
das exportaes e/ou importaes, criao de portos aduaneiros, zonas especiais de exportao, implantao de maquillas. Como pode
apresentar programas entre dois pases para controle de zoonoses com
vacinao de rebanhos, educao sanitria, e atividades militares para
combate ao narcotrfico e ao contrabando, desprezando os nexos de
integrao cotidiana com o territrio; nestas fronteiras, as pessoas
que transitam nesta formalidade, pouco constroem laos de fraternidade
com os atos culturais locais.
A Tipologia apresentada que se articula sob duas lgicas e apresenta quatro tipos de Relaes Fronteirias, no traz consigo a primazia de uma lgica sobre a outra. Nos sistemas colocados, nas situaes B e C as empresas, as entidades e as articulaes funcionam,
em relao fronteira, sob a gide de uma lgica territorial (segundo MAILLAT, 1994), onde as aes acontecem por mecanismos
endgenos movidos por inter-relaes de mltiplos atores, prioritariamente locais; neste caso, a complementaridade (saudvel ou no)
existe e tende a tecer relaes horizontais de parceria efetiva. Totalmente outra o sistema colocado nas situaes A e D. Nestes sistemas as integraes com a fronteira so ditadas por articulaes
exgenas, o efeito meio geogrfico utilizado (quando utilizado)
verticalmente - de cima para baixo, cujo ator dominante, na configurao territorial, externo e pouco integrado.
Considerando que, assim como a sociedade em geral, a Fronteira ou dinmica ou sofre reflexos de dinamismos externos; e, especialmente, se considerarmos que a Fronteira mais porosa e permevel do que outras partes dos territrios nacionais: no podemos considerar que posio destes diferentes tipos de situaes sejam estticas. Os sistemas podem se deslocar em ambos os sentidos, porm h
uma tendncia de deslocamento de A para C, passando por B ou por
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

389

D. Contudo, como os fluxos pendulam com muita intensidade, acompanhando comportamentos de demandas sugeridas por acordos
supranacionais, oscilaes cambiais, estratgias nacionais, etc. sugerindo afirmar que outros deslocamentos tambm podem acontecer.
Vejamos algumas circunstncias: o deslocamento da direo
das exportaes regionais de determinado produto pode suscitar o
aparelhamento de portos (secos ou molhados) e de outras infra-estruturas em determinadas regies de fronteira; ocasionaria, por efeito, a
instaurao de atividades de integrao formal. Se isto ocorre em um
territrio de situao A, ele tenderia condio D rapidamente; se
ocorrer na condio B ou D, ele tenderia condio C; e, se ocorre
na situao C, poderia, ainda que em menor possibilidade, influenciar
a regio que tenderia a deslocar para situao D. No caso das trocas
se inverterem, provocadas por oscilao do cmbio, pode desmotivar
o influxo de mercadorias de determinados tipos, mudando as caractersticas do comrcio local (de importador para exportador ou
reexportador), criando uma nova regionalizao, provocando conseqentemente um deslocamento de qualquer situao, com exceo
provvel da Situao A, como ainda, acordos supranacionais podem
criar zonas de livre comrcio e desestimular zonas especiais de exportao; estratgias nacionais podem definir, atravs de incentivos diversos, deslocamentos populacionais (frentes pioneiras, assentamentos rurais, etc) ou de empresas (via subsdios fiscais); e, iniciativas
para promover e incrementar ricas relaes de intercmbios por atores locais: sugerem uma nova espacialidade, redefinindo sinergias e
competncias capazes de variar as situaes de integrao, o comportamento estabelecido e a alma do lugar, como efeito, podendo
redefinir a posio em todas as Situaes (A inclusive), de modo que
todas as manifestaes de complementaridades internas e as
externalidades (lgica estrutural e lgica conjuntural no dizer de
PABAYLE, 1994) se manifestam no sentido de cunhar vantagens
(competitivas, passivas ou ativas cf. MEYER-STAMER, 2001) ou
desvantagens territoriais.
390

TERRITRIO SEM LIMITES

O ESPAO FRONTEIRIO,
UM ESFORO DE LOCALIZAO DO
MEIO GEOGRFICO NA TIPOLOGIA
DAS RELAES FRONTEIRIAS:
FRONTEIRA BRASIL-PARAGUAI.

obvio, que estas evolues e involues no operam automaticamente; as lgicas formais e funcionais agem no sentido da coerncia territorial e, s vezes, no sentido da desarticulao. A evoluo
desejvel pode ser pilotada, mas as indesejveis tambm, o que depende sempre, em ltima instncia, da capacidade da ao e interveno dos atores regionais.

Aps as reflexes sobre o desenho terico da


Fronteira, permitimo-nos, agora, traar um perfil do territrio fronteirio - considerando a Tipologia apresentada - entre o Brasil e Paraguai
tendo como palco s raias do Estado de Mato Grosso do Sul.
Na realidade, o nosso intuito prope levantar algumas questes
sobre as condies econmicas e sociais neste meio geogrfico,
dentro das tipologias sugeridas, sem o significado de uma camisa de
fora ao entendimento da realidade.
Identificando: no estado de Mato Grosso do Sul, a linha divisria tem uma extenso de 1.517km; destes 386km de fronteira - com a
Bolvia, e 1.131km - com o Paraguai. So 12 municpios situados na
linha de fronteira, sendo que, entre eles, alguns na condio de
conurbao. Se contarmos a faixa (150 km da linha), o territrio abrangido corresponde a aproximadamente 48% da rea do Estado, com 39
municpios, 895.680 habitantes e uma densidade demogrfica de
5,23hab/km2, ou seja, uma regio pouco povoada.
Para o estudo a que nos propomos a aprofundar, vamos fixar
nossa ateno naquelas regies onde os contatos fsicos, econmicos
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

391

e sociais so mais intensos com o Paraguai, sem contudo, desprezar


em definitivo, as cidades que se encontram na faixa definida em lei
(150 km da linha).
bom lembrar: toda esta regio de contato foi, na passagem do
sculo XIX para o sculo XX, do lado brasileiro palco do grande latifndio do oeste, de domnio da Cia. Matte Laranjeiras que explorou,
sob concesso, todos os ervais em territrio brasileiro localizado na faixa entre os Rios Paran e Paraguai. Do lado paraguaio, registrou-se a
venda de terras pblicas logo aps a Guerra da Trplice Aliana ...tuvo
su punto de partida em la padrinazgo oficial a determinadas personas o
empresas (GOIRIS, 1999: 131), originando imensos latifndios6 com
baixssima capacidade produtiva - este perodo conceituado pelos historiadores paraguaios como Era de los Latifndios.
Talvez, o ponto de partida para entendermos todo o processo
de aproximao entre os povos da fronteira seja a explorao da
Erva-mate (ilex paraguaryensis). Enquanto a maioria dos ervais
eram explorados do lado brasileiro, a mo-de-obra utilizada era proveniente do lado paraguaio. No intuito deste trabalho aprofundar
o estudo sobre a explorao dos ervais na fronteira, mas enfatizar
que a rica histria produzida por essa explorao foi a propulsora de
criao de cidades e vilas, do aproveitamento do criatrio bovino
para alimentao e transportes, da criao de portos e vias de circulao, tanto do lado brasileiro quanto paraguaio. Os preceitos da
convivncia eram estabelecidos pela explorao latifundiria sempre em condies sub-humanas7.
6
Alguns so muito significativos na historiografia local: Patricio Escobar Cia; Industrial Paraguaya (depois CAF Compaia Americana de Fomento Econmico pertencente a Clarence Johnson 200 mil ha); Cramer Ortlieb y Cia; e Tomaz Laranjeira
- que mais tarde consorcia-se com Francisco Mendes e formam a Laranjeira Mendes
e Cia; consorcia-se, posteriormente, com o Banco Rio- Matto Grosso ( de Joaquim
Murtinho) e formalizam a Cia. Matte Laranjeiras.
7

Os recrutamentos de trabalhadores eram feitos, no geral, pelo conchavo entre partes


sob o domnio do latifndio, que inclua donos de bares, policiais, cartrios e o
aconchavador (figura que preparava o conchavo a partir de uma grande briga de bar).

392

TERRITRIO SEM LIMITES

Essa larga tradio de explorar o territrio fronteirio pelas concesses latifundirias, deixaram profundas marcas nas relaes de
convivncia entre as duas partes. As rusgas de consistncia natural
entre culturas diferentes, na fronteira em tela, so sempre aprofundadas,
resultando em avesso s relaes humanas encontradas nos espaos
contguos na fronteira: enquanto se observa uma reduo dos conflitos com a reduo das assimetrias, naquele meio geogrfico elas
tomam corpo e se intensificam.
Mesmo assim, no local em que a atuao acima foi mais intensa, reforou laos de parentescos e interaes econmicas de
complementaridades muito mais profundas do que naqueles espaos
mais recentes; a conurbao de Pedro Juan Caballero (Py) com Ponta Por (Br) o exemplo maior.
Em todas as formas, na regio em cena, h quatro nveis muito
aparentes de Relaes Fronteirias que se definem por um comportamento econmico e social dessemelhante.
A primeira - situada na condio do Tipo A:. Se afixarmos
toda faixa em questo, vamos observar que a maioria dos municpios
se enquadraria neste Tipo de relao, visto que mantm uma ligao
distncia com a fronteira; para maioria dos investidores daquele territrio, a fronteira funciona como algo impeditivo de aes desenvolvimentistas; segundo informaes colhidas junto aos segmentos
empresariais, observamos que h um incmodo muito grande quando
se trata do assunto fronteira. H, evidentemente, exceo. Algumas
empresas agropecurias possuem relaes comercias com a fronteira; hoje j se observa que na rede de armazenamento de gros est
includo o Paraguai; como os frigorficos tm mantido uma certa freqncia (incerta para contabilizar) na compra de gado paraguaio, conseqentemente, constata-se um embrio de integrao formal, ainda
que muito frgil8; discutiremos esta questo mais adiante.
8

Segundo empresrios locais (na rea de produo de leite), este relacionamento


tende a crescer, considerando-se a modernizao da agricultura e pecuria no Paraguai.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

393

Dentre aqueles municpios na linha limtrofe, trs deles chamam a ateno: Caracol, Aral Moreira e Japor. Todos com sede
muito prxima da linha limite, mas com uma relao quase inexistente
com o lado paraguaio; durante as visitas a estas cidades, observamos
que uma quantidade substantiva de pessoas, com quem mantivemos
contato, no estabelecem relaes comerciais, nem culturais, nem
polticas e nem de parentesco com o lado paraguaio; quando isso ocorre,
se estabelece via outra cidade: no caso de Caracol - com Bela Vista
ou com Porto Murtinho; no caso de Aral Moreira - com Ponta Por e,
no caso de Japor - com Mundo Novo. Os trs municpios foram
palco de ao da Cia. Matte Laranjeiras, todavia nenhum deles teve
participao efetiva nos processos de produo e circulao9. O caso
de Japor de maior agudez, por ser um municpio muito pobre (o
menor IDH-M do Estado), tanto urbano quanto rural (regio de assentamentos de trabalhadores rurais); inclusive, uma regio de reservas indgenas (na divisa), em constantes conflitos com fazendeiros,
o que faz com que a aproximao com a fronteira seja tida como
maldita. Quando perguntamos aos administradores pblicos dessas
trs localidades, sobre as possibilidades de maiores interaes com o
Paraguai a resposta foi: ... j temos problemas demais, para qu amplilos?, demonstrando que alm de no cultivar, no propem estimular
uma aproximao com a fronteira.
Depreende-se claramente que no h vontade poltica no intuito de deslizar esta fronteira para uma relao de Tipo C ou Tipo D. A
fronteira , realmente, morta; h pouco a se observar sobre o comportamento de ambos os lados da mesma. No Paraguai - Departamento
de Concepcin - que faz limite com o municpio de Caracol, possui na

Considerando a importncia da Matte Laranjeiras e de suas relaes com o Paraguai,


trabalhamos com a hiptese de que os municpios de sua influncia tenderiam uma
aproximao com a fronteira. O fato que os trs municpios, em questo, nasceram
vinculados a outras necessidades: Aral Moreira - ao movimento da soja, Caracol
vinculado a pecuria bovina, e Japor relacionados aos assentamentos de trabalhadores rurais e conflitos indgenas.

394

TERRITRIO SEM LIMITES

divisa a pequena cidade de San Carlos (20km de distncia) que no


define uma relao de proximidade com Caracol (nem com Porto
Murtinho). Enquanto que em Japor e Aral Moreira no possui nenhuma cidade ou vila sequer, no lado paraguaio, podemos constar relaes de complementaridade pelo lado do setor rural, ainda que, com
muita debilidade (nestes municpios). Em Aral Moreia e Caracol encontramos um percentual pouco representativo (menos de trs por
cento) de proprietrios com terras dos dois lados da fronteira,10 segundo informao da categoria ruralista das trs localidades.
No podemos deixar de considerar que os trs municpios possuem infra-estruturas debilitadas, tanto do lado brasileiro quanto da
ligao com o territrio paraguaio: Japor e Aral Moreira sequer dispem de ligao vicinal pavimentada at suas sedes; as vias de destino ao Paraguai so consideravelmente intransitveis; Caracol possui
ligao pavimentada recentemente, porm com destino a San Carlos
ainda persiste a ausncia de boa traficabilidade, inclusive a travessia
do Rio Apa feita por botes; muito dbil a iluminao rural contida
nos trs municpios embora em Aral Moreira esta condio tenha conquistado avanos recentes. Por fim, tambm importante aludir sobre
outros dois aspectos: um - crescente volume de terras destinadas a
pecuria no lado paraguaio, sob a possesso de brasileiros sudestinos
e sulistas, avanando sobre tradicionais reas de pequenas propriedades camponesas, o que tem motivado o retorno dos brasiguaios ao
Brasil; outro - segundo informaes no comrcio local, h um grupo
significativo de pecuaristas que adquirem produtos (vacinas, hormnios,
etc) de origem paraguaia, para aplicar no rebanho brasileiro.

10

Entretanto, chamam-nos a ateno os fatos concernentes a propriedade da terra no


Paraguai: um, a quantidade de propriedades da La Victoria S.A (Seita do Reverendo
Moon) - com mais de 680 mil hectares no Departamento de Concepcin - trabalhando com agricultura, turismo e gado; ao mesmo tempo, a seita possui mais de 30 mil
hectares (dados incompletos) no lado brasileiro (Municpio de Jardim, a 70 km da
fronteira e prximo de Caracol) - o outro, um conjunto de mais 170 mil ha de terras
pertencentes a grupos de brasileiros, de diferentes regies do Brasil.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

395

Uma situao especial com potencial - o Tipo B. H vrios


fatos que nos possibilitam constatar que a situao encontrada neste
tipo tem significado potencial. Enfatizamos dois de maior relevncia: um
- h um rearranjo espacial do lado paraguaio com a profissionalizao
da agropecuria em, praticamente, toda a regio de fronteira11; por outro lado, no Brasil tambm est acontecendo um rearranjo espacial, com
redefinies no conjunto produtivo, a partir do volume de assentamentos de trabalhadores rurais, alocados na faixa de fronteira12.
Os municpios que se encontram neste Tipo de relao com
muita formalidade, esto localizados fora da linha, porm na faixa de
fronteira, ainda que haja potencialidades de toda ordem, devemos concentrar nosso olhar sobre trs em condies mais ativas e efetivas:
Dourados (120 km da linha), Navira (120 km da linha) e Amamba (60
km da linha).
Dourados, segunda cidade do Estado de Mato Grosso do Sul, j
pode ser considerada um centro sub-regional, uma cidade nos contornos de 200 mil hab, mas, que ao seu entorno sustenta uma atividade
centralizadora de comrcios e servios para mais de 10 municpios.
Nasceu e cresceu sob a influncia de frentes pioneiras da agricultura (Colnia Nacional de Dourados); recebeu e propiciou o avano dos
granjeiros sulistas plantadores de soja no ltimo quartel dos anos
sessenta,13 contudo, manteve uma forte relao histrica com grupos

11

Nos estudos realizados por Masi, Penner e Dietze (2000) Evolucin del Rol de
las Regiones Fronterizas en el Proceso de Desarrollo Econmico del Paraguay: Tres
Estdios de Caso confirmam que as regies do Paraguai, que mais se desenvolvem,
so as regies fronteirias.
12

No Mato Grosso do Sul, as maiorias absolutas (+80%) dos assentamentos ocorreram nos municpios da faixa de fronteira; destes, 22% esto localizados em municpios da linha. De todos estes assentamentos um muito significativo foi a venda da
famosa fazenda Itamarati (a maior fazenda de soja do mundo at o incio dos anos
noventa) para construir os assentamentos Itamarati I, II e III.
13

Estes granjeiros chegaram ao sul do velho Mato Grosso animado pelo preo da
terra aps o fim das exportaes de mate para Argentina e a sucessiva queda da arroba
do boi gordo entre 1962 e 1969 (OLIVEIRA, 2000: 79-89).

