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Razes Histricas da Concentrao e da (I)Mobilidade de

So Paulo

Resumo
Atravs da histria do urbanismo e da urbanizao de So Paulo, o trabalho procura as
razes do processo de estruturao econmica e espacial da cidade de So Paulo; e a
partir da refletir sobre o quadro atual, onde se afirmam como crticas as condies de
mobilidade da cidade e de reverso das polticas urbanas que no favorecem o transporte
pblico de massa. Por meio de uma periodizao da construo histrica da concentrao
e do imobilismo, destacam-se fatos marcantes da estruturao do padro de mobilidade
da metrpole, e algumas reflexes so apresentadas sobre o quadro atual e as
perspectivas de transformao da cidade.

Razes Histricas da Concentrao e da (I)Mobilidade de


So Paulo

Introduo

A histria da cidade de So Paulo foi pautada pelo desenvolvimento econmico e social


brasileiro. Sendo seu principal centro econmico, reflete a complexidade do processo de
formao da sociedade e nao brasileira. Constitui, com quase 20 milhes de habitantes,
a maior aglomerao da Amrica do Sul e o centro da regio mais urbanizada do territrio
brasileiro. A cidade que se formou como centro da produo e exportao do caf nas
primeiras dcadas do sculo XX, conseguiu, atravs da industrializao rpida e intensa,
superar a liderana das capitais Rio de Janeiro e Buenos Aires, e hoje destacar-se como
plo econmico da regio do Mercosul, e centro de uma macro-metrpole, que abrange
outras regies metropolitanas vizinhas, concentrando cerca de 30 milhes de habitantes e
40% do PIB industrial do Brasil.
No territrio brasileiro, visto atravs de uma foto de satlite, percebe-se a concentrao
de riqueza e de problemas polarizados em So Paulo. O Estado de So Paulo ainda
responsvel por 46% do PIB Nacional e 90% deste valor esto concentrados na regio
em torno da metrpole de So Paulo, num raio no superior a 100 km: Campinas,
Sorocaba, Baixada Santista e So Jos dos Campos (SEADE, 2006). No entanto, esta
megalpole ou macro-metrpole destaca-se pela deficincia estrutural de sua
organizao espacial, conseqncia e meio de reproduo do desenvolvimento brasileiro,
que ocorre num quadro de crnica de precariedade e insuficincia de infra-estrutura
(Dek, 2007).
Desde os primrdios da economia agro-exportadora, foram principalmente os capitais
ingleses envolvidos na exportao cafeeira, que promoveram negcios lucrativos e
altamente vantajosos das concesses das ferrovias, que condicionaram os primeiros
sistemas de transportes urbanos nas cidades brasileiras. Do mesmo modo, a poltica
rodoviarista no s marca a opo feita em detrimento dos sistemas de transporte sobre
trilhos, como tambm justifica o desenvolvimento da indstria automobilstica no Brasil ter
sido feita por meio da instalao de subsidirias de empresas estrangeiras.

A esse modelo de desenvolvimento econmico nacional, principalmente deflagrado a


partir dos anos 1950, correspondeu um processo de expanso urbana desordenada,
claramente vinculada a polticas pblicas que no favoreciam os sistemas de transportes
de alta capacidade: no apenas os sistemas urbanos sobre trilhos foram sendo
substitudos por nibus, como paulatinamente o transporte individual passou a predominar
e a comandar os investimentos em infra-estrutura viria em todas as grandes cidades
brasileiras. Veremos mais adiante como esse processo se articula ao da organizao
espacial e imobiliria de metrpole, onde a legislao urbanstica vem reforando o
padro de urbanizao extensivo e difuso. A estruturao da cidade se deu de forma
radio concntrica, facilitando o desenvolvimento de radiais virias e afastando os
assentamentos populares dos poucos setores urbanos que concentravam as melhores e
raras infra-estruturas e equipamentos, perpetuando uma cidade dual e desigual, e que
agora compromete seriamente o padro de mobilidade na metrpole.
Em sntese, o interesse casado de setores empresariais imobilirio, transportes
pblicos, indstria automobilstica - atravessou o sculo XX criando obstculos
implementao de sistemas de transporte coletivo de massa, que garantiriam a
mobilidade eficiente dos milhes de trabalhadores e habitantes de So Paulo, foi capaz
de ameaar o mote da cidade que, como locomotiva do pas, no podia parar 1. Alis, a
combinao desses interesses, que Oliveira (1972) avalia como a base do processo de
acumulao truncada do desenvolvimento brasileiro, est sendo capaz de hoje paralisar a
cidade que no pode parar.
Com uma frota de 6 milhes de automveis e congestionamentos que aumentam em mais
de 30% os tempos de viagens e custam quase R$ 4 bilhes por ano 2, So Paulo, que
responsvel por 18% do PIB nacional, est parando. A alta taxa de motorizao existente
em So Paulo, cerca de dois habitantes por veiculo e o baixo ndice de mobilidade da
1

