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LUCIANA SOUZA BRAGANA

DO PLANEJAMENTO DA CIRCULAO AO
MICROPLANEJAMENTO INTEGRADO

Belo Horizonte
Escola de Arquitetura da UFMG
2005

LUCIANA SOUZA BRAGANA

DO PLANEJAMENTO DA CIRCULAO AO
MICROPLANEJAMENTO INTEGRADO

Dissertao apresentada ao Ncleo de Ps-graduao da


Escola de Arquitetra da Universidade Federal de Minas
Gerais, como requisito parcial para a obteno do ttulo de
Mestre em Arquitetura e Urbanismo.
rea de concentrao: Anlise crtica e histrica da
Arquitetura e do Urbanismo
Orientadora: Prof. Dra. Silke Kapp

Belo Horizonte
Escola de Arquitetura da UFMG
2005

Dissertao defendida e aprovada em 19 de agosto de 2005, pela banca examinadora


constituda pelos professores:

Prof. Dra. Silke Kapp (orientadora)


Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais

Prof. Dra. Helosa Soares Moura Costa


Instituto de Geocincias da Universidade Federal de Minas Gerais

Prof. Dra. Jupira Gomes de Mendona


Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Minas Gerais

Ao Paulinho e aos meus pais.

AGRADECIMENTOS
minha orientadora Silke Kapp, pela disponibilidade e a gentileza em me herdar e me
orientar, pela confiana, pelas discusses sempre crticas e pela firmeza com que sempre me
apoiou.
Ao Paulinho, pela infinita pacincia.
OSLA, pela compreenso e incentivo e pela prontido em executar as tarefas que cabiam a
mim no escritrio. Luciane pelo apio tcnico. E especialmente ao Eduardo por ler
pacientemente meus trabalhos.
Professora Jupira pela disponibilidade.
Ao Professor Cabral pela disposio distncia.
Ana Paula Baltazar pelas timas dicas e discusses.
Aos amigos ganhados na turma de mestrado de 2003.
Juliane pela leitura dos trabalhos e por me ajudar na formatao final.
Ao amigo Frederico, em especial, pelas discusses das minhas idias, pela indicao de
bibliografia, por questionar sempre. A sua ajuda foi fundamental para a concluso desta
dissertao.
Aos meus professores do Ncleo de Ps-graduao da EAUFMG.
Aos amigos Rebecca e Tande que tiveram a pacincia e disponibilidade em ler e comentar
minha dissertao.
Ao Ncleo de Ps-graduao da EAUFMG, especialmente a Renata, pela gentileza e
prontido de sempre.
Aos alunos das turmas de PIAUP I e Intervenes em Situaes Urbanas Complexas com os
quais trabalhei, pelo aprendizado e pesquisas paralelas.
Aos funcionrios de todas as instituies que me foram teis: BHTRANS, Gerncia Central
do Oramento Participativo, Gerncia Regional Centro-sul do Oramento Participativo e
URBEL, principalmente aos meus entrevistados que cederam seu tempo e sua experincia.

RESUMO
BRAGANA, Luciana Souza. Do planejamento da circulao ao Microplanejamento
Integrado. 2005. 131f. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Escola de
Arquitetura, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2005.

O presente trabalho busca compreender o planejamento urbano atual revelado a partir do


Planejamento da Circulao viria no Brasil, especialmente em Belo Horizonte, baseando-se
num enfoque crtico descritivo de vrias formas e exemplos. Os exemplos utilizados na
primeira parte so os seguintes: Operao Urbana Faria Lima em So Paulo e o planejamento
de trnsito proposto pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte no projeto PACE 97. Com
base nesses exemplos traa-se uma situao-problema na qual so enfocados: a desintegrao
do planejamento urbano na cidade de Belo Horizonte, a inoperncia na utilizao do
planejamento da circulao como forma de melhorar ambientes urbanos; a utilizao do
planejamento como forma de concentrao dos investimentos urbanos em benefcio de setores
especficos, com aumento da concentrao de renda e da segregao territorial; e a
desconsiderao dos agentes sociais e de seu cotidiano nas elaboraes das propostas de
planejamento. O objetivo geral propor um direcionamento, uma possibilidade de superao
dos problemas apontados com a proposta de um "Microplanejamento Integrado". Essa
proposta desenvolvida em duas etapas: na primeira so definidos seus conceitos
estruturadores e na segunda suas tticas de ao baseadas num estudo do par formado pelo
Oramento Participativo de Belo Horizonte e pelo Plano Global Especfico.

Palavras-chave: Planejamento urbano, urbanismo, circulao viria, participao, projetos


participativos.

ABSTRACT

This work searchs the comprehension of the present urban planning revealed from the Traffic
Planning in Brazil, specially in Belo Horizonte, based on a descreptive and critical focus of
several exemples. The exemples used in the first part are the following: Faria Lima Urban
Operation in Sao Paulo and the traffic planning proposed by PACE 97 project in Belo
Horizonte. Grounded on these exemples, some problems are identified: the desintegration of
the urban planning in Belo Horizonte; the non use of the traffic planning as a way of urban
environment improvement; the utilization of the planning as a way of concentration of urban
investiments in benefits of specific sectors, with the increasing of income concentration and
territorial segregation; and the desconsideration of social agents (and their everyday habits)
in the organization of planning proposals. The general aim is to propose another direction, a
possibility of overcoming the risen problems with the proposition of an Integrated
Microplanning. This proposal is developed in two stages: at the first stage we define its
structural concepts and at the second stage we define its action tactics based on a study of the
couple composed by the Participatory Budgeting of Belo Horizonte and by the Global
Specific Plan.

Key word: urban planning, urbanism, traffic, participation, participatory projects.

SUMRIO
1 INTRODUO ...................................................................................................................12
1.1 Objetivos e estrutura da pesquisa ......................................................................................12
1.2 Da crtica do planejamento urbano a um planejamento urbano crtico ..............................15
2 PLANEJAMENTO DA CIRCULAO E MACROPLANEJAMENTO
DESINTEGRADO .................................................................................................................19
2.1 A circulao na histria e no planejamento das cidades ....................................................19
2.2 O planejamento urbano e o avano do planejamento da circulao no Brasil ...................23
2.3 O planejamento urbano e o planejamento da circulao em Belo Horizonte ....................28
2.4 Grandes projetos virios: Operao Urbana Faria Lima ....................................................37
2.5 Intervenes no trnsito de Belo Horizonte: o projeto PACE 97 ......................................46
2.6 A Situao-problema ..........................................................................................................56
3 MICROPLANEJAMENTO INTEGRADO: CONCEITOS ESTRUTURADORES ...61
3.1 Bases legais para um Microplanejamento Integrado .........................................................62
3.1.1 Constituio de 1988 ......................................................................................................62
3.1.2 Estatuto da cidade ...........................................................................................................64
3.1.3 Plano Diretor de Belo Horizonte .....................................................................................67
3.1.4 Decretos ..........................................................................................................................68
3.2 Escala .................................................................................................................................70
3.3 Integrao ...........................................................................................................................76
3.4 Da no-participao participao autntica .....................................................................76
3.5 Reorganizando as relaes de produo do espao ............................................................83
4 MICROPLANEJAMENTO INTEGRADO: TTICAS DE AO ..............................93
4.1 O par Oramento Participativo Plano Global Especfico ................................................94
4.1.1 O Oramento Participativo: mecanismo de gesto participativa ....................................94
4.1.2 Plano Global Especfico: planejamento do espao no mbito do Oramento Participativo
.................................................................................................................................................103
4.1.3 Contradies no Plano Global Especfico do Aglomerado Santa Lcia .......................110
4.2 Um novo par Oramento Participativo Microplanejamento Integrado .........................114
5 CONCLUSO ...................................................................................................................123
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...............................................................................125

LISTA DE FIGURAS

Figura 01

Fluxograma organizacional da PMBH .............................................................36

Figura 02

Av. Brigadeiro Faria Lima na Malha Viria de So Paulo ...............................39

Figura 03

Operao Urbana Faria Lima trecho Itaim / Vila Olimpia ...............................39

Figura 04

Operao Urbana Faria Lima trecho Pinheiros ................................................40

Figura 05

Projeto PACE 97 - Intervenes propostas.......................................................52

Figura 06

Projeto PACE 97 reas Ambientais ..............................................................53

Figura 07

Projeto PACE 97 Binrio Professor Morais Rio grande do Norte..............54

Figura 08

Projeto PACE 97 Av. Nossa Senhora do Carmo............................................55

Figura 09

Metodologia atual do Oramento Participativo Fluxograma ......................102

Figura 10

PGE da Barragem Santa Lcia Intervenes propostas Cenrio 1 ..............106

Figura 11

PGE da Barragem Santa Lcia Intervenes propostas Cenrio 2 ..............107

Figura 12

PGE da Barragem Santa Lcia Remoes propostas Cenrio 1 .................108

Figura 13

PGE da Barragem Santa Lcia Remoes propostas Cenrio 2 .................109

Figura 14

Metodologia Microplanejamento Integrado Fluxograma ............................122

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADE rea de Diretrizes Especiais


BHTRANS Empresa de Transporte e Trnsito de Belo Horizonte S/A
CEMIG Companhia Energtica de Minas Gerais
CIAM Congresso Internacional de Arquitetura Moderna
CMOP Comisso Municipal do Oramento Participativo
COMAM Conselho Municipal d Meio Ambiente
COMFORA Comisso Municipal de Acompanhamento e Fiscalizao
COMPUR Conselho Municipal de Poltica Urbana
COPASA Companhia de Saneamento de Minas Gerais
CRPs Conselhos Regionais Populares
DER Departamento de Estradas e Rodagens
FAU/USP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo
IQVU ndice de Qualidade de Vida Urbana
IVS ndice de Vulnerabilidade Social
LabHab Laboratrio de Habitao e Assentamentos Urbanos da FAU/USP
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LPUOS Lei de Parcelamento Uso e Ocupao do Solo
METROBEL Companhia de Transportes Urbanos da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte
MNRU Movimento Nacional pela Reforma Urbana,
MPI Microplanejamento Integrado
ONG Organizao No Governamental
OP Oramento Participativo
OSCIP Organizao Civil de Interesse Pblico
PACE 97 Plano de Circulao da rea Central de 1997
PGE Plano Global Especfico
PL Projeto de Lei
PLAMBEL Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte
PMBH Prefeitura Municipal de Belo Horizonte
PPA Plano Plurianual de Ao Governamental

RIMA Relatrio de Impacto Ambiental


SAGMACS Sociedade para Anlise Grfica e Mecanogrfica Aplicada aos Complexos
Sociais
SCOMURB Secretaria Municipal da Coordenao e Poltica Urbana e Ambiental
SCONGER Secretaria Municipal da Coordenao da Gesto Regional
SUDECAP Superintendncia de Desenvolvimento da Capital
SMEL Secretaria Municipal de Estrutura Urbana
UP Unidade de Planejamento
URBEL Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social

CAPTULO 1
Introduo
1.1 Objetivos e estrutura da pesquisa
Esta dissertao tem como ponto de partida a busca da compreenso do planejamento urbano
atual revelado a partir do Planejamento da Circulao viria no Brasil, especialmente em Belo
Horizonte, baseando-se num enfoque crtico descritivo de vrias formas e exemplos. O
objetivo geral propor um direcionamento, uma possibilidade de superao dos problemas
apontados com a proposta de um "Microplanejamento Integrado" (MPI).
Na primeira parte, ser feita uma anlise histrico-evolutiva, com incio no Urbanismo
Moderno, com o objetivo de se discutir o planejamento urbano, sua transformao e sua
evoluo a fim de se compreender o seu estado atual. Essa anlise ir desenvolver-se em trs
escalas: a global, a brasileira e a da cidade de Belo Horizonte. Ressalta-se, nesse recorte, a
fragmentao do planejamento em vrias instncias e sua desvinculao do espao da cidade,
onde se desenvolve a vida cotidiana, atravs da nfase dada, historicamente, circulao
viria. Tal circulao ser o exemplo escolhido para desvendar os problemas enfrentados pelo
planejamento urbano e para discutir sua importncia para o capitalismo e seu status de funo
urbana prioritria que teve seu incio nas reformas pr-urbansticas de Haussmann e foi
sedimentado a partir do Urbanismo Moderno. Hoje, o argumento da "melhoria do trnsito"
costuma ser usado para justificar o planejamento da circulao que se foca nessa melhoria,
mas guarda estreitas relaes com a produo do espao urbano submetida s regras do
capitalismo.
Nesse contexto, o poder pblico um dos agentes mais importantes que atua no processo de
produo do espao via planejamento (embora no seja o nico) e o sistema econmico
capitalista tm, continuamente, transformado o espao urbano em espao abstrato ou dos
valores de troca, a despeito dos seus valores de uso.1 Essa contradio socioespacial foi
explicitada por Lefebvre ao contrapor o espao da cidade, enquanto homogeneizado e
hierarquizado pelas prticas econmicas e polticas do capitalismo, o espao da vida cotidiana
em cuja construo os diversos agentes sociais interagem. Essa mesma contradio ser, nesta
dissertao, evidenciada por meio de dois exemplos: o planejamento urbano, reduzido ao
1

LEFEBVRE, Henri. The production of space. Oxford: Blackwell,1993.

planejamento de trnsito tal como efetuado nos ltimos dez anos em So Paulo, a partir de
uma anlise da Operao Urbana Faria Lima feita pela gegrafa Ana Fani Alessandri Carlos e
pela arquiteta Mariana Fix, e o planejamento de trnsito pretensamente integrado a outros
fatores, proposto pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte e pelo seu rgo responsvel
pelo transporte e trnsito, a BHTRANS, no projeto PACE 97.
Com base nessa anlise crtica, remonta-se situao-problema enfocando-se a desintegrao
do planejamento urbano na cidade de Belo Horizonte e a inoperncia na utilizao do
planejamento da circulao como forma de melhorar ambientes urbanos; a utilizao do
planejamento como forma de concentrao dos investimentos urbanos em benefcio de setores
especficos, com aumento da concentrao de renda e da segregao territorial; e a
desconsiderao dos agentes sociais e de seu cotidiano nas elaboraes das propostas de
planejamento.
Da surge uma pergunta que ser de especial importncia para esta dissertao: o que pode ser
feito para que as intervenes urbanas, como as de circulao, melhorem os locais em que
elas se instalam, em vez de torn-los piores, e para que o planejamento seja uma ferramenta
de incluso? Esse o horizonte perseguido ao longo deste trabalho, mesmo sabendo-se que
nenhum planejamento capaz de assegurar integralmente tal possibilidade. A busca aqui no
sentido de aumentar sempre a possibilidade de manifestao e autonomia das particularidades
intra-urbanas onde se manifestam conflitos, minorias, interaes imediatas, apropriaes e
atribuies de valores de uso sobre as deliberaes acerca do seu espao.
Na segunda parte da dissertao, introduz-se a hiptese de um Microplanejamento Integrado,
constitudo a partir de processos participativos, e so definidos seus conceitos estruturadores a
partir da anlise crtica efetuada anteriormente. Para se chegar a uma proposta, sero
delineadas, em primeiro lugar, as bases legais que a sustentaro, a partir de uma anlise da
Constituio Federal de 1988, do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor de Belo Horizonte,
alm de um decreto da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. Depois suas diretrizes sero
caracterizadas como o significado e a pertinncia da escala Micro; os graus de participao
existentes e os que podem ser utilizados; as estratgias de integrao e as possibilidades de
reorganizao das relaes de produo do espao urbano suscitadas para a sustentao da
proposta.

Acredito ser importante analisar essa possibilidade, porque as propostas normalmente


apresentadas trabalham com o planejamento de forma desintegrada, com solues
hegemnicas apresentadas a partir de um todo abstrato ou com solues que tentam se
aproximar da realidade a partir de levantamentos exaustivos que no conseguem acompanhar
a velocidade das mudanas da cidade.
Para se definirem os procedimentos a serem adotados no Microplanejamento Integrado, sero
analisadas, num primeiro momento, o Oramento Participativo (OP) e o Plano Global
Especfico (PGE) de Belo Horizonte. Esses procedimentos foram escolhidos porque o OP tem
seu foco voltado para a participao popular e representa um importante instrumento de
gesto urbana. O PGE aborda um lugar especfico em todos os seus aspectos evitando
generalizaes e fragmentao. Nesse ponto, o problema das intervenes propostas para a
circulao viria compareceria novamente como apoio para a argumentao.
Para esta dissertao, realizei uma pesquisa nos arquivos da Prefeitura em busca de todos os
documentos, relatrios e desenhos tcnicos produzidos sobre os projetos abordados, alm de
matrias publicadas em peridicos oficiais. Realizei, tambm, como parte da metodologia de
pesquisa, vrias entrevistas com os tcnicos responsveis pelos projetos. Optei por entrevistar
sempre os que atuaram diretamente na elaborao e/ou implantao dos projetos. Nessas
entrevistas perguntei sobre as motivaes dos projetos, seus objetivos, sua metodologia, sua
implantao, os problemas enfrentados antes, durante e depois dessa implantao. Apontei,
tambm, a todos eles, as crticas que eu mesma tinha a esses projetos e com base nelas realizei
um debate. Essa pesquisa rendeu um vasto material para a elaborao das propostas aqui
apresentadas.
Com base nas anlises, busca-se montar uma ttica de ao inicial para o Microplanejamento
Integrado, a qual supere os problemas encontrados no OP e no PGE. Essa ttica se refere
organizao de meios disponveis no sentido de se criar uma maneira de abordagem do
planejamento urbano aplicvel em situaes e locais diversos, sem com isso se limitar a um
receiturio ou mtodo nico para o processo de planejamento. A crtica adoo de modelos
sem mediaes , justamente, seu ponto de partida.
Essa constatao resulta na definio do Microplanejamento Integrado como um
planejamento aberto, ou seja, um projeto que prope, a priori, uma instncia de negociao
que se defina a partir do lugar e do tempo no qual se insere e dos agentes sociais envolvidos.

Cria-se, assim, uma ligao direta entre esse planejamento e a gesto, entendida como a
instncia que lida com as questes urbanas em tempo presente na implantao dos projetos.
Essa proposta aponta, ainda, para uma possibilidade de aumento da autonomia dos agentes
sociais sobre a produo do seu espao, na medida em que os coloca como autores diretos das
propostas, abrindo caminho para que as micronarrativas se manifestem e sejam consideradas
mais que alguns pequenos nmeros nas estatsticas.

1.2 Da crtica do Planejamento Urbano a um Planejamento Urbano Crtico2


O planejamento urbano e o urbanismo tm sido alvo de muitas crticas nos ltimos anos.
Essas crticas, que ainda hoje se fazem presentes, provocaram um estado de descrena em
qualquer tipo de planejamento e uma reduo considervel de propostas e projetos nessa rea,
principalmente, por parte dos arquitetos. A principal objeo feita ao planejamento urbano,
sobretudo por parte dos intelectuais de esquerda de feio marxista, no Brasil e no mundo,
considera qualquer tipo de planejamento como sendo de competncia do Estado e este a
expresso das classes dominantes, da a impossibilidade do planejamento democrtico e
igualitrio.3 Aceitar essa interpretao como a nica possvel condenar qualquer
planejamento que tenha seu foco voltado para a melhoria da qualidade de vida urbana e para a
justia social.
Embora a lgica da ao do Estado em uma sociedade capitalista tenda a reproduzir a ordem
vigente, isso no , necessariamente, sempre verdade. Por isso, esta dissertao pretende
avaliar (por meio de uma reflexo crtica) que tipo de ao de planejamento reafirma a lgica
de mercado estabelecida e que tipo pode ser usado para aumentar a autonomia das pessoas
sobre as propostas para o seu espao. Como afirmam Souza e Maricato,4 contradies e
conflitos so constantes em uma sociedade injusta como a nossa e, quando bem trabalhados,
podem conduzir a situaes diferentes de um simples reforo da dominao. O planejamento
tambm no precisa, necessariamente, ser exercido apenas pelo Estado. Cada vez mais, h a
possibilidade de surgirem propostas autnomas, ligadas a ONGs ou a associaes

Esse ttulo foi inspirado pelo trabalho de SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introduo crtica
ao planejamento e gesto urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2004.
3
MARICATO, Ermnia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001. p. 48.
4
Essa afirmao encontra-se bastante desenvolvida por SOUZA (2004), na introduo de seu livro, e tambm
por MARICATO (2001).

comunitrias, cuja prtica , inclusive, defendida pelo Estatuto da Cidade.5 A defesa, portanto,
dessa autonomia tambm orientar as propostas deste trabalho.
Por outro lado, as crticas mais conservadoras ao planejamento urbano tambm ganharam
destaque, principalmente a partir do descrdito acerca da capacidade das intervenes
planejadoras do Estado de garantir o crescimento contnuo, evitando as crises do capitalismo.
Com o enfraquecimento do planejamento urbano apoiado por um Estado intervencionista,
forte e provido de recursos que no existe mais em um contexto neoliberal houve um
crescimento do esprito que desregula e privatiza e de uma popularizao da gesto. O
neoliberalismo aplicado ao planejamento das cidades promoveu a ascenso da perspectiva de
uma governana local em detrimento de esquemas mais estadistas e deliberatrios. No
entanto, a flexibilizao pretendida pelos conservadores, no que diz respeito s regras para
produo e transformao do espao urbano, objetiva, apenas, o proveito do livre mercado,
deixando de lado tudo o que no se relaciona com isso.
Essa abertura pode representar a possibilidade de as micronarrativas autnomas6 assumirem
um papel ativo, como faz a iniciativa privada, na produo de seu espao, contrapondo-se de
igual para igual ao planejamento de regulao geral, feito pelo Estado, e ao planejamento que
reproduz o espao urbano a partir das relaes capitalistas. Essa possibilidade aponta para
uma reorganizao nas relaes de produo do espao urbano, colocando em destaque e num
papel ativo mediante propostas efetivas constitudas as pessoas que vivem nas cidades.
Um posicionamento crtico dessa natureza implica uma luta a ser travada, j que significa uma
diviso de poder sobre o espao. Juntamente com a flexibilizao, parece primordial que o
discurso crtico de esquerda alie-se a um Estado capaz de discutir quem realmente tem direito
cidade e de associar-se para promover a minimizao de privaes e segregao. Como nos
mostra Souza,7 o Estado deveria dirigir suas aes para a melhoria da distribuio da terra
urbana, sem que com isso voltssemos, necessariamente, s solues keynesianas e ao
5

Segundo o Captulo IV, Da Gesto Democrtica da Cidade, Art. 43: para garantir a gesto democrtica da
cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: [...] IV iniciativa popular de projeto de
lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
6
VIRILIO, Paul. O espao crtico. Trad. Roberto Pires. Rio de Janeiro: Editora 34, 1993. p. 18-19.
As micronarrativas de autonomia a que se refere Virilio sucederam as grandes narrativas de causalidade terica e
as pequenas narrativas de oportunidade prtica. A crise das grandes narrativas denuncia a crise da narrativa em
si, ou seja, de um discurso ou modo de representao oficial, herdeiro da Renascena e at o momento ligado
capacidade universalmente reconhecida de dizer, descrever e inscrever o real. A crise da narrativa se mostra
como a outra face da crise da noo de dimenso que surge como a crise do inteiro ou seja, de um espao
substancial homogneo herdado da geometria grega arcaica, em benefcio do espao das micronarrativas:
acidental, heterogneo, em que as partes, as fraes, novamente tornam-se essenciais.
7
SOUZA, 2004, p. 33.

estadocentrismo. As possibilidades de uma regulao do Estado contra o capital no sero


discutidas no mbito desta dissertao.
Ir contra o planejamento e criticar o que ele representa no o mesmo que desacredit-lo por
completo, como fazem os antiplanejadores, mas, sobretudo, combater seu exerccio
reacionrio. Diante dessas duas posturas, que rotulam negativamente o planejamento, as
atitudes propositivas devem ser ainda mais crticas. Da a pertinncia da proposta do
planejamento crtico, delineado por Souza,8 e do urbanismo crtico, discutido tanto por Souza
quanto por Maricato.9 Ambos abordam o planejamento, o urbanismo e a gesto em conjunto e
mais pelo que eles podem vir a ser do que pelo que eles normalmente so.10 Para distanciar-se
de um tratamento tecnocrtico e positivista, o planejamento crtico parte de uma reflexo
acerca das propostas aplicadas normalmente e da situao real para apontar alguma
alternativa. Cabe ao planejamento crtico a reciclagem e a recontextualizao de alguns
instrumentos de planejamento e gesto herdados do passado. Nessa perspectiva, o papel do
tcnico seria o de
[...] chamar a ateno daqueles que, para ele, so, ao mesmo tempo,
objeto de conhecimento e sujeitos histricos cuja autonomia precisa
ser respeitada e estimulada, para as contradies entre objetivos, os
problemas e as margens de manobra que seu treinamento tcnico
cientfico lhe permitam vislumbrar.11
Cabe, portanto, ao tcnico um papel fundamental: aliar-se a esses sujeitos histricos para
propor um planejamento que parta das suas necessidades e desejos reais. Assim, tanto a
otimizao dos meios para efetivao desse planejamento, quanto os fins pretendidos devem
sempre ser definidos, democraticamente, pelos prprios envolvidos ou juntamente com eles.
8

SOUZA, 2004, p. 34 - 41.


MARICATO, 2001, p. 19.
10
Urbanismo foi um termo criado em 1910, de acordo com G. BARDED (apud CHOAY, 2000. p. 2.). um
termo essencialmente ligado arquitetura, principalmente do Modernismo. O nascimento do termo
corresponde nova realidade cultural do fim do sculo XIX. A expanso da cidade industrial, como coloca
Choay, d origem a uma nova disciplina, que se diferencia das artes urbanas por seu carter reflexivo e crtico e
por sua pretenso cientfica. Segundo Choay, o urbanismo apangio de especialistas, despolitizado e
deshistoricizado. Na maioria das vezes, ligado a questes essencialmente prticas. Planejamento Urbano uma
expresso que surgiu e popularizou-se a partir das crticas ao urbanismo. Planejamento urbano significa que a
ao sobre a cidade no se refere apenas arquitetura, como no urbanismo, mas tambm a outras reas,
tornando-o multidisciplinar por princpio. Isso d maior raio de abrangncia a essa ao, na medida em que o
espao no mais entendido apenas como materialidade fsica, mas tambm como produto de variantes sociais,
culturais, econmicas e polticas (SOUZA, 2004). Gesto Urbana significa administrar uma situao dentro dos
marcos dos recursos e problemas presentemente disponveis e tendo em vista as necessidades imediatas. Gesto
a efetivao no presente ao menos em parte, j que o imprescindvel e o indeterminado esto sempre
presentes das condies que o planejamento ajudou a criar (SOUZA 2004).
11
SOUZA, 2004, p. 36.
9

Ao Estado cabe patrocinar esse tipo de postura e delegar aos envolvidos as decises acerca de
seu espao.
Souza12 apresenta de maneira sucinta os quatro elementos presentes em qualquer
planejamento: pensamento orientado para o futuro; escolha entre alternativas; considerao de
limites, restries, potencialidades, prejuzos e benefcios; possibilidade de diferentes cursos
de ao, que dependem de condies e circunstncias variveis. O autor prope ainda um
outro elemento para promover o planejamento urbano crtico, que envolve vrias pessoas, ou
seja, a preocupao com a resoluo de conflitos de interesses nas realidades intra-urbanas e a
aplicao do planejamento pela gesto. Esse ponto, segundo entendo, o mais falho no
cenrio atual do planejamento urbano. Por isso as propostas levantadas nesta dissertao esto
concentradas nele. Sua ausncia em qualquer projeto parece sugerir que est presente o
tradicional e restritivo ideal de harmonia, um ideal no qual nos ensinaram a acreditar como
algo possvel de se alcanar por meio do planejamento.
Quero finalizar esta introduo com a hiptese mais geral deste trabalho, ou seja, a de que o
planejamento urbano, quando pensado em relacionamento ntimo com a gesto, pode e deve
ser usado como instrumento de incluso social.

CAPTULO 2
Planejamento da Circulao e Macroplanejamento Desintegrado
O Planejamento da Circulao e o Planejamento Urbano entendido como Macroplanejamento
Desintegrado esto intimamente relacionados o primeiro no existiria como atividade
isolada sem o segundo. A forma como so concebidos e aplicados afeta a atividade
planejadora e o espao por ela produzido em suas linhas principais e so a base para o
problema aqui abordado. No captulo inicial, faz-se uma anlise histrico-evolutiva do
Planejamento da Circulao e do Macroplanejamento Desintegrado a partir do Urbanismo
pr-moderno. Essa anlise pretende explicitar a transformao da circulao em funo
urbana prioritria, o que validou um planejamento segmentado e dirigido apenas para um
aspecto da cidade, ou seja, a circulao. Sero abordados a circulao na histria e na
evoluo do planejamento das cidades, o planejamento urbano e o avano do planejamento da
circulao no Brasil e em Belo Horizonte. Alm disso, sero discutidas duas manifestaes
representativas desse tipo de planejamento: a Operao Urbana Faria Lima, em So Paulo, e o
Projeto PACE 97, em Belo Horizonte. A primeira interveno uma grande reforma no
tecido da cidade com objetivo de redesenh-lo, modernizando-o, e inserir a rea numa nova
lgica de apropriao. A segunda interveno se caracteriza por reformas pontuais apoiadas
em uma lgica conjuntural que visa a manter os espaos funcionando cada vez melhor como
facilitadores da circulao, modificando sua apropriao cotidiana. A partir do
desvendamento dos mecanismos de operao do planejamento ligado produo dos espaos
da cidade, no mbito de uma lgica capitalista que se vale do Macroplanejamento
Desintegrado e do Planejamento da Circulao, haver mais subsdios para construir e avaliar,
de forma mais crtica, a situao-problema.

2.1 A circulao na histria e no planejamento das cidades


O objetivo desta anlise histrica entender a evoluo dos modos de apropriao do espao
da cidade pelos meios de circulao e a participao do planejamento nessa evoluo. A
circulao urbana e seus modos de funcionamento sempre mantiveram relaes de
reciprocidade com o ambiente construdo. Essas relaes foram estabelecidas historicamente,
12

SOUZA, 2004, p. 34 -35.

como meio para a constituio da vida urbana. Ao inscreverem-se no espao, caracterizam-no


com sua dimenso real e concreta, como lugar de realizao da vida humana, que ocorre
diferencialmente no tempo e que ganha materialidade por meio do territrio.
Nas cidades pr-modernas, os espaos pblicos de permanncia (praa do mercado, frum,
etc.) predominam sobre os espaos de circulao ou coincidem com eles. A situao invertese na cidade moderna, industrial, sobretudo em razo do regime fabril, que rene grande
contingente de trabalhadores e materiais num mesmo espao de produo. A partir desse
espao, a cidade recebe matrias-primas e distribui produtos para mercados de consumo de
grande abrangncia geogrfica. A intensificao dos fluxos de circulao obriga a ampliao
das malhas virias. Tem-se, a, o incio do que Duarte chama de especializao funcional e
tecnolgica da circulao urbana.13 A circulao alada condio de funo urbana
prioritria e de fenmeno tcnico autnomo, desvinculado do espao da cidade.
Nesse processo de modernizao, diversos aspectos da circulao urbana modificaram-se
essencialmente. Se, desde os primrdios da vida urbana, o trfego de pessoas, bens e idias
tiveram como suporte fundamental a rede viria, essa rede s se torna especializada e
hierarquizada no perodo de transio para a cidade moderna. No sculo XIX, o uso das
caladas, por exemplo, j prtica urbana freqente, separando os pedestres da disputa com
veculos e animais de carga (indcios dessa separao podem ser encontrados em algumas
cidades da Antigidade Clssica, mas isso no constitui a regra). Com o surgimento das
estradas de ferro e das linhas de bonde e, mais tarde, do metr, intensifica-se a especializao
viria, que favorece uma rgida separao entre as modalidades de circulao. No se trata
mais da separao dos fluxos nas vias, mas da separao de vias com fluxos distintos.14
Alm da especializao do espao, a introduo de mquinas de circular aumenta a
velocidade dos deslocamentos e, conseqentemente, as distncias percorridas. Novas redes de
circulao so criadas para otimizar o funcionamento dos novos percursos, incompatveis com
as antigas redes virias. Essas novas redes produzem um impacto significativo sobre a
configurao espacial das cidades e sobre as prticas de seus habitantes. As cidades, agora
aladas a outra escala de alcance metropolitano, regional e at mundial, passam a ser
entendidas e planejadas como parte do processo de acumulao de capital. Assim, a
introduo da racionalidade industrial no planejamento urbano que desencadeia o processo de
13

DUARTE, Cristvo Fernandes. Circulao e cidade: do movimento da forma forma do movimento. Rio de
Janeiro: IPPUR-UFRJ, 2002. p. 59.

especializao dos meios de circulao parte do processo de intensificao das foras


produtivas. A circulao urbana torna-se um componente crucial na produo, na distribuio
e no consumo urbanos. Conseqentemente, torna-se crucial, tambm, no planejamento
urbano.
No sculo XIX, a reforma empreendida em Paris pelo Baro de Haussmann uma das mais
estudadas e conhecidas nesse sentido. Apoiado em estudos mdicos sobre a sade da
populao parisiense, Haussmann empreendeu amplas demolies do tecido histrico da
velha Paris. Ele o fez abrindo grandes espaos vazios, alargando vias e reconstruindo ruas e
avenidas a fim de mold-las ao novo modo de produo e a um controle mais efetivo do
estado sobre o espao e as manifestaes sociais que nele se desenvolviam.15
O zoning funcional do Urbanismo Moderno, formalizado na Carta de Atenas, redigida por Le
Corbusier depois do CIAM (Congresso Internacional de Arquitetura Moderna) de 1933,
assinala o apogeu desse desenvolvimento, ou seja, segmenta-se a cidade a partir de quatro
funes bsicas moradia, trabalho, lazer e circulao. Com base nessa segmentao, tornase possvel e estratgico um planejamento desintegrado que privilegia apenas um desses
pontos em detrimento dos outros, como por exemplo, a circulao. Nas cidades modernas e
em seu planejamento, as funes privilegiadas so as produtivas, e entre elas a terciria
(comrcio e circulao); todas as outras resultam mais ou menos sacrificadas.16
Radicalismo semelhante na soluo do problema de circulao urbana caracteriza tambm o
esquema de Le Corbusier para o Rio de Janeiro, desenhado em 1929. O projeto prev a
construo de uma cidade-viaduto, concebida como um elemento autnomo, desprendido
da paisagem e sem nenhum contato com a cidade preexistente. Como na Carta de Atenas, a
inteno projetar uma meta-soluo, isto , uma soluo supostamente eterna e "acima" da
cidade existente e de todas as suas mudanas ao longo do tempo. Em outras palavras, teramos
a uma soluo imune s contingncias, j que se sobrepe a elas e as apaga.
Colocando-se como aliado da produtividade da cidade, do seu espao e tempo, o
planejamento se afasta das pequenas narrativas cotidianas. Para Sennet,17 a sobrevalorizao
da circulao e a conformao modernista do sistema de trfego impulsionam uma captura e
14

DUARTE, 2002, p. 62.


BENEVOLO, Leonardo. Histria da arquitetura moderna. So Paulo: Perspectiva. 2001. p. 98.
16
BENEVOLO, Leonardo. Histria da cidade. So Paulo: Perspectiva. 1993. p. 630.
17
SENNETT, Richard. O declnio do homem pblico: as tiranias da intimidade. Trad. Lygia Arajo Watanabe.
So Paulo: Companhia das Letras,1988. p. 28.
15

uma crescente supresso dos espaos coletivamente vividos, alm de fazerem espao
contingente s custas do movimento. O planejamento e sua espacializao pensados dessa
forma pretendem eliminar o sistema tradicional de ruas como espaos pblicos e um certo
tipo de espao poltico ao qual a rua d subsistncia com conseqncias sociais claras. A
separao entre o pblico e o privado acentuada pela supresso do espao da rua como
interseo social e, portanto, poltica entre os dois. Os espaos vazios, as terras-de-ningum e
os interiores que da resultam contrariam as intenes declaradas do modernismo de
revitalizar a esfera pblica urbana e torn-la mais igualitria.18
Esse tipo de procedimento ser aqui denominado Macroplanejamento Desintegrado. Essa
forma de fazer planejamento, como o prprio nome diz, constitui o oposto do que a pesquisa
almeja. O Macroplanejamento Desintegrado parte de uma totalidade imaginria, afastada da
cidade real, mas que tem a iluso de integrar todos os fatores urbanos. Suas solues so
baseadas em modelos, ou esquemas ideais, concebidos a priori. Esse procedimento tende a
submeter a realidade pela fora e a privilegiar alguns fatores estratgicos. A cidade real e suas
possibilidades desaparecem. Essa forma de planejar orientou as propostas de planejamento
urbano brasileiro de uma maneira geral, bem como muitas das propostas feitas para a cidade
de Belo Horizonte.
Alm disso, o Macroplanejamento Desintegrado, com suas "meta-solues", tem uma
caracterstica importante dentro do contexto de produo capitalista: ele disponibiliza o solo
urbano para o capital. No solo urbano, como afirma Ribeiro,19 a lgica do capital a de
aproveitar todas as possibilidades de sobrelucro decorrentes da localizao. Essa lgica,
como era de se esperar, esbarra o tempo todo na preexistncia de propriedades privadas de
uso no-capitalista, como o caso de um comerciante antigo, um morador, um arteso, um
pequeno agricultor na periferia. Para Ribeiro a propriedade privada de uso no-capitalista
aquela anterior produo capitalista do espao e, portanto, no segue suas regras (de que o
preo da terra faz-se pelo sobrelucro que possvel auferir dela).20 Na prtica, isso significa
que um proprietrio desse tipo simplesmente no est disposto a vender sua propriedade, uma
vez que a localizao lhe garante um tipo de sobrevivncia autnoma que ele no teria em
outras circunstncias.
18

HOLSTON, James. Espaos da cidadania insurgente. Revista do patrimnio histrico e artstico nacional,. n.
24, p. 243-254, 1996.
19
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz. Dos cortios aos condomnios fechados: as formas de produo da moradia
na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1997.
20
RIBEIRO, 1997, p. 47.

A partir desse exemplo, percebe-se como o desenvolvimento urbano diacrnico; isto ,


espaos com desenvolvimento econmico diverso convivem em um mesmo tempo, gerando
conflitos de toda ordem. Fazer com que esses proprietrios mudem de idia a respeito da
venda de seus imveis no tarefa fcil. Um dos recursos utilizados para esse fim so as
intervenes no contexto urbano, propostas atravs do planejamento da circulao e feitas por
meio das operaes urbanas. As operaes abrem possibilidades de se alterar radicalmente as
caractersticas do lugar onde so inseridas, anulando os benefcios e as possibilidades de
sobrevivncia que os antigos proprietrios tinham ali, embora possam tambm fazer
exatamente o contrrio. Outras intervenes, diferentemente, no se valem de grandes obras,
mas tendem a fazer o mesmo, embora de maneira mais sutil. o caso do PACE 97, que
alterou pouco o espao fsico e mais o fluxo de circulao existente, que garantia ao
proprietrio as relaes que tornavam possveis sua sobrevivncia autnoma. Alm disso, o
privilgio do planejamento da circulao leva a um investimento pblico relevante em infraestrutura, o que est intimamente relacionado valorizao fundiria. Isso ficar ainda mais
claro quando aqui se tomar em duas propostas de planejamento como representativas.

2.2 O planejamento urbano e o avano do planejamento da circulao no Brasil


At 1930, a economia brasileira manteve seu enfoque no setor agrrio exportador. As
reformas urbanas nas cidades brasileiras consistiam na sua maioria , at esse perodo, em
obras de saneamento bsico (para eliminao de epidemias) e em intervenes para
embelezamento paisagstico. Havia obras tambm com um enfoque virio como a reforma do
Morro do Castelo e a abertura da Av. Rio Branco. Foram implantadas tambm, nessa poca,
como ressalta Maricato,21 as bases para um mercado imobilirio de corte capitalista, que
conjugava saneamento ambiental, embelezamento paisagstico e segregao territorial.
A partir de 1930, o Estado passa a investir em infra-estrutura para o desenvolvimento
industrial, visando substituio das importaes. A burguesia industrial assume, assim, a
hegemonia poltica sem que se verificasse uma ruptura com os interesses hegemnicos
estabelecidos.22 A urbanizao, nessa poca, ainda era fortemente influenciada por valores
herdados do perodo colonial, tais como: a importncia do trabalho escravo, a pouca
21
22

MARICATO, 2001, p. 18.


MARICATO, 2001, p.19.

importncia dada reproduo da fora de trabalho e um poder poltico relacionado ao


patrimnio pessoal. Mesmo assim, a industrializao representou um avano relativo de
iniciativas endgenas e de fortalecimento do mercado interno, com grande desenvolvimento
de foras produtivas, diversificao, assalariamento crescente e modernizao da
sociedade.23 , nesse momento, que o planejamento urbano focado na circulao comea a
se destacar nas cidades brasileiras. Esse tipo de planejamento permitia, ainda que de forma
incipiente, otimizar o escoamento da crescente produo industrial.
Em meados da dcada de 1940, durante a segunda guerra mundial, o processo de
industrializao entra em uma nova etapa. O Brasil passa a produzir bens durveis e bens de
produo, mas aprofunda sua dependncia em relao s decises externas, o que acaba por
demarcar uma posio subalterna na diviso internacional do trabalho. Alm dos
eletrodomsticos, o automvel promoveu mudanas significativas na vida dos consumidores,
nas habitaes e principalmente nas cidades. Esses bens modernos passaram a integrar um
cenrio onde a pr-modernidade sempre foi marcante, principalmente na moradia e no
padro de urbanizao.24
importante notar que a introduo de infra-estrutura nas cidades, destinada a dar suporte a
esses novos bens, no eliminou o precrio padro de modernidade existente. Isso permite
dizer que a urbanizao sofreu a uma adaptao, mas no um redirecionamento mais
estrutural, ou mais profundo. Em outras palavras, manteve-se o carter excludente
(concentrador de renda) da urbanizao. No entanto, embora o planejamento da circulao
quase no tenha trazido melhorias, nem para os lugares em que foi introduzido, nem para a
vida da populao, ele modificou profundamente o espao das cidades e os padres cotidianos
de convvio, da ocupao do solo ao interior da moradia. Maricato afirma que cada ciclo
econmico brasileiro acompanhado de predaes ambientais e territoriais,25 percebendo-se
que, nesse perodo, a circulao j representava um fator preponderante na dissoluo da vida
urbana, embora esse processo ainda estivesse em uma fase embrionria.
A introduo da indstria automobilstica no Brasil, na dcada de 1950, confere um
incremento de potncia e velocidade s mudanas, tanto no modo de vida dos consumidores
quanto nas habitaes e nas cidades. O Plano de Metas, de Juscelino Kubitscheck, fez do
23

MARICATO, 2001, p. 18.


