www.peer-review-social-inclusion.

net

Portugal

Combater a pobreza infantil

e promover a incluso social
das crianas
Um estudo das polticas nacionais
Isabel Baptista,
com a colaborao de Ctia Maciel
CESIS Centro de Estudos para a Interveno Social

Exonerao de responsabilidade: O presente relatrio

no reflecte necessariamente os pontos de vista da
Comisso Europeia nem dos Estados-Membros da UE.

Maio de 2007

Em nome da

Comisso Europeia
DG Emprego, Assuntos Sociais e Igualdade de Oportunidades

PORTUGAL

ndice
Resumo

................................................................................................................................... 4

Seco 1 Crianas em situao de pobreza em Portugal ..................................................... 5

1. Sntese dos principais dados e tendncias ............................................................ 5
Seco 2 Pobreza infantil e excluso social em Portugal enquadramento poltico e principais polticas .................................................... 20
1. Enquadramento poltico geral............................................................................... 20
2. Anlise das principais reas polticas relevantes ................................................. 23
Seco 3 Mecanismos de monitorizao da execuo e impacto ..................................... 31
Referncias .............................................................................................................. 33

PORTUGAL

Resumo
O presente documento foi organizado de acordo com as orientaes da Comisso e inclui trs
seces principais.
A Seco I centra-se na anlise das principais tendncias em matria de pobreza infantil,
salientando as suas ligaes necessrias com a situao de pobreza em geral em Portugal e
comparando-a com a situao noutros pases, nomeadamente na UE e na OCDE. Esta seco
comea por apresentar informaes relativas aos indicadores de pobreza monetria e
evoluo e posio relativa de Portugal, salientando a situao particularmente vulnervel das
crianas em comparao com a populao portuguesa em geral e com as crianas nos EstadosMembros da UE. Desta abordagem baseada na pobreza monetria, a Seco I passa para uma
abordagem multidimensional sobre o bem-estar das crianas, que abrange domnios como a
educao, a sade, a habitao, o trabalho infantil, os maus-tratos, os comportamentos de risco
e o relacionamento. A situao das crianas portuguesas relativamente a estes diferentes
aspectos do bem-estar analisada recorrendo quer a dados comparativos internacionais, quer
aos dados nacionais disponveis. A pobreza monetria, a privao, o bem-estar educativo e a
habitao so alguns dos aspectos em que a situao das crianas portuguesas
especialmente grave, em comparao com outros pases da UE e/ou da OCDE. Em termos de
relacionamento, por outro lado, as crianas e os jovens portugueses tm um desempenho
melhor do que o das crianas noutros pases. A partir da apresentao destes dados
comparativos, o relatrio d uma viso geral dos factores que podem explicar tal desempenho e
da evoluo verificada, bem como dos desafios que ainda persistem e que so muitas vezes
difceis de resolver.
A Seco II comea por acentuar a mudana que se verificou aps a ratificao por Portugal da
Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana, tendo-se passado de um modelo
de interveno proteccionista para o reconhecimento dos direitos das crianas. Faz-se a seguir
uma apreciao do enquadramento poltico geral no que se refere pobreza infantil, voltando a
analisar a primeira e a segunda geraes do PNAI e centrando-se mais especificamente no
PNAI 2006-2008. Esta primeira parte da Seco II termina salientando a inexistncia em
Portugal de qualquer transversalizao efectiva da pobreza infantil nas polticas pblicas, bem
como o estado inicial em que se encontram as polticas de infncia e as perspectivas futuras.
Com efeito, s agora comearam a ser desenvolvidas. Na parte final desta seco feita uma
anlise das principais reas polticas relevantes para a preveno e reduo da pobreza infantil,
com uma preocupao especfica em identificar algumas das dificuldades estruturais que
afectam a sociedade portuguesa e que tm um impacto directo na eficcia das polticas
existentes, designadamente em termos de fragilidade dos recursos financeiros disponveis para
as famlias. O documento salienta os baixos nveis de rendimentos proporcionados pela
Segurana Social, mas tambm a persistncia de um forte mercado de trabalho informal e de um
modelo assente em recursos humanos com baixas qualificaes e baixas remuneraes. As
polticas em vigor em diversos domnios, como a educao, a sade, a proteco das crianas
ou o trabalho infantil tambm so apresentadas e analisadas, tanto do ponto de vista das suas
realizaes e potencialidades, como das lacunas persistentes e dos desafios a enfrentar.
A Seco III aborda a situao existente em Portugal no que diz respeito aos mecanismos de
monitorizao da execuo e impacto das polticas e baseia-se essencialmente nas respostas
dadas pelas autoridades portuguesas ao questionrio da task force do ISG. A primeira questo
relevante que no existe qualquer sistema de monitorizao centrado na situao das crianas
em pobreza em Portugal. Alm disso, o relatrio salienta alguns obstculos j identificados
4

PORTUGAL
relativamente ao funcionamento dos mecanismos de monitorizao no processo PNA e
necessidade da Estratgia nacional para a infncia e a adolescncia (em preparao). A recmcriada Comisso para a Promoo de Polticas de Famlia devia ter devidamente em conta este
desafio dos mecanismos de monitorizao e de avaliao do impacto. Por ltimo, so dadas
informaes sobre o envolvimento dos diferentes intervenientes nestes processos de
monitorizao e avaliao. dada especial ateno aos desafios que se colocam com a criao
de uma metodologia que permitir essa participao, que bastante diferente de definir
simplesmente a participao como um objectivo realizvel.

Seco 1. Crianas em situao de pobreza em Portugal

1.

Sntese dos principais dados e tendncias

A situao das crianas em estado de pobreza passou a constituir uma preocupao especfica
em toda a UE nas ltimas dcadas.
No entanto, de acordo com dados do Eurostat1, a situao das crianas (com menos de 16 anos)
entre 1995 e 2005 foi sempre pior do que a da populao em geral, tanto nos primeiros 14
Estados-Membros da UE como em Portugal. Do mesmo modo, verifica-se uma maior
probabilidade de as crianas se encontrarem numa situao de pobreza persistente: de acordo
com dados do Painel das Famlias da Comunidade Europeia (ECHP), 23,7% das crianas com
menos de 17 anos mantiveram-se na situao de pobreza entre 1995 e 2000.
Quadro 1. Taxa de risco de pobreza aps transferncias sociais
30
25
20

% 15
10
5
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003* 2004* 2005*
menos de 16 anos PT
total PT
menos de 16 anos UE15
total UE 15

*
Estimativas Eurostat para os primeiros 15 Estados-Membros da UE.
Nota: Quebra de sries (transio entre ECHP e UE-SILC).
Fonte: Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal.

Em dez anos s se registou uma melhoria marginal na situao das crianas: a percentagem de
crianas em risco de pobreza diminuiu de 26% para 24% (entre 1995 e 2005) em Portugal e de
21% para 20%2 nos primeiros 15 Estados-Membros da UE. Contudo, deve salientar-se que entre
1
2

Disponveis em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal
Este ltimo valor refere-se a 2004, uma vez que no est ainda disponvel o valor de 2005.
5

PORTUGAL
1995 e 2001 se verificou um ligeiro agravamento da incidncia da pobreza nas crianas. Depois
de uma quebra das sries entre 2002 e 2004, o valor de 2004 representa uma diminuio de 4
pontos percentuais em comparao com o valor de 2001 (27% para 23%, respectivamente), mas
em 2005 j foi estimado um ligeiro aumento (24%).
Especialmente impressionante o facto de em Portugal as taxas de risco de pobreza
permanecerem sistematicamente mais elevadas do que as mdias dos primeiros 15 ou dos 25
Estados-Membros da UE, tanto em termos de populao total como no que se refere ao
subgrupo das crianas com menos de 16 anos.
Simultaneamente, os indicadores sobre a persistncia da pobreza na populao total revelam a
situao desfavorvel de Portugal entre os primeiros 15 Estados-Membros da UE (15% contra
9%) e a situao particularmente grave das crianas portuguesas em comparao com a
populao total de Portugal (22% contra 15%) e com as crianas dos primeiros 15 EstadosMembros da UE (22% contra 13%)3.
Um dos primeiros estudos sobre a pobreza infantil em Portugal (Silva, 1992) j salientava a
importncia de analisar os dois fenmenos e de no isolar a situao das crianas em relao
das suas famlias: O estatuto de pobreza das crianas no pode ser tratado de forma isolada do
estatuto das respectivas famlias. Com efeito, a pobreza de uma famlia afecta o bem-estar da
criana, ainda antes do seu nascimento (Silva, 1992:4).
Outra ideia da situao vulnervel das crianas em Portugal prende-se com a incidncia da
pobreza em funo dos diferentes tipos de estrutura familiar, tal como registados em 2004: a)
uma em cada quatro famlias compostas por dois adultos e duas crianas pobre; b) 30% das
famlias monoparentais com pelo menos uma criana e 34% das famlias com dois adultos e trs
ou mais crianas viviam em situao de pobreza em 2004 (PNAI 2006-2008).
Alguns autores (Matsaganis et al., 2005), no entanto, mostraram as implicaes de distinguir
entre taxa de pobreza e contributo para a pobreza infantil agregada quando se analisa a pobreza
infantil4. Centrando-se nos pases do Sul da Europa (Grcia, Itlia, Espanha e Portugal), estes
autores salientam o seguinte: Em termos de taxas de pobreza, as taxas de pobreza infantil so
mais elevadas nos grandes agregados familiares e nos agregados monoparentais. Neste
sentido, no existe nada de excepcional no que se refere pobreza infantil no Sul da Europa
comparado com o resto da Europa. Em termos de contribuio para a pobreza infantil agregada
que surge um quadro muito diferente. No caso dos agregados monoparentais, esta diferena
claramente limitada: de cerca de 8% da totalidade de crianas pobres em Itlia para 15% em
Portugal. Os grandes agregados familiares do uma percentagem mais elevada de crianas
pobres, especialmente nos trs pases latinos. No entanto, uma grande percentagem das
crianas em situao de pobreza (que vai de 29% em Portugal a 48% na Grcia) vive em
famlias clssicas com um casal e uma ou duas crianas (Matsaganis et al., 2005: 3).

Estas taxas de pobreza persistente referem-se a dados de 2001 do ECHP e foram apresentadas por Carlos
Farinha Rodrigues na Conferncia final da iniciativa do Presidente da Repblica intitulada Roteiro para a
Incluso, em 14 de Abril de 2007.
Sobre esta distino o autor explica o seguinte: A primeira corresponde simplesmente percentagem de
crianas num certo tipo de agregado familiar que se encontra abaixo da linha de pobreza. A segunda depende
da parte da populao de cada tipo de agregado familiar, calculada como o nmero de crianas pobres num
determinado tipo de famlias em percentagem de todas as crianas pobres (Matsaganis et al., 2005: 3).
6

PORTUGAL
Por outro lado, a fim de termos uma viso global da situao relativa pobreza infantil e
excluso social, importante considerar no s os indicadores de pobreza monetria que na
situao especfica das crianas ainda so mais insuficientes, tendo em conta o seu estatuto de
no beneficirios de rendimentos mas tambm adoptar uma abordagem multidimensional
sobre o bem-estar das crianas e o respeito dos seus direitos. De acordo com a Eurochild, medir
o rendimento das famlias como nico indicador da pobreza infantil totalmente inadequado.
Existem muitas situaes em que o rendimento da famlia pode no beneficiar a criana
(Eurochild, 2007:7).
Em Portugal, alguns estudos tentaram analisar a situao das famlias portuguesas na
perspectiva do nvel de privao experimentado. Um artigo5 publicado recentemente traa um
perfil da privao em Portugal, a partir dos dados do ECHP (1995-2001). Com base na criao
de um ndice agregado de privao (que inclui aspectos como a habitao, redes de
sociabilidade, bens duradouros, necessidades bsicas, capacidade financeira, mercado de
trabalho, educao e formao), os autores demonstram que em Portugal o nvel de privao
nas famlias registou uma melhoria sustentada entre 1995 e 2001. Contudo, a incidncia das
situaes de privao nas famlias portuguesas aumentou entre 1996 e 2000: A percentagem de
famlias em situao de privao aumentou entre 1996 (17,9%) e 2000 (19,8%). No obstante, a
tendncia verificada durante esse perodo invertida em 2001, com um total de 18,7% das
famlias em situao de privao (Bomba et al., 2006: 14).
O mesmo estudo salienta que so as famlias com crianas e as famlias numerosas que
apresentam maior incidncia de privao. Alm disso, verificou-se um relativo agravamento da
situao das famlias numerosas com crianas entre 1995 e 2001 em comparao com a
populao total.
Em contextos mais latos, vrios estudos recentes (Bradshaw et al., 2006; Unicef, 2007)
procederam a anlises comparativas do bem-estar das crianas em diversos conjuntos de
pases, com base em anlises que apreciam a situao das crianas recorrendo a uma
abordagem multidimensional.
Estes dois estudos identificaram diferentes dimenses ou reas de bem-estar infantil, incluindo o
bem-estar material, sade, educao, relacionamento das crianas, comportamentos e riscos e
bem-estar subjectivo. A habitao e a participao cvica s esto presentes no primeiro estudo
(Bradshaw, 2006).
Trs dimenses ou ncleos apresentam resultados especialmente impressionantes no que se
refere privao das crianas em Portugal: bem-estar material, educao e habitao. Embora
no sejam realmente surpreendentes, as principais concluses destas trs dimenses com
origem em diferentes fontes, referentes a diferentes conjuntos de pases e utilizando diferentes
metodologias salientam todas importantes desafios comuns que afectam o bem-estar das
crianas em Portugal. Ao mesmo tempo, estes resultados proporcionam uma informao
contextual comparativa para associar s informaes nacionais relativamente escassas sobre a
situao especfica das crianas em pobreza.

