Coletnea de Captulos Sob a Luz do Sol, uma agenda para o Brasil

CAPTULO:
A poltica econmica do governo Dilma: a volta do
experimentalismo
Mrio Mesquita*

1. A poltica macroeconmica sob Dilma Rousseff

A poltica macroeconmica do governo Rousseff, ainda que jamais tenha formalmente
abandonado o trip macroeconmico bsico estabelecido em 1999, apresentou desvios em
relao ao mesmo ao longo do tempo no que se refere tanto aos objetivos de curto prazo quanto
aos instrumentos.1
A poltica econmica sob Dilma acabou sendo uma resultante de foras, com diveras agncias
atuando com diagnsticos distintos, e prioridades variadas, que em determinado momento foram
ganhando ou perdendo terreno no embate das ideias. Este diagnstico vale para qualquer
governo, mas tornou-se mais relevante na gesto Rousseff, cujas polticas tenderam a ser mais
cambiantes do que costumava ser o caso sob seus dois predecessores imediatos.
Nos ltimos anos pareceu prevalecer, assim como no segundo mandato do ex-Presidente Lula,
uma heterogeneidade de vises sobre o funcionamento da economia e o escopo e possibilidades
da poltica econmica. E, assim como no governo anterior, pode-se afirmar que uma viso mais
convencional e circunspecta sobre a poltica econmica se concentrou no Banco Central (BC),
ao passo que o Ministrio da Fazenda (MF) e outras partes do setor pblico, como o BNDES,
adotaram uma viso mais heterodoxa.
Mas a inovao sob Rousseff foi uma tendncia ao hiper-ativismo, em parte resultante do
contexto global, em parte de um certo estilo gerencial. Com isso, aspectos da poltica
macroeconmica foram sendo alterados com alta frequncia, como exemplificam as sucessivas
mudanas nas regras para fluxos de capitais estrangeiros, bem como no regime tributrio
aplicado a certos setores, sem que as autoridades tenham exibido muita preocupao sobre os
efeitos que tais mudanas poderiam ter sobre o grau de incerteza e o ambiente de negcios
prevalecente na economia.
Alm dessa tendncia ao ativismo excessivo, uma linha dominante da poltica econmica sob
Rousseff foi um certo ceticismo em relao ao mercado e a preferncia pela interveno estatal,
cujo exemplo maior, no mbito da macroeconomia, foi provavelmente o tratamento dado taxa
de cmbio.
A primeira fase do governo, de janeiro a julho de 2011, foi de continuidade, com mudanas
limitadas em relao s polticas praticadas em anos anteriores. Tais mudanas concentraramse na rea de poltica monetria e cambial, e foram parciais. O BC, visando promover a
convergncia da inflao (que terminara 2010 em 5,9%) para a meta, retomou em janeiro de
2011 o processo de aperto monetrio que havia interrompido em meados do ano anterior, quando
das primeiras manifestaes da crise europeia, com uma elevao da taxa bsica de juros (Selic)
para 11,25% aa.

Esse trabalho voltado para as polticas fiscal, monetria e cambial. Polticas setoriais sero objeto de outros
captulos.

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Ao mesmo tempo, a autoridade monetria, na ata da reunio do comit de poltica monetria
(Copom) de janeiro, indicava que seu cenrio central tambm contempla moderao na
expanso do crdito, para a qual contribuem as aes macro-prudenciais recentemente
adotadas (...) em parte, tais alteraes regulatrias devem se manifestar como elemento de
conteno da demanda agregada por intermdio do canal de crdito.2 O texto refere-se ao
conjunto de medidas prudenciais anunciadas no incio de dezembro de 2010, que visava conter
a expanso do crdito, para mitigar riscos sistmicos, mas cujos efeitos macroeconmicos
contracionistas ainda seriam sentidos. Ao longo do primeiro semestre de 2011 novas medidas
restritivas foram adotadas: aumento da alquota do imposto sobre operaes financeiras (IOF)
sobre o crdito ao consumidor e regras mais rgidas para o parcelamento de faturas de cartes
de crdito.
Na poltica cambial, alm de continuar a aquisio de reservas externas, o governo introduziu
um IOF nas operaes de vendas de derivativos cambiais, com vistas a frear a apreciao da
moeda note-se que medidas tributrias visando disciplinar a entrada de capitais, notadamente
no mercado de renda fixa, j haviam sido adotadas na segunda metade de 2010.
A poltica fiscal foi ajustada, e, depois de ter sido francamente pr-cclica em 2010, ano de
eleies gerais, voltou a uma postura contracionista a julgar pelo impulso demanda agregada,
o programa fiscal de 2011 foi o mais austero desde 2003.3
Tabela 1: Poltica fiscal 2001-2014

Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural

A partir de agosto de 2011, teve incio aquilo que alguns comentaristas econmicos e polticos
descreveriam como a virada do governo Dilma, com uma abrupta reverso de curso da poltica
monetria, que passou a ser relaxada, com o amparo inicial de uma poltica fiscal ainda restritiva.4
A inflexo da poltica monetria foi uma das decises mais controversas tomadas pelo Copom
desde sua criao, tanto pelo carter indito (a primeira mudana de direo entre duas reunies
consecutivas), quanto pelas condies iniciais (inflao corrente e esperada bem distantes do
centro da meta).
Note-se, tambm, a importncia atribuda pelas autoridades ao movimento, o que acabou
alimentando a aparncia de que a taxa de juros poderia ter se transformado em objetivo, e no
mero instrumento de poltica econmica.5 Nesse ambiente, em que a reduo das taxas de juros

Notas da reunio do Copom de janeiro de 2011, pargrafo 26.

O supervit estrutural ajustado para receitas extraordinrias e o ciclo, o impulso fiscal a diferena entre o supervit
estrutural de um ano e o anterior.
4

A Selic havia sido elevada em 1,75p.p. para 12,5%a.a., e na reunio de agosto do mesmo ano, o ciclo foi interrompido
com a taxa sendo reduzida em 0.5p.p..
5

Considere-se, por exemplo, trecho do discurso presidencial de sete de setembro de 2012: mbro de 2012: fundamentos
da nossa polscurso presidencial de sete de setembro de 2012: mbro de 2012:dana estrutural que tem, como

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passa a ser vista, por parte do pblico, como um objetivo em si, no surpreende que tenha
aumentado o tradicional questionamento da misso da autoridade monetria, que resulta de um
contexto institucional inadequado - falta de autonomia legal do BC.
A inflexo de poltica implementada pelo Copom na reunio de agosto de 2011 foi baseada na
viso de que a lenta e frgil recuperao das economias maduras teria impacto contracionista
importante sobre a economia brasileira, o que iria por si s aumentar o hiato de produto e, assim,
contribuir para promover a convergncia da inflao para a meta. Especificamente, segundo o
comunicado da reunio: Reavaliando o cenrio internacional, o Copom considera que houve
substancial deteriorao, consubstanciada, por exemplo, em redues generalizadas e de
grande magnitude nas projees de crescimento para os principais blocos econmicos (...) O
Comit entende que a complexidade que cerca o ambiente internacional contribuir para
intensificar e acelerar o processo em curso de moderao da atividade domstica, que j se
manifesta, por exemplo, no recuo das projees para o crescimento da economia brasileira (...)
Nesse contexto, o Copom entende que, ao tempestivamente mitigar os efeitos vindos de um
ambiente global mais restritivo, um ajuste moderado no nvel da taxa bsica consistente com
o cenrio de convergncia da inflao para a meta em 2012.6
O resultado almejado acabou no se materializando. A inflao de fato iniciou uma trajetria de
queda a partir de setembro de 2011 (quando havia atingido um mximo local de 7,31%), graas
ao aperto monetrio implementado anteriormente, bem como apreciao do real ocorrida at
meados de 2011, atingindo um piso de 4,92% em junho de 2012, mas voltou a subir, terminando
o ano em 5,84%, sem jamais atingir 4,5%.
Vale notar que o resultado do experimento de 2011 contrasta com o do ciclo de flexibilizao de
2009, este sim consistente com a convergncia da inflao para a meta. Considerando-se as
condies iniciais, essa diferena de resultados no surpreendente. Para comear, havia bem
menos ociosidade na economia em 2011: a taxa de desemprego com ajuste sazonal encontravase em 6,0% em agosto de 2011, ante 8,5% em janeiro de 2009, ao passo em que a taxa de
utilizao da capacidade, tambm ajustada para fatores sazonais, atingia 83,6%, ante 78,4% em
2009. Por sua vez, as expectativas de inflao 12 meses frente encontravam-se em 4.7% em
janeiro de 2009 e 5,5% em 2011. Com essas condies iniciais, o ciclo que teve incio em agosto
de 2011 s poderia ter sido consistente com a desinflao continuada da economia caso, os
outros fatores permanecendo constantes, o choque externo fosse mais intenso do que se seguiu
quebra da Lehman Brothers, e no apenas uma frao do mesmo, como parecia acreditar o
BC.
Talvez como resultado da frustrao com o processo de desinflao, a partir de 2012 o governo
passou a recorrer mais intensamente a intervenes diretas no sistema de preos como
instrumento auxiliar de controle da inflao ver seo 3.2. Como tais intervenes foram (e
so) vistas pelos agentes econmicos e analistas como insustentveis no tempo, e estimulavam
ao invs de conter o excesso de demanda, o efeito restringiu-se ao curto prazo, tendo como
contrapartida a piora das expectativas a mdio e longo prazo.
Mesmo assim, a necessidade de se ajustar a Selic, revertendo o ciclo anterior, foi se tornando
mais clara ao longo do segundo semestre de 2012. O prprio Banco Central comeou a alertar
para tal situao no comunicado da reunio de janeiro de 2013, reforou a sinalizao na reunio

