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1. Ascenso ou Promoo?
Pode-se observar a ASCENSO e a PROMOO no Desenvolvimento Funcional na
Administrao Pblica. A literatura no delimita adequadamente o conceito de ascenso e
promoo; mas para dirimir essa confuso, deve-se recorrer aos conceitos utilizados pelo
Supremo Tribunal Federal, responsvel pela resposta final.
Primeiramente, mister compreender carreira. A diferena bsica entre ascenso e promoo
est relacionada ao fato dos cargos pertencerem, ou no, mesma carreira.
A Carreira, verdadeira, possui todos os requisitos formais e materiais prprios de sua natureza,
tal como entendido na jurisprudncia do STF. Ressalta-se, a partir do entendimento da ementa da
ADIn 231 do STF: em uma carreira verdadeira, o ingresso por concurso pblico s se faz na
classe inicial. Em outras palavras, no h possibilidades de concursos pblicos para cargos
intermedirios de carreira.
As carreiras verdadeiras so aquelas cujos integrantes ingressam na classe inicial, atravs de um
nico concurso pblico, e tm a perspectiva de alcanar o topo da estrutura.
Assim, a ascenso funcional (ou acesso) a progresso funcional entre cargos de carreiras
distintas. atualmente considerada inconstitucional. J a promoo a passagem
(desenvolvimento funcional) entre cargos da mesma carreira. requisito essencial de uma
carreira verdadeira.
Veja a ementa do acrdo da ADIn n 231, de 5 de agosto de 1992, e de outros julgados de
mesma orientao, no Supremo Tribunal Federal (STF):
ADIn 231 - EMENTA: .. Ascenso ou acesso, transferncia e aproveitamento no
tocante a cargos ou empregos pblicos. O critrio do mrito afervel por concurso
pblico .. , .., indispensvel para cargo ou emprego pblico isolado ou em carreira.
Para o isolado, em qualquer hiptese para o em carreira, para o ingresso nela, que s se
far na classe inicial e pelo concurso pblico de provas ou de provas ttulos, no o
sendo, porm, para os cargos subseqentes que nela se escalonam at o final dela, pois,
para estes, a investidura se far pela forma de provimento que a "promoo".
Esto, pois, banidas das formas de investidura admitidas pela Constituio a ascenso e
a transferncia, que so formas de ingresso em carreira diversa daquela para a geral o
servidor pblico ingressou por concurso, e que no so, por isso mesmo, nsitas ao
sistema de provimento em carreira, ao contrrio do que sucede com a promoo, sem a
qual obviamente no haver carreira, mas, sim, uma sucesso ascendente de cargos
isolados.
Professor da rea de Administrao e Psicologia, psiclogo, administrador, especialista em Direo Geral, mestre
em Administrao, doutorando em Psicologia e Administrao, servidor da Justia Eleitoral do Cear.
lucianovanderley@tre-ce.gov.br
o que diz expressamente, em termos muito claros, o eminente Ministro Octvio Gallotti, em
seu voto nesse mesmo julgado (ADIn 231):
Ora, o que temos agora em vista a chamada ascenso funcional, que pressupe,
necessariamente, a existncia de duas carreiras: a carreira de origem e aquela outra
para a qual ascende o funcionrio.
Uma carreira, no servio pblico, pode ter cargos de atribuies diferentes, geralmente
mais complexas, medida que se aproximam as classes finais.
Nada impede, tambm, que a partir de certa classe da carreira, seja exigido, do
candidato promoo, um nvel mais alto de escolaridade, um concurso interno, um
novo ttulo profissional, um treinamento especial ou o aproveitamento em algum curso,
como acontece, por exemplo, com a carreira de diplomata.
O que no se compadece com a noo de carreira - bem o esclareceu o eminente Relator,
a possibilidade de ingresso direto num cargo intermedirio.
Se h uma srie auxiliar de classes e outra principal, sempre que exista a possibilidade
do ingresso direto na principal no se pode considerar que se configure uma s
carreira.