Bomba, T., Fernandes, R., Machado, C. e Nascimento, F., A Privao em Portugal (1995-2001), Revista
Sociedade e Trabalho n. 30, MTSS/DGEEP, Lisboa, 2006.
7

PORTUGAL
A situao material ou o bem-estar das crianas est directamente relacionado com a situao
econmica do contexto familiar das crianas (pobreza monetria, privao e desemprego dos
pais). Portugal situa-se abaixo da mdia tanto no estudo de Bradshaw como no da Unicef (13.
dos primeiros 25 Estados-Membros da UE no primeiro estudo e 19. dos 24 pases da OCDE).
Um olhar mais atento para as diversas componentes desta dimenso confirma que as crianas
portuguesas so especialmente vulnerveis pobreza monetria e privao (em que Portugal
se classifica muito abaixo da mdia nas duas ligas), embora apenas uma percentagem muito
pequena de crianas viva em agregados familiares desempregados. Uma anlise dos dados de
2004 das SILC revela que apenas 19% de crianas pobres com menos de 17 anos vivem em
agregados familiares desempregados. Embora o nmero de crianas no-pobres seja
claramente inferior (5,6%), o que revela o risco de viver num agregado familiar de
desempregados, importante ter em mente que 81% das crianas pobres vivem em famlias
onde pelo menos uma pessoa trabalha. Nesta fase importa recordar que embora o risco de
pobreza seja muito menor para as pessoas que trabalham, 39% dos indivduos abaixo da linha
de pobreza em 2004 estavam empregados6.
O primeiro estudo sobre a pobreza infantil em Portugal (Silva et al., 1991) centrado na
situao das crianas pobres na rea metropolitana de Lisboa salientou j a extrema
vulnerabilidade e precariedade do padro de insero do(s) pai(s) destas crianas pobres e os
elevados nveis de privao experimentados, nomeadamente em termos de necessidades
bsicas.
Ao mesmo tempo, uma anlise dos dados de 2001 do ECHP, que combinam pobreza monetria,
pobreza subjectiva e privao (Heikkil et al., 2006) para obter uma taxa de pobreza fivel7,
salienta o impacto da adopo de tal medio: Comparado com o nvel mdio na UE15, a taxa
de pobreza pelo menos dupla em Espanha e Itlia e os pases mais propensos pobreza na
UE15 so Portugal e Grcia, onde mais de 40% da populao vive em situao de pobreza
(Heikkil et al., 2006: 22). A taxa de pobreza infantil fivel em Portugal, segundo o mesmo
estudo, superior a 50%.
A pobreza em Portugal a sua incidncia, persistncia, consequncias e impacto, tanto nas
crianas como nos adultos est claramente associada a problemas estruturais de natureza
econmica e social e s pode ser combatida de forma adequada recorrendo igualmente a
estratgias polticas de natureza estrutural, continuada e coerente.
O segundo aspecto relevante tem a ver com o bem-estar em termos de educao. De acordo
com o relatrio da Unicef (Unicef, 2007), a situao de Portugal coloca-o em ltimo lugar na liga
dos pases da OCDE. O estudo de Bradshaw sobre o bem-estar infantil na UE (Bradshaw, 2006)
aponta igualmente Portugal como um dos pases em pior posio no que se refere ao sucesso,
participao e resultados educativos.
importante recordar agora que uma das alteraes mais importantes nas ltimas trs dcadas
foi o aumento geral do nvel de educao da populao portuguesa. Entre 1977-78 e 2004-05, a
taxa de escolarizao de alunos do 2. ciclo do ensino bsico aumentou de 34,4% para 86,4%.
No 3. ciclo, durante o mesmo perodo, esta taxa aumentou de 27% para 82,5%. No ensino
secundrio o aumento foi de 8,9% para 59,8%8.
6
7
8

Segundo dados das SILC citados em CESIS, Poverty and Social Exclusion in Portugal, Relatrio de Progresso
(documento interno), 2007.
Ver Heikkil et al. (2006) quanto definio de taxa de pobreza fivel utilizada no estudo.
Dados disponveis em http://www.min-edu.pt/np3/416.html
8

PORTUGAL
A extenso da escolaridade obrigatria9, o alargamento da rede de escolas pblicas e o aumento
do nvel de vida geral das populaes so factores que levaram melhoria dos nveis da
populao e ao aumento das expectativas de qualificaes superiores por parte das geraes
mais jovens.
Se olharmos para as faixas etrias mais baixas, possvel identificar uma evoluo muito
positiva da taxa de frequncia de jardins-de-infncia por crianas entre os 3 e 6 anos. De acordo
com o Instituto Nacional de Estatstica, entre 1990-91 e 2003-04 houve aproximadamente mais
44 000 crianas inscritas em estabelecimentos pr-escolares pblicos. Dados do Ministrio da
Educao10 revelam que entre 1977-78 e 2004-05, a percentagem de crianas na educao prescolar subiu de 12,6% para 77,4%, um nvel ainda inferior mdia da UE, que de 85,8%.
Depois de um crescimento sustentado das taxas de escolarizao da populao portuguesa na
sequncia da revoluo de 1974, em meados dos anos 90 verificou-se uma estagnao do
nmero relativo de alunos no sistema educativo. Ao mesmo tempo, os nveis de sucesso escolar
sofreram uma regresso. Entre 1994-95 e 2004-05 houve um aumento de insucesso escolar
tanto no 2. como no 3. ciclos do ensino bsico. No 12. ano, a taxa de reprovaes atingiu
quase metade dos alunos, tendo baixado para os valores de 199711.
A educao continua a ser um dos grandes problemas estruturais em Portugal. As taxas de
escolarizao tm sido muito mais baixas em Portugal do que nos primeiros 15 EstadosMembros da UE e ainda grande o nmero de alunos que abandona o sistema educativo antes
de concluir os nove anos de escolaridade obrigatria (portanto antes dos 15 anos). Segundo
dados da OCDE, em 2003 quase 30% de jovens portugueses entre os 15 e os 19 anos deixaram
de frequentar o ensino, a tempo completo ou parcial.
Portugal tambm tem resultados muito fracos em matria de sucesso escolar (indicadores de
literacia em Leitura, Matemtica e Cincias) comparado com outros pases da UE (19. lugar em
20 pases), segundo dados apresentados no estudo de Bradshaw. Este mesmo desempenho
confirmado pelo relatrio Unicef Innocenti (Unicef, 2007).
Desde o primeiro estudo sobre a pobreza em Portugal (Costa et al., 1985), em que foi realizado
em todo o pas um inqurito representativo das famlias pobres, que se tornaram bvios os
obstculos educativos. Com efeito, os autores identificaram nessa altura graves problemas de
escolarizao e de sucesso escolar entre as crianas que viviam nessas famlias pobres: a) 68%
j tinham reprovado na escola pelo menos uma vez; b) 61% tinham abandonado a escola depois
de conclurem a 4. classe e 21% tinham abandonado a escola antes de conclurem a 1. classe.
A importncia do sucesso escolar no bem-estar presente e futuro das crianas tem sido referido
sistematicamente por vrios autores desde ento (Silva et al., 1991; Monteiro et al., 1992 e 1996;
Silva, 1992; Detry e Cardoso, 1996; Bastos, 1999).
Ao mesmo tempo, o impacto da pobreza nos percursos escolares e nas perspectivas de vida das
crianas pode condicionar todo o seu percurso de incluso social: O efeito mais importante da
pobreza nas crianas talvez seja na educao, uma vez que esta parece representar o veculo
mais importante de mobilidade social. Na situao actual, devido sua pobreza, provvel que
as crianas pobres reprovem e at abandonem a escola primria. Na maior parte das vezes
9
10
11

A Lei de Bases do Sistema Educativo, de 1986, estabelece uma escolaridade obrigatria de nove anos.
Dados disponveis em http://www.min-edu.pt/np3/416.html
Dados disponveis em http://www.min-edu.pt/np3/416.html
9

