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EXCELENTSSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE DO

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Nenhum ato legislativo contrrio


Constituio pode ser vlido (...). A
presuno natural, falta de norma
expressa, no pode ser a de que o prprio
legislativo seja o juiz de seus poderes e que
sua interpretao sobre eles vincula os
outros Poderes. (...) muito mais racional
supor que os tribunais que tm a misso
de figurar como corpo intermedirio entre o
povo e o Legislativo, dentre outras razes,
para assegurar que este ltimo se contenha
dentre dos poderes que lhe foram deferidos.
A interpretao das leis o campo prprio e
peculiar dos tribunais. Aos juzes cabe
determinar o sentido da Constituio e das
leis emanadas do rgo legislativo. (...)
Onde a vontade do Legislativo, declarada
nas leis que edita, situar-se em oposio
vontade
do
povo,
declarada
na
Constituio, os juzes devem curva-se
ltima, e no primeira1

O CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS


ADVOGADOS DO BRASIL OAB por seu Presidente, OPHIR
CAVALCANTE JUNIOR, vem, presena de Vossa Excelncia, por
intermdio de seu advogado infra-assinado, com instrumento procuratrio
especfico incluso e endereo para intimaes na SAUS Qd. 05, Lote 01,
Bloco M, Braslia-DF, com base no art. 103, inciso VII e art. 102, inciso I,
alnea a da Constituio Federal e no art. 2, inciso VII da Lei n
9.868/99, e de acordo com a deciso plenria tomada nos autos do processo
n 49.0000.2011.000820-2 Conselho Pleno (certido anexa), propor

1 Hamilton, Madison e Jay, The Federalist Papers, selecionados e editados do original


por Roy Fairfield, 1981. O Federalista n. 78, de autoria de Alexander Hamilton, p. 226
e s..
1

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO DE


MEDIDA CAUTELAR
em face da a) CMARA DOS DEPUTADOS, por
intermdio de seu Presidente, com endereo para comunicaes no Palcio
do Congresso Nacional, Praa dos Trs Poderes, Braslia-DF; b) SENADO
FEDERAL, por intermdio de seu Presidente, com endereo para
comunicaes na Praa dos Trs Poderes, Braslia-DF; c) PRESIDENTE
DA REPBLICA, com endereo para comunicaes no Palcio do
Planalto, Praa dos Trs Poderes, para que:
(a) seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem
reduo de texto, do art. 24 da Lei 9.504/97, na parte em que autoriza, a
contrario sensu, a doao por pessoas jurdicas a campanhas eleitorais,
bem como a inconstitucionalidade do Pargrafo nico do mesmo
dispositivo, e do art. 81, caput e 1 do referido diploma legal, atribuindose, em todos os casos, eficcia ex nunc deciso;
(b) seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem
reduo de texto, do art. 31 da Lei n 9.096/95, na parte em que autoriza, a
contrario sensu, a realizao de doaes por pessoas jurdicas a partidos
polticos; e a inconstitucionalidade das expresses ou pessoa jurdica,
constante no art. 38, inciso III, da mesma lei, e e jurdicas, inserida no
art. 39, caput e 5 do citado diploma legal, atribuindo-se, em todos os
casos, eficcia ex nunc deciso;
(c) seja declarada a inconstitucionalidade, sem pronncia de
nulidade, do art. 23, 1, incisos I e II, da Lei 9.504/97, autorizando-se que
tais preceitos mantenham a eficcia por mais 24 meses, a fim de se evitar a
criao de uma lacuna jurdica ameaadora na disciplina do limite s
doaes de campanha realizadas por pessoas naturais e ao uso de recursos
prprios pelos candidatos nessas campanhas;
(d) seja declarada a inconstitucionalidade, sem pronncia de
nulidade, do art. 39, 5, da Lei 9.096/95 - com exceo da expresso e
jurdicas, contemplada no pedido b, supra - autorizando-se que tal
preceito mantenha a eficcia por at 24 meses, a fim de se evitar a criao
de uma lacuna jurdica ameaadora na disciplina do limite s doaes a
partido poltico realizadas por pessoas naturais;

(e) seja instado o Congresso Nacional a editar legislao


que estabelea (1) limite per capita uniforme para doaes a campanha
eleitoral ou a partido por pessoa natural, em patamar baixo o suficiente para
no comprometer excessivamente a igualdade nas eleies, bem como (2)
limite, com as mesmas caractersticas, para o uso de recursos prprios pelos
candidatos em campanha eleitoral, no prazo de 18 meses, sob pena de, em
no o fazendo, atribuir-se ao Tribunal Superior Eleitoral a competncia
para regular provisoriamente tal questo.
O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil,
como legitimado universal para a propositura de ao direta de
inconstitucionalidade e, portanto, defensor da cidadania e da Constituio,
no exerccio de sua competncia legal (Art. 44, inciso I da Lei n 8.906/94),
comparece ao guardio da Carta Magna, para impugnar os dispositivos
acima indicados, na forma a seguir exposta.2
1 - DOS ATOS NORMATIVOS IMPUGNADOS
Os dispositivos legais ora questionados tm a seguinte
redao:
Lei. 9.096/95:

IIIIII-

Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente,


sob qualquer forma ou pretexto, contribuio ou auxlio
pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs de
publicidade de qualquer espcie, procedente de:
entidades ou governos estrangeiros;
autoridades ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes
referidas no art. 38;
autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de servios
pblicos, sociedades de economia mista e fundaes institudas

2 A presente Ao Direta de Inconstitucionalidade tem origem em representao


dirigida Presidncia do Conselho Federal da OAB pelo Conselheiro Federal Cludio
Pereira de Souza Neto e pelo Procurador Regional da Repblica Daniel Sarmento. As
razes constantes da representao so ora adotadas, com acrscimos veiculados nos
pareceres da Dra. Daniela Teixeira e do Dr. Eduardo Mendona, apresentados,
respectivamente, ao Plenrio do Conselho Federal e Comisso Nacional de Estudos
Constitucionais. Ambas as peas acompanham a presente inicial.
3

IV-

em virtude de lei e para cujos recursos concorram rgo ou


autoridades governamentais;
entidade de classe ou sindical.
Art. 38. O Fundo Especial de Assistncia Financeira aos
Partidos Polticos (Fundo Partidrio) constitudo por:
........
III- doaes de pessoa fsica ou jurdica, efetuadas por
intermdio de depsitos bancrios diretamente na conta do
Fundo Partidrio
Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o partido poltico
pode receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas para
constituio de seus fundos.
....
5. Em ano eleitoral, os partidos polticos podero aplicar ou
distribuir pelas diversas eleies os recursos financeiros
recebidos de pessoas fsicas ou jurdicas, observando-se o
disposto no Pargrafo 1 do art. 23, no art. 24 e no Pargrafo 1
do art. 81 da Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, e os
critrios definidos pelos respectivos rgos de direo e pelas
normas estatutrias.
Lei 9.504/97:
Art. 23. As pessoas fsicas podero fazer doaes em dinheiro
ou estimveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido
o disposto nesta lei:
1. As doaes e contribuies de que trata este artigo ficam
limitadas:
I - no caso de pessoa fsica, a dez por cento dos rendimentos
brutos auferidos no ano anterior eleio.
II - no caso de candidato que utilize recursos prprios, ao valor
mximo de gastos estabelecido pelo seu partido, na forma da
lei.
Art. 24. vedado a partido e candidato, receber direta ou
indiretamente doao em dinheiro ou estimvel em dinheiro,
inclusive por meio de publicidade de qualquer espcie, de:
I entidade ou governo estrangeiro;

II - rgo da administrao pblica direta ou indireta ou


fundao mantida com recursos provenientes do Poder Pblico;
III - concessionrio ou permissionrio de servio pblico;
IV - entidade de direito privado que receba, na condio de
beneficiria, contribuio compulsria em virtude de disposio
legal;
V - entidade de utilidade pblica;
VI - entidade de classe ou sindical;
VII - pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba recursos do
exterior;
VIII - entidades beneficentes ou religiosas;
IX - entidades esportivas;
X - organizaes no-governamentais que recebam recursos
pblicos;
XI organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
Pargrafo nico. No se incluem nas vedaes de que trata este
artigo as cooperativas cujos cooperados no sejam
concessionrios ou permissionrios de servios pblicos, desde
que no estejam sendo beneficiadas com recursos pblicos,
observado o disposto no art. 81.
Art. 81. As doaes e contribuies de pessoas jurdicas para
campanhas eleitorais podero ser feitas a partir do registro dos
comits financeiros dos partidos ou coligaes.
1. As doaes e contribuies de que trata este artigo ficam
limitadas a dois por cento do faturamento bruto do ano anterior
eleio.