2. O Que Carreira?
2.1 Preliminar
Os servidores do Poder Judicirio Federal eram enquadrados na Carreira Judiciria com os
seguintes cargos: Atendente Judicirio, Auxiliar Judicirio e Tcnico Judicirio.
Incontestavelmente, uma carreira verdadeira com nveis mais complexos.
Naquele perodo, ocorreram dois graves equvocos. Conforme entendimento do STF, a passagem
de Atendente para Auxiliar e deste para Tcnico, chama-se Promoo. Infelizmente, havia o
entendimento que essa passagem na Carreira Judiciria era chamada de ascenso. No h
ascenso funcional no mbito de uma mesma carreira. Esse engano acarretou at o presente
momento o fim do desenvolvimento funcional dos servidores, isolando-os hermeticamente num
nico cargo na carreira. Outro, conforme o STF, no h possibilidades de concursos pblicos
para cargos intermedirios de carreira. Infelizmente, havia concurso para Auxiliar Judicirio e
Tcnico Judicirio. Hoje, para Analista Judicirio.
Posteriormente, por conta do equvoco conceitual entre promoo e ascenso, ocorreu a fuso do
cargo de Atendente com o do Auxiliar Judicirio que se denominou Tcnico Judicirio e o antes
Tcnico Judicirio chamou-se Analista Judicirio. Em seguida, esses novos cargos foram
considerados carreiras.
Cargos compatveis entre si (mesma natureza ocupacional, atribuies similares) deveriam ser
agrupados, carreira verdadeira. Cargos incompatveis entre si, por outro lado, deveriam ser
separados, para formarem novas carreiras. Em qualquer caso, haveria a necessria extino dos
concursos pblicos para cargos intermedirios.
Basicamente, h de se acabar com a possibilidade de ingresso em cargos intermedirios da
carreira, Analista Judicirio. Dessa forma, o ingresso na Carreira Judiciria, atravs de concurso
pblico, ocorreria unicamente no que corresponde, hoje, classe inicial de Tcnico Judicirio. O
servidor poderia, ento, atravs de promoes (que estariam ento viabilizadas), progredir at a
classe final da Carreira de Analista Judicirio. Com isso, haveria, finalmente, uma Carreira
Judiciria verdadeira.
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Deve-se interpretar a palavra carreira na Carta Magna como no suprflua, ou seja, til para
influir no sentido do artigo. Em outras palavras, o termo carreira no deveria estar ali sem um
propsito.
O Plano de Cargos e Salrios dos servidores do Poder Judicirio Federal no deveria fazer
referncia ao cargo intermedirio para concurso pblico. De acordo com o STF, em uma carreira
verdadeira, no h possibilidade de ingresso em cargo intermedirio. Assim, a lei de estruturao
da Carreira dos servidores do Poder Judicirio deveria naturalmente em homenagem correta
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A lei Complementar 10.933 criou uma carreira nova de agente fiscal do Tesouro do Estado
do Rio Grande do Sul, e uma carreira de nvel mdio de tcnico do Tesouro do Estado. Isso
uma coisa: a criao por parte do Estado do Rio Grande do Sul, por convenincia da
administrao, de uma carreira nova, que passaria a constituir o quadro de pessoal efetivo da
Secretaria da Fazenda. Essa mesma lei determinou que se pusessem em quadro de extino
as carreiras existentes de auditor e de fiscal, ou seja, a possibilidade de o Estado do Rio
Grande do Sul, por deciso de lei complementar, criar uma nova carreira especfica,
unificando as antigas carreiras.
[...]
O fato que no poderamos pensar que a Constituio vedasse a criao de uma nova
carreira.
O que fez a nova lei? Criou a nova carreira, estabeleceu os nveis de competncia que seriam
das duas carreiras em extino, e estabeleceu que os membros das carreiras em extino
poderiam ficar na carreira ou optar pelo ingresso em uma nova.
Parece-me que afastvel de juzo de inconstitucionalidade, de forma total, a possibilidade
de o Estado do Rio Grande do Sul criar uma nova carreira. Ou seja, a concesso de
procedncia dessa ao que importasse em fazer desaparecer a totalidade dessa lei, no
sentido de impedir que o Estado do Rio Grande do Sul criasse uma nova carreira.
