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Traduccin a cargo del equipo conformado por Mariela Baladrn, Ana Bizberge, Marianela Del Gidice,
Cecilia Faria, Jorgelina Rojo, Magdalena Restovich, Bernadette Califano y Guillermo Mastrini
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NdT: Remite a la idea de inters general que comporta todo servicio pblico y no al modo en que
entendemos en Argentina el inters pblico. El texto de Tremblay, La nocin de servicio pblico puede
ayudarnos a comprender de qu se trata este concepto. l manifiesta que las nociones de servicio pblico
francs y de "public utilities" norteamericano coinciden en que no slo la escasez de frecuencias constituye un
argumento de peso para explicar el carcter de servicio pblico de la radiodifusin, sino que tambin debe
pensarse en justificaciones sociales y culturales, en la medida en que la colectividad les reconoce un inters
general. Dicha actividad de inters general no puede abandonarse a la iniciativa privada y al puro juego de las
leyes de mercado, y por lo tanto el Estado asume directamente su responsabilidad y su control, sometindola,
si fuera necesario, a un rgimen jurdico especial. G. Tremblay, "La nocin de servicio pblico", en Telos,
nm. 14, junio, Madrid, 1988.
Los
principales
elementos
o factores
de
poltica
de
medios
y poltica
de
Bienestar Poltico
Bienestar Social
Bienestar Econmico
Beneficios Sociales y
Culturales
Innovacin, Empleos,
Ganancias / Ingresos
Valores / Criterios
Democracia,
Libertad de Comunicacin
Noticias
e Informacin
Servicio
de Distribucin
Cultura y Entretenimiento
Intercambio
Cable y Radiodifusin
Telecomunicaciones
Servicio de Distribucin
Publicaciones
Poltica de Medios
En lo que refiere a los medios para implementar las polticas ha existido una gradual
convergencia y coincidencia con las mismas tendencias, afectando a cada una de las tres
ramas de las metas de inters pblico. Estas tendencias sern discutidas luego. Sin
embargo, podemos observar que los temas que interesan al lado izquierdo del modelo han
sido tradicionalmente direccionados por las leyes y regulaciones especficas de los medios,
mientras que el bienestar econmico ha quedado (y sigue estando) ms dentro de la esfera
de los instrumentos de economa general y de la regulacin comercial.
Este modelo general del sistema de comunicacin social visto de acuerdo a la perspectiva
de quienes definen las polticas (policy makers) es un compuesto artificial de elementos que
no se aplicar correctamente a todos los casos nacionales. Es adems anacrnico, al
combinar experiencias nacionales durante un largo perodo de tiempo en el que la sociedad
y la tecnologa de la comunicacin han cambiando considerablemente. Con el fin de
generar mayor sentido en la informacin y las interpretaciones, necesitamos hacer un
bosquejo de las sucesivas fases de definicin de polticas, en las que cada una ha dejado sus
marcas en los sistemas de comunicacin, y todava extienden su influencia sobre la forma
en que los desafos de hoy son manejados. En la siguiente descripcin realizaremos una
distincin de un escenario inicial de emergencia de las polticas para los medios y las
comunicaciones que dur aproximadamente hasta la Segunda Guerra Mundial, que abri el
camino para el cambio en muchos aspectos y tambin coincidi con el surgimiento de la
televisin como el principal medio de masas.