PAMPLONA, Telmo; MAUTNNER, Yvone; MARICATO, Erminia. A apoteose dos contrastes. So Paulo:
FAUUSP, 2000, p. 4.
25
MARICATO, 2001, p. 19.
24

sistema rodovirio a opo preferencial. Alm disso, o crescimento da indstria


automobilstica implicou um crescimento exponencial da frota, consolidada posteriormente
pelo milagre econmico, perodo que vai de 1968 1974. Paralelamente, acentua-se a
concentrao de renda e o xodo rural, mas os transportes coletivos no acompanham o
crescimento da populao. O planejamento buscava apenas abrir espao para o carro
particular, incorporado definitivamente ao padro de consumo dos brasileiros de renda mdia
e alta.
Entre 1964 e 1985, a ditadura militar governou o pas. Nessa poca, o planejamento
centralizado alcanou seu apogeu. Ao Estado era atribudo o papel de portador da
racionalidade, que evitaria as disfunes do mercado e asseguraria, sua maneira, o
desenvolvimento econmico e social. As dcadas de 1960 e 1970 foram marcada por grandes
obras virias (com a proliferao de viadutos, tneis e vias-expressas) e pelo alargamento
indiscriminado das vias, a fim de adapt-las frota crescente.26 A estrutura burocrtica do
planejamento urbano estatal fragmentada, especializada e fortemente centrada na ideologia
do plano impedia aes articuladas e entendia a realidade de modo reducionista. Esse
planejamento operava a partir de categorias ou setores estanques, cuja justaposio deveria
conformar o desenho social. Tanto o planejamento da circulao quanto o planejamento
centralizado alcanam nessa poca o seu auge de sua elaborao e importncia.
Apesar disso, a prtica da elaborao de Planos Diretores nos moldes tecnocrticos no
produziu, segundo Rolnik, um planejamento urbano capaz de transformar a cidade num
espao equilibrado de acordo com suas normas. Os planejadores, muitas vezes, justificavam
essa ineficincia pela ausncia de vontade poltica dos governantes em impor o projeto
contido no plano, pela suscetibilidade desses governos e por prticas escusas, como a
corrupo: segundo esse ponto de vista, o plano bom em si, na medida em que formula o
desenvolvimento de uma cidade harmnica, perversos so a sociedade (que corrompe) e o
governo (que desvia o caminho proposto).27 Esse tipo de plano, concebido como um projeto
acabado para uma cidade futura a ser construda a partir de um rgido controle do presente
pressupe, de um lado, um estado forte e capitalizado, capaz de fazer valer o plano e, de outro
lado, a eliminao de qualquer conflito. Nesse sentido, o plano se ope poltica, se a
entendemos como campo em que so explicitados os conflitos.
26 26

MARICATO, 2001, p. 20.


ROLNIK, Raquel. Planejamento e gesto: um dilogo de surdos? FUNDAO PREFEITO FARIA LIMA.
Estatuto da Cidade. Centro de Pesquisas de Administrao Municipal. So Paulo, 2001. p. 116.
27

Na dcada de 1980, durante o lento processo de abertura poltica, chega ao Brasil a crise do
planejamento, tornando-o cada vez mais desacreditado e associado s prticas autoritrias.
Como destaca Souza, essa crise veio a reboque de um abalo no plano ideolgico, influenciado
pelas crticas marxistas, iniciadas nos anos 70 nos Estados Unidos e na Europa.28
Como os planos modernistas do urbanismo burocrtico freqentemente engessavam a cidade,
dificultando solues diversificadas e especficas que levassem em conta as potencialidades e
as redes comunitrias e sociais locais, o chamado "Plano Estratgico", com sua roupagem
participativa e democrtica, pareceu ser a melhor alternativa para as administraes
municipais. Para muitos, a prpria palavra "planejamento" deveria ser banida. Houve um
repdio a qualquer interveno urbana feita sob o seu respaldo. Naquele perodo, enquanto o
planejamento tecnocrtico institucionalizado nas administraes municipais brasileiras e
praticado em grande extenso a partir da dcada de 70 mostrava todas as perversidades a ele
atribudas, a gesto parecia ser a alternativa mais vivel.29 Isso porque podia ser entendida
como uma prtica atravessada pela poltica. Assim, o enfraquecimento do planejamento foi
acompanhado pela crescente popularizao da gesto.
Com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988, instituiu-se a descentralizao do
Estado, feita a partir de um movimento de reformulao da estrutura legal do governo,
iniciado na transio democrtica.30 Os municpios passaram a ser finalmente tratados como
entes federativos, o que significou a instaurao de condies institucionais e polticas para
que houvesse uma atuao do planejamento mais democrtica. Isso significava que esse
planejamento passava a ser feito em nveis mais locais, permitindo uma participao popular
direta nas escolhas pblicas.
A no-implementao integral e a distoro das propostas contidas na emenda constitucional
elaborada pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU)31 significaram o

28

SOUZA, 2004, p. 30.


SOUZA, 2004, p. 32
30
O processo de transio democrtica iniciou-se a partir da crise do governo militar brasileiro. Num primeiro
momento, houve uma reforma eleitoral, principal ganho democrtico. Em um momento posterior, operou-se um
processo de descentralizao poltica e administrativa.
31
O MNRU foi um grupo que se mobilizou em meados da dcada de 80, no momento da abertura poltica, em
prol da reforma urbana. A reforma urbana objetivava principalmente a implementao de polticas pblicas de
carter redistributivista e universalista, voltadas para reduzir os nveis de injustia social no meio urbano e
promover uma maior democratizao no planejamento das cidades. Esse grupo era composto por diversos ramos
da sociedade civil: organizaes ativistas de bairros e entidades profissionais e acadmicas, entre outros. Foi
encaminhada pelo MNRU uma proposta de emenda popular da reforma urbana, assinada por 250.000 eleitores.
29

esvaziamento de seus objetivos. Assim, os Planos Diretores ganharam a incumbncia de


regulamentar os propsitos pretendidos pelo movimento. Essa ao enfraqueceu em muito as
propostas de reforma urbana, j que, para se tornarem efetivas, elas deveriam ser
regulamentadas nos Planos Diretores. Ou seja, os Planos Diretores formulados depois de 1988
caracterizam-se por uma confiana excessiva nas leis e nos planos. Eles eram tidos como
possveis promotores da reforma urbana pretendida. Mas as contradies sociais e estruturais
da realidade brasileira estabeleciam (e ainda estabelecem) limites para as expectativas
relacionadas a esses novos planos: tanto no que dizia respeito possibilidade de um consenso,
quanto na dificuldade de se estabelecerem novos pactos territoriais, alcanados pacificamente.
Alm disso, entre a elaborao de uma proposta consistente e a sua implementao, entrava
em cena toda uma srie de problemas de ordem sociopoltica, institucional e espacial.
A gesto cresceu e popularizou-se na era Collor, sob a forma de planejamento estratgico com
sua roupagem democrtica, entretanto, na verdade, ligava-se aos conservadores. O Plano
Estratgico cumpre o papel de desregular, privatizar, fragmentar e dar ao mercado um espao
absoluto, minimizando os conflitos internos para poder sobreviver e crescer. O planejamento
da circulao assume, ento, o papel de disponibilizar novos territrios para o mercado, como
se ver nos exemplos analisados adiante. O problema que, quando um plano parte apenas, e
to-somente, do tipo de gesto que serve de base ao planejamento estratgico, no h como
escapar da viso generalizante de futuro, proposta pelos conservadores. Como demonstra
Vainer, em seu estudo sobre o plano estratgico do Rio de Janeiro,32 o convite participao,
nesse modelo, significa a criao de um consenso ilusrio, no qual interesses diversificados e
conflitantes variados so subordinados aos interesses hegemnicos. De acordo com esse tipo
de plano, necessrio forjar uma unidade entre os cidados realizada atravs de uma
pseudoparticipao para salvar a cidade dos seus problemas econmicos e sociais e
lev-la a uma vitria sobre as demais cidades que competem com ela (seja por investimentos,
desenvolvimento econmico, turismo ou status e portanto por possibilidade de exportao de
bens de servio, de seus profissionais, de sua imagem ). Mesmo trazendo-se um tipo de

Dessa emenda resultaram os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, que dariam origem, bem mais tarde, ao
Estatuto da Cidade.
32
VAINER, Carlos B. Ptria, empresa e mercadoria: notas sobre a estratgia discursiva do planejamento
estratgico urbano. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos B.; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento
nico: desmanchando consensos. Petrpolis, RJ: Vozes. 2000. p. 91- 98.

gesto para um lugar de destaque na era Collor, mantm-se o divorcio histrico entre o
planejamento e a gesto como coloca Rolnik.33
Gesto significa, a rigor, administrar os problemas aqui e agora, operando em curto e mdio
prazo. Essa perspectiva tem a vantagem de possibilitar a aproximao do planejamento das
questes reais, do espao e do tempo presentes. Apesar disso, seu privilgio irrestrito e
acrtico e sua hipertrofia em relao ao planejamento trazem algumas conseqncias. H um
triunfo do imediatismo do livre mercado e acontece a substituio de um tipo de
planejamento, deveras restritivo e simplificador em vrios aspectos, por outro tipo de
planejamento, associado a uma perspectiva imediatista, que combina bem com a
desregulamentao e o Estado mnimo. Nessa conformao, abdica-se das possibilidades
regulatrias do Estado sobre o mercado, pretendidas pelo planejamento.
Evidencia-se, ento, que a gesto, enquanto administrao dos problemas urbanos em curto e
mdio prazos, to essencial quanto o planejamento. A partir dela, podemos estar mais
prximos da realidade urbana.34 A relao entre planejamento e gesto no de oposio, mas
sim de complementaridade. Nesse sentido, e de uma forma um tanto quanto diversa da
tradicional, o planejamento deve ser, antes de tudo, uma preparao para a gesto; deve abrirse para as possibilidades que a gesto traz, ampliando as margens de manobra. A gesto a
efetivao aberta (aberta no sentido de incorporar o imprevisvel e o indeterminado) das
condies que o planejamento ajudou a construir.35

2.3 O planejamento urbano e a circulao em Belo Horizonte


Belo Horizonte, diferentemente da maioria das cidades brasileiras, foi uma cidade que nasceu
a partir de um projeto. O projeto do engenheiro Aaro Reis, a despeito da topografia, foi
composto da superposio de uma malha ortogonal a uma malha diagonal, com praas em
lugares concntricos ao trfego, amplas avenidas arborizadas e uma avenida perimetral. O
plano foi dividido em zonas concntricas: urbana, suburbana e rural. As avenidas diagonais
tinham a funo de facilitar a ligao e o deslocamento de veculos e da populao.

33

ROLNIK, 2001, p.118.


SOUZA, 2004, p. 46.
35
SOUZA, 2004, p. 46.
34

Aaro Reis previu uma expanso da cidade do centro para a periferia, ao contrrio do que
realmente aconteceu. As zonas suburbana e rural foram ocupadas primeiro pela moradia
operria, em razo dos altos preos dos terrenos da zona urbana. Por isso, o centro se tornou
cedo um lugar de passagem. O planejamento inicial focado numa perspectiva tcnicofuncionalista da cidade criou vrios problemas para a circulao na capital. Se, num primeiro
momento, esses problemas no pareceram to importantes, logo, porm, eles assumiram
relevncia, como, por exemplo, o sistema rdio-concntrico de implantao e o grande
nmero de cruzamentos.
Em 1949, uma proposta encaminhada Cmara Municipal cria cidades satlites com funes
especficas em torno de Belo Horizonte: Barreiro, com funo agrcola; Venda Nova, com
funo residencial; Pampulha, com funo de lazer, e Cidade Industrial (inaugurada em 1947
como distrito de Betim) , com funo industrial. Criam-se, tambm, avenidas para ligao
dessas reas ao centro.
Em 1959, o relatrio do Plano Diretor elaborado pela SAGMACS (Sociedade para Anlise
Grfica e Mecanogrfica Aplicada aos Complexos Sociais, equipe filial do Instituto de
Pesquisa Economie et Paris, fundado em 1940 por Louis Joseph Lebret) diagnosticou que as
principais oportunidades de emprego estavam no centro, para onde convergiam o transporte
coletivo e o fluxo de pessoas. Desde ento ficou evidente, para os planejadores da
SAGMACS, que tal centralizao traria grandes congestionamentos. Para se resolver esse
problema, foi proposta a aplicao dos fundamentos da Carta de Atenas. Estabeleceu-se,
assim, um zoneamento com o propsito de descentralizar e prever subunidades que suprissem
as funes de morar, trabalhar, recrear-se e circular. Apesar disso, a dependncia do centro
continuou. O impacto dessa medida na cidade trouxe vrios problemas, como a excessiva
separao de usos. As virtudes dos usos combinados so a diversidade e a possibilidade de
ruas vivas que proporcionam contato, segurana, como descreveu Jane Jacobs.36
Os diagnsticos elaborados pela SAGMACS, ainda muito baseados apenas em dados
estatsticos, representavam uma abordagem inovadora pelo esforo empreendido para se
elaborar um estudo multidisciplinar. Entretanto, o plano proposto centrava-se, basicamente,
na questo do reordenamento fsico do espao urbano. Percebe-se uma grande preocupao
com a criao de vias que direcionassem o crescimento do tecido urbano, j que a expanso se
36

JACOBS, Jane. Morte e vida de grandes cidades. Trad. Carlos S. Mendes Rosa. So Paulo: Martins Fontes,
2000, p. 167 - 168.

deu, num primeiro momento, de maneira desordenada. Foram criados os subcentros: Horto,
Ipiranga, Cachoeirinha, Progresso, Gameleira, Barreiro e Venda Nova. A dinamizao desses
centros seria alcanada pela hierarquizao do sistema virio e pela criao de ruas comerciais
que concentravam os equipamentos. O planejamento da circulao foi utilizado para animar
esses bairros. O mesmo recurso foi depois retomado na Lei de Uso e Ocupao do Solo de
1976.
No comeo da dcada de 1970, teve incio o processo lento, marcado por recuos e avanos, de
criao das Administraes Regionais, que hoje so nove no total e so denominadas
SCONGERS. Elas foram criadas com o objetivo de aproximar o governo municipal das
demandas da populao atravs de esferas mais prximas e sensveis.37 As administraes
regionais Barreiro e Venda Nova foram implantadas antes das demais, em razo da distncia
entre essas regies e o centro da cidade. Mas as primeiras Regionais comearam atuando de
forma limitada, embora legalmente tivessem amplas atribuies, como promover licitaes e
execues de obras e servios e participao nas atividades de planejamento municipal. Com
poucos recursos e sem autonomia, elas executavam apenas as obras definidas pelo nvel
central. Desse modo, elas acabaram atuando como mediadoras entre a populao e o Prefeito,
ainda em moldes clientelistas. O planejamento da cidade estava ganhando fora e encontravase centralizado.
Comeou-se tambm a praticar em Belo Horizonte um planejamento contnuo com a criao
da PLAMBEL, Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte. Nota-se que, nessa poca, no Brasil, os Planos de Metas estavam sendo concebidos
no mbito central e que havia uma crena no planejamento urbano como forma de garantir e
promover o desenvolvimento econmico. Os desdobramentos dessa confiana no
planejamento culminaram no Plano de Ocupao e na Lei de Uso e Ocupao do Solo de
1976, os quais deram grande nfase aos corredores virios. Conjuntamente, foi criado,
tambm, um plano para o sistema de transporte e o sistema virio que culminou na criao da
Companhia de Transportes Urbanos da Regio Metropolitana de Belo Horizonte,
METROBEL, em 1980. Usou-se novamente o recurso da criao de eixos virios para
comrcio e servio, como forma de promover a descentralizao. Mas esse recurso no
diminuiu os problemas criados pelo sistema rdio-concntrico da capital, pois se limitava em
consolid-lo.
37

MELO, Denise Madsen. Planejamento urbano de Belo Horizonte: um estudo das principais propostas de
planejamento. Manuscrito. Belo Horizonte: UFMG, 1991.

No incio da dcada de 1980, o PLAMBEL elaborou o primeiro PACE (Plano de Circulao


da rea Central). De acordo com o projeto, as intervenes deveriam cumprir duas funes
bsicas: consolidao dos aspectos de uso e ocupao do solo previstos na Lei 2662/76 e
modificao das estruturas de transporte em consonncia com as polticas propostas.38 J no
projeto, os objetivos do plano de circulao deveriam ser alcanados atravs da
hierarquizao do sistema virio e da criao de reas ambientais no interior das reas
cercadas pelas vias coletoras. Propunha-se, tambm, o deslocamento de grandes equipamentos
de comrcio para as avenidas Paran e Santos Dumont e as ruas dos Caets e dos Guaranis. A
interveno teve carter ambguo, pois aumentou o adensamento comercial no centro da
capital, induzido pelo prprio sistema de circulao proposto, reforando a sua caracterstica
de passagem e alcanando o oposto do pretendido inicialmente nesse aspecto. Nessa poca,
houve um decrscimo significativo do nmero de moradias no centro.
Em 1983, uma dcada depois da criao das primeiras Regionais, foram criadas outras sete:
Centro-Sul, Leste, Oeste, Norte, Nordeste, Noroeste e Pampulha. Apesar do aumento
numrico, seu papel sofreu inmeras restries, limitando-se prestao de informaes
populao e ao encaminhamento de suas demandas ao nvel central. Assim, o processo de
descentralizao municipal ficou bastante comprometido. Em 1989, com a nomeao de
administradores regionais e a proposta de criao de conselhos comunitrios vinculados s
regionais, o quadro de precariedade administrativa melhorou. Mas a idia dos conselhos
comunitrios s frutificou nas administraes Venda Nova e Barreiro em decorrncia de um
maior envolvimento dos administradores regionais e da maior densidade organizativa da
populao, que j possua uma identidade regional mais clara.39 A descentralizao da
administrao e o fortalecimento efetivo da administrao regional s ocorreram, com maior
extenso, na administrao do Prefeito Patrus Ananias. As administraes regionais foram
equipadas, foi ampliado seu quadro tcnico (embora um quadro tcnico incipiente ainda seja
um dos problemas persistentes), foi instituda uma cota de recursos para manuteno para as
AR, e as administraes foram autorizadas a realizar licitaes para obras de valor bastante
superior ao at ento permitido.40 Em entrevista a Somarriba, os administradores regionais
atriburam os avanos obtidos na descentralizao ao fato de terem em sua retaguarda a
populao mobilizada no mbito do Oramento Participativo.

38
39

BELO HORIZONTE. PLAMBEL. Programa EBTU/BIRD. Belo Horizonte: PLAMBEL, 1978.


MELO, 1991.

A Lei de Uso e Ocupao do Solo de 1985 trouxe poucas alteraes. Foi proposta a expanso
das categorias de zoneamento, visando a uma maior preciso nas definies e possibilidade
de combinaes de usos. Tal possibilidade proporcionou uma heterogeneidade e
complementaridade no espao urbano. O potencial construtivo foi aumentado no centro da
cidade, o que contribuiu ainda mais para um aumento do problema do trfego nessa regio.
A Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte S.A. (BHTRANS) teve sua criao
autorizada pelo Executivo municipal da capital mineira em 31 de julho de 1991, pela Lei n.
5.953, cuja finalidade inicial, prevista no art. 2, consiste em "planejar, organizar, dirigir,
coordenar, executar, delegar e controlar a prestao de servios pblicos relativos a transporte
coletivo e individual de passageiros, trfego, trnsito e sistema virio, observado o
planejamento urbano e municipal.41 Tal lei veio cumprir uma diretriz federal. Segundo o
Decreto n. 7637, de 7 de julho de 1993:
Art. 1 - Fica revogada a delegao que se tem como outorgada
Companhia de Transportes Urbanos da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte - METROBEL, em processo de liquidao, para implantar,
administrar e operar o sistema de transporte coletivo e trnsito de
competncia do Municpio de Belo Horizonte, dentro dos limites de seu
territrio.
Art. 2 - A Empresa de Transporte e Trnsito de Belo Horizonte S/A BHTRANS, criada pela Lei Municipal n 5.953, de 31 de julho de 1991, em
face de sua finalidade, passa, a partir de 16 de julho de 1993, a planejar,
organizar, dirigir, coordenar, executar, delegar e controlar a prestao de
servios pblicos relativos a transporte coletivo de passageiros, trfego e
trnsito de competncia do Municpio de Belo Horizonte.42

Segundo seu estatuto, a BHTRANS, com sede e foro em Belo Horizonte, tem personalidade
jurdica prpria, com autonomia administrativa e financeira para exercer as atividades que lhe
so pertinentes.43 Constituindo-se como uma empresa autnoma, a BHTRANS ganhou um
extenso e intenso poder de deciso acerca das solues de planejamento urbano que se
articulam a partir da circulao alm controlar os recursos provenientes de multas e de faixa

40

SOMARRIBA, Maria das Mercs Gomes. Oramento Participativo: descentralizao e democratizao do


poder local. In: FERNANDES, Edsio (Org.). Direito Urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo Horizonte:
Del Rey, 2000.
41
Disponvel em:
<http://bhz5.pbh.gov.br/legislacao.nsf/42d34f6e3014477e0325679f0041f8fa/40ce585798c982fa0325679e004ae
61f?OpenDocument> Acesso em: 6/04/2005.
42
Disponvel em:
<http://bhz5.pbh.gov.br/legislacao.nsf/42d34f6e3014477e0325679f0041f8fa/40ce585798c982fa0325679e004ae
61f?OpenDocument> Acesso em: 6/04/2005.
43
BELO HORIZONTE. BHTRANS. Estatuto BHTRANS. Belo Horizonte, 1991b.

azul. Essa empresa tambm no subordinada Secretaria Municipal da Coordenao de


Poltica Urbana e Ambiental (SCOMURBE), como as Secretarias, mas apenas vinculada.
Rolnik44 afirma que muito difcil as cidades crescerem sem expanso territorial, ou seja,
aproveitando locais que podem ser adensados. Isso se deve impossibilidade de a maior parte
da populao pagar, de uma s vez, pelo acesso, a infra-estrutura instalada. Em geral, as
populaes de baixa renda ocupam, ento, reas perifricas mais baratas e com menos infraestrutura ou reas ambientalmente frgeis, que no poderiam ser urbanizadas. Rolnik
classifica essa cadeia de efeitos nefastos para a cidade, criados pelo processo de excluso
territorial, como urbanismo de risco. Ao concentrar todos os benefcios urbanos em um
fragmento apenas da cidade, esse procedimento obriga a estender a ocupao a periferias cada
vez mais distantes. Esse fenmeno gera a necessidade de levar multides ao trabalho e de
devolv-las aos seus bairros ao fim do dia, gerando, por sua vez, uma imensa demanda de
circulao, o que tem trazido o caos aos sistemas de transporte e circulao das grandes
cidades. Em Belo Horizonte, isso no diferente e vem acontecendo desde a construo da
cidade, com a moradia operria ocupando reas perifricas.
Um outro fator que tambm contribuiu para o aumento da circulao na cidade, de veculos
particulares principalmente, e a preocupao crescente com seu planejamento foi a criao e a
ocupao dos condomnios residenciais fechados fora dos limites do municpio de Belo
Horizonte, ampliando a visibilidade da questo da circulao na escala metropolitana. Embora
isso j ocorresse devido a toda populao das periferias essa visibilidade aumentou pois com
isso atinge tambm aos ricos. O ideal antiurbano, propagado e assimilado pela classe mdia
alta, promoveu a ocupao desses condomnios, que hoje so cada vez mais procurados como
forma de escapar da violncia urbana, gerando, no que se refere ao deslocamento, um grande
fluxo de carros particulares, principalmente para a regio de Nova Lima. Esse fluxo
intensificou-se depois do aumento no coeficiente de aproveitamento do bairro Belvedere 3,
hoje lugar muito valorizado na capital pelos grandes empreendimentos imobilirios. A
aprovao dessa medida na Cmara Municipal de Belo Horizonte envolveu vereadores e
lobistas das grandes construtoras numa manobra poltica que contrariava a vontade dos
moradores e o bom funcionamento do trnsito nessa regio, alm da opinio de muitos
tcnicos. O trnsito gerado pelos condomnios de Nova Lima e pelo Belvedere de fato
congestionou o acesso pela Avenida Nossa Senhora do Carmo em horrios de pico. Duas das

44

ROLNIK, 2001, p. 6.

alternativas para lidar com esse fluxo (que sero estudadas adiante) foram a alterao efetuada
no binrio Professor Morais Rio Grande do Norte e a proposta viria para a Barragem Santa
Lcia, que consta no Plano Global Especfico do aglomerado.
Hoje em dia, em Belo Horizonte, o planejamento urbano acontece em duas instncias. A
primeira delas, mais geral, a elaborao das leis urbansticas Plano Diretor e Lei de Uso e
Ocupao do Solo nas quais a cidade abordada em sua totalidade. A segunda instncia a
aplicao e gesto dessas leis e a elaborao de projetos pelos rgos administrativos da
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.
A elaborao do Plano Diretor de Belo Horizonte, em 1996, foi um momento em que houve
integrao entre os diversos fatores urbanos e a participao de todos os agentes setoriais e
alguns representantes da populao. No Plano Diretor, foram traadas algumas diretrizes
gerais para o desenvolvimento urbano, para o delineamento do seu objetivo e, tambm, para o
seu direcionamento. Ao se buscar o estabelecimento de critrios bsicos que propiciassem o
planejamento da interveno na cidade sem obstaculizar o seu dinamismo, abriram-se, assim,
possibilidades para uma gesto urbana mais flexvel e dinmica. Porm, uma traduo dessas
diretrizes se faz necessria quando a lei se depara com a situao real e especfica da cidade.45
A soluo para os problemas urbanos depende menos da existncia de uma legislao
competente e bem intencionada do que de sua efetiva aplicao nas questes cotidianas das
cidades. Quando essa aplicao acontece no funcionamento da Prefeitura, a integrao inicial,
que foi importante na elaborao da legislao urbanstica, pode desaparecer. No dia-a-dia nas
secretarias e nas regionais, o planejamento muitas vezes se d de maneira desintegrada. A
diviso dos rgos de planejamento da prefeitura em instncias setoriais facilita a
desintegrao pois cria um aparato de planejamento que pode funcionar sem a integrao
pretendida.
A Lei Municipal n. 8.146, sancionada em dezembro de 2000, dispe sobre a estrutura
organizacional da administrao direta do Poder Executivo da Prefeitura, na expectativa de
descentralizao do planejamento em instncias setoriais, de modo a aproxim-lo do cidado
e de sua cidade. (Fig. 01) Para tal, criou-se a secretaria de coordenao setorial: SCOMURBE
(Secretaria Municipal da Coordenao de Poltica Urbana e Ambiental), que tem por
finalidade: articular a definio e a implementao das polticas de desenvolvimento urbano
e ambiental do Municpio, de forma integrada e intersetorial, visando ao pleno cumprimento

das funes sociais da Cidade.46 SCOMURBE esto subordinadas as secretarias, as


autarquias e as empresas.47 A reforma administrativa proposta na supracitada lei transformou
as Administraes Regionais em Secretarias de Coordenao da Gesto Regional
(SCOMGERs), com maior autonomia poltica e administrativa, criando um ncleo central de
governo composto pelas Secretarias de Coordenao Setoriais, responsveis pela definio de
polticas, coordenao e monitoramento da ao governamental. (Fig. 01) Em cada uma das
nove SCOMGERs esto lotadas gerncias voltadas implementao (licenciamento,
fiscalizao e operao) dos temas ligados poltica urbana. Mas as instncias responsveis
pelo trnsito nas Regionais so independentes e s vezes abrangem mais de uma Regional.
Uma anlise da Lei Municipal n. 8146 pode evidenciar a setorizao da implantao do
planejamento, e os obstculos para integrao como proposto na legislao. A dificuldade que
se coloca para a SCOMURBE articular e coordenar, ainda por cima, de maneira integrada,
todos os fatores que compem a complexidade urbana no seu dia-a-dia. Dada a dificuldade de
se promover um planejamento no nvel central totalmente integrado, a Prefeitura Municipal de
Belo Horizonte, hoje, divide planejamento e gesto em funes e as delega s secretarias
empresas e autarquias. Cada um desses rgos se encarrega de um dos fatores urbanos,
dando incio um possvel processo de segmentao. A Prefeitura, algumas vezes, faz um
planejamento urbano desintegrado, pois, embora d autonomia s secretarias, no consegue
que essa autonomia seja efetiva. Na prtica, cada rgo pode trabalhar desvinculado dos
demais, dando nfase ao seu assunto. As SCOMGERs, que deveriam promover a integrao
no nvel local, esto submetidas a autarquias. Alm disso, essas secretarias so muitas vezes
ocupadas por membros de partidos polticos diferentes (e at rivais), que compuseram a base
poltico-partidria da eleio do prefeito; o que traz a disputa partidria para o interior do
planejamento urbano. Assim, a autonomia pretendida pode se transformar em fragmentao.
E h uma diferena grande entre desintegrao ou fragmentao e autonomia: na autonomia,
as partes dependem e/ou se relacionam com o todo; na desintegrao, essas partes atuam por
si ou umas contra as outras.

45

ROLNIK, 2001, p. 8.
BELO HORIZONTE. Lei Municipal n. 8146, sancionada em dezembro de 2000.
47
As secretarias so as seguintes: a Secretaria Municipal Administrativa e Financeira da Poltica Urbana e
Ambiental (SMAF-URBE), as Secretarias Municipais de Regulao Urbana (SMRU), Meio Ambiente e
Saneamento (SMMAS), Estrutura Urbana (SMEU), Habitao (SMHAB) e Limpeza Urbana (SMLU), alm das
empresas e autarquias da rea urbana: Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte BHTRANS,
Fundao Zoobotnica, Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte URBEL, Superintendncia de Limpeza
Urbana SLU, Superintendncia de Desenvolvimento da Capital SUDECAP.
46

Figura 1 - Fluxograma organizacional da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. Fonte: PMBHMG, 2004.

Como, dentro do processo de especializao urbana, a circulao ocupa um papel de destaque


cada vez maior e hoje as redes tcnicas devem prover fluidez ao sistema como um todo, a
BHTRANS uma empresa que detm amplo poder no planejamento. De fato, o rgo que
mais efetivamente aplica o planejamento urbano a BHTRANS. Evidentemente, ela o faz
dando prioridade ao trnsito, at mesmo quando enfoca o transporte coletivo (que bastante
enfatizado pela BHTRANS). O privilgio dado fluidez e velocidade da circulao, em
detrimento das pessoas e dos locais por onde ela se d, evidencia-se nas relaes e nas formas
do planejamento da cidade de Belo Horizonte e facilitado pela sua desintegrao. O poder
dado a essa empresa demonstra tambm como a circulao importante no planejamento da
cidade. Para explicitar esse problema, analisarei as intervenes no trnsito de Belo Horizonte
propostas pela BHTRANS com base no projeto PACE 97 (Plano de Circulao da rea
Central de 1997).
preciso ressaltar que a Prefeitura tambm utiliza algumas alternativas de planejamento mais
integrado e participativo do que as rotinas acima delineadas. Um exemplo disso so os Planos
Globais Especficos, desenvolvidos para a urbanizao de favelas em cujos projetos as
especificidades dos lugares de interveno (moradia, trnsito, ocupao e uso do solo, meio
ambiente, saneamento) so contempladas. Nos Planos Globais, a rede urbana compreendida
a partir da realidade local, como um conjunto indissocivel em todos os seus aspectos. Cabe
lembrar, entretanto, que o Plano Diretor define as favelas como ZEIS (Zona de Especial
Interesse Social), isto , as favelas, so tratadas como excees aos mtodos de planejamento
empregados rotineiramente em outras partes da cidade. Outro exemplo de um processo
alternativo j utilizado pela Prefeitura o Oramento Participativo, um instrumento de
participao popular na destinao de uma porcentagem do recurso a ser investido na cidade.
Isso possibilita uma aproximao do planejamento com os reais interesses das populaes e
dos espaos em que elas vivem. O par Plano Global / Oramento Participativo ser analisado
mais adiante na busca por uma alternativa de planejamento.

2.4 Grandes projetos virios: Operao Urbana Faria Lima48

48

Os dados sobre a Operao Urbana Faria Lima foram retirados dos livros de CARLOS, Ana Fani Alessandri.
Espao-Tempo na Metrpole: a fragmentao da vida cotidiana. So Paulo: Contexto, 2001. FIX, Mariana.
Parceiros da excluso: duas histrias da construo de uma nova cidade em So Paulo Faria Lima e gua
Espraiada. So Paulo: Boitempo, 2001.

A descrio e a anlise da Operao Urbana Faria Lima se insere na discusso do


planejamento urbano para exemplificar os procedimentos de planejamento da circulao que
lanam mo de grandes intervenes virias.
A Operao Urbana Consorciada um dos instrumentos de poltica urbana que constam do
Estatuto da Cidade e definida, no texto da lei, como um conjunto de intervenes e medidas
coordenadas pelo poder pblico, com a participao dos usurios, moradores e investidores,
com o objetivo de transformar uma rea da cidade em benefcio de todos os atores citados
anteriormente.
O projeto inicial da Operao Urbana Faria Lima foi concebido em 1985, na administrao
Jnio Quadros, mas, em razo dos protestos dos moradores, no se efetivou. Na administrao
Luza Erundina, a operao foi novamente discutida e, depois, cancelada pelos mesmos
motivos anteriores. Apenas na administrao Paulo Maluf, com o trnsito de So Paulo j em
regime de rodzio e a despeito dos protestos da populao envolvida, a operao foi
implantada.
A Operao Urbana Faria Lima compreende a extenso da Avenida Brigadeiro Faria Lima,
um grande eixo virio de So Paulo formando o corredor sudoeste-centro. (Fig. 02) Essa
nova avenida corta trs bairros da metrpole: Pinheiros, Itaim e Vila Olmpia. Esses bairros
envolvidos na operao so caracterizados pelo uso residencial e pelo pequeno comrcio e
servios locais. A operao foi montada para estender o eixo virio, permitir um trnsito
rpido e direto entre importantes partes da metrpole de So Paulo e diminuir os
engarrafamentos nas sadas dos bairros, alm de fomentar seu adensamento. (Fig. 03 e 04) De
um lado, encontrava-se a regio da antiga avenida Brigadeiro Faria Lima, plo importante de
concentrao de escritrios de So Paulo com o uso focado no setor tercirio, e, de outro lado,
a avenida Lus Carlos Berrini, no Brooklin, um eixo econmico em ascenso desde a dcada
de 1970 com grande concentrao de escritrios do setor financeiro, de empresas, flats e
hotis. O trfego entre esses dois plos econmicos atratores e geradores de trnsito era
realizado atravs dos bairros Pinheiros, Itaim e Vila Olmpica, de maneira lenta e geradora de
congestionamentos. Apesar disso, esse trfego no trazia grandes conflitos com os moradores,
pois a prpria morfologia das vias direcionava o fluxo para as ruas arteriais dos bairros, que
apresentavam um comrcio local intenso devido, justamente, a esse fluxo. Por meio dessa
operao, articulou-se, tambm, mais diretamente, essa regio ao bairro Morumbi, ao
Ibirapuera, Vila Mariana e ao aeroporto de Congonhas.

Figura 02 - Av. Brigadeiro Faria Lima na Malha Viria de So Paulo. Fonte: CARLOS,
2001, p. 78.

Figura 03 Operao Urbana Faria Lima trecho Itaim / Vila Olmpia. Fonte:
CARLOS, 2001, p. 73.

Figura 04 Operao Urbana Faria Lima trecho Pinheiros. Fonte: CARLOS,


2001, p. 74.

Ao contrariar a premissa de que esse tipo de operao deve ser definido com base na
participao de todos os agentes envolvidos, o projeto foi elaborado individualmente pelo
arquiteto Jlio Neves, famoso por ser um profissional muito requisitado pelo mercado
imobilirio e pelo Estado. Desde o incio, houve uma grande mobilizao da populao contra
o empreendimento. Num primeiro momento, dois movimentos sociais um de classe mdia e
outro dos moradores da favela tentaram resistir, mas foram vencidos pela presso dos
parceiros da excluso.49
Os moradores de classe mdia envolvidos nessa querela dividiam-se em dois grupos: um que
acreditava que a resistncia seria impossvel e se concentrava em buscar indenizaes de valor
mais alto e outro que lutava contra a obra para conservar a qualidade e vida e evitar a
descaracterizao da regio. Nesse segundo grupo, maior que o primeiro, prevalecia a
conscincia de que a avenida seria apenas uma ponta de lana para um projeto imobilirio
maior, que se iniciou com o aumento do potencial construtivo dos bairros, e que se dava com
a anuncia e o incentivo do Estado. O grupo contava, tambm, com os moradores que no
seriam desapropriados. Eles se reuniam nas associaes Vila Olmpia Viva e Pinheiros Vivo.
Embora organizados, esses movimentos foram sistematicamente ignorados pelo secretrio de

vias pblicas Reynaldo de Barros e pelo prefeito Paulo Maluf. J o tratamento dado questo
pela mdia era outro: havia uma cobertura intensiva das aes dos movimentos
(diferentemente do que ocorreu com os moradores das favelas). A Prefeitura pagou aos
moradores uma indenizao maior que a prevista e, apesar de a operao no estar aprovada
na Cmara, iniciou as demolies. Aps quase dois anos de disputa, a populao no
conseguiu impedir a construo da avenida e a Prefeitura no conseguiu aprovar a Operao
Urbana. Nessa poca, o urbanista Cndido Malta e os moradores reunidos nas associaes
propuseram um projeto alternativo, apoiado na idia de Plano Diretor de Bairro,50 proposta
pelo urbanista. O plano buscava conciliar acessibilidade com tranqilidade e considerava
necessrio concentrar esforos no transporte coletivo e barrar a tradicional especulao
imobiliria decorrente da valorizao produzida pelo poder pblico.51 Mas, para o secretrio
de vias pblicas, o plano alternativo no solucionava o problema do trnsito. Esse fator
justificava sua no- concordncia com o plano alternativo. Assim, apesar de toda resistncia, a
Operao se instalou como planejada. Os moradores insatisfeitos quase sempre se mudavam e
vendiam seus terrenos por um preo alto, sentindo-se, assim, compensados ao menos
financeiramente. O mediador dos conflitos entre os novos usos e os indivduos que moravam
nos bairros no foi o Estado, como a princpio deveria supor-se. A mediao dos conflitos foi
feita pelo mercado.
J os moradores das favelas que estavam no caminho da avenida foram relocados em outros
lugares, apesar da resistncia. As moradias estavam localizadas em terrenos particulares ou de
propriedade do DER (Departamento de Estradas e Rodagem, do Governo do Estado). A
maioria dos terrenos particulares j estava ocupada h mais de vinte anos a ocupao teve
incio na dcada de 70 , o que permitia a posse legal por usucapio. Ao constatarem as
irregularidades na sua remoo e a importncia que sua sada tinha para a Prefeitura e para os
empresrios envolvidos na operao, muitos moradores das favelas contrataram advogados
para defend-los com o objetivo de negociar o aumento das indenizaes. Entretanto, o
sucesso dessa tentativa foi pequeno e muitos dos entrevistados por Fix consideram os acordos
feitos pelos advogados com o Consrcio pouco favorveis a eles. Alm disso, esses
moradores sofriam todo tipo de presso para deixarem os locais: a derrubada gradativa dos
barracos e a presena constante dos tratores prximos s casas; as visitas freqentes de
assistentes sociais forando o cadastramento para remoo; o corte de gua e luz, alm da
49

Parceiros da excluso como Mariana Fix denomina os envolvidos na Operao Urbana.


FILHO, Candido Malta Campos. Reinvente seu bairro. So Paulo: Editora 34, 2003.
51
FIX, 2001, p. 64.
50

ostensiva presena intimidatria da polcia junto com os funcionrios da Prefeitura. Como a


indenizao recebida por famlia (de R$1500,00) no era suficiente para a aquisio de
moradias no mercado formal, uma parcela dos moradores ocupou as margens da represa
Billings, rea de proteo ambiental para a qual haviam sido conduzidos pelo caminho da
Prefeitura. A contraveno s normas de proteo ambiental, patrocinada pelo prprio Estado
que deveria zelar por seu cumprimento, a resultante do mercado restrito, sem alternativas
habitacionais, alm de ser a confisso de uma Prefeitura que no assume o direito moradia
como direito social. Isso tudo nos remete idia de espao-mercadoria inserido na sociedade
de consumo e regido por ela. A movimentao financeira que a operao representou, com a
reinsero dos terrenos dos bairros no mercado, d suporte a uma lgica que vai alm da
simples interveno viria e da melhoria do fluxo. Ela reproduz o espao urbano a partir da
lgica do mercado imobilirio.
Casas e pontos de referncia foram derrubados, bem como a Igreja Episcopal, o Colgio
Palmares e o colgio Ceciliano Enes. Ruas foram alargadas e incorporadas ao traado da
avenida. A praa Dilson Funaro e a antiga favela JK foram totalmente absorvidas pela nova
avenida e a antiga populao foi expulsa. Na rea da Berrini, a favela Jardim Edith tambm
foi totalmente removida, mesmo nas partes onde a avenida no iria passar. Nas reas lindeiras
avenida, a operao modificou o zoneamento urbano.
A mudana se refletiu imediatamente no uso. Foram atrados pela nova avenida diversos
investimentos: novos prdios de escritrios, dando continuidade antiga apropriao da
avenida Faria Lima e Lus Carlos Berrini, dois shoppings, alguns supermercados. As ruas
lindeiras, com uma caracterstica inicialmente residencial, tambm foram bastante afetadas.
Surgiram novas ocupaes pelo setor tercirio e as antigas casas esto sendo desocupadas ou
substitudas

por

prdios

de

apartamentos.