sustentao, uma taxa de juros baixa, o cmbio competitivo e a reduo da carga tributria. Estamos conseguindo, por
exemplo, uma marcha indita de reduo constante e vigorosa nos juros, que fez a Selic baixar para cerca de 2% ao
ano, em termos reais. E fez a taxa de juros de longo prazo cair para menos de 1% ao ano, tambm em termos reais.
6

Comunicado da reunio do Copom de 31 de agosto de 2011.

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seguinte e finalmente comeou a elevar a Selic a partir de abril, em processo ainda no
concludo.
Uma forma natural de se avaliar o resultado da poltica monetria, sob o regime de metas, a
capacidade de ancorar as expectativas de inflao. Sob esse critrio, fica claro um
enfraquecimento da ancoragem das expectativas a partir de 2011.7
Tabela 2: Expectativas de inflao e meta (ano calendrio)

Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural; * O gap a diferena entre inflao e meta.

Curiosamente, ao mesmo tempo em que, a partir da correo de rumo encetada desde abril de
2013, a poltica monetria vem retornando s prticas mais usuais do regime de metas para a
inflao, com melhorias na comunicao e ganhos de credibilidade para o BC, a poltica fiscal
tornou-se mais expansiva (Tabela 1) e a poltica cambial, mais intervencionista.
De fato, aps um perodo (entre meados de 2011 e igual perodo de 2013) de intervenes
moderadas no mercado cambial e apesar do compromisso retrico com o regime de cmbio
flutuante o BC anunciou em agosto de 2013 um programa contnuo de oferta de hedge cambial,
por meio de intervenes dirias. O programa foi anunciado sob o efeito da tenso detonada nos
mercados pela perspectiva de reduo dos estmulos monetrios nos EUA (o chamado tapering),
e veio a ser estendido at (pelo menos) o final de junho de 2014.
Grfico 1: Interveno cambial e BRL

Fonte: Banco Central do Brasil; Bloomberg; Brasil Plural

Tabela 2. Note-se que considerando expectativas mdias, em vez daquelas para o final de perodo, resultados muito
semelhantes tabela so obtidos.

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Tanto a natureza (swaps em vez de swaps reversos, o que equivale a venda de dlares a termo)
quanto a frequncia da interveno sofreram alteraes no perodo mais recente, em contraste
com o perodo em que a nfase da atuao do BC era no aumento de seus ativos externos. A
posio comprada em moeda estrangeira do setor pblico, constituda at 2013, segue sendo
expressiva, algo como $257 bi, mas no ilimitada, e caiu um pouco em relao ao mximo de
$265 bi, atingido em 2012.
Aps o incio da crise financeira global, um grande nmero de pases utilizou polticas monetrias
e fiscais frouxas, em reao ao choque recessivo, e o Brasil no foi exceo. Em relao
poltica fiscal, o resultado primrio como proporo do PIB caiu de uma mdia 3,4%, de 2002 a
2008, para 2,4% nos anos posteriores crise; e projees consensuais indicam uma
deteriorao adicional em 2014 - de fato, nos ltimos doze meses findos em maro de 2014, o
supervit primrio foi de apenas 1,7%. Desta forma, o dficit nominal como proporo do PIB,
que chegou a alcanar 1,4% em outubro de 2008, reverteu sua trajetria declinante e fechou
2013 em 3,3%. Uma estimativa do supervit estrutural, que ajusta o resultado fiscal ao ciclo
econmico, confirma, com uma pausa em 2011, a trajetria expansionista das finanas pblicas
no perodo posterior crise.
Grfico 2: Resultado primrio e nominal (% do PIB)

Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural

A perspectiva de rebaixamento da classificao de risco da dvida soberana por agncias de

rating, com impacto potencial sobre a taxa de cmbio, levou o governo a anunciar um programa
de contingenciamento oramentrio ambicioso para 2014, sinalizando um supervit primrio de
1,9% do PIB no ano. Entretanto, at o momento, persistem dvidas quanto implementao,
alimentadas, entre outros fatores, pela incerteza sobre o impacto dos subsdios ao consumo de
energia, bem como com os resultados fiscais decepcionantes observados desde o incio do ano.
O fato que nos ltimos anos o gasto pblico primrio entrou em trajetria de forte expanso,
saltando de 16% do PIB em 2008 para 19% em 2013. Note-se que, mesmo considerando os
subsdios do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), os investimentos do governo federal
ficaram praticamente estagnados nos ltimos trs anos, representando 1,3% do PIB. Para
agravar o problema dos gastos crescentes, o crescimento fraco e o ambicioso programa de
desoneraes tm minado a capacidade de arrecadao do governo. As desoneraes
totalizaram quase R$ 80 bi em 2013 e devem ultrapassar R$ 90 bi em 2014. Sendo assim, para
alcanar metas j reduzidas de supervit primrio, o governo optou por recorrer a receitas
atpicas, alm de operaes contbeis.

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2. Interpretaes
2.1 Populismo macroeconmico atualizado?
As polticas econmicas do governo Dilma tm elementos consistentes com episdios clssicos
do populismo macroeconmico latino-americano (PML), mas h aspectos particulares tambm.8
No paradigma PML, o experimento geralmente ocorre depois de um perodo de crescimento
fraco, mas no qual reservas e margens de manobra fiscais e externas foram criadas - no governo
Dilma, apenas o segundo grupo de caractersticas foi observado, visto que o governo assumiu
aps a forte acelerao de 2009-10, e o perodo de crescimento robusto do segundo mandato
do presidente Lula. Experimentos de populismo decorrem historicamente de uma profunda e
generalizada rejeio do modelo econmico anterior - isto tambm no se observava no incio
do governo Dilma, exceto pela tradicional posio dos lobbies industriais contra as taxas de juros
e de cmbio vigentes sob o regime de metas para a inflao.
Uma similaridade a aparente crena de que manter a demanda agregada suficientemente
aquecida condio necessria para despertar os espritos animais e, assim, incentivar o
investimento. A viso de que a demanda criaria a prpria oferta expressa de forma clara em
texto sobre o governo Lula, mas que se aplica de forma mais clara ao governo Dilma: somente
com a acelerao do crescimento, a economia poderia iniciar um crculo virtuoso no qual o
aumento da demanda agregada geraria aumento nos lucros e na produtividade, o que por sua
vez, produziria um aumento no investimento e, dessa forma, criaria a capacidade produtiva
necessria para sustentar a expanso.9
A prescrio clssica de poltica no PML tradicionalmente inclua a combinao "reativao com
redistribuio", e envolvia lanar mo de reservas externas (e protecionismo) para conter os
efeitos do excesso de demanda domstica sobre a taxa de cmbio nesse tema, a situao
mais ambgua. O governo tem usado poltica de salrio mnimo e controles de preos para
redistribuir renda, mas inicialmente tentou depreciar o real para favorecer o setor industrial (mais
recentemente, contudo, o governo adotou uma poltica de interveno cambial tpica do PML
tradicional, visto que contribui para evitar depreciao da moeda). De fato, o governo Dilma, por
sua presena constante no mercado cambial (como visto acima), demonstrou ter, em comum
com o PML, resistncias ideia de que a taxa de cmbio deve ser determinada pelo mercado.
O PML historicamente tem seguido um ciclo clssico. H um perodo de sucesso inicial,
caracterizado pela acelerao do crescimento, por meio da ocupao da capacidade ociosa
existente na economia, com presses inflacionrias moderadas; seguido de deteriorao, com
aumento da presso inflacionria e sobre o balano de pagamentos; e colapso, geralmente via
desvalorizao cambial. O governo Dilma no chegou a ter propriamente uma fase de sucesso
do ponto de vista da acelerao do crescimento, com sucessivas rodadas de estmulo fiscal
encontrando restries de oferta que teimaram em no se relaxar, mas at o momento conseguiu
evitar consequncias mais severas do ponto de vista do setor externo.

8
9

Dornbusch e Edwards (1991) apresentam o tratamento clssico do tema.