2 - FUNDAMENTOS JURDICOS
2.1 - ELEIES E PODER ECONMICO: UMA MISTURA
TXICA:
Nas sociedades de massas, o sucesso nas eleies depende,
em boa parte, da realizao de campanhas que tendem a envolver um custo
econmico elevado. As chances de xito dos candidatos nos pleitos
eleitorais esto geralmente condicionadas divulgao do seu nome e
imagem entre o eleitorado, o que envolve gastos expressivos com a
produo de material de propaganda, aquisio de espao na mdia,

contratao de cabos eleitorais, realizao de eventos pblicos e aluguel de


imveis e veculos, dentre inmeras despesas.
Esta dinmica do processo eleitoral torna a poltica
extremamente dependente do poder econmico, o que se afigura nefasto
para o funcionamento da democracia. Da porque, um dos temas centrais no
desenho institucional das democracias contemporneas o financiamento
das campanhas eleitorais.
Com efeito, a excessiva infiltrao do poder econmico nas
eleies gera graves distores. Em primeiro lugar, ela engendra
desigualdade poltica, na medida em que aumenta exponencialmente a
influncia dos mais ricos sobre o resultado dos pleitos eleitorais, e,
consequentemente, sobre a atuao do prprio Estado.
Ela, por outro lado, prejudica a capacidade de sucesso
eleitoral dos candidatos que no possuam patrimnio expressivo para
suportar a prpria campanha e tenham menos acesso aos financiadores
privados, detentores do poder econmico. Nesta ltima perspectiva, tal
fenmeno gera, inclusive, o afastamento da poltica de pessoas que
desistem de se candidatar, por no contarem com os recursos necessrios
para uma campanha bem sucedida, ou com os contatos que propiciem a
obteno destes recursos.
Alm disso, dita infiltrao cria perniciosas vinculaes
entre os doadores de campanha e os polticos, que acabam sendo fonte de
favorecimentos e de corrupo aps a eleio:
A arrecadao de fundos financeiros para custear campanhas
eleitorais adquiriu um lugar central na competio eleitoral das
democracias contemporneas, com conseqncias para o
equilbrio da competio e gerao de oportunidades
responsveis pela alimentao de redes de compromissos entre
partidos, candidatos e financiadores privados, interessados no
retorno de seu investimento, sob a forma de acesso a recursos
pblicos ou tratamento privilegiado em contratos ou
regulamentao pblica. Dessa forma, a conexo, incremento
nos
custos
de
campanha
eleitoral
arrecadao
financeiratratamento privilegiado aos investidores eleitorais
nas decises sobre fundos e polticas pblicas passou a
constituir fonte potencial para a gerao de corrupo nas
6

instituies pblicas. De um lado, partidos e candidatos


buscando fontes para sustentar caras campanhas eleitorais, e de
outro, empresrios de setores dependentes de decises
governamentais, como bancos e construo civil3

O problema praticamente universal, mas a histria poltica


recente do pas vem dando mostras eloquentes da gravidade do quadro
brasileiro, no que concerne contaminao da mquina pblica pelas
relaes pouco republicanas travadas entre os polticos e os financiadores
das suas campanhas.
Como destacou o Prof. Luis Roberto Barroso, na qualidade
de relator do Seminrio sobre a Reforma Poltica organizado pelo Conselho
Federal da OAB, a conjugao de campanhas milionrias e
financiamento privado tem produzido resultados desastrosos para a
autenticidade do processo eleitoral e para a transparncia das relaes
entre o Poder Pblico e os agentes econmicos4.
O que se sustenta na presente Ao Direta de
Inconstitucionalidade que, diante de princpios constitucionais como a
igualdade, a democracia e a Repblica, o legislador tem no uma mera
faculdade, mas um verdadeiro dever constitucional de disciplinar o
financiamento das campanhas eleitorais de forma a evitar as mazelas acima
referidas.
Isto no significa que a nica opo possvel para o
legislador seja impor o financiamento pblico de campanha, mas sim que,
no mnimo, devem ser estabelecidos limites e restries significativas ao
seu financiamento privado, para proteger a democracia de uma influncia
excessiva e deletria do poder econmico.
Ocorre que os limites impostos pela legislao brasileira
atual ao financiamento privado de campanha se afiguram manifestamente
insuficientes para este objetivo. No Brasil, a legislao eleitoral prev a
3 Andr Marenco. Financiamento de Campanhas Eleitorais. In: Leonardo Avritzer, Newton Bignotto,
Juarez Guimares e Heloisa Maria Murgel Starling (Orgs.). Corrupo: Ensaios e Crticas. Belo
Horizonte: Editora UFMG, 2008, p. 381.

4 Luis Roberto Barroso. A Reforma Poltica: Uma Proposta de Sistema de Governo,


Eleitoral e Partidrio para o Brasil. In: http://www.luisrobertobarroso.com.br, acessado
em 06.07.2011.
7

possibilidade de que lei determine, at o dia 10 de junho do ano eleitoral, o


limite dos gastos para cada cargo em disputa. Na ausncia desta lei, cada
partido que fixa seus limites, comunicando-os Justia Eleitoral (art. 17-A
da Lei 9.504/97). Alm disso, os partidos e coligaes devem informar os
valores mximos dos gastos que faro na campanha para cada cargo eletivo
(art. 18 da Lei 9.504/97).
A limitao que aqui interessa a que concerne s doaes
feitas diretamente s campanhas ou aos partidos. Neste ponto, o quadro que
se delineia da anlise da legislao brasileira atual o seguinte:
a) As pessoas jurdicas, ressalvados os casos definidos pelo
legislador, podem fazer doaes a campanha eleitoral de
valores que representem at 2% do seu faturamento no ano
anterior ao da eleio (art. 81 da Lei 9.504/97). Podem
tambm fazer doaes aos partidos polticos, que, por sua
vez, tm a possibilidade de repassar estes recursos aos seus
candidatos, estando estes repasses sujeitos ao mesmo teto
(art. 39, caput e Pargrafo 5, da Lei 9.096/95, e Resoluo
TSE n 23.217/2010, art. 14, 2, II, c.c art. 16).
b) As pessoas naturais podem fazer doaes a campanhas
eleitorais que correspondam a valores de at 10% dos
rendimentos brutos auferidos no ano anterior ao pleito (art.
23, 1, I, Lei 9.504/97). Alm disso, podem fazer doaes
estimveis em dinheiro, correspondentes utilizao de
bens mveis ou imveis, desde que o valor no ultrapasse
R$ 50.000,00 (art. 23, 7, Lei 9.504/97). Tais limites no
se aplicam aos candidatos quando utilizam seus prprios
recursos na campanha (art. 23, 1, II, Lei 9.504/97). Tal
como as pessoas jurdicas, as pessoas naturais tambm
podem doar aos partidos, que tm a possibilidade de
repassar os recursos recebidos s campanhas eleitorais,
desde que observados os limites referidos neste item (art.
39, caput e 5, da Lei 9.096/95, e Resoluo TSE n
23.217/2010, art. 14, 2, II, c.c art. 16).
O que se defende na presente Ao Direta de
Inconstitucionalidade , em primeiro lugar, que no se afigura
constitucionalmente admissvel a permisso de doaes a campanhas
8

eleitorais feitas, direta ou indiretamente, por pessoas jurdicas. As pessoas


jurdicas so entidades artificiais criadas pelo Direito para facilitar o
trfego jurdico e social, e no cidados, com a legtima pretenso de
participarem do processo poltico-eleitoral.
Quanto s pessoas naturais, no se afirma que a admisso
das suas doaes de campanha seja um mal, sob a perspectiva
constitucional. Tais doaes podem ser concebidas como uma forma de
participao cvica do cidado, que se empenha em promover na esfera
pblica os seus ideais e preferncias polticas. Eleies nas quais as
campanhas sejam financiadas por uma grande quantidade de pequenas
doaes de eleitores podem ser vistas como um momento virtuoso de
mobilizao cvica.
Contudo, fundamental limitar ditas doaes, para no
permitir que a desigualdade econmica, disseminada em nossa sociedade,
se converta tambm, automaticamente, em desigualdade poltica. E os
limites estabelecidos pelo legislador eleitoral no mantm relao
minimamente razovel com o referido objetivo.
O principal limite institudo, baseado em percentual dos
rendimentos obtidos no ano anterior, , ao mesmo tempo, muito leniente
em relao aos ricos, e injustificadamente rigoroso em relao s pessoas
menos abastadas. Se o objetivo da restrio no desencorajar a
participao cvica do cidado nas eleies, mas impedir que as
desigualdades de poder econmico se projetem no cenrio polticoeleitoral, o critrio adotado no tem nenhuma pertinncia.
Sob o ngulo dos interesses constitucionais em jogo, no h
qualquer problema quando uma pessoa de rendimentos modestos faz
doao que supere o patamar de 10% dos seus rendimentos brutos
percebidos no ano anterior. Porm, o mesmo critrio de 10% da renda,
quando aplicado a um doador bilionrio, se afigura excessivamente
permissivo, por possibilitar que o poder econmico exera uma influncia
desproporcional na eleio. O critrio em discusso autoriza doaes a
campanha de milhes de reais, que podem, verdadeiramente, decidir pleitos
eleitorais. Por outro lado, perpetua a desigualdade, ao conferir um poder
poltico incomparavelmente maior aos ricos do que aos pobres.

O mesmo raciocnio se aplica ao uso de recursos prprios


pelos candidatos muito ricos. A ausncia de limites aprofunda,
injustificadamente, a desigualdade na disputa eleitoral.
No que concerne s pessoas naturais, a soluo que se
prope nesta Ao Direta de Inconstitucionalidade para enfrentamento da
grave patologia constitucional acima apontada envolve o dilogo
interinstitucional entre o STF e o Congresso Nacional, que atuariam de
maneira cooperativa para proteger e promover os princpios e valores
constitucionais.
Julgada procedente a ADI, o STF pronunciaria a
inconstitucionalidade do critrio, bem como da ausncia de limites para uso
de recursos prprios pelos candidatos em campanha, mas no retiraria
imediatamente do mundo jurdico as normas em questo, pois isto criaria
uma lacuna jurdica ameaadora, decorrente da ausncia de outros
parmetros para limitao das doaes a campanha de pessoas naturais.
Haveria o retardamento da eficcia da eventual deciso invalidatria da
Corte por 24 meses, e o Congresso Nacional que tambm tem a misso de
zelar pela Constituio seria exortado a estabelecer, no prazo de 18
meses, um novo limite para doaes, desta vez uniforme, e portanto mais
consentneo com os princpios da igualdade, do Estado Democrtico de
Direito e da Repblica, alm de instituir limite, tambm uniforme, para uso
de recursos prprios em campanha pelos candidatos. O STF instaria o
Parlamento a definir estes limites em patamares que no comprometessem
em excesso a igualdade no processo eleitoral. Caso o Congresso Nacional
no disciplinasse a questo no referido prazo, caberia ao TSE faz-lo
provisoriamente, at o advento da nova legislao de regncia da questo.
No se ignora que parte do problema concernente
excessiva infiltrao do poder econmico nas eleies ocorre fora do
mbito das doaes contabilizadas de campanha, atravs do uso do
chamado caixa 2 das pessoas jurdicas. Contudo, a existncia de um
grave problema no campo da eficcia social das normas jurdicas que
limitam as doaes eleitorais no pode impedir o controle e
aperfeioamento do arcabouo normativo vigente, em direo a um sistema
de financiamento de campanhas mais igualitrio, democrtico e
republicano. Para combater o patolgico quadro que hoje se desenha no
pas necessrio conjugar duas estratgias, que no so excludentes, mas
complementares e sinrgicas: coibir os abusos, atravs de fiscalizao e
10