PORTUGAL
esto mal preparadas para compreender a linguagem e respeitar as normas da escola. A
iliteracia ou o baixo nvel educativo dos pais, habitao inadequada, m nutrio e fome, trabalho
infantil e participao nas tarefas domsticas numa idade precoce, so elementos que levam ao
insucesso escolar (Silva: 1992, 5).
Outras concluses pertinentes sobre o sucesso escolar de crianas que vivem em situao de
pobreza remetem para a relao entre dificuldades de aprendizagem, reconhecimento de
competncias e modelos e percepes escolares (Silva et al., 1991). Segundo estes autores,
numa amostra de 400 crianas que viviam em zonas pobres nos arredores de Lisboa, foi
possvel identificar diversas dificuldades de aprendizagem (por exemplo, competncias em
termos de leitura, escrita e memria), mas tambm um nvel muito baixo de reconhecimento das
competncias das crianas por parte dos professores primrios (em mdia, uma em cada quatro
crianas era considerada pelo seu professor como no tendo competncias e as competncias
normalmente mais reconhecidas eram as manuais). Comentando estes resultados, os autores
salientam o seguinte: Todos os elementos apresentados parecem justificar a nossa afirmao
de que o actual sistema escolar revela claramente uma falta de adequao s necessidades das
crianas pobres e uma falta de adequao sua vida diria. portanto necessria uma reflexo
sobre o modelo escolar para se poder contribuir para a promoo efectiva e a integrao social
destas crianas (Silva et al., 1991: 66-67).
O mesmo estudo analisa alguns dos factores que contribuem para nveis de insucesso escolar
mais elevados/mais baixos nas crianas pobres. Os autores salientam a relao entre o
insucesso escolar e diversos factores: o nvel escolar dos pais (ou dos responsveis pelas
crianas); o apoio recebido para fazer os trabalhos de casa; a frequncia da educao prescolar e de jardins-de-infncia; e o acesso/disponibilidade de material escolar. Um nvel mais
elevado de educao dos pais, o apoio recebido em casa, a frequncia da educao pr-escolar
e o acesso a material escolar influenciaram positivamente os nveis de sucesso escolar das 400
crianas pobres que viviam em zonas desfavorecidas dos arredores de Lisboa. Por ltimo, os
elevados nveis de insucesso escolar nesta amostra de crianas pobres tambm foram
claramente influenciados pelas condies de alojamento em que elas e as suas famlias viviam,
nomeadamente o nvel de acumulao excessiva de pessoas e as condies precrias das suas
habitaes.
O sucesso escolar da 2. e da 3. gerao de filhos de imigrantes colocou desafios especficos.
Em Portugal, tanto a Constituio como outra legislao especfica protegem os direitos dos
imigrantes no que se refere educao. A lei clara no sentido de que todas as crianas tm
direito educao e a serem inscritas na escola, independentemente da legalidade da sua
situao no pas.
A situao de escolaridade das crianas imigrantes de pases africanos de lngua portuguesa
(PALOP) foi largamente descrita (Detry e Cardoso, 1996; GES; Monteiro et al., 1996; Paes,
1993; Bastos e Bastos, 1999) como sendo particularmente desfavorecida quando comparada
com a das crianas e jovens em geral em Portugal. As desvantagens relativas decorrentes dos
processos de imigrao, do choque intercultural e lingustico, das condies sociais, econmicas
e de alojamento precrias, das carncias educativas dos familiares e de vrios outros factores
(como o racismo e a excluso social) (Bastos e Bastos, 1999) so alguns dos factores por
detrs do insucesso escolar que afecta estes jovens durante os seus percursos educativos.
Ao mesmo tempo, vrios indicadores revelaram que a escola no estava a proporcionar as
condies e as respostas mais adequadas s necessidades das crianas e dos jovens de
diferentes origens culturais e tnicas.
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PORTUGAL
Uma estreita relao entre o abandono escolar e a entrada precoce no mercado de trabalho foi
encontrada sistematicamente nas crianas pobres em Portugal. A questo do trabalho infantil em
Portugal atraiu a ateno no s a nvel nacional mas tambm internacional, desde os anos 90.
Em 1995 a OIT incluiu Portugal na lista de pases europeus com elevados nveis de crianas
economicamente activas e em 1998 foi apresentada ao Comit Europeu dos Direitos Sociais
uma queixa colectiva sobre o trabalho infantil em Portugal. Foi declarada uma violao do artigo
7. da Carta Social Europeia.
De acordo com o Cdigo Laboral, a idade mnima para trabalhar so 16 anos e o jovem deve ter
concludo os 9 anos de escolaridade obrigatria e deve ter condies fsicas e psquicas para
realizar o trabalho em causa. Contudo, como em muitos outros domnios, em Portugal a
realidade ainda est longe da lei.
Em 1996, o Governo criou especificamente um Programa de erradicao do trabalho infantil,
que o actual Programa para Preveno e Eliminao da Explorao do Trabalho Infantil
(PETI), responsvel pela maior parte da informao disponvel nesta rea.
Estudos realizados sobre a realidade do trabalho infantil em Portugal salientaram alguns
aspectos pertinentes. Um estudo realizado em 2001 e que envolveu uma amostra de 26 429
crianas com idades entre os 6 e os 15 anos (Lopes e Goulart, 2005) identificou alguns aspectos
importantes da natureza e das caractersticas do trabalho infantil em Portugal:
1. O trabalho infantil um fenmeno estrutural, directamente ligado pobreza persistente e
no a situaes temporrias de pobreza;
2. O trabalho infantil revela uma persistncia intergeracional muito elevada (devido
principalmente reproduo dos ciclos de pobreza e a uma cultura de desvalorizao da
escolaridade);
3. O trabalho infantil ocorre principalmente no seio do agregado familiar e est fortemente
relacionado com a existncia do negcio ou actividade do pai, com a existncia de uma
horta familiar e com o sector agrcola (dada a sua natureza precria e a dificuldade de
controlo e fiscalizao social);
4. O trabalho infantil pode funcionar como recurso econmico complementar (em relao
economia familiar) ou como recurso domstico de substituio (atendendo situao de
emprego dos outros membros da famlia).
Embora os ltimos dados disponveis sobre a caracterizao do trabalho infantil em Portugal se
refiram a 2001, a anlise dos dados do PETI que referem o nmero de inspeces anuais e o
nmero de empresas em que foram detectadas situaes ilegais entre 1999 e 2005 permite-nos
concluir que durante este perodo o nmero de crianas envolvidas ilegalmente no mercado de
trabalho formal diminuiu fortemente: em 1999 houve no total 4 736 inspeces e 189 empresas
foram declaradas em situao ilegal, comparado com 12 142 inspeces e apenas 8 situaes
ilegais em 2005.
Algumas reportagens recentes nos meios de comunicao social chamaram a ateno para um
fenmeno relativamente novo que envolve o trabalho infantil e que constitui uma resposta ao
controlo crescente destas situaes em Portugal: a explorao do trabalho infantil por empresas,
mas trabalhando as crianas em casa, o que as torna assim invisveis.

11

PORTUGAL
Por outro lado, as pessoas responsveis pelo Programa salientam que se verificou um aumento
substancial da identificao e interveno junto dos jovens com idades entre os 14 e os 17 anos
que, no tendo concludo a escolaridade obrigatria, vivem segundo padres de inactividade e
muito perto ou mesmo envolvidos em percursos relacionados com formas extremas de
explorao infantil e de delinquncia.
Dois outros domnios includos na vertente da habitao e do ambiente analisada no estudo
sobre o bem-estar das crianas (Bradshaw et al., 2006) so os problemas relacionados com o
alojamento e a acumulao de pessoas na casa. Esta vertente no foi includa no relatrio da
Unicef e por isso os dados apresentados ao contrrio do bem-estar material e da educao
referem-se apenas ao primeiro estudo.
De acordo com o estudo, Portugal situa-se claramente abaixo da mdia em termos de habitao
e ambiente (22. lugar em 25). Os problemas da habitao e da qualidade do alojamento so os
dois domnios em que a situao portuguesa pior.
Tal como se indicou no domnio da educao, tambm se verificou uma evidente melhoria nas
condies de alojamento nas ltimas dcadas em Portugal. Entre 1991 e 2001 houve uma
evoluo positiva da qualidade do alojamento, nomeadamente no que se refere s infraestruturas bsicas e aos bens de conforto, embora em 2001 ainda faltasse em 10% da totalidade
das habitaes pelo menos uma das quatro infra-estruturas bsicas, uma situao que mais
grave nas regies do interior do pas do que nas zonas litorais e urbanas.
Na mesma dcada verificou-se uma diminuio do nmero de barracas de 16 105 para 11 540,
tendo-se registado a reduo mais espectacular, de 11 439 para 7 112, na rea metropolitana de
Lisboa, uma zona que em 2001 ainda reunia mais de 30% de todas estas habitaes precrias.
As iniciativas de realojamento (nomeadamente o Programa de Realojamento PER, que arrancou
oficialmente em 1993) contriburam positivamente para reduzir esta concentrao de bairros de
lata e para aumentar o acesso habitao social nas principais reas metropolitanas.
Os poucos estudos sobre a pobreza infantil em Portugal (Silva et al., 1991; Bastos, 1999)
salientaram o impacto no desenvolvimento das crianas das condies de alojamento e do
ambiente local. A falta de infra-estruturas bsicas e de bens de conforto, a acumulao de
pessoas nas casas e a falta de privacidade, a utilizao dupla de espaos para dormir e a falta
de um espao prprio para dormir, o ambiente de insegurana e a segregao territorial foram
alguns dos problemas identificados nestes estudos e que contriburam fortemente para a falta de
bem-estar geral das crianas pobres (por exemplo, em termos de sade, educao,
comportamentos).
A sade infantil constitui outra dimenso bsica do bem-estar das crianas, que tem sido referida
de forma recorrente nos poucos estudos sobre a pobreza infantil em Portugal. De acordo com
esses estudos, a sade das crianas em agregados familiares pobres afectada pela situao
da famlia mesmo antes do nascimento, devido nomeadamente a factores como:

deficiente sade da me;

consequncias da falta de cuidados adequados durante a gravidez e o parto na sade

da criana e nas possibilidades de sobrevivncia;

escassa educao dos pais, especialmente da me, e respectivos efeitos na higiene,

nutrio, ()

deficiente alimentao da me; (Silva et al., 1992: 4-5).

12

PORTUGAL
Para alm destes efeitos precoces na sade das crianas, houve outros aspectos importantes
que condicionaram a sade das crianas pobres durante o seu desenvolvimento, nomeadamente
a deteco tardia de problemas de sade (por exemplo, problemas de audio ou de viso), que
reduziram a possibilidade de recuperao e introduziram obstculos importantes ao
desenvolvimento escolar das crianas e s suas oportunidades futuras de vida (Silva et al.,
1991).
M nutrio, ms condies de alojamento e recurso insuficiente ou inadequado aos servios de
cuidados de sade tambm tm efeitos nos percursos de sade das crianas pobres e no seu
bem-estar geral em Portugal.
Os progressos conseguidos em termos dos indicadores da sade infantil nos ltimos trinta anos
so notveis. O declnio das taxas de mortalidade infantil e a generalizao da vacinao coloca
Portugal entre os 10 pases da OCDE com taxas de mortalidade infantil mais baixas e com a
percentagem mais elevada de crianas entre os 12 e os 23 meses imunizadas contra as
principais doenas que podem ser prevenidas pela vacinao (Unicef, 2007).
Estes melhoramentos, que se devem principalmente cobertura generalizada dos servios de
sade pblica relacionados com a infncia desde 1974, tiveram um efeito importante na
qualidade das condies de vida das crianas em Portugal. No entanto, estes melhoramentos
generalizados que se reflectem em valores mdios globais ocultam muitas vezes a persistncia
de desigualdades importantes no pas e em subgrupos populacionais: Com efeito, ainda existem
importantes lacunas em termos de garantia de acesso aos cuidados de sade por parte dos
grupos mais desfavorecidos que, no podendo ter acesso a solues alternativas, se vem
confrontados com um sistema de prestao de servios que nem sempre acessvel nem de
boa qualidade (ISS, 2006: 31).
A situao particular de determinados subgrupos de crianas, nomeadamente crianas
pertencentes a comunidades ciganas, suscitou preocupaes especficas no que se refere ao
acesso aos cuidados de sade. Tal como acontece noutros pases europeus, a relao entre os
servios de cuidados de sade e as comunidades ciganas em Portugal caracterizou-se por
sentimentos de excluso e de marginalizao. Para reduzir a distncia entre os servios e a
populao, alguns projectos locais promoveram iniciativas para levar os servios de sade junto
das populaes, para promover o acesso a centros de sade e para sensibilizar para os
cuidados de sade infantis, a vacinao e o planeamento familiar (CESIS et al., 2005). Estas
experincias deram resultados positivos em termos de um comportamento pragmtico que
melhorou directamente a sade das crianas e mostrou a importncia de reforar um dilogo de
informao intercultural entre os servios e as comunidades ciganas.
H outras lacunas importantes que ainda persistem em certas reas. Um estudo em curso sobre
a amamentao materna realizado sob a gide da OMS j divulgou alguns resultados
preliminares, segundo os quais mais de metade das 5 000 mes portuguesas12 envolvidas no
estudo admitem que poro termo amamentao antes de o filho atingir os dois meses.
Os mdicos envolvidos neste estudo consideram que estes comportamentos esto associados
no s falta de informao relativamente importncia, s vantagens e ao conhecimento de
como amamentar, mas tambm ao facto de as mulheres terem uma licena de maternidade

12

O estudo est a ser realizado em cinco maternidades no Porto e acompanhar 10 000 bebs desde o
nascimento idade adulta.
13