396

TERRITRIO SEM LIMITES

comerciantes e com o criatrio bovino de corte (hoje tambm de leite). Noutro sentido, mas na mesma direo, esto as cidades de
Amamba e Navira - estas duas que sempre estiveram sob as hostes
da cidade de Dourados, tm recentemente conquistado um arco de
articulao prprio com outros municpios da regio (com o Paraguai,
inclusive) visando o fortalecimento de sua economia. O estudo desenvolvido pelo Grupo Retis (MIN,2005: 230-257) corrobora com as afirmaes ditas e a dizer.
Nestas trs localidades, possvel visualizar a ampliao das
relaes de convivncia formal com o Paraguai. Empresas como a
Lar, Cargill, Bunge, ADM, assim como outras menores, mantm relaes comercias de ambos os lados, com eficientes sistemas de
armazenamento em rede. As usinas de tecelagens que surgiram (e a
surgir) e as indstrias de confeces (muito ao estilo sweat-shops)
tm consubstanciado uma ampliao de relaes formais com a fronteira, o aumento das exportaes e animando o plantio de algodo no
Departamento de Amambay, com alta mecanizao, comprometida
com o abastecimento do lado brasileiro. Com o certificado de rea
livre de aftosa no Paraguai, tem motivado a compra de gado por frigorficos brasileiros. Animados pela revalorizao do mate, entidades
pblicas e empresas privadas tm apontado na direo do fortalecimento de uma rica cadeia, muito bem articulada entre produtores brasileiros e paraguaios, fornecendo matria prima para indstrias de
Amamba, Dourados e Pedro Juan Caballero. Em quase todos os sentidos, como j foi dito, h (ou houve) a imposio de uma lgica exgena
que transcende a lgica territorial, empurrando-a para a articulao
fronteiria. Um outro exemplo, talvez o mais proeminente, seja o Arranjo Produtivo da Mandioca. A implantao de diversas fecularias
(amido) e farinheiras,14 tanto do lado brasileiro quanto do paraguaio,

14

Convidadas pelo avano tecnolgico qumico-industrial para melhor aproveitamento dos nutrientes da mandioca e pela ampliao de seu aproveitamento em produtos alimentares e farmacuticos.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

397

motivou o plantio de mandioca em toda regio de fronteira o que tem


consumado um aumento do preo do produto in natura, e como efeito, aumentando as possibilidades de elevao de renda, estimulando o
plantio em propriedades de pequeno e mdio porte e, o mais importante segundo informaes difceis de serem contabilizadas tem
motivado agricultores (brasileiros e paraguaios) a avanarem com o
plantio de mandioca sobre reas de tradicional plantio de cannabis
sativa no Paraguai. Todos estes elementos apresentam um quadro
otimista com relao a aproximao de cidades que tradicionalmente,
no possuem nenhuma relao de proximidade com a fronteira a expandirem suas frentes de atuao econmica para o lado paraguaio.
O importante, nestas articulaes, so os diversos mecanismos
utilizados pelas pessoas e empresas; ainda que a articulao entre os
dois lados da fronteira seja construda pelo lado formal, mltiplas conexes se expandem para fora do mbito legal, mas que no impedem
articulaes de parcerias e compromissos entre as partes.
At onde conseguimos avanar no entendimento destas articulaes, aparentemente de natureza contraditria, no tem consolidado a elevao dos nveis de complementaridades funcionais entre os
moradores das cidades localizadas distantes da linha; as pessoas no
se deslocam cotidianamente para a fronteira no intuito de ali buscar
produtos que completem as suas sobrevivncias. Entretanto, isto no
pode ser subestimado nem negligenciado. Os arranjos de vasos e flores, assim como outros objetos de decorao, expostos nos hotis destas cidades, muitos so orientais, comprados de reexportaes no
Paraguai; tambm adubos, veneno e arames (de origem brasileira ou
no), quando utilizados por pequenos agricultores, so freqentemente
adquiridos no Paraguai, em quantidades que raramente ultrapassa os
limites da legislao alfandegria. Nestes termos, tambm, a inaugurao do Shopping China (Ponta Por) e a transformao da antiga
Casa China em um hipermercado para o abastecimento regional sejam sintomas da confluncia de uma funcionalidade mais substancial
atrada pelo aumento da articulao formal.
398

TERRITRIO SEM LIMITES

Onde mora o perigo - o Tipo C de integrao. Definitivamente, toda esta parte da fronteira que se integra funcionalmente com
o Paraguai, e vice-versa, no pode ser considerada uma fronteira morta;
as relaes sobrevindas so movidas pela negao dos fatores formais, contudo no da mesma forma em todo territrio. As motivaes
so diferentes. As aes no so uniformes. O pedao do territrio
mais ao leste (de Mundo Novo a Cel. Sapucaia) possui muita diferena com a parte mais oeste (de Bela Vista a Porto Murtinho).
Bela Vista uma cidade conurbada atravs de uma ponte sobre o Rio Apa, com a cidade de Bella Vista Norte (Departamento de
Amambay); as duas somam uma populao nas proximidades de quarenta mil viventes. Porto Murtinho surgiu a partir da criao do porto
de embarque da erva-mate, s margens do rio Paraguai; do outro lado
do rio esto a pequea Isla Margarita (acanhado centro reexportador
com meia dzia de lojas), a colnia de Carmelo Peralta e, descendo
um pouco mais o rio, encontra-se Vallemi - regio produtora de cimento (Departamento de Concepcin). Toda esta vizinhana possui uma
populao pouco superior a vinte mil habitantes, em condio de extrema pobreza. Aqui, encontramos uma funcionalidade muito intensa,
contudo pouco agressiva no sentido da ilegalidade.
As trocas em Porto Murtinho se fazem sem registro e sem o
menor controle (digo, pelos meios de represso). Cotidianamente,
em pequenos botes, os paraguaios trazem razes, frutas, verduras,
vassouras, bolsas de linhas anduty para vend-los no Mercado do
Produtor (inaugurado pela Prefeitura, em 1990, que conta com 32
barracas, metade de paraguaios) e retornam ao fim do dia com produtos manufaturados do Brasil, sem a menor interveno aduaneira. Em tempos recentes, vem se intensificando a utilizao de mode-obra paraguaia, no lado brasileiro. Esta mo-de-obra era, historicamente, utilizada: no setor rural, desde o embarque do mate (Cia.
Matte Laranjeiras); na extrao do tanino de quebracho (para as
Cias. Florestal Brasileira e Quebracho do Brasil); e mais, incisivamente, na lida do gado, at os dias de hoje. Considerados como
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

399

leais, confiveis e baratos (sem encargos sociais), os paraguaios so


utilizados em atividades tipicamente urbanas da construo civil,
carregadores e encargos domsticos. Em nossas visitas, constatamos a presena de paraguaios sendo utilizados como garis limpando
ruas e colhendo lixo, contratados por dia (sic) pelo poder pblico15.
Tambm se observa a presena de famlias paraguaias sendo recebidas em programas de assentamentos urbanos destinados aos sem
tetos do Governo do Estado (Programa Che roga mi), no significando a priori, um deslizamento da legalidade, visto que vrios
paraguaios possuem dupla identidade.
Na conurbao das Belas Vistas, a situao no se distancia
muito do que se observa em Porto Murtinho, com algumas vantagens para ambos os lados. Em Bela Vista existe um mnimo sentido
de urbanidade, onde as ruas bem traadas, com vrias lojas e bares,
do um ar de cidade localidade; o mesmo se observa em Bella
Vista Norte cidade doutro lado da ponte sobre o Rio Apa. Esta urbanidade, em ambos os lados, tem atrado brasileiros a morarem em
territrio paraguaio, aproveitando os preos mais acessveis do terreno, do aluguel, dos impostos urbanos e da energia eltrica. Ali tambm h uma feira de produtores que incorpora produtos e vendedores do Paraguai; a mo-de-obra paraguaia muito utilizada, tanto
no setor urbano quanto no rural; os brasileiros consomem variados
produtos de reexportao; a Educao e a Sade so oferecidas,
majoritariamente, no lado brasileiro (42% dos alunos nas escolas so
de origem paraguaia).
Como vemos, estas localidades distam muito de ter uma relao de proximidade formal com seus vizinhos; os produtos vendidos
oficialmente no lado paraguaio, sejam de origem brasileira ou de alhures, esto ligados a uma articulao, em redes, com o comrcio atacadista de Ciudad Del Este (conurbada com Foz do Iguau). Todavia, no

15

Ressaltamos que no conseguimos constatar esta prtica, como sendo corriqueira


e cotidiana.

400

TERRITRIO SEM LIMITES

ltimo binio vem se intensificando o comrcio porturio com a


reativao do porto, de Porto Murtinho (GODOY, 2005), com exportao de acar e soja; isto tem motivado a construo de um frigorfico e de um lacticnio nas proximidades daquela cidade; e existe
uma inteno programada de uma ligao rodoviria de Pto Esperanza
at a Carretera Ruta 9 (em direo Bolvia) que aproximar a regio
s Colnias Melonitas do Alto Paraguay e s articulaes com o Porto
de Arica no Chile, atravessando o Chaco paraguaio, ou seja, h promessa de se intensificar as relaes com o Paraguai pelo lado formal.
Por enquanto, as autoridades, tanto de Bela Vista quanto de Porto
Murtinho, reclamam do aumento do contrabando de gado e do trfico
de drogas.
Enquanto a agressividade no de visibilidade importuna nas
cidades citadas anteriormente, no se pode dizer o mesmo quando
deslocamos nossa abordagem para o lado leste do territrio.
De Cel. Sapucaia at Mundo Novo, passando por Paranhos,
Sete Quedas (excluindo Japor), a presena de homens armados, visivelmente despreparados, sem a menor discrio transitam calmamente impondo uma tranqilidade agressiva e estpida. Aqui, acontece
tudo que encontramos nas cidades de Bela Vista e Porto Murtinho,
em termos de funcionalidade, porm h algo que sintoniza o lugar com
outras correntes: o incisivo trfico de drogas (especialmente de maconha) e o contrabando de madeira.
As cidades de Capitn Bado (Departamento de Amambay) e
Cel. Sapucaia, separadas apenas por uma avenida, constituem uma
pequena conurbao de vinte mil habitantes. Esta parte do Departamento de Amambay tem, por tradio, o plantio da cannabis sativa,
feito por pequenos produtores associados produo de subsistncia.
Cerca de um lustro atrs, um programa financiado pelo Banco Mundial, tentou aplicar (quase distribuir) recursos financeiros, no sentido de
reduzir a produo ilegal de maconha; segundo informao que obtivemos, este programa fracassou, constatado o fato de paraguaios resgatarem o dinheiro do WB, ao mesmo tempo, arrendavam suas terras
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

401

para brasileiros continuarem o plantio da maconha16. Esta foi uma das


diversas tentativas de reduo do plantio da cannabis, sem sucesso;
porm, mais recentemente a febre da sojeicultura e a expanso da
pecuria extensiva somada, em menor parte, pelo plantio da mandioca
puxada pelo preo do produto no mercado brasileiro, tm avanado
sobre estas terras. A condio imposta por esta relao perigosa tem
levado o local a se tornar um forte centro de repulso17, conforme
empresrios locais, os nomes das duas cidades so utilizados como
referncia de ilegalidades abusivas; comumente os nomes de polticos
locais esto vinculados a guerras de quadrilhas e crimes misteriosos.
Seria irresponsabilidade de nossa parte envolver a maioria da populao neste caldeiro de ilegalidades; nem sequer dispomos de mecanismos para medirmos a participao da populao em aes ilcitas.
Mas, no se pode omitir a situao real de que as complementaridades
pertinentes ao escopo de integrao fronteiria se fazem em tamanho
e volumes pouco convencionais, bloqueando as possveis
potencialidades locacionais. Intentos dos atores locais, no sentido de
definir aes compartilhadas visando a reduo das ilegalidades,
uma necessidade de urgncia, realizada, no momento, com extrema
timidez.
Isso vale tambm para os municpios seguintes. Pouco mais em
direo leste, encontra-se outra pequena conurbao entre as cidades de Paranhos e o povoado de Ypey (Departamento de Canindey),
logo aps as cidades de Sete Quedas, Japor e Mundo Novo (a trinta
km de Salto Guair); essa regio pouco pautada pelo narcotrfico
ainda que se tenha verificado a expanso dessa atividade ilcita na
regio ali, o contrabando de madeira e gado coordena as aes
16

Observa-se que o controle do trfico de maconha na regio sempre esteve sob o


comando de grupos brasileiros que possuem atividades legais e trnsito livre no
Brasil.
17

Um fato curioso o fechamento de uma Agncia Bancria em Cel. Sapucaia,


segundo informaes cedidas pela Superintendncia do Banco, a agncia foi fechada
por excesso de depsito; esse um fato provavelmente nico, pouco registro se
encontrar em outra localidade no mundo.

402

TERRITRIO SEM LIMITES

ilegais. O Departamento de Canidey tem sido, segundo fontes


paraguaias, o mais agravado em relao ao desmatamento. Com o
esgotamento das reservas nativas do lado brasileiro, ainda nos anos
setenta, o que deslocou a maioria das serrarias, para o norte de Mato
Grosso e outras para dentro do Paraguai, inicia-se um processo de
explorao da madeira s margens dos rios Paran, Jejui Guaz,
Aguaray Guaz chegando at as reservas naturais del Bosque
Mbaracayu. Aproximadamente, oitenta por cento da madeira extrada daquele Departamento direcionada s serrarias do Brasil (sic).
Caso esta atividade estivesse sob a luz da legalidade, seria um instrumento seguro para se desenvolver aes de integraes formais; todavia, tanto o desmatamento quanto o transporte e o beneficiamento,
esto assentados sob uma base de interesses estranhos legalidade,
coordenados por grupos muito bem articulados em redes, que incorporam atores de todas esferas18.
A cidade de Mundo Novo, devido a sua proximidade com Guair
(PR) e com Salto de Guair (Py), sustenta maiores condies de
redefinir sua posio neste territrio. Por ser um municpio na casa
dos trinta mil habitantes, ter uma boa infra-estrutura de estradas e
servios e, por ser passagem natural de ligao entre o Mato Grosso
do Sul e o Paran, se coloca numa situao de conquistar uma posio
de centro articulador de aes que completem as atividades econmicas, tanto do Brasil quanto do Paraguai. Vale ressaltar que articulaes neste sentido nascem, ainda que frgeis: a ampliao de atendimento com servios de sade e educao populao paraguaia um
bom sinal desse comportamento articulador.
Devemos constatar que houve em tempos recentes um aumento do consumo de maconha no lado brasileiro; considerar tambm que

18

At onde conseguimos apurar, no h um envolvimento dos grupos da madeira e do


gado com o narcotrfico, existe conforme informaes colhidas um acordo tcito entre
estes, de pactualizao na utilizao do territrio, por onde passa madeira e gado, no
passa o trfico, e vice-versa; este acordo persiste h quinze anos.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

403

o Mato Grosso do Sul faz parte da rota do narcotrfico (MACHADO,


1996); e, mais recente, segundo informaes do Departamento de
Polcia Federal (MS), aps a Lei do Abate,19 o trfico por terra teria
aumentado em mais de duzentos por cento no primeiro semestre deste
ano. Esta constatao, somada reduo da oferta da madeira, poder redirecionar esse pedao de territrio para as variaes impostas
pelo narcotrfico.
A soma das partes e dinmica do territrio do Tipo C. Pedro
Juan Caballero e Ponta Por formam uma conurbao vibrante, recheada de aes formais e complementaridades funcionais plurais.
Local onde habitam 120 mil pessoas na regio urbana e, mais de 150
mil, se contado o setor rural; estabelecem um nvel de convivncia
com intensa complementaridade. Em que pese a presena de contrabando, narcotrfico e outras ilegalidades, suas dimenses no ultrapassam os ndices doutras cidades do mesmo porte na Amrica Latina. Seno o contrrio, esta conurbao apresenta ndices de violncia
menores que a cidade de Dourados, fora da linha. O nascimento, quase concomitante, destas cidades com um crescimento e com caractersticas muito prximas, desde a explorao da erva-mate, sempre
imps limites ao avano indiscriminado de uma parte sobre a outra,
possibilitando criar uma interao recheada de inter-relaes histricas, culturais e sociais, inda que rivais.
De fato, ocorrem na conurbao praticamente tudo aquilo
que tambm ocorre nas condies anteriores, todavia, com diferenas marcantes: as articulaes se objetivam pelo lado formal da
economia - e das atividades administrativas das duas cidades - impe severos limites a desordem institucional e comportamental da
populao.

19

A Lei que permitiu a partir do dia 17 de outubro de 2004 que Caas da Fora Area
Brasileira (FAB) podero abater avies suspeitos que se recusarem a cumprir ordens
de identificao no espao areo brasileiro. A lei visa a reduzir o trfico de drogas
efetuado por avies.

404

TERRITRIO SEM LIMITES

Vrios so os trabalhadores brasileiros que trabalham e habitam no lado paraguaio da cidade como o avesso tambm acontece,
mas, a atuao dos instrumentos jurdicos se posta com o mnimo de
eficincia para construir os limites necessrios. Os acordos de cooperao nascem e se fortificam em aes de controle do axial urbano, exemplos como: a cooperao para manuteno do Corpo de
Bombeiros, a atuao conjunta da Polcia Militar at a regulamentao de transbordo de carros de aluguel (txis e outros) atravessando a linha que divide a cidade - so esforos conjuntos de cooperao observada pela atuao compartilhada das duas Cmaras de
Vereadores.
A participao de empresrios em foros de debates em ambos
os lados, no tem surtido efeitos associativistos para empreendimentos comuns, mas tem se destacado em aes reivindicatrias, podendo a posteriori, sustentar projetos estratgicos de associao econmica-financeira do tipo que j ocorre em Ciudad Del Este. Em tempos
recentes, tem-se observado maior interao entre o setor rural da economia, o avano da agricultura e da pecuria moderna sobre terras
camponesas no Departamento de Amambay, ainda que muito questionada por diversos setores sociais20; e, a implantao de assentamentos de trabalhadores rurais em terras brasileiras (grande parte de
brasiguaios - cf. MOREIRA, 2005), tem construdo uma relao de
proximidade entre atividades de carter rural significativamente ativa. Do ponto de vista formal - o aumento do trnsito de gado tem se
colocado como fator de ponderao durvel; vem se observando o
consumo de gado paraguaio pelos frigorficos brasileiros at muito distante da linha de fronteira (em Campo Grande e Presidente Prudente
por exemplo); e, pelo lado funcional - os abastecimentos de produ-

20

Segundo alguns organismos, esse processo de avanar sobre terras de pequenos


proprietrios, j est provocando xodo rural, com perspectivas pouco animadoras
para esta populao, podendo carrear um descontrole do espao urbano e o aumento
da criminalidade.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

405

tos, que barateiam os custos dos assentados, so comprados no


Paraguai21.
Outro destaque importante o fato das cidades consolidarem
traos de articulao regional e sub-regional, tanto em termos comerciais quanto na prestao de servios. As linhas de ligao de transportes de passageiros retratam, com clareza, esta articulao: Ponta
Por est ligada por linhas regulares ou escolares (nibus que transportam estudantes universitrios) com os municpios de Antnio Joo,
Aral Moreira, Laguna Caarap, Amamba, Cel. Sapucaia, Caarap e
Bela Vista; enquanto Pedro Juan Caballero estabelece uma ligao
articulada de Ypey, Capitn Bado, Concepcin, Bella Vista Norte
chegando at Cel. Oviedo nas proximidades de Asuncin. Mas, mais
que isto: as articulaes ditadas pelo mercado atacadista expande a
articulao de Pedro Juan com Ciudad Del Leste e com Asuncin.
Mormente riscos existem. Um risco perfeitamente observvel
o acrscimo de ligaes comercias de Pedro Juan com Ciudad Del
Este. A articulao em redes de abastecimento, promovidas pelos atacadistas e transportadores, tem desprezado a passagem de produtos
brasileiros por Ponta Por. Encontramos hoje, vrios produtos de origem brasileira (calados, higiene e limpeza, alimentos, etc), todos
comercializados via atacadistas de Ciudad Del Este, enquanto poderiam
estar ingressando por Ponta Por. Este influxo, em redes, de articulaes formais, to saudvel para as integraes fronteirias, carreando
pelo lado de fora da conurbao, tende a reforar o lado funcional
em detrimento da articulao formal. Neste caso, as cidades ficariam
uma de costas para a outra, visto que, nas articulaes em redes no
se entrelaam, neste caso torna-se necessrio recolocar Ponta Por
como cidade exportadora, reanimando a postura aduaneira ali presente.