punio dos que praticam irregularidades eleitorais, e alterar o marco


normativo vigente, para torn-lo mais consentneo com os valores e
princpios da Constituio da Repblica.
A seguir, desenvolver-se- de forma mais detida a
argumentao voltada demonstrao da inconstitucionalidade dos
preceitos legais questionados.
2.2 - DA VIOLAO AO PRINCPIO DA IGUALDADE
O princpio da igualdade, consagrado no art. 5, caput, do
Texto Constitucional, a alma do constitucionalismo democrtico. Ele se
assenta na idia de que todas as pessoas devem ser tratadas com o mesmo
respeito e a mesma considerao pelo Estado. Especificamente no que toca
aos direitos polticos, o princpio da igualdade reafirmado no caput do
artigo 14 da Constituio Federal.
A igualdade, no constitucionalismo contemporneo, no se
esgota numa vedao s discriminaes arbitrrias. As constituies
sociais, como a brasileira, partem da premissa de que existe uma profunda
desigualdade nas relaes polticas, econmicas e sociais, e que dever do
Estado atuar para corrigi-las, de forma a reduzir a assimetria de poder entre
as pessoas e promover a incluso dos segmentos excludos e vulnerveis. A
igualdade no tomada como um fato, mas como uma meta, que deve ser
perseguida atravs da atuao dos trs poderes estatais e da sociedade como
um todo.
O atual regime legal referente ao financiamento das
campanhas ofende o princpio da igualdade por vrias razes. Em primeiro
lugar, ele o viola por exacerbar, ou invs de corrigir, as desigualdades
polticas e sociais existentes, ao permitir que os ricos, por si ou pelas
empresas que controlam, tenham uma possibilidade muito maior de
influrem nos resultados eleitorais e, por consequncia, nas deliberaes
coletivas e polticas pblicas. Como ressaltaram Carlos Mario da Silva
Velloso e Walber de Moura Agra,
A predominncia do sistema de financiamento privado fez com
que os detentores do poder econmico tenham vantagem nas
eleies, tornando o sistema eleitoral extremamente desigual,
haja vista privilegiar os cidados que dispem de fontes de
11

financiamento em detrimento daqueles que no possuem


condies financeiras suficientes5

As normas de financiamento de campanhas hoje em vigor


abrem o sistema poltico brasileiro captura pelo poder econmico. Na
esfera econmica, admite-se a desigualdade de riqueza e,
conseqentemente, de poder, desde que respeitadas as normas
constitucionais e legais. Na esfera poltica, ao contrrio, a desigualdade
rejeitada: nisso repousa o elemento mais elementar da democracia. Em um
sistema democrtico, vigora o princpio da igualdade poltica: todos devem
ter iguais possibilidades de participar do processo poltico e de influenciar
na formao da vontade coletiva. Quando a desigualdade econmica
produz desigualdade poltica, estamos diante de um sistema patolgico,
incompatvel com os princpios que integram o ncleo bsico da
democracia constitucional.
Como alerta Walzer, as sociedades so integradas por
diversas esferas de justia. A sociedade justa aquela em que uma
situao de vantagem em uma esfera no leva a uma situao de vantagem
indevida na outra.6 exatamente o que tem ocorrido no Brasil, no s em
razo de prticas polticas deturpadas, mas tambm em decorrncia das
normas cuja impugnao ora se requer, que so incompatveis com a
Constituio Federal de 1988. As regras hoje em vigor quanto ao
financiamento de campanhas resultam, de fato, na quase adoo de critrios
censitrios para a escolha dos governantes. Proclama-se a igualdade formal,
o princpio democrtico, mas permite-se que a desigualdade poltica
prevalea, pela via da influncia do poder econmico sobre a poltica.
A afirmao do princpio da igualdade , entre ns, ainda
uma proclamao simblica. Funciona como libi que omite a excessiva
influncia que o poder econmico ainda exerce sobre a poltica. 7 A ampla
possibilidade de realizao de doaes eleitorais, diretas ou indiretas, por
pessoas jurdicas ou naturais, confere aos detentores do poder econmico a
capacidade de converter este poder, de forma praticamente automtica, em
poder poltico, o que tende a perpetuar o quadro de desigualdade scioeconmica, favorecendo as mesmas elites de sempre. A elite econmica se
5 Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de Moura Agra. Elementos de Direito
Eleitoral. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 223.
6 Michael Walzer, As esferas da justia. Lisboa: Presena, 1999.
7 Marcelo Neves, A Constitucionalizao simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007.
12

mantm como tal no pela via da concorrncia legtima no mercado


econmico, mas atravs da converso dos governos em instrumento de
realizao de seus interesses.
A ofensa igualdade aqui tem vrios desdobramentos. Sob
o ngulo do eleitor, so privilegiados os que tm mais recursos
econmicos, em detrimento dos que no os possuem, na medida em que se
fortalece o poder poltico dos primeiros, em detrimento dos segundos. Sob
o prisma dos candidatos, favorece-se indevidamente queles mais ricos
que podem financiar as prprias campanhas, sem limites , bem como
aqueles que tm mais conexes com o poder econmico, ou que adotam
posies convergentes com a sua agenda poltica, pois estes tm acesso
mais fcil s doaes.
Prejudicados, por bvio, so os candidatos mais pobres, e os
que no desfrutam da mesma intimidade com as elites econmicas ou
no tm identidade com os seus interesses e bandeiras, e que acabam sem o
mesmo acesso aos recursos de campanha, o que compromete gravemente a
igualdade de oportunidades na competio eleitoral. Sem falar daqueles
que, pelas mesmas razes, desistem de se candidatar, pela absoluta falta de
condies financeiras para competirem no pleito eleitoral. Como ressaltou,
com propriedade, o Ministro Dias Toffolli,
O aporte de recursos traz influncia do poder econmico na
eleio: na medida em que aquele candidato que tiver mais
condies de fazer um aporte de recursos para a sua campanha
ter maiores meios de fazer o seu nome chegar ao eleitorado; e
tambm ser criado, o que poderemos dizer, com o perdo da
palavra, o chamado rabo preso entre o doador e o poltico
vencedor das eleies, a dvida de favores entre o doador e o
receptor da doao. E tudo isso gerar um quadro de
desigualdade na disputa eleitoral8

O princpio da igualdade impe ao legislador o dever de


desenhar os procedimentos, instituies e polticas estatais de maneira a
conferir o mesmo peso aos interesses legtimos e s opinies e posies de
cada indivduo. Quando o legislador falha no cumprimento deste dever,
sobretudo num campo to sensvel como o da disciplina do financiamento
8 Jos Antonio Dias Toffoli. Financiamento das Campanhas Eleitorais. Disponvel em
http://www.tse.gov.br/eje/arquivos/publicacoes/seminario/htlm/jose_toffoli.htm,
acessado em 27.06.2011.
13

de campanha, que se projeta diretamente sobre a partilha do poder poltico,


ele se torna merecedor da censura da jurisdio constitucional, no exerccio
do seu nobre papel de guardi dos pressupostos da democracia e de
protetora dos interesses dos grupos vulnerveis.
As pessoas fsicas e jurdicas no so iguais perante a
poltica. Estas no so cidados, que podem ter a pretenso legtima de
exercer influncia no processo poltico-eleitoral. As doaes eleitorais por
parte das pessoas naturais desde que limitadas, de forma a no favorecer
excessivamente os ricos - podem ser vistas como um instrumento legtimo
disposio do cidado para participao na vida pblica. O mesmo
raciocnio no vale para as pessoas jurdicas. A doao para campanhas ou
partidos se insere no sistema integrado pelos direitos polticos, que so
restritos ao cidado: no se trata de direito individual, passvel de ser
estendido tambm s pessoas jurdicas.
No que concerne s pessoas naturais, o critrio adotado pelo
legislador para limitar o valor das doaes absolutamente desarrazoado,
no guardando qualquer correlao lgica com a finalidade perseguida pela
instituio do limite, que a reduo da influncia do poder econmico
sobre as eleies. Este critrio, por um lado, no impede que os muito ricos
inundem as campanhas polticas com os seus recursos, desequilibrando os
pleitos eleitorais. Por outro lado, ele restringe, de forma injustificada, o
poder dos mais pobres de exercer uma maior influncia no processo
eleitoral, com as suas contribuies.
Ainda no ponto, e tendo em vista a questo especfica do
limite s doaes pessoais baseado na renda, verifica-se tambm uma outra
ordem de violao aos princpios da igualdade e da proporcionalidade.
Alm de permitir, na prtica, que indivduos ricos efetuem doaes vultosas
e, dessa forma, convertam seus interesses econmicos em influncia
poltica, a regra em anlise cria uma distino entre cidados com base em
critrio arbitrrio e injustificvel, considerado o ambiente de que se trata.
Como lembra o Dr. Eduardo Mendona em seu parecer anexo:
Do ponto de vista puramente jurdico, a criao de limite
proporcional renda pessoal chega a ser pior do que a
inexistncia de qualquer limite, uma vez que cerceia a
contribuio fundada em razes ideolgicas ao mesmo tempo
em que, na outra ponta, deixa de instituir controle efetivo sobre
14

as doaes de maior impacto. Assim, ao lado da ofensa ao


princpio da igualdade, cuida-se aqui tambm de violao
direta ao princpio da proporcionalidade, uma vez que a medida
restritiva claramente inadequada produo do efeito a que
se destina conteno do poder econmico , alm de constituir
limitao desnecessria e desproporcional ao direito de
contribuio dos pequenos doadores.