Barbosa e Souza (2010).

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2.2 Um teste da hiptese de equilbrios mltiplos?
Desde o mximo em 1999, quando chegou a 45% aa, a taxa Selic entrou em uma trajetria geral
de queda, e atingiu o patamar mnimo de 7,25% no terceiro trimestre de 2012. A despeito da
tendncia geral de queda, ocorreram ciclos de alta dos juros como quando da crise de confiana
deflagrada pela iminncia da eleio do ex-Presidente Lula em 2003, em 2004-2005, 2008, 20102011 e no momento atual.
Essa trajetria de logo prazo de reduo dos juros levou muitos a acreditar que o Brasil estaria
gradualmente se deslocando para um novo bom equilbrio em que seria possvel conviver com
juros menores sem que a inflao sasse do controle, e tinha inspirao, ao menos parcial, em
Blanchard (2004).
Blanchard (2004) props um modelo de equilbrio duplo para a economia brasileira em que,
quando na vizinhana do equilbrio bom, o aumento da taxa de juros real faz a dvida pblica
nacional mais atraente, e leva a uma apreciao do cmbio, favorecendo, atravs de
mecanismos clssicos, a queda da inflao. Se, no entanto, com o aumento da taxa de juros
real, tambm aumenta a probabilidade de default da dvida pblica, o efeito pode ser o de tornar
esta dvida menos atraente, e levar a uma depreciao real do cmbio, com efeitos deletrios
para o controle da inflao. Pastore (2014) testa esse modelo, sem encontrar apoio emprico
para o mesmo. Mas naturalmente, como salientado por Lara Resende (2011), a possibilidade de
que a prpria poltica de juros altos provoque a necessidade de juros altos, em um movimento
de retroalimentao, teve tradicionalmente grande apelo ideolgico esquerda.
Ao se aplicar o modelo de Blanchard ao contexto recente, deixou-se de lado uma importante
consequncia em termos de recomendao de poltica. No contexto de Blanchard (2004), o
sistema de metas para a inflao pode ter efeitos perversos quando a economia se encontra
perto do equilbrio ruim, pois um aumento na taxa de juros real em resposta a um episdio de
aumento da inflao leva a uma depreciao cambial, que leva a um novo aumento da inflao.
Neste caso, a poltica fiscal, no a poltica monetria, seria o instrumento adequado para lidar
com a inflao.
No possvel provar quando a economia se localiza em torno do equilbrio ruim e, certamente,
a soluo para sair do equilbrio perverso para o saudvel no passa pela reduo forada da
taxa de juros. Alm de, tecnicamente, a regio em volta do equilbrio ruim ser instvel, a reduo
forada dos juros nessa situao levaria a uma alta na inflao incompatvel com o sistema de
metas. Sendo assim, a nica forma de se reduzir os juros sem que esse movimento comprometa
o controle da inflao reduzir a percepo de risco da dvida pblica, que passa pela difcil
tarefa de empreender paralelamente um ajuste fiscal.
Ocorre que a tese de equilbrios mltiplos no chegou a ser propriamente testada durante o
governo Dilma, o que ocorreu de fato foi que a queda da taxa de juros (2011-2012) conviveu com
a deteriorao das contas pblicas (na tica dos decrescentes supervits primrios e crescentes
dficits nominais), contribuindo para a situao desconfortvel em termos de presses
inflacionrias em que nos encontramos hoje.
Isso sugere que a interpretao do prprio conceito de equilbrios mltiplos adotada pelo governo
pode ter sido distinta da desenvolvida por Blanchard (2004). De fato, aparentemente a crena
dominante era que a economia estava em um equilbrio ruim com taxa de juros alta e real
apreciado por razes institucionais e ou de histerese, e que a migrao para um novo equilbrio,
com taxa de juros mais baixa, cmbio depreciado e taxa de inflao na meta, ocorreria em funo
de maior vontade poltica, desde que a nova configurao fosse mantida por tempo suficiente,
para que os agentes se acostumassem com os novos preos relativos - a fraqueza da economia

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mundial e a contribuio desinflacionria do setor externo eram vistos como fatores que
comprariam tempo para essa transio.