21

digno de nota, o fato de que os assentados brasileiros possuem uma relao de


confiana maior com os comerciantes paraguaios do que com os patrcios brasileiros; o
fato de poucos proprietrios operarem com sistema de crdito a caderneta, tem se
mostrado ainda um instrumento eficaz no financiamento dos assentados por paraguaios.

406

TERRITRIO SEM LIMITES

CONCLUSO

Contrapondo-se a uma integridade territorial


absoluta, a Tipologia apresentada concentra a ateno no fato de
que a territorialidade presente nas regies de fronteira muito mais
complexa do que a aparncia permite observar. A cada translocalidade, criada em dado ambiente da fronteira do Brasil com o Paraguai,
redesenha-se a paisagem em funo de sua complexidade - o resultado um mapa muito pouco uniforme.
H elementos novos, como aludimos. Estes novos elementos
pautados, tanto no nvel da legalidade quanto da ilegalidade, possuem uma articulao complexa e um carter multifuncional, seja no
mbito estrutural quanto conjuntural. Isto, por si s, reduz a possibilidade de mapeamento a um tempo minimizado.
Todavia, os Tipos de Relaes Fronteirias concebem uma
lgica territorial sustentada na complementaridade instvel e insegura, mas concebem, inclusive, propriedades e vantagens com as
quais podem contar; permitindo a cada localidade acionar seus
atores no esforo de operacionalizarem recursos e promoverem
formas alternativas (ou tradicionais) de desenvolvimento endgeno.
Em qualquer caso, o que no pode deixar de estar claro que o
territrio de fronteira e sobre este esteio dever ser fundamentada sob qualquer perspectiva de movimento, de mudana ou
manuteno.
Neste caso, a inteno em desenhar um mapa das relaes
territoriais conforme a Tipologia apresentada, no captar a imagem permanente, mas sim o contrrio, captar a imagem neste dado
momento histrico. o ambiente cartogrfico do possvel e do pouco previsvel, observando-se que na fronteira a morfologia social
imbricada, contradiz como senso comum sobre nao, tarefa assaz
complexa para os gegrafos.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

407

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408

TERRITRIO SEM LIMITES

Rodolfo Cruz Pieiro*

El Colegio de la
Frontera Norte

INTRODUCCIN

LA FRONTERA NORTE
DE MXICO: POBLACIN,
MIGRACIN Y EMPLEO

La frontera Mxico-Estados Unidos


comprende una larga delimitacin territorial de
3,200 kilmetros. Si se consideran los
municipios de Mxico y los condados de Estados Unidos de esta zona desrtica y semi
desrtica, casi doce millones de persona viven
en esta frontera. Numerosos han sido los
estudios sobre ella y en cada uno de ellos se la
ha definido a partir de las problemticas especficas que surgen de su propia estructura
como el alto crecimiento demogrfico, el
fuerte desarrollo de la industria maquiladora y
el alto intercambio comercial de bienes y
servicios con Estados Unidos.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

409

Si analizamos los trabajos realizados sobre la frontera MxicoEstados Unidos existe una gran heterogeneidad con respecto a la
definicin de la misma. En algunos trabajos se ha tomado como
referencia a las entidades federativas del norte de Mxico, es decir a
Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo Len y Tamaulipas. En otros, a
los municipios que colindan fsicamente con Estados Unidos y el algunos
ms, a las principales localidades urbanas fronterizas. A pesar de esta
heterogeneidad al abordar la frontera norte de Mxico, es importante
sealar que en este mbito geogrfico se llevan a cabo interacciones
sociales, culturales, econmicas y demogrficas que son particulares
a ella y que la distinguen del resto de Mxico.
Una de estas particularidades se refiere a la colindancia con la
mayor economa del mundo en la actualidad, Estados Unidos. Este espacio
se caracteriz por su escasa integracin a la economa mexicana y su
alto grado de interdependencia con Estados Unidos. Otra particularidad
e la zona es el diseo e instrumentacin de programas econmicos y
sociales y reglamentaciones que el gobierno federal mexicano ha dirigido a lo largo de la historia, especficamente a esta frontera.
Sin embargo, a pesar de la existencia de ciertas particularidades de la frontera, es difcil considerarla como una sola regin geo
econmica, ya que no existe una verdadera integracin entre las zonas que la conforman. Las causas que han originado esta situacin
son las condiciones fsico-geogrficas del norte de Mxico que hacen
difcil las relaciones este-oeste entre las ciudades fronterizas, propiciando ms bien que las interacciones econmicas y sociales predominantes sean aqullas que se realizan con regiones del sudoeste de
Estados Unidos y con el centro de Mxico.
Ms bien, esta frontera norte est conformada por un conjunto
de micro regiones que se articulan en torno a la lnea divisoria entre
Mxico-Estados Unidos y que aunque son muy diferentes en trminos
de su desarrollo socioeconmico, presentan ciertas caractersticas
comunes y graduales: altos niveles de incremento poblacional, actividad
econmica altamente concentrada en actividades industriales, un alto
410

TERRITRIO SEM LIMITES

nivel de interaccin e interdependencia con los vecinos condados de


Estados Unidos y una rgida y peligrosa frontera que obstaculiza la
libre movilidad de la fuerza de trabajo.
Pero, a pesar de estas caractersticas comunes, cualquier
delimitacin que pretenda definir a la frontera norte de Mxico como
una sola regin presenta problemas, luego entonces, es ms conveniente tomarla como un contexto geogrfico para el estudio de los
fenmenos fronterizos.
En este trabajo se considerar como contexto geogrfico para
el estudio demogrfico de la frontera norte de Mxico al conjunto de
treinta y cinco municipios que colindan con Estados Unidos, ms los
municipios de Ensenada en Baja California, Manuel Benavides y Valle
Hermoso en Tamaulipas que son considerados como fronterizos por
su gran interaccin fronteriza, aunque no colinden fsicamente con el
vecino pas del norte.

Mapa 1 - Tasas de crecimiento poblacional en municipios y condados fronterizos,


1990-2000
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

411

Esta frontera norte es un escenario complejo, contradictorio y


dinmico. El gobierno federal mexicano la administra desde la perspectiva del centro del pas, sin aprovechar completamente las grandes
oportunidades que la vecindad con Estados Unidos ofrece a la zona.
Es por esto que la interaccin de las sociedades locales fronterizas
mexicanas con sus vecinas comunidades del norte es tanto formal
como informal, rgida como flexible.
La frontera Mxico-Estados Unidos es considerada en ambos
pases como un rea estratgica, en Mxico esto se debe a su desarrollo
social y econmico y en Estados Unidos se debe a su importancia en
trminos de su seguridad nacional. Las principales ciudades fronterizas
llaman la atencin de ambos gobiernos en temas relacionados con la
migracin internacional e indocumentada, conflictos ambientales,
escasez de recursos naturales, industria maquiladora, mercados
laborales, problemas sobre narcotrfico y asuntos relacionados con
derechos humanos. La mayora de los problemas sociales, ambientales,
polticos que se presentan en estas ciudades fronterizas se convierten
en problemas internacionales.
Entre las principales caractersticas de esta frontera est el
fuerte crecimiento de sus principales ciudades, resultado en gran parte, de los intensos flujos migratorios que stas reciben. La
instrumentacin de una variedad de planes de desarrollo de ndole federal, el establecimiento y crecimiento de la industria maquiladora de
exportacin, la intensa interaccin social y econmica con las ciudades
vecinas del otro lado de la lnea fronteriza se han unido para dar como
resultado ciudades con un intenso dinamismo demogrfico, econmico
y social.
El objetivo de este trabajo es presentar un panorama general de
esta frontera. Exponiendo en un primer apartado el crecimiento
demogrfico de los municipios fronterizos, en un segundo lugar el
fenmeno de la migracin que la caracteriza.
Y, por ltimo en un tercer apartado se presentar la insercin
laboral de la poblacin de esta frontera.
412

TERRITRIO SEM LIMITES

DINMICA DEMOGRFICA EN LA
FRONTERA NORTE DE MXICO

El crecimiento demogrfico de Mxico durante


el siglo XX fue bastante acelerado. Haciendo a un lado la dcada de
1910-19201 la poblacin mexicana creci constantemente. La poblacin
de Mxico pas de 13.6 millones en 1900 a 97.4 millones en el 2000.
Este crecimiento no fue uniforme durante todo el periodo, al principio
del siglo dicho crecimiento fue moderado.
Entre 1940 y mediados de los aos setenta, la poblacin mexicana creci a ritmos ms elevados con tasas anuales de crecimiento
demogrficas de 3.03% en la dcada de los cincuenta; 3.35% en los
sesenta y 3.15% en los aos setenta. A partir de mediados de los
setenta en adelante, la poblacin mexicana continua creciendo pero a
tasas menores. Durante los aos setenta la poblacin creci a una
tasa anual promedio de 3.15%; 2.00% en los ochenta y 2.03% de
1990-1995 y 1.57 de 1995 al 2000. La explicacin a este patrn de
crecimiento demogrfico en el pas radica en las elevadas tasas de
fecundidad en combinacin con una mortalidad en constante descenso.
Este ritmo de crecimiento poblacional que experiment Mxico
no fue igual para las distintas regiones del pas. La diferencia regional
en el crecimiento demogrfico tiene su explicacin principalmente en
el fenmeno de la migracin interna de Mxico. El volumen y las caractersticas de los flujos migratorios al interior del pas explican, en
gran medida, adems de la fecundidad y la mortalidad, la dinmica
demogrfica de las regiones.
En este sentido, en Mxico existen regiones que han mostrado
comportamientos demogrficos especiales. Tal es el caso de la regin
de la frontera norte del pas. La frontera norte de Mxico se ha caracterizado por un acelerado crecimiento demogrfico, superior al mos1

Durante el periodo de 1910 a 1920, la poblacin mexicana decreci en aproximadamente un milln de personas a consecuencia de la Revolucin Mexicana (CORONA,
1991).
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

413

trado por el pas en su totalidad y slo comparable con el crecimiento


experimentado por las principales reas metropolitanas de Mxico.
Esta dinmica demogrfica es consecuencia de un alto crecimiento
natural, y principalmente, de los intensos flujos de migracin dirigidos
hacia esta regin.
Las entidades del norte de Mxico colindantes con Estados
Unidos (Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo Len y
Tamaulipas) pasaron de 2.1 millones de habitantes en 1930 a 16.6
millones en el 2000. Estas entidades fronterizas han crecido a un ritmo
mayor que el promedio nacional durante los ltimos aos. As, mientras
que el pas creci en un 2.0% por ciento anual promedio en la dcada
de los ochenta, los estados fronterizos crecieron a un 2.2% anualmente, 2.48 en el quinquenio 1990-1995 y 2.05 por ciento durante el
quinquenio 1995-2000.
La tendencia general muestra que las entidades del norte del pas
vieron disminuir su ritmo de crecimiento durante los aos ochenta y
volvieron a crecer durante el primer quinquenio de los noventa, con
excepciones de Baja California, que muestra un ritmo de crecimiento y
de Coahuila mostrando una cada constante de su crecimiento
poblacional. Sin duda alguna, los flujos migratorios hacia estas entidades
federativas estn jugando un papel relevante y muy significativo en el
ritmo de crecimiento de los estados de la frontera norte de Mxico.
Como se sealo con anterioridad, una aproximacin ms
adecuada a la zona fronteriza de Mxico lo constituyen los municipios
que colindan geogrficamente con Estados Unidos cuyos nombres y
poblaciones residentes de 1970 al 2000 se exhiben en el Cuadro 12. La

El Cuadro 1 presenta 38 municipios, pero en realidad los municipios que colindan


geogrficamente son 35. La diferencia se debe a que en la lista se aadieron Ensenada,
B.C., Manuel Benavides, Chih., y Valle Hermoso, Tamps., porque en la prctica y
para efectos de programas federales se les considera como fronterizos. Asimismo, en
el cuadro no aparecen los municipios de reciente creacin como Plutarco Elas Calles
(Sonora) y la incorporacin de Puerto Peasco y de Playas de Rosarito (Baja California),
cuya poblacin es incluida en el municipio de Tijuana hasta 1990.

414

TERRITRIO SEM LIMITES

Cuadro 1 - Poblacin total de los municipios fronterizos del norte de Mxico,


1970-2000

Fuente: De 1970 a 2000 Censos de Poblacin 1970, 1980, 1990 y 2000.


a
Los municipios estn en orden descendente de acuerdo con el tamao de su poblacin en 2000.
b
Incluye Playas de Rosarito.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

415

Cuadro 2 - Tasas de crecimiento anual promedio de los municipios fronterizos del


norte de Mxico, 1970-2000

Fuente: De 1970 a 2000 Censos de Poblacin 1970, 1980, 1990 y 2000.


a
Los municipios estn en orden descendente de acuerdo con la poblacin del 2000
b
Incluye Playas de Rosarito.

416

TERRITRIO SEM LIMITES

poblacin de los municipios de la franja fronteriza pas de 306 habitantes en 1930, a 2.35 millones en 1970, y a 5.97 millones en el 2000.
As, los municipios fronterizos aumentaron su poblacin de manera
acelerada, casi 20 veces en el periodo de 1930 a 2000. El ritmo de
crecimiento poblacional de los municipios fronterizos es superior al
mostrado por las entidades federativas del norte del pas y al promedio
nacional.
El promedio anual de crecimiento demogrfico de todos los
municipios fronterizos de 1990 al 2000 fue de 3.7 por ciento, a nivel
nacional este porcentaje fue de alrededor de 1.83. Este crecimiento
demogrfico de la franja fronteriza es bastante heterogneo entre los
municipios que componen esta zona. As, de los 38 municipios fronterizos
quince de ellos crecen por encima de 2.5 por ciento anualmente; nueve
municipios crecen entre 1 y 2.4 por ciento; cuatro lo hacen a un ritmo
de 0 y 0.9 por ciento; y diez de ellos muestran un ritmo de crecimiento
poblacional negativo, es decir, su poblacin decreci durante ese periodo.

Mapa 2 - Tasas de crecimiento poblacional por municipio en la frontera norte,


1990-2000

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

417

Cuadro 3 - Poblacin total de los municipios fronterizos del norte de Mxico de


100,000 y ms habitantes, 1970-2000

Fuente: De 1970 a 2000 Censos de Poblacin 1970, 1980, 1990 y 2000.


a
Los municipios estn en orden descendente de acuerdo con la poblacin del 2000, a partir de la cual se defini el criterio
100,000 habitantes y ms.
b
Incluye Playas de Rosarito.

As, podemos decir que en realidad el crecimiento poblacional


de la franja fronteriza se debe en gran medida al crecimiento
demogrfico que experimentan algunos de los municipios fronterizos,
que son precisamente las once grandes ciudades, las que en el 2000
tenan cuando menos 100 mil habitantes. Aunque el crecimiento de
estos municipios es dismil y con variaciones en el tiempo, son estos
municipios fronterizos los que explican en gran medida el dinamismo
demogrfico experimentado por esta zona del pas durante los ltimos
aos.
Los principales municipios fronterizos muestran un patrn de
crecimiento poblacional siempre en ascenso, en la dcada de los
setenta los principales municipios fronterizos mostraron un
crecimiento (2.8%) por debajo del nivel nacional (3.2%) y del estatal
(3.0%), pero ya para los aos ochenta el ritmo de crecimiento de los
municipios fronterizos (3.0%) fue muy superior al presentado por los
estados fronterizos (2.2%) y por el pas (2.0%). Durante los noventa, la diferencia de crecimiento demogrfico entre los principales
municipios fronterizos y sus respectivas entidades y el del pas es
418

TERRITRIO SEM LIMITES

mayor; 3.9 por ciento es el ritmo de crecimiento de los principales


municipios fronterizos

POBLACIN INMIGRANTE
EN LA FRONTERA NORTE

Otra de las caractersticas poblacionales de la zona fronteriza


es su alta concentracin poblacional (CUADRO 5). En 1970 los once
principales municipios fronterizos concentraban ya un 85.5 por ciento
de la poblacin residente en los 38 municipios considerados como
fronterizos; para 1980 ese porcentaje creci a un 86.2 por ciento, a
88.2 en 1990, y a un 90.2 por ciento en el 2000 (vase Cuadro 5).
Como se observa, esta concentracin poblacional en tan slo once de
los 38 municipios ha ido en aumento a travs del tiempo y son, sin
duda, estos municipios fronterizos los que marcan la pauta de la
dinmica demogrfica de la zona fronteriza.