A pujana industrial e econmica de So Paulo valeu-lhe o ttulo de a Locomotiva do Brasil, num tempo em que o

progresso era transportado nas ferrovias.


2

A ANTT Agncia Nacional de Transportes terrestres estima que da frota de 6 milhes de veculos registrados no

municpio de So Paulo, cerca de 4,5 milhes rodam diariamente. As estimativas de tempo e custo financeiro dos
congestionamentos so resultado de estudos elaborados a partir da metodologia inicialmente desenvolvida pelo IPEA
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada e ANTP Associao Nacional de Transporte Pblico. As estimativas mais
recentes calculam entre R$ 3,3 bilhes anuais (IEA-USP, Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo) e
R$ 4 bilhes anuais (Secretaria de Transportes Metropolitanos do Estado de So Paulo) o custo do impacto dos
congestionamentos na cidade de So Paulo, englobando tempo ocioso e combustvel consumido, alm dos custos de
desgaste e depreciao dos veculos e equipamentos.

populao, 1,2 viagens motorizadas por habitante 3, quando comparados a padres


internacionais, indicam a precariedade das condies de circulao e acessibilidade da
cidade.
O cenrio de crescimento econmico do perodo mais recente vem repercutindo em
episdios de colapso da infra-estrutura viria e de transportes, frente aos quais apenas
solues paliativas so apresentadas - rodzio, pedgio como as nicas estratgias
possveis. como se a viabilidade de intervenes estruturais nos sistemas de circulao
e de reorganizao dos sistemas de transportes coletivos fosse impensvel.
De fato, foram poucos e efmeros os perodos em que a cidade experimentou melhores
nveis de mobilidade - eficientes e acessveis sistemas de transportes coletivos como o
metr, os corredores de nibus com prioridade no trnsito, bilhete integrado capazes de
inverter a tendncia histrica de individualizao dos deslocamentos na metrpole. Entre
1967 e 2002 o ndice de viagens individuais passou de 32% para 52% do total, invertendo
a posio de lder com as viagens de transporte coletivo 68% em 1967 e 48% em 2002 4.
Entendemos que solues estratgicas devem ser socialmente construdas. E que
propostas estruturais podem ser complementadas por solues paliativas, como tambm
um plano de ao emergencial deve ser estabelecido, para que implemente etapas
concertadas a mdio e longo prazo. Mas ser isto possvel na cidade capitalista, no Brasil,
em So Paulo?
O trabalho apresenta quatro partes, trs correspondentes periodizao da construo
histrica da concentrao e do imobilismo, e uma ltima com reflexes sobre o quadro
atual, indicando algumas questes sobre a perspectiva de transformao da cidade.

A construo da concentrao e do imobilismo

So Paulo pode ser considerada uma cidade que se desenvolveu ao longo do sculo XX,
durante o qual perodos distintos caracterizam a organizao scio-espacial da metrpole
3

Conforme a Pesquisa Origem e Destino, elaborada pela Cia. do Metr de So Paulo, disponvel em

http://www.metro.sp.gov.br/empresa/pesquisas.
4

Ver

Aferio

da

Pesquisa

Origem

Destino

na

Regio

Metropolitana

de

So

Paulo

em

http://www.metro.sp.gov.br/empresa/pesquisas/afericao_da_pesquisa.

e as formas predominantes de interveno urbanstica. Foi a partir da implantao da So


Paulo Railway em 1867, que ligava as reas produtoras de caf ao porto de Santos, que a
cidade de So Paulo recebeu impulso decisivo com a sua afirmao como entroncamento
ferrovirio das estradas implantadas na dcada seguinte. A abolio da escravatura e a
imigrao europia contriburam, aps 1880, para um intenso crescimento demogrfico,
que fez com que a populao da cidade, que por ocasio da inaugurao da ferrovia era
de 26 mil habitantes, em 1900 j totalizava 240 mil habitantes, dos quais quase a metade
eram de estrangeiros.