verdade que, num sistema que admite o financiamento


privado das campanhas, os mais pobres j so naturalmente prejudicados
no seu poder poltico, pois, em regra, no possuem os recursos necessrios
para realizar doaes, em prejuzo da prpria subsistncia. Mas o
legislador, alm do limite ftico, imps uma inaceitvel discriminao
jurdica, pois proibiu um indivduo mais pobre de doar a mesma
importncia que o mais abastado, mesmo se dispuser dos recursos.
Se, por exemplo, dois indivduos tivessem, no ano anterior
eleio, rendimentos de, respectivamente, R$ 100.000,00 e R$ 20.000,00,
uma doao a um candidato feita pelo primeiro no valor de R$ 5.000,00
seria perfeitamente lcita, mas o segundo, se praticasse o mesmo ato,
cometeria um ilcito eleitoral que o sujeitaria a multa de valor entre R$
15.000,00 e R$ 30.000,00 (art. 24, 3, Lei 9.504/97). No h qualquer
justificativa racional e aceitvel para esta discriminao, que se reveste de
carter verdadeiramente odioso.
Na espcie, o art. 24 da Lei n 9.504/97, na parte em que
autoriza, a contrario sensu, a doao por pessoas jurdicas a campanhas
eleitorais, e seu pargrafo nico, c/c art. 81 caput, e 1, violam o
princpio da isonomia (art. 5, caput), restando claro pelo exemplo acima
que no h qualquer justificativa racional e aceitvel para esta
discriminao, que se reveste de carter verdadeiramente odioso.
Do mesmo modo, o art. 31 da Lei n 9.096/95, na parte em
que autoriza, a contrario sensu, a realizao de doaes por pessoas
jurdicas a partidos polticos tambm incide no mesmo vcio de
inconstitucionalidade pelas razes acima colocadas. As expresses ou
jurdicas, constante no art. 38, inciso III, da mesma lei, e e jurdicas,
inserida no art. 39, caput, e 5 do citado diploma legal tambm se
revelam incompatveis pelas mesmas razes.

15

No mesmo sentido, veja-se a observao do cientista


poltico Bruno Wilhelm Speck a propsito do critrio para limitao s
doaes de campanha para as pessoas fsicas:
(...) a definio do teto de contribuies em funo do poder
econmico dos doadores est em conflito com a idia de
garantir equidade entre os doadores. A atual legislao
brasileira transforma a iniqidade social e econmica em
norma para o financiamento eleitoral. Quem tem uma renda
menor poder doar menos s campanhas no s por fora da
realidade, mas tambm pela lei9

Portanto, as regras legais ora questionadas sobre o


financiamento de campanhas violam, em mltiplas dimenses, o princpio
constitucional da igualdade.
2.3 - DA VIOLAO AO PRINCPIO DEMOCRTICO
O princpio democrtico a espinha dorsal da Constituio
de 88, que representou o marco jurdico da superao do autoritarismo
poltico no pas. Este princpio foi acolhido em inmeros preceitos centrais
do texto constitucional, como a clusula do Estado Democrtico de
Direito (art. 1, caput), a aluso fonte popular do poder (art. 1,
Pargrafo nico), e a garantia do sufrgio universal pelo voto direto,
secreto, e com valor igual para todos (art. 14), que foi, inclusive, elevada
condio de clusula ptrea (art. 60, 4, II).
A idia de democracia pressupe a igualdade poltica dos
cidados. essa igualdade que est por trs da atribuio do mesmo valor a
todos os votos princpio do one man, one vote, a que se referem os norteamericanos , e que justifica o princpio majoritrio, segundo o qual, diante
de desacordos polticos, deve prevalecer a vontade da maioria, desde que
no implique em ofensa aos direitos da minoria. Se no h igualdade
poltica entre os cidados, o sistema poltico se constitui no como
democracia, mas como aristocracia, como governo de elites. Com a captura
da esfera poltica pela esfera econmica, a desigualdade que caracteriza a

9 Bruno Wilhelm Speck. O Financiamento de Campanhas Eleitorais. In: Leonardo


Avritzer e Ftima Anastasia. Reforma Poltica. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006, p.
156.
16

segunda transferida para a primeira, o que leva, tendencialmente,


formao de um governo dos ricos, a uma plutocracia.
O princpio democrtico no se compatibiliza com a
disciplina legal da atividade poltica que tenha o efeito de atribuir um poder
muito maior a alguns cidados em detrimento de outros, e exatamente
este o resultado da aplicao das normas jurdicas ora questionadas, que,
como acima salientado, ampliam a fora poltica dos detentores do poder
econmico e dos seus aliados, em detrimento dos demais eleitores. Como
ressaltou David Samuels, aps ampla pesquisa emprica sobre o
financiamento eleitoral brasileiro, tem-se hoje um sistema em que o
dinheiro excessivamente importante nas eleies, o que faz com que a
balana pese a favor do candidato que tiver a seu lado contribuintes
endinheirados. O dinheiro acentua a viabilidade das candidaturas e sua
falta limita enormemente a competitividade dos candidatos10.
De acordo com o magistrio de John Rawls, a promoo da
democracia impe que se divisem mecanismos que tornem os
legisladores e partidos polticos independentes das grandes concentraes
de poder privado econmico e social, nas democracias capitalistas. 11 Em
outras palavras, o funcionamento da democracia pressupe que se
estabeleam instrumentos que, na medida do possvel, imponham uma
prudente distncia entre o poder poltico e o dinheiro, tendo em vista a
tendncia natural deste ltimo de se infiltrar sobre os demais subsistemas
sociais, dominando-os.
As normas impugnadas --- art. 24, e pargrafo nico, e art.
81, caput e 1 da Lei n 9.504/97, bem como art. 31, da Lei n 9.096/95, e
as expresses ou pessoa jurdica, constante do art. 38, inciso III, da
mesma lei, e e jurdicas, inserida no art. 39, caput e 5 do citado
diploma legal --- falham gravemente neste ponto, da a incompatibilidade
com o art. 1, caput, da Carta Maior.
No cenrio germnico, o Tribunal Constitucional Federal
tem reconhecido que a democracia implica na existncia de um princpio de
10 David Samuels. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. In:
Glucio Ary Dillon Soares e Lcio R. Renn (Orgs.). Reforma Poltica; Lies da
Histria Recente. Rio de Janeiro: FGV, 2006, p. 148.
11 John Rawls. Justice as Fairness: A Restatement. Cambridge: Harvard University
Press, 2001, p. 150.
17

igualdade de chances entre os partidos polticos, que a disciplina do


financiamento eleitoral deve respeitar. A Corte entendeu, por exemplo, que
legislao que permitia ampla possibilidade de dedues fiscais de
contribuies a campanhas violava este princpio, por favorecer os
partidos cujos programas e atividades tenham apelo para os crculos do
poder econmico.12
Dito princpio de igualdade de chances tem plena
aplicabilidade no sistema constitucional brasileiro, como afirmou o
Ministro Gilmar Mendes, no voto proferido no julgamento do Recurso
Extraordinrio n 630.147/DF:
Portanto, no se afigura necessrio despender maior esforo
de argumentao para que se possa afirmar que a concorrncia
entre os partidos, inerente ao prprio modelo democrtico e
representativo, tem como pressuposto inarredvel o princpio da
igualdade de chances.
O princpio da igualdade de chances entre os partidos polticos
abrange todo o processo de concorrncia entre os partidos, no
estando, por isso, adstrito a um segmento especfico.
fundamental, portanto, que a legislao que disciplina o sistema
eleitoral, a atividade dos partidos polticos e dos candidatos, o
seu financiamento, o acesso aos meios de comunicao, o uso
da propaganda governamental, dentre outras, no negligencie a
idia de igualdade de chances sob pena de a concorrncia entre
agremiaes e candidatos se tornar algo ficcional, com grave
comprometimento do prprio processo democrtico (grifo
nosso).

Tambm nesta perspectiva, as normas questionadas atentam


contra a democracia, por no respeitarem a paridade de armas entre os
partidos, ao fortalecerem aqueles que tm mais acesso ao poder econmico,
seja pelas bandeiras polticas que sustentam, seja pela sua participao no
governo de ocasio. Como esclareceu a Conselheira Federal Daniela
Teixeira, em seu voto:
Assim concebido, o financiamento privado no seria
incompatvel com os objetivos democrticas de nossa Carta
Magna. A conjugao de financiamento pblico e financiamento
12 8 BVerfGE 51 (1958).

18

privado por pessoas fsicas pode ser caracterizada como


financiamento democrtico. E, a contrario sensu, o
financiamento de campanhas polticas por milionrias doaes
de pessoas jurdicas, que no so cidados, que no votam, e
tem apenas interesse econmico na disputa eleitoral se
configura como ofensiva aos princpios democrticos e
republicanos de nossa Constituio.