La tendencia predominante hasta hace relativamente pocos aos era la concentracin de la poblacin en unas
Cuadro 4 - Tasas de crecimiento anual promedio de los municipios fronterizos del
norte de Mxico de 100,000 y ms habitantes, 1970-2000

Fuente: De 1970 a 2000 Censos de Poblacin 1970, 1980, 1990 y 2000.


a
Los municipios estn en orden descendente de acuerdo con la poblacin del 2000
b
Incluye Playas de Rosarito.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

419

cuantas ciudades del pas, en especial en la regin centro del


territorio nacional. Esta tendencia est siendo gradualmente modificada, dando paso a una distribucin ms amplia de la poblacin
en centros urbanos de diversas dimensiones. Los movimientos
migratorios de carcter urbano-urbano y metropolitano-urbano han
cobrado mayor importancia y lo seguirn haciendo conforme avance y se profundice la inercia urbanizadora y la tendencia a la
desconcentracin urbana.
En Mxico se ha dado un proceso de urbanizacin bastante
acelerado, entre 1980 y 2000 la poblacin urbana (considerando a sta
como la poblacin que reside en ciudades con ms de 15 mil habitantes) pas de 34 a 59 millones de personas, lo que representa el 42.6 y
61 por ciento de la poblacin nacional, respectivamente. Asimismo, en
1980 haba 300 localidades con 15 mil habitantes y ms, para 2000
este nmero ascendi a 513, lo que signific que la tasa de crecimiento
anual de la poblacin urbana se elev a 2.7 por ciento de 1980 al 2000,
la cual es superior a la de la poblacin nacional, observada en el mismo
periodo, (1.91) y a la de la poblacin rural (1.%). Como resultado de
Cuadro 5 - Concentracin poblacional de municipios fronterizos del norte de
Mxico de 100,000 y ms habitantes, respecto al total de municipios fronterizos,
1970-2000

Fuente: De 1970 a 2000 Censos de Poblacin 1970, 1980, 1990 y 2000.


a
Los municipios estn en orden descendente de acuerdo con la poblacin del 2000, a partir de la cual se defini el criterio
100,000 habitantes y ms.
b
Incluye Playas de Rosarito.

420

TERRITRIO SEM LIMITES

esta dinmica, el grado de urbanizacin pas de 49.4 por ciento en


1970 a cerca de 56.2 por ciento en 1980 y a 61 por ciento en 1990
(Programa Nacional de Poblacin, 1995-2000).
Aparentemente existe una menor atraccin de los flujos
migratorios ejercida por las grandes metrpolis del pas. La
concentracin de la poblacin en ciudades de ms de un milln de
habitantes ha disminuido. Esta menor atraccin migratoria de las urbes metropolitanas se encuentra de alguna manera vinculada al deterioro de calidad de vida de estas reas. Garza (1992) nos seala que
aunque en Mxico la urbanizacin de corte metropolitano durante el
periodo de 1960-1990 se fortaleci, hay evidencias de cambios importantes en la distribucin territorial de la poblacin por la prdida de
importancia relativa de las grandes reas metropolitanas (Ciudad de
Mxico, Guadalajara, Monterrey y Puebla) y debido a la configuracin
de otras ciudades grandes: Len, Toluca, Ciudad Jurez, Tijuana, San
Luis Potos y Chihuahua.
Las ciudades llamadas intermedias (aquellas entre 100 mil y un
milln de habitantes) han aumentado considerablemente en los ltimos
aos. En 1950 haba slo 13 ciudades con dichas dimensiones; en 1970
el nmero de estas ciudades aument a 37 y en 1990 sumaron un total
de 56 (CORONA, TUIRN, 1994) y en el 2000 eran 104. En la dcada de los ochenta, estas ciudades crecieron ms rpidamente que las
grandes metrpolis. Las ciudades intermedias desempearn en los
aos venideros un papel prominente en la vida econmica y
demogrfica del Mxico urbano.
El dinamismo econmico e industrial, con capacidad de atraccin
de la industria maquiladora e inversin extranjera, que las ciudades
fronterizas del norte de Mxico han mostrado en los ltimos aos han
repercutido de manera significativa en la atraccin de grandes flujos
migratorios de pas.
En el cuadro 6 se presenta la poblacin total por condicin
migratoria. Esta informacin nos muestra cmo en las localidades de

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

421

100,000 habitantes y ms de Baja California el 48 por ciento de su


poblacin es poblacin nacida en otra entidad; ese mismo porcentaje
considerando slo a la ciudad de Tijuana vemos que ms de la mitad
de su poblacin (el 55.6 por ciento) es considerada como inmigrante
bajo este mismo concepto.
El lugar de procedencia de la poblacin inmigrante en Tijuana,
Baja California se presenta en el mapa 2. En este se observa que las
principales entidades que tienen un mayor peso porcentual en su
contribucin a los flujos migratorios destinados a Tijuana son: Sinaloa,
Veracruz, Jalisco, Sonora, Ciudad de Mxico, Chiapas.
Para la otra ciudad de mayor peso poblacional de la frontera
norte de Mxico, Ciudad Jurez, las principales entidades de
procedencia se presentan en el mapa 3 y son: Veracruz, Durango,
Coahuila, Zacatecas, Oaxaca, Ciudad de Mxico.
Como ya se seal, las ciudades de la regin fronteriza del
norte de Mxico han mostrado durante toda su historia un crecimiento
poblacional intenso, particularmente en sus principales ciudades
(Tijuana y Ciudad Jurez), las cuales han sido el destino de una gran
cantidad de mexicanos que han ido en bsqueda de mejores oportunidades de vida. En la siguiente seccin analizamos la insercin
ocupacional y la movilidad laboral de los trabajadores inmigrantes en
los mercados urbanos de trabajo de la regin fronteriza del norte de
Mxico.

Cuadro 6 - Total de poblacin nativa de las entidades fronterizas, Tijuana y Ciudad


Jurez, 2000

Fuente: INEGI, Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000

422

TERRITRIO SEM LIMITES

PRINCIPALES ESTADOS DE PROCEDENCIA DE


LOS NUEVOS INMIGRANTES DE TIJUANA
(PORCENTAJES)

INSERCIN OCUPACIONAL
Y MOVILIDAD LABORAL
DE LA POBLACIN INMIGRANTE
EN LAS CIUDADES FRONTERIZAS

Mapa 3 - Principales estados de procedencia de los nuevos inmigrantes de Tijuana

La poblacin inmigrante en los mercados


laborales de la frontera norte de Mxico es importante y significativa. El
fenmeno migratorio es un proceso social que permea de manera importante las estructuras ocupacionales de estas comunidades de la
frontera norte de Mxico. En gran medida las ciudades fronterizas del
norte de Mxico se han venido formando gracias al arribo y a la
contribucin de poblaciones inmigrantes procedentes del interior del pas.
La proporcin de la poblacin inmigrante econmicamente activa
en las ciudades fronterizas es muy importante, as en Tijuana el 72 por
ciento de su fuerza laboral ocupada es poblacin inmigrante, poblacin
que naci fuera de la entidad en la que reside; en las dems ciudades
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

423

PRINCIPALES ESTADOS DE PROCEDENCIA DE


LOS NUEVOS INMIGRANTES DE CIUDAD JUREZ
(PORCENTAJES)

Mapa 4 - Principales estados de procedencia de los nuevos inmigrantes de Ciudad


Jurez

fronterizas ese mismo porcentaje es: en Cd. Jurez 42.1, en Nuevo


Laredo 47.2 y en Matamoros 36.4.
Los niveles de participacin econmica de las ciudades
fronterizas se han destacado en los ltimos aos por situarse entre las
tasas de participacin ms altas del pas, particularmente las tasas de
participacin de la poblacin femenina. Estas tasas de participacin
econmica han ido acompaadas de un crecimiento en la actividad
econmica.
El acelerado incremento de las tasas de participacin econmica
en las ciudades fronterizas se explica en gran medida por dos procesos
sociales que se dan de manera concomitante y que repercuten en las
estructuras sociales y econmicas de estas comunidades fronterizas.
Por un lado desde mediados de los aos setenta, al igual que en el
resto del pas, se empieza a dar un rpido proceso de incorporacin de
424

TERRITRIO SEM LIMITES

la mujer al trabajo extra domstico. Esta incorporacin cada vez mayor


de la poblacin femenina a los mercados de trabajo adquiere especial
singularidad en los distintos contextos regionales del pas.
Por otro lado, se encuentra el establecimiento y desarrollo de la
industria maquiladora de exportacin en las zonas urbanas de la frontera
norte de Mxico, un hecho suficientemente documentado en la literatura sobre el tema. La instalacin de la industria maquiladora en las
ciudades fronterizas fue un hecho que, sin lugar a dudas, ha venido a
distinguir de manera particular la mano de obra de estas comunidades
de la regin norte del pas.
Los importantes incrementos en los niveles de participacin
econmica en las ciudades fronterizas han estado acompaados de
bajos niveles de desempleo abierto en estas comunidades.
Antes de los aos sesenta las ciudades fronterizas, particularmente Tijuana y Ciudad Jurez eran economas orientadas hacia el
comercio y los servicios especialmente hacia el turismo
estadounidense. En 1940, los censos de poblacin muestran la
importancia del sector servicios en la estructura econmica de Tijuana
que concentraba aproximadamente el 45% de su fuerza laboral, y el
sector comercio concentraba el 25%. Las devaluaciones del peso
frente el dlar en los aos de 1976, 1982, 1986 y 1994 afectaron
fuertemente a las economas fronterizas desestabilizando algunos de
sus sectores econmicos. Sin embargo, la industria maquiladora de
exportacin se vio beneficiada, en trminos generales, por estas
devaluaciones.
Desde el establecimiento de la industria maquiladora de
exportacin en varias ciudades de la frontera norte de Mxico la
fuerza de trabajo incrementa su participacin en el sector
manufacturero e industrial de las economas fronterizas. Durante los
ltimos aos la industria de transformacin ha sido el sector
econmico que ha absorbido la mayor parte del incremento de la
fuerza laboral.

TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

425

En 1975 haba alrededor de 100 plantas maquiladoras en Tijuana


y alrededor de 7,844 trabajadores. Para el 2002 el INEGI reporta que
existen alrededor de 700 plantas y 150,000 trabajadores. Durante las
ltimas dos dcadas la industria maquiladora ha crecido de manera
acelerada en Tijuana, particularmente despus de la crisis econmica
de 1982. Sin embargo, del 2000 al 2002 se muestra una cada tanto en
el nmero de empleos como de establecimientos.
En aquellas ciudades fronterizas donde la industria
maquiladora ha mostrado un intenso desarrollo, la poblacin
inmigrante se emplea de manera importante en esta industria. En
el cuadro 7 se presenta la poblacin econmicamente activa por
sector de actividad y condicin migratoria. En esta informacin se
observa que la poblacin inmigrante se inserta de manera importante en el sector de la industria manufacturera, particularmente
llama la atencin la proporcin de la poblacin inmigrante en Ciudad
Jurez que se emplea en la industria de la manufactura (64.8 por
ciento). Igualmente, los inmigrantes se insertan de manera importante en dicho sector econmico en las ciudades como Tijuana, en
donde la industria maquiladora se ha desarrollado de manera aceGrafica 1 - Nmero de establecimientos y trabajadores en la industria maquiladora
de exportacin, Tijuana, 1990-2002

Fuente: INEGI, Estadsticas de la industria maquiladora de exportacin

426

TERRITRIO SEM LIMITES

Cuadro 7 - Distribucin porcentual de la poblacin econmicamente activa por


sector econmico y condicin migratoria

Fuente: INEGI, Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000

lerada. Otros de los sectores donde se emplea la poblacin inmigrante


es el sector de los servicios personales.
El tipo de insercin sectorial de la poblacin inmigrante en las
ciudades fronterizas se refleja tambin en su insercin ocupacional.
La mayor concentracin de los inmigrantes se da en ocupaciones relacionadas con la industria de transformacin. La insercin ocupacional
se da principalmente en las ocupaciones como trabajadores fabriles y
operadores de maquinaria; en Cd. Jurez el 58.1 por ciento de los
inmigrantes se emplean en dichas ocupaciones, el 42.5 % en Tijuana,
vase cuadro 8.
En el cuadro 9 se presentan el ingreso real promedio mensual,
las horas trabajadas a la semana, la proporcin de la poblacin
inmigrante que tiene alguna cobertura mdica en estos mercados
laborales fronterizos. Los salarios percibidos por la poblacin
inmigrante en las ciudades fronterizas es menor que los percibidos
por los no migrante. Sin embargo, los inmigrantes trabajan un mayor
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

427

Grafica 2 - Poblacin econmicamente activa migrante segn sector econmico,


Tijuana, 2000
Fuente: INEGI, Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000

Grafica 3 - Poblacin econmicamente activa migrante segn sector econmico,


Ciudad Jurez, 2000
Fuente: INEGI, Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000

nmero de horas a la semana que los no migrantes. Asimismo, la


cobertura mdica, es decir, las personas que cuentan con alguna
prestacin de cobertura mdica por parte de su trabajo como IMSS,
ISSTE o mdico personal, es mayor entre la poblacin no migrante,
con excepcin de la poblacn inmigrante en Ciudad Jurez. Considerando estos indicadores, en general, podemos decir que la poblacin
428

TERRITRIO SEM LIMITES

Cuadro 8 - Distribucin porcentual de la poblacin econmicamente activa por


ocupacin en el trabajo y condicin migratoria

Fuente: INEGI, Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000

Grafica 4 - Poblacin econmicamente activa migrante segn ocupacin, Tijuana


2000
Fuente: INEGI, Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000

inmigrante que trabaja en los mercados fronterizos se encuentra


laborando en las condiciones laborales menos favorables que la
poblacin no migrante.
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

429

Grafica 5 - Poblacin econmicamente activa migrante segn ocupacin, Ciudad


Jurez 2000
Fuente: INEGI, Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000

Cuadro 9 - Algunas caractersticas laborales de la poblacin econmicamente


activa por condicin migratoria

TRANSMIGRANTES EN LAS
CIUDADES DE LA FRONTERA NORTE

Fuente: INEGI, Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000

Otro tipo de migrantes en las ciudades de la


frontera norte de Mxico son aquellas personas que residiendo en un
lado de la frontera se emplea y trabaja en el otro lado, es decir, en esta
poblacin fronteriza existe una proporcin considerable de personas
430

TERRITRIO SEM LIMITES

que viven del lado mexicano y trabajan del lado estadounidense. Por
considerarlo de importancia, en este trabajo documentamos la
proporcin de la poblacin econmicamente activa que se encuentra
en estas condiciones en las distintas ciudades fronterizas.

CONCLUSIONES

En Tijuana el nmero de trabajadores transmigrantes que cruzan


la lnea internacional diaria o semanalmente se increment
considerablemente durante los aos noventa. En esta ciudad, la
proporcin de la poblacin econmicamente activa pas de 6.8 por
ciento en 1990 a 8.0% en 1998. Mientras que este mismo porcentaje
de la PEA se redujo tanto en Ciudad Jurez como en Matamoros.
Estos trabajadores transmigrantes principalmente son trabajadores
asalariados y se emplean en ocupaciones de trabajadores fabriles y
operadores de maquinas. Por supuesto, el ingreso mensual que reciben
estos trabajadores es superior a los salarios recibidos por la fuerza de
trabajo que se empleo en el lado mexicano, sin embargo, el nmero de
horas que trabajan a la semana es inferior al nmero de horas de
trabajo que tienen que laborar los trabajadores del lado mexicano. Algo
que llama la atencin en Tijuana es el hecho de que durante 1994-95,
el periodo de fuerte crisis econmica en Mxico, el porcentaje de
transmigrantes se increment considerablemente. As, mientras el
ingreso real promedio mensual disminuye durante ese ao, esa
proporcin de transmigrantes se incrementa en esta ciudad fronteriza.

Las ciudades fronterizas han continuado


creciendo de manera acelerada durante la dcada de los noventa.
Este crecimiento en gran medida es la consecuencia de los intensos
flujos migratorios que estn recibiendo las comunidades fronterizas,
especialmente las ciudades de mayor magnitud como Tijuana y Ciudad
Jurez. Las zonas de procedencia de estos flujos migratorios continan
siendo, de manera general, aquellas entidades que tradicionalmente
TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

431

han enviado poblacin hacia estas zonas fronterizas. Sin embargo, en


los ltimos aos se observa un mayor nmero de entidades que
participan en estos flujos migratorios que tienen como destino la regin
fronteriza del norte de Mxico.
La causa principal de esta atraccin de los flujos migratorios de
las ciudades fronterizas es la bsqueda de mejores oportunidades de
trabajos, empleos con una mayor remuneracin econmica. Los bajos
niveles de desempleo y el alto promedio de ingreso salarial mensual
son factores que, sin duda alguna, son elementos que ayudan a explicar la movilidad territorial de la poblacin hacia estos centros urbanos.
Asimismo, el establecimiento y el intenso desarrollo de una industria
particular en esta zona fronteriza han estimulado de manera particular
el desplazamiento hacia estas ciudades fronterizas. Sin embargo, no
todo el panorama es bueno, las contradicciones del desarrollo social y
econmico de estas ciudades repercuten de manera especial en la
poblacin inmigrante de menores recursos. Las condiciones laborales,
que aunque un poco mejores que en otros centros urbanos del pas, no
dejan de ser precarias. En general, esta poblacin inmigrante ha tenido
que laborar un mayor nmero de horas, tienen ingresos menores que
la poblacin no migrante y el trabajo es poco estable.