3. Tpicos especiais
3.1 Controles de preos
Durante o governo Dilma, piorou o trade-off entre inflao e desemprego: temos testemunhado
crescimento abaixo do que acreditvamos ser o potencial para a economia brasileira convivendo
com elevadas taxas de inflao.
Grfico 3: PIB x inflao

Fonte: IBGE

A meta para inflao no Brasil, de 4,5% ao ano com banda de tolerncia de 2 pontos percentuais
para baixo ou para cima, elevada em comparao com outras economias na regio que
tambm adotam o sistema de metas. Por exemplo, no Chile, Mxico e Colmbia, a meta de
3% com tolerncia de 1 ponto percentual. Ainda assim, o Brasil tem encontrado dificuldade para
fazer com que a inflao se localize prximo da meta. De fato, 2013 foi o quarto ano seguido em
que a inflao se encontrou acima da meta. Nesses quatro anos (2010-2013), a inflao anual
mdia se encontrou em 6,0%. As bandas em volta da meta da inflao servem para que choques
possam ser acomodados. O fato de a inflao se posicionar sistematicamente acima da meta
sinaliza que o governo poderia estar trabalhando com uma meta informal superior oficial
estudos economtricos sobre a funo de reao do banco central apontam para uma meta
implcita ligeiramente inferior a 6,5%.10
Com a meta de facto superior oficial, sobra pouca margem para que choques altistas no levem
ao rompimento do limite superior da banda de tolerncia. Para impedir que tais choques
levassem ao rompimento do limite superior da banda de tolerncia da meta de inflao, e ajudar
a consolidar o novo ambiente de taxas de juros menores, ao longo de 2013 o governo lanou
mo de uma srie de medidas para conter o avano dos preos tais medidas se dividem em 2
grupos, com sobreposies: desoneraes tarifrias e controle artificial de preos sobre os quais
o poder pblico tem ingerncia (preos administrados).

10

Pastore (2014)

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No primeiro grupo, tivemos a reduo de IPI e PIS/Cofins de alimentos da cesta bsica e de
higiene, a no recomposio completa do IPI de automveis, linha branca e mveis, reduo de
PIS/Cofins de passagens de nibus, a desonerao da folha de pagamento para setores
intensivos em mo de obra, e a reduo de encargos setoriais na conta de eletricidade as
dificuldades atuais do setor de energia, bem como a persistncia dos patamares historicamente
muito baixos de desemprego, sugerem que estas ltimas iniciativas podem ter ocasionado sinais
de preos relativos contraproducentes.
No segundo grupo, tivemos o cancelamento do aumento das tarifas de transporte pblico (e
reduo para nveis pr-2013, em alguns casos), a elevao do subsdio s tarifas de eletricidade
para que a elevao nos preos de energia no fossem repassados aos consumidores, e a
manuteno dos preos dos combustveis abaixo do nvel internacional.
- estimamos que, somadas, essas medidas podaram cerca de 1,7 ponto percentual do IPCA
acumulado em 12 meses, o que levaria a inflao quase 8%.
Tabela 3: Inflao reprimida

Fonte: Brasil Plural

A experincia brasileira e internacional ensina que represamento de preos pode ter efeitos de
curto prazo, mas tem custos significativos a mdio prazo. No caso brasileiro, essas polticas tm
afetado fortemente as finanas da Petrobras, criado uma espcie de peso problem para a
formao de expectativas de inflao, dificultando a convergncia para a meta, alm de
apresentar custos fiscais para as diferentes esferas de governo o subsdio ao consumo de
energia eltrica, por exemplo, custou R$9,8 bilhes em 2013 e deve custar pelo menos R$21
bilhes esse ano, ou seja, cerca de 84% do gasto programado com o programa Bolsa Famlia.
J em relao ao controle de preos da gasolina para os consumidores, o governo deixou de
arrecadar R$ 11,5 bilhes da Cide em 2013. Alm disso, o subsdio ao consumo de gasolina
afetou o desempenho da companhia de forma importante, custando ao governo algo como R$2,8
bi em dividendos no arrecadados (0,08% do PIB), bem como R$ 13 bi de receitas de imposto
de renda e contribuio social sobre o lucro lquido, levando a um total de R$ 27,4 bi, ou 0,6%
do PIB. Somados aos gastos com o controle de preo da energia e os R$ 6,8 bi de desonerao
da cesta bsica, teramos um total de R$ 44 bi (0,9% do PIB), mais da metade do esforo fiscal
no ano.