A cidade compacta e bela

Entre 1900 a 1930 aos interesses da elite formada por empresrios da atividade agro
exportadora

correspondiam

intervenes

urbansticas

de

carter

sanitarista

embelezador, cujas aes fragmentadas tinham como modelo a idealizao das capitais
europias. So Paulo aspirava a Paris: uns dos cones desde perodo so as propostas
de parques e jardins para a cidade elaborados em 1910 pelo paisagista francs Antonin
Bouvard, que a convite do Prefeito Antnio Prado acomodou os projetos que grupos de
empresrios defendiam como estratgicos para o crescimento da cidade.
A gesto Antnio Prado dedicou-se remodelao da cidade de acordo com os requisitos
do modelo agro exportador, que exigia, em primeiro lugar, um centro de negcios
adequadamente agenciado para que a capital do caf cumprisse seu papel. Assim, as
obras mais importantes concentravam-se na rea central, como o Teatro Municipal
elemento considerado indispensvel afirmao da cultura europia pela qual se
legitimava a elite paulistana construdo entre 1903 e 1911, a remodelao do Largo do
Palcio, e o alargamento da elegante rua comercial Quinze de Novembro (ACKEL e
CAMPOS, 2002, p.34 35).
A renovao da infra-estrutura urbana tambm estava prevista de acordo com os
princpios econmicos liberais da poca, esse campo de atuao foi atribudo iniciativa
privada. O sistema de transporte por bondes e os servios de energia eltrica foram
concedidos a uma empresa de capital canadense - a So Paulo Light and Power - que foi
tambm associada a Cia. City of Improvements. A primeira linha de bondes eltricos

implantada na cidade, em 1899, ligava a Estao da Luz

ao Largo de So Bento. Mas,

rapidamente, at 1912, a rede radial de bondes em So Paulo atingiu 190 quilmetros


(ZIONI, 1999, p.54).
A produo de eletricidade, inicialmente voltada demanda residencial e aos prprios
bondes, acabou favorecendo o desenvolvimento industrial, principalmente a partir dos
anos 1930. A primeira usina hidreltrica que abastecia a regio, explorando o potencial
hidreltrico do Rio Tiet, foi instalada em 1901, mas logo sua capacidade se mostrou
insuficiente frente demanda, sempre crescendo alm das previses. Um grande projeto
hdrico energtico vai ser desenvolvido, ampliando a participao de capitais estrangeiros
na produo da infra-estrutura urbana e de produo paulista. Comprometendo o sistema
hdrico do planalto e do litoral, foram criadas represas e obras de inverso do curso do
Rio Pinheiros, apropriando uma vasta parcela do territrio da cidade. Nessas reas, ao
longo de algumas dcadas, foram implantados empreendimentos imobilirios, que
marcaram o padro de cidade-jardim de urbanizao e ajudaram a definir o setor de
localizao predominante das classes de alta renda.
Os servios de transportes por bondes deixaram de ser interessantes para a Light and
Power j nos anos 1920, visto que a industria apresentava demandas sempre crescentes
e os preos do petrleo tornavam-se competitivos e assim faziam do nibus uma
alternativa menos dispendiosa, pois no exigiam as infra-estruturas dos trilhos e redes. A
proliferao dos nibus foi fator, e ao mesmo tempo, incentivada no processo de
expanso urbana irregular fora das regulaes urbansticas que pareciam fazer (as
vezes) sentido apenas para os bairros de interesse da elite (ROLNIK, 1997). A
remunerao da mo de obra, que a indstria tambm demandava seria mais barata se
os operrios ficassem livres de aluguis a autoconstruo e os loteamentos irregulares
que dominam a organizao espacial da metrpole podem ser associados a esses
arranjos entre polticas e concesses pblicas e as estratgias empresariais.
Houve, porm, em 1926, um plano da Light & Power para a ampliao do sistema de
transporte pblico que inclua uma rede de metr, integrada a rede de bondes e os novos
nibus. Esta talvez tenha sido a primeira grande oportunidade perdida para que So
Paulo tivesse um eficiente sistema de transporte urbano (ZIONI, 1999, p.74). Mas essa
proposta enfrentou a oposio, por um lado, de setores contrrios ao crescente monoplio

Principal estao da So Paulo Railway, que ligava as reas produtoras de caf ao Porto de Santos.

da Light, e, por outro, dos que apresentavam um projeto de re-organizao da cidade de


orientao rodoviarista, que ficou consagrado com do Plano de Avenidas, de 1930.