Fase I: Polticas para una industria de comunicacin emergente (hasta la Segunda
Guerra Mundial)
La primera fase aborda la transicin desde el tiempo de la no-poltica y consiste en una
coleccin de medidas ad hoc designadas para regular y facilitar la introduccin de una serie
de innovaciones, desde mediados del siglo XIX hasta aproximadamente el inicio de la
Segunda Guerra Mundial. Esta etapa est caracterizada por un proceso gradual de
acumulacin de medidas, con diferentes intenciones, medios y amplitud (scope). No existi
un objetivo coherente, ms all de proteger o mejorar los intereses del gobierno y la nacin,
Existe una clara evidencia de polticas en relacin al telgrafo elctrico y el telfono. En los
Estados Unidos, el telgrafo se convirti rpidamente en un monopolio privado, cuyo
propietario fue por mucho tiempo Western Union. El telfono, cuando lleg, tambin fue
virtualmente monopolizado, aparte de las operadoras locales, por otra corporacin enorme,
AT&T. Cuando Western Union y AT&T se fusionaron en 1913 llegaron a un acuerdo con el
gobierno, aceptando cierta separacin de los servicios y la regulacin a cambio de un
efectivo monopolio sobre las comunicaciones telefnicas y telegrficas de larga distancia
(Sussman, 1997:77). Aparte de algunos breves intervalos durante la guerra, este modelo de
regulacin gubernamental y monopolio privado fue el ncleo de la primera poltica de
comunicacin en los Estados Unidos. De todas formas, el nfasis estaba en los privados y la
regulacin fue incitada ms por un sentimiento anti-trust y de apoyo a la competencia que
por una visin de servicio al inters pblico. Lo que era bueno para el capitalismo era
bueno para Amrica: esto es, la industria privada operando en un ambiente competitivo anti
trust era considerado el mecanismo ms importante para servicios de comunicaciones de
alta calidad y preocupados por innovar. Sin embargo, el servicio postal de los Estados
Unidos permaneci en la esfera gubernamental, al menos como recordatorio de estructuras
alternativas.
Acercamiento europeo
Las principales alternativas eran evidentes en Europa. En Gran Bretaa, la ley reservaba
todos los servicios de telgrafo para la Oficina de Correos ya desde 1868, y el mismo
patrn fue seguido en Alemania, Francia, Holanda y Suecia. Fuera de experimentos
menores y desviaciones, casi lo mismo puede ser dicho del telfono. La poltica europea fue
constituir monopolios pblicos, y en tanto eran servicios de utilidad pblica, fueron
efectivamente una rama del gobierno, el telfono y el telgrafo, junto con los servicios
postales. La comunicacin inalmbrica sigui el mismo paso a comienzos del siglo XX.
An en pases firmemente capitalistas, el monopolio del estado fue observado como la
mejor manera de servir al inters nacional (y por lo tanto del pblico). El inters nacional
fue definido por el propio Estado. Los medios electrnicos fueron vistos como demasiado
estratgicamente esenciales, desde el punto de vista de la ingeniera y de la infraestructura
para el estado y la industria como para dejarlos en manos de las incertidumbres del libre
mercado. Fueron apenas considerados como bienes y servicios de consumo. Adems fueron
generalmente considerados como no polticos o fuera del panorama de debate
democrtico poltico, una percepcin apoyada en su status de servicio civil.
Presumiblemente, las tradiciones imperiales(istas) de los principales poderes Europeos
contribuyeron a producir y proteger este modelo general de poltica.
Caractersticas Comunes
No resulta sencillo poder acceder a la historia cercana de la definicin de polticas (policymaking) por americanos y europeos situndonos dentro del mismo marco, ya que desde el
significado de poltica, en trminos de propiedad y de control, ambas parecen muy
divergentes. El modelo Americano condujo a una rpida expansin en el uso popular de los
nuevos medios (new media) de la poca (el telfono en particular). Tanto el modelo de
servicio pblico (public utility), de los PTT3 de los Europeos como el modelo capitalista de
los americanos garantizaban un principio de acceso universal, aunque en el caso americano
esto fue ms real. Sin embargo, ambos modelos comparten algunas amplias caractersticas,
a saber:
- Considerar a los medios de comunicacin como ramas de la industria con importancia
estratgica.
- Separar los diversos sectores para aplicar una la regulacin especfica dependiendo del
medio (regmenes diferentes basados en la tecnologa).
- Subordinar la comunicacin al imperativo del inters nacional (econmico y militar).