PORTUGAL
paga de apenas quatro meses, que segundo a mesma fonte no adequada nem s
necessidades das crianas nem das mes.
Outro estudo especfico realizado pelo Grupo de Estudos sobre a SIDA nas Crianas conclui que
em 2003, numa amostra de 60% de todas as crianas nascidas nesse ano, 13 crianas tinham
nascido infectadas, o que corresponde a uma taxa vertical de 4,9%. Neste grupo de 13 crianas,
9 nasceram na sequncia de situaes de gravidez no acompanhadas e correspondiam a
situaes sociais graves. Das mes, 43% s souberam da sua prpria situao sanitria durante
a gravidez e 5% no momento do parto ou depois.
Podem ver-se alguns resultados positivos no que diz respeito percentagem de jovens (11, 13 e
15 anos) que referem que tomam o pequeno-almoo todos os dias em que tm escola e que
comem fruta todos os dias, colocando Portugal em primeiro lugar entre todos os pases da
OCDE. No caso do consumo de fruta, o valor apresentado est associado provavelmente a
questes culturais nomeadamente a chamada dieta mediterrnica, que atribui importncia
fruta fresca que tm efeitos positivos na nutrio das crianas e dos jovens. Contudo, a
expanso crescente e generalizada da comida de plstico (fast-food) muito popular entre as
crianas e os jovens j foi identificada como um dos principais perigos para a preservao dos
hbitos culturais em termos de dieta entre a populao portuguesa, com graves consequncias,
nomeadamente no que se refere incidncia da obesidade.
De acordo com o estudo Prevalncia de excesso de peso e de obesidade em crianas
portuguesas de 7-9 anos de idade, 31,5% destas crianas tm excesso de peso e 11,3% sofre
de problemas de obesidade. A Plataforma de Aco da UE para a Alimentao, a Actividade
Fsica e a Sade mostra que em 2005, em Portugal, Espanha, Itlia e Malta, mais de 30% das
crianas com 7 a 11 anos tinham excesso de peso e/ou sofriam de problemas de obesidade13.
No outro extremo da escala, o 3. Relatrio sobre Direitos Humanos da Federao IberoAmericana de Ombudsman (Provedoria de Justia, 2005: 31) considerou que embora a
subnutrio, entendida como a carncia total de alimentos calricos ou proteicos, no seja
relevante nas crianas portuguesas, o elevado nvel de famlias portuguesas que vivem em
situao de pobreza est com certeza a produzir efeitos nas dietas das crianas, nomeadamente
em termos de insegurana alimentar (dificuldade de acesso alimentao por razes
econmicas).
A componente final utilizada no estudo da Unicef para avaliar a sade e a segurana infantis diz
respeito ao nmero de mortes causadas por acidentes e ferimentos. Portugal est muito mal
posicionado neste domnio (terceiro lugar a contar do fim entre todos os pases da OCDE). O
facto de os dados apresentados agregarem tipos de acontecimentos muito diferentes (acidentes,
suicdios, homicdios, maus-tratos e violncia) torna difcil a sua interpretao.
No entanto, importante consultar os dados nacionais disponveis relacionados com estes
acontecimentos para termos uma perspectiva mais realista desta vertente da sade infantil.
Na reunio sobre as estratgias nacionais para prevenir acidentes (Lisboa, 2006), o director da
Aliana Europeia para a Segurana Infantil afirmou que Portugal era o pas da UE que registava
maior nmero de mortes de crianas at aos 15 anos, causados por acidentes (8,95 mortes por

13

http://www.obesidade.online.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=54&Itemid=97&Itemid=39
14

PORTUGAL
100 000 habitantes), sendo a maior parte deles provocados por acidentes de trnsito,
afogamentos e quedas14.
De acordo com o relatrio sobre Juventude e Segurana Rodoviria na Europa (OMS, 2007),
Portugal o quarto pas da regio europeia da OMS com a mais elevada taxa de mortalidade
por leses provocadas pelos transportes em jovens com idades entre 0 e 24 anos (cerca de 13
mortes por 100 000 habitantes).
A questo da segurana rodoviria ganhou maior visibilidade em Portugal e muito recentemente
a questo dos acidentes rodovirios ocorridos com transportes colectivos de crianas foi objecto
de nova legislao (ver a Seco 2), dado o elevado nmero de acidentes. Durante um perodo
de ano e meio, a Associao para a Promoo da Segurana Infantil identificou um total de 19
acidentes que ocorreram com transportes pblicos de crianas, de que foram vtimas 200
crianas.
De acordo com o Instituto Nacional de Estatstica, a segunda causa principal de mortalidade
infantil so os afogamentos. A maior parte dos casos ocorre em piscinas, tanques e poos. Estes
acidentes verificam-se principalmente nos meses de Vero e dada a disperso de dados de
diferentes fontes, no possvel confirmar as tendncias evolutivas de tais fenmenos. Entre
Janeiro e meados de Julho de 2006, a Associao para a Promoo da Segurana Infantil
identificou, atravs dos meios de comunicao social, 13 mortes de crianas por afogamento.
No que diz respeito aos suicdios, Portugal tem uma das taxas mais baixas da Europa. Foi
realizado um estudo sobre o suicdio em Portugal recorrendo a dados do Instituto Nacional de
Estatstica, que mostra que se verificou uma evoluo decrescente irregular das taxas de
suicdio no grupo etrio entre os 5 e os 19 anos. Em 2000, a taxa de suicdios registada foi de
1,1 entre os rapazes e de 0,3 entre as raparigas por 100 000 habitantes15.
Outra dimenso importante no que diz respeito sade infantil a negligncia e os maus-tratos
de crianas. O impacto destes fenmenos na carncia nutricional das crianas e na mortalidade
e morbilidade infantis foram largamente relatados, bem como os seus efeitos na marginalizao
das crianas e no seu comportamento futuro e nas suas expectativas.
Em Portugal, s depois de 1980 que a questo dos maus-tratos a crianas comeou a ganhar
alguma relevncia, em especial com a cooperao entre a Sociedade Portuguesa de Pediatria, o
Centro de Estudos Judicirios (CEJ) e o Instituto de Apoio Criana (IAC).
Segundo dados recentes recolhidos atravs da Comisso Nacional de Proteco de Crianas e
Jovens (CNPCJ), o nmero de casos registados em 2004 em Portugal atingiu 12 589, dos quais
34,9% foram por negligncia, 20% por abandono escolar e 18,6% por sofrerem maus-tratos
fsicos e psicolgicos. O grupo etrio mais representado eram crianas entre os 6 e os 15 anos
(64,1%); e a grande maioria de crianas e jovens (86%) vivia no seio da famlia biolgica. De
acordo com os mesmos dados, 89,4% dos pais envolvidos no tinham completado mais de seis
anos de escolaridade e 62,3% revelavam problemas de dependncia (44,9% do lcool e 17,4%
de drogas).

14
15

www.medicosdeportugal.iol.pt
Estudo referido em Provedoria de Justia, 2005:34.
15

PORTUGAL
Num estudo especfico (Marques, 2004), os autores calcularam que havia 68,4 casos de maustratos familiares em cada 10 000 em Portugal e salientaram o facto de entre as formas mais
frequentes destes maus-tratos, ou seja, a negligncia, que representava 48% da totalidade dos
casos, mais de metade (53%) estavam relacionados com falta de higiene e de nutrio
adequada (33%) e, por ltimo, com acidentes causados por falta de vigilncia. Esta evidncia
aponta claramente para a ligao existente entre estes fenmenos e o impacto da persistncia
de elevados nveis de pobreza e de falta de bem-estar nas crianas portuguesas e suas famlias.
Outros dados relevantes sobre crianas em risco esto tambm disponveis nas estatsticas do
Instituto de Apoio Criana (IAC), j mencionado atrs. A linha de ajuda nacional (SOS Criana)
foi criada em 1998 e segundo nmeros de 2006 houve em mdia 11 chamadas por dia. Durante
o ano de 2006 este servio recebeu informaes sobre um total de 423 situaes de crianas em
risco, 341 situaes de maus-tratos no seio da famlia e 383 de negligncia infantil; situaes de
pobreza tambm estiveram na origem de 60 das chamadas recebidas e o nmero de chamadas
relacionadas com mendicidade infantil foi de 287. Sobre esta ltima razo que em 2005 deu
origem a mais de 500 chamadas existe uma falta total de informao, embora nalguns artigos
da comunicao social estas situaes tenham sido associadas ao aumento da mendicidade
infantil e da imigrao da Europa Oriental, nomeadamente da Romnia.
Num estudo recente sobre crianas e jovens que vivem em instituies (Alves, 2007), aponta-se
que o percurso das crianas objecto de maus-tratos comea frequentemente muito cedo, muitas
vezes antes de nascerem, atendendo aos comportamento de risco das mes, o que torna difcil
falar de maus-tratos como uma ocorrncia isolada, mas antes de um longo processo. Alm
disso, o autor reconhece a existncia de ligaes entre os diferentes meios sociais e os
diferentes tipos de maus-tratos: Os maus-tratos atingem crianas provenientes de todos os
meios sociais. No entanto, o contexto social e familiar em que as crianas vivem parece
contribuir de forma importante para a natureza dos maus-tratos de que so alvo. Assim, a
violncia fsica, provocando leses corporais visveis, e a negligncia grave no que se refere
sade, educao e nutrio verificam-se com maior frequncia em crianas provenientes de
meios sociais desfavorecidos, enquanto a negligncia emocional aparece com maior frequncia
nas classes privilegiadas (Alves, 2007: 61).
O Instituto da Segurana Social calculou que em 2005 havia um total de 11 200 crianas e
jovens a viver em instituies. Quase metade destas crianas tinham entre 12 e 17 anos e o
segundo maior grupo etrio era constitudo por crianas entre 0 e 11 anos de idade. De acordo
com o mesmo estudo (ISS, 2006), a pobreza foi identificada como o principal factor conducente a
esta necessidade de institucionalizao, nomeadamente devido ao seu impacto na falta de
estruturao familiar e aos efeitos na reduo das competncias parentais. A negligncia que
segundo o estudo a principal razo para a institucionalizao muito frequentemente
associada ausncia de condies econmicas e sociais da famlia para assegurar o
desenvolvimento da criana.
Atendendo ao fraco investimento nas prticas de preveno nas famlias que apresentam
factores de risco traduzidos no elevado nmero de crianas institucionalizadas ser
importante identificar na Seco 2 se existem alteraes polticas relevantes que conduzam a
uma mudana decisiva neste domnio.
Se os aspectos referidos acima dizem directamente respeito s condies de risco em que vivem
muitas crianas em Portugal, outra rea que envolve riscos e preocupaes de segurana tem a
ver com o papel activo que as crianas e os jovens tm no seu prprio bem-estar (Bradshaw et
al., 2006).
16

PORTUGAL
Nos pargrafos a seguir fazemos referncia a dados existentes sobre comportamentos de risco
de jovens, alguns dos quais foram associados situao de pobreza e ao percurso destas
crianas e destes jovens.
Portugal apresenta uma das taxas mais elevadas de fecundidade de jovens adolescentes nos
pases da OCDE (Unicef, 2007). Com efeito, a gravidez de adolescentes tem sido um dos
maiores factores de risco associados pobreza. J os primeiros estudos sobre a pobreza em
Portugal (Silva et al., 1991 e 1992) salientavam a elevada percentagem de mes adolescentes:
cerca de 33% das mes das 400 crianas envolvidas no estudo sobre a pobreza infantil em
Lisboa (Silva et al., 1991) tinham menos de 18 anos quando tiveram o primeiro filho. Segundo os
autores, para alm dos factores de riscos psicolgicos envolvidos, importante compreender a
presena simultnea de outros riscos sociais (por exemplo, alojamento deficiente e ms
condies de trabalho, m nutrio, baixos nveis de educao) e outros factores culturais: Por
exemplo, o facto de estas mulheres comearem muito jovens a ter filhos resulta provavelmente
no apenas de um acesso relativamente insuficiente contracepo, mas principalmente do
significado da maternidade nos meios sociais em que vivem (Silva et al., 1991: 51).
O envolvimento de jovens em actos de violncia ou no consumo de lcool ou de drogas e em
problemas com a justia so igualmente comportamentos de risco muitas vezes associados ao
crescimento, no contexto da pobreza e da excluso social. Os rapazes so geralmente mais
afectados por estes riscos e de novo os factores culturais no esto ausentes desta realidade.
Dados comparativos entre Portugal e a UE (Bradshaw et al., 2006) e entre Portugal e os pases
da OCDE evidenciam a posio relativamente m de Portugal em matria de experincia de
violncia por parte dos jovens. A intimidao ou a violncia fsica entre jovens (bullying), ganhou
recentemente visibilidade na sociedade portuguesa, tendo atingido nveis especialmente
elevados, nomeadamente em ligao com problemas de insegurana no meio escolar.
Embora os dados estatsticos disponveis sobre o consumo de lcool no permitam traar um
quadro fidedigno da situao das crianas e dos adolescentes em Portugal, existem sinais
evidentes de um consumo crescente de uma gama cada vez maior de bebidas alcolicas pelos
jovens. Em 2002 foi proibida por lei, pela primeira vez, a venda de bebidas alcolicas a crianas
com menos de 16 anos, bem como o respectivo consumo em pblico ou em espaos abertos.
O inqurito nacional sobre o consumo de substncias psicotrpicas na populao portuguesa,
realizado em 2001, revelou que o consumo mais elevado ocorre nos grupos etrios mais jovens,
independentemente da substncia em causa. O primeiro consumo ocorre normalmente na
adolescncia: 14% referiram ter comeado a consumir drogas antes dos 15 anos e 58% entre os
15 e os 19 anos. Por outro lado, o consumo de cannabis por alunos com 16 anos aumentou de
9% para 15% entre 1999 e 2003. Durante o mesmo perodo verificou-se igualmente um aumento
do consumo de outras substncias (ecstasy, cocana e crack) a uma diminuio do consumo de
herona (Provedoria de Justia, 2005: 33).
Por ltimo, sero apresentados alguns dados referentes ao envolvimento de jovens e de
crianas no sistema de justia penal. importante referir que as crianas no so criminalmente
responsveis pelos seus actos at aos 16 anos. At esta idade so sujeitos a medidas de
proteco, de educao ou de assistncia decididas pelos tribunais de menores.