A cidade dispersa sobre pneus

A partir de 1930, estendendo-se at 1964, um segundo perodo de Interveno


urbanstica se distingue, quando certa ao modernizadora correspondeu aos interesses
do setor industrial, que j formava grupos dominantes na sociedade paulistana. Foi assim
que a cidade passou a se preparar para a circulao do automvel e do nibus, que veio
ocupar o espao dos bondes.
O Plano de Avenidas abriu um caminho para um novo patamar no processo de
verticalizao, com maior adensamento e a ocupao vertical de anis sucessivos em
torno do centro, prefigurando o atual mar de prdios do centro expandido (CAMPOS e
SOMEKH, 2002, p.70). Alm disso; favoreceu
(...) a expanso ilimitada dos loteamentos populares acessados por nibus, nos
quais se estabeleceu, com a superao do modelo rentista de proviso
habitacional, a partir da institucionalizao da casa prpria autoconstruda como
forma predominante de habitao (amparada na venda de terrenos a prestaes,
na Lei do Inquilinato, no comrcio de materiais de construo e nos loteamentos
clandestinos) o padro perifrico de assentamento popular (id, p.70).
Assim, ficava para trs a cidade estruturada ao longo dos trilhos uma rede de linhas
radiais de bondes eltricos - que chegou a ser considerada como a matriz para o pioneiro
sistema de metr da cidade de So Paulo 6.
A Comisso de Estudos de Transporte Coletivo, criada por Prestes Maia, desenvolveu a
argumentao tcnica necessria para justificar a passagem de um sistema de
transportes sobre trilhos para um sobre pneus. Sendo o ambiente poltico propicio, foi a
partir, da criada uma empresa estatal para gerir o sistema de transporte urbano, a CMTC
Companhia Municipal de Transportes Coletivos de So Paulo. No entanto, a
6

A companhia Light and Power, apresentou em meados dos anos 1920, uma proposta de metr, como forma de ampliar a

concesso dos servios de transporte (ZIONI, 1999; SOMEKH e CAMPOS, 2002)

concretizao do plano sofreu, aps 1945, adaptaes circunstanciais que lhe fizeram
perder parte da integridade presente no esquema de 1930. A situao da cidade nos
ps-guerra, conquanto mantivesse o mesmo mpeto expansionista, sugeria mais
pragmatismo e menos ousadia, na medida em que os meandros da poltica populista
substituam o voluntarismo autoritrio (CAMPOS e SOMEKH, op. cit., p.70).
Mesmo que a CMTC tenha sido, por quase meio sculo, a empresa pblica gestora do
servio de transporte de passageiros, foi crescente o nmero de empresas privadas
operadoras de nibus em So Paulo. O fortalecimento do setor privado operador dos
transportes coletivos em So Paulo, como mostra Zioni (1999), ocorreu graas atuao
do poder pblico, que manteve um ambiente de fraca regulamentao do servio pblico,
tambm reflexo da poltica econmica nacional.
As condies econmicas, que davam vantagem ao consumo de petrleo e o incentivo a
indstria automobilstica, ajudaram a transformar o cenrio dos transportes urbanos em
So Paulo, com a crescente substituio dos sistemas sobre trilhos pelos mais versteis
nibus sobre pneus. Estes pareciam se tornar cada vez mais necessrios para atingir os
limites da cidade, que entre os anos 1940 e 1950 passou a abrigar quase o dobro de
populao. Enquanto isso, as diretrizes das avenidas radiais do Plano de Avenidas foram
sendo implantadas, garantindo cada vez mais espao para os sistemas sobre pneus
nibus e automveis.
A produo nacional de caminhes e nibus constituiu a primeira etapa de implantao do
parque automobilstico, mas a poltica nacional de transportes, seguindo as diretrizes do
Plano de Metas (Governo Juscelino Kubtschek, 1955 1959), enfocou principalmente a
questo da circulao, priorizando, portanto, a implantao da estrutura viria nas cidades
e no os investimentos em sistemas de transporte coletivo (ZIONI, 1999, p.98).
Os remanescentes e antigos bondes tornavam-se os viles dos congestionamentos
virios que comeavam a se formar, principalmente na rea central, ainda o plo principal
e nico da metrpole que acumulava mais de 5 milhes de habitantes e quase 3 milhes
de empregos. Em meados da dcada de 1960, os nibus de So Paulo chegavam a
transportar 1,1 milhes de passageiros ao ano. Mas a populao dos bairros mais
distantes, formados ao longo das ferrovias e junto as zonas industriais, contava com
precrios trens de subrbio, que compartilhavam os trilhos com os servios ferrovirios de
carga e de passageiros de longa distncia. Esses heris de resistncia ajudavam a
mobilidade dos paulistanos transportando mais de 10% do volume de passageiros dos

nibus (id., p.90).