Estos rasgos estn lgicamente relacionados ya que cada uno de ello trata al campo de la
comunicacin como un problema esencialmente tcnico que debe ser resuelto ms por
tcnicos, abogados y funcionarios que por una eleccin poltica democrtica. Hay muy poca
referencia al contenido de polticas o regulacin en materia de comunicacin (dejando de
lado el caso de la radiofona desde 1920 hacia adelante). En la mayor parte de los pases,
las comunicaciones se mantienen efectivamente por fuera de la esfera del debate pblico y
la contienda poltica e incluso en aquellos pases que se haban abocado a la radio en sus
primeros aos. Esto refleja una poltica general de parte de los empresarios y el gobierno de
mantener un control estrecho sobre estas cuestiones de importancia estratgica, y tambin
da lugar a una carencia de contenido social-cultural en la poltica para los nuevos medios de
entonces. Esto no significa que no hubiera conciencia respecto del crecimiento de la
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NdT: Post, Telephone and Telegraph: Correo, telfono y telgrafo. En general en Europa estos servicios
funcionaron en rgimen de monopolio pblico administrados por una misma oficina del Estado, hasta la
desregulacin de la telefona a partir de la dcada del 80.
Sistema Desarrollado
Metas Intermedias
Inters del Estado
Competencia Rentabilidad
El mayor soporte para una poltica pblica de medios fue provisto bajo la influencia de la
Comisin Americana sobre Libertad de Prensa de 1947 (American Commission On
Freedom of the Press - Hutchins, 1947; Blanchard, 1977). sta realiz un claro vnculo por
primera vez entre la libertad de prensa y la responsabilidad social, en el sentido de la
obligacin de proporcionar informacin y noticias fidedignas y relevantes, as como
tambin oportunidades para hacer posible que diversas voces puedan ser odas en la arena
pblica. El informe de la Comisin alentaba incluso la mirada que entenda que la
intervencin del gobierno podra ser necesitada para asegurar la esencial calidad de las
noticias y la informacin, debido a la falla de la prensa en esta tarea (Siebert et al., 1956).
No sorpresivamente, los propietarios de los peridicos opusieron la visin que entenda que
la libertad de expresin traa aparejadas obligaciones y rechazaba todas las formas de
intervencin. An as, el informe reflej una lnea de opinin influyente y tuvo efecto en el
clima de opinin a largo plazo, promoviendo la auto-regulacin y el mejoramiento de los
estndares.
En los Estados Unidos las polticas del New Deal, y su extensin de la regulacin a muchas
reas de la vida nacional en apoyo al esfuerzo realizado durante la guerra, facilitaron la
adopcin de polticas pblicas ms estrictas para la radio y, posteriormente, la televisin.
Por ejemplo, el rgano de control de la radiodifusin, la FCC 4, fue habilitado para imponer
nuevos requerimientos de imparcialidad y diversidad (ejemplo, en 1946 con el Libro
Azul de la FCC -Blue Book-, ver Krugman and Reid, 1980). La promocin de las virtudes
de la libertad en el contexto de la Guerra Fra y la batalla global por los corazones y las
mentes tambin hicieron que la nocin de poltica democrtica y animada en lo pblico
fuese ms compatible con una ideologa de libre empresa (Blanchard, 1986).
El acercamiento europeo
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Durante la mayor parte del perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, la Fase II de
poltica de medios de Europa coincidi ampliamente con la poltica para la radiodifusin
pblica (a pesar de las consideraciones acerca de la prensa grfica sealadas previamente,
que no fueron fciles de convertir en una poltica efectiva). El carcter de esta poltica
comenz a cambiar a partir de mediados de la dcada del setenta. Se preocup
crecientemente por la financiacin y viabilidad de la radiodifusin pblica, por la
preservacin o eliminacin de su status monoplico, y por los problemas de la
incorporacin de nuevos desarrollos mediticos dentro del sistema de regulacin existente.
Este ltimo comentario se aplica en particular a la transmisin por cable, la emisin
transfrontera va satlite y los nuevos medios telemticos de videotexto y teletexto.