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PORTUGAL
De acordo com o Relatrio anual de segurana interna (2003), a delinquncia juvenil aumentou
5% em comparao com 2002.
O Relatrio anual de segurana interna de 2006 revela que a delinquncia juvenil corresponde a
1,2% da totalidade dos crimes registados nesse ano. Em 2006, a criminalidade em grupo
aumentou 12,9% em comparao com 2005. Estes grupos so muitas vezes compostos por
jovens que actuam sem planearem previamente as suas aces. Em muitos casos, estes grupos
so constitudos de forma relativamente espontnea e desenvolvem as suas actividades atravs
do chamado crime spree, que consiste em cometer diversos crimes, normalmente furtos e
assaltos, de forma sucessiva, durante um curto perodo de tempo e numa zona circunscrita
(Gabinete de Segurana Interna, 2006: 59).
De acordo com o Instituto de Reinsero Social, em 31 de Dezembro de 2005 havia 328
crianas e jovens nos 12 Centros Educativos Portugueses (uma diminuio de 7,72 pontos
percentuais, em comparao com a situao em 31 de Dezembro de 2004). A maior parte eram
rapazes (298) e as principais razes para a sua deteno eram crimes contra o patrimnio
(87,25%).
Em 2005, a maioria dos menores em centros educativos estavam integrados em aces de
formao profissional (89,24%).
Nessa data (31 de Dezembro de 2005), 2,79% dos jovens nestes centros tinham entre 12 e 13
anos. A maioria dos jovens que a se encontravam tinham idades entre os 16 e os 17 anos
(53,38%), seguidos pelo grupo etrio dos 14-15 anos (30,68%). Embora estes centros (de
acordo com a lei) no devessem receber pessoas com mais de 18 anos, 13,15% da populao
tinha idade superior (IRS Difuso Estatstica/2005).
Segundo a lei portuguesa (2000), os centros educativos destinavam-se unicamente a jovens
entre os 12 e os 16 anos; os jovens com idades superiores (entre os 17 e os 21 anos) deviam
ser integrados em estruturas diferentes ou em unidades especficas dos estabelecimentos
prisionais normais. Contudo, at agora estas estruturas ainda no foram criadas.
Tambm h crianas a viver em prises em Portugal. Em 2005 estavam a viver com as mes 67
crianas nas duas principais prises para mulheres.
A parte final desta seco, que descreve e analisa a pobreza e o bem-estar infantis em Portugal,
baseia-se nos dados comparativos apresentados sobre a qualidade das relaes com a famlia e
com os pares, referidos nos estudos da Unicef e de Bradshaw sobre o bem-estar infantil.
Nestes dois estudos Portugal est bastante bem posicionado no que se refere a estas relaes:
Portugal est em segundo lugar imediatamente a seguir Itlia entre os pases da OCDE
(Unicef, 2007) e tem outro segundo lugar, desta vez a seguir a Malta, entre os 23 EstadosMembros da UE (Bradshaw et al., 2006).
A reconhecida importncia da famlia foi identificada desde h muito como um dos elementos
mais importantes dos pases do Sul da Europa. As famlias continuam a desempenhar um papel
importante como redes de segurana emocionais e prticas (econmicas, apoio de cuidados)
informais, mas de facto eficazes.

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PORTUGAL
O facto de a maior parte das crianas em Portugal ainda viver em famlias clssicas e de os
agregados familiares monoparentais representarem uma percentagem relativamente diminuta de
todas as famlias contribuiu obviamente para estes resultados, dada a presena de indicadores
da estrutura familiar como uma componente desta dimenso.
No entanto, pode ser problemtico deduzir directamente a qualidade das relaes a partir do tipo
da estrutura familiar.
Por oposio s relaes com os pais, nomeadamente o tempo passado com os pais e as
refeies em comum, as relaes com os pares parecem ser melhores indicadores do bem-estar
das crianas.
importante salientar algumas concluses obtidas em estudos realizados em contextos
especficos caracterizados pela pobreza e pela excluso social, por exemplo no que se refere
importncia das relaes com os pares.
Alguns autores (Detry e Cardoso, 1996) demonstraram que os amigos desempenham um papel
importante na vida tanto dos jovens pobres como dos que no so pobres: O convvio com
amigos tem um papel importante na integrao social dos jovens; o conhecimento da
sexualidade, por exemplo, transmitido principalmente por via de amigos (Detry e Cardoso,
1996: 68).
Contudo, uma importante distino entres estes dois grupos tem a ver com o facto de os jovens
pobres viverem em meios onde a mobilidade social e geogrfica praticamente inexistente (a
maior parte desses jovens nasceram nos locais onde continuam a viver) e a sociabilidade do
grupo estar limitada famlia alargada e aos contactos com os seus amigos vizinhos que
partilham a mesma condio social. Sair destes territrios seguros aumenta o receio de se
encontrarem num mundo desconhecido e hostil (Detry e Cardoso, 1996: 67).
Apesar da importncia das relaes entre pares para o bem-estar das crianas, importante
reflectir na natureza e condies em que essas relaes se iniciam e mantm entre crianas
pobres, cujo contexto vivencial se caracteriza muitas vezes pela segregao dos meios em que
vivem. A falta de abertura para a sociedade exterior, a falta de padres alternativos e de modelos
de comportamentos e mesmo o crculo fechado, embora vital, das relaes entre pares pode
contribuir para a marginalizao social e para a excluso destas crianas e destes jovens, com
efeitos importantes nos seus percursos futuros.

19

PORTUGAL

Seco 2. Pobreza infantil e excluso social em Portugal

enquadramento poltico e principais polticas
1.

Enquadramento poltico geral

A ratificao por Portugal da Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana,
efectuada em 1990, constituiu claramente um marco importante no reconhecimento dos direitos
das crianas e do seu impacto na legislao.
At essa altura, as intervenes centradas nas crianas e nos jovens eram desenvolvidas
principalmente de acordo com um modelo proteccionista que no reconhecia o direito de a
criana participar activamente no seu prprio processo evolutivo. Aps a ratificao da
Conveno das Naes Unidas tornou-se bvio que era fundamental adaptar a legislao em
vigor no domnio da proteco infantil a uma nova perspectiva de direitos e responsabilidades.
Em 1996, o Governo criou uma Comisso Interministerial para estudar a cooperao entre o
Ministrio da Justia e o Ministrio da Solidariedade e da Segurana Social. O objectivo era
trabalhar em conjunto na concepo e desenvolvimento de polticas sociais de proteco das
crianas em risco, de preveno da criminalidade juvenil e de reinsero social.
O trabalho desta Comisso iria permitir uma das reformas legislativas e polticas mais
importantes no domnio das crianas e jovens em risco.
A questo especfica da pobreza infantil, contudo, s se tornou claramente uma prioridade
poltica com a aprovao do primeiro Plano Nacional de Aco para a Incluso, em que um dos
principais desafios era erradicar a pobreza at 2010. A situao das crianas excludas era
considerada como uma das prioridades definidas no mbito do Objectivo comum 3: Ajudar os
mais vulnerveis, que se destinava a caminhar no sentido da eliminao da excluso social que
afecta as crianas e dar-lhes oportunidade de insero social bem sucedida.
O segundo PNAI incluiu um relatrio sobre a execuo do plano anterior e, de acordo com essa
avaliao, a meta de erradicar a pobreza infantil at 2010 estava em curso, embora no fosse
dado qualquer outro indicador de acompanhamento, nem nos quadros nem no prprio texto.
O mesmo documento viria a aligeirar o desafio assumido no primeiro plano e o compromisso de
atingir a meta de 2010 relativamente pobreza infantil foi alterado para reduzir fortemente a
pobreza infantil at 2010. Atendendo elevada incidncia da pobreza infantil e ao carcter
estrutural da pobreza em Portugal, a meta de 2001-2003 parecia claramente ambiciosa. No
entanto, em nossa opinio, o mais importante no est na reduo da ambio, mas sim em
criar as condies de forma sustentvel e continuada para avanar no sentido de metas
ambiciosas. Reduzir fortemente a pobreza infantil uma meta legtima se conseguirmos resolver
de forma estratgica as condies que permitem essa reduo e acompanhar a sua evoluo.
Na verdade, o segundo PNAI no apenas reduz a ambio, mas tambm no declara como
que vai lidar com o desafio de reduzir fortemente a pobreza infantil e nem foram definidos
objectivos neste domnio.

20

PORTUGAL
Ao longo do documento (excluindo o captulo sobre a avaliao do PNA 2001-2003), a pobreza
infantil s mencionada na identificao dos desafios. A experincia anterior mostra que muitas
vezes os princpios esto correctos, mas que a execuo das polticas e das medidas que
conduzem a resultados que efectivamente contribuem para combater a pobreza e a excluso
social e promover a incluso social ficam aqum do esperado, especialmente porque os
mecanismos de monitorizao no so dos pontos fortes dos portugueses.
O PNAI 2006-2008 definiu claramente a pobreza infantil como uma importante prioridade poltica
da estratgia nacional para a incluso social: Prioridade 1 - Combater a pobreza das crianas e
dos idosos, atravs de medidas que assegurem os seus direitos bsicos de cidadania. Esta
prioridade foi claramente sustentada pelo reconhecimento dos direitos das crianas e pela
abordagem adoptada, que procura consolidar e reforar um corpo de direitos bsicos de
cidadania, entendido enquanto patamar de suporte, garantia e promoo de nveis de bem-estar
satisfatrios e compatveis com a dignidade humana (ISS, 2006: 44).
Ao contrrio dos planos anteriores, no foi estabelecida qualquer meta quantificada e a
erradicao da pobreza infantil foi substituda pelo combate pobreza infantil. As metas
quantificadas da Prioridade 1 relacionadas especificamente com a pobreza infantil incluem:
proteco social dos agregados monoparentais, aumento da capacidade das creches e
desinstitucionalizao de crianas e jovens.
No entanto, o plano estabelece medidas de poltica transversais e especficas dirigidas
pobreza infantil. Estas medidas de poltica esto associadas a metas especficas, a recursos
financeiros (no todas) e a indicadores.
Uma anlise destas medidas permite concluir que existe um desequilbrio a favor das medidas
que privilegiam uma abordagem dirigida destinadas a reduzir a pobreza e a excluso social
em comparao com uma abordagem mais universal e preventiva. Das 10 medidas definidas
como medidas especficas para crianas, apenas duas podem ser descritas como visando a
promoo do bem-estar de todas as crianas: o Programa de generalizao do fornecimento de
refeies escolares aos alunos do 1. ciclo do ensino bsico16 e o Programa de alargamento da
rede de equipamentos sociais (PARES). As oito medidas restantes destinam-se claramente a
grupos especficos de crianas, nomeadamente as crianas em risco, as crianas
institucionalizadas ou as crianas que vivem em agregados monoparentais.
importante salientar que das 15 medidas de poltica transversais includas na Prioridade 1, h
3 que adoptam uma abordagem mais preventiva e que por isso podem ter maior impacto nas
crianas e nas famlias. Estas medidas tm a ver com: a) desenvolvimento do potencial de
criao de emprego, atravs de benefcios fiscais com vista criao de postos de trabalho para
jovens e desempregados de longa durao; b) um gabinete de aconselhamento financeiro e de
informao e apoio aos consumidores sobre encargos e riscos de crdito; c) programas de apoio
construo de habitao a custos controlados (PCHCC)17.
Se a extenso e a intensidade da pobreza em Portugal permitem compreender que haja tal
preocupao com o aspecto da reduo a nvel das polticas, tambm verdade que a natureza
estrutural do fenmeno torna urgente combater a pobreza com uma abordagem mais preventiva.
16
17