Houve

uma

descaracterizao

um

desmantelamento das antigas prticas pela presena da avenida e pelo esgaramento do tecido
urbano resultante de sua implantao. exemplar a denominao dada Vila Olmpica pelos
moradores: ela agora foi renomeada de Vila Olmpica de cima e Vila Olmpica de baixo.
As principais mudanas apontadas pelas entrevistas transcritas no livro de Ana Fani Carlos52
so: o aumento do comrcio e de servios, no apenas nas regies margem da nova avenida,
mas em todo o bairro; a dificuldade de mobilidade para o pedestre dentro dos prprios bairros,
o que o leva a sair menos, a se relacionar menos com a vizinhana e a utilizar mais o carro; a

criao, pela avenida, de uma barreira tanto fsica quanto psicolgica (o termo para l da
avenida sempre usado); a maior dificuldade de usar o carro, j que aumentaram os retornos,
a velocidade e o fluxo atrado pelos novos servios e comrcio; a maior freqncia das
mudanas de usos ( sempre possvel ver uma placa de breve uma loja); a diminuio da
identidade e dos vnculos afetivos com os bairros (eu no reconheo mais a minha rua).
importante ressaltar como as propriedades mudaram de mos e como essa troca
determinante na construo desses novos usos. Os vnculos de posse do solo urbano, que
permitiam a apropriao do espao principalmente por residncias, foram alterados medida
que os terrenos se valorizavam com o aumento do potencial construtivo. A valorizao
territorial trouxe consigo a mudana da propriedade do solo urbano que, ao se tornar mais
caro, ficou menos acessvel para os moradores e mais interessante para o setor tercirio. Isso
provocou um aumento na negociao dos terrenos, que antes quase no mudavam de mos. A
movimentao do setor fundirio e imobilirio criou situaes bastante diversas da antiga
sedimentao da propriedade, alcanada em vrios anos de consolidao dos bairros
residenciais envolvidos.
Ana Fani Carlos chama a substituio, a fragmentao e a diluio das relaes na vida
cotidiana dos moradores do Itaim, Vila Olmpica e Pinheiros de processo de imploso dos
bairros. A vida se desloca para espaos privados ou para espaos de consumo semi-pblicos,
como os shoppings que se instalaram ao longo da avenida. Agora, o lugar de identificao,
criado pela familiaridade e pelo uso, cada vez mais definido fora do bairro. Para a gegrafa,
a familiaridade dada de fora a identidade se constri por
elementos conferidos aos signos de bem-estar e felicidade definida
por parmetros que compe a cotidianidade. [...] Com isso o
esvaziamento do espao do bairro, substitudo pelo espao
semipblico, dominado pela reproduo econmica, que se baseia na
constituio de novos valores sociais, aponta a mudana que marca a
nova coeso social a medida que a marca impressa no objeto agora o
elemento definidor da relao social.53
As transformaes impostas vida cotidiana pelo processo de planejamento, que a princpio
se baseia e se justifica na transformao viria e na diluio de engarrafamentos, imprime
uma nova dinmica e uma reorganizao do espao urbano. Ela se reflete numa forma de
produo e reproduo da cidade, baseada em valores econmicos e em novos valores sociais
52
53

CARLOS, 2001, p. 265 - 278.


CARLOS, 2001, p. 263.

constitudos por prticas socioespaciais esvaziadas de sentido e identidade e que se tornam


cada vez mais impessoais, descartveis e baseadas no consumo.
Na Operao Urbana Faria Lima, a ao do Estado se baseia na melhoria do trnsito da
metrpole, na condio de criar um bem-estar comum a todos e uma imagem de cidade
moderna com obras monumentais, to caras ao ento prefeito Paulo Maluf. No Relatrio de
Impacto Ambiental (RIMA) elaborado para a aprovao do projeto, fica evidente a
concordncia da instncia conceitualmente responsvel pela anlise crtica da operao com
os termos do projeto. Os dados levantados so na maioria relacionados melhoria do trnsito
e ao conseqente aumento do bem-estar da populao, atribudo a um deslocamento mais
fcil. Ana Fani Carlos ressalta a ausncia de anlise de dados sociais e as concluses
simplistas (como a de que a operao vlida por no contrariar a constituio).
importante notar, nessa crtica ao RIMA, como nele aparece a cidade e desaparece o
cidado. So usados sempre termos como "bem estar", "qualidade de vida", sem que se
discuta o que realmente significam para os cidados afetados e quais so os possveis
conflitos gerados no confronto de conceitos diversos de bem estar e qualidade de vida. Os
conceitos tomam o lugar do objeto e seu poder de abstrao ajuda a apagar esses conflitos e a
reduzir os problemas e as contradies que uma interveno como essa gera na cidade real.
Os conceitos so instrumentos para aplainar a realidade, empregados pelo Estado no
macroplanejamento. Aplica-se a lei que, em sua racionalidade tcnica, constituda
genericamente sem pressupostos crticos. As particularidades dos locais da interveno
desaparecem. O discurso que legitima a interveno glorifica sua importncia na melhoria do
trfego da cidade. Apela-se para o bem comum. O homem se transforma, assim, em ser
genrico, sem corpo ou necessidades particulares. O contato que se estabelece no cotidiano, as
identidades que so criadas nesses relacionamentos homem, lugar e tempo no so
importantes nesse jogo.
Entendido o contexto das transformaes acarretadas pela Operao Urbana Faria Lima no
uso, na morfologia, nas prticas socioespaciais, cabe questionar como a interveno de trfego
criou um contexto apropriado para o mercado imobilirio (tanto por inserir infra-estrutura que
valoriza os terrenos quanto por forar a troca de usos e inserir terrenos novamente no
mercado) e como o discurso de legitimao e a ao do Estado, que glorifica as intervenes
virias como um bem pblico a ser perseguido, colaboram com essa especulao e so, na
verdade, seu verdadeiro fim. Ana Fani Carlos ressalta que, enquanto projeto virio, a

Operao Urbana nasce de uma necessidade ligada abolio das distncias entre regies da
metrpole, operada pelo controle da velocidade a partir da construo de vias de trfego
rpido. Mariana Fix desmonta a operao e desvenda sua real inteno: a criao de novos
centros de negcios em regies consideradas deterioradas e a insero dos terrenos novamente
no mercado.54
Desde o final dos anos setenta, a regio da marginal do Rio Pinheiros vem se transformando
num grande eixo de negcios e consumo atraindo mais investimentos ao local. Entretanto essa
regio era cercada por bairros residenciais de uso consolidado h muito tempo. A
preexistncia de propriedade privada de uso no-capitalista consolidada pequenos
comerciantes antigos e, tambm, antigos moradores como ocorria na rea atingida pela
Operao Urbana Faria Lima, dificultava a expanso da lgica do capital no solo urbano da
regio. Luiz Ribeiro demonstra como a lgica do capital baseia-se em aproveitar toda
possibilidade de sobrelucro decorrente da localizao.55 Para isso, essa lgica precisa
produzir equipamentos e infra-estrutura com necessria articulao espacial, o que requer
grandes extenses contnuas de terra, como meio de alcanar valores de uso complexos (que
valorizam um determinado local). Essa propriedade privada dos bairros anterior produo
capitalista do espao e, portanto, no segue as suas regras: a de que o preo da terra se faz
pelo sobrelucro que possvel auferir dela. Pode-se notar como os proprietrios, nos bairros
atingidos, no estavam dispostos a vender seus terrenos antes da operao, porque a
localizao lhes garantia um tipo de sobrevivncia autnoma que eles no teriam em outras
circunstncias ou porque representava valores afetivos e de conforto no redutveis a preo.
Assim, a existncia da propriedade privada de uso no-capitalista tambm representava uma
barreira extra-econmica para que o capital obtivesse controle sobre o uso de certas pores
do solo urbano.56 Como realidades econmicas to dspares estavam localizadas lado a lado,
um dos poucos recursos possveis para fazer os proprietrios no-capitalistas mudarem de
idia foi a Operao Urbana Faria Lima. Essa operao, como foi anteriormente descrito,
alterou radicalmente as caractersticas do lugar e, assim, anulou os benefcios e as
possibilidades de sobrevivncia que os antigos proprietrios tinham ali.
A Operao Urbana trata de confiar iniciativa privada, tida como mais eficiente, uma larga
fatia do planejamento e da administrao de espaos pblicos. Todavia, essa iniciativa no
54

FIX, 2001, p. 7.
RIBEIRO, 1997, p. 47.
56
RIBEIRO, 1997, p. 49.
55

abre mo de incentivos estatais nem visa a interesses que no os prprios. De certa forma,
trata-se de uma privatizao ou de um loteamento dos espaos pblicos.
A partir desse aspecto, pode-se afirmar que grandes obras de trnsito, focadas no automvel
particular, no apenas tm por objetivo melhorar a circulao, ou mesmo gerar obras de infraestrutura que constituem possibilidades de lucro para o capital da construo civil, mas, mais
do que isso, so expedientes para forar que pores cada vez maiores do solo urbano entrem
na lgica do mercado. Portanto, o fato de uma operao como a da Faria Lima desorganizar e
reorganizar os bairros, por exemplo, no seria um efeito colateral indesejado, seria justamente
um dos principais objetivos da operao toda.

2.5 Intervenes no trnsito de Belo Horizonte: o projeto PACE 97


Exemplificando o planejamento da circulao pretensamente "integrado" e, ao mesmo tempo,
trazendo a discusso para a ao da BHTRANS em Belo Horizonte, ser analisado
brevemente o caso do projeto PACE 97 (Plano de Circulao da rea Central de 1997). (Fig.
05) O enfoque ser dado s intervenes que ocorreram com a formao do binrio da Rua
Professor Morais e da Rua Rio Grande do Norte e, tambm, no projeto da Avenida Nossa
Senhora do Carmo, principalmente nas mudanas da Rua Rio Verde, implantadas para
complementao da criao do binrio. Esse projeto foi aqui escolhido como exemplo porque
gerou um vasto material de levantamentos e diagnsticos e at um relatrio de monitorao,
diferentemente da maioria dos outros em arquivo na BHTRANS, que contam apenas com
projetos geomtricos. Isso torna o PACE 97 atpico dentro das rotinas da empresa, podendo
sinalizar avanos em seus procedimentos.
Trata-se de um projeto nascido como forma de cumprir os objetivos traados no Plano Diretor
de 1996 para o sistema virio: diminuir o trfego de passagem no centro da cidade. O projeto
PACE 97 est inserido na regio central de Belo Horizonte, que apresenta caractersticas
peculiares em sua conformao viria, pois nasceu como um local de passagem e principal
articulador virio, devido ao plano radio-concntrico da capital j mencionado anteriormente.
Mesmo antes de ser ocupado, o centro apresentava trnsito intenso para a poca, tendo sofrido
muitas intervenes para adequar e direcionar a circulao na regio. Assim, o projeto PACE
97 atua em uma rea consolidada da metrpole, mas em constante processo de mutao e com

uma ocupao que sofre as conseqncias da morfologia urbana. Alm disso, o Plano de
Classificao Viria, aprovado com o Plano Diretor de 1996, classifica como arteriais todas as
vias da rea interna ao anel da avenida do Contorno. Esse fato torna o Plano de Classificao
Viria sem especificidade quanto ao direcionamento do trnsito e seus rebatimentos na regio
central, pois, a princpio, todos os usos e fluxos nas vias so permitidos, tornando o PACE 97
significativo.
A metodologia do PACE 97 diverge das metodologias de intervenes de grande porte at
ento utilizadas em Belo Horizonte,57 cuja finalidade mais evidente era a melhoria do trnsito,
mas que acarretaram modificaes drsticas na cidade e fomentaram o mercado imobilirio
como no exemplo acima citado. Eis o caso, por exemplo, da criao da Via Expressa LesteOeste em 1977, que se aproxima da Operao Urbana Faria Lima: ela liberou terrenos para a
especulao imobiliria, alterou profundamente a morfologia e os usos de bairros como
Carlos Prates, Padre Eustquio e praticamente acabou com a Vila Oeste em Belo Horizonte, a
despeito dos protestos da populao. A diferena da abordagem do PACE 97 em relao a
esse tipo de interveno pode ser percebida de forma evidente no folheto explicativo
distribudo pela BHTRANS populao: Essas obras fazem parte do PACE Plano de
Circulao da rea Central, e foram executadas com a utilizao de modernas tcnicas de
engenharia de trfego, procurando solucionar problemas de trnsito, sem agredir a cidade com
trincheiras e viadutos.58 O Plano deve tambm ir alm do enfoque puramente da engenharia
de trfego59 e propor atuao a nvel de (sic) desenvolvimento urbano.60
O projeto PACE 97, no que diz respeito ao trnsito, tem como objetivos explicitados no
diagnstico: reduzir o trfego de passagem no centro, priorizar a circulao de pedestres,
racionalizar a circulao do trfego geral. O projeto tambm pretende melhorar o transporte
coletivo e dar-lhe mais importncia, o que vem sendo uma postura crescente dentro da
BHTRANS, mas que no ser aqui enfocada. Vrias alternativas para o transporte coletivo
esto sendo criadas como, por exemplo, o programa BHBUS e os micro-nibus para vilas e
57

Recentemente a BHRANS est implantando novamente intervenes de grande porte como a criao da
trincheira da Avenida Antnio Carlos bem como seu alargamento no trecho que vai do centro ao viaduto So
Francisco. Dessa forma a empresa est novamente retomando procedimentos j abandonados e classificados
como negativos pelo prprio diagnstico do PACE 97.
58
Este texto foi retirado do folheto distribudo aos motoristas e pedestres pela BHTRANS para explicar e
justificar as mudanas ocorridas na Rua Professor Morais com a criao do binrio Professor Morais e Rio
Grande do Norte.
59
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. BHTRANS. Relatrio para primeira conferncia de poltica
urbana de Belo Horizonte: Plano de Circulao da rea Central de Belo Horizonte. Belo Horizonte: BHTRANS,
1998. p. 11.
60
Belo Horizonte, 1998, p. 11.

favelas. As intervenes no trnsito deveriam promover a reduo do carter de principal


articuladora do sistema virio da rea Central. O projeto PACE 97 buscou ainda, baseado na
teoria do traffic calming,61criar reas ambientais no Hipercentro (Fig. 06), como forma de
recuperao do centro da capital e de integrao com o planejamento urbano como um todo.
As propostas de traffic calming, de moderao do trfego, visam a resolver principalmente os
conflitos entre carros e pedestres. Suas solues, implantadas em vrias cidades da Inglaterra
e algumas da Alemanha, preconizam uma diminuio drstica da velocidade e do volume do
trfego, incentivando o transporte pblico ou no motorizado. Essa viso de planejamento de
transporte e trnsito intenta impedir radicalmente o uso do carro em centros urbanos, criando
zonas de tranqilidade. Elas podem representar a sistematizao de aes radicais de
vanguarda, como a atuao de grupos que lutam contra a ocupao da rua pelo automvel e
contra a privatizao do espao da rua, como o Critical Mass62 e o Reclaim the Streets,63
precedidos, j no incio da dcada de 1950, pelo Provos64. Esses movimentos propem que o
uso da rua seja realmente democrtico, isto , que o uso pblico no seja constrangido pela
apropriao privada do espao urbano pelo carro particular. Incorporar realmente as propostas
desses movimentos aos projetos de planejamento da circulao podem garantir que esse
planejamento no seja afastado do espao social cotidiano e mais integrado a outros fatores.
Se as intenes iniciais do projeto PACE 97 tivessem sido realizadas, talvez tivssemos, hoje,
uma aplicao desses conceitos em Belo Horizonte, com uma recuperao urbanstica da rea
central. No entanto, o PACE 97 no ps em prtica o plano das reas ambientais e essas reas
tambm no surgiram a partir das mudanas de trnsito at ento efetuadas na primeira fase
do projeto, tampouco se fez uso dos cuidadosos diagnsticos nas propostas efetivamente
executadas. O que ocorreu de fato foi uma implantao apenas parcial do projeto (a primeira
fase), concentrada naquelas medidas benficas ao trnsito propriamente dito, no que diz
respeito ao aumento de fluidez, velocidade e volume.. Tanto que o Relatrio de
Monitorao, proposto para avaliar o projeto, j se limita a esses dados e no mais inclui os

61

PHAROAH, Tim. Traffic calming: Progress and Potential. London: South Bank Polytechnic, 1991.
CRITICAL MASS. Como criar uma Massa Crtica: Lies e idias da experincia de So Francisco. 1994.
Libreto de protesto produzido coletivamente pelo movimento. In: LUDD, Ned. (Org.) Apocalipse Motorizado:
as tiranias do automvel em um planeta poludo. Trad. Leo Vincius. So Paulo: Conrad Editora do Brasil. 2004.
(Coleo Baderna)
63
Ver: Homepage do Reclaim the Streets em <http://www.hrc.wmin.ac.uk/campaigns/rts.html>.
64
Movimento criado por anarquistas, ex-situacionistas e outros ativistas urbanos da dcada de 70 com objetivo
de por em prtica diversas aes das vanguardas libertrias do sculo XX. Destaco o plano das bicicletas
brancas em Amsterdam como exemplar. Ver: GUARNACCIA, Matteo. PROVOS: Amsterdam e o nascimento
da contracultura. Trad. Lgia de Souza Mendes. So Paulo: Conrad Editora do Brasil. 2001. (Coleo Baderna)
62

outros fatores urbansticos, contemplados na fase de diagnstico. Essa traduo mal adaptada
da teoria do traffic calming no projeto PACE 97 demonstra o quanto problemtica a
importao de modelos sem se observar o contexto onde este ser inserido ou implantado. A
sistematizao de normas de moderao de trfego deve partir da realidade local, sob pena de
se transformar em apenas mais uma soluo tcnica desvinculada da realidade.
Analisando-se mais detalhadamente o projeto, pode-se notar que, na execuo do binrio da
Rua Professor Morais e da Rua Rio Grande do Norte, as motivaes da implantao do
projeto (que constam das anlises das alternativas de circulao e do relatrio de
monitoramento) mudam o foco de integrao do planejamento proposto no diagnstico. Elas
deixam de considerar as implicaes das intervenes nesses locais e so direcionadas
exclusivamente para a melhoria do trnsito. O binrio foi implantado como forma de
melhorar o acesso Av. Afonso Pena [...] contribuindo para a reduo do fluxo na Av.
Cristvo Colombo.65 (Fig. 07)
A proposta consistiu na implantao de mo nica na Rua Professor Morais, no sentido da
Av. do Contorno para a Av. Afonso Pena, como forma de se atingir o objetivo citado. Para
tanto, a Rua Rio Grande do Norte recebe todo o fluxo com destino Av. Nossa Senhora do
Carmo. Foram retirados os acrscimos de passeio nos cruzamentos da Rua Rio Grande do
Norte para implementao de mais uma pista de rolamento. Com isso, houve aumento
substancial do volume e da velocidade no trnsito na Rua Rio Grande do Norte: a contagem
volumtrica de carros no pico da manh, que antes era de 767 no cruzamento com a Rua
Santa Rita Duro e de 861 no cruzamento com a Avenida Getlio Vargas, passou para 2206,
no primeiro cruzamento, e 1728, no segundo.66
Esse acrscimo implicou, de imediato, o aumento do nvel de rudo e uma dificuldade para
travessia de pedestres, principalmente no cruzamento com a Rua Gonalves Dias. Algum
tempo depois, comearam a surgir as conseqncias indiretas do processo, sinalizadas nas
principais reclamaes registradas pela BHTRANS67 sobre o trecho: aumento do nmero de
imveis residenciais e comerciais vazios, aumento no nmero de acidentes envolvendo
pedestres, grande rotatividade de aluguis.

65

BELO HORIZONTE. BHTRANS. Relatrio de Monitorao: Plano de Circulao da rea Central de Belo
Horizonte. Belo Horizonte: BHTRANS, 1998b. p. 11.
66
BELO HORIZONTE. BHTRANS, 1998B, p. 49-50.
67
BELO HORIZONTE. BHTRANS, 1998B, p. 49-50.

No projeto da Avenida Nossa Senhora do Carmo, que complementou a criao do binrio, a


Rua Rio Verde recebeu o trfego de entrada para o bairro Carmo-Sion. (Fig. 08) A mudana
representou um aumento significativo no volume de trfego ao qual estava sujeita. Isso
transformou o uso da via, que antes era essencialmente local, com grande concentrao de
casas, em uma via coletora, resultando no aumento imediato do nmero de estabelecimentos
comerciais e, mais recentemente, na sua gradativa verticalizao. A justificativa da mudana
apresentada na "Anlise da Alternativa de Circulao da Avenida Nossa Senhora do Carmo",
tambm se restringe apenas ao trnsito e a seguinte:
Os atrasos nos tempos de viagem que vem sendo impostos aos
motoristas que hoje transitam ao longo da avenida, em ambos os
sentidos, bem como nas aproximaes das vias transversais, esto
atingindo nveis indesejveis. Se for considerado o fato de que a
demanda de veculos naquela regio crescente, em funo do
adensamento urbano da zona sul (implantao do Belvedere 3 e
outros) constata-se que a avenida exige intervenes que possam
garantir sua vida til operacional por mais alguns anos.68
Essas duas intervenes analisadas inserem-se no planejamento da circulao, abrangendo
problemas da cidade de Belo Horizonte o aumento do potencial construtivo no bairro
Belvedere 3 e o trfego de passagem no Centro da capital e um problema metropolitano a
ocupao de condomnios fechados na regio ao sul da capital principalmente em Nova Lima.
Nos dois casos citados, a prtica socioespacial do local envolvido diretamente na implantao
do projeto se modificou junto com o espao. Pode-se observar ocorrer ali, de forma mais lenta
e gradual, o que ocorreu, de maneira drstica, na Operao Urbana Faria Lima: a insero dos
terrenos novamente no mercado imobilirio e o seu benefcio aps as intervenes. Esses
benefcios decorrentes dos ganhos de localizao, valorizados por um acesso mais fcil e
rpido, no se apresentaram apenas nos locais da interveno, mas, principalmente, em outras
reas, como o bairro Belvedere 3 e os condomnios de Nova Lima. No fim, os problemas
antes mais caractersticos do Hipercentro, que o PACE 97 propunha resolver (como o conflito
de carros e pedestres, a diminuio do uso residencial e o trfego de passagem), foram como
que alastrados para as regies de interveno.
Na prtica, o planejamento urbano de Belo Horizonte, analisado a partir do projeto PACE 97
continua no integrando as questes da cidade, olhando-as de um ngulo s de cada vez. Ao

contrrio do urbanismo moderno, adepto das grandes intervenes, o planejamento da


circulao ps-moderno se tornou capaz de criar modificaes abrangentes no espao urbano,
a partir de pequenas requalificaes pontuais. Ao isolar a circulao do ambiente construdo e
da vida ligada a essa circulao, o pragmatismo tcnico se torna incapaz de compreender a
natureza do movimento contnuo que participa do processo de produo da cidade. No
entanto, como diz Vasconcelos,
[...] as polticas de transporte e trnsito constituem instrumentos muito
importantes para a definio das condies de vida na cidade.
preciso v-las com uma perspectiva predominantemente social e
poltica, segundo a qual a questo central passa a ser quem tem direito
ao uso da cidade e em quais condies.69
Vasconcelos tambm ressalta o que o projeto PACE 97 demonstra: as metodologias de
transporte e trnsito so baseadas em anlises predominantemente quantitativas, dissociadas
de qualquer outro fator, e apresentam um carter conservador na medida em que no
questionam a realidade da cidade preferindo concentrar-se na busca de solues tcnicas para
o problema do trfego urbano.70
O Estado, ao priorizar o trnsito pelo trnsito, age de maneira a privilegiar interesses
econmicos. O seu mecanismo simplificar os conflitos existentes entre a macroescala e a
microescala (que devem ser considerados em intervenes na cidade), por meio de conceitos
abstratos como bem-estar e qualidade de vida. Assim, aps as interferncias virias
concebidas nessa metodologia, as ruas se degradam e as prticas socioespaciais se tornam
impessoais e descartveis. Pela lgica do mercado imobilirio, esse o ambiente urbano mais
promissor. Alm disso, o privilgio dado circulao est ligado historicamente distribuio
de mercadorias. possvel, e fcil, que o cidado e seu lugar cotidiano desapaream em
funo da cidade, quando resolvemos problemas urbanos reorganizando prticas espaciais
sem consider-las, alterando os usos consolidados sem sequer conhec-los. Assim, nosso
urbanismo se afasta da realidade da cidade que pretende planejar e as propostas se afastam do
seu objetivo: as pessoas e os lugares.

68

BELO HORIZONTE. BHTRANS. Anlise da alternativa de circulao da Av. Nossa Senhora do Carmo.
Belo Horizonte: BHTRANS, 1998c. p. 8.
69
VASCONCELOS, Eduardo A. Transporte urbano, espao e equidade: anlise das polticas pblicas. So
Paulo: Annablume, 2001. p. 12.
70
VASCONCELOS, 2001, p. 11-12.

Com base nessa discusso, e para alm dela, preciso entender que as alteraes virias no
dizem respeito apenas fluidez e velocidade do trfego. Elas tm potencial para reorganizar
o espao urbano e devem ser tratadas como tais no planejamento das cidades.

Figura 5 Projeto PACE 97 Intervenes propostas. Fonte: BELO HORIZONTE. BHTRANS, 1998, p.11.

Figura 6 Projeto PACE 97 reas Ambientais. Fonte: BELO HORIZONTE. BHTRANS, 1998, p. 9.

Figura 7 Projeto PACE 97 Binrio Professor Morais / Rio Grande do Norte. Fonte: BELO
HORIZONTE. BHTRANS, 1998B, p. 12.

Figura 8 Projeto PACE 97 Av. Nossa Senhora do Carmo. Fonte: BELO HORIZONTE. BHTRANS,
1998B, p. 22.

2.6 A Situao-problema
Como mostram os exemplos apresentados, a desintegrao do planejamento e a prioridade
dada ao trnsito e a projetos que beneficiam setores econmicos, em detrimento da realidade
local, contribuem para a situao-problema diagnosticada, que ser sintetizada em seguida.
Pode-se destacar, como primeiro problema enfrentado em Belo Horizonte, a aplicao setorial
do planejamento facilitando a desintegrao entre os rgos da Prefeitura criando uma
dificuldade de propor formas integradas na aplicao do planejamento. O planejamento
aplicado algumas vezes de maneira setorial, como foi evidenciado nos projetos apresentados.
As descentralizaes propostas para a administrao da cidade, dando mais poder s
Regionais, agora chamadas de SCONGERs, apontam para uma superao desse problema.
Mas, para isso, uma autonomia efetiva deve ser perseguida e a presena dos rgos de poltica
urbana nas regionais deve ser subordinada s questes locais tratadas, no o contrrio. Os
representantes da BHTRANS junto s Regionais, por exemplo, no so exclusivos de cada
uma delas, porm assistem vrias ao mesmo tempo, de modo que tendem sempre a dar mais
ateno s metas da prpria empresa do que aos problemas locais de cada SCONGER.
Alm do problema identificado acima, outro aspecto contribui para a possvel fragmentao
entre as diversas secretarias, departamentos e autarquias que compem o organograma da
administrao pblica. Muitas vezes essas divises obedecem lgica das alianas polticopartidrias, que se estabelecem na busca por governabilidade. Parte da mquina administrativa
e do oramento so destinados aos grupos de aliados dos governantes em questo. Assim,
muito comum secretarias que deveriam atuar conjuntamente atuarem em oposio uma
outra por razes partidrias.
A fragmentao da administrao da Prefeitura facilita a abordagem da circulao como uma
funo isolada, mas no constitui, por si s, uma explicao satisfatria para a preponderncia
da circulao entre as funes urbanas e para a sua fora na privatizao do espao pblico.
Um problema encontrado que as possibilidades mais abrangentes da circulao de
privilegiar pedestres, transporte coletivo e transportes no motorizados so relegadas ao
segundo plano em favor de intervenes virias. Ao se tornar um fim em si mesma e ao
privilegiar o carro particular, a circulao passa a atuar como um vetor de dissoluo da vida

urbana, rompendo os vnculos tradicionalmente estabelecidos entre homem e cidade, alm de


favorecer interesses econmicos.71
Nos casos abordados, a cidade vai se transformando em meio para transitar e os lugares, que
deveriam ser um fim, perdem suas caractersticas e seu sentido de ser. Enfim, os lugares
pioram para quem? Pioram, na maioria das vezes, para os moradores que tm suas prticas
socioespaciais esvaziadas e suas casas perturbadas pelo barulho e pela poluio do trnsito,
bem como para os pequenos comerciantes. Melhora para a indstria automobilstica, para o
mercado imobilirio. Melhora tambm para os carros, a princpio. O aumento de oferta de
rea de via para os carros particulares tende a aumentar a demanda e, em muitos casos, a via
se esgota mais rapidamente do que se esgotaria sem mudana, piorando as condies at
mesmo para os carros depois de algum tempo.72
O que torna o problema ainda mais complexo que esse tipo de interveno beneficia a
especulao imobiliria, o capitalismo flexvel. Para a especulao, vantajoso que as ruas se
degradem, que sejam construdas novas ruas genricas e homogeneizadas, a partir de modelos
e formas estabelecidas pela industrializao do espao, e que os seus terrenos sejam
novamente lanados no mercado. Esse tipo de investimento tambm muito valorizado pelo
mercado imobilirio que assume a facilidade da circulao como um valor a ser disputado no
mercado da terra urbana. A concentrao da propriedade privada do automvel expressa, ao
mesmo tempo em que acentua, as desigualdades sociais e econmicas na cidade. Alm disso,
o planejamento financia, com dinheiro pblico, a infra-estrutura para suportar essa
concentrao. Prover um lugar de infra-estrutura tambm aumenta seu valor comercial.
Enquanto os benefcios resultantes da utilizao do automvel so apropriados pela minoria
que os possui, as conseqncias so compartilhadas por todos.
Hoje, 27,8% da populao de Belo Horizonte utiliza veculo particular para sua locomoo
habitual, 2% usam txis, 2,1%, motocicletas. O restante da populao encontra-se distribuda
da seguinte forma: 47,7% so atendidos habitualmente por nibus municipais; 14,6% por
nibus metropolitanos; 14% por metrs; 4,6% pelas bicicletas; 22% se deslocam a p.73

71

DUARTE, 2002, p. 56.


PHAROAH, 1991, p. 152.
73
BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Transporte e das Mobilidade Urbana. Motivaes
que regem o novo perfil de deslocamento da populao urbana brasileira: pesquisa de imagem e opinio sobre
os transportes urbanos. Relatrio final. Braslia: Ministrio das Cidades, 2002. p. 36. Foram utilizados os dados
que indicam o uso habitual, ou seja, aquele que se d trs vezes ou mais em uma nica semana e num perodo de
pelo menos trs meses consecutivos.
72

evidente o privilegio dado a uma minoria que utiliza carros particulares mesmo que eles sejam
muitos. Em Belo Horizonte circula um veculo para cada 3 habitantes.74 Assim, alm de agir
piorando os locais de interveno para as pessoas, esse tipo de poltica de planejamento da
circulao, desvinculada do espao e de outros fatores, contribui para aumentar o nmero de
investimentos na cidade legal, concentrando recursos onde eles j so abundantes.
O prejuzo causado pelo nmero de acidentes, a grande emisso de poluentes, o alto consumo
de combustveis, o tempo gasto nos deslocamentos so resultados das polticas de transporte e
trnsito centradas no automvel. Essas polticas tm gerado grandes distores que, no
entender de autores como Vasconcelos,75 so deseconomias urbanas. Isso j seria suficiente
para a condenao do modelo.
A transformao dos usos nos locais que sofreram intervenes virias expressam, portanto, o
avano da transformao do espao urbano em espao abstrato ou dos valores de troca. As
relaes espao-temporais do sistema capitalista so impostas aos ritmos cotidianos para
desmont-los e coopt-los para sua lgica. Para Lefebvre,
a fim de dominar o espao, a tecnologia introduz uma nova forma
dentro do espao existente geralmente uma forma retilnea ou
retangular, como uma malha ou um tabuleiro de xadrez. Uma rodovia
brutaliza o campo e o territrio, cortando atravs do espao como uma
grande faca. O espao dominado normalmente fechado, esterilizado,
esvaziado.76
A interferncia do Estado no espao da cidade, via planejamento urbano, nos casos estudados,
contribui para confrontar, de um lado, o espao abstrato, homogeneizado e hierarquizado das
prticas econmicas e polticas do capitalismo e, de outro, o espao da vida cotidiana, dos
conflitos e da interao dos diversos agentes sociais. Assim,
um momento da compreenso das contradies do espao, como agora
se configuram, o da resistncia representada pelas formas de uso do
espao,
consolidadas
historicamente,
contrapondo-se

homogeneizao e a generalizao de materiais, desenhos, maneiras


de viver impostas pela industrializao do espao. A dimenso aqui

74

Nmero fornecido pela BHTRANS.


VASCONCELOS, 2001, p. 21 22.
76
LEFEBVRE, Henri. The production of space. Oxford: Blackwell,1993. p.165. In order to dominate space,
technology introduces a new form into a pre-existing space generally a rectilinear or rectangular form such as a
meshwork or chequerwork. A motorway brutalizes the countryside and the land, slicing through space like a
great knife. Dominated space is usually closed, sterilized, emptied out. (traduo minha)
75

aventada remete ao significado da produo do espao no processo


reprodutivo.77
Essa contradio abre possibilidades para o planejamento incentivar os valores de uso das
particularidades intra-urbanas, que no se traduzem em linguagem econmica, mas provm de
relaes afetivas e culturais. Apesar da supremacia cada vez maior do espao abstrato, os
valores de uso no foram totalmente subjugados a ponto de desaparecerem.
Desse modo, o espao abstrato avana sobre o dos valores de uso a partir do tipo de
planejamento destacado. Para os propsitos buscados nesta dissertao, esse avano significa
que o lugar piorou ao ter seu valor de uso cada vez mais enfraquecido e resumido aos
propsitos do capital. Esse o tipo de ao de planejamento exercida pelo Estado, to
criticado pela esquerda, do qual esta dissertao se quer afastar.
As elaboraes das propostas de planejamento da circulao apontadas como exemplo,
portanto, desconsideram os agentes sociais e seu cotidiano na sua elaborao. A perspectiva
das populaes imediatamente envolvidas e suas particularidades no so importantes. Isso
cria um descompasso entre essas propostas de planejamento que como o exemplo escolhido
prioriza as intervenes virias e as micronarrativas urbanas, fazendo com que as
especificidades que compem os lugares sejam homogeneizadas pelas propostas de
planejamento.
A racionalidade estreita e instrumental do planejamento urbano focada na circulao, ou em
qualquer outra funo, aponta para a disponibilizao dos meios para um fim pretendido.
Entretanto, pode-se notar uma banalizao, encobrimento ou mistificao desse fim que diz
respeito, essencialmente, reproduo do prprio sistema e das desigualdades que ele
acarreta. Circulao nada tem a ver, na verdade, com a melhoria dos lugares ou com os
agentes sociais. Alm disso, a razo invocada tem o pretexto de ser atemporal, universal,
imparcial, supondo um conjunto homogneo de cidados. O planejamento no nem pode ser
neutro, uma vez que lida com a relao de foras conflitantes.
No macroplanejamento desintegrado, busca-se a ao eficaz, entendida como a ao que
produz o efeito esperado. Tal como definida por Santos,78 essa seria a ao verticalizada e
77

DAMIANI, Amlia Luiza. As contradies do espao: da lgica (formal) (lgica) dialtica, a propsito do
espao. In: DAMIANI, Amrica Luiza; CARLOS, Ana Fani Alessandri; LIMA, Odete Carvalho de. (Org.). O
espao no fim do sculo: a nova raridade. So Paulo: Contexto, 2001. p. 49.

instrumental ou aquela capaz de fluir livre de qualquer rudo, acaso ou impedimento que a
afaste de sua inteno original, sendo a medida de sua eficcia inversamente proporcional ao
nmero de respostas encontradas. Ao essa comandada distncia por planejadores e
caracterizada pela indiferena para com o lugar onde se atua e direcionada a um objetivo
nico definido a priori.
No outro extremo estaria a ao eficiente, ou aquela para a qual a interao produzida na
cidade parte dos objetivos, redefinindo o prprio curso e a natureza da ao inicial. A cada
ao corresponder no apenas uma, mas um elenco de respostas. Essa ao horizontalizada e
solidria, sem deixar de ser conflituosa, aproxima-se dos objetivos desta dissertao na
medida em que possui uma ligao com os objetivos localmente definidos e se contrape e
resiste eficcia instrumental da racionalidade tcnica.
Da surge a importante questo: o que pode ser feito para que as intervenes urbanas, como,
o exemplo da circulao citado, no piorem os locais em que se instalam e para que o
planejamento, inclusive o da circulao, seja uma ferramenta de incluso? E, principalmente,
o que pode ser feito para que esse instrumento poderoso de aplicao do planejamento urbano
seja utilizado em prol da coletividade concreta, composta de pessoas e no de instituies
econmicas? Esse o horizonte a ser perseguido aqui, mesmo sabendo-se que nenhum
planejamento capaz de assegurar integralmente tal possibilidade. A busca ser no sentido de
aumentar sempre a possibilidade da manifestao e da autonomia das particularidades intraurbanas (onde se manifestam os conflitos, minorias, interaes imediatas, apropriaes e
atribuies de valores e uso) sobre as deliberaes acerca do seu espao, alm de potencializar
e no restringir a apropriao cotidiana dos diferentes espaos.

78

SANTOS, Milton. A natureza do espao: espao e tempo: razo e emoo. So Paulo: Hucitec, 1999. p. 228.

CAPITULO 3
Microplanejamento Integrado: conceitos estruturadores
Como exposto no captulo anterior, o planejamento da cidade de Belo Horizonte d-se, vrias
vezes, de maneira desintegrada, com o privilgio do rgo de transporte e trnsito, a
BHTRANS. Isso abre caminho para que se pense na introduo de um outro tipo de
planejamento, adaptado ao habitante, para o qual o lugar da cidade seja mais importante do
que a passagem pela cidade, o trnsito seja integrado aos demais fatores e seja possvel
adequar as intervenes s novas variveis que se apresentam com o passar do tempo. Que
planejamento esse?
Essa pergunta provocou a formulao da hiptese de um Microplanejamento Integrado. O
termo micro indica a considerao prioritria das micronarrativas autnomas a partir de
suas prprias caractersticas. J o termo integrado indica a considerao de todas as
instncias do planejamento, desde os usos pblicos e privados, passando por meio ambiente,
economia local, morfologia e incluindo, evidentemente, tambm o prprio trnsito. O
Microplanejamento Integrado deve ser definido e aplicado a partir de processos de
participao popular.
A hiptese do Microplanejamento Integrado fundamenta-se no fato de que a legislao urbana
existente j contempla as diretrizes gerais de uma possvel integrao e descentralizao do
planejamento, incluindo a participao popular, crucial para esse tipo de procedimento. O
planejamento que aborda o "pequeno" a partir de suas prprias opinies pode se inserir no
contexto de produo do espao de Belo Horizonte, aproximando as intervenes pblicas da
realidade e da mudana do cotidiano da cidade em toda as suas instncias. Alm disso, pode
representar um contraponto do local nos processos gerais, que so comumente usados como
base do planejamento e que dizem respeito totalidade da cidade.
A seguir, sero detalhados os conceitos estruturadores, as caractersticas e as diretrizes que
determinam o Microplanejamento Integrado, apontando-se para cada uma delas a pertinncia,
a definio e os problemas a serem superados. Primeiro, sero analisadas as bases legais que
fundamentam as propostas posteriormente explicitadas: a escala micro, as possibilidade da
participao popular, as possibilidades de integrao do planejamento e a reconfigurao nas
relaes de produo do espao da cidade.

3.1 Bases legais para um Microplanejamento Integrado


A base legal j constituda abre possibilidades concretas para a proposta de um
Microplanejamento Integrado, embora evidentemente no garanta a sua existncia. A busca
dessa base legal d-se sob a seguinte perspectiva: nenhum instrumento adequado em si, mas
depende da finalidade e do modo pelo qual aplicado. Alm disso, nenhuma virtualidade
tcnica ou legal substitui o controle social sobre a prtica. Entretanto, a existncia de uma
legislao pertinente s questes levantadas aponta para uma tendncia e um ambiente
propcio s novas propostas.

3.1.1 Constituio de 1988


O perodo anterior Constituio de 1988, que teve incio no Estado Novo, cunhado pelo
modelo central-desenvolvimentista, que orientou a legislao e a atuao do poder pblico
sobre as cidades. Segundo Bonduki, esse modelo caracterizou-se por:
1) autoritarismo;
2) centralizao da gesto;
3) ausncia de participao em qualquer nvel dos usurios e da
sociedade em geral;
4) desrespeito ao meio ambiente e ao patrimnio cultural numa lgica
em que predominou o mito da modernidade como sinnimo da
transformao urbana sem compromissos com o ambiente e os valores
culturais;
5) desarticulao das polticas setoriais;
6) priorizao do transporte individual;
7) preferncia pelas grandes obras, s vezes desnecessrias,
canalizando recursos pblicos para empreiteiras e relegando a segundo
plano as iniciativas na rea social. 79
Somente a partir da atuao dos movimentos sociais, da abertura poltica e da Constituio de
1988, surge uma postura diferente frente questo urbana. Essa postura est baseada em
descentralizao, na participao popular, na parceria com organizaes no governamentais
e na busca do direito cidade, o que representa um novo caminho, ainda por ser
desenvolvido, para construo de cidades menos desiguais e mais humanas. A grande

79

BONDUKI, Nabil. Habitar So Paulo: reflexes sobre a gesto urbana. So Paulo: Estao Liberdade, 2000.
p. 20

conquista resultante das mobilizaes sociais que marcaram os anos 80, no que se refere
poltica urbana, foi a insero dos artigos 182 e 183 na Constituio Federal de 1988.80
O principal avano alcanado com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988 e
que importante para a fundamentao do Microplanejamento Integrado foi a
descentralizao do Estado. Os municpios passaram a ser tratados como entes federativos e
instauraram-se condies, institucionais e polticas, para que houvesse um planejamento mais
democrtico no mbito local, com municpios fortalecidos, tanto poltica quanto
economicamente (bem menos nesse ponto), permitindo a participao popular direta nas
escolhas pblicas. Essa participao um dos resultados esperados da descentralizao, j que
no havendo participao, dificilmente os benefcios da descentralizao seriam
alcanados.81 O Oramento Participativo de Belo Horizonte insere-se nesse contexto como
uma poltica que permite a extenso da participao popular ao processo oramentrio.
O processo de descentralizao previsto na Constituio e seu desenvolvimento conduzem, no
entanto, a concluses contraditrias, como alerta Maricato. Dificilmente poderamos
reconhec-lo como descentralizao autnoma. Ela se d de fato, por ausncia tendo em
vista o recuo do poder central devido sua falta de autonomia na conduo das polticas
nacionais.82 Essa situao nos leva a relativizar a autonomia do poder local na soluo de
80

Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem estar de seus habitantes.
1 O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para as cidades com mais de vinte mil
habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor.
3 As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro.
4 facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir,
nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I parcelamento ou edificao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o
domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou a mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
2 Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3 Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
81
GREMAUD, Amaury P. Descentralizao: conceitos bsicos, requisitos e problemas e estado das artes e a
experincia internacional. In: Curso de gesto urbana e de cidades. Fundao Joo Pinheiro. IPEA. ESAF. WBI.
2002. p. 2.
82
MARICATO, 2001, p. 64.

problemas estruturais e apontar distores como, por exemplo, a guerra fiscal (competio
entre as cidades por uma empresa), que acaba beneficiando mais a esfera privada do que a
pblica.
Especialmente o tratamento dado funo social da propriedade dificultou muito sua
implementao. A vitria da proposta defendida pelo bloco conservador (o chamado Centro)
condicionou, nos moldes do 4 do artigo 182 da Constituio Brasileira, a efetivao da
funo social da propriedade existncia de uma lei federal e do plano diretor. Essa
obrigatoriedade continua produzindo efeitos desfavorveis no sentido de promover os
interesses do capital imobilirio.83 Como vimos, a presena e o favorecimento desses agentes
tornam as propostas de planejamento democrtico mais difceis de serem implantadas,
distorcendo o foco das propostas pblicas a seu favor.