Los principales contornos de lgica de la poltica de medios en la Fase II son desplegados
en la Figura 3. Podemos resumir las principales caractersticas del paradigma de la poltica
de medios de servicio pblico en los siguientes puntos:
- Estar principalmente delineada por consideraciones normativas que derivan de las
necesidades de polticas democrticas (por lo tanto representativas y participativas);
- Estar fundamentalmente limitada por las fronteras del territorio nacional y enfocada en los
intereses nacionales;
- legitimar la intervencin gubernamental en el mercado comunicacional para fines
sociales;
- requerir generalmente una activa y continua elaboracin y revisin de polticas.
Meta Final / Inters Pblico
Democracia
Metas Intermedias
Independencia
Responsabilidad
Diversidad
hacia la sociedad y a la
audiencia / usuarios
diversidad poltica
diversidad social
Mientras que cada una de estas caractersticas es importante, quizs la principal haya sido
la que remite a los compromisos normativos similares encontrados en diferentes sistemas
nacionales, generalmente expresados en leyes y regulaciones concernientes, directa o
indirectamente, a los contenidos de los medios.
Desafos al modelo de poltica de la Fase II
Especialmente durante los aos ochenta, pudimos observar una disputa entre los defensores
del modelo dominante en trminos legales y sociopolticos, y quienes abogaban por una
nueva propuesta. En Estados Unidos se produjo una agitacin ms que un conflicto, que se
puso de manifiesto en 1984 con la desregulacin que promovi el desarrollo del sistema de
cable, y la diversificacin que rompi el monopolio telefnico de Bell y la separ de AT&T,
con el inters de promover la competencia y la expansin de las telecomunicaciones
(Sussman, 1997:75-6). En Europa, hubo ms de un debate poltico genuino, aunque el
rumbo fue el mismo y dirigido por las mismas causas (McQuail y Siune, 1986; Siune y
Truetzschler, 1992). El aspecto poltico principalmente se destac en la direccin adoptada
por pases con tendencias econmicas liberales, especialmente en Gran Bretaa y
Alemania, para introducir la competencia en televisin abierta a travs de los sistemas de
cable de propiedad privada. Gran Bretaa estuvo un paso ms adelante que otros pases al
privatizar y abrir a la competencia el monopolio de British Telecom. Pero Francia tuvo una
ambigua poltica bipartidista de privatizacin y de expansin de nuevos (y algunos viejos)
medios auspiciada por el Estado desde 1982 en adelante. Esto reflej una visin acerca de
que, de un modo u otro, la nueva tecnologa traera profundos cambios e incluso beneficios
econmicos nacionales para Francia, que no poda ser dejada atrs o ignorada (Palmer y
Sorbets, 1997).
Dos tendencias polticas opuestas
Al principio de esta era de dificultades con los desafos de la innovacin tecnolgica y la
expansin de los medios, pudieron ser observadas dos tendencias polticas principales. Una
fue simplemente romper los monopolios y privatizar todo lo que fuera posible, bajo el
sus objetivos, an cuando todava retiene alguna legitimidad y popularidad. Las causas del
declive son demasiado bien conocidas para precisar mucha discusin aqu. La palanca del
cambio ha sido la tecnologa, ya que torn imposiblemente simple preservar el statu- quo,
pero tambin que existieran otras fuerzas.
En este avanzado nivel, el reinado de las polticas de medios de servicio pblico estaba
marcado por el predominio de una radiodifusin y de una prensa masiva centralizada, que
sumadas alcanzaban completamente a las poblaciones nacionales. Esta situacin, de forma
lenta pero segura, est abriendo camino a la diversidad y fragmentacin de la audiencia
masiva. Un entorno sociopoltico nuevo (ms difcil de fijar) ha posibilitado escapar del
contenido ideolgico de las tempranas ideas normativas que causaron efectos a travs del
sistema poltico.