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TERRITRIO SEM LIMITES

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TERRITRIO, MOVIMENTO E DESENVOLVIMENTO

433

434

TERRITRIO SEM LIMITES

PARTE II

TERRITRIO,
IDENTIDADE E CULTURA

TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

435

436

TERRITRIO SEM LIMITES

CULTURA FRONTEIRIA
DO MERCOSUL:
PODERES DOS
SEM PODER

Ligia Chiappini*

1 - O PROJETO (WORK IN PROGRESS)

*
Ctedra de
Brasilianistik,
Lateinamerika-Institut /
Freie Universitt-Berlin

Este texto se prope a apresentar algumas concluses parciais de um projeto em andamento, intitulado Cultura fronteiria e fronteiras culturais na comarca pampeana: obras
exemplares,1 do qual sou coordenadora, na Universidade Livre de Berlim, Alemanha e a Profa.
Dra. Sandra Nitrini, na Universidade de So
Paulo, Brasil.

Iniciado em janeiro de 2004, mas com antecedentes em


projetos menores, seja de pesquisadores isolados (entre
os quais me incluo) seja de grupos, sobretudo de grupos
brasileiros, argentinos e uruguaios, que se puseram em
contato para intercambiar dados e resultados ainda parciais.
TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

437

O projeto se enquadra no programa PROBRAL da CAPES


(Brasil) e do DAAD (Alemanha), que possibilita o intercmbio mais
frequente e intenso entre os pesquisadores seniors, e entre estes e os
pesquisadores mais jovens, que esto desenvolvendo projetos especficos de doutorado ou ps-doutorado, no mbito da problemtica e de
um corpus variado do projeto comum2.
O projeto consiste basicamente no esforo de atualizao dos
estudos de literatura e cultura gaucha e gacha, em tempos de
globalizao, atravs da abordagem comparativa de textos brasileiros,
argentinos e uruguaios, considerados exemplares da tenso nacional,
regional, transnacional, nos sculos XIX e XX, retrocedendo, quando
necessrio, at a segunda metade do sculo XVIII. Esses textos so
vistos aqui como expresso simblica da fronteira. 3
Na verdade, o interesse pelo tema, de minha parte, nasceu de
uma coincidncia de trs fatores essenciais: 1. o fato de que boa parte
de minhas pesquisas no Brasil se detiveram na problemtica dos regionalismos e das relaes entre literatura, cultura e sociedade a nvel
local, nacional e global. 2. a encomenda que me fizeram lida Lois e
ngel Nez, organizadores da edio crtica do Martn Fierro, de

Pelo lado alemo, os pesquisadores associados so: Dr. Horst Nitchack (Universidad
Humboldt HU Berln quando aderiu ao projeto, mas atualmente professor na
Universidade do Chile), o Prof. Dr. Werner Thielemann (HU-Berln) e a Profa. Dra.
Sabine Schlickers (Universidade de Bremen). Pelo lado bralileiro, os professores
doutores Flvio Aguiar (USP-Centro ngel Rama), Maria Helena Martins (CELP
Cyro Martins-Porto Alegre e Centro ngel Rama- USP- So Paulo), Gilda Neves da
Silva Bittencourt (UFRGS- Porto Alegre), La Masina (UFRGS- Porto Alegre). Os
jovens, at agora, so: Helga Dressel (doutoranda, FU), Flvia Carvalho (candidata a
doutoranda, FU), Luz Marina Yupn Crdenas (doutoranda, FU), Maria Colmn
(doutoranda da FU), Adriana Acosta (candidata a doutoranda, FU), Eon Moro
(doutoranda, USP), Ronaldo Silva Machado (doutorando, UFRGS), Marcel Vejmelka
(ps-doutorando, FU) , Patricia Weiss-Bomfim (ps-doutoranda, FU), Gerson
Neumann (candidato a ps-doutorando, UFRGS).
3

A relao entre regies e naes interna e externa a estas. E a Comarca Pampeana


(o termo tomado ao crtico literrio e cultural uruguaio, j falecido, ngel Rama),
como unidade cultural supra-nacional, fronteiria por excelncia, foi escolhida como
objeto privilegiado para estudar as tenses de um mundo considerado ps-nacional.

438

TERRITRIO SEM LIMITES

Jos Hernndez, para a prestigiosa coleo Archives. Eles me pediram um texto sobre a recepo de Martn Fierro no Brasil, que eu fiz
e se publicou juntamente com o aparato crtico. 3. a notcia que recebi
desses colegas de que, na biblioteca do Instituto Latinoamericano da
Universidade Livre de Berlim (LAI), havia um tesouro: o legado do
pesquisador Alejandro Losada4 de tudo o que pesquisou, leu, anotou,
copiou e escreveu sobre Jos Hernndez, sua vida, sua obra e o contexto histrico-social dos dois. Imediatamente interessei-me pelo tesouro e, com o apoio material da comisso de pesquisa da FU, e o
trabalho de uma estudante, rika M. Carneiro 5, organizamos
mnimamente esse material que nosso Instituto acabou doando ao
Instituto Iberoamericano, no sem antes apresent-lo ao pblico, por
meio de uma exposio e de um simpsio internacional, sob o ttulo de
Cultura fronteiria: Brasil, Uruguai e Argentina, realizado em julho
de 2002. Assim o Instituto Iberoamericano incorporou ao seu setor de
esplio o acervo Losada, composto de textos, cartas, peridicos, livros, fichas com notas de Losada e muitas fotos.6 Do evento citado
resultou o livro Pampa e Cultura: de Fierro a Netto, publicado pela
editora da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, o Instituto Estadual do Livro, o Centro de Estudos de Literatura e Psicanlise Cyro
Martins e a Ctedra de Brasilianstica da Universidade Livre, com
apoio da Fapergs e do Memorial da Amrica Latina. O ttulo desse
livro tem a ver com dois personagens centrais de duas obras exemplares do nosso corpus, Martn Fierro, de 1872 e Netto perde sua alma,
de Tabajara Ruas, de 1990.
4

Alejandro Losada foi professor de Lateinamerikanistik no Lateinamerika Institut da


Freie Universitt Berlin. Morreu em um desastre de avio em 1985. Sua viva legou
a esse Instituto tudo o que ele havia reunido em longos anos de pesquisa sobre Jos
Hernndez e sua obra.
5

Foi muito importante para a realizao desse trabalho o apoio tcnico da ento
bibliotecria do LAI, a senhora Britta Ltzwolf.
6

Contamos com o apoio das Embaixadas do Brasil, Argentina e Uruguai, da Sociedade


Brasil-Alemanha (DBG), do Instituto de Cultura Brasileira na Alemanha (ICBRA),
do Ministrio de Cultura Brasileiro e do governo do Rio Grande do Sul, juntamente
com os Institutos Goethe de So Paulo e de Porto Alegre.
TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

439

Com tudo isso, comecei a ler os textos de Losada e constatei


que ele pensou e escreveu coisas muito importantes sobre dimenses
ainda no exploradas de Hernndez, mas tambm da literatura argentina no contexto das literaturas latinoamericanas.
Um de seus projetos era publicar uma Histria da Literatura
Latinoamericana. Para ele, a Amrica Latina se dividia em 5 regies
(Mxico, Brasil, Regio Andina, Rio da Prata e Caribe, incluindo a a
Amrica Central). O Brasil era, portanto, examinado em separado,
constituindo por si s uma regio. Hoje sabemos que essa diviso tem
um problema de origem por isolar o Brasil que, apesar das diferenas
lingsticas e histricas, se integra com a cultura hispnica em regies
transnacionais, como a Amaznica e a Pampeana, por exemplo, formando o que Rama chamou de comarcas culturais (RAMA, 1974),
que trascendem as fronteiras geopolticas e lingstcas entre as naes do lado hispanoamericano e do lado brasileiro. A expresso
Comarca Pampeana parece muito acertada, pois transfere uma
palavra, do vocabulrio poltico-administrativo7 para o campo da cultura, marcando a superao de fronteiras nesse mbito.
Para Rama, haveria que traar
un segundo mapa de reas con trazos comunes, cuyas fronteras no se ajusten
a las de los pases independientes. Ese segundo mapa latinoamericano es ms
verdadero que el oficial, cuyas fronteras fueron, en el mejor de los casos,
determinadas por viejas divisiones administrativas de la Colonia y en una
cantidad no menor, por las eventualidades de la vida poltica nacional o internacional. En ese segundo mapa, el estado de Rio Grande del Sur, brasileo,
muestra vnculos mayores con el Uruguay, o con la regin argentina de la
pampa, que con el Mato Grosso o el Nordeste de su propio pas; la zona
occidental andina de Venezuela, aparentada con la similiar colombiana, mucho
ms de lo que con la regin central antillana. (RAMA, 1987: 58)

Comarca em espanhol quer dizer diviso do territrio que compreende vrias


povoaes. De co e marca. En comarca significa tambm em torno ou ao redor. J em
portugus temos a mesma palavra com o sentido mais circunscrito linguagem
judiciria, mas tambm como significao muito geral de regio e confins.

440

TERRITRIO SEM LIMITES

Mas isso no significa homogeneidade, pois importa considerar as


simultneas y muy variadas subculturas que se elaboraron en las diferentes
reas de Amrica Latina, con lo cual no slo dispondramos de un mapa de
culturas regionales sino que adems, dentro de cada una de ellas, detectaramos
una serie de estratos culturales distintos que se vinculan notoriamente con los
grupos o clases sociales pertinentes.8 (RAMA, 1976: 12)

A Comarca Pampeana configura ento uma unidade cultural


supra-nacional, o que, em tempos de globalizao e teorizao sobre
as sociedades chamadas ps-nacionais e plurais torna o tema da
gauchesca mais interessante e atual. A gauchesca como tal est muito
bem estudada em cada um dos trs pases, mas ainda faltam estudos
comparativos. Este projeto9 quer contribuir para o aprofundamento
desses estudos, trabalhando pela superao daquilo que alguns estudiosos consideram como um verdadeiro tratado de tordesillas cultural
que provoca o desconhecimento mtuo entre o Brasil e seus vizinhos
da Amrica do Sul. (cf. SCHWARTZ,Jorge em seu ensaio intitulado
Abaixo Tordesilhas, 1993).10

Embora sublinhe as semelhanas, reconhece que essas son neutralizadas por las
normas nacionales que dominan las regiones internas de cada pas, imponindoles
lengua, educacin, desarrollo econmico, sistema social, etc., constituyendo una
influencia no desdeable en la conformacin cultural, que impide el manejo del esquema
de divisin por regiones, desconsiderando el fijado por la existencia de pases
independientes(RAMA, 1976:12).
9

Nossa proposta pesquisar, por meio de obras literrias (no sentido estrito e no
sentido amplo) como se constroem e se desconstroem as identidades nacionais e a
servio do que esto essas obras e essas identidades, em circunstncias e contextos,
marcados pela dialtica da continuidade e da mudana. Nesse sentido, um dos temas
privilegiados o das sucessivas mortes e ressurreies do gacho e do gaucho, como
expresso simblica de processos sociais comuns aos trs pases, apesar de que cada
um guarda especificidades por analisar e interpretar.
10

Darcy Ribero, antroplogo e escritor brasileiro, falecido h alguns poucos anos,


costumava dizer que os pases hispanoamericanos e o Brasil viviam de costas entre
si, desconhecendo-se mutuamente. Por um lado, o mesmo parece ocorrer ainda na
regio que estudamos, mas, por outro lado, ela tambm se configura como uma ponte
possvel da to desejada por uns e rechaada por outros integrao latinoamericana
ou, pelo menos, sulamericana. Na linha de pensamento de Ignacio Corona, trata-se de
desenvolver os estudos comparativos horizontais Sul-Sul, como forma de vencer
TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

441

Como so produzidas e desconstrudas as identidades nacionais


e regionais na Comarca Pampeana e qual o papel dos textos literrios (no sentido estrito e no sentido amplo) nesse processo; textos,
cujos autores, personagens, espaos, linguagem e leitores podem ser
vistos como fronteirios? Essa a pergunta que ser investigada nas
obras e autores brasileiros, uruguaios e argentinos, cannicos ou no,
em trs linhas de pesquisa, marcadas pelo enfoque interdisciplinar.11
As duas primeiras linhas de pesquisa so concebidas cronologicamente, de modo relativamente autnomo, e a terceira, como transversal s
outras duas: Linha 1 - Formao das literaturas nacionais como criao de fronteiras culturais; Linha 2 - O gacho como figura fronteiria: morte e resurreio; Linha 3 - Fronteiras lingsticas: mesclas e
delimitaes, do lxico pragmtica.
O ciclo de conferncias para o qual foi escrito este texto me
permitiu pensar em questes mais gerais no mbito das quais se
situa nosso projeto. A primeira questo geral a questo da fronteira propriamente dita e suas implicaes com respeito discusso
atual sobre nao, identidade nacional, cultura nacional, identidade
regional, cultura regional, para melhor situar a discusso especfica
sobre literatura e cultura, em suas relaes com o local, o nacional e
o global. A segunda essa problemtica vinculada com a do Mercosul
e sua produo cultural, em dois sentidos, ou seja, como esforo
para lograr uma identidade regional e como acumulao de produtos
culturais da regio, que, de certa forma, podem ser considerados
como sendo uma base simblica sobre a qual se faz a integrao
econmica e poltica. Depois de apresentar alguns mapas e dados

a ignorncia tradicionalmente existente entre pases com histria e cultura afins,


forma tambm de descolonizar nuestra historia (CORONA, Ignacio. Vecinos
distantes? Las agendas crticas posmodernas en hispanoamrica y el Brasil. 1998).
11

O tema exige que se levem em considerao outras reas das cincias humanas, tais
como a Histria, a Antropologia, a Sociologia e, naturalmente, a Geografia, bem como
a Teoria e Crtica da Msica, do Cinema, das Artes Plsticas. Para tanto, alm da
bibliografia especfica, contaremos com assessores e consultores dessas respectivas
especialidades.

442

TERRITRIO SEM LIMITES

2 - FRONTEIRA

sobre as fronteiras brasileiras e do Mercosul, voltarei cultura e


literatura, com alguns exemplos tirados das anlises parciais que se
vm fazendo nesta pesquisa.

O Brasil tem uma rea superior a 8.500.000


quilmetros quadrados e limita por terra com 9 pases da Amrica do
Sul: Uruguai, Argentina, Paraguai, Bolvia, Peru, Colmbia, Venezuela,
Guiana e Suriname, e com o departamento ultramarino francs da
Guiana, em uma extenso de 16.886 quilmetros, que equivale quase
metade da circunferncia terrestre. (Mapa 1)12
Fronteira um termo mais amplo, que se refere a uma regio
ou faixa. J o termo limite est ligado a uma concepo precisa, linear
e perfeitamente definida no terreno.13 Mas muito mais que tratados
ou linhas em mapas, a fronteira uma estrutura complexa e funcional
em face da terra, que passa pelo menos por trs etapas bem distintas:
delimitao, demarcao e caracterizao. No caso do Brasil, as duas
primeiras fases esto terminadas e a terceira quase no final. No que
diz respeito aos pases da regio do Mercosul, a situao a seguinte:
A fronteira do Brasil com o Uruguai, com uma extenso de
1.068,1 km. est definida, demarcada e caracterizada, por meio do
tratado de limites de 1851; tratado da Lagoa Mirim, de 1909; conveno do Arroio So Miguel, de 1913; do Estatuto Jurdico da Fronteira,
de 1933 e, finalmente, das notas reversais sobre a fixao da desem-

12
Os mapas reproduzidos no final, bem como alguns dos textos citados so do Grupo
Retis de Pesquisa sobre Fronteiras da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil,
sob a coordenao da Profa. Dra. Lia Osrio Machado: www.igeo.ufrj.br/fronteiras/
pesquisa/fronteira/
13

KRUKOSKI, Wilson R. M. Fronteras y Lmites. www.info.Incc.br/wrmkkk/


artigoe.html, S. 1.
TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

443

Mapa 1 - Faixa de Fronteira


Mapas elaborados pelo Grupo Retis de Pesquisa, conforme mencionado neles mesmos.

bocadura do Arroio Chu, de 1972. A fronteira com a Argentina, com


1.261,3 km. de extenso, est tambm definida, demarcada e caracterizada, pelo tratado de 1898, complementado pela conveno de 1927.
Com o Paraguai, igualmente, tudo se definiu, demarcou e caracteri444

TERRITRIO SEM LIMITES

zou, pelo tratado de 1872, complementado em 1927 e 1973 (Tratado


de Itaipu).14
Os estudiosos nos alertam quanto ao fato de que
a atual tendncia de formao de blocos econmicos regionais e as disporas
de povos com nacionalidade composta em uma escala, sem precedentes no
passado, provocaram mudanas fundamentais no tratamento das fronteiras e
limites internacionais. Para muitos pases j no importam tanto os efeitos da
existncia dos limites internacionais, mas sim os efeitos da remoo desses
limites ou, pelo menos, o importante seria reduzir as descontinuidades que
estes representaram por muito tempo para a vida econmica e social, para a
circulao de idias, mercadorias e servios.15

Outros, porm, como Claude Raffestin nos chamam ateno


para o fato de que
as novas formas de tratar o problema, sobretudo na Europa, esto criando
a mitologia da abolio das fronteiras-limites, coincidentemente com uma
vontade confusa de torn-las sem sentido tambm em outros domnios da
sociedade (...). Essa mitologia da abolio dos limites estaria apoiada na idia
de que constituem um obstculo e um estorvo para a libertade individual ou
coletiva, dentro de uma tradio antiga de atribuir s divises entre Estados
somente funes negativas. (...)Para Raffestin, isso no tem o menor sentido, j que o limite uma necessidade ineludvel, um mecanismo de regulao
que resiste ao caos. Embora paream completamente ultrapassados, aparentemente sem efeito sobre o cotidiano vivido, os limites internacionais continuam sublinhando tanto diferenas legais como o princpio da identidade
territorial, e a separao entre nacionais e no nacionais, atravs de
impedimentos jurdicos, polticos, ideolgicos. (RAFFESTIN, 1993, apud
STEIMAN e MACHADO, 2003)16

14

Cf. ENGEL, Juvenal Milton. As comisses brasileiras demarcadoras de limites.