Finalmente, outro atentado ao princpio democrtico se


infere do tratamento privilegiado conferido pelo legislador eleitoral aos
interesses do capital em face dos interesses do trabalho e da sociedade civil
organizada, na definio das fontes de doao de campanha vedadas.
Da leitura do art. 24 da Lei 9.504/97, percebe-se que,
enquanto entidades de classe, entes sindicais e a maior parte das
instituies que compem o chamado 3 setor no podem fazer tais
doaes, ditas contribuies so possveis para a absoluta maioria das
empresas privadas que perseguem finalidade lucrativa. Esta injustificvel
discriminao tende a favorecer, no espao poltico, determinados
interesses economicamente hegemnicos em detrimento de outros contrahegemnicos, o que no se compadece com a neutralidade poltica que
deveria caracterizar a legislao eleitoral.
Em resumo, o sistema brasileiro de financiamento de
campanhas, em franco descompasso em relao aos valores igualitrios da
Carta da Repblica, infunde elementos fortemente plutocrticos na nossa
jovem democracia, ao converter o dinheiro no grande eleitor13.
2.4 - A VIOLAO AO PRINCPIO REPUBLICANO
O princpio republicano est positivado no artigo 1o da
Constituio Federal, que instituiu o estado brasileiro como uma
13 A expresso de Cludio Weber Abramo: O processo eleitoral brasileiro
caracteriza-se por uma forte influncia de interesses econmicos no resultado dos
pleitos. A correlao entre sucesso eleitoral e financiamentos recebidos sempre muito
elevada, qualquer que seja o nvel de agregao que se tome. No Brasil, o grande
eleitor o dinheiro, p. 6. In: Um mapa do financiamento poltico nas eleies
municipais brasileiras de 2004. Disponvel em www.asclaras.org.br, acessado em
08.07.2011. No mesmo sentido, veja-se David Fleisher. Reforma Poltica e
Financiamento de Campanhas Eleitorais. In: Wilhelm Hofmeister (Org.). Os Custos da
Corrupo. So Paulo: Loyola, 2000, pp. 79-104.
19

Repblica Federativa. Mas o princpio republicano no se esgota na


instituio de uma forma de governo representativo e temporrio, em
oposio monarquia. A idia de Repblica mais ambiciosa, derivando
da noo de que os governantes e agentes pblicos no gerem o que seu,
mas o que pertence a toda a coletividade: a coisa pblica (res publica).
Da porque o princpio republicano envolve mltiplas
exigncias, revestidas de profundo significado tico, como a
responsabilidade jurdico-poltica dos agentes pblicos pelos seus atos, a
sua atuao pautada no por motivos particulares ou sentimentos pessoais,
mas guiada por razes pblicas, e a existncia de separao entre o espao
pblico e o privado. Neste sentido, pode-se dizer que determinadas prticas
polticas e administrativas, infelizmente ainda muito arraigadas em nosso
pas, so profundamente anti-republicanas, como o patrimonialismo e o
favorecimento, pelos agentes pblicos, dos interesses privados dos seus
amigos ou credores.
Ocorre que o sistema de financiamento de campanhas hoje
existente fomenta estas prticas anti-republicanas ao invs de combat-las.
No Brasil contemporneo, raros so os escndalos polticos que no tm
alguma correlao com o financiamento das campanhas eleitorais.
Tragicamente, comum que o dinheiro investido nas campanhas seja,
depois, subtrado aos cofres pblicos. O poder econmico captura o poder
poltico no apenas no sentido de program-lo para a execuo de seus
interesses lcitos. A captura tambm ocorre com o intuito de obter
vantagens ilcitas.
A histria por todos conhecida. Como so necessrios
recursos para ganhar uma eleio, os polticos, para se tornarem
competitivos, so levados a procurar os detentores do poder econmico
visando obteno destes recursos. Cria-se, ento, uma relao promscua
entre o capital e o meio poltico, a partir do financiamento de campanha. A
doao de hoje torna-se o crdito de amanh, no caso do candidato
financiado lograr sucesso na eleio. Vem da a defesa, pelos polticos
devedores, dos interesses econmicos dos seus doadores na elaborao
legislativa, na confeco ou execuo do oramento, na regulao
administrativa, nas licitaes e contratos pblicos etc.
Evidentemente, no se afirma aqui que todos os polticos
so corruptos e favorecem indevidamente os seus financiadores de
20

campanha, nem que todos aqueles que contribuem para campanhas o fazem
na expectativa de receberem alguma futura contraprestao norepublicana. Esta seria uma generalizao injusta e absolutamente
descabida. O que se afirma que o tratamento dado pela legislao
brasileira ao financiamento das campanhas favorece o florescimento destas
relaes pouco republicanas entre os polticos e os detentores do poder
econmico, que tanto penalizam a Nao.
No cenrio poltico brasileiro, o financiamento privado no
ocorre atravs de uma grande quantidade de pequenas doaes,
pulverizadas por todo o eleitorado. Na prtica, so poucos os doadores, e
estes fazem contribuies expressivas, conseguindo, com isso, manter
relaes muito prximas com os candidatos que patrocinam. Como
salientou David Samuels,
O mercado de financiamento de campanha est dominado por
relativamente poucos atores, quer pessoas fsicas ou jurdicas.
Em mdia, poucos contribuem, mas quando o fazem, tendem a
dar muito dinheiro... Doaes maiores de poucos indivduos so
claramente mais importantes para os candidatos do que as
doaes menores de um grande nmero de pessoas... A natureza
fechada do financiamento de campanha no Brasil implica que
os candidatos provavelmente esto mais prximos de seus
financiadores, ao contrrio dos Estados Unidos, onde os
candidatos esto familiarizados com alguns mas no com todos
os contribuintes. Isso sugere que o financiamento de campanhas
no Brasil , em grande medida, voltado para servios, mais do
que voltado para a poltica...: os contribuintes esperam um
servio especfico, que apenas um cargo pblico pode oferecer
em retorno pelo seu investimento14

Os dados empricos existentes corroboram esta afirmao,


quando demonstram que os principais financiadores privados das eleies
brasileiras so empresas que atuam em setores econmicos que mantm
intenso contato com o Estado, seja porque tm no Poder Pblico o seu
principal cliente, seja porque a sua atividade se sujeita a uma forte
regulao estatal. o caso, em especial, das empreiteiras.15
14Cf. David Samuels. Financiamento de Campanhas no Brasil e Propostas de
Reforma. Op. cit, p. 147.
15 Cf. Idem, ibidem, pp. 139-147.
21

A vedao constante do artigo 31, VII, da Lei. 9.096/95, de


que concessionrias de servios pblicos realizem doaes,
absolutamente insuficiente para realizar a finalidade subjacente ao preceito,
que impedir que empresas que mantenham intensa relao com os
governos interfiram no processo que leva a sua formao. Isso feito, e de
modo bastante incisivo, pelas demais empresas que contratam com o
Estado ou se submetem frequentemente sua regulao. Em seu parecer, o
Dr. Eduardo Mendona esclarece que desse mecanismo resulta um
verdadeiro estado de inconstitucionalidade permanente:
Retomando a organizao enunciada acima, constata-se
que o conjunto normativo impugnado viola os princpios
constitucionais em questo tambm em um segundo
momento, j aps a concluso do processo eleitoral. Isso
pelo fato de que a promiscuidade entre o poder econmico e
o sistema eleitoral tende a produzir efeitos danosos
continuados, potencializando o trfico de influncia e a
corrupo em suas variadas formas. Cria-se, portanto, um
verdadeiro estado de inconstitucionalidade permanente,
cujos efeitos so virtualmente incontrolveis, dada a
impossibilidade de se aferir, em cada ato do Poder Pblico,
a eventual existncia oculta de motivaes indevidas. Tal
circunstncia, por si s, recomenda a interveno
concentrada da jurisdio constitucional.
Como se sabe, a interpretao constitucional no se esgota
na anlise lingustica dos enunciados normativos constantes no Texto
Magno. A hermenutica constitucional envolve tambm, necessariamente, a
apreciao do fragmento da realidade sobre a qual incidem os preceitos
constitucionais.
Na hiptese presente, o campo emprico fornece indicaes
eloqentes de que o modelo de financiamento de campanhas adotado pelo
legislador brasileiro vem comprometendo a eficcia social do Princpio
Republicano, exigindo providncias no mbito da jurisdio constitucional,
da a inconstitucionalidade das normas ora impugnadas em relao aos
artigos 1, caput e 3, da Carta Maior.

22

3 - A PROTEO DEFICIENTE DOS PRINCPIOS


CONSTITUCIONAIS PROVIDA PELA ATUAL LEGISLAO.
APLICAO DO PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE
Diante do reconhecimento de que o Estado tem no s o
dever de se abster, mas tambm o de agir concretamente na proteo de
bens jurdicos de ndole constitucional, a doutrina vem assentando que a
violao ao princpio da proporcionalidade no ocorre apenas quando h
excesso na ao estatal, mas tambm quando ela se apresenta
manifestamente deficiente.16 O STF j empregou esta categoria em algumas
decises. De acordo com o Ministro Gilmar Mendes:
Quanto proibio de proteo insuficiente, a doutrina
vem apontando para uma espcie de garantismo positivo,
ao contrrio do garantismo negativo (que se consubstancia
na proteo contra excessos do Estado) j consagrado pelo
princpio da proporcionalidade. A proibio da proteo
insuficiente adquire importncia na aplicao de direitos
fundamentais de proteo, que se consubstancia naqueles
casos em que o Estado no pode abrir mo da proteo do
direito penal para garantir a proteo do direito
fundamental.17
A violao proporcionalidade, na sua faceta de proibio
proteo deficiente, manifesta no caso, diante da constatao de que as
normas legais impugnadas no protegem de maneira suficiente a igualdade,
a democracia e o princpio republicano - princpios de capital importncia
na ordem constitucional brasileira. E, sob a perspectiva dos interesses
constitucionais em conflito, o que se perde por fora desta deficincia em
proteo estatal no minimamente compensado pelas vantagens obtidas
em razo da tutela insuficiente.
16 Cf. Martin Borowski. La Estructura de los Derechos Fundamentales. Trad. Carlos
Bernal Pulido. Bogot: Universidad Externado de Colmbia, 2003, p. 162/166; Ingo
Wolgang Sarlet. Constituio e Proporcionalidade: O Direito Penal e os Direitos
Fundamentais entre a Proibio de Excesso e Deficincia. In: Revista Brasileira de
Cincias Criminais, v. 47, 2004, p. 60-122; e Lnio Luiz Streck. Bem Jurdico e
Constituio: Da Proibio do Excesso (bermassverbot) Proibio de Proteo
Deficiente (Untermassverbot). Boletim da Faculdade de Direito , v. 80, 2004, p.
303/345.
17 - RE 418.376, DJ 23/03/2007.
23