Por questo de ordem suscitada pelo Ministro Celso de Mello concedemos, no caput, a
liminar que criava a carreira. Ela foi concedida, suspendendo a eficcia do art. 1, que criava
a nova carreira.
[...]
Na concesso da liminar ela se estendeu alm do limite do que se discutiu, porque se
concedeu a liminar em relao ao caput, ao que me lembro, na questo de ordem.
[...]
Sr. Presidente, gostaria de separar as questes. Uma coisa a possibilidade da criao de
uma nova carreira; a outra o problema da opo, quer dizer, de no se admitir que os
auditores e fiscais das carreiras antigas pudessem optar pela nova carreira. A questo se
resolve pela anlise feita pelo ponto de vista do Ministro Moreira Alves, no coincidente com
o do Ministro Octvio Gallotti, sobre serem ou no diversas as carreiras primitivas e a nova
carreira. Esta a divergncia.
[...]
Estou me baseando, como paradigma, no voto de V. Exa, na ADI 231, dizendo que foi banida
a ascenso ou transferncia, que so formas de ingresso em carreira diversa. Ou seja, o que
se proibiu, portanto, a transferncia para carreira diversa. A divergncia posta aqui que o
conceito de diversa de V. Exa, no est coincidindo com o do Ministro Octavio Gallotti,
que entende que a carreira de auditor e a carreira de fiscal no eram diversas, da porque
admite que se tenha a opo para um novo cargo.
[...]
Estamos examinando o contedo das duas carreiras para ver se elas tm efetiva e
materialmente uma distino. Este o ponto. E a materialidade da distino que impediria
a transparncia. Por isso diversa no contedo e no no nome.
Gostaria de dizer, ento, para encerrar o meu voto, que das vinte e seis funes elencadas
pelo eminente Relator, includos em rea tributria dos auditores, efetivamente demonstram a
sua similitude no que diz respeito s competncias dos auditores e fiscais. Quem convive no
Rio Grande do Sul sabe efetivamente os grandes prejuzos para o Estado no que diz respeito
disputa existente entre os auditores e fiscais. Essa a razo de origem da lei.
[...]
Sr. Presidente, estamos aqui numa divergncia sobre a amplitude do conceito de diversa. O
Ministro Moreira Alves estabelece uma distino rgida e ortodoxa sobre o que seja carreira
diversa. E isso importa no absoluto engessamento de qualquer tentativa de racionalizao de
atividades que se conflitam, tendo em vista os mesmos espaos de atuao. Esse foi o ponto
fundamental. Tem absoluta razo o Ministro Octavio Gallotti, quando ao examinar o
contedo ocupacional, o contedo das funes de auditores e fiscais, mostra que essas duas
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desapareceu com a passagem do tempo, consoante a explanao feita pelo Ministro Octavio
Gallotti.
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Ento, forma criados os cargos e acho que deparei, aqui, com referncia a mil novos
cargos, no sei onde encontrei, pelo menos tenho a lembrana desse nmero -, e previu-se a
necessidade do concurso pblico. Indaga-se: poder-se-ia faz-lo, em vista da juno de duas
carreiras que se confundiam, em relao aos que j estavam ocupando cargos em virtude de
concurso pblico? A opo inserta no inciso I do artigo 2 da Lei conflita com a exigncia do
concurso pblico constante da Constituio Federal? A meu ver, no. E a, peo a
compreenso de meus Colegas para a evoluo ora ocorrida. Sempre vislumbrei a exigncia
do concurso pblico, tal como contida na Carta de 1988, com uma certa flexibilidade quando
em jogo simples movimentao dentro da carreira, e no posso, na situao concreta dos
autos, desertar desse campo e adotar, agora, uma ptica inflexvel, radical, a ponto de
desaguar em mais uma carreira sem justificativa plausvel. Deu-se a opo, e mais do que
isso, aquelas carreiras pretritas, vista da possibilidade de algum servidor nelas permanecer,
foram declaradas em extino. O que houve, na verdade, foi o trato da matria de uma forma
mais organizada, visando, portanto, a afastar conflitos que surgiram tendo em conta as duas
denominaes, simples denominaes, porquanto voltadas as atividades, na maioria dos
pontos idnticas, para o mesmo fim.