3.1.2 Estatuto da cidade


Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, o senador Pompeu de Souza
apresentou o Projeto de Lei n. 5.788/90, do Estatuto da Cidade, visando a regulamentar os
artigos 182 e 183 da Constituio. A tramitao desse projeto foi extremamente morosa.
Apesar do crescimento dos problemas urbanos, sua aprovao deu-se apenas mais de uma
dcada depois, em 10 de julho de 2001, sob a liderana do senador Mauro Miranda. O
substitutivo aprovado, a Lei n. 10.257, partiu do projeto original n. 5.788/90 somado a
outros dezessete projetos de lei. A seguir, sero apontados os principais itens que apresentam
possveis implicaes para a proposta do Microplanejamento Integrado, analisando-se seus
problemas e potencialidades.
Podem-se salientar no Captulo I, Diretrizes Gerais do Estatuto da Cidade, os seguintes
aspectos:
Artigo 2, II Gesto democrtica por meio da participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano;
Artigo 2, XIII Audincia do Poder Pblico municipal e da
populao interessada nos processos de implementao de
empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos
83

SAULE JNIOR, Nelson apud MARICATO, 2001, p.101.

sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a


segurana da populao.
Falta a esses artigos a definio do peso da opinio da populao sobre as deliberaes acerca
do assunto discutido. Trata-se ainda de princpios gerais. O grau de abertura para a
participao popular pode ir desde situaes de no-participao real, como a coero e a
manipulao, passando pela pseudoparticipao, como informao, consulta e cooptao, at
a participao autntica representada pela delegao de poder e pela autogesto.84 A
participao precisa ser definida de forma objetiva e transparente para se tornar efetiva.
Entretanto, nessa definio geral cabem tanto as propostas de participao autntica quanto
quaisquer outras.
Mesmo que no haja conseqncias para o desenrolar dos efeitos dessas audincias e apesar
de o EIA (Estudo de Impacto Ambiental) e o EIV (Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana),
definidos no cap. II, seo I, art. 4, VI, no constiturem inovaes, estamos diante de uma
novidade quanto participao da populao interessada em casos que extrapolam a condio
legal da edificao no lote ou gleba, como ressalta Maricato.85 A implementao dessa lei
pode dar incio a um processo de embate poltico, opondo moradores e promotores
imobilirios em casos de implantao, por exemplo, de projetos virios por Operaes
Urbanas ou apenas pela iniciativa pblica. Ela tambm abre possibilidades para que projetos
propostos para o espao urbano tenham, necessariamente, em sua concepo e elaborao, a
participao da populao envolvida.
No Captulo I, Diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, pode-se salientar ainda:
Artigo 2, IX justa distribuio dos investimentos e nus decorrentes
do processo de urbanizao;
Esse artigo muito elucidativo se no se perderem de vista as situaes explicitadas nos
exemplos da Operao Urbana86 Faria Lima e no Projeto PACE 97. A justa distribuio do
nus decorrentes desses projetos, um direito assegurado pela lei, no foi alcanada. Os

84

Ver a definio desses graus de participao nas pginas 76-83.


MARICATO, 2001, p. 104.
86
A Operao Urbana, um conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo poder pblico com a
participao dos usurios, moradores e investidores para transformar uma rea, um dos instrumentos definidos
no Estatuto da Cidade. Dependendo de sua aplicao, pode significar um avano social ou a captura do poder
pblico por interesses privados a partir da possibilidade de venda de uma exceo lei de zoneamento. No caso
da Faria Lima, a segunda opo se concretizou. O texto da lei no garante a opo.
85

projetos foram implantados utilizando como justificativa o termo bem-estar, apoiado na


melhoria do trnsito que, como vimos, privilegia uma minoria. Essa justa distribuio deveria
ter passado pela definio conjunta do significado do termo justia para ser aplicada. Uma
sociedade justa no uma sociedade que adotou leis justas para sempre. Uma sociedade justa
uma sociedade onde a questo da justia permanece constantemente aberta.87
Sobre a gesto democrtica da cidade, definida no Captulo IV, est evidenciada no texto da
lei uma preocupao com a participao social em todos os processos atravs de instrumentos
definidos no artigo 43:
I - rgos colegiados de poltica urbana em nveis nacional, estadual e
municipal;
II debates, audincias e consultas pblicas;
III - conferncias sobre assuntos urbanos nos nveis nacional, estadual
e municipal;
IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, projetos ou
programas de desenvolvimento urbano;
O oramento participativo torna-se, assim, condio possvel para a aprovao do oramento
pela Cmara Municipal pelo artigo 44. A lei determina:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade;
II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
III o acesso a qualquer interessado aos documentos e informaes
produzidos.
As propostas do Estatuto da Cidade do condies para uma mudana no planejamento
urbano de forma a torn-lo mais prximo do cidado. Contudo, os instrumentos que constam
de seu texto podem tambm ser usados para alimentar a dinmica do mercado excludente ou
podem ser ignorados (o Brasil possui um longo histrico de leis que no pegaram). Para sua
real efetividade todas essas conquistas devem ser regulamentadas pelo Plano Diretor de cada
cidade. Conseqentemente, o Plano Diretor acaba por se tornar uma figura central e decisiva
da poltica urbana como j foi dito no item 2.2.
A aprovao do Plano Diretor pela Cmara Municipal requer que os legisladores se
posicionem contra os interesses dos proprietrios fundirios, da especulao imobiliria e dos
grupos que detm poder local. Certamente, essa no uma tarefa pequena e muitos Planos
87

CASTORIADIS, Cornelius apud SOUZA, 2004, p. 186.

podem ficar aqum do que possvel a partir do Estatuto da Cidade no sentido de


democratizar a produo do espao urbano. E, mesmo que o Plano Diretor seja bem sucedido
nesse aspecto, ainda preciso implement-lo. As polticas pblicas so essenciais nessa
empreitada.

3.1.3 Plano Diretor de Belo Horizonte


O Plano Diretor de Belo Horizonte foi aprovado em 27 de agosto de 1996, quase cinco anos
antes da aprovao do Estatuto da Cidade. Ele contempla vrios assuntos definidos na lei
federal, mas deixa excludos outros igualmente importantes. Tambm aqui sero analisadas as
diretrizes traadas pelo Plano Diretor de 1996 que podem embasar a proposta do
Microplanejamento Integrado.
J no Captulo I Da Conceituao e dos Objetivos , o artigo 3 define como um dos
objetivo do plano promover a estruturao de um sistema municipal de planejamento e
gesto urbana democratizado, descentralizado e integrado. No Captulo II Dos Objetivos
Estratgica , o artigo 7 inclui a participao popular na gesto do municpio. Portanto,
evidenciada a necessidade de integrao e de aproximao do planejamento e da gesto das
pessoas que fazem a cidade.
Outra diretriz desse plano: fazer o planejamento de Belo Horizonte para uma gesto
compartilhada na qual os diversos agentes estejam presentes. Tambm considerada a
distncia que h entre a legislao e a gesto local e definido como estratgico para o
desenvolvimento da cidade o respeito s especificidades locais. Para tanto, todo o Captulo I
do ttulo VI - Da Gesto Urbana - dedicado participao popular. Observe-se o exemplo
do artigo 77:
Para a implementao de programas urbansticos de polticas setoriais,
devem ser criados mecanismos que permitam a participao dos
agentes envolvidos em todas as fases do processo, desde a elaborao
at a implantao e a gesto dos projetos a serem aprovados.
Portanto, est garantido o poder de deciso dos cidados, no que diz respeito aos projetos a
serem implantados no seu espao. Entretanto, nesse captulo, como no Estatuto da Cidade,
trata-se ainda de princpios gerais e falta a definio do peso e das conseqncias da opinio

dessa populao sobre as deliberaes acerca do assunto discutido. Alm disso, os graus de
participao abrangem desde a cooptao at a participao efetiva.88
O plano define, tambm, as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e as reas de
Diretrizes Especiais (ADEs). Ambas exigem a implementao de polticas especficas, a
serem definidas de acordo com o local, para que se garantam ao Poder Pblico melhores
instrumentos de gesto urbana. Para as favelas, o Plano Diretor exige o encaminhamento de
um projeto de lei contendo o plano global de urbanizao (artigo 41).
Esses instrumentos, que garantem o reconhecimento das especificidades locais, aplicam-se
apenas a determinadas reas ZEISs e ADEs mesmo que a cidade incorpore, em todo o seu
territrio, caractersticas especficas que a tornam diferenciada. O prprio Plano Diretor
reconhece que h uma distncia entre o planejamento e a gesto devido a essas diferenas.
Seria, portanto, possvel estender a cada territrio essa "possibilidade diferenciada de
planejamento que respeitasse as especificidades locais e se baseasse em processos
participativos, porm, estamos numa economia capitalista. O capital precisa, para alcanar
pelo menos a taxa mdia de lucro do mercado, organizar suas atividades produtivas maneira
da racionalizao instrumental. A gesto democrtica requer um processo produtivo mais
lento do que o alcanado por uma organizao racionalizada de cima. Conseqentemente, ela
leva a um lucro menor. Na verdade, acostumados a associar capitalismo e democracia (por
uma circunstncia histrica que no cabe discutir aqui), esquecemos que esse modo de
produo no favorece a gesto realmente democrtica incorporada ao planejamento urbano.
As ZEISs so reas em que, agora, a lgica do capital j no consegue operar. Portanto, em
relao a elas, o capital no tem nada a perder e, por isso, possvel inserir o MPI nesses
espaos. Contudo, tornar a gesto enfaticamente democrtica em toda a cidade significaria
processos produtivos muito mais lentos e dispendiosos, tambm naquele territrio que hoje
est disponvel racionalizao instrumentalizada.
Uma gesto realmente democrtica do espao, no entanto, pode significar um verdadeiro
contraponto ao domnio da racionalidade econmica sobre todo o resto.

3.1.4 Decretos

88

Ver definio dos graus de participao, p. 76 e discusso semelhante para o Estatuto da Cidade, p.64.

Dentro do escopo da legislao municipal, existe ainda um decreto, proferido pelo prefeito e
sancionado na Cmara Municipal, que cria um frum de discusso regional sobre a ao da
Prefeitura. Esse frum pode ser utilizado como via para as aes do Microplanejamento
Integrado. O Decreto n. 10.685, de 6 de junho de 2001, cria o Regimento Geral dos
Conselhos Consultivos Regionais de Participao Popular e dispe sobre sua aplicao. A
definio dos Conselhos Regionais Populares CRPs apresentada pela Prefeitura a
seguinte:
A Prefeitura de Belo Horizonte criou o Conselho Regional Popular
CRP que um mecanismo que promove e incentiva a participao da
populao na administrao da cidade. Idealizado na reforma
administrativa, ele foi implantado em todas as regionais da cidade.
No Conselho Regional, as entidades representativas da regio,
juntamente com o poder pblico, vo poder fiscalizar, acompanhar,
apoiar e sugerir aes da Prefeitura na sua regio.
Em cada regional foi criado um CRP formado por oito representantes
da populao, eleitos na plenria popular e oito representantes do
poder pblico, sendo quatro indicados pela Prefeitura de Belo
Horizonte e quatro pela Cmara Municipal.
Em cada ms o CRP se reunir com o Secretrio Regional e,
eventualmente, com o Prefeito. Durante o encontro seus integrantes
trabalharo para viabilizar a implantao das sugestes formuladas
pela plenria popular e pelos integrantes do conselho. Alm das
reunies mensais do CRP, a cada trs meses os representantes das
entidades, previamente cadastradas nas regionais iro se reunir para
discutir as aes de cada regio e acompanhar o trabalho que vem
sendo feito pela Prefeitura. Nesses encontros sero definidos os temas
que nortearo a atuao de cada CRP.
Composto de duas instncias reunies mensais do CRP e as
Plenrias Populares de periodicidade trimestral os Conselhos
proporcionam, no mbito regional, uma maior aproximao do
cidado e as esferas administrativas de execuo dos servios.89
Embora o decreto no garanta diretamente que as sugestes e resolues tomadas pelos CRPs
sejam acatadas ou aplicadas (o que pode resultar em pseudoparticipao, como ser descrito
posteriormente), a existncia e o funcionamento desses conselhos representa um canal j
aberto entre prefeitura e assuntos regionais. Isso posto, o foco do planejamento comea a
mudar, se voltando para as realidades cotidianas e o relacionamento direto com as pessoas. A
partir desses conselhos, as propostas elaboradas pelo Microplanejamento Integrado podem ser

89

Texto de apresentao do CRPs no Portal da PBH. Disponvel em <http://www.pbh.gov.br>. Acesso em


23/01/2005.

encaminhadas diretamente. Alm disso, podem tambm ser discutidos, nessa instncia, os
possveis conflitos entre o planejamento urbano proposto no nvel central e as microrealidades
intra-urbanas.

3.2 Escala
Ao se traar uma estratgia de microplanejamento, evidente a precedncia da escala local
como primordial para o planejamento. O termo micro indica a considerao do lugar
enquanto tal e sua prioridade sobre a cidade enquanto macro-sistema de produo. Definirei
em seguida o significado e os critrios para escolha da escala micro de anlise de situaes
e planejamento de intervenes.
Em primeiro lugar, preciso esclarecer que um Microplanejamento Integrado requer respaldo
de polticas metropolitanas e municipais. Dependendo do nvel do impacto das polticas
gerais, o poder local no pode dar respostas adequadas s demandas e pode at desviar a
ateno de problemas graves. Da mesma forma, uma poltica pblica municipal est
fortemente vinculada ao contexto regional e a sua insero na macroeconomia. Decises
tomadas apenas no mbito municipal dificilmente tm a capacidade de mudar estruturalmente
um contexto desfavorvel. A principal objeo genrica a qualquer hiptese de
microplanejamento o fato de que pedaos de cidade no representam a cidade inteira. Uma
metrpole no composta da justaposio de uma srie de cidades pequenas, portanto no
basta dividi-la. preciso, portanto, que as propostas do Microplanejamento Integrado sejam
respaldadas por propostas para a cidade como um todo.
importante tambm deixar claro que as escalas no so imutveis ou naturais. Elas so,
antes de tudo, produto dos modos de organizao humana, da luta poltica e das mudanas
tecnolgicas.90 A partir dessa constatao, as classes de quantidade e magnitudes mtricas no
so os principais parmetros a serem utilizados. O que define a escala so os prprios
processos envolvidos e a vivncia individual e coletiva das realidades socioespaciais.
Entretanto o entendimento das cidades enquanto locus delimitado dos processos sociais tem
sua significao erodida pela expanso das relaes econmicas, dos meios de comunicao e
transporte a partir da Modernidade. Esses processos ganham, cada vez mais, abrangncia para
90

HARVEY, David Apud SOUZA, 2004. p. 105.

alm dos limites fsicos dos territrios polticos dos bairros, cidades, municpios, estados e
pases. Por conseguinte, a insero dos indivduos tambm se ampliou e no se restringe mais
apenas aos limites territoriais cotidianamente percebidos. Cada indivduo pode ser visto como
parte integrante de um abrangente sistema globalizado. Paralelamente, o nvel perceptvel
imediato, experimentado na vida cotidiana, permanece. Como tambm permanece a natureza
biolgica do homem, que evoluiu e se adaptou ao planeta Terra e, como espcie humana,
possui necessidades biolgicas a serem satisfeitas de maneira palpvel numa escala vivida
diretamente. Assim, esses processos encontram-se cada vez mais ligados a uma multiplicidade
de escalas e graus de complexidade.
No que se refere ao planejamento urbano, cada contexto pode se associar a uma variada gama
de processos sociais como uma rede que pode, ento, estender-se de ligaes locais a
regionais e/ou mundiais. Portanto, pela complexidade dos fenmenos sociais que abriga,
tambm a realidade urbana ligada a diferentes escalas que, muitas vezes, ultrapassam a
questo territorial. Ento, qual a pertinncia de uma abordagem de planejamento que se foca
na escala micro das realidades intra-urbanas?
Em primeiro lugar, como demonstra Freitas, preciso reconhecer que mesmo os processos
que ultrapassam a escala do territrio possuem suas facetas localizadas, s que integradas
verticalmente com escalas hierarquicamente mais abrangentes.91 Alm disso, existem os
processos sociais intrinsecamente localizados. Esses dois tipos de processos se influenciam
mutuamente na escala micro e constituem os processos associados vida cotidiana em
comunidade, envolvendo questes relacionadas vizinhana, s formas de habitar e coabitar,
qualidade do espao pblico compartilhado, aos elos afetivos que ligam lugares e pessoas,
aos aspectos culturais particulares. Tudo isso torna nico cada microcontexto especfico; da a
importncia de consider-lo primordial.
Como foi analisado na Operao Urbana Faria Lima e no projeto PACE 97, a considerao
prioritria dos ganhos imobilirios mascarados sob os argumentos tcnicos de melhoria do
trnsito so exemplos que demonstram o avano sobre essas micro-realidades do
planejamento enquanto torna efetivo o espao abstrato. Para Lefebvre,92 o espao abstrato
estabelecido pela prtica espacial que se instalou a partir do modo de produo capitalista.
Esse espao corresponde ao espao da acumulao e produo de riquezas, ao espao da
91

FREITAS, Jeanne Marie Ferreira. Perspectivas do planejamento contemporneo: reflexes a partir do caso de
Belo Horizonte. Belo Horizonte: Instituto de Geocincias da UFMG, 1996. p.100.

violncia que, para se tornar meio de produo ou mercadoria, vai sendo dominado e
homogeneizado.
O planejamento da circulao, desvinculado do espao da cidade, inserido nesse contexto
desempenha um papel especfico: o de reproduo contnua do espao abstrato. Ele sinaliza a
imposio de uma forma de contedos reduzidos estrategicamente, como demonstra Damiami
baseada em Lefebvre.93 A forma proposta aquela que adere a poucos contedos sociais e os
afirma, tornando-se, assim, um filtro e repelindo outros contedos. So lugares neutralizados,
higinicos e funcionais, como as avenidas e ruas voltadas para a circulao do automvel.
Essas solues lgicas no planejamento urbano so, na realidade, verses polticas
importantes e impositivas de um modo de vida no qual o consumo tem um papel fundamental.
O domnio do espao, alm de ser um meio, , ao mesmo tempo, aquele que revela as
contradies. Sobre essas contradies deve se focar o Microplanejamento Integrado como
forma de contraplanejamento (entendido e efetuado como o planejamento rumo ao espao
abstrato), dando visibilidade e respaldo aos conflitos advindos dessas contradies entre
planejamento e vida cotidiana. Segundo Lefebvre, a superao do espao abstrato se tornaria
possvel a partir de uma nova concepo espao-temporal: o espao diferencial. Esse espao
nasceria ao se acentuarem as diferenas a partir da explicitao dos conflitos e das
contradies inerentes ao espao abstrato e sua produo.
Configura-se um conflito e uma diferena: h espaos dominados e
espaos apropriados. A vida contraditria e diferenciada, apesar de
toda lgica, imprevista, invade e perturba a racionalidade redutora
imposta. Nesse momento, mesmo que residualmente, existe
apropriao.94
Os valores de uso, apesar da hegemonia dos valores de troca, aparecem atravs das diversas
formas de apropriao do espao, indissociveis das experincias da vida cotidiana.
Apesar da suposta hegemonia do espao abstrato e do planejamento lgico, desvinculado do
espao real da cidade, como o planejamento da circulao, o espao no homogneo e
tampouco o seu planejamento deve s-lo. Ele tambm o espao fragmentado, dividido para a
comercializao. Contudo, o espao fragmentado , tambm, o espao da vida cotidiana e dos
92

LEVEBVRE, 1993, p. 87.


DAMIANI, Amlia Luiza. As contradies do espao: da lgica (formal) (lgica) dialtica, a propsito do
espao. In: O espao no fim do sculo: a nova raridade. Amlia Luisa Damiani, Ana Fani Alessandri Carlos,
Odete Carvalho de Lima (org.). So Paulo: Contexto, 2001. p. 51-52.

93

microcontextos intra-urbanos, onde convivem relaes sociais produtivas e no-produtivas.


Trata-se tambm do espao compartilhado pelas necessidades objetivas e pelos desejos
subjetivos, assim como do espao particularizado, diversificado e mltiplo.95 Desse modo, os
valores conferidos s terras, imveis e objetos no se traduzem apenas em linguagem
econmica, mas provm de relaes afetivas, emocionais, culturais, ligadas memria.
Como forma de valer-se dessas contradies, a considerao da existncia de processos
especficos particularizados primordial. E esses processos so apreendidos na escala dos
microcontextos intra-urbanos, da sua importncia prioritria. Alm disso, essa a escala em
que a ao real sobre o espao, que o transforma diretamente a partir de uma vontade do
prprio sujeito, possvel. O exerccio do planejamento nessa escala coincide com o espao
da vida diria e conseqentemente com demandas particularizadas, que [] podem vir
carregadas de valores de uso.96 Quando tais processos so amplamente apoiados por uma
comunidade e se traduzem em propostas efetivas de planejamento, eles podem se transformar
em real desafio ao poder central estabelecido. Isso se d, com efeito, ao se propor tornar mais
importante essas propostas surgidas das demandas e dos conflitos na escala micro que o
planejamento para o espao abstrato.
A realidade da cidade no acabada ou definitiva. A mudana ocorre cada vez mais forte e
rapidamente. As propostas de planejamento definitivas ou fechadas que so colocadas acima
do contexto urbano no se adaptam a essa realidade mutante. A escala micro possui tambm
outra vantagem: a partir dela as mudanas no planejamento so mais fceis de serem
incorporadas, possibilitando ao planejamento uma complementaridade pela gesto.
A escala micro corresponde a recortes territoriais de tamanhos diversos, todos tendo em
comum o fato de se referirem a processos passveis de serem experimentados intensa e
diretamente no cotidiano. Podem ser feitos vrios recortes espaciais que expressem essa
possibilidade de uma vivncia pessoal intensa do espao e a formao de identidades
socioespaciais sobre a base dessa vivncia.97

94

DAMIANI, 2001, p. 54.


FREITAS, Jeanne Marie Ferreira. Perspectivas do planejamento contemporneo: Reflexes a partir do caso
de Belo Horizonte. Belo Horizonte: Instituto de Geocincias da UFMG, 1996. p.105.
96
FREITAS,1996, p. 108.
97
SOUZA, Marcelo Lopes de . Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos.
Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2004. p. 106.
95

Alguns recortes territoriais definidos pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte tm


potencial para se relacionar diretamente ao Microplanejamento Integrado. Esses recortes e
suas possveis relaes com o planejamento proposto so os seguintes:
as regionais ou SCONGERs, que hoje tm o objetivo de aplicao e fiscalizao do
planejamento, so as unidades nas quais se definem as obras do Oramento Participativo.
Essas regies sofrem, muitas vezes, a imposio de planos gerais e monofuncionais, definidos
nas secretarias, autarquias e empresas. Tm potencial para funcionar como unidade gerencial
dos diversos Microplanejamentos propostos e canaliz-los para a integrao setorial e ligao
com o planejamento da cidade e da regio metropolitana. As SCONGERs contam com corpo
tcnico composto de um membro originado de cada secretaria e autarquia. Como j foi dito, a
BHTRANS no disponibiliza um profissional exclusivo para cada regional, dificultando a
integrao do transporte e trnsito no nvel local. O corpo tcnico das SCONGERs o que
lida diretamente com a gesto dos problemas urbanos. ele que acompanha a implantao de
projetos e opera costumeiramente com os conflitos gerados a partir deles. Esses tcnicos
trabalham na ponta do servio pblico, em contato direto com a populao, e vivem
diretamente as situaes locais acumulando conhecimento sobre os espaos. Esses tcnicos,
por sua experincia prtica de gesto, podem operar nas propostas de Microplanejamento
Integrado como os condutores do planejamento.
as Unidades de Planejamento so as escalas referenciais do Oramento Participativo. Elas
foram definidas a partir do agrupamento de setores censitrios que so definidos por
quarteires e limitados pelo nmero mdio de domiclios buscando agrup-los atravs da
homogeneidade no padro de ocupao do solo, limites das administraes regionais e das
grandes barreiras fsicas naturais ou construdas. A utilizao do setor censitrio na sua
definio favorece a anlise dos dados do IBGE, proporcionando fcil acesso s informaes
para se calcularem os ndices de qualidade de vida urbana (IQVU) e de vulnerabilidade social
(IVS), balizadores do OP. Nessas unidades so formados os ncleos associativos para
reivindicaes no OP. Por contar com uma associao social em torno de um objetivo comum
j estabelecida representam um importante recorte. Esse recorte pode ser usado ao se
associarem as dinmicas de participao do Microplanejamento Integrado s dinmicas j
existentes do OP. Esse tipo de associao pode ser usado para que no ocorra um desgaste dos

canais de participao abertos, para que no haja expectativas exageradas quanto a eles,98
alm de manter o relacionamento ntimo entre o planejamento e a gesto. Essa escala ser,
portanto, a escala inicial de abordagem do Microplanejamento Integrado. Essa configurao
no representa, no entanto, necessariamente, os processos sociais envolvidos e pode ser
alterada subdividida ou ampliada. Essas unidades, como dito anteriormente, podem se
formar a partir de vrias abrangncias espaciais, dependendo dos processos sociais que
abrigam.
O que realmente interessa so os microcontextos intra-urbanos, que podem tanto coincidir
quanto escapar aos recortes territoriais acima apontados. Mas principalmente as Unidades de
Planejamento so a base inicial para a abordagem do Microplanejamento Integrado. Essas
unidades podem ser redivididas ou expandidas de acordo com os processos a serem
abordados.
Para essas microlocalidades, com caractersticas especficas, no existe planejamento ou ele
no focado diretamente no microcontexto em questo, e justamente a que se configuram
as relaes cotidianas significativas to importantes para a qualidade das cidades. , nessa
unidade e em seu relacionamento com as regionais, com o Plano Diretor e as secretarias e
autarquias, que o Microplanejamento Integrado se insere.
Se microcontextos intra-urbanos no representam a cidade como um todo, eles contm e
representam as relaes cotidianas e as prticas socioespaciais que configuram essa cidade,
como foi demonstrado. Elas so os elementos mais prximos do habitante, que podem
permitir e direcionar um urbanismo mais adaptado a esse habitante e que considere
enfaticamente as suas aes e reivindicaes. Isso significa um alto grau de indeterminao,
mobilidade e adaptabilidade no planejamento, mas que, paradoxalmente, servem
estabilidade social dos espaos urbanos, possibilitando a preservao de vnculos quando
desejada pelos cidados.
Nesse sentido, a importncia da escala micro para o planejamento e a gesto se afirma ao ser a
escala na qual a genuna participao direta da populao pode ocorrer. nessa escala que os
indivduos em processos participativos podero constituir instncias de tomada de deciso, de
98

O desgaste nos canais participativos devido ao grande nmero de reunies e a demora na execuo das
propostas foi um dos problemas de maior relevncia encontrado numa pesquisa realizada pelos tcnicos do
Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP para o programa Bairro Legal. Para melhorar
esse problema houve a recomendao de associao de processos participativos e de criao de rotinas de
reunies com intervalos constantes. LABHAB. Programa Bairro Legal. So Paulo: FAUUSP, 2003.

elaborao de propostas e de implantao. tambm nessa escala que as conseqncias dos


planejamentos, descolados da realidade urbana, so sofridas diretamente e uma reao
contrria potente pode surgir.

3.3 Integrao
Ao se usar o termo "integrado" para definir o planejamento proposto, persegue-se a
cooperao intensa e coordenada dos diversos enfoques disciplinares para uma finalidade
comum. Nesse sentido, a integrao almejada aproxima-se da interdisciplinaridade. No
entanto, a prtica real de "Macroplanejamento Desintegrado", como nas intervenes de
trnsito aqui analisadas, demonstra a distncia de que se est da resoluo dos problemas. O
que ocorre normalmente a total fragmentao do planejamento em instncias dissonantes ou,
na melhor das hipteses, uma pluridisciplinaridade (justaposio de conhecimentos diversos,
agrupados de modo a evidenciar a relao entre eles.)99 Nenhuma tentativa de interveno no
espao urbano pode prescindir dessa integrao, pois o esquartejamento da realidade
socioespacial em partes no consegue dar conta dos processos que desencadeiam a produo
desse espao, que antes de tudo produto das prticas cotidianas.
A estratgia principal de integrao a considerao do microcontexto intra-urbano a partir
de suas prprias caractersticas, que so indissociveis. O Microplanejamento Integrado no
abordar, por exemplo, o trnsito de uma dada localidade, mas a localidade em si.
A presena dos tcnicos, ligados s secretarias e autarquias, que atuam nas regionais, na
assessoria de construo das propostas de Microplanejamento Integrado, tambm uma
forma de garantir vrias abordagens na constituio das propostas.

3.4 Da no-participao participao autntica


A expresso participao popular ganhou destaque e est em voga entre as administraes
pblicas. Ter como um de seus procedimentos processos participativos virou sinnimo de
governo aberto e democrtico e vem trazendo sucesso para essas administraes. Alm disso,
99

SOUZA, 2004. cap. 5, parte 1.

o discurso participativo pode servir de respaldo frente crtica para atividades e projetos que,
na verdade, so decididos e montados pela administrao pblica no nvel central.
Participao popular significa, em princpio, que o povo toma parte nos planos, decises e
deliberaes do governo. Isso pode ocorrer tanto por deliberao de poder aos representantes
eleitos ou por uma participao direta. Ao definir um planejamento baseado na participao
popular, uma investigao acerca do seu significado e suas diferentes possibilidades se faz
necessria. O que realmente ela significa? Como e em que graus essa participao pode estar
presente? Para se responder a essas perguntas, a escala de avaliao proposta por Souza ser
tomada como base.100
Souza define trs situaes gerais de participao: situaes de no-participao (tipos 1 e 2),
situaes de pseudoparticipao (tipos 3, 4 e 5) e situaes de participao autntica (tipos 6,
7 e 8). O grau de abertura vai aumentando em cada uma delas e sua classificao se d em
oito nveis, que so:
1. coero: situaes em que o Estado age sem nenhuma participao popular. Podemos citar
o exemplo da remoo das antigas favelas JK e Jardim Edith na Operao Urbana Faria
Lima com uma posterior remoo dos moradores para lugares perifricos. Assim, esse
nvel
representa uma situao em que, freqentemente, nem sequer as
aparncias so salvas, como remoo de favelas, [...] algo comum no
Brasil urbano durante o regime militar, especialmente entre os fins dos
anos 60 e comeo dos anos 70. Normalmente, situaes de clara
coero so encontradas em regimes de exceo (ditatoriais ou,
mesmo, totalitrios), nas quais a prpria democracia representativa
no existe ou deixou de existir.101
O caso da remoo das famlias das favelas JK e Jardim Edith nos leva a rever a poca e
o regime definidos por Souza. Nos dias de hoje e em um regime de direitos civis
constitudos, situaes de coero continuam ocorrendo, principalmente quando grupos
com poderes bastante desiguais se enfrentam, como, por exemplo de um lado populaes
sem voz ativa e com poucos recursos para se defender e de outro o Estado aliado a fortes
grupos econmicos. O caso exposto no captulo anterior ilustra essa possibilidade: de um
lado os moradores das favelas JK e Jardim Edith e do outro a Prefeitura de So Paulo
100

SOUZA, 2004, p. 202 - 207.

aliada ao capital imobilirio. Os empresrios, grandes beneficirios da operao, fizeram


uma vaquinha para remover a favela. Fix narra passo a passo a coero sofrida pelos
moradores,102 que tiveram pouca ou nenhuma chance de se contrapor avenida, apesar
das tentativas e da ilegalidade de sua remoo.
2. manipulao: situaes nas quais a populao envolvida aceita uma interveno por meio
de induo, atravs de vrios mecanismos como, por exemplo, o uso macio de
propaganda. Desse modo,
o Estado no tem a menor inteno de estabelecer um verdadeiro
dilogo (sequer informando diretamente a populao), e muito menos
criar canais de participao; apenas busca restringir ao mximo o uso
da fora bruta, valendo-se de outros recursos para viabilizar a dada
interveno. Polticas pblicas compensatrias e intervenes
pontuais, com objetivo imediato de dar a impresso de que os
governos esto fazendo a sua parte e via de regra, com o objetivo
mediato de ganhar eleies, ilustram essa categoria.103
3. informao: esse caso se d quando o Estado disponibiliza as informaes necessrias
para a compreenso das intervenes planejadas. Souza ressalta que, dependendo do grau
de transparncia do jogo poltico e da cultura poltica dos envolvidos, as informaes
sero menos ou mais completas, menos ou mais ideologizadas.
4. consulta: nesse caso a populao no simplesmente informada, por meio de acesso aos
projetos, mas consultada pelo Estado. O processo de consulta pode ser bem organizado e
conseguir constituir uma base de informaes importante para o balizamento da atividade
de planejamento. Dessa maneira,
o problema que no h qualquer garantia (ou mesmo um
compromisso explcito e acordado) de que as opinies da populao
sero, de fato, incorporadas. Na prtica, mesmo em democracias
representativas maduras, como na Europa e nos EUA, argumentos
tcnicos so muitas vezes invocados de maneira exagerada e
tendenciosa, para justificar a no incorporao das sugestes da
populao.104
101

SOUZA, 2004, p. 203.


FIX, 2001. Ver principalmente o captulo Tratores no pedem passagem e a reportagem da revista Veja ,
So Paulo, 5 jul. 1995, p. 44.
103
SOUZA, 2004, p. 203.
104
SOUZA, 2004, p. 204.
102

5. cooptao: a cooptao de uma coletividade pode ocorrer de vrias maneiras. Souza faz
referncia, em sentido mais especfico, cooptao de indivduos os elementos-chave
dentro dos movimentos, como lderes populares e agentes ativos ou dos segmentos mais
ativos, convidados a integrarem postos da administrao ou aderirem a determinados
canais ou instncias participativas. Essa cooptao individual, ou de um segmento
estratgico da sociedade, possibilita, menos ou mais intencionalmente, a cooptao de
uma coletividade mais ampla. Assim,

a populao por meio de lderes selecionados e/ou dos canais


participativos permanentes criados, ouvida, mas, como no caso da
consulta, a participao no , a rigor, deliberativa. A diferena em
relao a consulta que, nesse caso, instncias permanentes so
criadas, no se limitando o Estado a promover pesquisas de opinio,
audincias pblicas ou similares. A institucionalizao de canais e
instncias permanentes de participao pode parecer (e, de certo
modo, ) um avano em comparao com a mera consulta. No
entanto, a partir do momento em que essa institucionalizao ocorre
sem que a instncia participativa possua real poder decisrio (o que
pressupe um mnimo de independncia poltico-institucional e
financeira), nessa situao se aninha um risco: o de domesticao e
desmobilizao ainda maiores da sociedade civil.105
No h como presumir, sempre, uma inteno por parte do governo em desmontar os
movimentos ao desmobiliz-los a partir de seus lderes ou pontos-chave (no se trata,
afinal, de promover uma interpretao conspiratria do processo histrico.)106 Mas, na
prtica, a cooptao pode mostrar-se vantajosa para indivduos ou mesmo grupos que se
beneficiam diretamente do relacionamento prximo com o Estado ou com o poder
econmico, mas para a coletividade, no longo prazo, ela tende a ser antes um problema
do que uma soluo. A partir disso, e da mesma forma que a informao e a consulta, a
cooptao no passa de uma forma ilusria de participao ou uma pseudoparticipao.
6. parceria: a parceria corresponde ao primeiro grau de participao autntica. O Estado e a
sociedade civil organizada colaboram, em um ambiente de dilogo e razovel
transparncia, para a implementao de uma poltica pblica ou a viabilizao de uma
interveno. Estado e sociedade constroem, lado a lado, tanto uma definio de fins de
interesse comum quanto a forma de sua viabilizao.

105
106

SOUZA, 2004, p. 204.


SOUZA, 2004, p. 205.

7. delegao de poder: a delegao de poder vai alm da parceria. O Estado abdica de toda
uma gama de atribuies (definio de prioridades, projetos, polticas, etc.) antes vistas
como sua prerrogativa exclusiva, em favor da sociedade civil. Os elementos da
democracia direta so evidentes, ainda que os marcos gerais continuem a ser os da
democracia representativa.107 A parceria e a delegao de poder consistem em situaes
de co-gesto entre o Estado e a sociedade civil.
8. autogesto: para Souza, na prtica, a delegao de poder o nvel mais elevado que se
pode alcanar nos marcos do binmio capitalismo + democracia representativa. Para se ir
alm disso,
[] ou seja, implementar polticas e intervenes de modo
autogestionrio, sem a presena de uma instncia de poder pairando
acima da sociedade (Estado), a qual decide quanto, quando e como o
poder poder ser transferido pressupe, a rigor, um macrocontexto
social diferente: pressupe uma sociedade basicamente autnoma.108
Essa necessidade de uma sociedade autnoma para o real desenvolvimento da autogesto
no elimina, entretanto, a possibilidade e a importncia de experincias de autogesto.
Essas experincias ocorrem margem das polticas pblicas do Estado ou com sua
anuncia e at incentivo, mas tendo sua escala controlada. Elas tm lugar, mais ou menos
efemeramente e com maior ou menor impacto poltico-pedaggico, nas bordas do sistema
heternomo. A autogesto, e talvez o prprio MPI, so tolerados em nichos do sistema
econmico; nichos que de toda forma se integram mal a ele ou representam pontos de
conflito, negatividades. Com a autogesto, alm de dar minimamente conta desses
problemas, o Estado ainda pode alimentar a imagem de que, no fim das contas, a lgica
econmica no implacvel. Isso alis uma contradio recorrente para qualquer ao,
evento ou projeto emancipatrio hoje: ele sempre pode ser creditado formao social
existente como se fosse uma de suas virtudes e no um ponto de oposio ou resistncia.
Mas, acredito que a implementao e o crescimento dessas experincias pode significar
um aumento gradativo da possibilidade de mudanas no prprio sistema da democracia
representativa e do capitalismo. Entretanto isso no ocorrer sem que muitas lutas tenham
que ser travadas. Como exemplo dessas experincias podemos citar: os programas
habitacionais com mutires autogeridos promovidos pela Prefeitura de So Paulo na
107
108

SOUZA, 2004, p. 205.


SOUZA, 2004, p. 205.

gesto de Erundina e a experincia da autogesto em Ipatinga que baseou-se na de So


Paulo.109
As duas categorias inferiores ou de no-participao (coero e manipulao) representam a
prevalncia dos discursos do Estado, muitas vezes baseados em argumentos tcnicos e/ou em
ligaes com interesses econmicos. A populao fica submetida s decises tomadas sem
que seja sequer considerada, ou ento tomada como um obstculo a ser transposto. o
primado da arrogncia e do discurso competente, no qual os tcnicos e o poder pblico tomam
as decises sozinhos de acordo com interesses variados e, no raro, dos que tm mais poder.
As situaes representadas pelas categorias intermedirias informao, consulta e cooptao
diferem daquelas representadas pelas categorias inferiores mais pela forma que pelo
contedo. A iluso de participao e as concesses limitadas, como demonstra Souza, so
manifestaes evidentes de polticas compensatrias de manipulao, usadas para garantir
tanto uma estabilidade social quanto uma imagem mais palatvel, por exemplo em poca de
eleies, manifestaes evidentes de uma sociedade heternoma. As decises continuam a ser
tomadas pelos tcnicos e pelo poder pblico, mas com uma falsa roupagem participativa.
A partir da explicitao das categorias de participao torna-se evidente que somente as
categorias superiores parceria, delegao de poder e obviamente autogesto correspondem
participao efetiva e a marcos poltico-institucionais em que se podem, com efeito,
encontrar as solues de planejamento e gesto aqui buscadas. Ou seja, um planejamento
fortemente democrtico e que promova a autonomia das pessoas sobre as deliberaes acerca
de seu espao.
Mas preciso admitir que a autogesto, no sentido amplo de suas possibilidades traado por
Souza110, exige muito mais que uma transformao poltica na escala local. O que no exclui
a possibilidade de se alcanar grandes ganhos de autonomia mesmo no
interior de uma sociedade capitalista, desde que, a despeito das
tenses da decorrentes, elementos da democracia direta sejam
109

Para um maior aprofundamento no assunto, consultar: BONDUKI, Nabil. Habitar So Paulo: reflexes sobre
a gesto urbana. So Paulo: Estao Liberdade, 2000 e CONTI, Alfio. A experincia da autogesto em Ipatinga:
uma busca pelo conceito. Belo Horizonte: Escola de Arquitetura da UFMG, 2000.
110
Para Souza, a autogesto s possvel plenamente em uma sociedade autnoma. Ele baseia seu conceito de
autonomia no filsofo Cornelius Castoriadis para o qual a sociedade autnoma no aquela perfeita do
comunismo preconizada pelo marxismo ou a sociedade harmnica e sem poder e conflitos do anarquismo. Uma
sociedade basicamente autnoma significa aquela na qual a separao institucionalizada entre dirigentes e
dirigidos foi abolida. D-se, assim, a oportunidade para o surgimento de uma esfera pblica dotada de
vitalidade e animada por cidados conscientes responsveis e participantes. ( SOUZA, 2002, p. 175.)

consistentemente combinados com os mecanismos convencionais da


democracia representativa.111
Em uma democracia representativa ou em um governo representativo, a autoridade, o direito e
a legitimidade para a tomada de decises ou prtica de uma ao, como por exemplo de
planejamento, so delegadas aos dirigentes, atravs da autorizao do corpo poltico,
escolhidos por meio do voto. Os defensores da representao partem do pressuposto de que
invivel que todos tenham o direito de participar diretamente da tomada de decises. Eles
argumentam que essa participao no seria desejvel sob o ponto de vista da eficincia, uma
vez que, no Executivo, apenas os tcnicos seriam capazes de deliberar racionalmente e com
iseno a respeito da administrao. Um exemplo claro disso foi a objeo levantada por parte
de muitos tcnicos de planejamento urbano, principalmente os da SUDECAP, criao do
Oramento Participativo em Belo Horizonte. Eles se sentiam os nicos capazes de comandar a
gesto urbana.112
Entretanto, esses polticos e os tcnicos por eles comandados no detm, de fato, um consenso
de todos os indivduos por eles representados acerca do significado do bem comum, muitas
vezes utilizado como meta do planejamento. Esse consenso pressuporia uma universalidade
da racionalidade dos indivduos. Avritzer113 afirma, diante da impossibilidade da unidade da
vontade geral, a pluralidade de vontades a partir das quais se pode, no mximo, chegar a um
acordo sobre procedimentos comuns para a resoluo de divergncias. Restam as alternativas
de fazer valer a maioria (o que tambm , em ltima instncia, uma abstrao) ou fazer
valerem os interesses de algum grupo. Abre-se, ento, o problema da relao entre
representao e diversidade cultural e social.
Nesse ponto, uma combinao entre a democracia representativa e a democracia participativa,
que pode englobar tanto o planejamento quanto os projetos e a gesto urbana participativos,
significa uma oportunidade de colocar no debate do planejamento e da gesto elementos
diversos com possibilidades reais de deliberao e um processo contnuo de interao e
reflexo entre o povo e os representantes.114 Boaventura Souza Santos defende que a

111

SOUZA, 2004, p. 206.