A cidade e o milagre do planejamento

Entre 1965 a 1988 define-se um terceiro perodo que muito se distingue dos anteriores.
marcado, partindo da crise poltica e econmica dos anos 60, por uma fase de poltica de
desenvolvimento econmico patrocinada pelo Regime Militar, quando se expande a
fronteira agrcola at os limites do territrio nacional e se intensifica o processo de
industrializao e de urbanizao. O transporte coletivo, nesse perodo, passa a ser
considerado um setor estratgico da economia e do desenvolvimento urbano, merecendo,
portanto, regulamentao, investimentos e polticas federais.
Trata-se do perodo em que se efetivam importantes intervenes no sistema de
transporte urbano. Consagrado o padro rodoviarista da circulao parece no mais se
conter a malha incompleta de avenidas radiais e perimetrias. Os intensos fluxos de
passageiros que a metrpole exige deslocar diariamente entre os locais de residncia
(cada vez mais perifricos) e novos plos de emprego, comrcio e servios parecem
tambm no se ajustar aos lentos e desconfortveis nibus. Baseado no que Villaa
(1999) chama de super planos pode-se qualificar a interveno urbanstica desse perodo
como tecnocrtica e funcionalista, tendo como principal expresso o Plano Urbanstico
Bsico elaborado para implantar em So Paulo uma extensa malha viria ortogonal,
capaz de descentralizar metrpole de 7 milhes de habitantes e romper com a sua antiga
estrutura radio - concntrica. Essas perspectivas eram coerentes com o processo de
crescimento econmico que o incio do Regime Militar experimentava, quando o produto
interno bruto bateu recordes histricos.
As propostas de circulao e transporte surgem entre os componentes mais ambiciosos
do PUB, em 1968. Previa-se nada menos que 815 km de vias expressas, formando a
malha ortogonal que cobriria toda a rea urbanizada, e uma ampla rede de 450 km de
linhas de metr (dos quais 187 km ao longo das faixas de ferrovia). Alm disto, foi prevista
a construo de uma rodoviria principal margem do Tiet e outras rodovirias
secundrias nos centros sub-regionais; a melhoria dos aeroportos de Viracopos e
Congonhas, alm de estudos para a localizao de um novo aeroporto nos arredores de
So Paulo, articulado s vias expressas. Quanto aos servios urbanos estavam previstas

as ampliaes das redes de gua e esgoto, que atendiam 55% e 37% da populao, para
85%. Contra as inundaes e poluio dos rios foram elencadas obras como a construo
de represas de conteno nas cabeceiras e grandes instalaes de tratamento de
esgotos, que no chegaram a ser implantadas (SOMEKH e CAMPOS, 2002, p.116-118).
No entanto, j no final dos anos 1970, abalada pela crise do petrleo, a economia
brasileira deixa de prometer os milagres e as condies para cumprir o planejado.
Durante os anos que se seguem, ainda de regime autoritrio, e at meados dos anos
1980, vai se perceber a que os investimentos pblicos estaro concentrados nas reas de
interesse das classes de mais alta renda, diferentemente da cobertura abrangente
prevista no PUB. O fim do ciclo de expanso da economia brasileira e o perodo da crise
urbana tiveram evidentes reflexos no setor de transportes. Essa situao ensejava a
discusso do dbito social, ao mesmo tempo em que destacava a importncia de
mudanas administrativas e jurdicas no mbito da poltica urbana debates que mantm
sua atualidade (id., p.119).
Dispendiosas e lentas, as obras do metr levariam inaugurao da linha Norte-Sul
apenas em 1974, obtendo-se uma alta qualidade nos equipamentos, nas estaes e na
operao do sistema. A cidade ganhou um metr indiscutivelmente moderno e de alto
padro, porm limitado a uma pequena frao da rede originalmente proposta, ou seja,
abdicando da abrangncia do sistema e mantendo a margem a periferia. Mais uma vez,
nossa modernizao urbanstica adquiria um carter parcial e excludente. Para minimizar
o impacto dos altos custos do metr subterrneo, a rede bsica proposta em 1975,
reforava o aproveitamento do sistema ferrovirio existente para reduzir as despesas e
prazos de implantao, e adotou o princpio de alimentao e integrao com linhas de
nibus. Na implantao da segunda linha de metr, a linha Leste-Oeste, o trecho Leste
em superfcie, aproveitou a faixa paralela a antiga ferrovia Central do Brasil. At hoje s
foram construdos pouco mais do que 60 km de metr.
tambm nos anos 1970 que formulada a Lei de Zoneamento, que reduziu os
coeficientes de aproveitamento para 4 em apenas 10% da rea urbana e at 2 para as
maiores da cidade. A legislao urbanstica de So Paulo ao reduzir o potencial de
aproveitamento da terra urbana contribuiu para perenizar o sistema automvel e nibus,
concentrar empregos e atividades e reproduzir a cidade difusa.
Ainda que, efetivamente o Estado passasse a regular e intervir na produo e na
organizao do urbano, o fez mantendo ainda como parmetro dessa regulamentao a