La naturaleza esencialmente hbrida e interactiva de las nuevas tecnologas de
comunicacin ha expuesto ms agudamente que nunca la falta de lgica en la divisin
regulatoria tradicional de los tres sectores principales (ver ms arriba), y se encuentra
bastante alejada del problema de escasez del espectro, que constituy la justificacin oficial
para el monopolio pblico. La convergencia de las infraestructuras y servicios
comunicacionales ha sido citada con frecuencia como la principal causa del cambio de
paradigma, pero las causas ms influyentes del cambio son probablemente las ambiciones
de las corporaciones de medios y los gobiernos para beneficiarse de las oportunidades
econmicas que ofrecen las tecnologas comunicacionales. Esta es una razn adicional para
sugerir que la fase en la que estamos ingresando cuenta con ms que unas pocas
repeticiones de la descuidada historia reciente.
Fase III: A la bsqueda de un nuevo paradigma de polticas de comunicacin.
La convergencia se convirti en un tema de agenda cuando la antigua US Office of
Technology Assessment (Oficina del Gravamen de la Tecnologa) public su estudio
pionero Conexiones Crticas (OTA 1990). Entrada la dcada, la Unin Europea adopt el
mismo tema para su nuevo acercamiento a una poltica de comunicacin (CEC, 1997). La
convergencia tecnolgica significa, entre otras cosas, que las fronteras entre las tecnologas
de informacin y las redes de comunicacin estn siendo borradas tecnolgicamente:
computadoras y telecomunicaciones est convergiendo en la telemtica; las computadoras
personales y la televisin se vuelven ms similares; y redes que antiguamente estaban
separadas cada vez ms quedan interconectadas para prestar el mismo tipo de servicios. El
multimedia, integrando texto, audio y video, es tambin un ejemplo de convergencia
tecnolgica. Junto con dicha convergencia, vemos actualmente convergencia econmica en
los sectores de medios y comunicacin, que es la fusin de las ramas de computacin,
comunicaciones y contenido (publicacin). Es a causa de la convergencia tecnolgica y
econmica que la idea de polticas de comunicacin naci y tom forma clara en el final
del siglo XX. Se crearon Ministerios de comunicacin y se promulgaron nuevas leyes de
medios. La regulacin de los medios masivos se conect cada vez ms con la regulacin en
telecomunicaciones. Adems de los cambios tecnolgicos, los cambios socio-culturales
tambin son centrales para nuestro tiempo. El declive de la ideologa que se reflej en la
cada del comunismo, la creciente amplitud y respetabilidad del libre mercado y el giro a la
derecha en la poltica europea, son notables caractersticas de los desarrollos recientes. El
pragmatismo y el populismo crecientemente guan las polticas. La globalizacin de la
comunicacin y la permeabilidad de las fronteras nacionales por los medios
multinacionales son tambin nuevas en la escala de su impacto.
Aunque todava no ha emergido un nuevo modelo de poltica, no es tan temprano para
hablar del modelo de poltica de servicio pblico de posguerra como un paradigma viejo,
dado que ha retrocedido en muchos frentes y ha sido ampliamente adaptado. En algunos
aspectos, la historia de la Fase I fue repetida, pero con fondo completamente diferente, con
nuevas ideas polticas y valores sociales. Una vez ms hay nuevas y poderosas tecnologas
con un potencial incierto para el desarrollo, vastos intereses comerciales e industriales en
juego y los gobiernos luchando para mantenerse al tanto del cambio.
Actualmente, los gobiernos tienen un inters (nacional) en la explotacin de los beneficios
del empleo y las ganancias de la expansin de los mercados del software y el hardware. La
globalizacin
est
ayudando
a conducir
la
expansin
pero
no ha
reducido
para los Nios Online, 1998) para introducir a Internet en el alcance de algunos de los
requerimientos del inters pblico (public interest) que ya estn incorporados en licencias
de cable y radiodifusin. Hay mucha actividad en los crculos legislativos y judiciales sobre
importantes caractersticas de la Internet, la cual no est centralmente organizada nacional o
internacionalmente en un sentido que la ubique en una jurisdiccin clara. Internet fue
desarrollada en un espritu de libertad y en ausencia de una estructura regulatoria, lo cual
conduce a creer en su ingobernabilidad (Lessig, 1999). Sin embargo, crecientemente los
requerimientos del comercio, la confidencialidad y la seguridad nacional han desafiado su
libertad, y la vulnerabilidad de Internet al control ha sido demostrada (Lessig 1999, Castells
2001).