Breve notcia histrica. www.info.Incc.br/wrmkkk/cbdls.html, p. 1-7. acess. em
30.10.2003
15

HOUSE, 1980:9, apud STEIMAN, Rebeca, MACHADO, Lia Osrio. Limites e


Fronteiras Internacionais: uma discusso histrico-geogrfica. In: www.igeo.ufrj.br/
fronteiras/pesquisa/p02avulsos04.htm, S. 9. acess. em 15.11.03.
16

STEIMAN, Rebeca, MACHADO, Lia Osrio. Limites e Fronteiras Internacionais:


uma discusso histrico-geogrfica. (2003:9)
TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

445

2.1 - FAIXAS DE FRONTEIRA


E CIDADES GMEAS

De minha parte, reconheo que a formao dos blocos


supranacionais, como a Unio Europia, a Nafta e o Mercosul, esto
alterando a noo clssica de fronteira, mas sem dissolv-la (a expresso dissoluo de fronteiras est na moda e na minha opinio
exagerada e perigosa) propriamente, mas sim relativizando-a, principalmente com a criao de regies transnacionais que concorrem com
as unies internacionis, regidas a partir dos centros de cada pas. O
principal problema para essas regies fronteirias seria superar a condio de regies de trnsito rumo ao centro dos pases limtrofes,
insertando-se produtivamente nas redes transnacionais que se criam
com as unies internacionais.

Em funo disso, ganha importncia maior o


conceito de faixas de fronteira, regies que se caracterizariam por
interaes internacionais, mas prprias do meio de fronteira e s perceptveis em escala local/regional e no na regional/nacional. John
House apontado como pioneiro por centrar a anlise dessas faixas
como n de interaes entre cidades-gmeas, qualificando-as. Econmica e polticamente se poderia tirar lies dessas zonas fronteirias,
segundo House, para a organizao dos contatos e cooperaes
transnacionais. O mesmo poderamos pensar com relao aos contatos culturais. Muitos estudiosos pensam que hoje em dia as melhores
formas de intercmbio entre as naes modernas ocorrem nas faixas
de fronteira. So as chamadas fronteiras vivas.
Outro conceito interessante que nos trazem os gegrafos o de
cidades gmeas (MAPA 2). Trata-se de cidades com uma configurao espacial especfica, responsvel por intensas interaes. Na fronteira brasileira-rioplatense elas so freqentes e se completam por
capacidades e produes distintas, o que implica distintos fluxos de
pessoas, mercadorias, servios, informaes, legais ou ilegais. H tam446

TERRITRIO SEM LIMITES

Mapa 2 - Zona de Fronteira - Cidades Gmeas

TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

447

bm a flutuaes monetrias que influem no turismo e no comrcio.


Os fluxos derivados da relao complementar entre unidades geogrficas, capacidades e produes distintas, de um lado, e as flutuaes
monetrias que movem o turismo no local, de outro, assim como o
comrcio e o movimento das cargas, operam com maior visibilidade
nas chamadas fronteiras secas (por exemplo Rivera e Santana do
Livramento), sem descontinuidades fsicas ou com descontinuidades
fsicas naturais (por exemplo, um rio), mas com vinculao artificialmente construda (exemplo: por meio de pontes, como Uruguaiana). 17
Essa dinmica das cidades gmeas estaria, segundo diversos
estudos, ameaada por projetos internacionais de integrao, como o
Mercosul. O que se pergunta at que ponto o Mercosul teria impactos negativos sobre essa realidade local, implicando em eliminao de
barreiras alfandegrias, reduo das assimetrias de mudana e maior
fluidez de circulao entre os pases do bloco. Por isso:
Estudar as fronteiras internacionais do ngulo das cidades gmeas no sul do Brasil
um enfoque alternativo e complementar com relao aos que enfatizam as relaes conflitivas, primeiramente entre as metrpoles coloniais (Portugal e Espanha)
e posteriormente entre os estados nacionais (Brasil, Uruguai e Argentina).18

Essas cidades tiveram um importante papel militar, defensivo,


mas tambm, de trnsito comercial. E a desenvolveu-se uma atividade que por ela mesma fronteiria, entre a legalidade e a criminalidade:
o contrabando. A infraestrutura da rede ferroviria, por exemplo, beneficiou mais as capitais. Cidades como, por exemplo, Livramento e
Rivera ficaram com os benefcios secundrios do comrcio de
intermediao e do contrabando. 19 Isso seria importante para enten-

17

PARENTE RIBEIRO, Letcia. Zonas de Fronteira internacionais na atualidade:


uma discusso. www.igeo.ufrj.br/fronteiras/pesquisa/fronteira/p02avulsos03.htm, p.
19. acess. em 15.11.03
18

PARENTE RIBEIRO, www. Cit. p. 29 acess. em 15.11.03

19

Os pequenos ncleos na rea da fronteira do lado uruguaio subsistiram, em grande


parte, pela explorao do contrabando, tanto contrabando de produtos uruguaios
(principalmente gado e couro) como de produtos importados da Europa e destinados

448

TERRITRIO SEM LIMITES

3 - MERCOSUL

der as razes pelas quais o contrabando um tema obsessivo da literatura da regio em distintas pocas, do que daremos alguns exemplos
mais adiante.

Se compararmos alguns dados econmicos dos


trs blocos, como o produto interno bruto (PIB) e o volume dos intercmbios em dlar, o Mercosul aparece como o primo pobre da Nafta
e da Unio Europia, embora se compararmos as populaes e extenses territoriais respectivas, a Unio Europia seja o bloco menor.

3.1 - MERCOSUL: CERCAS E JANELAS20

O Mercosul abarca aproximadamente a metade do territrio da


Nafta e quase quatro vezes mais do da Unio Europia. Mas seu PIB
representa menos de 10% do PIB dos dois outros blocos. Tambm o
volume de dinheiro que circula no comrcio do Mercosul no alcana
2% do PIB mundial, enquanto na Nafta chega a 20% e na Unio
Europia, a 35%.

Por brincadeira, disse eu uma vez a um pesquisador alemo que estuda a problemtica fronteiria entre Mxico e
Estados Unidos, que ele trabalhava com fronteiras da guerra e eu com
fronteiras da paz, referindo-me s inumerveis mortes dos mexicanos
que tentam passar para os Estados Unidos e convivncia hoje em

aos mercados no territrio brasileiro, pautado pelo grande desnvel dos preos operados
nos dois pases e beneficiado pelo parco controle exercido pelo poder pblico sobre
os fluxos que atravessam a fronteira.(PARENTE RIBEIRO, www. Cit. P. 21 acess.
em 15.11.03)
20

Aluso ao ttulo do livro de KLEIN, Naomi, 2002.


TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

449

dia muito pacfica entre uruguaios, paraguaios, brasileiros e argentinos


em zonas fronteirias nas quais se cria uma identidade terceira, que
muitas vezes alabada como integradora e superadora das rivalidades do passado, tanto por autoridades de cada pas, sobretudo quando
esto interessadas no xito do Mercosul, quanto pela gente do povo.
Mas na brincadeira havia um pouco de verdade, pelo reconhecimento
da fragilidade sulamericana, que se deu sobretudo a partir da experincia comum das ditaduras e de sua superao, num momento em
que, entretanto, essa fragilidade se refora de forma talvez mais
cruel e at certo ponto inesperada para quem esperava muito da reabertura democrtica de seus pases por fora das reformas noliberais que levaram ao colapso a economia da Argentina e do Uruguai e ao quase colapso da brasileira.
A questo mais ampla, ao discutirmos as fronteiras do poder e o
poder das fronteiras, sera como, em contraste com associaes e
tratados entre pases pobres e ricos (por exemplo, Mxico e Estados
Unidos da Amrica), se reconfiguram essas e outras relaes na associao de pases pobres (Brasil, Uruguai, Argentina, Paraguai), pases territorial y economicamente assimtricos, mas homogneos, sobretudo no que se refere sua histrica dependncia dos pases
ricos e sua secular heterogeneidade interna. Ser que se poderia
dizer que a solidariedade, tpica das comunidades pobres de todo o
mundo, tambm mais fcil a nivel da integrao de comunidades
internacionais? Como se expe e como se oculta essa solidariedade,
mas tambm a heterogeneidade congnita nessas sociedades, podese analisar, seja nos discursos polticos, seja nos acadmicos, ou nas
distintas formas de expresso cultural e artsticas. A anlise destas
pode identificar contradies com respeito queles. Mas para ler isso
necessrio passar pelos textos e sua forma, porque como nos ensina Mukarovski, na sua incisiva formulao, na literatura contedo
forma e forma contedo.
Os estudiosos dos blocos econmicos e das relaes de poder
nas fronteiras acusam a existncia de uma tenso permanente entre
450

TERRITRIO SEM LIMITES

integrao e separao, que muitas vezes se vincula ao oportunismo


poltico-econmico, com a utilizao ambgua dos estados nacionais.
Essa tenso se pode observar no caso do Mercosul, onde o oportunismo poltico-econmico, por sua vez, historicamente, se vincula ao de
pases dominantes, tais como Estados Unidos, Inglaterra, Frana e
Alemanha.
Economistas, socilogos e historiadores escrevem muito sobre
o Mercosul. Nesse mesmo ano surgiu um livro de 676 pginas, dedicado ao tema. Trata-se do livro de Moniz Bandeira, Conflito e
integrao na Amrica do Sul: Brasil, Argentina e Estados Unidos, da Trplice Aliana ao Mercosul, 1870-2003 (BANDEIRA,
2003). Como o ttulo deixa claro, a inteno estudar os esforos de
integrao e os conflitos que minam esses esforos na grande regio
sulamericana. Mas a nfase se d nas relaes entre a Argentina e o
Brasil, que decidem muito do destino das alianas e rupturas mais
amplas com os demais pases do Cone Sul e da Amrica do Sul em
geral.
Descreve-se a pormenorizadamente uma relao entre Brasil
e Argentina, que foi at meados do sculo passado (XX) de muita
rivalidade, o que se expressou concretamente numa verdadeira corrida armamentista. A essa corrida e s disputas por espao econmico
se ope todo um trabalho diplomtico, sobretudo a partir do final do
Imprio Brasileiro. Com a mediao de diplomatas do porte do Baro
do Rio Branco, formula-se uma espcie de antecedente do Mercosul,
o ABC (Argentina, Brasil, Chile), como unio poltica defensiva contra o domnio da Inglaterra e dos Estados Unidos que comeava a
substituir aquela como principal potncia imperial na regio.
Depois de tentativas meio bem sucedidas e meio malogradas,
entre 1930 e 1960 (sobretudo na poca de Pern e Getlio como presidentes dos respectivos pases), interrompidas por outro tipo de
integrao que poderamos considerar sinistra, feita pelas ditaduras,
comeou um perodo que se pode chamar de auto-conscincia da prpria fragilidade, a qual deveria sobrepor-se aos ressentimentos e comTERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

451

plexos de superioridade de um Brasil grande ou de uma Argentina


super civilizada, para resumir brutalmente algo que muito mais complexo.
Nos anos 80 21, com a abertura democrtica, haver mais possibilidades para a implantao do Mercosul. A bacia do Prata, de campo
de conflito, tornou-se mais campo de integrao e as fronteiras de
guerra e disputas por poder, tornaram-se fronteiras de paz e de intercmbio econmico, poltico e cultural, embora os conflitos volta e meia
venham tona, como ocorreu recentemente, quando do aniversrio
dos 10 anos da assinatura do tratado de Ouro Preto. O prprio desenvolvimento dos pases, em meio a crises ou no, produziu um ambiente cada vez mais integrado, por cima dos desencontros do passado.
O papel do Brasil na Amrica Latina, com seu desenvolvimento
econmico, apesar das crises, se imps e as contradies com os Estados Unidos cresceram a um ponto tal que hoje a resistncia Alca
liderada pelo Brasil, na mesma medida em que se busca remotivar e
reforar a organizao do Mercosul, principal concorrente da Alca. A
luta que se descreve , ento, de um esforo de integrao por parte
da Argentina e do Brasil, bem como de tentativas para evitar isso por
parte dos Estados Unidos e Inglaterra, sobretudo por meio de presses diplomticas e econmicas.
Nos dias atuais, depois da bancarrota da Argentina e da quase
bancarrota do Brasil, h uma conscincia maior da necessidade do
fortalecimento da integrao regional sulamericana contra as ilusrias relaes carnais com as grandes potncias, como queria Menen.
Com base nesse histrico, defende-se o Mercosul como a nica maneira de lutar contra a Alca na forma como foi proposta, a qual
interessa s aos Estados Unidos. Mas para isso, se insiste na neces-

21

O marco das tendncias de integrao foi o embrio do futuro Mercosul, gerado


durante os governos de Alfonsn e Sarney, ainda nos anos 80. (MATA, Alfredo R.
Amrica do Sul: a difcil integrao desde a Guerra do Paraguai at hoje. O Globo,
16.08.03).

452

TERRITRIO SEM LIMITES

3.2 - MERCOSUL E CULTURA:


INTEGRACIONISTAS E DIALOGUISTAS

sidade de reforar a integrao cultural junto com a integrao poltica e econmica.

Distintos esforos dos crculos intelectuais, sobretudo da parte dos historiadores, foram feitos no passado e se fazem ainda hoje na construo cultural do Mercosul. Para entender
esses esforos preciso levar em conta desde a teoria racista e nacionalista-lusitana do historiador Moyss Vellinho, expressada num clebre texto denominado O esprito de fronteira e a integrao nacional que v o Rio Grande de Sul como uma laboriosa empresa lusobrasileira, para adiantar a fronteira e velar por ela , at estudos mais
recentes, que vem a regio como marcada por conflitos que configuraram fronteiras belicosas, transformadas progressivamente em fronteiras pacficas, sobretudo em razo das conquistas cotidianas na convivncia de seus habitantes. Falar do Mercosul para esses estudiosos
tambm falar da possibilidade de criar fronteiras de paz a nivel regional
em um tempo de novas guerras de fronteira a nivel mundial. Para
Gregrio Recondo, por exemplo (RECONDO, 1997:p.20), a questo
como gerar uma conscincia de pertencimento no espao do Mercosul,
ampliando o horizonte das lealdades nacionais. Dessa perspectiva, o
Mercosul ser realidade plena quando se enraze na cultura das comunidades nacionais.
Trata-se tambm de criar uma nova filosofia da fronteira, que
passa de lnha divisria porta de entrada. Uma filosofia que se coloca contra o economicismo, apontando a omisso da cultura como base
do fracasso das tentativas integracionistas da Amrica Latina. Sem
integrao cultural no haveria integrao econmica e poltica. Contra patologias (nacionalismo fundamentalista, histrionismo patrioteiro)
e contra o cosmopolitismo desgastado, que no ajudam nada nessa
TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

453

tarefa nova. Ataca-se ainda a lgica globalizadora, que dilui as identidades nacionais e pretende imprimir um selo de uniformidade superficial a toda a vida do planeta. A essas posies igualmente incompletas
e sectrias se oporia uma conscincia regional de pertencimento, nossa maneira iberoamericana, que seria o modo caracterstico de sermos universais ( RECONDO, 1997: p. 416).
Mas o Mercosul no est livre da tenso entre integrao e
separao22 de que tratamos acima. O antroplogo Alejandro Grimson,
do Instituto de Desarrollo Econmico y Social (Argentina) se prope a
estudar concreta e empiricamente os conflitos, mais do que as relaes harmnicas das fronteiras do Cone Sul, indo mais alm da mescla identitria, das combinatrias fronteirias e desvelando las lgicas locales de disputas interfronterizas. Sua proposta implica ir a las
fronteras para mostrar la contingencia y historicidad del lmite, o que
implica no enfatizar exclusivamente su porosidad y sus cruces, sino
tambin las luchas de poder, los estigmas persistentes y las nuevas
formas de nacionalismo (GRIMSON, 2000: p. 90).
Nesse caso tambm muda ou se amplia a concepo dos agentes fronteirios. No Cone Sul seriam agentes fronteirios, entre outros, tanto os jesutas das redues quanto os ndios guaranis, tanto os
bandeirantes quanto os fazendeiros riograndenses que, por meio de
derrotas ou vitrias, contriburam para a construo das fronteiras
polticas na regio. A relao, j por si mesma problemtica, entre

22

A vale tanto a ironia quanto a denncia. A primeira encontramos, por exemplo, em


uma referncia de Fernando Henrique, socilogo e ex-presidente do Brasil; a segunda,
de Kenneth Maxwell, politlogo e historiador do Council of Foreign Relations. De
Fernando Henrique: em A ALCA a opo e nosso destino o Mercosul. (Quebec,
Cpula do Mercosul, Asunsin La Nacin 21 22 junio, 2001-) temos a defesa da
Argentina em plena crise desta, quando diz que os problemas desse pas no so dele,
pois o mundo interdependente (GLOBO, RJ. 2001, 9.08.2001).
De Kenneth Maxwell em 08.04.2002, quando expressa sua opinio sobre isso no
jornal Folha de S. Paulo, concluindo que Os idelogos no-conservadores dos
institutos de estudos de Washington e, o mais ameaador, as lideranas civis do
Pentgono, passaram a proclamar que era chegada a hora de falar alto e sem peias na
lngua sobre o Imprio Americano.

454

TERRITRIO SEM LIMITES

nao, estado e cultura, torna-se ainda mais problemtica se tentamos


entender as relaes entre a ao estatal e a dos atores sociais nas
fronteiras. E isso nos impediria tambm de nos contentarmos com as
desconstrues do Estado, desvinculadas da realidade e da histria.
El estado existe y el territorio es una de las primeras condiciones de esa
existencia (GRIMSON, 2000: 92).
En esas zonas se desarrollan relaciones interculturales que no plantean
necesariamente la prdida de identidad nacional. En muchos casos, por el
contrario, esas identificaciones se encuentran exacerbadas, atravesadas por el
mandato nacionalista de hacer patria (GRIMSON, 2000: 94).