3.2 Transparncia da poltica fiscal e bancos pblicos

Alm da forte inflexo da poltica fiscal convencional, observou-se nos ltimos anos uma
importante expanso da poltica parafiscal, por meio do crdito dos bancos pblicos. Em 2007,
os bancos pblicos eram responsveis por 34% do crdito no pas; este percentual foi crescendo
at superar o market share dos bancos privados no ano passado. Tal expanso s foi possvel
graas a forte capitalizao realizada nos ltimos os emprstimos para bancos pblicos

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aumentaram de 0,4% do PIB em 2007 para 9,7% do PIB no final de 2013. O BNDES responde
pela maior parte desses emprstimos (88%), totalizando R$ 413 bi.
Grfico 4: Participao dos bancos pblicos e privados no total de emprstimos

Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural

Alm do impacto dessas polticas sobre a demanda agregada, e consequentemente na inflao,

destacamos o impacto na dvida bruta, revertendo sua trajetria de declnio e fechando 2013 em
um patamar superior ao observado em 2006. Esta mudana na trajetria se torna mais relevante
ao considerarmos que a dvida pblica bruta j era elevada tendo sido inclusive um dos fatores
recentes mencionados pela agncia Standard & Poor's para rebaixar a classificao de risco
para a fronteira de grau de investimento (BBB-).
Grfico 5: Dvida bruta do Governo Geral (% do PIB)

Fonte: FMI; Brasil Plural.

Alm dos problemas citados cima, a mais sria consequncia das polticas adotadas no pscrise foi a eroso da credibilidade institucional. Desde 2009, so permitidos abatimentos na meta
de supervit primrio para investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento; em 2013
e 2014, as desoneraes tributrias tambm foram deduzidas da meta oficial. Alm disso, o
governo aprovou uma medida que desobriga a Unio de compensar a frustrao dos governos
regionais. Sendo assim, criou-se uma meta de supervit primrio de difcil interpretao e pouco
restritiva. Em 2013, por exemplo, a meta inicial, de acordo com a PLDO, era de 3,1% do PIB e o
resultado final foi de apenas 1,9%. Para 2014 a meta de 1,9% do PIB, mas o consenso entre
os economistas consultados pelo BC encontra-se em 1,5%.

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A perda de transparncia complementada por medidas nada ortodoxas para elevar as receitas
primrias. Ao mesmo tempo em que ocorreram capitalizaes dos bancos pblicos, tambm
observamos um aumento considervel das receitas primrias com dividendos, de uma mdia de
0,1% do PIB, entre 2001 a 2007, para 0,3% nos anos seguintes.
Manobras contbeis, isto , operaes financeiras entre entes pblicos com objetivo aparente
de gerar receitas primrias, vm sendo feitas desde 2009, quando a Unio vendeu ao BNDES o
direito que o governo tinha de receber dividendos da Eletrobrs e, desta forma, pde aumentar
a receita primria em R$ 3,5 bi. Outra manobra contbil utilizando bancos pblicos foi feita em
2010 na capitalizao da Petrobrs, quando o Tesouro e o BNDES participaram do aumento de
capital da estatal, que teve de pagar R$ 74,8 bi (valor da venda de 5 bilhes de barris de petrleo
a Petrobrs). Como o Tesouro utilizou apenas R$ 42,9 bi para participar do aumento de capital,
os R$ 31,9 bi restantes foram contabilizados como receita extraordinria, contribuindo para o
resultado primrio do ano. J em 2012, uma triangulao envolvendo o Fundo Soberano, o
BNDES e a Caixa Econmica Federal renderam R$ 15,8 bi aos cofres pblicos. A principal
operao, no valor de R$ 8,8 bi, envolveu a compra de aes da Petrobrs que estavam no
Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilizao (onde estavam aplicados os recursos do Fundo
Soberano) pelo BNDES, paga com ttulos pblicos que foram monetizados pelo Tesouro.BNDES
e Caixa tambm anteciparam dividendos Unio no valor de R$ 7,0 bi. Em 2013, o governo
aprovou uma medida provisria que permitiria o mesmo tipo de operao em relao a recebveis
da usina de Itaipu o montante seria utilizado para subsidiar a reduo na energia eltrica. Com
a repercusso negativa no mercado, a operao foi cancelada e o governo decidiu bancar a
Conta de Desenvolvimento Energtico com despesas primrias.
Tambm no menu das operaes contbeis, devemos citar a postergao de despesas atravs
da conta restos a pagar. De 2013 para 2014, os restos a pagar alcanaram um montante recorde
de R$ 218 bi. A suspeita foi corroborada com os dados de janeiro de 2014, que mostraram uma
acelerao forte tanto nas transferncias para Estados e Municpios como nas despesas totais.
Em suma, alm da deteriorao observada nas polticas fiscal e parafiscal, as medidas acima
contriburam para a perda de credibilidade nos resultados e metas divulgados.