Essa objeo foi relatada pela Gerente de planejamento do Oramento Participativo, Maria Ins de Souza em
entrevista realizada por mim sobre a criao do OP em 26/10/2004.
113
AVRITZER,
Leonardo.
Democracia
Antiga
e
Moderna.
Disponvel
em:
<http://www.democraciaparticipativa.org.br>. Acesso em: 12/10/2004.
114
AVRITZER, Leonardo. A democracia moderna representativa e a efetividade da participao ampliada.
Disponvel em: <http://www.democraciaparticipativa.org.br>. Acesso em: 12/10/2004.
112

incorporao de elementos da democracia participativa uma alternativa para o planejamento


e gesto urbanos se afastarem de uma submisso acrtica ao mercado.115
Para o planejamento urbano, a participao pode significar a deliberao por parte de todas e
quaisquer micronarrativas autnomas, no sentido de fazer valerem suas particularidades
diretamente, apontando para a superao de vrios dos problemas do planejamento apontados
na primeira parte. Para que essas deliberaes sejam realmente efetivas e traadas de maneira
autnoma, o Microplanejamento Integrado deve ser constitudo de maneira que no sofra o
controle por parte do Estado. preciso assegurar que as decises tomadas nos microcontextos
no sejam suplantadas por outras decises, tomadas por parte da administrao pblica.
Portanto, ele deve constituir uma instncia de definio autnoma a partir da qual possvel
intermediar e negociar propostas de planejamento com o Estado, como representante da
cidade como um todo. Isso significa uma reorganizao nas relaes de produo do espao
da cidade.

3.5 Reorganizando as relaes de produo do espao


A produo do espao urbano se d de maneira complexa, envolvendo vrios agentes.
Identificarei inicialmente esses agentes principais que hoje participam da produo do espao
urbano e a forma com que o fazem. Esses agentes sero agrupados a partir dos objetivos que
os levam a tomar parte nessa produo.
O primeiro agente identificado o Estado. Esse agente, em tese, visa ao bem-estar social ou
conciliao de todos os que disputam o espao. Utiliza o planejamento para a produo do
espao, juntamente com os processos de gesto e interveno. O Estado compe-se de forma
complexa incluindo tcnicos, administradores profissionais, polticos (que representam os
mais diversos segmentos da populao) e instncias de participao direta. Embora cada um
desses componentes possa ser relacionado a outros grupos diferentes, fora do Estado, este
continua sendo um agente nico.
Desde a legislao urbana (Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo e Plano Diretor),
passando pelas propostas das empresas, secretarias e autarquias at os Planos Globais
115

SANTOS, Boaventura de Souza. Democratizar a democracia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
Introduo.

Especficos, a administrao pblica elabora, coordena, intermedeia e implanta as aes de


planejamento oficial que produzem diretamente ou condicionam a produo do espao
formal. Sua ao se concentra, principalmente, na produo desse espao formal, mesmo que
em alguns de seus projetos apaream intervenes e aes sobre o espao informal. Quando
intervm no espao informal, age, na maioria das vezes, para torn-lo o mais formal possvel.
O Estado, como se pode observar nos exemplos citados nos captulos anteriores, produz o
espao urbano considerando a escala macro (escala em que se desenvolvem a legislao
urbana, os grandes projetos e os projetos de circulao citados anteriormente que dizem
respeito cidade como um todo ou a grandes partes dela). Embora a escala micro comparea
constantemente em seus discursos e suas intenes, ele no consegue acess-la efetivamente
porque atua visando a um bem pblico coletivo (embora ele seja inalcanvel) o mais
abrangente possvel e no a um bem individualizado.
No entanto, existem possibilidades de participao direta da populao nas atividades de
planejamento, com menor ou maior abrangncia. a partir dessas possibilidades que o Estado
tenta acessar a escala micro e incorpor-la ao planejamento. Como exemplo pode-se citar a
Conferncia Municipal de Poltica Urbana, na qual a populao ouvida numa avaliao
sobre crescimento urbano e incluso; distribuio das atividades e centros urbanos;
mobilidade, transporte e trnsito; espaos pblicos e patrimnio cultural; condies
ambientais. Entretanto, essa conferncia se enquadra na categoria de consulta, pois no
fornece garantias de que, a partir das avaliaes traadas, haja alguma reformulao no
planejamento j exercido. O mesmo vale para o tipo de participao contemplado pela
metodologia do Plano Global Especfico. na gesto dos recursos destinados s SCONGERs
que se encontra o mecanismo mais eficaz e abrangente de gesto urbana participativa da
Prefeitura e que possibilita um maior contato com a escala micro: o Oramento
Participativo.116 Contudo, a parcela dos recursos destinados ao OP ainda muito pequena:
R$74.650.004,00117 ou por volta de 4% do oramento global, e no representa uma
reconfigurao contundente no direcionamento dos recursos pblicos e na produo do espao
urbano. Segundo o Gerente Regional do Oramento Participativo da SCONGER Centro-Sul,

116

Embora o oramento pblico possua uma dimenso de planejamento, sua escala temporal de prazo mdio
(mximo um ano) e a sua dinmica de constantes atualizaes fazem dele mais um instrumento de gesto como
ela foi a princpio aqui definida.
117
Montante de recurso para os anos 2003/2004. Fonte: BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Plano
regional de empreendimentos : oramento participativo 2003/2004. Belo Horizonte: PBH, 2004. p. 09.

Welton Petrilo,118 o montante de recursos destinados s votaes apenas cumpre uma


demanda de manuteno dos espaos e servios pblicos j existentes, deixando poucas
possibilidades para novas proposies. As inseres do Estado na escala micro, portanto,
fazem-se de maneira muito tnue no que se refere sua incorporao ou ao montante de
valores envolvidos. Desse modo a escala micro e suas demandas no so incorporadas ao
planejamento de fato, com possibilidades reais de reconfigurar a produo do espao urbano.
O Estado lida com a produo do espao de maneira consensual, ou seja, para produzir um
espao, a princpio, aceito por todos e representante do bem comum. Resta, no entanto, o
problema da democracia representativa apresentado anteriormente. Ao tentar alcanar a
unidade da vontade geral atravs do planejamento, o Estado reduz possveis diferenas e
conflitos para poder operar, sintetizando metas e propondo aes sobre o espao sem que uma
real discusso e participao efetiva determinem o rumo a ser tomado. Assim, ele cria um
objetivo nico de sua ao em tese geral, consensual e no conflituosa e se afasta da
escala micro, na qual as diversidades e os conflitos se manifestam com maior nfase,
concentrando-se na escala macro, na qual as generalizaes so possveis. Ao se concentrar na
escala macro o Estado tem a alternativa de fazer valer a maioria que abstrata ou fazer valer
os interesses de algum grupo como foi levantado anteriormente.
O segundo agente identificado a populao. A populao enquanto agente produtor do
espao urbano visa ao seu prprio bem-estar, sua sobrevivncia, seus valores de uso e de
consumo. Apropria-se do espao na escala micro e assim tambm o produz. Via de regra, no
planeja, apenas age de acordo com suas necessidades especiais e o faz independentemente do
planejamento ou at contradizendo-o. o que acontece, por exemplo, com a produo das
favelas ou assentamentos informais, a apropriao do espao das caladas pelos camels e as
relaes socioespaciais constitudas cotidianamente. Dessa independncia surge um embate
dirio entre as necessidades da populao e o espao urbano formalizado de acordo com
propostas de planejamento identificadas com outros agentes. Muitas vezes, o Estado ou est
pouco presente, como o caso das favelas e assentamentos informais, ou numa posio
oposta, como o caso dos moradores e comerciantes das ruas Rio Grande do Norte e Rio
Verde, que tiveram seu fluxo de carros aumentado com o projeto PACE 97. Se a ao micro
somada alcanar um patamar quantitativo ou qualitativo relevante, acaba desencadeando uma
118

Essa colocao foi relatada pelo Gerente Regional do Oramento Participativo da SCONGER Centro-Sul,
Welton Petrilo, em entrevista realizada por mim sobre o OP em 02/11/2004.

reao (planejada) por parte do Estado (como o caso das favelas ou dos camels). A
populao no se preocupa com a escala macro e, mesmo que se preocupasse com ela, no
conseguiria acess-la com facilidade, embora a atinja algumas vezes.
O terceiro agente identificado o capital ou o mercado. Esse agente visa ao lucro e determina
a produo do espao tanto ou mais do que os outros dois. Tambm usa planejamento, mas de
tipo diferente do Estado. Esse agente tem a possibilidade de ocupar-se tanto da escala micro
quanto da macro, ou seja, um agente capaz de acessar as duas escalas com eficincia. Tanto
que ele tenta, de um lado, agir sobre as decises de planejamento do Estado, por exemplo,
quando uma grande empresa negocia impostos para se instalar nessa ou naquela cidade,
quando faz lobby para conseguir certo tipo de uso numa regio, como foi o caso do Belvedere
3, quando investe em projetos urbanos para transformar o espao para seu proveito como foi o
caso da Operao Urbana Faria Lima, ou mesmo quando investe em campanhas polticas para
ter aliados nas instncias de deciso. Age, tambm, sobre a ao e apropriao da populao,
de outro lado, quando, por exemplo, compra uma pequena propriedade de uso no-capitalista
e a transforma de acordo com seus interesses de maneira a conformar essa apropriao ou
elabora planos de venda adaptado s possibilidades de aquisio popular e os aproxima do
cotidiano colocando um ponto de comercializao prximo a um ponto de nibus no centro da
cidade.119
O agente-populao parece ser o elo mais fraco nessas relaes justamente porque no
consegue organizar as suas aes em torno de um plano ou planejamento ou de uma ao
articulada. O agente-capital faz isso com muita facilidade, porque no precisa ser democrtico
e tem um objetivo consensual j traado anteriormente: obter o maior lucro possvel. O
agente-estado faz isso com menos facilidade do que o agente-capital, porque passa por
instncias democrticas, o que torna o processo mais moroso e menos racionalizado em
relao a um objetivo (ele precisa construir compromissos e objetivos mltiplos). O
Microplanejamento Integrado ser ainda mais moroso e difcil, j que pretende se instalar na
escala micro, lidar diretamente com o conflito e utilizar a participao efetiva. No entanto, a
dificuldade no planejamento pode ser compensada por uma aplicao/implementao mais
fcil, mais rpida, com menos obstculos e resistncias, pois j criao coletiva em sua
essncia.

119

Essa uma estratgia usada pela construtora MRV na cidade de Belo Horizonte.

A questo crucial levantada nesta dissertao diz respeito ao planejamento contradizendo e


desmantelando as possibilidades particulares de apropriao do espao urbano por parte da
populao residente na cidade e que no se identifica com os grandes agentes produtores do
espao: o mercado e o Estado. Essa questo possibilita pensar-se numa nova condio de
planejamento para que haja um redesenho das possibilidades de acesso a esse instrumento.
Um novo contexto de condies s pode ser proporcionado por uma articulao nas relaes
de poder sobre a produo do espao exercida formalmente pelo planejamento que
proporcione a essa populao autonomia e voz ativa na deciso sobre as intervenes e
possibilidade de competir de igual para igual pelos recursos pblicos. Para tal preciso que a
populao deixe de ser objeto e se torne um sujeito do planejamento e de sua espacializao,
atravs de sua insero direta numa instncia de planejamento: o Microplanejamento
Integrado.
As diretrizes, propostas dentro da dinmica de funcionamento do Estado, que abriro a
possibilidade de criao e operao dessa instncia e que representam uma reconfigurao nas
possibilidades de acesso ao planejamento sero descritas a seguir:
Primeira diretriz: qualquer instncia da Prefeitura, ou mesmo fora dela, pode propor aes de
planejamento. Pela atual estrutura organizacional da Prefeitura, o planejamento oficial
elaborado pelas empresas, secretarias temticas e autarquias. Esse planejamento coordenado
pela Secretaria Municipal da Coordenao de Poltica Urbana e Ambiental (SCOMURB). As
Secretarias Municipais da Coordenao da Gesto Regional (SCONGERs) no propem
aes de planejamento de maior alcance, ficando responsveis pela gesto. Elas podem
elaborar projetos de acordo com as diretrizes traadas pelas empresas, secretarias e autarquias,
elaboram muitos dos projetos demandados no OP e so responsveis pela implantao dos
projetos juntamente com os executores (empreiteiros externos ou SUDECAP). As Unidades
de Planejamento apenas propem e discutem demandas no mbito do Oramento
Participativo. Dessa forma, as aes de planejamento mais abrangentes surgem
exclusivamente das instncias superiores, portanto, de cima para baixo. Existe, assim, uma
distncia, dentro dos rgos pblicos municipais, entre os que pensam a cidade e os que
executam as tarefas operacionais e a populao organizada nas UPs. No outro extremo,
existem, tambm, poucas iniciativas de planejamento metropolitano que discutem o municpio
dentro de seu contexto mais amplo e de seu relacionamento com outros municpios.

Segunda diretriz: as decises devem ser repartidas de acordo com sua escala de abrangncia
espacial. Ou seja, as instncias que no so diretamente afetadas por uma determinada deciso
de planejamento no precisam necessariamente participar dela. Embora essa diretriz possa
parecer trivial, suponho que j elimine uma srie de trmites completamente desnecessrios e
inteis. Entre os defeitos do atual planejamento e da legislao urbana, est o fato de a
instncia macro ser a principal articuladora do planejamento, inclusive em assuntos que no
fazem nenhuma diferena para a coletividade mais abrangente. Dessa forma, os interesses
localizados podem ser decididos em suas prprias instncias, sem necessitar do apoio ou da
anuncia das instncias superiores ou mais abrangentes.
Terceira diretriz: as decises de planejamento sero tanto melhores quanto mais fechadas em
relao s escalas superiores e quanto mais abertas em relao s escalas inferiores. Isso o
oposto do que acontece agora, no planejamento "de cima para baixo". Por exemplo, quando
uma regional discute um problema de circulao entre o ponto A e o ponto B, dentro da
regio, a deciso final para a resoluo desse problema no deveria ficar nas mos de uma
escala superior no caso, a Prefeitura Municipal representada por uma de suas secretarias ou
autarquias. Segundo entendo, a Prefeitura no precisaria interferir, uma vez que o problema
est circunscrito ao mbito regional. Ao mesmo tempo, a deciso seria aberta em relao s
UPs, j que a regional no pode definir detalhes como o fluxo de circulao, o desenho das
vias para abrig-lo e/ou as desapropriaes exigidas, para citar apenas alguns exemplos. As
UPs entre os dois pontos A e B decidiriam como realizar esse propsito comum, tornando-o
til aos seus propsitos locais. O plano de cada parte seria elaborado dentro da escala micro
qual diz respeito eventualmente com compatibilizaes e ajustes posteriores. Assim, mais
provvel que as decises de planejamento no comprometam a escala micro imediatamente
inferior, j que essa tem a oportunidade de se manifestar e conformar a proposta de acordo
com seus interesses prprios, a partir de projetos propostos conjuntamente nas instncias de
Microplanejamento Integrado. Essa elaborao do planejamento tem uma diferena crucial
em relao s propostas elaboradas hoje: o projeto no pensado para beneficiar apenas a
coletividade ou os agentes fora do microcontexto envolvido, mas pensado a partir desse
microcontexto. O lugar passa de obstculo ao planejamento para elemento chave e agente
principal.
Isso pode funcionar, no mnimo, para tudo aquilo que, a escala micro e macro, no estiverem
disputando acerca das mesmas decises. Ou seja, quando for possvel uma conciliao entre
os interesses.

O problema maior aparece quando h agentes que disputam as mesmas decises ou que
disputam concretamente o mesmo espao. Isso acontece sobretudo quando entram em cena o
capital ou o mercado, pois esse agente opera em todas as escalas. Afinal, a valorizao e a
comercializao do solo urbano, alm de sua configurao focada na circulao, vo ao
encontro de algumas de suas possibilidades de lucro. Como foi mostrado nos exemplos, para
o mercado, o desmantelamento dos bairros no um efeito colateral indesejado do
planejamento,

mas

sim

um

dos

seus

principais

objetivos.

Nesse

sentido,

um

Microplanejamento Integrado, tal como foi proposto, pode contrapor-se frontalmente lgica
do agente capital. Entretanto, preciso ressaltar que nem sempre a participao da populao
contrape-se lgica do capital. Os desejos e valores de parte das camadas da populao de
alta e mdia renda podem no se contrapor a essa lgica coincidindo com a mesma. O agente
capital tambm no monoltico, o capital produtivo pode tambm contrapor-se ao
imobilirio por exemplo. Talvez, as propostas que levam em conta a participao direta da
populao nas decises sobre o espao e os projetos elaborados a partir dos microcontextos
acabem se realizando somente naquelas pores de terra nas quais o capital ainda no se
instalou ou que j no consegue operar, como o caso das favelas ou das reas definidas no
Plano Diretor como ZEISs, mesmo que o MPI inicialmente seja pensado para a cidade como
um todo. Em relao a elas, o capital tem menos a perder e a participao menos assimilada
a medida em que a classe social aumenta.120
O agente mercado influencia vrias das decises de planejamento e , sem dvida, como j foi
dito, um dos agentes mais poderosos. Diante dos problemas levantados nos exemplos citados
no Captulo 2 e resumidos no pargrafo anterior, torna-se necessria uma outra forma de
raciocinar sobre a possibilidade de acesso ao planejamento para os microcontextos,
principalmente quando no existe colaborao entre a escala macro e micro (uma vez que
seus interesses so contraditrios). Nesse caso, interessante tentar imaginar de que maneira
isso poderia ser feito. Vamos a isso.
De acordo com a perspectiva desta dissertao, se o Estado fizesse um planejamento para uma
determinada rea da cidade de acordo com suas prioridades e interesses econmicos a
instncia do Microplanejamento poderia propor, seguindo o mesmo raciocnio das
contrapropostas comerciais, um contraplanejamento, que levasse em conta os interesses
da escala micro. Em seguida, certamente haveria uma negociao, que talvez no atendesse de

120

LABHAB, 2003, p. 7.

forma completa nem a uma instncia nem outra, dada a pluralidade de interesses envolvidos.
No entanto, talvez j se pudesse chegar a um acordo sobre procedimentos comuns para a
resoluo de divergncias.
A elaborao do contraplanejamento poderia subsidiar discusses com a PMBH sobre as
propostas inicialmente apresentadas. De posse de objetivos j elaborados e com a conscincia
de sua realidade local, o posicionamento da populao poderia ser mais efetivo e dar suporte a
uma discusso que levasse em conta seus objetivos localizados, frente s demandas da cidade.
Essa forma de negociar tornaria possvel explicitar os conflitos entre as escalas macro e micro
e coloc-los em questo. Os conflitos deixariam de ser obstculos para se tornar a base para
uma proposta de planejamento que no se daria, ento, de cima para baixo, mas poderia
lidar com os conflitos urbanos de maneira a torn-los importantes, relevantes e construtivos.
A elaborao do contraplanejamento poderia ser estudada e negociada como parte do
Relatrio de Impacto de Vizinhana, proposto no Estatuto das Cidades. Os Conselhos
Regionais Populares e o Conselho Municipal de Poltica Urbana poderiam ser usados para
efetivar essas discusses. Finalmente, poderiam existir ainda propostas elaboradas pelo
Micoplanejamento Integrado que viessem a sofrer alteraes a partir da sua confrontao com
o planejamento feito para a macroescala.
Em outras palavras, as propostas e reivindicaes que surgissem nos microcontextos teriam
mais poder e abrangncia dada a sua capacidade de aglutinao em torno de interesses das
comunidades e teriam mais independncia frente a outros interesses, que no os do grupo.
Dessa forma, tanto a elaborao de uma proposta quanto a de uma contraproposta poderiam
ser uma oportunidade nica de os microcontextos se manifestarem, buscando uma
representatividade ativa e visvel frente ao Macroplanejamento e tornando-se capazes tanto de
propor quanto de negociar.
Para isso, preciso que o Microplanejamento Integrado constitua-se como uma instncia
autnoma. Embora a instituio do MPI possa se dar dentro de Estado de maneira autnoma
essa no ser minha opo. provvel que o MPI, gerido ou institucionalizado pelo Estado,
se contamine com os mesmos problemas desse ltimo e acabe se tornando apenas mais uma
instncia burocrtica do planejamento convencional. Portanto, ele no derivao do Estado
embora possa ser financiado por este. Dito de outro modo, uma instncia de deciso de
planejamento que, mesmo ligada ao Estado, no submetida a ele. A figura jurdica que

permite tal associao a Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP.121 A


utilizao da OSCIP representa uma opo pelo terceiro setor. Entre os estudos sobre o
terceiro setor Gohn122, destaca duas linhas de pesquisa. A primeira v neste setor, uma forma
de contribuio para o desenvolvimento de novas formas de associativismo. O terceiro setor ,
ou as ONGs funcionariam como mediadores das polticas pblicas. O principal argumento
deste grupo que o Estado deve se ocupar das questes macros e, como no consegue
penetrar nas microesferas da sociedade, este espao seria ento, ocupado pelas entidades que
o compem. Nisso residiria a novidade do terceiro setor. A segunda linha, de estudos e
pesquisas, aponta os efeitos nefastos deste setor na organizao dos trabalhadores. Destaca-se,
principalmente, o fato dele se apresentar como uma forma de explorao da fora de trabalho,
uma resposta das elites organizao popular e sindical dos anos 80. Para esse grupo as
ONGs, entre elas as OSCIPs, e/ou terceiro setor se inserem nas estratgias neoliberais para
desobrigar o Estado de atuar na rea social. Fico na dissertao, como hiptese inicial para o
MPI, com a primeira opo sem perder de vista os problemas apontados pela segunda.
A Lei n. 9790, que dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado e sem
fins lucrativos como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, foi regulamentada
por intermdio do Decreto n. 3.100, de 30 de junho de 1999, instituindo e disciplinando o
Termo de Parceria. Atravs dessa Lei pela primeira vez, o Estado reconhece publicamente a
existncia de uma esfera que pblica, no pela sua origem, mas pela sua finalidade:
pblica, embora no estatal.123 (grifou meu) Atravs do Termo de Parceria possvel firmar
entre o Poder pblico e as OSCIPs, portanto entre as instncias de MPI, um vnculo de
cooperao para o fomento e a execuo das atividades de planejamento vinculadas s
Unidades de Planejamento. A assemblia geral dos scios que mantm a organizao pode ser
formada tanto por tcnicos quanto pelos moradores das UPs que juntos, em regime de
autogesto, definem os projetos e gerem o dinheiro. Pelo texto da lei no fica claro o grau de
autonomia dado aos membros das OSCIPs quanto s decises tomadas (no caso, decises de
panejamento urbano). Por outro lado, o rompimento do termo de compromisso por parte do
rgo estatal ser permitido apenas em casos de m gesto do dinheiro pblico. Portanto, um
posicionamento de enfrentamento das decises do Estado, desde que mantido o objetivo

121

As OSCIPs funcionam hoje, em associao com o Estado, para os Conselhos de Sade que regem os
programas de Sade da Famlia.
122
GOHN, Maria da Glria. Mdia, terceiro setor e MST: impactos sobre o futuro das cidades e do campo.
Petrpolis, RJ: Vozes. 2000. p 60.
123
FRANCO, Augusto. As novidades da nova lei do terceiro setor. Agir, So Paulo, n. 8, mar/abr. 1999. p.1.

original que motivou a fundao da OSCIP, no razo para o rompimento do termo de


parceria embora possa, de maneira indireta, levar a isso. As UPs podem tambm procurar
financiamento fora do Estado, tanto para propor o planejamento, quanto para efetiv-lo. Isso
pode se dar atravs de Programas de Responsabilidade Social traados nas grandes empresas
ou Leis de Incentivo Fiscal entre outros.
Todas essa aes aqui apontadas, que tem potencial para reorganizar as relaes de produo
do espao, via planejamento, representam uma redistribuio do poder sobre a produo do
espao com maior ou menor abrangncia. Seria ingnuo acreditar que uma delegao de
poder populao, com tamanha extenso e capacidade transformadora sobre o espao
urbano, seria facilmente aceita pelo poder econmico ou at pelo poder pblico. Mesmo que a
plena extenso e efetividade do Microplanejamento Integrado no sejam alcanadas num
primeiro momento, sua existncia autnoma e seu poder de aglutinao podem gerar um
embate de foras. Ele tornaria evidente que o planejamento at ento empreendido, na maioria
das vezes, desconsidera os conflitos da situao urbana. Ao dar voz ativa para as
micronarrativas cria-se um espao de debate democrtico, pois esses conflitos ganham
visibilidade.
Para se efetivarem processos de planejamento diferentes e realmente participativos
importante dar ao agente populao informaes e acesso s decises, capacitando-o para
promover enfrentamentos e rupturas. Entre os grupos sociais que compem esse agente, h
interesses conflituosos que normalmente no entram em acordo com os interesses ditos
hegemnicos. Nesse sentido, no h justificativa para planos que se dizem portadores dos
interesses da maioria, uma vez que essa maioria abriga interesses coletivos e individuais com
os mais variados matizes e complexidades. Um planejamento urbano que se pretenda
democrtico deve ser entendido principalmente como um mediador de conflitos. A idia
contrapor os vrios segmentos envolvidos no debate e explicitar seus impasses, reforando a
necessidade de uma negociao contnua e no de um consenso forado. Isso nos faz ver a
cidade sua produo, manuteno, funcionamento e fruio como um campo de lutas e
conquistas. A instituio do Microplanejamento Integrado vem se aliar aos agentes que hoje
tm menos acesso ao planejamento e grandes possibilidades propositivas.

CAPITULO 3
Microplanejamento Integrado: conceitos estruturadores
Como exposto no captulo anterior, o planejamento da cidade de Belo Horizonte d-se, vrias
vezes, de maneira desintegrada, com o privilgio do rgo de transporte e trnsito, a
BHTRANS. Isso abre caminho para que se pense na introduo de um outro tipo de
planejamento, adaptado ao habitante, para o qual o lugar da cidade seja mais importante do
que a passagem pela cidade, o trnsito seja integrado aos demais fatores e seja possvel
adequar as intervenes s novas variveis que se apresentam com o passar do tempo. Que
planejamento esse?
Essa pergunta provocou a formulao da hiptese de um Microplanejamento Integrado. O
termo micro indica a considerao prioritria das micronarrativas autnomas a partir de
suas prprias caractersticas. J o termo integrado indica a considerao de todas as
instncias do planejamento, desde os usos pblicos e privados, passando por meio ambiente,
economia local, morfologia e incluindo, evidentemente, tambm o prprio trnsito. O
Microplanejamento Integrado deve ser definido e aplicado a partir de processos de
participao popular.
A hiptese do Microplanejamento Integrado fundamenta-se no fato de que a legislao urbana
existente j contempla as diretrizes gerais de uma possvel integrao e descentralizao do
planejamento, incluindo a participao popular, crucial para esse tipo de procedimento. O
planejamento que aborda o "pequeno" a partir de suas prprias opinies pode se inserir no
contexto de produo do espao de Belo Horizonte, aproximando as intervenes pblicas da
realidade e da mudana do cotidiano da cidade em toda as suas instncias. Alm disso, pode
representar um contraponto do local nos processos gerais, que so comumente usados como
base do planejamento e que dizem respeito totalidade da cidade.
A seguir, sero detalhados os conceitos estruturadores, as caractersticas e as diretrizes que
determinam o Microplanejamento Integrado, apontando-se para cada uma delas a pertinncia,
a definio e os problemas a serem superados. Primeiro, sero analisadas as bases legais que
fundamentam as propostas posteriormente explicitadas: a escala micro, as possibilidade da
participao popular, as possibilidades de integrao do planejamento e a reconfigurao nas
relaes de produo do espao da cidade.

3.1 Bases legais para um Microplanejamento Integrado


A base legal j constituda abre possibilidades concretas para a proposta de um
Microplanejamento Integrado, embora evidentemente no garanta a sua existncia. A busca
dessa base legal d-se sob a seguinte perspectiva: nenhum instrumento adequado em si, mas
depende da finalidade e do modo pelo qual aplicado. Alm disso, nenhuma virtualidade
tcnica ou legal substitui o controle social sobre a prtica. Entretanto, a existncia de uma
legislao pertinente s questes levantadas aponta para uma tendncia e um ambiente
propcio s novas propostas.

3.1.1 Constituio de 1988


O perodo anterior Constituio de 1988, que teve incio no Estado Novo, cunhado pelo
modelo central-desenvolvimentista, que orientou a legislao e a atuao do poder pblico
sobre as cidades. Segundo Bonduki, esse modelo caracterizou-se por:
1) autoritarismo;
2) centralizao da gesto;
3) ausncia de participao em qualquer nvel dos usurios e da
sociedade em geral;
4) desrespeito ao meio ambiente e ao patrimnio cultural numa lgica
em que predominou o mito da modernidade como sinnimo da
transformao urbana sem compromissos com o ambiente e os valores
culturais;
5) desarticulao das polticas setoriais;
6) priorizao do transporte individual;
7) preferncia pelas grandes obras, s vezes desnecessrias,
canalizando recursos pblicos para empreiteiras e relegando a segundo
plano as iniciativas na rea social. 124
Somente a partir da atuao dos movimentos sociais, da abertura poltica e da Constituio de
1988, surge uma postura diferente frente questo urbana. Essa postura est baseada em
descentralizao, na participao popular, na parceria com organizaes no governamentais
e na busca do direito cidade, o que representa um novo caminho, ainda por ser
desenvolvido, para construo de cidades menos desiguais e mais humanas. A grande

124

BONDUKI, Nabil. Habitar So Paulo: reflexes sobre a gesto urbana. So Paulo: Estao Liberdade, 2000.
p. 20

conquista resultante das mobilizaes sociais que marcaram os anos 80, no que se refere
poltica urbana, foi a insero dos artigos 182 e 183 na Constituio Federal de 1988.125
O principal avano alcanado com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988 e
que importante para a fundamentao do Microplanejamento Integrado foi a
descentralizao do Estado. Os municpios passaram a ser tratados como entes federativos e
instauraram-se condies, institucionais e polticas, para que houvesse um planejamento mais
democrtico no mbito local, com municpios fortalecidos, tanto poltica quanto
economicamente (bem menos nesse ponto), permitindo a participao popular direta nas
escolhas pblicas. Essa participao um dos resultados esperados da descentralizao, j que
no havendo participao, dificilmente os benefcios da descentralizao seriam
alcanados.126 O Oramento Participativo de Belo Horizonte insere-se nesse contexto como
uma poltica que permite a extenso da participao popular ao processo oramentrio.
O processo de descentralizao previsto na Constituio e seu desenvolvimento conduzem, no
entanto, a concluses contraditrias, como alerta Maricato. Dificilmente poderamos
reconhec-lo como descentralizao autnoma. Ela se d de fato, por ausncia tendo em
vista o recuo do poder central devido sua falta de autonomia na conduo das polticas
nacionais.127 Essa situao nos leva a relativizar a autonomia do poder local na soluo de
125

Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem estar de seus habitantes.
1 O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para as cidades com mais de vinte mil
habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor.
3 As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro.
4 facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir,
nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I parcelamento ou edificao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o
domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou a mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
2 Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3 Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
126
GREMAUD, Amaury P. Descentralizao: conceitos bsicos, requisitos e problemas e estado das artes e a
experincia internacional. In: Curso de gesto urbana e de cidades. Fundao Joo Pinheiro. IPEA. ESAF. WBI.
2002. p. 2.
127
MARICATO, 2001, p. 64.

problemas estruturais e apontar distores como, por exemplo, a guerra fiscal (competio
entre as cidades por uma empresa), que acaba beneficiando mais a esfera privada do que a
pblica.
Especialmente o tratamento dado funo social da propriedade dificultou muito sua
implementao. A vitria da proposta defendida pelo bloco conservador (o chamado Centro)
condicionou, nos moldes do 4 do artigo 182 da Constituio Brasileira, a efetivao da
funo social da propriedade existncia de uma lei federal e do plano diretor. Essa
obrigatoriedade continua produzindo efeitos desfavorveis no sentido de promover os
interesses do capital imobilirio.128 Como vimos, a presena e o favorecimento desses agentes
tornam as propostas de planejamento democrtico mais difceis de serem implantadas,
distorcendo o foco das propostas pblicas a seu favor.

3.1.2 Estatuto da cidade


Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, o senador Pompeu de Souza
apresentou o Projeto de Lei n. 5.788/90, do Estatuto da Cidade, visando a regulamentar os
artigos 182 e 183 da Constituio. A tramitao desse projeto foi extremamente morosa.
Apesar do crescimento dos problemas urbanos, sua aprovao deu-se apenas mais de uma
dcada depois, em 10 de julho de 2001, sob a liderana do senador Mauro Miranda. O
substitutivo aprovado, a Lei n. 10.257, partiu do projeto original n. 5.788/90 somado a
outros dezessete projetos de lei. A seguir, sero apontados os principais itens que apresentam
possveis implicaes para a proposta do Microplanejamento Integrado, analisando-se seus
problemas e potencialidades.
Podem-se salientar no Captulo I, Diretrizes Gerais do Estatuto da Cidade, os seguintes
aspectos:
Artigo 2, II Gesto democrtica por meio da participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano;
Artigo 2, XIII Audincia do Poder Pblico municipal e da
populao interessada nos processos de implementao de
empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos
128

SAULE JNIOR, Nelson apud MARICATO, 2001, p.101.

sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a


segurana da populao.
Falta a esses artigos a definio do peso da opinio da populao sobre as deliberaes acerca
do assunto discutido. Trata-se ainda de princpios gerais. O grau de abertura para a
participao popular pode ir desde situaes de no-participao real, como a coero e a
manipulao, passando pela pseudoparticipao, como informao, consulta e cooptao, at
a participao autntica representada pela delegao de poder e pela autogesto.129 A
participao precisa ser definida de forma objetiva e transparente para se tornar efetiva.
Entretanto, nessa definio geral cabem tanto as propostas de participao autntica quanto
quaisquer outras.
Mesmo que no haja conseqncias para o desenrolar dos efeitos dessas audincias e apesar
de o EIA (Estudo de Impacto Ambiental) e o EIV (Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana),
definidos no cap. II, seo I, art. 4, VI, no constiturem inovaes, estamos diante de uma
novidade quanto participao da populao interessada em casos que extrapolam a condio
legal da edificao no lote ou gleba, como ressalta Maricato.130 A implementao dessa lei
pode dar incio a um processo de embate poltico, opondo moradores e promotores
imobilirios em casos de implantao, por exemplo, de projetos virios por Operaes
Urbanas ou apenas pela iniciativa pblica. Ela tambm abre possibilidades para que projetos
propostos para o espao urbano tenham, necessariamente, em sua concepo e elaborao, a
participao da populao envolvida.
No Captulo I, Diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, pode-se salientar ainda:
Artigo 2, IX justa distribuio dos investimentos e nus decorrentes
do processo de urbanizao;
Esse artigo muito elucidativo se no se perderem de vista as situaes explicitadas nos
exemplos da Operao Urbana131 Faria Lima e no Projeto PACE 97. A justa distribuio do
nus decorrentes desses projetos, um direito assegurado pela lei, no foi alcanada. Os

129

Ver a definio desses graus de participao nas pginas 76-83.


MARICATO, 2001, p. 104.
131
A Operao Urbana, um conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo poder pblico com a
participao dos usurios, moradores e investidores para transformar uma rea, um dos instrumentos definidos
no Estatuto da Cidade. Dependendo de sua aplicao, pode significar um avano social ou a captura do poder
pblico por interesses privados a partir da possibilidade de venda de uma exceo lei de zoneamento. No caso
da Faria Lima, a segunda opo se concretizou. O texto da lei no garante a opo.
130

projetos foram implantados utilizando como justificativa o termo bem-estar, apoiado na


melhoria do trnsito que, como vimos, privilegia uma minoria. Essa justa distribuio deveria
ter passado pela definio conjunta do significado do termo justia para ser aplicada. Uma
sociedade justa no uma sociedade que adotou leis justas para sempre. Uma sociedade justa
uma sociedade onde a questo da justia permanece constantemente aberta.132
Sobre a gesto democrtica da cidade, definida no Captulo IV, est evidenciada no texto da
lei uma preocupao com a participao social em todos os processos atravs de instrumentos
definidos no artigo 43:
I - rgos colegiados de poltica urbana em nveis nacional, estadual e
municipal;
II debates, audincias e consultas pblicas;
III - conferncias sobre assuntos urbanos nos nveis nacional, estadual
e municipal;
IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, projetos ou
programas de desenvolvimento urbano;
O oramento participativo torna-se, assim, condio possvel para a aprovao do oramento
pela Cmara Municipal pelo artigo 44. A lei determina:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade;
II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
III o acesso a qualquer interessado aos documentos e informaes
produzidos.
As propostas do Estatuto da Cidade do condies para uma mudana no planejamento
urbano de forma a torn-lo mais prximo do cidado. Contudo, os instrumentos que constam
de seu texto podem tambm ser usados para alimentar a dinmica do mercado excludente ou
podem ser ignorados (o Brasil possui um longo histrico de leis que no pegaram). Para sua
real efetividade todas essas conquistas devem ser regulamentadas pelo Plano Diretor de cada
cidade. Conseqentemente, o Plano Diretor acaba por se tornar uma figura central e decisiva
da poltica urbana como j foi dito no item 2.2.
A aprovao do Plano Diretor pela Cmara Municipal requer que os legisladores se
posicionem contra os interesses dos proprietrios fundirios, da especulao imobiliria e dos
grupos que detm poder local. Certamente, essa no uma tarefa pequena e muitos Planos
132

CASTORIADIS, Cornelius apud SOUZA, 2004, p. 186.

podem ficar aqum do que possvel a partir do Estatuto da Cidade no sentido de


democratizar a produo do espao urbano. E, mesmo que o Plano Diretor seja bem sucedido
nesse aspecto, ainda preciso implement-lo. As polticas pblicas so essenciais nessa
empreitada.

3.1.3 Plano Diretor de Belo Horizonte


O Plano Diretor de Belo Horizonte foi aprovado em 27 de agosto de 1996, quase cinco anos
antes da aprovao do Estatuto da Cidade. Ele contempla vrios assuntos definidos na lei
federal, mas deixa excludos outros igualmente importantes. Tambm aqui sero analisadas as
diretrizes traadas pelo Plano Diretor de 1996 que podem embasar a proposta do
Microplanejamento Integrado.
J no Captulo I Da Conceituao e dos Objetivos , o artigo 3 define como um dos
objetivo do plano promover a estruturao de um sistema municipal de planejamento e
gesto urbana democratizado, descentralizado e integrado. No Captulo II Dos Objetivos
Estratgica , o artigo 7 inclui a participao popular na gesto do municpio. Portanto,
evidenciada a necessidade de integrao e de aproximao do planejamento e da gesto das
pessoas que fazem a cidade.
Outra diretriz desse plano: fazer o planejamento de Belo Horizonte para uma gesto
compartilhada na qual os diversos agentes estejam presentes. Tambm considerada a
distncia que h entre a legislao e a gesto local e definido como estratgico para o
desenvolvimento da cidade o respeito s especificidades locais. Para tanto, todo o Captulo I
do ttulo VI - Da Gesto Urbana - dedicado participao popular. Observe-se o exemplo
do artigo 77:
Para a implementao de programas urbansticos de polticas setoriais,
devem ser criados mecanismos que permitam a participao dos
agentes envolvidos em todas as fases do processo, desde a elaborao
at a implantao e a gesto dos projetos a serem aprovados.
Portanto, est garantido o poder de deciso dos cidados, no que diz respeito aos projetos a
serem implantados no seu espao. Entretanto, nesse captulo, como no Estatuto da Cidade,
trata-se ainda de princpios gerais e falta a definio do peso e das conseqncias da opinio

dessa populao sobre as deliberaes acerca do assunto discutido. Alm disso, os graus de
participao abrangem desde a cooptao at a participao efetiva.133
O plano define, tambm, as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e as reas de
Diretrizes Especiais (ADEs). Ambas exigem a implementao de polticas especficas, a
serem definidas de acordo com o local, para que se garantam ao Poder Pblico melhores
instrumentos de gesto urbana. Para as favelas, o Plano Diretor exige o encaminhamento de
um projeto de lei contendo o plano global de urbanizao (artigo 41).
Esses instrumentos, que garantem o reconhecimento das especificidades locais, aplicam-se
apenas a determinadas reas ZEISs e ADEs mesmo que a cidade incorpore, em todo o seu
territrio, caractersticas especficas que a tornam diferenciada. O prprio Plano Diretor
reconhece que h uma distncia entre o planejamento e a gesto devido a essas diferenas.
Seria, portanto, possvel estender a cada territrio essa "possibilidade diferenciada de
planejamento que respeitasse as especificidades locais e se baseasse em processos
participativos, porm, estamos numa economia capitalista. O capital precisa, para alcanar
pelo menos a taxa mdia de lucro do mercado, organizar suas atividades produtivas maneira
da racionalizao instrumental. A gesto democrtica requer um processo produtivo mais
lento do que o alcanado por uma organizao racionalizada de cima. Conseqentemente, ela
leva a um lucro menor. Na verdade, acostumados a associar capitalismo e democracia (por
uma circunstncia histrica que no cabe discutir aqui), esquecemos que esse modo de
produo no favorece a gesto realmente democrtica incorporada ao planejamento urbano.
As ZEISs so reas em que, agora, a lgica do capital j no consegue operar. Portanto, em
relao a elas, o capital no tem nada a perder e, por isso, possvel inserir o MPI nesses
espaos. Contudo, tornar a gesto enfaticamente democrtica em toda a cidade significaria
processos produtivos muito mais lentos e dispendiosos, tambm naquele territrio que hoje
est disponvel racionalizao instrumentalizada.
Uma gesto realmente democrtica do espao, no entanto, pode significar um verdadeiro
contraponto ao domnio da racionalidade econmica sobre todo o resto.