Acompanho o Ministro-Relator, julgando improcedente, in totum, o pedido formulado nesta
ao direta de inconstitucionalidade e assim, mantidas as demais posies dos integrantes do
Plenrio, creio que haver a inverso de resultado, isso ante o que decidido no campo da
liminar.
o meu voto.
Voto do Ministro Carlos Velloso:
Sr. Presidente, quando do julgamento da medida cautelar, alinhei-me entre aqueles que a
indeferiam, acompanhando, no ponto, o voto do Sr. Ministro-Relator.
Preservo no entendimento ento manifestado, motivo por que peo licena aos eminentes
Ministro que divergem de S. Exa. Para acompanhar o seu voto.
Voto do Ministro Seplveda Pertence:
Sr. Presidente, acompanhei, embora sem poder participar da emoo dos colegas, a nervoso
discusso deste caso, para mim surpreendente. Mas, ao final dela, reforcei as convices que
colhera na delibao do caso, quando da deciso cautelar.
Com a exatido de sempre, o eminente Relator, Ministro Octavio Gallotti, caracterizou o
caso como uma reestruturao, por confluncia, de carreiras similares. No tenho dvida de
que, na origem, eram elas inconfundveis. Mas ocorreu e no nos cabe indagar dos motivos
disso um processo de gradativa simbiose dessas carreiras que a lei questionada veio apenas
racionalizar.
Acompanho, data vnia, o eminente Relator.
Deciso: O Tribunal, por votao majoritria, julgou improcedente a ao direta de
inconstitucionalidade, ficando, em consequncia, cassada a medida cautelar
anteriormente concedida. Vencidos os Ministros Nri da Silveira, Maurcio Corra,
Sydney Sanches, Moreira Alves e o Presidente (Ministro Celso de Mello), que julgavam
parcialmente procedente. Publicado no Dj de 30.06.200.
concurso pblico, artigo 37, inciso II uma vez que a norma impugnada exprime instituto de
transformao e do enquadramento automtico de servidores em outro cargo.
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Voto da Ministra Ellen Gracie Relatora
[...]
2 - No que diz respeito a alegada inconstitucionalidade material dos preceitos hostilizados
por violao ao princpio do concurso pblicos (CF, arts. 37, II e 131, pargrafo 2), melhor
sorte no assiste autora. que a anlise do regime normativo das carreiras da AGU em
exame apontam para uma completa identidade substancial entre os cargos de Assistente
jurdico e de Advogado da Unio.
O art. 21 da Lei 9.028, de 12.04.1995, que dispe sobre o exerccio das atribuies
institucionais da Advocacia-Geral da Unio, na redao que lhe foi dada pela Medida
Provisria n 2.180-35, de 24.08.2001, estabelece que [...]
Note-se que o dispositivo mencionado prev o desempenho das normas atribuies
constitucionais da AGU por Assistentes Jurdicos e Advogados da Unio. Tratando de
questo anloga presente no julgamento da ADI n 1.591, Rel. Min. Octavio Gallotti, este
Supremo Tribunal reconheceu a similitude entre as carreiras de Auditor de Finanas Pblicas
e de Fiscal de Tributos Estaduais, ambas do Estado do Rio Grande do Sul, a permitir, sem
agresso ao postulado do concurso pblico, a criao de uma nica carreira, de Agente Fiscal
do Tesouro. A tese prevalecente foi a de que, ocorrido um processo de gradativa identificao
entre as categorias calcadas na afinidade das atribuies e na equivalncia de vencimentos
e, ainda, tendo-se em vista o legtimo propsito da Administrao Pblica em racionalizar
duas atividades que possuam o mesmo universo de atuao, no se vislumbrava qualquer
afronta ao art. 37, II da Lei Fundamental.[...]