Ao mesmo tempo no h uma concordncia precisa entre estado e nao. As relaes entre poder e identidade nas fronteiras, e
entre as fronteiras e seus estados respectivos so problemticas, precisamente porque o Estado no pode controlar sempre as estruturas
polticas que estabelece em suas extremidades. Condensando espaos socioculturais, as fronteiras separam e unem material e simbolicamente.
Estudos especficos no Cone Sul demonstram que las fronteras
continan siendo barreras arancelarias, migratorias e identitarias
(GRIMSON, 2000: 96). A poltica de integrao regional recria barreiras na medida mesma em que faz cair outras. Essas novas barreiras
se evidenciam nos prprios smbolos da unio, como exemplar no
caso da ponte que une as cidades de Posadas, na Argentina e de
Encarnacin, no Paraguai. Al estar imbricado con ciertas polticas de
endurecimiento y reforzamiento de las fronteras, un puente puede terminar separando dos orillas (GRIMSON, 2000: 96 ).
O que para uns, especialmente para as autoridades nacionais
smbolo de integrao latinoamericana, ou dissoluo de fronteiras,
para outros pode ser marco de separaes e disputas, de controle e
represso, como o caso estudado por ele, das pasaderas paraguayas (mulheres que, h mais de um sculo vivem do contrabando
de pequenas mercadorias), quando se introduzem novas facilidades
para que os habitantes de Posadas comprem em Encarnacin.
TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

455

Do ponto de vista dessas pasaderas ou dos ndios do Paraguai,


que destruram uma ponte porque no lhes servia para unir, mas sim
para separar, o Mercosul no nos sirve, porque lo que hace es
atropellarnos (GRIMSON, 2000: 97).23
Enquanto os trabalhos como o de Alejandro Grimson tentam
evidenciar as separaes e novos limites, criados com polticas de
integrao que bloqueiam o dilogo e o trnsito aos pequenos, h
outros que investem na defesa de polticas de integrao ao nvel cultural, como passveis de ajudar a integrao econmica e poltica, sem
notar as contradies que estas ocasionam.
Uma proposta bem intencionada , por exemplo, a de Pablo
Lacoste, um historiador da Universidade de Buenos Aires, autor do
texto intitulado Uma tentativa poltico-cultural para a integrao
(LACOSTE, 1999)24. Segundo ele, haveria que destacar os aspectos
positivos e negativos com relao integrao, eliminar os negativos
e potencializar os positivos. Para isso prope desde a divulgao da
msica e do cinema latinoamericano entre os pases a integrar, at o
conhecimento da histria mtua, o culto a personalidades histricas
importantes de uns e outros, entre eles, os mrtires da independncia
ou os heris do sonho de integrao latinoamericana, como Bolvar.
As imagens distorcidas e os ressentimentos mtuos deveriam tambm

23

Las nuevas carreteras y puentes no buscan beneficiar a las poblaciones fronterizas


(...), sino promover el comercio terrestre entre pases, atravesando ciudades fronterizas,
concebidas como zonas de servicios. As facilidades no se criam em funo das
pessoas, mas sim das grandes empresas. O controle sobre os pequenos comerciantes,
incluindo a o chamado contrabando hormiga torna-se mais forte e a violncia de
sempre sobre os pequenos recrudece. A integrao assim concebida como uma
globalizao em pequena escala no mbito do Mercosul, que homogeneiza culturas,
anulando as histrias e tradies locais. La desterritorializacin representa as nuevas
territorializaciones. La preocupacin por la soberana se remplaza por el pnico de
los trficos, lo que implica multiplicar los flujos por arriba y detener los flujos por
abajo (GRIMSON, 2000: 99).
24

Revista de Estudios Transandinos n. 4, Parlamento Cultural de Mercosur,


(PARCUM) V Encuentro-Isla Negra, 18/19/20 abr. Chile, 1999. p. 7.

456

TERRITRIO SEM LIMITES

ser combatidos, como bacterias nocivas del cuerpo cultural del


Mercosur (LACOSTE, 1999: 7). A geografia deveria ser re-ensinada, sem mapas falseadores da realidade, os objetos culturais seriam
to importantes para a integrao ou at mais importantes do que
pontes e estradas.
Grimson fala das polticas de integrao cultural e de seus
defensores romnticos, que concebem a relao de povos irmos
como un proyecto intelectual de ingeniera identitaria supranacional (GRIMSON, 2001 htm: 1), ao qual concorrem intelectuais
e polticos. Entre os primeiros, muitos historiadores, mas tambm
artistas e crticos de arte. Na perspectiva dos dialoguistas, como
ele, os integracionistas pensam que possvel inventar a
mercociudad artificialmente, criando smbolos, alegoras e mitos
sem perceber que estes s criam razes quando h terreno social
e cultural no qual se alimentam (CARVALHO, 1990, apud
GRIMSON, 2001 htm: 1).
Smbolos so criados ou reativados e histrias comuns so
reinventadas. Assim que, entre outras coisas, as misses jesuticas
so apontadas como antecedentes do Mercosul, un tiempo en que
casi todo el cono sur de Amrica del Sur estuvo unido por una misma
fe expresada a travs de ritos y devociones particulares, por una misma
msica (...) y por la cotidiana, humilde pero irremplazable yerba mate
(GRIMSON, 2001, htm: 3).
Contra a integrao romntica e acrtica, homogeneizadora
em nome de um passado comum tambm narrado de forma homognea, que se prope a criar uma identidad supranacional, trata-se
de criar un espacio en donde las distintas culturas, los distintos
imaginarios, los distintos smbolos dentro de cada pas, y de los diferentes pases, puedan encontrarse en pie de igualdad (GRIMSON,
2001, htm: 6). Quer dizer, essa posio contrria criao de
uma comunidade imaginada do Mercosul, mas favorvel constituio de uma comunidade de comunicao na diversidade
(GRIMSON, 2001: htm: 6).
TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

457

4.1 - O GACHO: AMBIENTE,


FIGURA E FALA

4 - GAUCHESCA: O CONTRADISCURSO
DA EXPERINCIA SINGULAR

notvel a persistncia da literatura gauchesca,


seja a srio, seja como pardia. A comarca pampeana, como regio
cultural, tem que ver com o pampa, o mundo do gado, da estncia, mas
tambm das guerras de fronteira, o mundo do gacho como figura
histrica e mitolgica. Como explica Aldyr Schlee, um escritor gacho
de Jaguaro, cidade fronteiria com Rivera, no Uruguai:
... a literatura gacha antes de tudo uruguaia, alm de ser tambm argentina
e um pouco nossa, brasileira. Isso porque o Uruguai s gacho, gacho e
gaucho, enquanto a Argentina muito gauchae o Brasil s um pouquinho
gacho, no extremo sul do Rio Grande do Sul.
O Uruguai um pas inteiramente gaucho, sempre gaucho, ainda gaucho, e
inclusive em Montevidu, quase que somente gaucho. A histria do Uruguai
a histria do gaucho -que primeiramente foi bandido, depois, heri e, finalmente, gente.
A Argentina gaucha onde o pampa o permite.
O Brasil gacho no pampa riograndense, s em um pedao do Ro Grande do
Sul, que o pampa riograndense.
No nosso pas, como na Argentina, tudo o que se refere ao gacho marca
regional tpica. No Uruguai, afirmao da nacionalidade (SCHLEE, 1998: 78).

Com respeito Argentina, ngel Nez (s.d.) nos diz que:


A regio do Pampa inclui as provncias de Santa F, Entre Ros, Buenos Aires
e o Pampa. Por ser a zona de personagens emblemticos como Martn Fierro e
Santos Vega, alguns a tm chamado gaucha, embora seja desnecessrio mencionar que gauchos temos em todo o pas, desde os de Gemes para cima, at os
descendentes dos magnficos ginetes ndios da Patagnia (NEZ, s.d.: 36).
J a gauchesca riograndense marcada por uma ambigidade, pois entra em
disputa com o Brasil, o que no ocorre na Argentina ou no Uruguai. Os gauchos
esto presentes em quase todas as regies da provncia argentina e em toda a
chamada Banda Oriental. No Brasil, essa presena localizada e patriotismo
do gacho se confunde com a defesa dos interesses provinciais (NEZ,
s.d. : 117).

458

TERRITRIO SEM LIMITES

Conforme Ruben Oliven, citado por Maria Eunice de Souza


Maciel (MACIEL, 2000: 81),
a figura do gacho unificadora, ou seja, extrapola os limites originais, servindo como referencial a todos os habitantes do Estado, inclusive dos originrios
de regies em que no havia estncias e cujas povoaes tenham sido de outra
extrao diferente da lusobrasileira (principalmente alemes e italianos). Criase assim um pampa simblico, que, com o tempo, vai extrapolar tanto os
limites da campanha e do meio rural como os limites regionais, no momento da
criao de centros de tradies gachas em outros estados do Brasil, fundados
por massas de riograndenses que migram para regies distantes das originais na
busca de trabalho (MACIEL, 2000: 81).

Uma certa historiografia ajudou a construir essa generalizao


da identidade gacha, com tudo o que ela tem de homogeneizadora,
quando idealiza e oculta os conflitos diversos, existentes na sociedade
gacha, dividida e injusta como a sociedade brasileira em geral.
Para uma nova historiografia crtica, isso se vem desmitificando:
A histria regional, no caso, apresentada de forma ideolgica, oculta a dominao, nega o conflito e restaura do passado uma figura idealizada que no
corresponde ao processo histrico real. Na historiografia oficial, senhores da
terra e do gado se mesclam com pees num s personagem: o gachohroi
altivo e honradoque generaliza essas virtudes para o homem riograndense
em geral (...): todos os habitantes do Rio Grande do Sul so iguais, todos so
herdeiros de tradies gloriosas (como a da revoluo farroupilha, tema predileto da historiografa oficial) e correspondem figura idealizada do gacho
(PESAVENTO, 1989: 57).25

Como essa viso idealizada se apresenta tambm na literatura,


no cinema, na msica popular, no teatro j se vem estudando. Inclusi-

25

Para essa postura, o Rio Grande do Sul foi sempre o defensor da liberdade, lutou
sempre por causas justas e seu povo possui virtudes inatas, representadas pela
figura do gacho: altaneiro, destemido, valente, livre, etc. Tal viso idealizada se
complementa com a idia de que na sociedade sulina (do Rio Grande do Sul) no
havia hierarquias ou distines sociais. Teria vigorado uma verdadeira democracia
nos pampas, na qual os pees e os estancieiros trabalhavam lado a lado, irmanados
os dois na mesma figura mtica do gacho, centauro dos pampas, monarca das
coxilhas (PESAVENTO, 1989: 56).
TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

459

ve os historiadores crticos da historiografia chamada de oficial buscam desmitificar tambm a viso idealizadora do gacho na literatura
e nas artes, que serviria sua explorao pelos grandes donos da
terra. Mas a que entra a necessidade de fazer distines, que s
uma leitura atenta dos textos e de suas estratgias narrativas e
estilsticas poder conseguir, sem cair em simplificaes de uma leitura apenas na aparncia polticamente correta, mas esteticamente equivocada, e, portanto, tambm polticamente incorreta.
Se para essa historiografia, por exemplo, o peo dos contos e
romances visto como buxa de canho, para a crtica literria pode
ser visto como simultaneamente bucha de canho e heri, o homem
pobre, que faz depender sua dignidade da coragem e assim se sente
igual ou melhor que o patro. Porque, ao contrrio da historiografia,
seja a mitificadora, seja a que se prope a criticar o mito, a literatura
tenta ver os dois lados ao mesmo tempo, sem esquecer a complexidade do lado humano, tanto no que toca aos fazendeiros como no que se
refere aos pees. Encenando distintos e mltiplos pertencimentos, a
literatura problematiza nos melhores casos o que a historiografia, at
nos seus melhores casos, esquematiza, dicotomizando. Essa uma
das vertentes do trabalho que se faz com os textos (tomada a palavra
texto no sentido amplo) neste projeto.
Uma obra seminal e exemplar Martn Fierro, a chamada Biblia
Gaucha, reivindicado como seu pelo Brasil, pelo Uruguai e pela Argentina, como comprovam os estudos de recepo. Um deles, que eu mesma fiz, aponta um uruguaio de mais de cem anos que, nos anos 1940,
costumava dizer el Martn Fierro es nuestro, sendo que esse nuestro
queria dizer tanto do Brasil quanto do Uruguai (CHIAPPINI, 2001b).
O gacho Martn Fierro seria, segundo Losada e outros crticos,
o emblema dos marginalizados pela modernizao do campo. Seguindo
seu exemplo, no Brasil, ao canto idealizado do gacho (que tambm o
h em Martn Fierro) se ope a denncia dessa marginalizao, por
exemplo na obra de Alcides Maya, e, mais tarde, na conhecida trilogia
do gacho a p, de Cyro Martins, que examina o que resta do gacho
460

TERRITRIO SEM LIMITES

nas orlas das cidades fronteirias, quando ele j no tem nem o trabalho
nem o cavalo que caracterizavam uma vida mais livre (mesmo que essa
liberdade fosse em grande parte ilusria) e mais farta no campo.
No Rio Grande do Sul, o maior autor de gauchesca em prosa
Joo Simes Lopes Neto, criador de uma pequena obra, feita a partir de
uma incorporao estilizada da tradio oral. A grande originalidade formal e, simultaneamente, ideolgica da sua obra , conforme tive oportunidade de repetir em vrios trabalhos a respeito, tirada de Martn Fierro.
Trata-se da criao de um narrador popular, no caso, um peo de estncia, chamado Blau Nunes, que, j velho, guia outra personagem apenas
nomeada mas muda em uma espcie de dilogo fingido, em que se
ouve somente a voz de Blau , pelos caminhos do pampa transformado,
enquanto cada elemento da paisagem o faz lembrar de um feito do passado que viveu ou presenciou e que conta, sentenciando, e aconselhando, como queria Walter Benjamin. A esse achado tcnico do narrador,
corresponde um outro, estilstico, pois o escritor cria uma linguagem
potica, artificial, mas que soa como sendo natural, como se escutssemos o velho Blau nos falar diretamente. A inteno de recriar literariamente o que Simes chama o vivo e colorido dialeto gauchesco, feito
da mescla de vocabulrio e expresses fronteirias com um portugus
aprendido nos melhores escritores da academia.
Como certamente Simes leu Javier de Viana, o conhecido escritor uruguaio, a crtica costumava aproxim-los, alegando inclusive
que Viana, no exlio na cidade de Melo, estava muito prximo de Simes
e publicava em revistas como Caras y Caretas, que circulavam em
Pelotas, cidade do escritor riograndense, que comprava e lia regularmente essa revista. Um estudo mais atento, porm, comprova que
semelhana temtica e de ambiente, se ope um estilo totalmente diferente, pois Viana utiliza um narrador erudito em terceira pessoa,
narrando em um espanhol mais castio, sem que sua escrita se contamine com os brasileirismos do portunhol falado na regio. A comparao da obra desses dois escritores contemporneos, de um e de outro
lado da banda oriental, nos levou a uma hiptese que dever comproTERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

461

var-se ou no, pela anlise de outras obras do corpus: de que os uruguaios e os argentinos resistem mais mescla do castelhano com o
portugus talvez porque tm medo de um imperialismo brasileiro que
comearia pela imposio da lngua.

4.2 - CONTRABANDO E GUERRAS


CONTRABANDO

Recentemente, no congresso dos lusitanistas alemes, tivemos


oportunidade de ouvir uma comunicao muito interessante do historiador Joo Medina26 que nos falava do espanto que tradicionalmente
Portugal causava aos escritores espanhis e da dificuldade destes em
escrever sobre isso, inclusive quando faziam uso da hospitalidade portuguesa durante a ditadura de Franco. Portugal seria para eles uma
coisa incmoda. Para que servira? J a vocao atlntica desse
pequeno pas se explicaria pela tentativa de buscar, fora da Europa e
da Ibria, sua prpria explicao e construir, na distncia, sua identidade. Imagino que esse espanto prossegue na Amrica, mas ao contrrio, quando essa pequena coisa incmoda torna-se uma grande coisa ainda mais incmoda, com o Brasil, que se mantm unido, sob o
taco do imprio, enquanto a Amrica Hispnica se fragmenta em
pequenas repblicas independentes, apesar da unidade lingstica. Essa
hiptese poderia explicar a resistncia mescla lingstica nos escritores fronteirios do lado hispanoamericano, mas algo para ser ainda
comprovado, principalmente com ajuda dos lingistas.

Um outro grupo importante de textos que se


leva em conta aqui so os contos e romances de autores uruguaios,
brasileiros e argentinos que tratam do contrabando. La Masina cha-

26

Viso de Portugal e dos portugueses na obra de alguns escritores espanhis, 5


Deutscher Lusitanistentag, Univ. Rostock, 26.09.2003. (indito).

462

TERRITRIO SEM LIMITES

mou ateno, h quase 10 anos, para o imaginrio do contrabando nas


literaturas de fronteira (MASINA, 1994: 63-70). Para ela, como para
outros estudiosos do tema, o contrabando forma de passagem, que
possibilita aproximaes e confrontaes em zonas fronteirias. O
contrabando, lido, portanto, em seu processo duplo de liberalizao e
de socializao, constitui um elemento desmitificador, impondo, atravs da literatura, novas leituras possveis da construo de uma identidade fronteiria.
Romances como Ibiamor: o trem fantasma, de Roberto
Bittencourt Martins, O centauro no jardim, de Moacyr Scliar, Perseguio e cerco a Juvencio Gutierrez, de Tabajara Ruas, todos das
dcadas de 80 e 90 do sculo passado, ou contos como os de Simes
Lopes Neto, O contrabandista, de Mario Arregui los contrabandistas e de Julio da Rosa, meio sculo antes, trabalham com os smbolos da integrao (pontes, trem, rios), revelando seu lado sombrio, de
fechamento e bloqueio. A vivacidade dos fluxos e intercmbios pessoais e comerciais tornam-se assim uma ameaa permanenente vida,
pois o contrabando descrito como verdadeira operao de guerra,
tanto nas travessias a cavalo abaixo de bala, no meio da noite, quanto
na sua verso moderna, em trens, nos quais a ameaa vem da luz que
confronta milicos e contrabandistas.