verdade que o modelo vigente permite que as campanhas


eleitorais pelo menos a de alguns candidatos sejam muito irrigadas por
recursos econmicos. Porm, o maior acesso a recursos por parte de
(alguns) candidatos e partidos no , em si mesmo, um bem jurdico
relevante. Pelo contrrio, o encarecimento das campanhas que ele
proporciona pode ser at prejudicial dinmica democrtica do processo
eleitoral, por tornar ditas campanhas excessivamente publicitrias e
pirotcnicas, em detrimento do debate poltico de idias e projetos 18.
Convm no olvidar, neste ponto, que o sistema brasileiro consagra
tambm o financiamento pblico das campanhas eleitorais, alm de
subsidi-las indiretamente, com medidas como o horrio eleitoral gratuito.
Portanto, certamente no ser por falta de recursos que as eleies
brasileiras perdero em vitalidade.
Pode-se afirmar, por outro lado, que ao no restringir as
doaes de campanha to fortemente, o legislador estaria protegendo o
direito fundamental liberdade de expresso. O argumento, contudo, no
convence. No parece razovel equiparar o uso de recursos econmicos
manifestao de alguma idia19. No fosse assim, como compreender o
comportamento recorrente dos principais doadores de campanha no Brasil,
que doam simultaneamente para os candidatos rivais, com maior chance,
nos pleitos para a Chefia do Poder Executivo? Como uma contraditria
manifestao poltica em favor da eleio de todos os candidatos
aquinhoados?
No se questiona aqui, obviamente, que as pessoas naturais
e jurdicas desfrutam de plena liberdade de expresso no contexto das
disputas eleitorais. evidente que todas elas podem se manifestar
publicamente a favor ou contra candidaturas, polticos, partidos, projetos e
18 Neste sentido, cf. Bruno Speck. O Financiamento de Campanhas Eleitorais. Op.
cit., p. 154, e Jos Jairo Gomes. Direito Eleitoral. 5 ed., Belo Horizonte: Del Rey,
2010, p. 268.
19 No se ignora que a Suprema Corte norte-americana, na sua atual composio
fortemente conservadora, tem entendimento diverso, que a levou a invalidar no ano
passado, no polmico julgamento do caso Citizens United v. Federal Election
Comission, uma lei que impunha limite de doaes a campanha eleitoral, em apertada
votao tomada por 5 votos contra 4. Para uma forte crtica a esta deciso, veja-se
Ronald Dworkin. The Devastating Decision. In: The New York Tomes Review of
Books, 25.02.2010, obtido em
http://www.nybooks.com/articles/archives/2010/feb/25/the-devastating-decision/,
acessado em 29.06.2011.
24

bandeiras. Sem a garantia desta possibilidade, sequer existiria genuna


democracia. Apenas no se concebe a doao eleitoral ou partidria como
exerccio deste nobre direito. Suscitar a liberdade de expresso no
adequado para proteger o suposto direito de as pessoas jurdicas realizarem
tais doaes. No h a necessidade de se ponderar igualdade poltica e
liberdade de expresso, pois esta simplesmente no est em questo. Tal
como, por exemplo, o direito de ajuizar aes populares, a realizao
dessas doaes concerne aos direitos de cidadania, no ao exerccio da
liberdade de expresso.
O interesse contraposto restrio s doaes de campanha,
por parte das pessoas jurdicas, a liberdade econmica destas entidades de
utilizarem o prprio patrimnio da forma como decidirem. No nosso
sistema constitucional, esta liberdade, conquanto protegida, no desfruta da
mesma tutela reforada que salvaguarda as liberdades polticas e
existenciais. No modelo do Estado Social e Democrtico de Direito,
adotado pela Carta de 88, as liberdades econmicas podem e devem ser
restringidas, de forma proporcional, em favor de valores e objetivos como a
promoo da democracia e da justia social.
A restrio liberdade econmica das pessoas jurdicas que
resultaria da vedao s suas doaes a campanha eleitoral ou a partido
poltico seria muito reduzida. Ela no envolveria qualquer limitao ao uso
dos recursos destas entidades para o desempenho das suas atividades
negociais ou institucionais, mas to-somente para o financiamento, direto
ou indireto, das campanhas eleitorais. J o ganho obtido com esta vedao,
da perspectiva dos princpios da igualdade, democrtico e republicano
afigurar-se-ia muito elevado, como foi acima destacado.
Com relao s pessoas naturais, no outro prato da balana
da ponderao tambm figura, ao lado da liberdade econmica, o direito
participao poltica. Este titularizado apenas pelos cidados, que
compem o povo brasileiro, e no pelas empresas e pessoas jurdicas em
geral. Com efeito, s as pessoas naturais, cidads de um Estado, tm o
direito de participar do seu processo eleitoral, buscando influir na
composio dos rgos representativos e na formao da vontade geral da
comunidade poltica20. Tal direito deve ser concebido em termos
20 Como salientou Ronald Dworkin ao tratar do mesmo tema, empresas so fices
legais. Elas no tm opinies prprias para contribuir e direitos para participar com a
mesma voz e voto na poltica. In: The Devastating Decision. Op. cit., p. 3.
25

estritamente igualitrios, como um corolrio do princpio democrtico, que


postula a igualdade de todos os cidados no espao da poltica.
Da porque a limitao s doaes impostas s pessoas
naturais que no vede ditas contribuies, mas imponha teto igualitrio ao
seu valor, no se afigura restrio excessiva ao direito participao
poltica, uma vez que este, como acima destacado, deve ser concebido em
termos tambm igualitrios, pela sua prpria natureza. Ao no impor limite
igualitrio, mas fundado na renda do doador, o legislador deixou de
proteger suficientemente os princpios da igualdade, da democracia e
republicano, sem obter, em contrapartida, qualquer vantagem equiparvel
na tutela de interesses legtimos.
Por tais razes, conclui-se que as normas impugnadas no
superam o teste da proporcionalidade, na sua dimenso de proibio
proteo deficiente, uma vez que no tutelam de forma suficiente os
princpios constitucionais da igualdade, da democracia e republicano.
4 - BREVES NOTAS SOBRE OS PEDIDOS E TCNICAS DE
DECISO NO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE:
a) A diferena entre texto e norma legal
De acordo com a jurisprudncia desse Eg. Tribunal, a
hermenutica jurdica contempornea distingue texto e norma. O texto o
significante, objeto da interpretao, e a norma o seu significado. Neste
sentido, no se interpreta uma norma jurdica, pois esta j , em si, o
resultado do ato de interpretar.
Por isso, no h qualquer bice a que se postule, em sede de
controle abstrato de constitucionalidade, a invalidade de uma norma que se
extrai, a contrario sensu, de um texto legal, mas que no est contida em
qualquer fragmento lingustico. O controle de constitucionalidade, afinal,
recai sobre a norma jurdica, e no sobre o texto legal, como comprova a
possibilidade de declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo
de texto (cf. art. 28, Pargrafo nico, da Lei 9.869/99).
No h, portanto, qualquer impedimento a que o STF
aprecie os pedidos de declarao de inconstitucionalidade parcial, sem
26

reduo de texto, dos arts. 24 da Lei 9.504 e 31 da Lei 9.096, por


permitirem, a contrario sensu, respectivamente, as doaes de pessoas
jurdicas a campanhas eleitorais e a partidos polticos.
b) A declarao de inconstitucionalidade com eficcia ex-nunc
hoje incontroverso o cabimento da modulao temporal
dos efeitos das decises no controle de constitucionalidade, de maneira a
salvaguardar bens jurdicos de estatura constitucional que poderiam ser
sacrificados de forma desproporcional, caso se atribussem efeitos
retroativos a toda e qualquer deciso invalidatria de atos normativos. 21 Tal
possibilidade est expressamente consagrada no art. 27 da Lei 9.868/99, e
vem sendo empregada usualmente pelo STF.
No caso presente, razes importantes ligadas proteo da
segurana jurdica e da confiana legtima impem que se postule esta
modulao, com atribuio de efeitos ex-nunc, aos pedidos relacionados
invalidao das normas que autorizam as doaes a campanha eleitoral ou a
partido poltico feitas por pessoas jurdicas.
Com efeito, seria absurdo punir os doadores e donatrios
que deram ou receberam estas doaes no passado, dentro dos limites
definidos na legislao, uma vez que eles nada mais fizeram do que seguir
as normas jurdicas em vigor, dotadas de presuno de constitucionalidade.
Aqui os critrios previstos no art. 27 da Lei 9.869/99 aplicam-se
perfeitamente, justificando a atribuio de efeitos prospectivos eventual
deciso invalidatria das normas referidas nos itens a e b supra.
c) As lacunas jurdicas ameaadoras e
inconstitucionalidade sem pronncia de nulidade

declarao

de

H hipteses em que o afastamento imediato do ato


normativo inconstitucional acarreta maior dano aos valores constitucionais
do que a manuteno temporria da sua eficcia. Nestes casos, a
invalidao imediata do ato normativo gera o surgimento de lacuna
perigosa, que se revela extremamente danosa ao ordenamento
constitucional. Em tais circunstncias, recomendvel ao Tribunal
21 Ver Carlos Roberto de Siqueira Castro, Da declarao de inconstitucionalidade e
seus efeitos em face das leis 9868/99 e 9882/99. In. Daniel Sarmento (org.). O controle
de constitucionalidade e a lei 9868 de 1999. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001.
27