10

disperso das reas urbanizadas. A expanso da classe mdia urbana, possvel graas
concentrao de renda e modernizao do aparelho produtivo e um novo segmento de
trabalhadores qualificados, configurou um mercado interno, incluindo o setor imobilirio,
que passou a produzir apoiado ao sistema de financiamento habitacional. A consolidao
da segregao social do espao, como condicionante e determinante dos mecanismos de
valorizao imobiliria, condizente com a crescente concentrao de capital. A
produo da infra-estrutura e de servios urbanos foi assim orientada, gerando
desigualdade de condies urbanas (VILLAA, 1998).
Em meados dos anos 80, resultado da crise econmica, um quadro de deteriorao da
infra-estrutura produtiva energia, transportes afeta profundamente as grandes cidades
brasileiras e especialmente, So Paulo. Eclodem os movimentos sociais urbanos, que
incluem na pauta a qualidade do transporte coletivo. Invertendo-se a tendncia de
centralizao industrial e metropolitana, tornam-se mais agudas a diferenciao e a
dualidade do espao urbano. A promoo imobiliria, associada a setores financeiros
privados, se concentra em grandes estruturas comerciais e unidades de alto padro.
Certa reduo do crescimento das periferias via oferta de lotes populares, pode ter
ocorrido por efeito da legislao federal sobre legalidade dos loteamentos, ou pela
distncia entre a periferia e os plos de emprego, ou at mesmo pela diminuio do poder
de compra dos salrios, em virtude da conjuntura inflacionria da economia brasileira
(ROLNIK, op.cit.). No entanto, persistia a precariedade dos padres de urbanizao, dado
o comprometimento do padro de financiamento das polticas setoriais de habitao e
saneamento, como tambm e consequentemente, de transporte urbano (ZIONI, 2002, p.
178 - 179).
Mesmo o uso crescente do transporte individual, combinado com a produo da cidade da
classe mdia, que representava a implementao vitoriosa de um projeto poltico e
econmico da acumulao brasileira, passa a sofrer com a limitao de investimentos
pblicos em equipamentos e infra-estrutura urbana. A tendncia individualizao dos
deslocamentos

mantm-se

crescente,

favorecida

pelo

crescimento

do

setor

automobilstico, que se amplia com o financiamento e produo do carro popular e, por


outro lado, pelas vantagens da poltica de preos dos combustveis. Mas, os
investimentos em fluidez e acessibilidade que vinham sendo feitos, passam a ser
restringidos e, desse modo, crescem as deseconomias do congestionamento virio que
repercutem em todos os modos de transporte urbano. Os sistemas de transporte coletivo,