3.1.4 Decretos

133

Ver definio dos graus de participao, p. 76 e discusso semelhante para o Estatuto da Cidade, p.64.

Dentro do escopo da legislao municipal, existe ainda um decreto, proferido pelo prefeito e
sancionado na Cmara Municipal, que cria um frum de discusso regional sobre a ao da
Prefeitura. Esse frum pode ser utilizado como via para as aes do Microplanejamento
Integrado. O Decreto n. 10.685, de 6 de junho de 2001, cria o Regimento Geral dos
Conselhos Consultivos Regionais de Participao Popular e dispe sobre sua aplicao. A
definio dos Conselhos Regionais Populares CRPs apresentada pela Prefeitura a
seguinte:
A Prefeitura de Belo Horizonte criou o Conselho Regional Popular
CRP que um mecanismo que promove e incentiva a participao da
populao na administrao da cidade. Idealizado na reforma
administrativa, ele foi implantado em todas as regionais da cidade.
No Conselho Regional, as entidades representativas da regio,
juntamente com o poder pblico, vo poder fiscalizar, acompanhar,
apoiar e sugerir aes da Prefeitura na sua regio.
Em cada regional foi criado um CRP formado por oito representantes
da populao, eleitos na plenria popular e oito representantes do
poder pblico, sendo quatro indicados pela Prefeitura de Belo
Horizonte e quatro pela Cmara Municipal.
Em cada ms o CRP se reunir com o Secretrio Regional e,
eventualmente, com o Prefeito. Durante o encontro seus integrantes
trabalharo para viabilizar a implantao das sugestes formuladas
pela plenria popular e pelos integrantes do conselho. Alm das
reunies mensais do CRP, a cada trs meses os representantes das
entidades, previamente cadastradas nas regionais iro se reunir para
discutir as aes de cada regio e acompanhar o trabalho que vem
sendo feito pela Prefeitura. Nesses encontros sero definidos os temas
que nortearo a atuao de cada CRP.
Composto de duas instncias reunies mensais do CRP e as
Plenrias Populares de periodicidade trimestral os Conselhos
proporcionam, no mbito regional, uma maior aproximao do
cidado e as esferas administrativas de execuo dos servios.134
Embora o decreto no garanta diretamente que as sugestes e resolues tomadas pelos CRPs
sejam acatadas ou aplicadas (o que pode resultar em pseudoparticipao, como ser descrito
posteriormente), a existncia e o funcionamento desses conselhos representa um canal j
aberto entre prefeitura e assuntos regionais. Isso posto, o foco do planejamento comea a
mudar, se voltando para as realidades cotidianas e o relacionamento direto com as pessoas. A
partir desses conselhos, as propostas elaboradas pelo Microplanejamento Integrado podem ser

134

Texto de apresentao do CRPs no Portal da PBH. Disponvel em <http://www.pbh.gov.br>. Acesso em


23/01/2005.

encaminhadas diretamente. Alm disso, podem tambm ser discutidos, nessa instncia, os
possveis conflitos entre o planejamento urbano proposto no nvel central e as microrealidades
intra-urbanas.

3.2 Escala
Ao se traar uma estratgia de microplanejamento, evidente a precedncia da escala local
como primordial para o planejamento. O termo micro indica a considerao do lugar
enquanto tal e sua prioridade sobre a cidade enquanto macro-sistema de produo. Definirei
em seguida o significado e os critrios para escolha da escala micro de anlise de situaes
e planejamento de intervenes.
Em primeiro lugar, preciso esclarecer que um Microplanejamento Integrado requer respaldo
de polticas metropolitanas e municipais. Dependendo do nvel do impacto das polticas
gerais, o poder local no pode dar respostas adequadas s demandas e pode at desviar a
ateno de problemas graves. Da mesma forma, uma poltica pblica municipal est
fortemente vinculada ao contexto regional e a sua insero na macroeconomia. Decises
tomadas apenas no mbito municipal dificilmente tm a capacidade de mudar estruturalmente
um contexto desfavorvel. A principal objeo genrica a qualquer hiptese de
microplanejamento o fato de que pedaos de cidade no representam a cidade inteira. Uma
metrpole no composta da justaposio de uma srie de cidades pequenas, portanto no
basta dividi-la. preciso, portanto, que as propostas do Microplanejamento Integrado sejam
respaldadas por propostas para a cidade como um todo.
importante tambm deixar claro que as escalas no so imutveis ou naturais. Elas so,
antes de tudo, produto dos modos de organizao humana, da luta poltica e das mudanas
tecnolgicas.135 A partir dessa constatao, as classes de quantidade e magnitudes mtricas
no so os principais parmetros a serem utilizados. O que define a escala so os prprios
processos envolvidos e a vivncia individual e coletiva das realidades socioespaciais.
Entretanto o entendimento das cidades enquanto locus delimitado dos processos sociais tem
sua significao erodida pela expanso das relaes econmicas, dos meios de comunicao e
transporte a partir da Modernidade. Esses processos ganham, cada vez mais, abrangncia para
135

HARVEY, David Apud SOUZA, 2004. p. 105.

alm dos limites fsicos dos territrios polticos dos bairros, cidades, municpios, estados e
pases. Por conseguinte, a insero dos indivduos tambm se ampliou e no se restringe mais
apenas aos limites territoriais cotidianamente percebidos. Cada indivduo pode ser visto como
parte integrante de um abrangente sistema globalizado. Paralelamente, o nvel perceptvel
imediato, experimentado na vida cotidiana, permanece. Como tambm permanece a natureza
biolgica do homem, que evoluiu e se adaptou ao planeta Terra e, como espcie humana,
possui necessidades biolgicas a serem satisfeitas de maneira palpvel numa escala vivida
diretamente. Assim, esses processos encontram-se cada vez mais ligados a uma multiplicidade
de escalas e graus de complexidade.
No que se refere ao planejamento urbano, cada contexto pode se associar a uma variada gama
de processos sociais como uma rede que pode, ento, estender-se de ligaes locais a
regionais e/ou mundiais. Portanto, pela complexidade dos fenmenos sociais que abriga,
tambm a realidade urbana ligada a diferentes escalas que, muitas vezes, ultrapassam a
questo territorial. Ento, qual a pertinncia de uma abordagem de planejamento que se foca
na escala micro das realidades intra-urbanas?
Em primeiro lugar, como demonstra Freitas, preciso reconhecer que mesmo os processos
que ultrapassam a escala do territrio possuem suas facetas localizadas, s que integradas
verticalmente com escalas hierarquicamente mais abrangentes.136 Alm disso, existem os
processos sociais intrinsecamente localizados. Esses dois tipos de processos se influenciam
mutuamente na escala micro e constituem os processos associados vida cotidiana em
comunidade, envolvendo questes relacionadas vizinhana, s formas de habitar e coabitar,
qualidade do espao pblico compartilhado, aos elos afetivos que ligam lugares e pessoas,
aos aspectos culturais particulares. Tudo isso torna nico cada microcontexto especfico; da a
importncia de consider-lo primordial.
Como foi analisado na Operao Urbana Faria Lima e no projeto PACE 97, a considerao
prioritria dos ganhos imobilirios mascarados sob os argumentos tcnicos de melhoria do
trnsito so exemplos que demonstram o avano sobre essas micro-realidades do
planejamento enquanto torna efetivo o espao abstrato. Para Lefebvre,137 o espao abstrato
estabelecido pela prtica espacial que se instalou a partir do modo de produo capitalista.
Esse espao corresponde ao espao da acumulao e produo de riquezas, ao espao da
136

FREITAS, Jeanne Marie Ferreira. Perspectivas do planejamento contemporneo: reflexes a partir do caso
de Belo Horizonte. Belo Horizonte: Instituto de Geocincias da UFMG, 1996. p.100.

violncia que, para se tornar meio de produo ou mercadoria, vai sendo dominado e
homogeneizado.
O planejamento da circulao, desvinculado do espao da cidade, inserido nesse contexto
desempenha um papel especfico: o de reproduo contnua do espao abstrato. Ele sinaliza a
imposio de uma forma de contedos reduzidos estrategicamente, como demonstra Damiami
baseada em Lefebvre.138 A forma proposta aquela que adere a poucos contedos sociais e os
afirma, tornando-se, assim, um filtro e repelindo outros contedos. So lugares neutralizados,
higinicos e funcionais, como as avenidas e ruas voltadas para a circulao do automvel.
Essas solues lgicas no planejamento urbano so, na realidade, verses polticas
importantes e impositivas de um modo de vida no qual o consumo tem um papel fundamental.
O domnio do espao, alm de ser um meio, , ao mesmo tempo, aquele que revela as
contradies. Sobre essas contradies deve se focar o Microplanejamento Integrado como
forma de contraplanejamento (entendido e efetuado como o planejamento rumo ao espao
abstrato), dando visibilidade e respaldo aos conflitos advindos dessas contradies entre
planejamento e vida cotidiana. Segundo Lefebvre, a superao do espao abstrato se tornaria
possvel a partir de uma nova concepo espao-temporal: o espao diferencial. Esse espao
nasceria ao se acentuarem as diferenas a partir da explicitao dos conflitos e das
contradies inerentes ao espao abstrato e sua produo.
Configura-se um conflito e uma diferena: h espaos dominados e
espaos apropriados. A vida contraditria e diferenciada, apesar de
toda lgica, imprevista, invade e perturba a racionalidade redutora
imposta. Nesse momento, mesmo que residualmente, existe
apropriao.139
Os valores de uso, apesar da hegemonia dos valores de troca, aparecem atravs das diversas
formas de apropriao do espao, indissociveis das experincias da vida cotidiana.
Apesar da suposta hegemonia do espao abstrato e do planejamento lgico, desvinculado do
espao real da cidade, como o planejamento da circulao, o espao no homogneo e
tampouco o seu planejamento deve s-lo. Ele tambm o espao fragmentado, dividido para a
comercializao. Contudo, o espao fragmentado , tambm, o espao da vida cotidiana e dos
137

LEVEBVRE, 1993, p. 87.


DAMIANI, Amlia Luiza. As contradies do espao: da lgica (formal) (lgica) dialtica, a propsito do
espao. In: O espao no fim do sculo: a nova raridade. Amlia Luisa Damiani, Ana Fani Alessandri Carlos,
Odete Carvalho de Lima (org.). So Paulo: Contexto, 2001. p. 51-52.
138

microcontextos intra-urbanos, onde convivem relaes sociais produtivas e no-produtivas.


Trata-se tambm do espao compartilhado pelas necessidades objetivas e pelos desejos
subjetivos, assim como do espao particularizado, diversificado e mltiplo.140 Desse modo,
os valores conferidos s terras, imveis e objetos no se traduzem apenas em linguagem
econmica, mas provm de relaes afetivas, emocionais, culturais, ligadas memria.
Como forma de valer-se dessas contradies, a considerao da existncia de processos
especficos particularizados primordial. E esses processos so apreendidos na escala dos
microcontextos intra-urbanos, da sua importncia prioritria. Alm disso, essa a escala em
que a ao real sobre o espao, que o transforma diretamente a partir de uma vontade do
prprio sujeito, possvel. O exerccio do planejamento nessa escala coincide com o espao
da vida diria e conseqentemente com demandas particularizadas, que [] podem vir
carregadas de valores de uso.141 Quando tais processos so amplamente apoiados por uma
comunidade e se traduzem em propostas efetivas de planejamento, eles podem se transformar
em real desafio ao poder central estabelecido. Isso se d, com efeito, ao se propor tornar mais
importante essas propostas surgidas das demandas e dos conflitos na escala micro que o
planejamento para o espao abstrato.
A realidade da cidade no acabada ou definitiva. A mudana ocorre cada vez mais forte e
rapidamente. As propostas de planejamento definitivas ou fechadas que so colocadas acima
do contexto urbano no se adaptam a essa realidade mutante. A escala micro possui tambm
outra vantagem: a partir dela as mudanas no planejamento so mais fceis de serem
incorporadas, possibilitando ao planejamento uma complementaridade pela gesto.
A escala micro corresponde a recortes territoriais de tamanhos diversos, todos tendo em
comum o fato de se referirem a processos passveis de serem experimentados intensa e
diretamente no cotidiano. Podem ser feitos vrios recortes espaciais que expressem essa
possibilidade de uma vivncia pessoal intensa do espao e a formao de identidades
socioespaciais sobre a base dessa vivncia.142

139

DAMIANI, 2001, p. 54.


FREITAS, Jeanne Marie Ferreira. Perspectivas do planejamento contemporneo: Reflexes a partir do caso
de Belo Horizonte. Belo Horizonte: Instituto de Geocincias da UFMG, 1996. p.105.
141
FREITAS,1996, p. 108.
142
SOUZA, Marcelo Lopes de . Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos.
Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2004. p. 106.
140

Alguns recortes territoriais definidos pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte tm


potencial para se relacionar diretamente ao Microplanejamento Integrado. Esses recortes e
suas possveis relaes com o planejamento proposto so os seguintes:
as regionais ou SCONGERs, que hoje tm o objetivo de aplicao e fiscalizao do
planejamento, so as unidades nas quais se definem as obras do Oramento Participativo.
Essas regies sofrem, muitas vezes, a imposio de planos gerais e monofuncionais, definidos
nas secretarias, autarquias e empresas. Tm potencial para funcionar como unidade gerencial
dos diversos Microplanejamentos propostos e canaliz-los para a integrao setorial e ligao
com o planejamento da cidade e da regio metropolitana. As SCONGERs contam com corpo
tcnico composto de um membro originado de cada secretaria e autarquia. Como j foi dito, a
BHTRANS no disponibiliza um profissional exclusivo para cada regional, dificultando a
integrao do transporte e trnsito no nvel local. O corpo tcnico das SCONGERs o que
lida diretamente com a gesto dos problemas urbanos. ele que acompanha a implantao de
projetos e opera costumeiramente com os conflitos gerados a partir deles. Esses tcnicos
trabalham na ponta do servio pblico, em contato direto com a populao, e vivem
diretamente as situaes locais acumulando conhecimento sobre os espaos. Esses tcnicos,
por sua experincia prtica de gesto, podem operar nas propostas de Microplanejamento
Integrado como os condutores do planejamento.
as Unidades de Planejamento so as escalas referenciais do Oramento Participativo. Elas
foram definidas a partir do agrupamento de setores censitrios que so definidos por
quarteires e limitados pelo nmero mdio de domiclios buscando agrup-los atravs da
homogeneidade no padro de ocupao do solo, limites das administraes regionais e das
grandes barreiras fsicas naturais ou construdas. A utilizao do setor censitrio na sua
definio favorece a anlise dos dados do IBGE, proporcionando fcil acesso s informaes
para se calcularem os ndices de qualidade de vida urbana (IQVU) e de vulnerabilidade social
(IVS), balizadores do OP. Nessas unidades so formados os ncleos associativos para
reivindicaes no OP. Por contar com uma associao social em torno de um objetivo comum
j estabelecida representam um importante recorte. Esse recorte pode ser usado ao se
associarem as dinmicas de participao do Microplanejamento Integrado s dinmicas j
existentes do OP. Esse tipo de associao pode ser usado para que no ocorra um desgaste dos

canais de participao abertos, para que no haja expectativas exageradas quanto a eles,143
alm de manter o relacionamento ntimo entre o planejamento e a gesto. Essa escala ser,
portanto, a escala inicial de abordagem do Microplanejamento Integrado. Essa configurao
no representa, no entanto, necessariamente, os processos sociais envolvidos e pode ser
alterada subdividida ou ampliada. Essas unidades, como dito anteriormente, podem se
formar a partir de vrias abrangncias espaciais, dependendo dos processos sociais que
abrigam.
O que realmente interessa so os microcontextos intra-urbanos, que podem tanto coincidir
quanto escapar aos recortes territoriais acima apontados. Mas principalmente as Unidades de
Planejamento so a base inicial para a abordagem do Microplanejamento Integrado. Essas
unidades podem ser redivididas ou expandidas de acordo com os processos a serem
abordados.
Para essas microlocalidades, com caractersticas especficas, no existe planejamento ou ele
no focado diretamente no microcontexto em questo, e justamente a que se configuram
as relaes cotidianas significativas to importantes para a qualidade das cidades. , nessa
unidade e em seu relacionamento com as regionais, com o Plano Diretor e as secretarias e
autarquias, que o Microplanejamento Integrado se insere.
Se microcontextos intra-urbanos no representam a cidade como um todo, eles contm e
representam as relaes cotidianas e as prticas socioespaciais que configuram essa cidade,
como foi demonstrado. Elas so os elementos mais prximos do habitante, que podem
permitir e direcionar um urbanismo mais adaptado a esse habitante e que considere
enfaticamente as suas aes e reivindicaes. Isso significa um alto grau de indeterminao,
mobilidade e adaptabilidade no planejamento, mas que, paradoxalmente, servem
estabilidade social dos espaos urbanos, possibilitando a preservao de vnculos quando
desejada pelos cidados.
Nesse sentido, a importncia da escala micro para o planejamento e a gesto se afirma ao ser a
escala na qual a genuna participao direta da populao pode ocorrer. nessa escala que os
indivduos em processos participativos podero constituir instncias de tomada de deciso, de
143

O desgaste nos canais participativos devido ao grande nmero de reunies e a demora na execuo das
propostas foi um dos problemas de maior relevncia encontrado numa pesquisa realizada pelos tcnicos do
Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP para o programa Bairro Legal. Para melhorar
esse problema houve a recomendao de associao de processos participativos e de criao de rotinas de
reunies com intervalos constantes. LABHAB. Programa Bairro Legal. So Paulo: FAUUSP, 2003.

elaborao de propostas e de implantao. tambm nessa escala que as conseqncias dos


planejamentos, descolados da realidade urbana, so sofridas diretamente e uma reao
contrria potente pode surgir.

3.3 Integrao
Ao se usar o termo "integrado" para definir o planejamento proposto, persegue-se a
cooperao intensa e coordenada dos diversos enfoques disciplinares para uma finalidade
comum. Nesse sentido, a integrao almejada aproxima-se da interdisciplinaridade. No
entanto, a prtica real de "Macroplanejamento Desintegrado", como nas intervenes de
trnsito aqui analisadas, demonstra a distncia de que se est da resoluo dos problemas. O
que ocorre normalmente a total fragmentao do planejamento em instncias dissonantes ou,
na melhor das hipteses, uma pluridisciplinaridade (justaposio de conhecimentos diversos,
agrupados de modo a evidenciar a relao entre eles.)144 Nenhuma tentativa de interveno no
espao urbano pode prescindir dessa integrao, pois o esquartejamento da realidade
socioespacial em partes no consegue dar conta dos processos que desencadeiam a produo
desse espao, que antes de tudo produto das prticas cotidianas.
A estratgia principal de integrao a considerao do microcontexto intra-urbano a partir
de suas prprias caractersticas, que so indissociveis. O Microplanejamento Integrado no
abordar, por exemplo, o trnsito de uma dada localidade, mas a localidade em si.
A presena dos tcnicos, ligados s secretarias e autarquias, que atuam nas regionais, na
assessoria de construo das propostas de Microplanejamento Integrado, tambm uma
forma de garantir vrias abordagens na constituio das propostas.

3.4 Da no-participao participao autntica


A expresso participao popular ganhou destaque e est em voga entre as administraes
pblicas. Ter como um de seus procedimentos processos participativos virou sinnimo de
governo aberto e democrtico e vem trazendo sucesso para essas administraes. Alm disso,
144

SOUZA, 2004. cap. 5, parte 1.

o discurso participativo pode servir de respaldo frente crtica para atividades e projetos que,
na verdade, so decididos e montados pela administrao pblica no nvel central.
Participao popular significa, em princpio, que o povo toma parte nos planos, decises e
deliberaes do governo. Isso pode ocorrer tanto por deliberao de poder aos representantes
eleitos ou por uma participao direta. Ao definir um planejamento baseado na participao
popular, uma investigao acerca do seu significado e suas diferentes possibilidades se faz
necessria. O que realmente ela significa? Como e em que graus essa participao pode estar
presente? Para se responder a essas perguntas, a escala de avaliao proposta por Souza ser
tomada como base.145
Souza define trs situaes gerais de participao: situaes de no-participao (tipos 1 e 2),
situaes de pseudoparticipao (tipos 3, 4 e 5) e situaes de participao autntica (tipos 6,
7 e 8). O grau de abertura vai aumentando em cada uma delas e sua classificao se d em
oito nveis, que so:
9. coero: situaes em que o Estado age sem nenhuma participao popular. Podemos citar
o exemplo da remoo das antigas favelas JK e Jardim Edith na Operao Urbana Faria
Lima com uma posterior remoo dos moradores para lugares perifricos. Assim, esse
nvel
representa uma situao em que, freqentemente, nem sequer as
aparncias so salvas, como remoo de favelas, [...] algo comum no
Brasil urbano durante o regime militar, especialmente entre os fins dos
anos 60 e comeo dos anos 70. Normalmente, situaes de clara
coero so encontradas em regimes de exceo (ditatoriais ou,
mesmo, totalitrios), nas quais a prpria democracia representativa
no existe ou deixou de existir.146
O caso da remoo das famlias das favelas JK e Jardim Edith nos leva a rever a poca e
o regime definidos por Souza. Nos dias de hoje e em um regime de direitos civis
constitudos, situaes de coero continuam ocorrendo, principalmente quando grupos
com poderes bastante desiguais se enfrentam, como, por exemplo de um lado populaes
sem voz ativa e com poucos recursos para se defender e de outro o Estado aliado a fortes
grupos econmicos. O caso exposto no captulo anterior ilustra essa possibilidade: de um
lado os moradores das favelas JK e Jardim Edith e do outro a Prefeitura de So Paulo
145

SOUZA, 2004, p. 202 - 207.

aliada ao capital imobilirio. Os empresrios, grandes beneficirios da operao, fizeram


uma vaquinha para remover a favela. Fix narra passo a passo a coero sofrida pelos
moradores,147 que tiveram pouca ou nenhuma chance de se contrapor avenida, apesar
das tentativas e da ilegalidade de sua remoo.
10. manipulao: situaes nas quais a populao envolvida aceita uma interveno por meio
de induo, atravs de vrios mecanismos como, por exemplo, o uso macio de
propaganda. Desse modo,
o Estado no tem a menor inteno de estabelecer um verdadeiro
dilogo (sequer informando diretamente a populao), e muito menos
criar canais de participao; apenas busca restringir ao mximo o uso
da fora bruta, valendo-se de outros recursos para viabilizar a dada
interveno. Polticas pblicas compensatrias e intervenes
pontuais, com objetivo imediato de dar a impresso de que os
governos esto fazendo a sua parte e via de regra, com o objetivo
mediato de ganhar eleies, ilustram essa categoria.148
11. informao: esse caso se d quando o Estado disponibiliza as informaes necessrias
para a compreenso das intervenes planejadas. Souza ressalta que, dependendo do grau
de transparncia do jogo poltico e da cultura poltica dos envolvidos, as informaes
sero menos ou mais completas, menos ou mais ideologizadas.
12. consulta: nesse caso a populao no simplesmente informada, por meio de acesso aos
projetos, mas consultada pelo Estado. O processo de consulta pode ser bem organizado e
conseguir constituir uma base de informaes importante para o balizamento da atividade
de planejamento. Dessa maneira,
o problema que no h qualquer garantia (ou mesmo um
compromisso explcito e acordado) de que as opinies da populao
sero, de fato, incorporadas. Na prtica, mesmo em democracias
representativas maduras, como na Europa e nos EUA, argumentos
tcnicos so muitas vezes invocados de maneira exagerada e
tendenciosa, para justificar a no incorporao das sugestes da
populao.149
146

SOUZA, 2004, p. 203.


FIX, 2001. Ver principalmente o captulo Tratores no pedem passagem e a reportagem da revista Veja ,
So Paulo, 5 jul. 1995, p. 44.
148
SOUZA, 2004, p. 203.
149
SOUZA, 2004, p. 204.
147

13. cooptao: a cooptao de uma coletividade pode ocorrer de vrias maneiras. Souza faz
referncia, em sentido mais especfico, cooptao de indivduos os elementos-chave
dentro dos movimentos, como lderes populares e agentes ativos ou dos segmentos mais
ativos, convidados a integrarem postos da administrao ou aderirem a determinados
canais ou instncias participativas. Essa cooptao individual, ou de um segmento
estratgico da sociedade, possibilita, menos ou mais intencionalmente, a cooptao de
uma coletividade mais ampla. Assim,

a populao por meio de lderes selecionados e/ou dos canais


participativos permanentes criados, ouvida, mas, como no caso da
consulta, a participao no , a rigor, deliberativa. A diferena em
relao a consulta que, nesse caso, instncias permanentes so
criadas, no se limitando o Estado a promover pesquisas de opinio,
audincias pblicas ou similares. A institucionalizao de canais e
instncias permanentes de participao pode parecer (e, de certo
modo, ) um avano em comparao com a mera consulta. No
entanto, a partir do momento em que essa institucionalizao ocorre
sem que a instncia participativa possua real poder decisrio (o que
pressupe um mnimo de independncia poltico-institucional e
financeira), nessa situao se aninha um risco: o de domesticao e
desmobilizao ainda maiores da sociedade civil.150
No h como presumir, sempre, uma inteno por parte do governo em desmontar os
movimentos ao desmobiliz-los a partir de seus lderes ou pontos-chave (no se trata,
afinal, de promover uma interpretao conspiratria do processo histrico.)151 Mas, na
prtica, a cooptao pode mostrar-se vantajosa para indivduos ou mesmo grupos que se
beneficiam diretamente do relacionamento prximo com o Estado ou com o poder
econmico, mas para a coletividade, no longo prazo, ela tende a ser antes um problema
do que uma soluo. A partir disso, e da mesma forma que a informao e a consulta, a
cooptao no passa de uma forma ilusria de participao ou uma pseudoparticipao.
14. parceria: a parceria corresponde ao primeiro grau de participao autntica. O Estado e a
sociedade civil organizada colaboram, em um ambiente de dilogo e razovel
transparncia, para a implementao de uma poltica pblica ou a viabilizao de uma
interveno. Estado e sociedade constroem, lado a lado, tanto uma definio de fins de
interesse comum quanto a forma de sua viabilizao.

150
151

SOUZA, 2004, p. 204.


SOUZA, 2004, p. 205.

15. delegao de poder: a delegao de poder vai alm da parceria. O Estado abdica de toda
uma gama de atribuies (definio de prioridades, projetos, polticas, etc.) antes vistas
como sua prerrogativa exclusiva, em favor da sociedade civil. Os elementos da
democracia direta so evidentes, ainda que os marcos gerais continuem a ser os da
democracia representativa.152 A parceria e a delegao de poder consistem em situaes
de co-gesto entre o Estado e a sociedade civil.
16. autogesto: para Souza, na prtica, a delegao de poder o nvel mais elevado que se
pode alcanar nos marcos do binmio capitalismo + democracia representativa. Para se ir
alm disso,
[] ou seja, implementar polticas e intervenes de modo
autogestionrio, sem a presena de uma instncia de poder pairando
acima da sociedade (Estado), a qual decide quanto, quando e como o
poder poder ser transferido pressupe, a rigor, um macrocontexto
social diferente: pressupe uma sociedade basicamente autnoma.153
Essa necessidade de uma sociedade autnoma para o real desenvolvimento da autogesto
no elimina, entretanto, a possibilidade e a importncia de experincias de autogesto.
Essas experincias ocorrem margem das polticas pblicas do Estado ou com sua
anuncia e at incentivo, mas tendo sua escala controlada. Elas tm lugar, mais ou menos
efemeramente e com maior ou menor impacto poltico-pedaggico, nas bordas do sistema
heternomo. A autogesto, e talvez o prprio MPI, so tolerados em nichos do sistema
econmico; nichos que de toda forma se integram mal a ele ou representam pontos de
conflito, negatividades. Com a autogesto, alm de dar minimamente conta desses
problemas, o Estado ainda pode alimentar a imagem de que, no fim das contas, a lgica
econmica no implacvel. Isso alis uma contradio recorrente para qualquer ao,
evento ou projeto emancipatrio hoje: ele sempre pode ser creditado formao social
existente como se fosse uma de suas virtudes e no um ponto de oposio ou resistncia.
Mas, acredito que a implementao e o crescimento dessas experincias pode significar
um aumento gradativo da possibilidade de mudanas no prprio sistema da democracia
representativa e do capitalismo. Entretanto isso no ocorrer sem que muitas lutas tenham
que ser travadas. Como exemplo dessas experincias podemos citar: os programas
habitacionais com mutires autogeridos promovidos pela Prefeitura de So Paulo na
152
153

SOUZA, 2004, p. 205.


SOUZA, 2004, p. 205.

gesto de Erundina e a experincia da autogesto em Ipatinga que baseou-se na de So


Paulo.154
As duas categorias inferiores ou de no-participao (coero e manipulao) representam a
prevalncia dos discursos do Estado, muitas vezes baseados em argumentos tcnicos e/ou em
ligaes com interesses econmicos. A populao fica submetida s decises tomadas sem
que seja sequer considerada, ou ento tomada como um obstculo a ser transposto. o
primado da arrogncia e do discurso competente, no qual os tcnicos e o poder pblico tomam
as decises sozinhos de acordo com interesses variados e, no raro, dos que tm mais poder.
As situaes representadas pelas categorias intermedirias informao, consulta e cooptao
diferem daquelas representadas pelas categorias inferiores mais pela forma que pelo
contedo. A iluso de participao e as concesses limitadas, como demonstra Souza, so
manifestaes evidentes de polticas compensatrias de manipulao, usadas para garantir
tanto uma estabilidade social quanto uma imagem mais palatvel, por exemplo em poca de
eleies, manifestaes evidentes de uma sociedade heternoma. As decises continuam a ser
tomadas pelos tcnicos e pelo poder pblico, mas com uma falsa roupagem participativa.
A partir da explicitao das categorias de participao torna-se evidente que somente as
categorias superiores parceria, delegao de poder e obviamente autogesto correspondem
participao efetiva e a marcos poltico-institucionais em que se podem, com efeito,
encontrar as solues de planejamento e gesto aqui buscadas. Ou seja, um planejamento
fortemente democrtico e que promova a autonomia das pessoas sobre as deliberaes acerca
de seu espao.
Mas preciso admitir que a autogesto, no sentido amplo de suas possibilidades traado por
Souza155, exige muito mais que uma transformao poltica na escala local. O que no exclui
a possibilidade de se alcanar grandes ganhos de autonomia mesmo no
interior de uma sociedade capitalista, desde que, a despeito das
tenses da decorrentes, elementos da democracia direta sejam
154

Para um maior aprofundamento no assunto, consultar: BONDUKI, Nabil. Habitar So Paulo: reflexes sobre
a gesto urbana. So Paulo: Estao Liberdade, 2000 e CONTI, Alfio. A experincia da autogesto em Ipatinga:
uma busca pelo conceito. Belo Horizonte: Escola de Arquitetura da UFMG, 2000.
155
Para Souza, a autogesto s possvel plenamente em uma sociedade autnoma. Ele baseia seu conceito de
autonomia no filsofo Cornelius Castoriadis para o qual a sociedade autnoma no aquela perfeita do
comunismo preconizada pelo marxismo ou a sociedade harmnica e sem poder e conflitos do anarquismo. Uma
sociedade basicamente autnoma significa aquela na qual a separao institucionalizada entre dirigentes e
dirigidos foi abolida. D-se, assim, a oportunidade para o surgimento de uma esfera pblica dotada de
vitalidade e animada por cidados conscientes responsveis e participantes. ( SOUZA, 2002, p. 175.)

consistentemente combinados com os mecanismos convencionais da


democracia representativa.156
Em uma democracia representativa ou em um governo representativo, a autoridade, o direito e
a legitimidade para a tomada de decises ou prtica de uma ao, como por exemplo de
planejamento, so delegadas aos dirigentes, atravs da autorizao do corpo poltico,
escolhidos por meio do voto. Os defensores da representao partem do pressuposto de que
invivel que todos tenham o direito de participar diretamente da tomada de decises. Eles
argumentam que essa participao no seria desejvel sob o ponto de vista da eficincia, uma
vez que, no Executivo, apenas os tcnicos seriam capazes de deliberar racionalmente e com
iseno a respeito da administrao. Um exemplo claro disso foi a objeo levantada por parte
de muitos tcnicos de planejamento urbano, principalmente os da SUDECAP, criao do
Oramento Participativo em Belo Horizonte. Eles se sentiam os nicos capazes de comandar a
gesto urbana.157
Entretanto, esses polticos e os tcnicos por eles comandados no detm, de fato, um consenso
de todos os indivduos por eles representados acerca do significado do bem comum, muitas
vezes utilizado como meta do planejamento. Esse consenso pressuporia uma universalidade
da racionalidade dos indivduos. Avritzer158 afirma, diante da impossibilidade da unidade da
vontade geral, a pluralidade de vontades a partir das quais se pode, no mximo, chegar a um
acordo sobre procedimentos comuns para a resoluo de divergncias. Restam as alternativas
de fazer valer a maioria (o que tambm , em ltima instncia, uma abstrao) ou fazer
valerem os interesses de algum grupo. Abre-se, ento, o problema da relao entre
representao e diversidade cultural e social.
Nesse ponto, uma combinao entre a democracia representativa e a democracia participativa,
que pode englobar tanto o planejamento quanto os projetos e a gesto urbana participativos,
significa uma oportunidade de colocar no debate do planejamento e da gesto elementos
diversos com possibilidades reais de deliberao e um processo contnuo de interao e
reflexo entre o povo e os representantes.159 Boaventura Souza Santos defende que a

156

SOUZA, 2004, p. 206.


Essa objeo foi relatada pela Gerente de planejamento do Oramento Participativo, Maria Ins de Souza em
entrevista realizada por mim sobre a criao do OP em 26/10/2004.
158
AVRITZER,
Leonardo.
Democracia
Antiga
e
Moderna.
Disponvel
em:
<http://www.democraciaparticipativa.org.br>. Acesso em: 12/10/2004.
159
AVRITZER, Leonardo. A democracia moderna representativa e a efetividade da participao ampliada.
Disponvel em: <http://www.democraciaparticipativa.org.br>. Acesso em: 12/10/2004.
157

incorporao de elementos da democracia participativa uma alternativa para o planejamento


e gesto urbanos se afastarem de uma submisso acrtica ao mercado.160
Para o planejamento urbano, a participao pode significar a deliberao por parte de todas e
quaisquer micronarrativas autnomas, no sentido de fazer valerem suas particularidades
diretamente, apontando para a superao de vrios dos problemas do planejamento apontados
na primeira parte. Para que essas deliberaes sejam realmente efetivas e traadas de maneira
autnoma, o Microplanejamento Integrado deve ser constitudo de maneira que no sofra o
controle por parte do Estado. preciso assegurar que as decises tomadas nos microcontextos
no sejam suplantadas por outras decises, tomadas por parte da administrao pblica.
Portanto, ele deve constituir uma instncia de definio autnoma a partir da qual possvel
intermediar e negociar propostas de planejamento com o Estado, como representante da
cidade como um todo. Isso significa uma reorganizao nas relaes de produo do espao
da cidade.

3.5 Reorganizando as relaes de produo do espao


A produo do espao urbano se d de maneira complexa, envolvendo vrios agentes.
Identificarei inicialmente esses agentes principais que hoje participam da produo do espao
urbano e a forma com que o fazem. Esses agentes sero agrupados a partir dos objetivos que
os levam a tomar parte nessa produo.
O primeiro agente identificado o Estado. Esse agente, em tese, visa ao bem-estar social ou
conciliao de todos os que disputam o espao. Utiliza o planejamento para a produo do
espao, juntamente com os processos de gesto e interveno. O Estado compe-se de forma
complexa incluindo tcnicos, administradores profissionais, polticos (que representam os
mais diversos segmentos da populao) e instncias de participao direta. Embora cada um
desses componentes possa ser relacionado a outros grupos diferentes, fora do Estado, este
continua sendo um agente nico.
Desde a legislao urbana (Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo e Plano Diretor),
passando pelas propostas das empresas, secretarias e autarquias at os Planos Globais
160

SANTOS, Boaventura de Souza. Democratizar a democracia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
Introduo.

Especficos, a administrao pblica elabora, coordena, intermedeia e implanta as aes de


planejamento oficial que produzem diretamente ou condicionam a produo do espao
formal. Sua ao se concentra, principalmente, na produo desse espao formal, mesmo que
em alguns de seus projetos apaream intervenes e aes sobre o espao informal. Quando
intervm no espao informal, age, na maioria das vezes, para torn-lo o mais formal possvel.
O Estado, como se pode observar nos exemplos citados nos captulos anteriores, produz o
espao urbano considerando a escala macro (escala em que se desenvolvem a legislao
urbana, os grandes projetos e os projetos de circulao citados anteriormente que dizem
respeito cidade como um todo ou a grandes partes dela). Embora a escala micro comparea
constantemente em seus discursos e suas intenes, ele no consegue acess-la efetivamente
porque atua visando a um bem pblico coletivo (embora ele seja inalcanvel) o mais
abrangente possvel e no a um bem individualizado.
No entanto, existem possibilidades de participao direta da populao nas atividades de
planejamento, com menor ou maior abrangncia. a partir dessas possibilidades que o Estado
tenta acessar a escala micro e incorpor-la ao planejamento. Como exemplo pode-se citar a
Conferncia Municipal de Poltica Urbana, na qual a populao ouvida numa avaliao
sobre crescimento urbano e incluso; distribuio das atividades e centros urbanos;
mobilidade, transporte e trnsito; espaos pblicos e patrimnio cultural; condies
ambientais. Entretanto, essa conferncia se enquadra na categoria de consulta, pois no
fornece garantias de que, a partir das avaliaes traadas, haja alguma reformulao no
planejamento j exercido. O mesmo vale para o tipo de participao contemplado pela
metodologia do Plano Global Especfico. na gesto dos recursos destinados s SCONGERs
que se encontra o mecanismo mais eficaz e abrangente de gesto urbana participativa da
Prefeitura e que possibilita um maior contato com a escala micro: o Oramento
Participativo.161 Contudo, a parcela dos recursos destinados ao OP ainda muito pequena:
R$74.650.004,00162 ou por volta de 4% do oramento global, e no representa uma
reconfigurao contundente no direcionamento dos recursos pblicos e na produo do espao
urbano. Segundo o Gerente Regional do Oramento Participativo da SCONGER Centro-Sul,

161

Embora o oramento pblico possua uma dimenso de planejamento, sua escala temporal de prazo mdio
(mximo um ano) e a sua dinmica de constantes atualizaes fazem dele mais um instrumento de gesto como
ela foi a princpio aqui definida.
162
Montante de recurso para os anos 2003/2004. Fonte: BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Plano
regional de empreendimentos : oramento participativo 2003/2004. Belo Horizonte: PBH, 2004. p. 09.

Welton Petrilo,163 o montante de recursos destinados s votaes apenas cumpre uma


demanda de manuteno dos espaos e servios pblicos j existentes, deixando poucas
possibilidades para novas proposies. As inseres do Estado na escala micro, portanto,
fazem-se de maneira muito tnue no que se refere sua incorporao ou ao montante de
valores envolvidos. Desse modo a escala micro e suas demandas no so incorporadas ao
planejamento de fato, com possibilidades reais de reconfigurar a produo do espao urbano.
O Estado lida com a produo do espao de maneira consensual, ou seja, para produzir um
espao, a princpio, aceito por todos e representante do bem comum. Resta, no entanto, o
problema da democracia representativa apresentado anteriormente. Ao tentar alcanar a
unidade da vontade geral atravs do planejamento, o Estado reduz possveis diferenas e
conflitos para poder operar, sintetizando metas e propondo aes sobre o espao sem que uma
real discusso e participao efetiva determinem o rumo a ser tomado. Assim, ele cria um
objetivo nico de sua ao em tese geral, consensual e no conflituosa e se afasta da
escala micro, na qual as diversidades e os conflitos se manifestam com maior nfase,
concentrando-se na escala macro, na qual as generalizaes so possveis. Ao se concentrar na
escala macro o Estado tem a alternativa de fazer valer a maioria que abstrata ou fazer valer
os interesses de algum grupo como foi levantado anteriormente.
O segundo agente identificado a populao. A populao enquanto agente produtor do
espao urbano visa ao seu prprio bem-estar, sua sobrevivncia, seus valores de uso e de
consumo. Apropria-se do espao na escala micro e assim tambm o produz. Via de regra, no
planeja, apenas age de acordo com suas necessidades especiais e o faz independentemente do
planejamento ou at contradizendo-o. o que acontece, por exemplo, com a produo das
favelas ou assentamentos informais, a apropriao do espao das caladas pelos camels e as
relaes socioespaciais constitudas cotidianamente. Dessa independncia surge um embate
dirio entre as necessidades da populao e o espao urbano formalizado de acordo com
propostas de planejamento identificadas com outros agentes. Muitas vezes, o Estado ou est
pouco presente, como o caso das favelas e assentamentos informais, ou numa posio
oposta, como o caso dos moradores e comerciantes das ruas Rio Grande do Norte e Rio
Verde, que tiveram seu fluxo de carros aumentado com o projeto PACE 97. Se a ao micro
somada alcanar um patamar quantitativo ou qualitativo relevante, acaba desencadeando uma
163

Essa colocao foi relatada pelo Gerente Regional do Oramento Participativo da SCONGER Centro-Sul,
Welton Petrilo, em entrevista realizada por mim sobre o OP em 02/11/2004.

reao (planejada) por parte do Estado (como o caso das favelas ou dos camels). A
populao no se preocupa com a escala macro e, mesmo que se preocupasse com ela, no
conseguiria acess-la com facilidade, embora a atinja algumas vezes.
O terceiro agente identificado o capital ou o mercado. Esse agente visa ao lucro e determina
a produo do espao tanto ou mais do que os outros dois. Tambm usa planejamento, mas de
tipo diferente do Estado. Esse agente tem a possibilidade de ocupar-se tanto da escala micro
quanto da macro, ou seja, um agente capaz de acessar as duas escalas com eficincia. Tanto
que ele tenta, de um lado, agir sobre as decises de planejamento do Estado, por exemplo,
quando uma grande empresa negocia impostos para se instalar nessa ou naquela cidade,
quando faz lobby para conseguir certo tipo de uso numa regio, como foi o caso do Belvedere
3, quando investe em projetos urbanos para transformar o espao para seu proveito como foi o
caso da Operao Urbana Faria Lima, ou mesmo quando investe em campanhas polticas para
ter aliados nas instncias de deciso. Age, tambm, sobre a ao e apropriao da populao,
de outro lado, quando, por exemplo, compra uma pequena propriedade de uso no-capitalista
e a transforma de acordo com seus interesses de maneira a conformar essa apropriao ou
elabora planos de venda adaptado s possibilidades de aquisio popular e os aproxima do
cotidiano colocando um ponto de comercializao prximo a um ponto de nibus no centro da
cidade.164
O agente-populao parece ser o elo mais fraco nessas relaes justamente porque no
consegue organizar as suas aes em torno de um plano ou planejamento ou de uma ao
articulada. O agente-capital faz isso com muita facilidade, porque no precisa ser democrtico
e tem um objetivo consensual j traado anteriormente: obter o maior lucro possvel. O
agente-estado faz isso com menos facilidade do que o agente-capital, porque passa por
instncias democrticas, o que torna o processo mais moroso e menos racionalizado em
relao a um objetivo (ele precisa construir compromissos e objetivos mltiplos). O
Microplanejamento Integrado ser ainda mais moroso e difcil, j que pretende se instalar na
escala micro, lidar diretamente com o conflito e utilizar a participao efetiva. No entanto, a
dificuldade no planejamento pode ser compensada por uma aplicao/implementao mais
fcil, mais rpida, com menos obstculos e resistncias, pois j criao coletiva em sua
essncia.