Constitucional que se abstenha de afastar imediatamente a norma


impugnada, fixando um termo final para a sua eficcia. Dessa forma,
permite-se que, neste nterim, os rgos competentes editem novo ato
normativo sem o vcio apontado pela Corte, evitando a lacuna em questo.
A possibilidade de prolao desta espcie de deciso
encontra-se tambm contemplada no art. 27 da Lei 9.868/99.
Nesse Eg. STF, h vrios precedentes neste sentido,
envolvendo casos como a invalidao de lei estadual que criara novo
municpio sem observncia dos requisitos constitucionais pertinentes; 22 a
declarao de inconstitucionalidade dos critrios adotados para a partilha
de recursos do Fundo de Participao dos Estados (FPE) na arrecadao de
impostos federais;23 e a invalidao de norma que fixara, em desacordo
com a Carta de 88, o nmero de vereadores municipais. Em todos estes
julgamentos, entendeu o STF, com razo, que os interesses tutelados pela
Constituio seriam melhor atendidos se o efeito ablativo da declarao de
inconstitucionalidade no fosse imediato, mas postergado para um
momento futuro.
No caso presente, o mesmo cenrio se apresenta em relao
ao pedido de invalidao das normas que regem a doao a campanhas
eleitorais ou a partidos por pessoas naturais, bem como o uso de recursos
prprios pelos candidatos em campanha.
Com efeito, o que se sustentou ao longo desta ADI que o
critrio adotado para limitao destas doaes flagrantemente
inconstitucional, afigurando-se tambm contrria Constituio a ausncia
de limite para uso de recursos prprios pelos candidatos. Defendeu-se, em
sntese, que a Constituio impe que se estabeleam limites, em ambos os
casos, e que estes no sejam proporcionais renda do doador ou candidato,
mas uniformes, e em patamar baixo o suficiente para no comprometer em
demasia a igualdade no pleito eleitoral.
Ocorre que a invalidao imediata dos atos normativos em
discusso provocaria a supresso dos limites hoje existentes para as
doaes, aprofundando o vcio de inconstitucionalidade. Ter-se-ia uma
22 ADI 2.240-7, Rel. Min. Eros Grau, DJ 03/08/2007.
23 ADI 875/DF, ADI 1.987/DF, ADI 2.727/DF e ADI 3.243/DF, Rel. Min. Gilmar
Mendes, DJe 30/05/2010.
28

inadmissvel lacuna jurdica ameaadora, que poderia causar ordem


constitucional danos superiores do que a prpria manuteno temporria
dos atos normativos em debate.
Portanto, justifica-se aqui o uso da tcnica da declarao de
constitucionalidade sem pronncia de nulidade, com a manuteno
temporria, pelo prazo mximo de 24 meses, dos referidos atos normativos.
d) A exortao ao legislador: deciso aditiva de princpio, dilogos
interinstitucionais, democracia e proteo efetiva da Constituio
A complexidade das situaes com as quais a jurisdio
constitucional contempornea se defronta impe que, para desempenhar
adequadamente o seu papel de garantia da Constituio, ela tenha de se
valer de tcnicas decisrias que vo alm de mera invalidao do ato
normativo examinado. Uma destas possibilidades envolve a exortao ao
legislador para que produza ato normativo exigido pela Constituio,
dentro de balizas j fixadas pela deciso judicial.
No sistema constitucional brasileiro, a possibilidade de
exortao ao legislador para que produza ato normativo est expressamente
contemplada na Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso, em que
a deciso consiste em notificao do rgo em mora para que edite a norma
necessria para suprir a omisso reconhecida pelo STF (art. 102, 2, CF).
Admite-se, tambm, a figura do apelo ao legislador que
realizado em situaes em que o ato normativo examinado, conquanto
ainda vlido, esteja em trnsito em direo inconstitucionalidade, por
fora de mutao constitucional ou de alteraes significativas no plano
ftico subjacente norma jurdica. Nesta ltima hiptese, apesar de a Corte
declarar que a lei ainda constitucional, ela conclama o legislador a que
produza outra norma, mais adequada s mudanas ocorridas, sob a
advertncia de que, em caso futuro, haver a tendncia invalidao do ato
normativo questionado.
H hipteses, como a que se delineia no presente caso, em
que a atuao legislativa torna-se necessria para suprir a lacuna que ser
criada no momento da invalidao de atos normativos contrrios
Constituio. A exortao a que o Poder Legislativo elabore norma, neste
cenrio, providncia j empregada pelo STF.
29

Na ADI 875, por exemplo, em que se examinou a validade


da lei complementar que estabelecera critrio de rateio entre os Estados dos
recursos do FPE, foi claro o recado dado ao legislador, para que elaborasse
ato normativo em determinado prazo, a fim de evitar a lacuna perigosa.
O mesmo aconteceu no julgamento da ADI 2.240, que versou sobre a
criao de municpio de Luis Eduardo Magalhes sem observncia dos
respectivos pressupostos constitucionais, e no RE 197.917-8, que tratou do
nmero de vereadores do Municpio de Mira Estrela. Em geral, a
recomendao ao legislador figura na fundamentao do julgado, mas nada
obsta que ela seja transposta para a sua parte dispositiva.
As decises no controle de constitucionalidade em que o
Tribunal exorta o legislador a agir, mas delineia diretrizes que deve seguir,
so chamadas de sentenas aditivas de princpio ou sentenasdelegao, afigurando-se frequentes, em especial, na Corte Constitucional
Italiana.24
No caso presente, tal soluo parece mais consentnea com
os princpios democrtico e da separao de poderes do que seria a
imediata adoo de uma deciso de natureza substitutiva pelo STF, em que
a prpria Corte, sobrepondo-se deciso do legislador, j fixasse o teto
para as doaes de campanha de pessoas fsicas e de uso de recursos
prprios em campanha para os candidatos.
que no parece possvel inferir diretamente da
Constituio qualquer definio precisa para este limite. Os princpios
constitucionais, neste particular, delineiam uma moldura25 de solues
possveis, dentro da qual certamente no se insere o atual regime legal.
Mas, no interior da referida moldura, deve caber prima facie ao prprio
Parlamento realizar a sua opo poltica na fixao dos tetos em questo.
Isto, evidentemente, no exclui a possibilidade de que a soluo que venha

24 Cf. Jos Adrcio Leite Sampaio. A Constituio Reinventada pela Jurisdio


Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, pp. 215-217, e Augusto Cerri. Corso
de Giustizia Costituzionale. 2 ed., Milano: Giuffr, 1997, p. 123.
25Para um amplo desenvolvimento da idia de Constituio como moldura, em que,
sem prejuzo para a incidncia dos princpios, sobra razovel espao para as
deliberaes do legislador, veja-se Robert Alexy. Teoria dos Direitos Fundamentais.
Trad. Virglio Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2008, pp. 575-627 (psfcio).
30

a ser adotada pelo legislador possa ser posteriormente impugnada no


mbito da jurisdio constitucional.
A soluo processual ora preconizada, por outro lado, adota
a perspectiva de que a tarefa de zelar pela Constituio no cabe apenas ao
Poder Judicirio ou ao STF, mas a todos os poderes do Estado e cidados.
Tal perspectiva enfatiza a importncia da colaborao entre os poderes
estatais na interpretao e concretizao dos ditames constitucionais, e v a
abertura para dilogos interinstitucionais no mbito do controle de
constitucionalidade no como um sinal de fraqueza da jurisdio
constitucional, mas como uma virtude26.
Tal compreenso dialgica da hermenutica constitucional,
alm de mais coerente com o princpio democrtico, a que gera uma
maior probabilidade de produzir, epistemicamente, os melhores resultados
na concretizao da Constituio.
Sem embargo, na soluo aventada, se o Congresso
Nacional se omitir, no concluindo no prazo de 18 meses a elaborao da
legislao em tela, atribuir-se-ia provisoriamente ao Tribunal Superior
Eleitoral a possibilidade de expedir as normas em discusso, que valeriam
apenas provisoriamente, at o advento do competente ato legislativo
congressual.
Trata-se de cautela adicional, para evitar que uma possvel
inrcia ou demora excessiva no processo legislativo pudesse gerar a
apontada lacuna perigosa, ou mesmo frustrar a eficcia da deciso do
STF.
Cumpre destacar, neste ponto, que a atribuio de
competncia ao TSE para disciplinar, provisoriamente, questes urgentes
de natureza eleitoral advindas de deciso proferida na jurisdio
constitucional no novidade no mbito do STF.