11

incluindo-se a obviamente o metr e o trem, mas principalmente os nibus, passam a


oferecer piores padres de atendimento.
O padro de mobilidade individual e a participao do transporte particular, que na
dcada de 70 haviam dobrado, graas a combinao dos efeitos de elevao e
concentrao de renda, a partir de ento reforam o processo de segregao urbana, pois
a queda da renda e a constante elevao da motorizao individual reduzem a
participao do transporte coletivo, em prejuzo da mobilidade dos estratos de renda mais
baixa da populao (DEK, 1990). A emergncia de servios informais de transporte
representa, tambm, a precarizao do mercado de trabalho, provocada pelo crescimento
da informalizao nas relaes de trabalho decorrente do fraco desempenho da economia
brasileira.
Os anos 90 trouxeram o incio da politizao dos planos urbanos, caracterizando a
necessidade do processo de negociao de natureza poltica entre interesses conflitantes
(VILLAA, 1998) e da questo ambiental, efetivamente internalizada nas decises
polticas e desempenhando um importante papel na viabilizao econmica e financeira
dos empreendimentos urbanos e de transporte. Como repercusso tambm do contexto
ps-constitucional, o planejamento do transporte em So Paulo ganhou uma tnica
gerencial, com destaque para aes de otimizao e gesto dos recursos cada vez mais
escassos, para articulaes de maior carter poltico em busca de solues institucionais
e para maior abertura do mercado de transporte para capitais e empresas privadas.
Se a intensificao da motorizao da populao explicava em parte o crescimento das
viagens individuais, a qualidade dos sistemas coletivos pouco avanou no sentido de
buscar equilibrar novos requisitos ou hbitos de viagens com maior diversificao da
oferta. A atuao do poder pblico, ao regulamentar e estabelecer a dimenso e as
normas do mercado formal de transporte coletivo acaba por excluir um conjunto de
desejos de viagens e deslocamentos ou de modalidades de transporte. Estes passam a
constituir o mercado potencial dos transportadores clandestinos, alternativos e irregulares,
bastante geis e sensveis demanda. O enfraquecimento da autoridade pblica j se
revelava, por um lado, na destinao dos investimentos, e por outro, nas debilidades da
gesto pblica frente garantia de produtividade e qualidade dos servios.
Num contexto de desigualdades espaciais to marcantes, em que a excluso social vem
se acentuando geograficamente, a produo dos servios de transporte fica sujeita
avaliao restrita de sua rentabilidade, e desse modo, pode-se facilmente confundir

12

atividade econmica e servio de utilidade pblica. Ao mesmo tempo, acirra-se a


concorrncia do transporte coletivo com o mercado de transporte individual e alternativo,
compondo o atual quadro de redefinio dos papis e das formas de relacionamento entre
os setores pblico e privado para a produo de transporte urbano.

A cidade a caminho da (i)mobilidade

A partir de 1988 pode-se identificar um perodo de intervenes urbansticas


caracterizado pelos limites (parciais) ao direito de propriedade, garantidos por uma
Constituio democraticamente construda, que lentamente busca um marco de regulao
urbana capaz de enfrentar os reais problemas da urbanizao no Brasil 7. Mas o paradoxo
entre a manuteno do padro de urbanizao consagrado em So Paulo combinando
adensamento e verticalizao do centro expandido, extenso dos loteamentos perifricos
irregulares e predomnio do transporte automvel e a renncia s ambiciosas solues
propostas nas duas dcadas anteriores, que prometiam equipar a cidade com uma
moderna estrutura de transportes, capaz de dar conta do crescimento urbano, foi
acentuado. Ao mesmo tempo, o paradigma do planejamento integrado e seus
superplanos eram colocados em questo, com a emergncia de uma postura urbanstica
diversa (aparente j a partir do projeto de lei para o Plano Diretor de 1985).
Impactos do desenvolvimento urbano sobre o sistema de transportes ficam evidentes com
a considerao do processo de expanso e disperso da aglomerao que foi se
acentuando nas ltimas dcadas. A comparao dos censos de 1991 e 2000 confirmou a
tendncia de centrifugao demogrfica na RMSP e a concentrao de empregos 8. As
taxas de crescimento demogrfico permanecem maiores nas reas perifricas da
metrpole, ampliando as distncias e direes de fluxos cotidianos. Como agravante temse a distribuio da renda da populao: so os grupos de menor renda que,
pressionados pela dinmica imobiliria, buscam as reas de fronteira caracterizadas
como reas de habitao e ocupaes precrias, frequentemente constitudas em
loteamentos ilegais. Ainda que a descentralizao das atividades venha ocorrendo como
7

A Constituio federal de 1988 deu os fundamentos para que, somente em 2001, fosse aprovado o Estatuto da Cidade,

Lei n 10257.
8

Conforme Plano Integrado de Transporte Urbano - PITU 2025.