GUERRAS
Outro ponto que a pesquisa comprova a presena, em diversos escritores, das guerras. Larga tradio textual tm, por exemplo,
as guerras missioneiras, especialmente o massacre com que Espanha
e Portugal ganharam a guerra guarantica de 1756. Em ensaio anterior, j citado, sobre Sep Tiaraju, estudei os textos em que desde o
poema pico O Uraguai, de Basilio da Gama, no sculo XVIII, passando pelo poema de Simes Lopes Neto, Lunar de Sep, no comeo do sculo XX e chegando s letras de msicas mais recentes cantadas tanto por cantores e compositores brasileiros quanto platinos ,

TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

463

reaparece a figura mtica de So Sep. O Sep Tiaraj, guarani luminoso, com um lunar na testa, marca divina de um eleito, que valentemente combateu nessas guerras e que teria reaparecido depois, incentivando seus companheiros a seguir lutando contra a dominao
europia, sob o lema, hoje em dia requisitado pelo Movimento Sem
Terra: essa terra tem dono. Esses textos trazem a figura e a fala de
Sep que, inclusive, ocorrendo antes de se completar a empresa colonial no Rio Grande do Sul e nos Pases do Prata, podem ser lidas
como vestgios da resistncia guerreira ao colonialismo.
Simes Lopes dedica a Sep um poema-cano famoso. Mas
esse escritor tambm escreve contos sobre outras guerras posteriores
guarantica, como, por exemplo, as guerras de brasileiros e castelhanos
(Melancia coco Verde), a revoluo Farroupilha (Duelo de Farrapos) e outras revolues internas como a de 1993, assim como a
guerra do Paraguai. Tudo isso aparece filtrado pela interpretao de
Blau, que tenta decifrar a histria, a partir dos fragmentos a que tem
acesso como testemunha parcial e marginal.27.
As guerras esto a sempre como tela de fundo para contar
histrias de personagens histricos ou fictcios, que se mesclam e se
concretizam em seus dramas cotidianos e singulares. Blau, vaqueano
e ex-soldado, guia o leitor da cidade, representado nos contos por um
interlocutor mudo mas que se faz presente por perguntas e respostas
que Blau mesmo faz e d em seu lugar, conselhos e comentrios para
ensinar-lhe coisas de seu mundo, guiando-o pelos caminhos do Rio
Grande e de seu passado: do processo de povoamento e da preia do
gado formao e desenvolvimento das primeiras fazendas, pouco a
pouco cercadas e racionalizadas custa do desaparecimento de um
modo de vida e convivncia tradicional que, nostalgicamente, s lhe

27

H tambm O Anjo da vitria, sobre a batalha do Passo do Rosrio, ou Ituzaingo,


que culminou a guerra da cisplatina, entre o imprio do Brasil e as Provncias Unidas
do Rio da Prata, onde morreu o clebre General Jos Abreu, comandante da cavalaria
riograndense.

464

TERRITRIO SEM LIMITES

resta rememorar, decodificando os sinais deixados na paisagem do


pampa transformado.
As guerras se fazem presentes na clebre triloga de rico
Verssimo, O tempo e o vento (O continente, O retrato, O arquiplago), na qual se narram 200 anos da histria do Rio Grande do Sul,
por meio de uma saga da paradigmtica famlia Terra Cambar. O
filtro a o do intelectual, Floriano Cambar, alter ego do autor. Esse
narrador intelectual, Floriano, pode ser lido como metfora das relaes entre os intelectuais e o poder28, rechaando tanto a continuidade do coronelismo como o compromisso partidrio e a ortodoxia comunista (caminhos trilhados respectivamente por seus dois irmos). A
alternativa liberal, representada por Floriano, ou o que poderamos
chamar um certo humanismo socialista, com o qual rico se identificava, sera hbrida, por ser masculina e feminina ao mesmo tempo, na
medida em que contrape a frgil mas firme defesa da vida por parte
das mulheres violncia dos machos s aparentemente fortes.
Mais recentemente outro escritor mais jovem, Tabajara Ruas,
volta a uma das guerras mais traumticas, a guerra interna, de 1935, e
a externa, do Paraguai, no livro que deu lugar a um belo filme do
mesmo nome: Netto perde sua alma, exibido no simpsio internacional de que falei acima.
Netto um general, que proclamou a repblica riograndense no
tempo da guerra dos Farrapos, na qual conduzia um batalho de 300
escravos negros, os famosos lanceiros farroupilhas, aos quais foi prometida a liberdade uma vez consolidada a repblica, promessa que
no pde ser cumprida, porque os farrapos perderam a guerra e seus
lderes fizeram um acordo final com o Imprio brasileiro, esquecendo
os negros juntamente com a promessa de liberdade que lhes haviam
feito.

28

Desenvolvi essa idia em: Flora-Floriano: impasses do escritor dos anos 30"
(CHIAPPINI, 2001: 137-157).
TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

465

O romance comea mais de 20 anos depois, em plena guerra


contra o Paraguai. Netto est ferido num leito de hospital (1866, segundo ano da guerra, com 63 anos, ferido no combate de tuyuty), em
Corrientes e delira, fazendo incurses nesse passado, cheio de remorsos por ter matado tanta gente em vo.

4.3 - MUNDO AO REVS


E PARDIA DA GAUCHESCA

A venda da alma pode significar entre outras coisas, como bem


sugeriu ngel Nez, num debate feito depois da projeo do filme
inspirado nessa obra29, a traio dos prprios ideais farroupilhas, ideais de uma repblica libertria, na medida em que Netto vai lutar em
uma guerra que destri o sonho muito semelhante de uma repblica
paraguaia independente e mais justa.

Esse mundo masculino e violento posto em


questo tambm, pelo menos desde rico Verssimo, com a nfase no
papel das mulheres, mas a grande novidade, que por isso mesmo se
transformou em seriado televisivo de grande xito no Brasil, foi o romance de uma jovem escritora, Letcia Wierschowski, intitulado A casa
das 7 mulheres, em que a grande saga do pampaa revoluo
farroupilha narrada por uma das 7 mulheres que ficam numa fazenda, esperando o regresso de seus homens que lutam na guerra dos
farrapos. Uma delas, j velhinha, escreve a histria dessa revoluo
do ponto de vista das mulheres.
A desconstruo da narrativa pica, que agora se d do ponto de
vista da mulher que reescreve a histria, tambm se foi fazendo ao longo

29

O filme foi exibido, com a presena de Tabajara Ruas, autor e diretor, e Ligia
Walper, responsvel pela montagem, na abertura do Simpsio Internacional realizado
em Berlim, em julho de 2002, j citado.

466

TERRITRIO SEM LIMITES

do desenvolvimento da gauchesca, nos contos ou romances que apresentam o gacho como um pcaro. o caso de alguns textos do escritor
argentino Roberto Payr, de Ramiro de Barcelos, no Brasil e do prprio
Simes Lopes. Este cria, em seus contos, publicados em jornal e depois
em livro pstumo, (Casos do Romualdo), a figura de Romualdo, o caador mentiroso. No mundo ao revs, de Romualdo, num Rio Grande modernizado e urbanizado, Blau se converte, de genuno tipo crioulo
riograndense30, guasca sadio, perene tarum verdejante, rijo para o
machado e para o raio, em um homenzinho baixinho e gordo, ruivo e
imberbe, embora ainda homem para as ocasies.
O mesmo faz rico, cuja trilogia pica se transforma em um
romance satrico, muito conhecido, publicado nos anos duros da ditatura
brasileira. A o escritor, ao desconstruir o mundo macho e violento do
Rio Grande do Sul, desconstri um pouco a suposta epopia do golpe
de Estado, que os militares chamaram eufemisticamente a revoluo
libertadora e na qual colaboraram muitos riograndenses, depois transformados em dirigentes e at em presidentes do Brasil ditatorial.
Nessa tradio, h um pequeno romance de Sergio Caparelli,
O dia em que Alegrete passou a fronteira (1983) que expressa de
forma sinttica e muito divertida as contradies da literatura e do
mundo fronteirio, desde a perspectiva de um menino, Pitico.
Alegrete no uma cidade da fronteira, mas de uma zona mais
ampla, considerada fronteiria, por ter caractersticas prprias da regio, que se estende para alm dos limites da fronteira, incluindo Alegrete e Rosrio. Por isso Alegrete, no conto, foge e passa a Fronteira.
H poucos obstculos a, sendo o maior deles a Lagoa Mirim. Os
outros so rios que podem ser atravessados a cavalo. Sem montanhas, desertos, pntanos. Mas a tenso permanece, pois os gachos
saem ao alcance de Alegrete e o trazem de volta no lao, para evitar
a invaso da Argentina.

30

Crioulo aqui quer dizer mestio.


TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

467

Como vimos, a histria contada do ponto de vista de um menino, que viaja szinho num trem, de Porto Alegre a Alegrete, sua
terra natal. Mas est to calor que os trilhos se dilatam, resultando na
expanso da cidade de Alegrete para alm da linha fronteiria com a
Argentina. Quer dizer, j o ttulo ambguo, pois se percebe que
Alegrete tanto o trem (embora este se chame minuano, o mitolgico
vento do Sul), que passa a fronteira e no se detm no lugar da cidade,
como a cidade ela mesma, que tambm passa para o outro lado. O
incidente obriga os passageiros a se organizarem para tentar trazer de
volta Alegrete e para recompor o clima e a geografia original do Rio
Grande do Sul. Podemos ler essa histria como concretizao da ambigidade riograndense, do que h de rioplantense nas cidades
fronteirias do Brasil sul, como o caso de Alegrete. Uma histria
mais de travessia rumo superao das fronteiras do pas, mas tambm das fronteiras internas; a passagem da infncia juventude por
um pequeno macho gacho, que se inicia simultaneamente no amor
(por uma aventura com a misteriosa mulher lilz) e na violncia (pelo
enfrentamento com os gachos, armados de faces, que recrutam at
o chefe das mquinas e diversos passageiros para laar o Alegrete).
Os gachos e gachas velhos so transformados em espantalhos ainda vivos. Essas so pessoas que perderam tudo. Viviam livres no
pampa e foram expulsos de suas terras pelos grandes proprietrios:
Hoje nossa terra to pequena que, se nos deitamos nela, nossas
cabeas invadem a propriedade da estncia (CAPARELLI, 1983:
48). Por isso so obrigados a permanecer de p, como espantalhos.
Nova imagem para o gacho a p?
Depois aparecem os inimigos misteriosos que atacam a todos
com lanas farroupilhas ou revlveres, ajudados por avestruzes misteriosos. A esto os gachos velhos e pobres, tidos por invasores, e os
gachos fazendeiros que, com seus guarda-costas, os mandam prender e matar. Os passageiros do trem, Pitico entre eles, vo parar num
galpo como prisioneiros. Um personagem misterioso, mo de ferro,
sobre o qual os fazendeiros querem informaes, um guarani, que
reuniu um grupo de ndios para recuperar a terra de seus antepas468

TERRITRIO SEM LIMITES

sados e luta faz muito tempo contra os latifundirios e os mercenrios


paulistas, para reconquistar as runas de Santo ngelo e refazer as
misses. Desta vez, sem missionrios, s com os missioneiros.

5 - CONCLUSO
AINDA MUITO PROVISRIA.

Pitico no cr, porque no ouviu nada disso no rdio ou na televiso. Para que alguma coisa fosse verdade, devia sair na televiso ou
no rdio. Aparecer escrito no jornal. S podia ser sonho. Eu diria,
sonho da literatura... contra os discursos hegemnicos da mdia, graas memria dos testemunhas: Corre por a um boato de que o
Alegrete atravessou a fronteira. E temos ordens de no invadir a Argentina (CAPARELLI, 1983: 65).

Gostaria de partir, nesta concluso, de duas afirmaes de Ricardo Piglia, o escritor argentino que teoriza sobre o
contra-rumor que a literatura introduz no discurso homogneo e
hegemnico:
1. En definitiva, la literatura acta sobre un estado del lenguaje. Quiero decir que,
para un escritor, lo social est en el lenguaje. Por eso si en la literatura hay una
poltica, se juega ah. En definitiva, la crisis actual tiene en el lenguaje uno de
sus escenarios centrales. O tal vez habra que decir que la crisis est sostenida
por ciertos usos del lenguaje. En nuestra sociedad se ha impuesto una lengua
tcnica, demaggica, publicitaria (y son sinnimos), y todo lo que no est en
esa jerga queda fuera de la razn y del entendimiento. Se ha establecido una
norma lingstica que impide nombrar amplias zonas de la experiencia social y
deja fuera de la inteligibilidad la reconstruccin de la memoria colectiva (...)
Hay un orden del da mundial que define los temas y los modos de decir: los
mass media repiten y modulan las versiones oficiales y las construcciones
monoplicas de la realidad. Los que no hablan as estn excluidos y sa es la
nocin actual de consenso y de rgimen democrtico (PIGLIA, 2001: 20).
2. El Estado tambin construye ficciones: el Estado narra, y el Estado argentino
es tambin la historia de esas historia(...) a estos relatos del Estado se les
contraponen otros relatos que circulan en la sociedad. Un contrarrumor, dira
TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

469

yo, de pequeas historias, ficciones annimas, microrrelatos, testimonios que


se intercambian y circulan. (...) El escritor es el que sabe or, el que est atento
a esa narracin social (fragmentada y difusa pero fuerte) y tambin el que las
imagina y escribe (PIGLIA, 2001: 20).

O contra-rumor um contra-discurso que deixa rastros da vida


concreta dos pequenos, esquecidos de todos os Estados e, por a, um
contra-poder. Muito difuso mas resistente na transgresso de leis e
barreiras injustas e na expresso do sofrimento e revolta que empana
o brilho do discurso triunfalista e homogneo que pretende calar essas
vozes, seja no mbito dos estados nacionais, ou no mbito mais amplo
e talvez s aparentemente mais liberador das unies transnacionais e
tratados internacionais como o caso do Mercosul.
Uma de nossas hipteses, ao passar dos discursos da histria,
da sociologia e da antropologia para o da literatura que esta, apesar
de, muitas vezes, cumprir um papel de propaganda da identidade romntica, por exemplo, ao expressar reiteradamente o mito do gacho
macho, corajoso e leal, em oposio ao gringo ou ao prprio negro, ou
inclusive, opondo os gachos de cada lado da fronteira. Uns como
brbaros, outros como gachos bons. Ao mesmo tempo e contraditoriamente, porque se debrua sobre o concreto de homens, animais e
ambientes, aponta seu contrrio, denunciando a violncia, a discriminao. E fazendo-nos experimentar os sonhos, temores, conflitos, ressentimentos no cotidiano de seres annimos, mas de carne e osso das
localidades fronteirias, que falam uma lngua mesclada, escutam as
notcias do outro lado da fronteira, na lngua original, vivem juntos as
festas nacionais sem se importar com que elas realmente significam
para quem as inventou.
De modo que a fico, paradoxalmente, se torna mais realista
que a verso romantizada e idealizada da integrao abstrata que atropela as pessoas concretas. Estas, por sua vez se tornam menos reais
que as personagens de fico nos textos que fazem Sep Tiaraju renascer, Martn Fierro e Blau Nunes contar, Netto chorar e o filho do
estancieiro formar-se como escritor para narrar a saga da famlia e do
470

TERRITRIO SEM LIMITES

Rio Grande. Porque a fico, nesses casos, nos leva, como leitores
cmplices, a morrer um pouco com os contrabandistas, a crescer um
pouco com o menino, a debater-nos com os dilemas de Floriano
Cambar e a passar a fronteira com a cidade de Alegrete. So artes
da literatura, que se torna poderosa, embora j no tenha poder numa
sociedade cada vez mais movida pelo pragmatismo dos gestos e pelo
desgaste das palavras da tribo.

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Horst Nitschack*

Universidad de Chile Centro de Estudios


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EL ESTADO-NACIN
Y LAS LITERATURAS
NACIONALES: SUS
FRONTERAS Y LMITES

A pesar de que la idea de globalizacin


entraa de manera agudizada la imagen de la
transgresin de lo nacional, probablemente contamos con pocos momentos histricos en los que
se hayan creado tantas nuevas fronteras
nacionales como en la ltima dcada, principalmente si miramos el mapa europeo. Menciono
esta paradoja para tomarla como punto de partida de algunas reflexiones que quisiera
desarrollar con respecto a la relacin entre Estado, cultura y literatura nacionales, o, dicho de
manera ms precisa, entre Estados nacionales
y la contribucin de sus literaturas tanto en la
marcacin simblica e imaginaria de sus
fronteras como en un proceso doble en la
TERRITRIO, IDENTIDADE E CULTURA

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trasgresin de estas. Pues las literaturas nacionales, una vez formadas


como instituciones, son metafricamente hablando un arma de doble
filo: pueden producir una dinmica permanente, permitiendo contactos,
intercambios y dilogos con otras literaturas, es decir contribuir a la
permeabilidad de las fronteras de los Estados nacionales, o pueden ser
usadas como aparatos de control, de censura y de exclusin,
fortaleciendo dichas fronteras. Esta dinmica doble ser discutida a
continuacin, tomando como ejemplo el caso europeo, ya que fue en
aquel contexto donde, como sabemos, surgieron las ideas de Estado
nacional y de una literatura nacional durante la segunda parte del siglo
XVIII.
Sin embargo, no quiero restringirme a una consideracin
solamente histrica respecto a la relacin Estado-nacin y su institucin
literatura nacional. Terminar con algunas reflexiones sobre las nuevas
configuraciones del Estado-nacin actual en las constelaciones
transnacionales y globalizadas y sus consecuencias para las literaturas, cuestionando el uso actual del antiguo concepto de literatura nacional. La propuesta ser reservar e