26 Sobre os dilogos interinstitucionais na interpretao da Constituio, veja-se Barry


Friedman. Dialogue and Judicial Review. In: Michigan Law Review, v. 91, 1993;
Christine Bateup. The dialogic promise: assessing the normative potencial of theories
of constitutcional dialogue. In: Brooklin Law Review, v. 71, 2006; e Conrado Hbner
Menes. Direitos Fundamentais, Separao de Poderes e Deliberao. So Paulo:
Saraiva, 2011.
31

No julgamento dos Mandados de Segurana 26.602, 26.603


e 26.604 , em que se afirmou que o mandato parlamentar pertenceria ao
partido poltico e no ao candidato eleito, a Corte atribuiu ao TSE a
competncia para disciplinar o processo que leva perda do mandato do
poltico infiel, at o advento de lei regendo a hiptese. O TSE editou a
norma em questo, que foi declarada vlida pelo STF no julgamento da
ADI 3.99928.
27

Finalmente, caso se entenda que no cabe, em sede de Ao


Direta de Inconstitucionalidade, a formulao de pedido de exortao ao
legislador,29 nada obsta que os argumentos atinentes necessidade de
atuao legislativa para suprir a lacuna jurdica ameaadora sejam inseridas
no bojo da argumentao deduzida na petio inicial.
Nesta hiptese, a provocao atuao do legislador no
integraria o dispositivo da deciso do STF, mas poderia ser inferida da sua
fundamentao, assim como a competncia do TSE para, em face de
eventual demora do Congresso, suprir provisoriamente a lacuna. Se esse for
o caso, o pedido a ser formulado na petio inicial, no que se refere s
normas discutidas neste item, seria to-somente o de declarao de
inconstitucionalidade sem pronncia de nulidade.
5 - RAZES PARA UMA ENRGICA INTERVENO DA
JURISDIO CONSTITUCIONAL
Discute-se atualmente a legitimidade democrtica do
ativismo judicial no exerccio da jurisdio constitucional, em razo da
chamada dificuldade contramajoritria30 do Poder Judicirio, que decorre
do fato de os juizes, apesar de no serem eleitos, poderem invalidar as
27 MS 26.602, Rel. Min. Eros Grau, DJe 17/10/2008; MS 26.603, Rel. Min. Celso
Mello, DJe 19/12/2008; MS 26.604, Rel. Min. Carmen Lcia, DJe 03/10/2008.
28 ADI 3.999, Relator Min. Joaquim Barbosa, DJe 17/04/2009.
29A plena fungibilidade entre a ADI e a ADI por Omisso, reconhecida pelo STF no
julgamento da ADI 875 (Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 30/04/2010), refora a
possibilidade de formulao e acolhimento do referido pedido exortativo em sede de
Ao Direta de Inconstitucionalidade, ainda que se trate de postulao tpica do
contexto processual da ADI por Omisso.
30 A expresso dificuldade contramajoritria foi cunhada em obra clssica da teoria
constitucional norte-americana: Alexander Bickel. The Least Dangerous Branch. New
Haven: Yale University Press, 1964.
32

decises adotadas pelo legislador escolhido pelo povo. Porm, esto


presentes no caso diversas circunstncias que apontam no sentido da plena
legitimidade de uma enrgica interveno do STF na questo em debate:
a) O caso versa sobre os pressupostos do funcionamento da
prpria democracia. No se pode acusar de anti-democrtica uma atuao
jurisdicional que se destine a aperfeioar o funcionamento do regime
democrtico31.
b) Os representantes eleitos pelo povo, na presente hiptese,
esto diretamente envolvidos na questo discutida, pois so os beneficirios
das doaes eleitorais questionadas. Por isso, o Poder Judicirio possui
melhores condies institucionais, pela sua maior imparcialidade na
hiptese, para atuar em favor dos princpios constitucionais e das condies
de deliberao democrtica envolvidas.
c) Embora os cidados destitudos de poder econmico no
constituam minoria no pas em sentido estritamente numrico, eles o so,
no sentido social, pela sua maior vulnerabilidade no processo poltico. Da
porque se justifica uma interveno mais ativa da jurisdio constitucional
em favor dos seus direitos e interesses, pela tendncia de que sejam
negligenciados na arena da poltica majoritria.
6 - DA MEDIDA CAUTELAR
Diante do exposto, requer a Ordem dos Advogados do
Brasil seja concedida medida cautelar, com o fito de suspender, at o
julgamento definitivo da ao:
(a) a eficcia do art. 24 da Lei n 9.504/97, na parte em que
autoriza, a contrario sensu, a doao por pessoas jurdicas a campanhas
eleitorais, bem como do art. 81, caput e 1 do referido diploma legal;
31 Mesmo os autores ditos procedimentalistas, que desconfiam da jurisdio
constitucional, reconhecem a importncia do seu papel quando se trate de proteger os
pressupostos de funcionamento da democracia. Na linha procedimentalista, as obras
clssicas so: John Hart Ely. Democracy and Distrust. Cambridge: Harvard University
Press, 1980, e Jrgen Habermas. Direito e Democracia entre facticidade e validade. 2 v.
Trad. Flvio Beno Siebeneichler, Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997.
33

(b) a eficcia do art. 31 da Lei n 9.096/95, na parte em que


autoriza, a contrario sensu, a realizao de doaes por pessoas jurdicas a
partidos polticos; bem como a eficcia das expresses ou pessoa
jurdica, constante no art. 38, inciso III, da mesma lei, e e jurdicas,
inserida no art. 39, caput e 5 do citado diploma legal.
O fumus boni iuris
est configurado em face dos
argumentos expostos ao longo desta pea, que demonstram que a permisso
de doaes por pessoas jurdicas a campanhas eleitorais ou a partidos
polticos implica grave ofensa aos princpios da igualdade, da democracia,
republicano, devendo ter lugar a aplicao do princpio da
proporcionalidade, na sua dimenso de vedao proteo deficiente.
O periculum in mora, por sua vez, se assenta no fato de que,
considerando o tempo mdio de julgamento das aes no STF, altamente
provvel que ocorram novas eleies antes que seja proferida deciso
definitiva nesta ADI. E os efeitos deletrios das doaes em questo sobre a
legitimidade democrtica do(s) pleito(s) que venha(m) a ocorrer neste
nterim sero, pela sua prpria natureza, de carter irreversvel.
Por outro lado extremamente importante em matria
eleitoral que as regras do jogo sejam claramente definidas com bastante
antecedncia, em prol da segurana jurdica e da democracia. esta,
inclusive, a ratio do art. 16 do Texto Magno, que consagra o princpio da
anualidade eleitoral. Sabe-se que o prximo pleito ocorrer em outubro de
2012, com as eleies municipais. essencial, portanto, que as regras para
este pleito estejam definidas com bastante antecedncia, para que no haja
qualquer surpresa entre os competidores, o que refora a necessidade da
tutela cautelar postulada.
7 - DOS PEDIDOS
Pelo exposto, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados
do Brasil requer:
a) a notificao da PRESIDNCIA DA REPBLICA, da
CMARA DOS DEPUTADOS e do SENADO FEDERAL, por
intermdio de seus Presidentes, para que, como rgos/autoridades
responsveis pela elaborao dos dispositivos ora impugnados manifestem34

se, querendo, no prazo de cinco dias, sobre o pedido de concesso de


medida cautelar, com base no art. 10 da Lei n 9.868/99;
b) a concesso de medida cautelar, com base no art. 10 da
Lei n 9.868/99, para suspender (b.1) a eficcia do art. 24 da Lei
9.504/97, na parte em que autoriza, a contrario sensu, a doao por pessoas
jurdicas a campanhas eleitorais, bem como do art. 81, caput e 1, do
referido diploma legal, (b.2) e do art. 31 da Lei n 9.096/95, na parte em
que autoriza, a contrario sensu, a realizao de doaes por pessoas
jurdicas a partidos polticos, e das expresses ou pessoa jurdica,
constante no art. 38, inciso III, da mesma lei, e e jurdicas, inserida
no art. 39, caput e 5, do citado diploma legal, at o julgamento do
mrito;
c) a notificao do Exmo. Sr. Advogado-Geral da Unio
para se manifestar sobre o mrito da presente ao, no prazo de quinze dias,
nos termos do Art. 8 da Lei n 9.868/99 e da exigncia constitucional do
Art. 103, 3;
d) a notificao do Exmo. Sr. Procurador Geral da
Repblica para que emita o seu parecer, nos termos do art. 103, 1 da
Carta Poltica;
e) a procedncia do pedido de mrito para que:
e.1 - seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem
reduo de texto, do art. 24 da Lei 9.504/97, na parte em que autoriza, a
contrario sensu, a doao por pessoas jurdicas a campanhas eleitorais,
bem como a inconstitucionalidade do Pargrafo nico do mesmo
dispositivo, e do art. 81, caput e 1 do referido diploma legal;
e.2 - seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem
reduo de texto, do art. 31 da Lei n 9.096/95, na parte em que autoriza,
a contrario sensu, a realizao de doaes por pessoas jurdicas a partidos
polticos; e a inconstitucionalidade das expresses ou pessoa jurdica,
constante no art. 38, inciso III, da mesma lei, e e jurdicas, inserida
no art. 39, caput e 5 do citado diploma legal;
e.3 - seja declarada a inconstitucionalidade, sem
pronncia de nulidade, do art. 23, 1, incisos I e II, da Lei 9.504/97,
35

autorizando-se que tais preceitos mantenham a eficcia por mais 24 (vinte e


quatro) meses, a fim de se evitar a criao de uma lacuna jurdica
ameaadora na disciplina do limite s doaes de campanha realizadas
por pessoas naturais e ao uso de recursos prprios pelos candidatos nestas
campanhas;
e.4 - seja declarada a inconstitucionalidade, sem
pronncia de nulidade, do art. 39, 5, da Lei 9.096/95 - com exceo
da expresso e jurdicas, contemplada no pedido e-2, supra autorizando-se que tal preceito mantenha a eficcia por mais at 24 meses,
a fim de se evitar a criao de uma lacuna jurdica ameaadora na
disciplina do limite s doaes a partido poltico realizadas por pessoas
naturais.
e.5 - seja instado o Congresso Nacional a editar legislao
que estabelea (1) limite per capita uniforme para doaes a campanha
eleitoral ou a partido por pessoa natural, em patamar baixo o suficiente para
no comprometer excessivamente a igualdade nas eleies, bem como (2)
limite, com as mesmas caractersticas, para o uso de recursos prprios pelos
candidatos em campanha eleitoral, no prazo de 18 (dezoito) meses, sob
pena de atribuir-se ao Eg. Tribunal Superior Eleitoral - TSE a competncia
para regular provisoriamente a questo.
Deixa-se de
impossibilidade de aferi-lo.

atribuir

valor

causa,

em

face

da

Nesses termos, pede deferimento.


Braslia/DF, 05 de setembro de 2011.

Ophir Cavalcante Jnior


Presidente do Conselho Federal da OAB

36

Oswaldo Pinheiro Ribeiro Jnior


OAB/DF 16.275

37