Trata-se de um programa de refeies escolares destinado a generalizar o fornecimento de uma refeio em

todas as escolas do 1. ciclo do ensino bsico at 2008.
Programa especfico de apoio construo de habitaes a preos compatveis com os rendimentos das
famlias, proporcionando assim uma alternativa ao mercado normal da habitao.
21

PORTUGAL
A questo dos baixos rendimentos claramente uma das reas a que deve ser dada prioridade.
O plano refere-se ao reforo de abonos de famlia atravs de bonificaes concedidas aos
agregados familiares monoparentais. A vulnerabilidade destes agregados no que diz respeito
pobreza inquestionvel. Contudo, tais agregados familiares representam apenas uma
percentagem muito baixa da totalidade das famlias em situao de pobreza (2,5% em 2004) e
por isso o mbito de tal medida necessariamente limitado.
Alm disso, embora seja importante melhorar as condies em que as crianas vivem nas
instituies e intervir junto das famlias cujas crianas so abrangidas por medidas de promoo
e proteco, fundamental aplicar medidas destinadas a melhorar o apoio s famlias em geral
(por exemplo, informao, acesso a servios e equipamentos de qualidade a preos acessveis e
apoio s competncias parentais).
A questo da transversalizao do bem-estar e da pobreza infantis na poltica nacional est
ainda longe de concluda. O facto de as questes relacionadas com a pobreza continuarem a ser
vistas como uma responsabilidade poltica de um ministrio apesar do aumento dos esforos
concertados e da partilha de responsabilidades do coordenador nacional (apoiado por uma
equipa tcnica), da Comisso de Acompanhamento Interministerial, de um grupo de trabalho do
Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social, bem como do Frum No Governamental para
a Incluso Social no facilita tal tarefa. A implantao dos "pontos focais" nos diferentes
ministrios permitir melhorar mais este ltimo plano. Por outro lado, no h um quadro
conceptual a nvel nacional no que se refere pobreza e bem-estar infantis e nunca houve um
plano estratgico para a pobreza infantil ou mesmo para as crianas e jovens. Na Seco 3
apresentam-se alguns elementos demonstrativos dos progressos relativos aos esforos para
melhorar a monitorizao e a avaliao da pobreza infantil.
De facto, no possvel falar da transversalizao da pobreza infantil nas polticas pblicas em
Portugal. que simplesmente no existe. Alm disso, nem mesmo possvel falar de uma
poltica infantil enquanto tal. H medidas de poltica dirigidas s crianas e ao combate
pobreza infantil e h reas onde se verificou uma intensificao do esforo de coordenao das
intervenes (nomeadamente no domnio da proteco infantil). Contudo, mesmo neste ltimo
caso, em que h um sistema que envolve diferentes nveis e actores, h lacunas importantes no
funcionamento do sistema, nomeadamente no que se refere coordenao.
Em Agosto ltimo o Governo criou um novo rgo Comisso para a Promoo de Polticas de
Famlia que funcionar na dependncia do Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social.
Este novo rgo foi criado embora ainda no esteja operacional para dar resposta
necessidade de um novo modelo organizacional que coordene a concepo de polticas
pblicas a desenvolver a nvel interministerial (Decreto-Lei 155/2006). Este diploma cria
igualmente o Conselho Consultivo das Famlias, rgo de natureza consultiva que tem por
objectivo promover e garantir a participao da sociedade civil no processo de avaliao,
concepo e execuo das polticas com impacte nas famlias (Decreto-Lei 155/2006).
Neste momento est a ser preparada a primeira 'Estratgia nacional para a infncia e a
adolescncia', sob a responsabilidade da Secretria de Estado Adjunta e para a Reabilitao.
Esta estratgia est a ser preparada pela equipa de apoio tcnico no mbito do ISS e tem o
apoio de um grupo de concepo e monitorizao, composto por representantes de todos os
ministrios e representantes das regies autnomas. Este grupo est a preparar um diagnstico
nacional da situao das crianas e dos jovens e definir mais tarde objectivos estratgicos. No
ms de Junho de 2007 haver uma consulta pblica de trs grupos diferentes de intervenientes:
crianas e jovens; pais e outros intervenientes educativos principais; ONG e outras organizaes
22

PORTUGAL
consideradas pertinentes. A estratgia nacional deve ser apresentada ao governo at ao final do
ms de Novembro de 2007.
Actualmente no h outras informaes disponveis sobre este novo instrumento ou sobre a
articulao entre esta estratgia especfica e outros planos nacionais, nomeadamente o PNAI.
At agora, a abordagem poltica relativamente s questes infantis em Portugal no foi
suficientemente multidimensional, nem coordenada ou integrada no que se refere concepo,
execuo e avaliao das polticas. Se as novas iniciativas mencionadas atrs conseguiro
inverter ou ter um impacto positivo nesta rea sem dvida demasiado cedo para avaliar.

2.

Anlise das principais reas polticas relevantes

Uma anlise das principais reas polticas relevantes para impedir e reduzir a pobreza e a
excluso social das crianas e jovens tem de debater inicialmente a dimenso do rendimento.
De facto, qualquer debate sobre o combate pobreza, seja das crianas ou da populao em
geral, tem de ter em conta o facto de Portugal continuar a ser de acordo com dados UE-SILC
de 200518 o pas onde a desigualdade de rendimentos maior nos primeiros 25 EstadosMembros da UE (aumentou entre 2001 e 200419) e onde o impacto das transferncias sociais
continua a ser manifestamente ineficaz (26% antes das transferncias sociais em Portugal e nos
primeiros 25 Estados-Membros da UE e 20% aps as transferncias sociais em Portugal, contra
16% nos primeiros 25 Estados-Membros da UE).
Ao mesmo tempo, a persistncia de um modelo que tem por base a baixa qualificao e os
baixos salrios da mo-de-obra contribui para o nmero muito elevado de trabalhadores pobres.
De acordo com dados UE-SILC de 2004, o maior grupo de indivduos pobres eram pessoas
empregadas (39%), seguido da populao reformada (27,5%).
Por conseguinte, o impacto das medidas do PNAI 2006-2008 que tm como objectivo assegurar
um rendimento de insero de base, nomeadamente atravs do Rendimento Social de Insero
ou da componente monetria das prestaes familiares, positivo, mas precisa de ser
obviamente complementado com mais reformas estruturais no mbito da redistribuio do
rendimento na sociedade portuguesa, designadamente ligadas eficcia fiscal, reestruturao
econmica do tecido empresarial, fiscalizao rigorosa do emprego ilegal e precrio e
educao/formao.
As orientaes recentes sobre o 'Programa nacional de reforma' no que se refere necessidade
de promover o emprego qualificado, desenvolver o carcter inclusivo do mercado de trabalho e
melhorar a proteco social e servios inclusivos para prevenir e combater o desemprego,
particularmente dos jovens e desempregados de longa durao, esto em conformidade com as
preocupaes mencionadas anteriormente.
Contudo, o nvel ainda baixo do salrio mnimo nacional continua a ser um importante obstculo
para assegurar um melhor nvel de rendimento das famlias portuguesas. A Rede Europeia Anti18
19

Dados apresentados por Carlos Farinha Rodrigues na Conferncia final da iniciativa do Presidente da
Repblica intitulada Roteiro para a Incluso, em 14 de Abril de 2007.
De acordo com os dados apresentados por Carlos Farinha Rodrigues na Conferncia final da iniciativa do
Presidente da Repblica intitulada Roteiro para a Incluso, em 14 de Abril de 2007.
23

PORTUGAL
Pobreza (REAPN) em Portugal chamou a ateno para o facto de, segundo a Carta Social
Europeia, a mdia mnima nacional dever representar 60% da mdia ponderada dos salrios dos
pases, o que no o caso em Portugal. O recente acordo tripartido entre o governo e os
parceiros sociais relativo evoluo do salrio mnimo nacional at 2011 (ano em que deve
atingir 500 euros) uma evoluo positiva neste domnio.
De momento, a ajuda monetria s famlias fornecida atravs do chamado 'abono de famlia
para crianas e jovens', cujas prestaes esto inversamente relacionadas com o rendimento
familiar. Os diferentes nveis das prestaes dependem da relao entre o rendimento familiar e
o salrio mnimo nacional e variam de acordo com o nmero e a idade dos filhos.
Por outro lado, tambm so concedidos benefcios fiscais no mbito do regime do imposto sobre
os rendimentos.
As crianas com necessidades especficas, nomeadamente as crianas com deficincia,
beneficiam de prestaes sociais especficas ou de bonificaes para alm das prestaes
sociais normais.
O Rendimento Social de Insero (RSI) um subsdio especial do subsistema de solidariedade e
inclui um programa de insero20. Esta medida visa satisfazer as necessidades bsicas dos
agregados familiares e promove o trabalho e a integrao progressivos dos seus membros. As
crianas so por conseguinte beneficirios indirectos e directos desta medida.
De facto, um dos efeitos importantes do RSI no que se refere s crianas foi alcanado atravs
de um aumento da integrao escolar das crianas de comunidades ciganas, mediante acordos
estabelecidos localmente para desenvolver a componente de integrao do programa, de acordo
com a qual a concesso do subsdio monetrio depende da matrcula das crianas na escola.
Tais processos so confrontados muitas vezes com problemas de negociao entre os pais e os
servios locais de segurana social. Quanto ao sucesso escolar destas crianas, no foi
evidentemente este aumento que o resolveu, exigindo outros tipos de interveno no sistema
escolar.
O principal problema das prestaes de proteco social em Portugal no a sua cobertura ou
mesmo a diversidade das prestaes existentes, mas sim o baixo nvel de rendimento que
proporcionam, assim como a informao em relao a estes direitos e prestaes. Alm disso, a
demora antes de os subsdios serem efectivamente recebidos tem frequentemente um impacto
extremamente negativo em contextos familiares com rendimentos muito baixos, nomeadamente
no cumprimento das necessidades bsicas das crianas.
A disponibilidade de servios subvencionados para crianas tais como refeies escolares
grtis est geralmente limitada aos equipamentos, mas verificou-se que muitas escolas
(especialmente em zonas menos urbanizadas) no tm condies para oferecer tais servios.
Em finais de 2005, a Confederao das Associaes de Pais relatou que apenas 30% das
escolas do 1. ciclo (para crianas entre os 6 e os 10 anos) forneciam refeies aos seus alunos.
importante salientar aqui o papel fundamental desempenhado por ONG locais, que substituem
o Estado neste tipo de servios. As ONG so subsidiadas pelo Estado para prestarem muitos
servios que ele no tem condies para prestar directamente. Actividades de tempos livres,
20

A apresentao e anlise do Programa de Rendimento Social de Insero foi feita de forma aprofundada no
relatrio do primeiro semestre de 2006.
24