No presente caso, vejo, com maior razo, pelo forte identidade de atribuies, a inocorrncia
de afronta ao princpio do concurso pblico na transformao dos cargos em exame. [...]
Por fim, verifico que os requisitos exigidos, em concurso, para o provimento de ambos os
cargos so compatveis. Conforme ressaltado pela douta Procruadoria-Geral da Repblica,
quanto investidura tanto nos cargos de assistente da Unio, como nos de Advogado da
Unio, se deu por meio de concursos pblicos, realizados pela Escola de Administrao
Fazendria que, segundo consta nos editais reguladores (fls. 125/137), exigiu dos candidatos
ao cargo de Assistente da Unio e dos candidatos ao cargo de Advogado da Unio, o
preenchimento dos mesmo requisitos, como por exemplo, a comprovao de prtica forense
pelo prazo mnimo de 2 anos. Dessa forma, no h que se falar, no presente caso, em
existncia de provimento de cargo pblico sem a realizado do devido concurso pblico.
Diante do exposto, no configurada a ofensa ao princpio do concurso pblico, e sim, a
racionalizao, no mbito da AGU, do desempenho de seu papel constitucional, por meio da
unificao de cargos pertencentes a carreiras de idnticas atribuies e de mesmo
vencimento, julgo improcedente a presente ao direta de inconstitucionalidade.
Voto do Ministro Gilmar Mendes:
Sr. Presidente, tenho a impresso, tal como demonstrado pela eminente Ministra-Relatora,
de termos aqui um caso semelhante ADI 1.591 e, talvez, um desses casos emblemticos.
A Constituio, na verdade, contemplou a atividade consultiva entre as funes institucionais
da Advocacia-Geral da Unio-AGU. Isso evidente. Tambm inequvoco que os
assistentes jurdicos exercem e exerciam essa atividade consultiva e, depois, ainda foram
autorizadas, excepcionalmente, a atuarem na representao judicial muitos deles j
desempenhavam essa atividade. Portanto, a rigor das atividades institucionais cabveis,
exercveis ou exercitveis pela AGU, todas elas, na verdade, acabam sendo, de alguma
forma, desempenhadas pelos assistentes jurdicos.
J se demonstrou, tambm, no haver ganho adicional h absoluta equalizao quanto a
vencimento -, e de modo que no se trata burlar o modelo concursivo para obter um resultado
estranho.
A eminente Relatora tambm j demonstrou no caber aqui qualquer discusso quanto
problemtica da lei complementar, uma vez que se trata de um tema regulado, singelamente,
pelo modelo da legislao ordinria.
Portanto, nessa linha, tambm acompanho a eminente Ministra-Relatora e julgo
improcedente a ao direta.
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Voto do Ministro Seplveda Pertence:
Sr. Presidente, acompanho o voto da eminente Ministra-Relatora.
A questo, para a tranqilidade do Ministro Moreira Alves, melhor do que a da ADin
1.591,porque decorreu de uma unificao das carreiras ou rgo, pelo menos, a que servia
Advocacia-Geral da Unio, resultante da Constituio.
Deciso: O Tribunal, por unanimidade, rejeitou a preliminar de ilegitimidade da
requerente, Associao nacional dos Advogados da Unio UNAUNI. Votou o
Presidente. E, no mrito, por maioria de votos, o Tribunal julgou improcedentes o
pedido formulado na inicial da ao, vencidos os Senhores Ministros Maurcio Corra,
na forma do voto proferido, e, em maior extenso, o Presidente, o Senhor Ministro
Marco Aurlio.
3.5 As decises ora transcritas demonstram claramente que h excees para permitir o
estabelecimento de um cargo nico decorrente da extino de outros cargos quando os
mesmos so equivalentes ou similares. No caso do Poder Judicirio Federal, similitude das
atividades desenvolvidas pelos servidores patente. Primeiro, porque como mencionado
acima, o desvio de funo a patente demonstrao desta similitude. O Tcnico Judicirio
que exerce a funo de Analista Judicirio e o Analista Judicirio que exerce a funo de
Tcnico Judicirio, se d pelo fato das atividades desenvolvidas por estes cargos so todas
decorrentes de uma mesma atividade, qual seja, a da carreira judiciria.