13

efeito da reorganizao produtiva da metrpole, com a intensificao das atividades


tercirias, na regio central de So Paulo, que esses empregos se concentram. A
conseqncia problemtica que crescem as demandas por transportes, em diversos e
extenses vetores da aglomerao metropolitana.
Os sistemas de transporte urbanos, em especial os sistemas pblicos e coletivos, vm
desde os anos 1990 perdendo velocidade no sentido fsico, pelo o agravamento de
situaes de congestionamento, mas no sentido poltico, dado o enfraquecimento das
polticas de transporte, que os sistemas de transporte mais perderam em velocidade e
importncia estratgica para o desenvolvimento social e econmico. A retrao da
interveno pblica na produo de infra-estrutura e equipamentos de transportes, o
transporte urbano em So Paulo pouco avanou nas ltimas dcadas (ZIONI, 2004), o
reflexo do imobilismo da gesto poltica dos transportes na metrpole.
O contexto de ineficincia dos sistemas de transportes, que est associado reproduo
da segregao espacial, como j foi observado, tem bvios resultados na queda da
qualidade ambiental, e da como corolrio aos amplos contornos de crise urbana, no
aumento das viagens individuais sobre as viagens coletivas e, como um crculo vicioso,
na baixa da qualidade dos servios de transporte pblico.
A expanso das linhas do metr para atender os grandes fluxos de viagens, e a melhoria
da qualidade do servio do transporte por nibus, possvel quando em faixas exclusivas e
eficientes esquemas operacionais, ou mesmo servios para o atendimento de demandas
mais dispersas utilizando veculos de menor capacidade, vem sendo apontadas como
estratgias chave da melhoria do transporte urbano. No entanto, a integrao operacional
e tarifria de todos os modos de transporte urbanos, que primordial para ampliar a
acessibilidade na metrpole, especialmente para as parcelas da populao de mais baixa
renda, ainda encontra barreiras polticas fortes.
Desde 1999 o Plano Integrado de Transportes Urbanos Pitu 2020, realizado pela
Secretaria do Estado dos Transportes Metropolitanos reafirmara o conceito de integrao
intermodal numa perspectiva de planejamento integrado ao desenvolvimento econmico,
de retomada de investimentos com participao de recursos privados, de financiamento
externo e de acordos interinstitucionais. A proposta do Sistema Interligado, concebida na
gesto municipal entre 2001 e 2004, implantou os corredores exclusivos para nibus, e
constitua-se de dois subsistemas de transporte o estrutural e o local, buscava dar maior
fluidez para o transporte coletivo, em detrimento do individual. Mais que um projeto de

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transporte, representou uma diretriz poltica, pois assumiu a resoluo do conflito


instaurado entre os operadores clandestinos e os legalizados no transporte urbano, assim
como a iniciativa das negociaes com rgos de transportes estaduais como EMTU,
CPTM e Metr, pela integrao tarifria ampla.
No entanto, ainda esse objetivo no foi totalmente alcanado, e a perspectiva de sistemas
integrados ainda no se cumpriu amplamente, nem na organizao de uma Agncia
Metropolitana de Transportes reguladora. A quase inexistncia jurdica, administrativa e
operacional de entidade de gesto metropolitana pode ser considerada tambm como um
fator do desperdcio de recursos que a sociedade prtica. A questo das competncias do
municpio e do estado evidencia, de forma crtica, a necessidade de integrao ou
complementao de sistemas de transporte, e de instncias de delegao e gesto, alm
de uma base institucional para o planejamento e a organizao espacial dos servios de
transporte das cidades da Regio Metropolitana de So Paulo.
Ainda hoje os investimentos nos sistemas de transporte de alta capacidade metr e
trem vm sendo negligenciados como demonstra a extenso atual da rede de meros 60
km de metr na metrpole de quase 9 milhes de automveis. O custo do
congestionamento reflete o quanto a sociedade se dispe a desperdiar num processo de
urbanizao que concentra, segrega, exclui e imobiliza. Se o transporte pblico
certamente prejudicado no quadro de ineficincia da circulao, a produo de riquezas
na cidade fica tambm ameaada. Esta tendncia se acentua na medida em que hoje a
circulao ganha importncia na reproduo do capital. Polticas urbanas que
favorecem o transporte individual, na escala alcanada pela metrpole hoje, entravam o
processo de acumulao. A opo histrica pelo transporte rodovirio e individual em
detrimento dos sistemas sobre trilhos coletivos compe essa lgica perversa de
desenvolvimento.

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