PORTUGAL
apoio aos trabalhos escolares, frias e outros servios tm sido prestados normalmente por
ONG em todo o pas.
O reconhecimento destas dificuldades, por exemplo na rea do fornecimento de refeies
escolares, esteve provavelmente por detrs da incluso no ltimo PNAI de uma nova medida
destinada a generalizar o fornecimento de refeies aos alunos do 1. ciclo do ensino bsico.
As polticas de educao foram influenciadas negativamente por uma forte instabilidade poltica
durante dcadas, com frequentes mudanas ministeriais durante o mesmo perodo
governamental. No obstante, como vimos na Seco 1, verificaram-se importantes realizaes
em termos de educao. Nos pargrafos a seguir no ser possvel iniciar uma discusso global
sobre as polticas de educao em Portugal e por isso sero focadas em especial algumas
medidas relevantes que afectam directamente algumas reas do diagnstico apresentado na
Seco 1.
A generalizao nos ltimos anos da educao pr-escolar (entre os 3 e 6 anos) numa base
voluntria, complementando o papel da educao familiar, constituiu uma melhoria que se
espera venha a ter um impacto positivo em todas as crianas e especialmente nas crianas
pobres e no seu desempenho depois de entrarem no ensino obrigatrio. A correlao positiva
entre a frequncia da educao pr-escolar e o sucesso escolar das crianas pobres foi
documentada nos poucos estudos sobre a pobreza infantil em Portugal (Silva et al., 1991, e
Bastos, 1996).
A Prioridade 2 do PNAI define como meta abranger no ensino pr-escolar 100% das crianas
com 5 anos e 90% com 3 e 4 anos at 2009, cuja realizao representar certamente um passo
importante nesta rea e na promoo de melhores oportunidades para todas as crianas em
termos de sucesso escolar.
Dado o importante papel dos actores locais na prestao destes servios, essencial que tal
medida seja executada, embora o rgo responsvel seja o Ministrio da Educao, em estreita
colaborao com estas entidades locais e de acordo com necessidades claramente identificadas
dos diferentes territrios e das populaes e no com outras necessidades, nomeadamente o
protagonismo institucional e estratgias de expanso. O Estado devia manter por isso um papel
fundamental durante a monitorizao de todo o programa, desde a fase de diagnstico at s
fases de execuo e avaliao. Uma importante lacuna a colmatar neste domnio garantir as
normas de qualidade dos servios prestados por estes equipamentos, um domnio em que se
espera que o Estado tenha um papel importante e em que no existe eco suficiente no PNA.
Outras medidas importantes que foram recentemente introduzidas na rea de educao com um
impacto especfico nas crianas e nos jovens referem-se a: a) actividades escolares a tempo
inteiro no 1. ciclo do ensino bsico, visando adaptar o tempo de permanncia das crianas na
escola s necessidades das suas famlias, embora deva ser dada especial ateno ao tempo de
trabalho cada vez mais longo exigido no sector privado a mes e pais, que na maioria dos casos
no so compatveis com os novos horrios escolares alargados; b) a continuidade dos
percursos curriculares alternativos, a fim de assegurar o cumprimento da escolaridade
obrigatria a alunos at aos 15 anos; c) a Iniciativa Novas Oportunidades, que visa, entre outros
objectivos, combater o insucesso e o abandono escolar precoce, que tal como referido atrs
representa um obstculo importante incluso social; d) o programa Escolhas, criado em 2001,
que visa prevenir a criminalidade e promover a incluso social de crianas e jovens provenientes
de contextos socioeconmicos mais vulnerveis, particularmente dos descendentes de

25

PORTUGAL
imigrantes e minorias tnicas (ISS, 2006: 114); e) a nova21 medida sobre a interveno
prioritria em territrios educativos, que visa promover o sucesso escolar das crianas que vivem
em zonas particularmente desfavorecidas e j seleccionou 36 unidades escolares nas reas
metropolitanas de Lisboa e Porto.
As medidas citadas acima so muito importantes e pertinentes, dada a natureza dos problemas
que procuram resolver. A questo se sero suficientes e se haver tempo poltico para serem
tecnicamente aplicadas e aprofundadas, a fim de enfrentar eficazmente os enormes desafios
futuros. O facto de estar a ser dada mais autonomia e responsabilidade s escolas , na nossa
opinio, muito positivo. Mas preciso igualmente que lhes sejam dadas as condies
necessrias e os recursos para prosseguirem as mudanas e tem de haver um esforo
crescente no sentido de promover um maior dilogo entre todos os actores envolvidos na rea
da educao.
Por outro lado, parece haver mais possibilidades de melhorar a complementaridade e as
sinergias entre aces em certos domnios especficos: educao dirigida a crianas que vivem
em zonas desfavorecidas (interveno prioritria em territrios educativos); prevenir a
criminalidade e promover a incluso social de crianas provenientes de meios sociais e culturais
especficos (programa Escolhas); e programas de interveno urbana (Programa bairros
crticos), uma vez que muitos deles funcionaro com as mesmas populaes nos mesmos
territrios. Tal complementaridade e tais sinergias podero provavelmente ser melhoradas no
mbito das redes sociais locais desde que trabalhem activamente.
O esforo continuado para desenvolver e consolidar a rede de equipamentos sociais,
nomeadamente a nvel de creches para as crianas mais pequenas (at trs anos), atravs da
execuo do programa PARES, com certeza bem-vindo. Tem como objectivo dar resposta a
uma necessidade crescente das famlias em Portugal, aps um longo perodo de falta de
investimento quase total nesta rea.
Vrios anos da monitorizao e desenvolvimento de projectos de interveno local em territrios
afectados pela pobreza e pela excluso social revelaram a importncia de reforar o apoio s
famlias a este nvel de equipamentos e servios para crianas mais pequenas, que
frequentemente uma das razes principais da impossibilidade de os pais na maior parte dos
casos mes iniciarem ou manterem uma actividade remunerada.
Um elemento importante com impacto directo no bem-estar das crianas e dos jovens, em
especial filhos de imigrantes ou imigrantes da terceira gerao, a nova Lei da nacionalidade
(que entrou em vigor em Dezembro de 2006), segundo a qual as crianas nascidas em Portugal
e cujo pai ou me nasceu em Portugal, podem adquirir a nacionalidade portuguesa. Tornou-se
igualmente mais fcil aceder nacionalidade portuguesa para todos aqueles cujos pais no
nasceram em Portugal, mas viveram legalmente no territrio portugus durante cinco anos.
Quanto s polticas de sade, importante recordar a nossa avaliao precedente22 relativa
ausncia total de medidas no presente PNA para dar resposta s necessidades especficas das
populaes mais vulnerveis (com a nica excepo de questes relacionadas com pessoas
com deficincia e doentes mentais).

21
22

Esta medida recupera e relana um programa de 1996 que tinha os mesmos objectivos e que foi interrompido.
Ver Baptista e Maciel, Assessment of the Social Inclusion strand of the National Strategy Report on Social
Protection and Social Inclusion 2006/2008, CESIS, Lisboa, 2006.
26

PORTUGAL
O Relatrio de Estratgia Nacional sobre a Proteco Social e Incluso Social (RENPSI)
apresenta uma viso correcta, clara e pormenorizada dos principais desafios no que se refere
promoo da incluso social atravs dos trs objectivos globais, reconhecendo na rea de sade
que ainda h obstculos no acesso sade por certos grupos da populao. Contudo, no
parece haver uma resposta adequada sobre como tratar estes obstculos especficos, quer na
vertente de incluso social, quer na da sade e dos cuidados de longa durao.
A Lei de Bases da Sade identifica as crianas e adolescentes como um grupo particularmente
vulnervel, que tem de ser objecto de medidas especficas. Esta lei cria a Carta da criana
hospitalizada, que define dez direitos fundamentais a respeitar pelos hospitais, nomeadamente o
direito de a criana ter os pais ou os seus substitutos junto dela, dia e noite, o direito a um
ambiente que corresponda s suas necessidades fsicas, afectivas ou educativas ou o respeito
da sua intimidade.
As crianas at aos 12 anos tm acesso gratuito aos cuidados de sade nos hospitais pblicos e
nos centros de sade locais. Todas as crianas recebem um boletim de sade onde registada
toda a informao clnica at idade adulta. O plano nacional de vacinao inclui um conjunto
de vacinas a ministrar s crianas at idade dos 10 aos 13 anos23. Este plano foi responsvel
pela reduo drstica da mortalidade e morbilidade infantis nas ltimas dcadas.
Medidas polticas recentes relativas reestruturao das salas de urgncia peditrica e das
maternidades afectam directamente a sade das crianas. De acordo com o Ministrio da
Sade, o encerramento de unidades que no reuniam as condies necessrias para prestar
cuidados de sade adequados a mes e filhos foi uma medida necessria para melhorar a
qualidade dos cuidados de sade. O impacto negativo desta medida em termos de opinio
pblica foi enorme e houve diversas manifestaes pblicas, tendo sido mesmo intentadas
aces judiciais para impedir essas mudanas.
Embora as primeiras unidades em hospitais destinadas a crianas objecto de maus-tratos
tivessem sido abertas nos anos 80, nem todos os hospitais as implementaram. Uma questo que
particularmente sensvel em relao situao destas crianas que sofreram maus-tratos e
que precisam de assistncia mdica em hospitais a sua longa permanncia no hospital depois
de a situao clnica ter sido resolvida. Muito frequentemente as crianas tm de permanecer
durante meses internadas no hospital antes de se encontrar uma alternativa segura (alguns
hospitais relataram casos de permanncias de quatro meses).
Uma das lacunas mais importantes na prestao de cuidados de sade a crianas e jovens foi
identificada na rea dos cuidados psiquitricos e psicolgicos, dada a inadequao entre a
procura destes servios e a resposta tardia do sistema de sade.
Outro programa que aborda directamente questes infantis o Programa nacional de sade
escolar, que cria uma agenda de sade escolar que inclui a sade individual e colectiva;
incluso escolar; ambiente escolar; e estilos de vida. Orientada por metas pertinentes e
importantes, a anlise dos dados contidos no ltimo relatrio de avaliao deste programa24
mostra a sua evoluo e tambm algumas das lacunas existentes.

23
24

O grupo etrio 10-13 o ltimo grupo especfico de crianas includo no Programa de Vacinao. Depois dessa
idade, as vacinas so dadas toda a vida de dez em dez anos.
http://www.min-saude.pt/NR/rdonlyres/3BA997CB-A308-455E-896C-CFBFA8BBE396/0/i008225.pdf
27