4. Bibliografia e referncias
Barbosa, N. e Jos Antnio Pereira de Souza (2010), "A inflexo do governo Lula: poltica econmica,
crescimento e distribuio de renda," in: E. Sader e M.A. Garcia (orgs.) Brasil: entre o Passado e o Futuro.
So Paulo: Fundao Perseu Abramo e Editora Boitempo, Outubro de 2010.
Blanchard, O.J. (2004), "Fiscal Dominance and Inflation Targeting: Lessons from Brazil," NBER Working
Paper no. 10389, maro de 2004.
Dornbusch, R. e Sebastian Edwards (1991), "Macroeconomic Populism in Latin America," NBER Working
Paper no. 2986, maro de 1991.
Lara Resende, A, Juros: Equvoco ou Jabuticaba, Valor Econmico, 16 de junho de 2011.
Lisboa, M.B. (1998), "A Misria da Crtica Heterodoxa Primeira Parte: Sobre as Crticas," Textos para
Discusso 324, FGV/EPGE Escola Brasileira de Economia e Finanas.
Missio, F. & Jos Luis Oreiro & Frederico G. Jayme Jr (2010), "Cmbio, crescimento e heterogeneidade
produtiva num modelo keynesiano-estruturalista," Textos para Discusso Cedeplar-UFMG td413, Cedeplar,
Universidade Federal de Minas Gerais.
Oreiro, J.L. (2006), "Economia Ps-keynesiana: origem, programa de pesquisa, questes resolvidas e
desenvolvimentos futuros," Anais do XXXVI Encontro Nacional de Economia [Proceedings of the 36th
Brazilian Economics Meeting] 200807171558070, ANPEC - Associao Nacional dos Centros de
Psgraduao em Economia [Brazilian Association of Graduate Programs in Economics].

Coletnea de Captulos Sob a Luz do Sol, uma agenda para o Brasil

Populismo macroeconmico latinoamericano:
Dornbush & Edwards (NBER WP, 1991)
Sobre equilbrios mltiplos e a taxa de cmbio real desvalorizada:
http://www.cedeplar.ufmg.br/pesquisas/td/TD%20413.pdf
Modelo terico com equilbrios mltiplos e mostrando que a convergncia path-dependent:
http://www.ie.ufrj.br/moeda/pdfs/acumulacao_de_capital_equilibrios_multiplos.pdf
Review da escola ps-keynesiana:
http://joseluisoreiro.com.br/site/link/77a9e640cee1a8e9af7693ef5ec7d7166a1a3282.pdf
Resumo das propostas ps-keynesianas:
http://cemacro.fgv.br/sites/cemacro.fgv.br/files/Jos%20Luis%20Oreiro.pdf
Crtica ortodoxa:
http://www.ie.ufrj.br/images/pesquisa/publicacoes/rec/REC%201/REC_1.2_01_A_miseria_da_critica_heter
odoxa_primeira_parte_sobre_as_criticas.pdf
Barbosa, N. e Jos Antnio Pereira de Souza, A inflexo do governo Lula: poltica econmica, crescimento
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Lara Resende, A, Juros: Equvoco ou Jabuticaba, Valor Econmico, 16 de junho de 2011.
Pastore, A.C.,. A crise de confiana de 2002. Em fase de publicao (2014)
Pastore, A.C., Pinotti, M. C. E Gazzando, M. , A crise internacional e a mudana na poltica econmica. Em
fase de publicao. (2-14) Mudanas no Regime de Poltica Econmica.. .

* Este documento uma obra conjunta dos associados do CDPP, uma organizao sem fins
lucrativos, independente e apartidria. As opinies expressas no refletem necessariamente a
opinio das suas instituies de origem.
A agenda contou com a colaborao de artigos escritos por:
Affonso Pastore (e Maria Cristina Pinotti), Bernard Appy, Edmar Bacha, Daniel Luiz Gleizer, Ilan Goldfajn
(e Aurelio Bicalho), Joaquim Levy, Marcos de Barros Lisboa, Mrio Mesquita, Naercio Menezes Filho,
Samuel Pessoa (e Fernando de Holanda Barbosa Filho) e Philip Yang.
Tambm colaboraram com textos para este resumo da agenda: Andr Portela, Daniel Goldberg e Rubens
Barbosa.
Os artigos esto disponveis na sua extenso em: cdpp.org.br/novo/sob-a-luz-do-sol .