164

Essa uma estratgia usada pela construtora MRV na cidade de Belo Horizonte.

A questo crucial levantada nesta dissertao diz respeito ao planejamento contradizendo e


desmantelando as possibilidades particulares de apropriao do espao urbano por parte da
populao residente na cidade e que no se identifica com os grandes agentes produtores do
espao: o mercado e o Estado. Essa questo possibilita pensar-se numa nova condio de
planejamento para que haja um redesenho das possibilidades de acesso a esse instrumento.
Um novo contexto de condies s pode ser proporcionado por uma articulao nas relaes
de poder sobre a produo do espao exercida formalmente pelo planejamento que
proporcione a essa populao autonomia e voz ativa na deciso sobre as intervenes e
possibilidade de competir de igual para igual pelos recursos pblicos. Para tal preciso que a
populao deixe de ser objeto e se torne um sujeito do planejamento e de sua espacializao,
atravs de sua insero direta numa instncia de planejamento: o Microplanejamento
Integrado.
As diretrizes, propostas dentro da dinmica de funcionamento do Estado, que abriro a
possibilidade de criao e operao dessa instncia e que representam uma reconfigurao nas
possibilidades de acesso ao planejamento sero descritas a seguir:
Primeira diretriz: qualquer instncia da Prefeitura, ou mesmo fora dela, pode propor aes de
planejamento. Pela atual estrutura organizacional da Prefeitura, o planejamento oficial
elaborado pelas empresas, secretarias temticas e autarquias. Esse planejamento coordenado
pela Secretaria Municipal da Coordenao de Poltica Urbana e Ambiental (SCOMURB). As
Secretarias Municipais da Coordenao da Gesto Regional (SCONGERs) no propem
aes de planejamento de maior alcance, ficando responsveis pela gesto. Elas podem
elaborar projetos de acordo com as diretrizes traadas pelas empresas, secretarias e autarquias,
elaboram muitos dos projetos demandados no OP e so responsveis pela implantao dos
projetos juntamente com os executores (empreiteiros externos ou SUDECAP). As Unidades
de Planejamento apenas propem e discutem demandas no mbito do Oramento
Participativo. Dessa forma, as aes de planejamento mais abrangentes surgem
exclusivamente das instncias superiores, portanto, de cima para baixo. Existe, assim, uma
distncia, dentro dos rgos pblicos municipais, entre os que pensam a cidade e os que
executam as tarefas operacionais e a populao organizada nas UPs. No outro extremo,
existem, tambm, poucas iniciativas de planejamento metropolitano que discutem o municpio
dentro de seu contexto mais amplo e de seu relacionamento com outros municpios.

Segunda diretriz: as decises devem ser repartidas de acordo com sua escala de abrangncia
espacial. Ou seja, as instncias que no so diretamente afetadas por uma determinada deciso
de planejamento no precisam necessariamente participar dela. Embora essa diretriz possa
parecer trivial, suponho que j elimine uma srie de trmites completamente desnecessrios e
inteis. Entre os defeitos do atual planejamento e da legislao urbana, est o fato de a
instncia macro ser a principal articuladora do planejamento, inclusive em assuntos que no
fazem nenhuma diferena para a coletividade mais abrangente. Dessa forma, os interesses
localizados podem ser decididos em suas prprias instncias, sem necessitar do apoio ou da
anuncia das instncias superiores ou mais abrangentes.
Terceira diretriz: as decises de planejamento sero tanto melhores quanto mais fechadas em
relao s escalas superiores e quanto mais abertas em relao s escalas inferiores. Isso o
oposto do que acontece agora, no planejamento "de cima para baixo". Por exemplo, quando
uma regional discute um problema de circulao entre o ponto A e o ponto B, dentro da
regio, a deciso final para a resoluo desse problema no deveria ficar nas mos de uma
escala superior no caso, a Prefeitura Municipal representada por uma de suas secretarias ou
autarquias. Segundo entendo, a Prefeitura no precisaria interferir, uma vez que o problema
est circunscrito ao mbito regional. Ao mesmo tempo, a deciso seria aberta em relao s
UPs, j que a regional no pode definir detalhes como o fluxo de circulao, o desenho das
vias para abrig-lo e/ou as desapropriaes exigidas, para citar apenas alguns exemplos. As
UPs entre os dois pontos A e B decidiriam como realizar esse propsito comum, tornando-o
til aos seus propsitos locais. O plano de cada parte seria elaborado dentro da escala micro
qual diz respeito eventualmente com compatibilizaes e ajustes posteriores. Assim, mais
provvel que as decises de planejamento no comprometam a escala micro imediatamente
inferior, j que essa tem a oportunidade de se manifestar e conformar a proposta de acordo
com seus interesses prprios, a partir de projetos propostos conjuntamente nas instncias de
Microplanejamento Integrado. Essa elaborao do planejamento tem uma diferena crucial
em relao s propostas elaboradas hoje: o projeto no pensado para beneficiar apenas a
coletividade ou os agentes fora do microcontexto envolvido, mas pensado a partir desse
microcontexto. O lugar passa de obstculo ao planejamento para elemento chave e agente
principal.
Isso pode funcionar, no mnimo, para tudo aquilo que, a escala micro e macro, no estiverem
disputando acerca das mesmas decises. Ou seja, quando for possvel uma conciliao entre
os interesses.

O problema maior aparece quando h agentes que disputam as mesmas decises ou que
disputam concretamente o mesmo espao. Isso acontece sobretudo quando entram em cena o
capital ou o mercado, pois esse agente opera em todas as escalas. Afinal, a valorizao e a
comercializao do solo urbano, alm de sua configurao focada na circulao, vo ao
encontro de algumas de suas possibilidades de lucro. Como foi mostrado nos exemplos, para
o mercado, o desmantelamento dos bairros no um efeito colateral indesejado do
planejamento,

mas

sim

um

dos

seus

principais

objetivos.

Nesse

sentido,

um

Microplanejamento Integrado, tal como foi proposto, pode contrapor-se frontalmente lgica
do agente capital. Entretanto, preciso ressaltar que nem sempre a participao da populao
contrape-se lgica do capital. Os desejos e valores de parte das camadas da populao de
alta e mdia renda podem no se contrapor a essa lgica coincidindo com a mesma. O agente
capital tambm no monoltico, o capital produtivo pode tambm contrapor-se ao
imobilirio por exemplo. Talvez, as propostas que levam em conta a participao direta da
populao nas decises sobre o espao e os projetos elaborados a partir dos microcontextos
acabem se realizando somente naquelas pores de terra nas quais o capital ainda no se
instalou ou que j no consegue operar, como o caso das favelas ou das reas definidas no
Plano Diretor como ZEISs, mesmo que o MPI inicialmente seja pensado para a cidade como
um todo. Em relao a elas, o capital tem menos a perder e a participao menos assimilada
a medida em que a classe social aumenta.165
O agente mercado influencia vrias das decises de planejamento e , sem dvida, como j foi
dito, um dos agentes mais poderosos. Diante dos problemas levantados nos exemplos citados
no Captulo 2 e resumidos no pargrafo anterior, torna-se necessria uma outra forma de
raciocinar sobre a possibilidade de acesso ao planejamento para os microcontextos,
principalmente quando no existe colaborao entre a escala macro e micro (uma vez que
seus interesses so contraditrios). Nesse caso, interessante tentar imaginar de que maneira
isso poderia ser feito. Vamos a isso.
De acordo com a perspectiva desta dissertao, se o Estado fizesse um planejamento para uma
determinada rea da cidade de acordo com suas prioridades e interesses econmicos a
instncia do Microplanejamento poderia propor, seguindo o mesmo raciocnio das
contrapropostas comerciais, um contraplanejamento, que levasse em conta os interesses
da escala micro. Em seguida, certamente haveria uma negociao, que talvez no atendesse de

165

LABHAB, 2003, p. 7.

forma completa nem a uma instncia nem outra, dada a pluralidade de interesses envolvidos.
No entanto, talvez j se pudesse chegar a um acordo sobre procedimentos comuns para a
resoluo de divergncias.
A elaborao do contraplanejamento poderia subsidiar discusses com a PMBH sobre as
propostas inicialmente apresentadas. De posse de objetivos j elaborados e com a conscincia
de sua realidade local, o posicionamento da populao poderia ser mais efetivo e dar suporte a
uma discusso que levasse em conta seus objetivos localizados, frente s demandas da cidade.
Essa forma de negociar tornaria possvel explicitar os conflitos entre as escalas macro e micro
e coloc-los em questo. Os conflitos deixariam de ser obstculos para se tornar a base para
uma proposta de planejamento que no se daria, ento, de cima para baixo, mas poderia
lidar com os conflitos urbanos de maneira a torn-los importantes, relevantes e construtivos.
A elaborao do contraplanejamento poderia ser estudada e negociada como parte do
Relatrio de Impacto de Vizinhana, proposto no Estatuto das Cidades. Os Conselhos
Regionais Populares e o Conselho Municipal de Poltica Urbana poderiam ser usados para
efetivar essas discusses. Finalmente, poderiam existir ainda propostas elaboradas pelo
Micoplanejamento Integrado que viessem a sofrer alteraes a partir da sua confrontao com
o planejamento feito para a macroescala.
Em outras palavras, as propostas e reivindicaes que surgissem nos microcontextos teriam
mais poder e abrangncia dada a sua capacidade de aglutinao em torno de interesses das
comunidades e teriam mais independncia frente a outros interesses, que no os do grupo.
Dessa forma, tanto a elaborao de uma proposta quanto a de uma contraproposta poderiam
ser uma oportunidade nica de os microcontextos se manifestarem, buscando uma
representatividade ativa e visvel frente ao Macroplanejamento e tornando-se capazes tanto de
propor quanto de negociar.
Para isso, preciso que o Microplanejamento Integrado constitua-se como uma instncia
autnoma. Embora a instituio do MPI possa se dar dentro de Estado de maneira autnoma
essa no ser minha opo. provvel que o MPI, gerido ou institucionalizado pelo Estado,
se contamine com os mesmos problemas desse ltimo e acabe se tornando apenas mais uma
instncia burocrtica do planejamento convencional. Portanto, ele no derivao do Estado
embora possa ser financiado por este. Dito de outro modo, uma instncia de deciso de
planejamento que, mesmo ligada ao Estado, no submetida a ele. A figura jurdica que

permite tal associao a Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP.166 A


utilizao da OSCIP representa uma opo pelo terceiro setor. Entre os estudos sobre o
terceiro setor Gohn167, destaca duas linhas de pesquisa. A primeira v neste setor, uma forma
de contribuio para o desenvolvimento de novas formas de associativismo. O terceiro setor ,
ou as ONGs funcionariam como mediadores das polticas pblicas. O principal argumento
deste grupo que o Estado deve se ocupar das questes macros e, como no consegue
penetrar nas microesferas da sociedade, este espao seria ento, ocupado pelas entidades que
o compem. Nisso residiria a novidade do terceiro setor. A segunda linha, de estudos e
pesquisas, aponta os efeitos nefastos deste setor na organizao dos trabalhadores. Destaca-se,
principalmente, o fato dele se apresentar como uma forma de explorao da fora de trabalho,
uma resposta das elites organizao popular e sindical dos anos 80. Para esse grupo as
ONGs, entre elas as OSCIPs, e/ou terceiro setor se inserem nas estratgias neoliberais para
desobrigar o Estado de atuar na rea social. Fico na dissertao, como hiptese inicial para o
MPI, com a primeira opo sem perder de vista os problemas apontados pela segunda.
A Lei n. 9790, que dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado e sem
fins lucrativos como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, foi regulamentada
por intermdio do Decreto n. 3.100, de 30 de junho de 1999, instituindo e disciplinando o
Termo de Parceria. Atravs dessa Lei pela primeira vez, o Estado reconhece publicamente a
existncia de uma esfera que pblica, no pela sua origem, mas pela sua finalidade:
pblica, embora no estatal.168 (grifou meu) Atravs do Termo de Parceria possvel firmar
entre o Poder pblico e as OSCIPs, portanto entre as instncias de MPI, um vnculo de
cooperao para o fomento e a execuo das atividades de planejamento vinculadas s
Unidades de Planejamento. A assemblia geral dos scios que mantm a organizao pode ser
formada tanto por tcnicos quanto pelos moradores das UPs que juntos, em regime de
autogesto, definem os projetos e gerem o dinheiro. Pelo texto da lei no fica claro o grau de
autonomia dado aos membros das OSCIPs quanto s decises tomadas (no caso, decises de
panejamento urbano). Por outro lado, o rompimento do termo de compromisso por parte do
rgo estatal ser permitido apenas em casos de m gesto do dinheiro pblico. Portanto, um
posicionamento de enfrentamento das decises do Estado, desde que mantido o objetivo

166

As OSCIPs funcionam hoje, em associao com o Estado, para os Conselhos de Sade que regem os
programas de Sade da Famlia.
167
GOHN, Maria da Glria. Mdia, terceiro setor e MST: impactos sobre o futuro das cidades e do campo.
Petrpolis, RJ: Vozes. 2000. p 60.
168
FRANCO, Augusto. As novidades da nova lei do terceiro setor. Agir, So Paulo, n. 8, mar/abr. 1999. p.1.

original que motivou a fundao da OSCIP, no razo para o rompimento do termo de


parceria embora possa, de maneira indireta, levar a isso. As UPs podem tambm procurar
financiamento fora do Estado, tanto para propor o planejamento, quanto para efetiv-lo. Isso
pode se dar atravs de Programas de Responsabilidade Social traados nas grandes empresas
ou Leis de Incentivo Fiscal entre outros.
Todas essa aes aqui apontadas, que tem potencial para reorganizar as relaes de produo
do espao, via planejamento, representam uma redistribuio do poder sobre a produo do
espao com maior ou menor abrangncia. Seria ingnuo acreditar que uma delegao de
poder populao, com tamanha extenso e capacidade transformadora sobre o espao
urbano, seria facilmente aceita pelo poder econmico ou at pelo poder pblico. Mesmo que a
plena extenso e efetividade do Microplanejamento Integrado no sejam alcanadas num
primeiro momento, sua existncia autnoma e seu poder de aglutinao podem gerar um
embate de foras. Ele tornaria evidente que o planejamento at ento empreendido, na maioria
das vezes, desconsidera os conflitos da situao urbana. Ao dar voz ativa para as
micronarrativas cria-se um espao de debate democrtico, pois esses conflitos ganham
visibilidade.
Para se efetivarem processos de planejamento diferentes e realmente participativos
importante dar ao agente populao informaes e acesso s decises, capacitando-o para
promover enfrentamentos e rupturas. Entre os grupos sociais que compem esse agente, h
interesses conflituosos que normalmente no entram em acordo com os interesses ditos
hegemnicos. Nesse sentido, no h justificativa para planos que se dizem portadores dos
interesses da maioria, uma vez que essa maioria abriga interesses coletivos e individuais com
os mais variados matizes e complexidades. Um planejamento urbano que se pretenda
democrtico deve ser entendido principalmente como um mediador de conflitos. A idia
contrapor os vrios segmentos envolvidos no debate e explicitar seus impasses, reforando a
necessidade de uma negociao contnua e no de um consenso forado. Isso nos faz ver a
cidade sua produo, manuteno, funcionamento e fruio como um campo de lutas e
conquistas. A instituio do Microplanejamento Integrado vem se aliar aos agentes que hoje
tm menos acesso ao planejamento e grandes possibilidades propositivas.

CAPITULO 4
Microplanejamento Integrado: tticas de ao
Compreendidos os conceitos estruturadores do Microplanejamento Integrado, parto para a
proposio de tticas de ao para o alcance dos objetivos citados. Essas etapas no sero
testadas e se basearo, quando possvel, em procedimentos j existentes, porm
recontextualizados. Restar, ainda, ir alm das definies e dos planos aqui traados, criandose e mantendo-se espaos de liberdade para se aplicarem os procedimentos levantados aes
sobre o espao que envolvam a gesto, o planejamento urbano e o Urbanismo , o que no
nada fcil. A criao e a manuteno de uma instncia de planejamento ligada diretamente aos
microcontextos urbanos so os pontos principais que sero propostos.
Para se definirem os procedimentos a serem adotados pelo Microplanejamento Integrado,
primeiro ser analisada criticamente a evoluo metodolgica do Oramento Participativo e a
introduo do Plano Global Especfico e sua metodologia com base nas propostas para o
Aglomerado Santa Lcia. O local foi escolhido, porque se insere na mesma regio dos
projetos j estudados e as intervenes de trnsito propostas comungam do mesmo objetivo:
melhorar o acesso capital pela parte sul. A regional Centro-sul apresenta um contraste
socioeconmico e espacial muito grande: a que abriga em seu territrio as Unidades de
Planejamento de maior e menor ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU). Esse fato
mostra como os conflitos so presentes e fortes na regional. Alm disso, trabalhei por quase
dois anos na regio e possuo alguma vivncia tanto dos problemas por ela enfrentados quanto
do modo como o planejamento proposto.
Quanto aos procedimentos, foram escolhidos, porque o OP tem seu foco voltado para a
participao popular deliberativa, portanto efetiva, possibilitando a formao de
associativismo urbano em torno de um problema comum. O OP um instrumento de gesto
que lida diretamente com a explicitao e a resoluo de conflitos e demandas, aproximandose, dessa forma, das micronarrativas autnomas. O PGE aborda um lugar especfico, como
proposto para o MPI, em todos os seus aspectos evitando generalizaes e fragmentao. O
PGE tambm prope que os moradores dos locais sejam capazes de se articular para buscar
meios de financiar e consolidar as propostas contidas no plano. Alm disso, juntos, o OP e o
PGE formam uma associao a partir da qual h um relacionamento ntimo entre o
planejamento e a gesto. Resta saber como se procede esse relacionamento: se h uma

sobrevalorizao do planejamento ou da gesto; se h rebatimento mtuo de objetivos e


procedimentos fazendo com que um sirva de base ao outro; se efetivamente tanto os planos
como a gesto contm propostas intimamente relacionadas aos microcontextos e se os espaos
gerados correspondem aos objetivos localizados. Dessa forma, trata-se de saber se a Prefeitura
de Belo Horizonte j aplica, a partir desse par, de algum modo, os conceitos acima definidos.
Novamente, as intervenes propostas para a circulao sero utilizadas como apoio
argumentao.

4.1 O par Oramento Participativo/Plano Global Especfico

4.1.1 O Oramento Participativo: instrumento de gesto participativa


O oramento pblico no Brasil um documento, em geral aprovado anualmente, com a
finalidade de evidenciar, quantitativa e qualitativamente, o programa de trabalho do governo.
O processo oramentrio constitui um instrumento de planejamento em curto prazo, ou seja,
de gesto, agregando metas e os recursos financeiros disponveis para atingi-las. Assim o
oramento municipal expressa a forma como a administrao municipal pretende lidar com
suas funes e competncias.169 Delegar parte das decises sobre esse oramento populao
envolvida , pois, envolver essa populao na deciso direta sobre o trabalho de gesto do
governo. Como os investimentos em obras de infra-estrutura discutidas no Oramento
Participativo, embora ainda em pequenas escalas e com pouca possibilidade de
reconfigurao do espao urbano, conferem renda aos proprietrios fundirios e imobilirios,
a disputa por esses investimentos pblicos nas cidades crucial. A terra urbanizada um
elemento chave na poltica urbana e deliberar sobre sua expanso e melhoria um privilgio.
O Oramento Participativo de Belo Horizonte foi implantado em 1993 e teve sua primeira
edio em 1994. Foi destinado a essa primeira edio um recurso equivalente a 5% da receita
do municpio.170 O carter deliberativo da participao foi a grande novidade e o avano
alcanado. Esse carter perdura at hoje, entretanto, com menor amplitude, como veremos.

169

PIRES, Roberto Rocha Coelho. Oramento participativo e gesto Municipal: uma anlise neoinstitucional a
partir do caso da prefeitura de Belo Horizonte. Belo Horizonte: Escola de Governo da Fundao Getlio Vargas.
2001. p. 12-13.
170
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de Planejamento. Planejar BH: Oramento
participativo 8 anos de histria. Belo Horizonte: PBH, 2002. p 06.

O formato inicial do OP, utilizado em 1994, foi o seguinte: opo por comear com as
discusses de obras; destinao de recursos para investimentos regionalizados em obras e
equipamentos urbanos; levantamento e deciso direta pelos moradores do Plano Regional de
Empreendimentos a partir de sub-regies; recursos distribudos de acordo com a populao e
a renda da regio numa razo direta com o primeiro fator e inversa com o segundo; nfase na
participao direta combinada com a participao de representantes de associaes de
moradores e entidades associativas; plenrias pblicas regionalizadas; criao da Comisso
Municipal de Acompanhamento e Fiscalizao COMFORA.171
O processo de execuo foi dividido em seis etapas:
1) Primeira Rodada do OP: esclarecimento sobre o oramento municipal e sobre o seu
funcionamento. Essa fase requereu um esforo conjunto das Secretarias da Fazenda e
do Planejamento, alm das Administraes Regionais, para tornar inteligvel o quadro
do oramento municipal.
2) Segunda Rodada: debate com cada regio sobre sua realidade. Foram apresentados os
equipamentos pblicos existentes, os recursos disponveis e foram distribudos os
formulrios para levantamento das demandas.
3) Terceira Rodada: entrega dos formulrios para levantamento das demandas
preenchidos e eleio de trs investimentos por sub-regio.172 Esses investimentos
foram encaminhados Superintendncia de Desenvolvimento da capital (SUDECAP)
e Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL), para que se fizessem
estimativas de custo. Foram eleitos tambm os delegados que participariam do Frum
Regional de Prioridades Oramentrias.
4) Caravana das Prioridades: os delegados eleitos visitaram os locais das obras
demandadas na etapa anterior. A finalidade dessas visitas era proporcionar, aos
delegados, conhecimento adequado das demandas que se localizam fora de sua regio
especfica. Dessa forma, proporcionou-se uma viso mais abrangente dos problemas
da regio e da cidade, diminuindo a tendncia escolha de demandas excessivamente
localizadas e atomizadas.
171

Portal da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte: <http//www.pbh.gov.br>. Acesso em: 12/01/2005.


Nessa primeira edio do Oramento Participativo, as regies administrativas foram divididas em 37 subregies no total. Essa diviso foi mais tarde refeita a partir dos setores censitrios e da formao de Unidades de
Planejamento.
172

5) Fruns de Prioridades Oramentrias: os delegados eleitos discutiram sobre as


prioridades e votaram nas obras que compuseram os Planos de Obras Regionais.
Foram tambm eleitos nessa etapa os membros dos COMFORAs.
6) Encontro Municipal de Prioridades Oramentrias: o prefeito entregou aos
representantes os Planos de Obras Regionais e se comprometeu com sua realizao.
Segundo a Gerente de planejamento do Oramento Participativo, Maria Ins de Souza,173 os
delegados tm votado cada vez mais nas demandas realmente emergenciais, ao contrrio do
que se podia supor a princpio. Um exemplo disso foi a unio de todos os delegados da
Regional Centro-Sul em torno das demandas da favela da Serra, ocorridas aps uma
inundao no ano de 1995. A gerente tambm apontou problemas, como a conduo do OP
por vereadores e at por diretores de escola. No terceiro ano de funcionamento do OP, alguns
diretores de escola passaram a mobilizar os alunos para votarem nas plenrias do OP,
conseguindo a aquisio de quadras de esporte e microcomputadores para as escolas
municipais. Essas demandas, segundo ela, embora reais, nem de longe podem ser
consideradas prioritrias frente s carncias de infra-estrutura urbana na cidade. Contudo, o
trabalho dos tcnicos que participam da execuo do OP constante para se evitar um
corporativismo territorial. Entretanto lidar com as micronarrativas pressupe esse tipo de
situao.
Em sua primeira edio, e em outras subseqentes, principalmente na fase de implantao, o
OP enfrentou problemas como: a deficincia da Prefeitura em trabalhar de forma programada;
a estimativa de valores menores para as obras que seu custo real; demora na execuo das
prioridades; incapacidade de envolvimento dos setores mdios e altos no processo de
participao, resistncia dos tcnicos, principalmente da SUDECAP, em trabalhar em
conjunto com setores da populao e a escolha de obras sem que algum critrio tcnico fosse
considerado. Tambm houve conquistas importantes: a criao de um canal de participao
direta da populao; a participao com carter deliberativo; investimento em benefcio de
segmentos menos favorecidos; a ampliao do controle social sobre a ao do governo.174
Alm disso, o aumento do poder de deciso das administraes Regionais, respaldadas pela
populao mobilizada no mbito do OP, representou um avano importante no sentido da
descentralizao administrativa.

Em 1995, utilizou-se a mesma dinmica do ano anterior com algumas alteraes. Foram
introduzidas reunies preparatrias com os funcionrios das Secretarias de Sade, Educao,
Meio Ambiente, Desenvolvimento Social e Recursos Humanos, para que esses se
manifestassem quanto s prioridades oramentrias para o ano e se preparassem para dar
suporte s obras demandadas no OP. Foram introduzidos, tambm, Fruns Setoriais que
reuniram 990 pessoas, em geral ligadas a entidades interessadas nos temas especficos em
questo. Esses fruns constituram-se como espaos de discusso de polticas setoriais j
previamente elaboradas, assumindo um carter de informao ou consulta diferente do carter
deliberativo do OP Regional. As secretarias afins tambm foram convidadas a se posicionar
quanto necessidade e ao custeio das obras demandadas, numa iniciativa que tentava
aglutinar, em torno do OP, os diversos setores da administrao pblica. Por fim, elaborou-se
um novo formulrio para as demandas e, na Primeira Etapa, introduziu-se a prestao de
contas da execuo das obras do ano anterior.
No segundo Frum Municipal das Prioridades Oramentrias, os tcnicos da Prefeitura
apresentaram as obras estruturantes propostas no Plano Plurianual de Ao Governamental.
As obras virias so um exemplo de obras estruturantes, isto , aquelas que realmente
interferem na produo do espao urbano com capacidade para redirecion-lo. Mas tais obras
no foram decididas no mbito do OP ou de qualquer outro canal de participao. Nota-se que
aos presentes foi feita apenas uma apresentao das propostas, sem que a eles coubesse
qualquer deliberao a respeito. Nesse sentido, a participao da populao nas decises
acerca das obras estruturantes, que efetiva e de forma abrangente conferem valor ao solo
urbano e direcionam, com maior intensidade, a produo do espao urbano via planejamento,
no passou de pseudoparticipao.
Em 1996, a dinmica do Oramento Participativo sofreu vrias mudanas. As primeiras
etapas foram realizadas de maneira unificada, e no mais por sub-regies, com a presena do
prefeito, de seu secretariado e de membros da Cmara Municipal. Essa nova forma foi
desenvolvida como estratgia de integrao setorial em torno do OP, envolvendo toda a
administrao pblica no processo. A prestao de contas sobre as obras passou a ser feita
atravs do jornal Horizonte Aberto Especial. Optou-se, tambm, pela no realizao dos
Fruns Setoriais promovidos anteriormente e avaliados como pouco eficazes.
173

Essa colocao foi relatada pela Gerente de Planejamento do Oramento Participativo, Maria Ins de Souza
em entrevista realizada por mim sobre a criao do OP em 26/10/2004.
174
Fonte Portal da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte: <http//www.pbh.gov.br>. Acesso em 12/01/2005

Nesse mesmo ano, o OP foi desmembrado para atender a uma demanda do Conselho
Municipal da Habitao. O predomnio das demandas por habitao nas plenrias do
Oramento Participativo, a organizao dos membros das associaes dos sem-casa e a sua
presena efetiva nos canais de participao e discusso de poltica urbana fizeram com que a
Prefeitura criasse um frum especial para esse assunto: o Oramento Participativo da
Habitao. Os fruns do OP habitao se do sob a coordenao da URBEL, com recursos
prprios destinados resoluo dessa questo. Essa criao significou, todavia, a
fragmentao da discusso urbana empreendida nos fruns do Oramento Participativo em
dois plos habitao e infra-estrutura assuntos a princpio complementares.
Buscou-se tambm, com a ajuda dos delegados dos COMFORAs, consolidar o princpio de
que as obras escolhidas deveriam atender a um maior nmero possvel de pessoas da regio.
Para tanto foi elaborada, pelos tcnicos da Prefeitura em conjunto com os delegados eleitos,
uma pauta de investimentos para o desenvolvimento regional, levantando e organizando
objetivos comuns e freqentemente citados, a partir de cinco obras levantadas nas edies
anteriores do OP. Essa pauta foi apresentada, em forma de diretrizes com descrio dos
empreendimentos e justificativa, na Segunda Rodada de Assemblias Populares juntamente
com as novas demandas para serem votadas. Esse tipo de ao de planejamento que se
alimenta das prprias demandas levantadas pela populao ser uma estratgia utilizada pelo
Micro Planejamento Integrado.175 Houve tambm, nesse sentido, o aumento dos recursos
disponveis e a limitao do nmero de demandas, no mximo dez, fazendo com que as
intervenes tendessem a ser de mdio porte e com incidncia regionalizada.
Em 1997, manteve-se a estrutura do OP de 1996 e criou-se o Grupo Gerencial do Oramento
Participativo, composto por titulares da SUDECAP, URBEL, Secretaria de Planejamento e
Secretaria de Governo. Nesse mesmo ano foi realizado o primeiro Frum da Cidade, com o
qual a Prefeitura objetivava ampliar o debate sobre a cidade, inserir a populao no
planejamento estratgico ento elaborado, alm de discutir o Plano Diretor e o Centenrio de

175

Para que tal ao se torne realmente efetiva, importante que se melhore a forma de catalogar, guardar e
disponibilizar todos os questionrios e as demandas apresentadas nas rodadas do Oramento Participativo. Para
essa pesquisa, empreendi uma busca pelos questionrios de demandas do OP que diziam respeito Unidade de
Planejamento da Barragem Santa Lcia. No foi uma tarefa fcil ter aceso a todas essas demandas, o que
consegui apenas parcialmente. Meu acesso s demandas reprimidas foi limitado, quase nunca com acesso direto
aos questionrios originais. Os dados foram obtidos atravs da Gerncia da Regional Centro-Sul. Esses
questionrios e demandas deveriam estar disponveis para consulta de qualquer um, como forma de garantir a
transparncia no processo decisrio, evitando manipulaes. Tornar pblicos os dados do OP, alm de ser
conceitualmente fundamental para o processo, tambm uma forma de disponibilizar aos planejadores
informaes reais e atualizadas sobre as expectativas da populao no que concerne s aes sobre o seu espao.

Belo Horizonte. O material examinado no esclarece o grau de participao da populao


nesse frum, mas a anlise dos dados contidos na revista Planejar BH176 e do Anurio
Estatstico de Belo Horizonte 2000177 leva a supor-se que essa participao se limitou a uma
consulta, sem a garantia de deliberao por parte dos participantes.
A continuidade do processo de participao mediante o Oramento Participativo foi garantida
na nova administrao (1997-2000) da Prefeitura Municipal. Atravs da Portaria n. 3533, de
15 de abril de 1997, instituiu-se a Comisso Municipal do Oramento Participativo (CMOP),
formada por trs membros de cada COMFORA totalizando 30 representantes e 25
representantes do governo. Alm de propor e aprovar o Plano de Obras, como nas edies
anteriores, essa comisso participou, juntamente com as secretarias e autarquias da
organizao dos Fruns Municipais de Prioridades Oramentrias para apreciar a LDO Lei
de Diretrizes Oramentrias e o PPA Plano Plurianual de Ao Governamental.178 Nos
Fruns de Prioridades Oramentrias, a comisso teve papel realmente decisrio, mas no
houve participao efetiva no que diz respeito s decises de planejamento.
O Oramento Participativo de 1998 teve a mesma dinmica de realizao de plenrias do ano
anterior. Um maior perodo de tempo entre as escolhas das demandas e as caravanas foi
estabelecido, para que fossem vistoriadas e oradas, com maior preciso, as demandas
requeridas. Um dos maiores problemas colocado pela PMBH no processo do OP era a
avaliao equivocada dos custos das obras.
A grande mudana introduzida em 1998 foi a obrigatoriedade da elaborao do Plano Global
Especfico (PGE) para as vilas e favelas. Para que suas demandas pudessem ser votadas no
OP, essas reas deveriam primeiro conquistar a elaborao do PGE em uma plenria do OP
para, s na edio seguinte, proceder ao atendimento propriamente dito. As demandas que
estivessem determinadas no PGE receberiam pontuao extra, tornando sua escolha mais
provvel. Para se cumprir esse critrio, a maioria das demandas apresentadas no Oramento
Participativo de 1998 foi de fato a elaborao do PGE para as vilas e favelas. Como poder
ser observado, o resultado disso que o Oramento Participativo vem se transformando em
mero expediente de implantao paulatina dos Planos Globais Especficos, perdendo muito do
seu carter inicial de instncia democrtica.

176

BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de Planejamento. Planejar BH: Oramento
participativo 8 anos de histria. Belo Horizonte: PMBH, 2002.
177
Fonte Portal da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte: <http//www.pbh.gov.Br>. Acesso em: 12 jan. 2005.

A obrigatoriedade do PGE vem cumprir a lei definida na Seo IV das Favelas do Plano
Diretor de 1996. Segundo o Artigo 41, o Executivo deve encaminhar Cmara Municipal, no
prazo de 18 meses, projeto de lei contendo o plano global de urbanizao das favelas do
municpio. Segundo o Artigo 43, para o cumprimento dos objetivos previstos na supracitada
seo, o Executivo deveria fazer uso dos instrumentos de poltica urbana previstos no prprio
Plano Diretor,179 em especial do Convnio Urbanstico de Interesse Social. Entretanto foram
utilizados, para o cumprimento dessa lei, os recursos destinados ao Oramento Participativo.
A justificativa dada pela Prefeitura Municipal, atravs do rgo responsvel pela contratao
e fiscalizao dos PGEs, a URBEL, para sua elaborao e vinculao ao Oramento
Participativo a seguinte: a partir do PGE busca-se uma maior eficcia e organizao na
aplicao dos recursos, evitando desperdcios como acontece em aes isoladas que no
trabalham o problema de forma global,180 alm de ele facilitar o envolvimento da
comunidade no processo de urbanizao e regularizao, pois ela participa da definio do
que quer para o seu ncleo e em que ordem de prioridade.181 Parece que se est diante de um
instrumento de participao efetiva: uma parceria entre Estado e populao para a proposio
do planejamento. Essas justificativas so pertinentes se pensarmos que a vinculao de um
instrumento de planejamento, o PGE, a um instrumento de gesto, o OP, pode trazer
benefcios a ambos, o que significa um avano nas formas de fazer planejamento e gesto
urbana. Alm disso, o Plano Global Especfico introduz uma varivel importante na discusso
empreendida no mbito do Oramento Participativo: a varivel espacial. Atravs da
elaborao do PGE, podem ser discutidas as formalizaes dos problemas propostos no OP,
de modo a permitir a participao popular viabilizada tambm a partir da concepo do
espao.
No ano de 1999 foi introduzida a bianualidade no processo do Oramento Participativo, a
adoo de critrios de planejamento na seleo das obras e a discusso de polticas setoriais
no OP. O OP Cidade tem por objetivo tornar possvel populao deliberar sobre as polticas
sociais e urbanas da PMBH. A participao no OP Cidade foi intercalada com a participao
no OP Regional e no OP Habitao.
178

BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de Planejamento. Planejar BH: Oramento
participativo 8 anos de histria. Belo Horizonte: PMBH, 2002, p. 10.
179
Os instrumentos de poltica urbana previstos no Plano Diretor de Belo Horizonte 1996 so os seguintes:
Transferncia do Direito de Construir, Operao Urbana, Convnio Urbanstico de Interesse Social, Interveno
Urbana.
180
Fonte Portal da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte: <http//www.pbh.gov.Br>. Acesso em: 12/01/2005.
181
Fonte Portal da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte: <http//www.pbh.gov.Br>. Acesso em: 12/01/2005.

Para a conduo das discusses do OP Cidade, os rgos da Prefeitura foram divididos em


trs macrosetores: Administrativo, Urbano e Social. Esta diviso exigiu certa arbitrariedade,
mas organizou os rgos pelo predomnio da natureza de sua interveno na cidade.182 A
metodologia de conduo do OP Cidade foi baseada no conceito de Planejamento Estratgico
para definir as estratgias de longo, mdio e curto prazos e de Gerenciamento pelas Diretrizes
para transformar essas diretrizes em realidade. Os planos estratgicos setoriais foram
apresentados, aprovados e hierarquizados. importante considerar as crticas de Vainer183 ao
tipo de participao includa nos planos estratgicos: uma participao esvaziada e que ocorre
para dar carter consensual atravs da aprovao popular aos projetos do governo. No
interesse desta dissertao avaliar o OP Cidade, entretanto, sua existncia parece indicar uma
tentativa de ampliar a participao para a discusso da cidade como um todo, mesmo que essa
participao ainda seja uma pseudoparticipao.
No OP 2001-2002, adotou-se a diviso da cidade em 81 reas, denominadas Unidades de
Planejamento (UP). Foi adotado, tambm, o ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU),
como forma de distribuio mais justa dos recursos entre as vrias regies. O IQVU
calculado a partir de dados do censo de 2000 e so considerados 54 indicadores, agregados
em 10 aspectos relativos oferta de bens e servios urbanos: abastecimento, cultura,
educao, esportes, habitao, infra-estrutura urbana, meio ambiente, sade, servios urbanos
e segurana urbana.
As edies OP 2003-2004 e OP 2005-2006 apresentam a mesma metodologia utilizada em
2001-2002. Foi introduzido o conceito de sub-regies especiais, que incluem as UPs com
maior IQVU, como forma de incluir os setores mdios nas discusses do OP. Para essas
regies, so destinados recursos prprios, que no so disputados pelas demais sub-regies,
ficando assegurada a conquista de empreendimentos que anteriormente no eram eleitos pela
pouca organizao desses grupos e pela premncia de outras intervenes na cidade,
afastando ainda mais esse pblico.
A metodologia atual utilizada pelo Oramento Participativo Regional a que interessa aos
propsitos da pesquisa. (Fig. 09) Apenas um possvel problema identificado na atual

182

BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de Planejamento. Planejar BH: Oramento
participativo 8 anos de histria. Belo Horizonte: PMBH, 2002. p. 15.
183
VAINER, Carlos B. Ptria, empresa e mercadoria: notas sobre a estratgia discursiva do planejamento
estratgico urbano. In: ARANTES, Otlia, VAINER, Carlos B., MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento
nico: desmanchando consensos. Petrpolis, RJ: Vozes, 2000.

estrutura do OP: a sua submisso acrtica s deliberaes contidas no Plano Global


Especfico. As identificaes de demandas no mbito do OP obedecem a uma lgica
circunstancial, que acompanha a evoluo da comunidade e os interesses especficos de cada
grupo requerente (j que, para uma demanda ser aceita, so necessrias apenas 10
assinaturas). A limitao dessas demandas (nas ZEIS) por meio do PGE leva a um
congelamento e a um controle das manifestaes populares. Embora seja necessrio agregar
ao OP um instrumento de planejamento, esse instrumento deve seguir a mesma lgica do OP,
aberta a proposies e mudanas.

Figura 09 Metodologia atual do OP. Fonte: BELO HORIZONTE, 2003, p. 5.