PORTUGAL
As taxas de cobertura de alunos que beneficiam deste programa variam consideravelmente em
funo dos diferentes ciclos: desde 87% e 89% no jardim-de-infncia e no 1. ciclo at apenas
56% para os alunos do ensino secundrio (2005). Alm disso, as taxas de cobertura entre 2001
e 2005 mostram uma evoluo irregular com pequenos aumentos e alguma regresso,
particularmente no 2. ciclo.
A monitorizao do exame global de sade feito aos 6 e aos 13 anos, que deve ser realizado a
nvel nacional, revela que em 2004/05 a percentagem de crianas de 6 anos que beneficiaram
deste exame foi de 76%, enquanto para as crianas de 13 anos foi apenas de 35%.
Informaes de fontes que trabalham no terreno com crianas oferecem dados complementares
quanto persistncia destas lacunas: se a legislao portuguesa fosse cumprida haveria
medidas que o PETI precisa de aplicar que no seriam necessrias, uma vez que todas as
crianas deviam estar cobertas. o caso dos problemas de viso, de audio e dentrios, que
deviam ter sido detectados. A sade escolar devia fazer esta deteco, mas no o faz, por isso
quando as crianas so remetidas para uma medida do PIEF, todos estes cuidados diferentes
so necessrios, referiu um responsvel do PETI.
A falta de profissionais de sade com formao especfica no domnio da sade infantil e
peditrica foi referida como um dos importantes problemas no que se refere falta de apoio
necessrio aos pais e crianas, nomeadamente em relao aos cuidados primrios. De acordo
com o responsvel da Comisso de Profissionais de Enfermagem de Sade Infantil e Peditrica,
esta realidade pode vir a alterar-se, dada a recente reabertura da especialidade de enfermagem
neste domnio, que esteve encerrada durante 7 a 8 anos.
Dada a natureza de alguns factores que condicionam a sade das crianas que vivem em
situao de pobreza identificados a primeira seco do presente relatrio, parece essencial que
o reforo do apoio em reas como cuidados primrios e nutrio nas idades precoces, por
exemplo, deve ser uma prioridade e por conseguinte investir na melhoria das competncias de
formao dos profissionais de sade deve ser um esforo constante e continuado.
As unidades de sade familiares criadas recentemente com a reforma dos cuidados primrios,
onde se espera que as pessoas possam obter cuidados primrios personalizados, podero
certamente ser um terreno frtil para superar algumas destas lacunas na prestao de cuidados
a crianas, com uma tnica especfica nas necessidades das crianas pobres e socialmente
excludas.
As polticas para promover os cuidados e a proteco de crianas em risco esto centradas
basicamente no chamado sistema de promoo e proteco de crianas e jovens em risco. O
primeiro nvel de interveno coberto pelas instituies pblicas ou privadas com
responsabilidades na rea de proteco de crianas, seguido das Comisses de Proteco de
Crianas e Jovens (CPCJ) e, finalmente, os tribunais.
A ideia inicial era que esta organizao piramidal funcionaria no sentido de assegurar aces de
preveno, de modo que o primeiro nvel e as CPCJ e os tribunais s interviriam nos casos mais
graves, quando a interveno dos dois primeiros nveis no tivesse eliminado o perigo ou
quando no se conseguisse a cooperao dos pais (ou da criana). Contudo, na prtica a
realidade no exactamente esta. Muito frequentemente as CPCJ so informadas de situaes
que foram identificadas por outras organizaes (escolas, unidades de sade e outras), mas em
relao s quais no foi iniciada nem tentada qualquer interveno activa. As razes deste
disfuncionamento do sistema foram atribudas mentalidade institucional existente (Alves, 2007)
28

PORTUGAL
e a dificuldades humanas e logsticas das organizaes. O facto que muitas situaes evoluem
para resultados extremamente graves sem qualquer interveno preventiva ou precoce.
Outro condicionalismo srio para o sistema de proteco infantil refere-se s crianas que vivem
em instituies. O nmero muito elevado de crianas institucionalizadas revela a inexistncia de
uma abordagem preventiva no contexto familiar e a necessidade de retirar crianas para garantir
a sua segurana. Alm disso, a institucionalizao tende a durar muito mais tempo do que o
desejvel e definido por lei. Por exemplo, os abrigos de emergncia deviam durar no mximo 48
horas, mas na maioria dos casos tal no se verifica. De acordo com a avaliao realizada pelo
ISS (2006), 30% das crianas em instituies vivem l h mais de 6 anos e neste grupo a
durao mdia da permanncia de cerca de 10 anos. Perceber que viver numa instituio no
de facto uma alternativa real para o futuro de uma criana e o frequente adiamento de
alternativas para regressarem famlia de origem so factores muitas vezes subjacentes s
decises de manter a criana institucionalizada at a situao mudar e o tempo vai passando
Algumas das novas medidas de poltica includas no PNAI 2006-2008 que se referem s
crianas institucionalizadas visam tratar algumas destas questes, nomeadamente a
necessidade de analisar projectos de vida de crianas protegidas, actividades de interveno
junto de famlias cujas crianas esto cobertas por medidas de proteco e a necessidade de
avaliar e melhorar os centros de acolhimento existentes para crianas e jovens.
Na nossa opinio, todas estas medidas so certamente necessrias e contribuiro para colmatar
algumas lacunas nesta rea importante. Contudo, a ausncia de medidas relativas formao e
sensibilizao prvia dos profissionais que trabalham nesta rea que precisa de ser
prosseguida que preocupa. Alguns obstculos ao longo de todo o processo esto
manifestamente ligados continuao da representao social das crianas por direito prprio
contra os direitos da famlia biolgica e o papel da famlia. Os resultados dos programas
anteriormente citados dificilmente iro alterar a situao existente se antes do trabalho com as
famlias no houver uma interveno sria junto das instituies e dos profissionais. Se no,
continuaro a reproduzir o mesmo tipo de trabalho com os novos programas de interveno
junto das famlias e dificilmente haver mudanas.
Os pargrafos finais desta seco sero devotados s polticas existentes em termos de trabalho
infantil, uma questo j abordada na Seco 1.
O primeiro comentrio a fazer sobre esta componente a ausncia quase total de medidas
polticas destinadas a combater o problema do trabalho infantil no actual PNAI. De facto, apenas
foram includas medidas especficas referentes s regies autnomas e no visam directamente
o trabalho infantil. Um contacto directo com o programa PETI, o rgo responsvel pela
execuo das aces neste domnio, confirmou tal ausncia, explicada pelo facto de no ter sido
pedido ao PETI que participasse na concepo do PNAI.
O PETI um programa de mbito nacional desenvolvido sob a responsabilidade do Ministrio do
Trabalho e da Solidariedade Social. Criado inicialmente em resposta ao nmero extremamente
elevado de crianas a trabalhar ilegalmente nos sectores mais tradicionais, como o trabalho
agrcola e industrial, o PETI v-se agora confrontado com formas diferentes de trabalho infantil
ainda mal reguladas e socialmente no sancionadas como o emprego no sector dos
espectculos ou no desporto, ou mesmo a prostituio e o trfico infantis (Cadete, sem data).
Em todas estas questes se verifica uma clara falta de conhecimentos.

29

PORTUGAL
O diagnstico da situao nacional e da preveno foi uma das reas importantes de
interveno do PETI. Neste momento, o PETI est a desenvolver o chamado Programa
Integrado de Educao e Formao (PIEF), que visa melhorar a concluso da escolaridade
obrigatria das crianas e jovens e promover as qualificaes escolares e profissionais para
jovens com mais de 15 anos. Desde 1999 que esta medida utilizada como recurso dos
parceiros locais (CPCJ, tribunais e escola, nomeadamente) como alternativa para jovens
encontrados numa situao de trabalho ilegal ou em qualquer outra forma de explorao de
trabalho e que no podem voltar ao sistema escolar regular.
A medida pode incluir, de acordo com a situao especfica da criana, diferentes tipos de
aces: a) oferta de pequeno-almoo com apoio especializado a fim de identificar com exactido,
no incio do dia escolar, as necessidades da criana; formao na sala de aula com tutor;
formao paralela na sala de aula e num local de trabalho (para jovens com mais de 16 anos),
aps acordos formais com empresas que aceitam integrar estes jovens para eventualmente
obterem os diplomas escolares atravs da formao em ambiente de trabalho.
De acordo com o responsvel do programa PETI, o maior valor acrescentado das medidas do
PIEF o trabalho de proximidade e a flexibilidade dos seus profissionais, que tm um trabalho
directo e personalizado junto das crianas e das famlias.

30

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Seco 3. Mecanismos de monitorizao da execuo e impacto

Esta seco baseia-se principalmente na resposta dada por Portugal ao questionrio da task
force do ISG sobre Instrumentos existentes para controlar a pobreza infantil e a excluso social
a nvel nacional, atendendo nossa concordncia em termos gerais com o teor da sua
descrio do sistema de monitorizao.
No existe, com efeito, qualquer sistema de monitorizao para acompanhar e comunicar a
situao das crianas atingidas pela pobreza em Portugal. O sistema existente foi implantado
para acompanhar a execuo do PNAI e baseia-se num sistema de acompanhamento apoiado
por: a) indicadores estruturais de coeso social e indicadores de Laken; b) indicadores de
resultados em relao a cada uma das trs prioridades e metas; e c) indicadores de
acompanhamento da execuo das medidas de poltica, utilizados para medir os progressos da
sua execuo.
Em relatrios anteriores salientmos o facto de a avaliao de impacto das medidas propostas
ser essencial para qualquer PNAI e de os aperfeioamentos conseguidos na concepo do
quadro de avaliao e monitorizao identificado no presente PNAI deverem ser reforados
neste sentido especfico. O sistema de indicadores elaborado no foi concebido para avaliar o
impacto das polticas e na rea da pobreza infantil tal avaliao devia ser essencial.
importante que a nova Estratgia nacional para a infncia e a adolescncia que est agora
a ser elaborada , bem como a Comisso recentemente criada para a Promoo de Polticas de
Famlia, tenham em conta a necessidade de introduzir tais mecanismos logo no princpio.
Em primeiro lugar, o novo modelo de articulao entre os sistemas de informao nacionais e
locais reconhece a grande heterogeneidade das diferentes Redes Sociais Locais e a sua
capacidade para contriburem de forma eficaz para esta tarefa. Em segundo lugar, o xito deste
modelo exige uma cooperao muito estreita com as estruturas locais e um dilogo intensivo,
porque em muitos casos foram criadas bases de dados, a informao est a ser recolhida e
tero de ser feitas adaptaes. Trata-se de um processo longo para o qual fundamental uma
estratgia clara e uma abordagem participativa.
Sobre a questo da participao, o Frum das ONG para a Incluso Social suscitou algumas
preocupaes (FNGIS, 2006)25 sobre o papel previsto para o Frum no que se refere execuo
e monitorizao do PNAI, nomeadamente para discutir e formalizar os mecanismos especficos
que asseguraro a participao do Frum no processo. Associado a esta preocupao, o Frum
considera necessrio assegurar que os indicadores quantitativos sejam enriquecidos com a
incluso de mecanismos de monitorizao e participao alargados, que permitiro que a
informao a obter possa complementar os indicadores formais j previstos.
Informaes recolhidas directamente de uma das pessoas envolvidas no Frum dizem-nos que
este est actualmente a preparar um documento de natureza metodolgica para ser discutido
pelos seus membros, a fim de preparar o seu prprio processo de monitorizao do PNAI.
Por ltimo, o Frum refora a importncia de incluir mecanismos claros no PNAI para promover
conhecimentos actualizados e permanentes sobre a pobreza e a excluso social um
instrumento essencial num domnio em que a realidade est constantemente a mudar e onde
25

Frum No Governamental para a Incluso Social.

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alguns fenmenos podem permanecer invisveis, a menos que haja uma preocupao de
recolher sistematicamente informaes de um conjunto de fontes, com especial nfase nas
pessoas que esto a trabalhar no terreno.
A implementao de uma rede nacional sobre a pobreza e a excluso social (Rede
Conhecimento Pobreza e Excluso Social), includa no PNAI, destinada a envolver os principais
governantes, investigadores acadmicos e especialistas de ONG, podia constituir uma melhoria
importante neste sentido. Esta rede arrancou pela primeira vez em 2001, promovida pelo ento
Ministrio do Trabalho e da Segurana Social. Houve vrias reunies e foi realizado algum
trabalho com a colaborao de diversas entidades. No entanto esta iniciativa foi interrompida na
sequncia de uma alterao poltica no Governo e, tanto quanto sabemos, ainda no voltou a ser
activada.
De acordo com a resposta do Governo ao questionrio da task force do ISG, o Ministrio do
Trabalho e da Solidariedade Social est a planear construir um sistema nacional de
monitorizao do bem-estar das crianas, envolvendo a Seco Permanente das Estatsticas
Sociais e Demogrficas do Conselho Superior de Estatstica26, bem como representantes de
todos os ministrios e departamentos estatais no contexto da estratgia nacional para a incluso.
Este sistema ser construdo com base em dados j existentes relacionados com crianas,
incluindo diferentes tipos de indicadores.
Segundo o mesmo documento, a Conveno das Naes Unidas de 1989 sobre os Direitos da
Criana constituir o quadro geral para a definio das principais reas de bem-estar infantil,
cuja concepo permitir a seleco de indicadores e a recolha de dados relevantes para o
sistema de monitorizao.

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Com representantes do Instituto Nacional de Estatstica, Ministrio da Justia, Ministrio da Educao,

Ministrio da Sade, Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social, Confederao Geral dos Trabalhadores
Portugueses e Unio Geral dos Trabalhadores - Portugal e a Associao Nacional de Proteco dos
Consumidores.
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