En los pases europeos se desarrollaron muchos de los mismos debates de cualquier lugar
del mundo, aunque la Comisin Europea est en la posicin inusual de liderar las polticas
en numerosos estados. Actualmente se est buscando forjar un cuerpo consistente de
principios y prcticas para una directiva que regular los medios electrnicos, adems de la
televisin. Documentos de consulta reciente (por ejemplo, CEC, 2000) indican las
siguientes directrices de poltica generales:
1. Las reglas de competencia deben ser el vehculo principal para regular el mercado
de la comunicacin electrnica.
2. Deben continuar existiendo regulaciones especficas por sector, aunque la
infraestructura deba ser tratada en conjunto.
3. Las obligaciones debern ser mantenidas al mnimo.
4. El servicio universal debe ser mantenido o extendido.
5. Las regulaciones entre los estados miembros deben ser armonizadas.
6. Deber haber autoridades regulatorias nacionales independientes e imparciales.
Cambio de valores en las polticas de comunicacin
NdT: European Chart for Human Rights: Carta Europea de los Derechos Humanos
Bienestar Social
Bienestar Econmico
Competicin
Desarrollo
Empleo
Consumismo
Innovacin
Econmica
Eleccin
Identidad
Interaccin
Calidad
Cohesin
Socio Cultural
Libertad
Acceso
Diversidad
Informacin
Control /
Responsabilidad
(Accountability)
Poltica
econmicas y de otro tipo que impiden el intercambio de mensajes (por ejemplo los
monopolios econmicos y otras posiciones dominantes en el mercado) as como de grupos
de presin sociales y polticos. En su aspecto positivo, la libertad se refiere a todas aquellas
actividades que a la gente en sociedad se le permite hacer con su libertad, como por
ejemplo contribuir al debate cvico sobre poltica o expresar su creatividad artstica. Deben
asegurarse ambos aspectos en las metas de la poltica.
La regulacin de la comunicacin relaciona diferentes dimensiones del sistema de
comunicacin, como la estructura del mercado de comunicacin, la conducta de mercado
de los participantes de la comunicacin o el contenido de la comunicacin (ver McQuail,
1992: 87-96). La libertad negativa de comunicacin se relaciona principalmente con la
estructura de mercado y la conducta de mercado, mientras que la libertad positiva se
relaciona en primera instancia al contenido y tambin requiere atencin a nuestro segundo
principio, que es el acceso.
Acceso
Control/responsabilidad (Accountability)
Esto nos lleva al tercer concepto clave para un nuevo paradigma en la poltica de
comunicacin: control/responsabilidad. Este concepto dual puede ser definido como control
sobre el acceso asociado con responsabilidad por el uso hecho del mismo. El elemento de
control en la futura poltica requiere justificacin a travs de una apropiada definicin tanto
de inters pblico como tambin de los derechos personales y privados (tanto
individuales como colectivos). Tambin tiene que ser consecuente con la definicin y
realidad de la libertad de comunicacin. En esta rea las siguientes definiciones pueden
servir. Control sobre el acceso a la comunicacin es control sobre la decisin de quien
accede a qu recursos comunicacionales, cundo, dnde, cmo y en qu condiciones.
Responsabilidad significa la posibilidad de asegurar desde aquellos que controlan y hacen
uso del acceso, algn tipo de justificacin y respuesta de sus acciones e intenciones de
alcanzar o respetar las necesidades de comunicacin de otros (como la sociedad, grupos o
individuos) y por las consecuencias de su publicacin.
Las principales metas/objetivos en el nuevo paradigma de la poltica de comunicacin
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