4.1.2 - Plano Global Especfico: planejamento do espao no mbito do Oramento


Participativo
Os Planos Globais Especficos foram elaborados com o objetivo de auxiliar o poder pblico e
a comunidade na tomada de decises sobre como, quando e onde investir. Eles so elaborados
para todas as reas classificadas na LPUOS de 1996 como Zonas de Interesse Social (ZEIS;
sendo ZEIS 1 correspondente s favelas, ZEIS 2 s reas de Interesse Ambiental e ZEIS 3 aos
conjuntos habitacionais). Esse instrumento de planejamento possibilita a captao de recursos
pela comunidade junto a instncias municipais, como o Oramento Participativo, ou junto a
instncias externas Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. O propsito do PGE criar
uma fonte de referncia no contexto de uma poltica de investimentos progressivos, visando a
consolidao definitiva dos ncleos e a superao das fases de intervenes pontuais
desarticuladas.184 Dado que as demais localidades, que integram o tecido da cidade formal, j
seriam abordadas pela legislao urbana existente, a PBH no considera necessrio um
planejamento especfico para elas.
A estrutura metodolgica de desenvolvimento dos PGEs considera a abordagem integrada
dos eixos fsico-ambiental, jurdico-legal e socioeconmico-organizativo das comunidades,
objetivando uma interveno estrutural nos ncleos.185 A opo da equipe de fiscalizao da
URBEL foi promover o fracionamento do produto final em trs macro-etapas: levantamento
de dados, diagnstico e propostas. Cada macro-etapa foi divida em quatro sub-etapas:
avaliao da base cartogrfica, levantamento de dados setoriais e integrados, pesquisa
cartogrfica e propostas com hierarquizao e custos. A secretaria entende que cada etapa
forneceria produtos prprios, que subsidiariam as etapas subseqentes. A relao de
documentos a serem entregues em cada etapa do Plano Global Especfico e sua seqncia
metodolgica a seguinte:186

Etapas
1 Etapa: Atualizao
da Base Cartogrfica

184

Documentos a serem entregues


Sistema virio nomeado e atualizado planimetricamente
Registro fotogrfico
Locao de edificaes novas que no constam na base original /
altimetria do aerofotogramtrico

Seminrio de avaliao de projetos IPT. Disponvel em: <http://www.habitare.org.br/ArquivosConteudo/


54.pdf>. Acesso em: 28/01/2005.
185
Seminrio de avaliao de projetos IPT. Disponvel em http://www.habitare.org.br/ArquivosConteudo/54.pdf.
Acesso em 28/01/2005.
186
Fonte: GEGLO/SMHAB- Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.

2 Etapa: Levantamento
de dados

3 Etapa: pesquisa
Cartorria

4 Etapa: Diagnsticos

5 Etapa: Proposta de
interveno

Estrutura sociorganizativa:
Contagem censitria de domiclios volume de croquis
Relatrio com histrico de ocupao e pesquisa secundria
Pesquisa amostral com textos, planilhas e diagramas
Pesquisa qualitativa em textos
Estrutura urbana:
Caracterizao do entorno (localizao, legislao e articulao)
Estrutura do assentamento (setores, quadras, domiclios, acessos,
equipamentos e elementos naturais)
Sistema de espaos pblicos (usos e tipologias)
Sistema de espaos privados (usos e tipologias)
Tecidos: padres consolidveis/deteriorados (padres)
Expanso do assentamento (vertical, horizontal e limites)
Atendimento pelo transporte coletivo
Telefonia e iluminao pblica mapa da situao atual
Estrutura de saneamento:
Drenagem mapa da situao existente/estudo hidrolgico
Abastecimento de gua mapa da situao existente
Esgoto sanitrio mapa da situao existente
Coleta de lixo mapa da situao existente
Estrutura geolgico-geotcnica:
Caracterizao geolgico-geotcnica: mapas dos nveis de risco
geolgico iminente alto, mdio e baixo
Estrutura jurdica-legal:
Levantamento de propriedade da rea e do entorno imediato
Levantamento de parcelamentos aprovados e no aprovados
Levantamento de possveis aes judiciais e fiscais
Pesquisa de legislao urbanstica (municipal, estadual e federal) que
interfira na implantao do PGE
Mapeamento da superposies:
CP x situao atual
Tempo de ocupao dos domiclios
Setorial urbanstico-ambiental
Setorial jurdico-legal (mapear CP x situao atual x propriedade)
Setorial socioeconmico-organizativo
Diagnstico integrado diretrizes de interveno
Estudos Integrados
Planos urbansticos preliminares:
Plano urbanstico-ambiental / estudos geomtricos
Planos de saneamento
Consolidao geotcnica / mapa de contenes
Estratgia de remoes e reassentamentos
Partido urbanstico (novo desenho urbano para o ncleo)
Plano de ao socioeconmico-organizativo
Estratgia de regularizao fundiria
Estimativa de custos diretos e indiretos
Hierarquia e priorizao de intervenes.

A metodologia de participao utilizada a seguinte: convoca-se uma assemblia geral na


qual so escolhidos de 20 a 25 representantes da populao, formando o Grupo de Referncia.

A escolha se d por indicao da populao presente na assemblia e pela representatividade


dos candidatos na comunidade (membros de associaes, ONGs). Primeiro so apresentados
aos membros desse grupo os mapas e os nmeros produzidos nas etapas de diagnstico e
anlise, para que eles se familiarizem com os levantamentos e com os termos tcnicos.
Seguem-se discusses temticas entre tcnicos e membros do grupo, abordando os eixos do
PGE:

fsico-ambiental,

jurdico-legal

socioeconmico-organizativo.

Depois

so

apresentadas, em etapas, as propostas elaboradas para que sejam aprovadas pelo Grupo de
Referncia. Por fim, feita uma sntese das propostas do PGE, apresentada a toda a
comunidade para sua aprovao integral.
Como se pode observar, o PGE tem seqncias metodolgicas lineares: diagnstico,
interpretao, proposio. A interpretao do espao a partir unicamente de mapas, nmeros e
estatsticas, como proposto na sua metodologia, respeita uma lgica que se vale da
objetividade como instrumento para a construo de uma imagem consensual do que real.
Mesmo que os levantamentos procedidos sejam muito importantes para qualquer abordagem,
principalmente numa regio em que so escassas as referncias (cartogrficas, numricas,
jurdicas), eles no so o nico meio para se penetrar na realidade local. O diagnstico
baseado apenas nos dados e em sua posterior anlise d a falsa noo de controle e
compreenso do que acontece no espao em questo. O vivenciado deixa de ser considerado,
assim como as particularidades que no so redutveis a mapas e nmeros e que poderiam ser
incorporadas pelos questionrios do OP. A partir desse consenso produzido artificialmente,
formula-se a proposta, depois aprovada pelo Grupo de Referncia num consenso tambm
questionvel.
A metodologia do PGE, apesar da sua abordagem integrada dos eixos fsico-ambiental,
jurdico-legal e socioeconmico-organizativo das comunidades, menos avanada do que eu
supunha a princpio. A participao do grupo de referncia no deliberativa, apenas
consultiva e passvel de cooptao. As propostas externas so pouco incorporadas. H uma
tentativa de persuaso da populao, por parte dos tcnicos, de que o plano bom e de que
no sero possveis outras medidas que no as nele contidas. Dessa forma, o PGE tende a
promover, mais uma vez, um controle tcnico centralizado sobre a produo do espao. Se,
em princpio, ele pode representar um instrumento de planejamento importante na luta por
uma melhor infra-estrutura urbana nas reas das vilas e favelas, a anlise mais detalhada
evidencia diversas contradies.

4.1.3 Contradies no Plano Global Especfico do Aglomerado Santa Lcia


O Plano urbanstico-ambiental proposto para a Barragem Santa Lcia aponta para alguns
desses problemas, como a consulta e a cooptao da populao, em lugar de sua real
participao na elaborao das propostas. Segundo o Supervisor do PGE, Daniel Poyanco
Bravo,187 o PGE apenas uma referncia e, na sua implantao, podem ser propostas
alteraes a partir de colocaes externas. Entretanto, o prprio diagnstico cita como
negativa, por exemplo, a interferncia do Padre Mauro, proco atuante no Centro Catequtico
do Bico, que vem trabalhando na elaborao de projetos fsicos para a rea e planeja a
construo de um centro social com verba da arquidiocese. Para a equipe do PGE, essa no
uma atitude bem vista que pode ser discutida e incorporada como contribuio. No h espao
para mudanas desse tipo.
Esse fato est dividindo ainda mais a opinio da comunidade, uma vez
que sempre foi dito que qualquer interveno fsica na Vila deveria
partir das diretrizes do Plano Global Especfico. V-se que aes
desse tipo fazem com que a comunidade no leve a srio a
metodologia utilizada, uma vez que intervenes fsicas podem
acontecer mesmo que no seja pr-requisito a elaborao do Plano
Global Especfico.188
Percebe-se claramente nessa colocao o retorno a uma crena excessiva no plano como
direcionador nico da produo do espao alm de sua concepo fechada e alheia s
mudanas e propostas externas a ele. Esse foi um dos problemas do planejamento apontados
anteriormente.
As propostas de interveno contidas no relatrio de Propostas e Hierarquizao foram
elaboradas e discutidas em reunies da URBEL com as empresas contratadas, ORBIS e
HIDROS. [...] A proposta foi tambm apresentada comunidade do aglomerado que aprovou
seu contedo.189 Segundo o mesmo relatrio, as empresas contratadas fizeram ainda
consultas CEMIG, BHTRANS, Secretaria de Meio Ambiente e Saneamento Urbano, ao
COMPUR, ao COMAM, Secretaria de Regulao Urbana, ao DRENURBS / SMEU e
COPASA.190 E, sendo assim, as propostas para a reestruturao do aglomerado Santa Lcia

187

Colocao feita em entrevista realizada por mim sobre a metodologia do PGE no dia 04/05/2005.
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. URBEL. Plano global especfico Aglomerado Santa Lcia:
diagnstico scio-econmico organizativo. Belo Horizonte: PBH, 2002. p. 79.
189
BELO HORIZONTE, 2002, p. 1.
190
BELO HORIZONTE, 2002, p. 1.
188

ficaram submetidas a diretrizes especficas de cada rgo191 (grifou meu) como preconizado
pela metodologia do PGE.
Portanto, as propostas contempladas no PGE no foram pensadas prioritariamente a partir dos
microcontextos, a populao no participou efetivamente de sua elaborao, nem se
apresentaram inovaes ou possibilidades de enfrentamento e discusso das polticas globais e
setoriais traadas na Prefeitura Municipal. As propostas representam, na verdade, a efetivao
das polticas globais na escala local. Essa postura ser explicitada a seguir a partir do exemplo
das mudanas propostas para a circulao.
As propostas para o sistema virio se baseiam no plano funcional do Acesso Sul,
desenvolvido pela BHTRANS e se submetem s suas deliberaes como foi ressaltado
anteriormente. O plano tem por objetivo promover e melhorar o acesso de Belo Horizonte
pela poro Sul da cidade, desafogar os acessos da Av. Nossa Senhora do Carmo e fazer
conexes virias dessa avenida com outras vias. O objetivo especfico da reestruturao do
sistema virio do aglomerado a descaracterizao do Aglomerado Santa Lcia como uma
barreira urbana192 (grifo meu). Portanto, o plano no se foca nas caractersticas peculiares do
bairro, ou na diretriz principal de dotar o aglomerado de urbanizao completa. mas, pelo
contrrio, tem como objetivo tornar o aglomerado um bairro integrado, para que possa
funcionar como articulador virio. A circulao tem um papel fundamental nessa tarefa.
Tais objetivos levaram s seguintes propostas: insero no projeto da via veicular de mo
dupla com 7m de caixa (Via do Bico), que liga a Av. Nossa Senhora do Carmo Av. Artur
Bernardes, facilitando o acesso Av. Prudente de Morais; alargamento da via veicular Rua
So Toms de Aquino e sua transformao em uma avenida de mo dupla com quatro pistas
de rolamento e um canteiro central alm de rea de estacionamento; implantao da Rua
Sabar com quatro pistas de mo dupla para dar continuidade R. So Toms de Aquino e
lig-la ao bairro So Pedro; alargamento da Rua Principal. As propostas para o sistema virio
no buscam criar um sistema de deslocamento alternativo, focado nos veculos no
motorizados e no transporte coletivo, o que seria a principal necessidade da vila. O
deslocamento que priorizado a partir do espao produzido o dos carros particulares. Pelo
desenho das vias o transporte coletivo s considerado na Av. Principal com a criao de
recuos para parada dos micro-nibus que servem s favelas. Ser feito, tambm, o tratamento
191

BELO HORIZONTE, 2002, p. 1.

das vias de pedestres existentes e o tratamento das vias de trfego local para melhorar as
condies de circulao no interior do aglomerado mas essas no so as obras principais. (Fig.
10 e 11)
As intervenes urbanstico-ambientais propostas para o Aglomerado Santa Lcia deram
origem a dois cenrios de intervenes, diferenciados pelo local e pelo nmero de relocaes
de famlias. No Cenrio 1, foram escolhidas reas de assentamento externas ao aglomerado;
no Cenrio 2, foram privilegiadas reas no interior das vilas para promover o reassentamento
possibilitado por uma troca de tecido.
A implantao e a reestruturao do sistema virio resultaro na remoo de 724,33
domiclios diretos.193 O reassentamento das famlias removidas, quando feito dentro e fora do
aglomerado (cenrio 1), resultar em 180,80 remoes para troca de tecido; quando feito
apenas no aglomerado (cenrio 2), resultar em 420,36 remoes para troca de tecido.
importante ressaltar que grande parte das remoes na R. So Tomas de Aquino. Essa rua,
uma das nicas mais planas do aglomerado, representa um dos ncleos mais antigos com
comrcio intenso e edificaes de bom padro construtivo dotadas de infra-estrutura bsica.
As outras remoes sero feitas para: tratamento de fundos de vale com risco de desabamento
e inundao (812,47), erradicao de risco eltrico (135,6), risco geolgico (35,03),
saneamento (15,82) e implantao de equipamentos comunitrios (16,78). No total, sero
removidos 1921 (41%) domiclios no cenrio 1 e 2152 (46%) no cenrio 2, perfazendo um
total de 4939 domiclios do aglomerado.194 Esse nmero de remoes significar uma
reestruturao brutal no tecido urbano do aglomerado. Esse justamente o objetivo do plano,
que busca impactar a estrutura do aglomerado para reestruturar seu sistema de
referncias.195 (Fig. 12 e 13)
A anlise das propostas para o aglomerado Santa Lcia demonstra que o que se pretende com
o Plano Global tornar o tecido urbano da favela o mais prximo possvel do espao formal
que a circunda. A apropriao espacial do aglomerado por essncia congestionada e
conflituosa, criada pela proximidade dos bairros de classe mdia e mdia alta, por uma

192

BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. URBEL. Plano global especfico Aglomerado Santa
Lcia:propostas e hierarquizao. Belo Horizonte: PBH, 2002. p. 13.
193
Para se calcular o nmero de domiclios a serem removidos, foi utilizada a mdia fornecida pela URBEL de
1,13 domiclios por edificao.
194
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. URBEL. Plano global especfico Aglomerado Santa Lcia:
propostas e hierarquizao. Belo Horizonte: PBH, 2002. p. 18-20.
195
BELO HORIZONTE, 2002, p. 5.

ocupao informal e uma superposio de usos, por vezes contraditrios, no espao. Essa
conformao peculiar, que traz justamente a caracterizao do aglomerado, compreendida
no plano como problema a ser resolvido, a partir da perspectiva da circulao, e no como
espao dialtico em produo pelos eventos que o definem. A introduo das vias de ligao
cria tambm uma situao perversa: ao se introduzir uma melhoria da infra-estrutura algumas
pessoas podem ser tentadas a deixar o local por no serem mais capazes de se manter ali.
As propostas para a relocao dos domiclios na rea da favela lanam mo de edifcios
multifamiliares tipo H e tipo fita que so posicionados nos limites da favela com os
bairros formais nos dois cenrios. (Fig. 10 e 11) Esses edifcios formam uma barreira ou uma
transio entre o aglomerado e esses bairros, como forma de isolar a favela ou de diminuir o
conflito. No so utilizados nem os modos de ocupao da favela, nem dos bairros de
fronteira (So Bento e Santo Antnio), mas um padro espacial genrico muito comum em
conjuntos habitacionais, principalmente da dcada de 1970. O tecido urbano reconfigurado
nas reas de relocao e assume uma conformao altamente modernista: edifcios dispostos
em uma rea vazia (ou um jardim) circundados por eixos virios. 196
Diferentemente do que se supunha no incio da pesquisa que originou esta dissertao, a
introduo do Plano Global Especfico fez a dinmica do Oramento Participativo retroceder
a um problema levantado na primeira parte: a produo de projetos que, mesmo baseados em
diagnsticos precisos e que contam com uma consulta populao, tm concepes
elaboradas a priori de forma fechada, voltadas para a reproduo capitalista, que se anuncia
no privilgio dado a circulao de veculos em detrimento do transporte coletivo e a veculos
no motorizados, em prejuzo da realidade local da cidade. No significa que a favela deva
estar a margem da cidade formal: sem infra-estrutura e benefcios ponto que contemplado de
certa forma pelo PGE. Como consta da justificativa apresentada pela URBEL, busca-se a
eficcia, ou seja: uma resposta nica para o problema urbano que produza o efeito esperado,
portanto, que produza um espao homogneo ou, como definiu Lefebvre, um espao abstrato.
Um dos principais problemas metodolgicos encontrados que as intervenes no
correspondem prioritariamente aos objetivos e s ambientaes localizadas principalmente se
tomarmos o exemplo da circulao.

196

Sobre as crticas ao modernismo e aos conjuntos habitacionais, ver: JACOBS, Jane. Morte e vida de grandes
cidades. Trad. Carlos S. Mendes Rosa. So Paulo: Martins Fontes, 2000.

Outro problema metodolgico evidente que no h interao multilateral dos dois


instrumentos: planejamento e gesto. O planejamento influi de maneira decisiva na gesto,
direcionando-a. Mas a gesto, no obstante sua proximidade com os problemas reais, as
mudanas da cidade e o desejo direto da populao, no modifica o planejamento, que
fechado em relao gesto e a quaisquer mudanas no sentido de atualiz-lo.
O dado mais perverso encontrado que o Oramento Participativo, que abria possibilidades
de atualizao do planejamento a partir das reivindicaes da populao, est, paulatinamente,
transformando-se em mera implantao do Plano Global Especfico. Embora o PGE tenha
uma funo importante de diminuir os investimentos perdidos com projetos mal elaborados e
dar uma dimenso de planejamento ao OP, ele est inibindo as manifestaes dos conflitos
urbanos da forma como proposto e est engessando a dinmica do OP.

4.2 Um novo par Oramento Participativo Microplanejamento Integrado


Diante do contexto apresentado anteriormente, uma nova associao entre o planejamento e a
gesto se faz necessria, para que haja interao multilateral dos dois instrumentos e para que
se atenda a objetivos prioritariamente locais. Nesse sentido, prope-se aqui um novo par
Microplanejamento Integrado Oramento Participativo, cujas tticas iniciais de ao so
definidas a seguir. Os procedimentos de planejamento propostos se baseiam no PGE: seja
para utilizar seus procedimentos ou para superar os problemas encontrados. Esses
procedimentos no puderam ser testados no mbito da pesquisa de mestrado, de forma que
resta consolidar, aprimorar ou revisar a metodologia aqui descrita mediante sua aplicao
prtica.
As propostas visam prioritariamente ao contexto em questo, o aglomerado da Barragem
Santa Lcia, j que uma das caractersticas essenciais do MPI o foco num espao delimitado
da cidade. A existncia desse foco permite vnculos mais estreitos entre planejamento e gesto
e a implementao de propostas conectadas realidade local, com uma participao ampliada
e que possibilita a manifestao das micronarrativas autnomas. Alm disso, o MPI tem o
potencial de ser uma referncia de dados e de planejamento tanto para a comunidade
abrangida quanto para a cidade como um todo. Esses projetos podem ser, como o PGE, a base
para auxiliar o poder pblico e a comunidade abrangida na tomada de decises sobre como,

quando e onde investir. Esse instrumento de planejamento possibilita tambm, como no PGE,
a captao de recursos pela comunidade por meio de fontes municipais como o Oramento
Participativo e tambm por meio fontes externas Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.
Alm disso, a elaborao do MPI pode subsidiar discusses com a PBH sobre a poltica
urbana nos Conselhos Regionais Populares e no Conselho Municipal de Poltica Urbana com
base em projetos intrinsecamente localizados. De posse de objetivos j elaborados e com a
conscincia de sua realidade local, as reivindicaes da populao podem ser mais efetivas.
Mesmo assim no se entende o produto do MPI como uma proposta de planejamento acabada
e sim como uma proposta em constante elaborao. Quando alguma diretriz traada for
executada, essa instncia se dedicar ao seu detalhamento para a elaborao do projeto
executivo. A nfase dada por esse projeto so os rebatimentos sobre a realidade local.
Na prtica, o MPI se instala no local atravs da formao de uma OSCIP. A OSCIP que gere
o MPI fundada pelos moradores, organizados em uma assemblia para o incio dos
trabalhos. J na fundao so eleitos os diretores, conselheiros e tesoureiro que gerenciam o
convnio firmado com a PBH e o desenvolvimento do planejamento. Por definio, os
gestores das OSCIPs e os participantes do processo podem ser remunerados. Aps sua
fundao, so contratados um ou mais planejadores para fundar um escritrio-base, localizado
na UP.
A primeira etapa metodolgica do MPI a construo de um banco de dados, elaborado e
gerenciado pelo escritrio-base. Inicialmente, trata-se de um levantamento de dados tcnicos
com atualizao de bases cartogrficas, tal como j ocorre no PGE. Porm, diferena do
PGE, esses dados so atualizados continuamente pelo escritrio-base, pelos agentes de
planejamento e pelos prprios moradores. Durante o desenvolvimento dos trabalhos, ele
retroalimenta as propostas, mediante a insero dos formulrios do OP, de fotos e histrias
sobre os locais, de dados vivenciados coletados a partir das dinmicas participativas propostas
ou de inseres por iniciativa individual. Para isso, o banco de dados acessvel tambm via
web para consulta e input de sugestes, reclamaes e expectativas quanto ao planejamento,
alm de ser disponvel no escritrio base.
A segunda etapa do MPI se desenvolve juntamente com a Primeira Rodada do OP Regional.
Hoje, na primeira reunio aberta a toda a comunidade, o prefeito e os planejadores informam
o recurso disponvel ao OP, expem suas diretrizes gerais de funcionamento e distribuem os
questionrios. Na verso ampliada aqui proposta, os tcnicos do MPI tambm introduziriam

problemas e desafios do planejamento urbano e dados da realidade local j constantes do


banco de dados. Na primeira reunio aps a criao da instncia do MPI, essa discusso se
daria forosamente sem o embasamento do planejamento, mas, nos anos seguintes, os
resultados do MPI podem subsidiar a escolha de demandas a serem apresentadas no OP.
Quanto ao questionrio padro, hoje limitado a um por bairro ou vila da UP, prope-se a
distribuio mais ampla de um formulrio (tambm passvel de preenchimento via web) em
que pudessem ser registradas todas as aes esperadas do planejamento, alm de crticas e
comentrios sobre as propostas do MPI, quando j apresentadas.
Dessa forma, o oramento pblico no ser o nico objeto das discusses durante a Primeira
Rodada do OP. Contudo, como destaca Souza,197 a elaborao do oramento dever ser posta
em primeiro plano, pois sua capacidade de despertar o interesse dos cidados para
participao quase insupervel. Funcionando tambm como chamariz, a discusso
oramentria colaborar para atrair os cidados tambm para outros tipos de debate,
concernentes ao planejamento pelos quais eles, de outro modo, talvez no se
interessassem.198
A terceira etapa do MPI est vinculada Segunda Rodada do OP. Atualmente, essa Segunda
Rodada, tambm aberta a toda a comunidade, seleciona 25 obras por regional e elege os
delegados para o frum regional.199 No contexto do MPI, forma-se a partir disso um grupo de
trabalho, que pode ser renovado total ou parcialmente a cada dois anos (ou a cada nova etapa
do OP Regional). Tal grupo integrado pelos respectivos delegados do OP, pelos membros da
COMFORA de cada UP, por representantes das entidades da sociedade civil e pelos os
chamados agentes de planejamento, alm dos planejadores independentes do escritrio antena
e de tcnicos das gerncias regionais. Vejamos algumas caractersticas desses diferentes
atores no grupo.
Quanto aos delegados do OP, vale lembrar que o sistema da delegao difere do sistema de
representao pela proximidade e pelo vnculo que se estabelece entre o delegado e a base
social. Segundo Souza,

197

SOUZA, Marcelo Lopes de . Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos.
Rio de Janeiro: Bertrand Brasil. 2004. p. 369.
198
SOUZA, 2004, p. 369.
199
Os delegados so escolhidos da seguinte forma: 1 delegado representante da associao comunitria
legalmente estabelecida e delegados em funo da presena. O critrio de escolha pela presena o seguinte: 1
delegado para cada 10 presentes at o limite de 200 moradores; mais 1 delegado para cada 15 presentes no
intervalo de 201 a 400 presentes e mais 1 delegado para cada 20 presentes acima de 400 presentes.

[] a delegao no significa, porm, que a coletividade no participa


diretamente das decises; afinal, o princpio da delegao no
significa que ela est alienando poder decisrio em favor de outrem. O
mandato do delegado um mandato imperativo; o delegado um
porta-voz da base social, sem capacidade para decidir
independentemente e em nome da coletividade (excetuando-se,
claro, coisas triviais e de rotina). Se perder a confiana daqueles que
lhe outorgaram um mandato, o mesmo poder ser retirado sem
delongas.200
Quanto aos tcnicos das gerncias regionais, sua funo a de aconselhamento tcnico e
fornecimento de informaes oficiais. Contrapondo-se prtica de elaborao de planos
independentemente da gesto, o MPI promovido pelos rgos ligados execuo. O seu
processo de elaborao se baseia na realidade de gesto da Prefeitura e em vises
multidisciplinares, asseguradas pelo fato de esses tcnicos que atuam nas regionais provirem
das diversas secretarias, empresas ou autarquias.
Quanto aos planejadores independentes, do escritrio-base da UP, eles se responsabilizam por
discutir e fornecer alternativas s propostas oficiais, evitando a induo das decises dos
participantes por parte do executivo, alm de manter um canal sempre aberto no prprio
escritrio-base. Esses tcnicos atuam constantemente garantido a continuidade do processo de
planejamento e uma ligao cada vez mais ntima entre o tcnico e a localidade na qual ele
atua. Esse pode ser um procedimento a ser incentivado tambm nos tcnicos do OP e das
Regionais. Sobre a atuao dos tcnicos nas assessorias de projetos autogeridos, Pedro
Arantes pondera que no se trata apenas de estar ao lado do povo. A partir das experincias
dos mutires autogeridos em So Paulo, ele afirma que no basta acompanh-lo e tornar-se
um instrumento tcnico em suas mos. Segundo esse autor, os movimentos sociais urbanos
posicionaram-se
[] de maneira ambgua diante das possibilidades de mudanas mais
profundas, satisfazendo-se muitas vezes com o atendimento de
reivindicaes isoladas. [...] Da a necessidade de sujeitos que
colaborem para restituir a poltica, a conscincia de classe, que ajudem
a problematizar a vontade de integrao e reproduo ideolgica, e
que no sejam apenas as tradicionais lideranas, mas tambm, a seu
modo, os arquitetos que assessoram os movimentos.201

200

SOUZA, 2004, p. 379.


ARANTES, Pedro Fiori. Arquitetura nova: Srgio Ferro, Flvio Imprio e Rodrigo Lefebvre, de Artigas aos
mutires. So Paulo: Editora 34, 2002. p. 185-186.
201

Arantes, baseado em Paulo Freire, afirma que o papel do arquiteto no repetir o que o povo
diz, mas atuar como uma contradio no antagnica. Ele deve atuar questionando idias
pr-concebidas, instaurando dvidas e abrindo possibilidades. Entretanto, ele deve faz-lo
sem se opor, antagonizar, uma vez que tambm participante na luta pela mesma causa.202
O Oramento Participativo opera a partir do atendimento de demandas imediatas escolhidas
pela populao. Isso torna essa populao mais satisfeita e portanto menos crtica de sua
condio. J o MPI insere o atendimento das demandas imediatas numa dinmica de
planejamento na qual uma reflexo crtica acerca dessas mesmas demandas e da condio
urbana existente se faz necessria, criando um espao poltico de discusso e prospeco. O
planejamento d a oportunidade de se ir alm das demandas imediatas que so levantadas nos
procedimentos do OP e a possibilidade de ser propositivo tambm nas instncias micro. Nesse
contexto, os tcnicos, principalmente os que atuam como uma contradio no antagnica,
so fundamentais para o desenvolvimento dos projetos de MPI. Essa importncia se consolida
na medida em que eles so instncia crtica das propostas pr-concebidas tanto por parte da
Prefeitura quanto por parte dos prprios moradores. Os valores e as formas do espao abstrato
esto to difundidos, que mesmo os prprios moradores podem apont-los como soluo a
despeito de seu cotidiano e de seus valores de uso. Se o exemplo do projeto desenvolvido para
o PGE do Aglomerado Santa Lcia for retomado, possvel perceber como foram propostas
intervenes, por parte dos tcnicos da Prefeitura, que proporcionavam um espao cada vez
mais homogeneizado a partir das intervenes na circulao. Cabe aos tcnicos
independentes, em contraposio, promover o espao diferencial ligado ao cotidiano e aos
valores locais.
Quanto aos agentes de planejamento, trata-se de uma idia derivada do Programa de Sade da
Famlia, com seus agentes de sade. Os agentes de sade foram integrados na proposta Plano
de Ao Habitacional e Urbana para o Jardim ngela, elaborado pelo LabHab-FAU/USP,
juntamente com os professores da rede pblica e com a entidades da sociedade civil, apenas
como forma de se obter informaes sobre a populao. Entretanto eu acredito que sua ao
pode ser estendida como ser descrito a seguir. Esses agentes so pessoas da prpria
comunidade, que recebem formao para difundir o conhecimento tcnico bsico sobre sade
e higiene e cadastrar cada famlia para proceder a um acompanhamento sistemtico. Eles
representaram um significativo avano qualitativo e quantitativo das polticas pblicas de

202

ARANTES, 2002, p.186.

sade bsica, pois, com um vocabulrio acessvel, tm grande penetrao nas comunidades,
aumentando a efetividade de aes simples (notadamente tanto maior quanto menor o nvel de
renda da comunidade). No MPI, os agentes de planejamento tm como tarefas principais
difundir a conscincia do espao e do planejamento, levar populao as informaes sobre o
processo em andamento no MPI, incentiv-la a participar e colher dados, opinies e
problemas, alimentando um sistema de informaes focado em cada famlia. Possivelmente,
os prprios agentes de sade se tornem tambm agentes de planejamento, a partir de um curso
de capacitao sem prejuzo para sua funo inicial. (Tal possibilidade, no entanto, merece
uma investigao aprofundada que no foi empreendida durante as pesquisas para esta
dissertao).
Um vez formado, o grupo de trabalho do MPI dar incio ao desenvolvimento do
planejamento continuado, elaborando um diagnstico propositivo com eleio de prioridades
e definio de diretrizes. O diagnstico deve apresentar claramente, para cada assunto tratado,
as principais diretrizes do que se espera desenvolver, apontando caminhos e obstculos que j
podem ser previstos. A cada dois anos (ciclo do OP) essas propostas devem ser reavaliadas a
partir das demandas do OP, dos dados acrescidos ao banco de dados e das sugestes
recebidas.
O primeiro passo dos trabalhos dividir os participantes em grupos menores (de 8 a 10
participantes), os mais heterogneos possveis, para que as discusses sejam mais frutferas do
que em grandes assemblias com centenas de pessoas. Nesses grupos, os dados j levantados
so apresentados pelos tcnicos independentes e pelos tcnicos da Prefeitura. J na primeira
reunio introduz-se a metodologia participativa para a construo de propostas espaciais,
enfatizando o processo em vez do produto, relacionamentos em vez de objetos isolados. Essa
nfase no processo e no nos produtos sugere que deve haver educao para o desenho de
ambientaes e essa deve ser reflexiva e baseada no contexto em questo.
Como ferramenta metodolgica para a elaborao dos planos em processo participativo, pode
ser adotada a tcnica de Biomapas Comunitrios, embora convenha testar tambm outras
ferramentas de acordo com cada realidade local, desde que resguardado o carter deliberativo
da participao. A tcnica de Biomapas Comunitrios foi desenvolvida e apresentada no
Brasil por professores da Universidade Canadense da Columbia Britnica, tendo sido aplicada
na Vila de Paranapiacaba, no mbito da cooperao Canadense com o municpio de Santo
Andr. A tcnica foi utilizada posteriormente pelo Centro de Estudos, Pesquisa e

Documentao sobre Cidades da USP nos municpios de Bertioga, Lins e Ribeira com o
objetivo principal de subsidiar o processo de participao da populao na elaborao /
reviso dos respectivos Planos Diretores. A tcnica foi tambm utilizada pelo LabHab
(Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAU/USP) na elaborao do Plano
de Ao Habitacional e Urbana para o Jardim ngela.203 A proposio dessa dinmica no
MPI se baseia nos procedimentos e resultados dessa experincia.
Segundo seus idealizadores, o objetivo da oficina de Biomapas Comunitrios introduzir os
cidados participantes e os planejadores locais na utilizao da tcnica de elaborao de
mapas comunitrios.204 A idia central que a populao agrupada nos grupos de trabalho
construa mapas temticos de seu interesse a partir dos dados fornecidos sobre a UP, tambm
disposto em mapas, e do conhecimento de que j dispe. Ao final do processo, os mapas
mostram claramente o conhecimento que a comunidade tem de seu ambiente e as propostas
que ambiciona ver desenvolvidas. A importncia dessa tcnica para os propsitos do MPI
que ela proporciona um levantamento de dados vivenciados j dispostos de maneira espacial,
adicional aos dados tcnicos. Alm disso, ela auxilia na proposio de solues tambm j
espacializadas. A tcnica proporciona uma participao efetiva na medida em que faz da
comunidade o prprio autor das propostas, aumentando o empoderamento de seus membros
atravs da insero do conhecimento local nos processos de planejamento.
Para a oficina o material necessrio o seguinte: uma base cartogrfica que contenha
referncias (ruas, praas, edifcios reconhecveis), entes espaciais (sugiro usar a foto area do
local, plotada em escala no formato A0, como base cartogrfica, pois apresenta uma
identificao mais fcil que a planta tcnica), jogos de canetas, giz de cera e lpis coloridos,
etiquetas, folhas para anotaes das informaes levantadas. No caso do Jardim ngela, foi
proposta uma legenda comum a todos os grupos para os mapas de diagnstico e de proposta
como forma de facilitar a leitura e a produo de snteses. importante que haja a presena
dos tcnicos para acompanhar os grupos. Essa etapa se inicia com a discusso em cada grupo
sobre as caratersticas, os problemas, as potencialidades e as possveis solues. Depois eles
devem espacializar as informaes nos mapas, utilizando cores conforme a legenda, etiquetas,
desenhos, colagens.

203

Os resultados da aplicao da tcnica podem ser encontrados em: LabHab. Plano de ao habitacional e
urbana para o Jardim ngela. So Paulo: FAUUSP, 2003.
204
LabHab. Plano de ao habitacional e urbana para o Jardim ngela. So Paulo: FAUUSP, 2003. p.64.

As oficinas no Jardim ngela ocorreram durante uma semana, segundo as seguintes etapas:
identificao de problemas e potencialidades; apontamento das propostas nos mapas;
apresentao para todo o grupo dos mapas produzidos por representantes de cada equipe;
construo de um mapa de propostas comum aos grupos; discusso apoiada por palestras
tcnicas; discusso sobre as possibilidades de execuo das propostas e continuidade da
participao popular. Nos primeiros dias, foram construdos mapas diagnsticos e nos dias
finais mapas propositivos.
Segundo a equipe do LabHab que utilizou a tcnica, a avaliao preliminar que se tem do uso
dessa tcnica tem mostrado
[] o uso da ferramenta base de mapas e a proposta de que os
participantes identifiquem espacialmente onde esto localizados os
aspectos importantes de cada localidade, os problemas e as
potencialidades, tem facilitado a identificao de solues para os
problemas locais, tm garantido o apoio e a implicao da populao
nos projetos desenvolvidos a partir dessa experincia melhorando a
efetividade e a eficincia do planejamento local. 205
Alm disso, os mapas de propostas servem para consolidar o objetivo e o caminho do
planejamento a partir de decises tomadas coletivamente.
Esses mapas resultantes das oficinas, com suas informaes e propostas, tornar-se-o os
elementos estruturadores do diagnstico propositivo. Aps a realizao da oficina, a equipe
tcnica elabora um mapa sntese tcnico em funo das propostas definidas nas oficinas com
os temas centrais, as demandas e sua pertinncia e as estratgias para alcanar os objetivos.
Alm disso, como no PGE, a populao, de posse de todas as propostas deve eleger as
prioridades, criando uma hierarquizao de propostas. Se possvel, importante que seja
tambm elaborada uma estimativa de custo a partir de informaes da Prefeitura (tabelas da
SUDECAP) sobre o custo de obras semelhantes. Essa informao facilita as negociaes para
a implantao.
As aes descritas dizem respeito a demandas locais, de interesse interno da comunidade. No
entanto, tambm possvel, seguindo basicamente a mesma tcnica, o desenvolvimento de
propostas de planejamento e contraplanejamento para demandas da cidade como um todo
sobre o recorte espacial em questo. Podemos defini-las como planejamento se houver a
205

LabHab, 2003. p. 64.

possibilidade de entendimento entre as partes e no houver disputas entre as escalas micro e


macro acerca das mesmas decises. Caso esse entendimento no seja possvel, devido a
interesses contraditrios entre as escalas micro e macro, so elaborados projetos de
contraplanejamento. Eles servem de instrumento de negociao dos microcontextos. A
elaborao do contraplanejameno pode ser estudada e negociada como parte do Relatrio de
Impacto de Vizinhana, proposto no Estatuto das Cidades. importante que as pessoas
diretamente afetadas pelas propostas da Prefeitura (remoes, aumento do volume de trfego,
mudana no potencial construtivo, etc) sejam incorporadas aos grupos de trabalho. No caso da
elaborao de projetos executivos, eles devem se basear nos mapas propostos e seu contedo
deve ser aprovado pelo grupo de trabalho. (Fig. 14)

Figura 14 - Metodologia Microplanejamento Integrado Fluxograma

CAPTULO 5
Concluso
Como foi explicitado, principalmente na primeira parte desta dissertao, o planejamento
urbano, por meio do planejamento da circulao, tem contribudo para a disseminao do
espao abstrato ou dos valores de troca e para um planejamento afastado do moradores das
cidades. A fragmentao administrativa da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte e a
conseqente desintegrao do planejamento e sua aplicao setorializada facilitam a atuao
do planejamento da circulao. Esse tipo de planejamento exercido concentra investimentos
urbanos em locais j providos de infra-estrutura, com aumento da concentrao de renda e da
segregao territorial. Alm disso, ao se tornar um fim e si mesma, a circulao passa a atuar
como um fator de dissoluo da vida urbana rompendo vnculos tradicionalmente
estabelecidos e favorecendo interesses econmicos. Esse favorecimento torna o problema de
mais difcil soluo.
A hiptese levantada para se superarem os problemas apontados a introduo de um
Microplanejamento Integrado. O MPI tem sua maior vantagem na possibilidade de um
planejamento urbano a partir da participao popular devido sua escala de atuao, que lida
diretamente com as micronarrativas autnomas. O MPI busca uma associao ntima entre o
planejamento e a gesto, pois, juntos, esses instrumentos so meios para se alcanar um maior
desenvolvimento socioespacial das cidades. No acredito, entretanto, que o desenvolvimento
urbano possa ser alcanado mediante uma interferncia apenas local. A escala micro aqui
aventada no se pretende nica, pois existe uma necessidade de aes em escalas supralocais.
A considerao da escala local, no entanto, que quase no existe em Belo Horizonte hoje em
dia, essencial ao planejamento urbano.
A gesto realmente democrtica da cidade requer um processo produtivo mais lento do que o
alcanado por uma organizao racionalizada de cima para baixo e no est voltada para a
obteno de lucro financeiro. O Microplanejamento Integrado prope essa gesto
democrtica, incorporada ao planejamento urbano. Dessa forma, o pleno funcionamento do
MPI ser difcil de alcanar pela confrontao com os objetivos capitalistas de produo do
espao. Mesmo assim, sua existncia em lugares no disputados pelo capital representaria um
verdadeiro contraste ao domnio da racionalidade econmica sobre a cidade e um real ganho
de autonomia dos moradores em relao s intervenes no seu espao.

O planejamento urbano deve ser exercido de maneira participativa e includente como foi
defendido atravs de parcerias, delegao de poder e autogesto. Uma combinao entre a
democracia representativa e a democracia participativa pode significar uma oportunidade de
colocar em debate a gesto e o planejamento urbano. A incorporao da democracia
participativa, alm de aproximar o planejamento e a gesto dos cidados e dos reais
problemas da cidade, uma alternativa para que o planejamento e a gesto urbana se afastem
da submisso acrtica ao mercado.
Principalmente para a arquitetura, cuidar dos projetos de Microplanejamento Integrado requer
uma ateno s formas propostas. Assim como a apropriao e os contedos sociais
influenciam o espao, essa conformao fsica do espao influencia esses contedos e sua
possibilidade de apropriao. A construo de espaos diferenciais, relacionados aos
contextos nos quais esto inseridos, uma necessidade frente homogeneizao das formas
produzidas pela arquitetura. importante relembrar o que afirma Souza: a preocupao do
planejador crtico com a autonomia do sujeito, e no, em si e de per se, com a ao estatal
mais eficaz e eficiente.206 A ao do Estado s ser valorizada pelos planejadores crticos na
medida em que ela puder ser veculo de avanos no sentido do ganho da autonomia.
Os procedimentos levantados no foram testados. Dessa forma sua confrontao com a
realidade essencial para uma definio mais precisa e pode acarretar mudanas nesses
procedimentos aqui propostos. O Microplanejamento Integrado foi definido principalmente na
sua estrutura de funcionamento e nos princpios a serem seguidos. A proposta do MPI traz
tambm consigo vrias outras propostas que merecem ser melhor desenvolvidas: o Banco de
dados, o site, os Agentes de Planejamento. Essas possibilidades se abrem a outros
pesquisadores como continuidade do trabalho aqui iniciado.

206

SOUZA, 2004, p. 524.

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LISTA DAS ENTREVISTAS

Bravo, Daniel Poyanco. Funcionrio da URBEL, coordenador dos Planos Globais Especficos
e supervisor do PGE da Barragem Santa Lcia. Depoimento: 04/05/2005, Belo Horizonte.
Pessoa, Fernando de Oliveira. Engenheiro da Gerncia de Desenvolvimento (GEDES) da
BHTRANS, um dos responsveis pela coordenao do projeto PACE 97.

Depoimento:

12/02/2004, Belo Horizonte.


Petrilo, Welton. Atual Gerente Regional do Oramento Participativo da SCONGER CentroSul. Depoimento: 02/11/2004, Belo Horizonte.
Pires, Mnica lvares. Engenheira Sanitarista e tcnica responsvel pelo PGE da Barragem
Santa Lcia na URBEL. Depoimento: 04/05/2005, Belo Horizonte.
Souza, Maria Ins de. Atual Gerente de Planejamento do Oramento Participativo, integra a
equipe do OP desde a sua elaborao. Depoimento: 26/10/2004, Belo Horizonte.