Por outro lado, a transformao em cargo nico tem como conseqente a racionalizao das
atividades e o cumprimento do princpio constitucional da eficincia. Sabe-se que as atividades
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profissionais desenvolvem-se de maneira clere. A transformao faz com que muitas atividades
que outrora eram distintas passem a ser similares.
H, portanto, possibilidade jurdica para a auto-regulamentao das atividades profissionais dos
servidores do Poder Judicirio Federal, estabelecendo um novo Plano de Cargo e Carreira que
venha a contemplar o cargo nico e a carreira nica, racionalizando as atividades existentes,
acabando com o trem da alegria dos desvio de funo, fazendo com que o Estado cumpra
efetivamente os princpios constitucionais, em especial,o da eficincia, da moralidade e
legalidade.
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Como j mencionado acima, alm dos princpios constitucionais constantes do artigo 37 da
CRB/88, a administrao pblica deve obedecer ainda outros implicitamente consagrados os
quais compe o regime constitucional da funo administrativa, entre os quais os princpios da
supremacia do interesse pblico sobre o privado, incluindo o da razoabilidade, da
proporcionalidade, da motivao, do controle judicial dos atos administrativos, etc.
3.6 Cargo nico no Servio Pblico
O Cargo nico minimizar com os conflitos internos, pois todos sero co-partcipes de
uma Gesto Compartilhada e estaro conseqentemente, compromissados com a
instituio.
O Cargo nico acaba com pulverizao de sindicatos e associaes por cargos, unindo a
categoria em torno de bandeiras agora comuns.
O Cargo nico minimiza o desvio de funo dos cargos.
H vrias organizaes pblicas que avanaram para o cargo nico, tais como: Serpro,
Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Advocacia-Geral da Unio (AGU), Receita
do Rio Grande do Sul, Agente Universitrio nas Instituies de Ensino Superior,
Professores das Instituies de Ensino Superior, algumas prefeituras como So Jos.
H vrias organizaes pblicas que avanaram estudos sobre o cargo nico, tais como:
Polcia Federal e Receita Federal.
a. Caso SERPRO
O Serpro se comprometeu a implementar o novo Plano de Gesto de Carreiras (PGC) em janeiro
de 2008. O compromisso foi firmado no Acordo Coletivo dos Trabalhadores (ACT) do Serpro
2007, assinado no dia 4 de setembro. Em 2004, a federao apresentou a proposta Plano de
Cargo nico (PCU). O PCU acaba com a disfuno e mantm o pagamento, por meio de
gratificao, atrelado atividade desenvolvida. Assim, fica garantido que o trabalhador tenha a
sua remunerao correspondente com a sua qualificao e atividade, e no com base no seu
cargo, definiu Svio Lobato. Hoje o que se chama cargo na verdade funo.
b. Caso do Agente Universitrio
A carreira Tcnica Universitria, regulamentada pela LEI N 15.050 - 12/04/2006, de cargo
nico, denominado Agente Universitrio, e formada por profissionais que desempenham as
seguintes funes: Administrador, Advogado, Bilogo, Contador, Dentista, Economista,
Enfermeiro, Engenheiro, Jornalista, Mdico, etc."
Smula: Inclui as Funes que especifica, no Cargo nico de Agente Universitrio da Carreira
do Pessoal Tcnico-Administrativo das Instituies de Ensino Superior (IES) de que dispe o
Anexo II da Lei n 11.713, de 07 de maio de 1997.
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4. Referncias Bibliogrficas:
BRASIL. Constituio Federal do Brasil.
BRASIL. Lei 8112/90.
COELHO, Rogrio Viola. Administrao Pblica e Carreira.
LOBATO, Marthius Svio Cavalcante. Parecer: Ascenso Funcional x Promoo Diferenas
Marcantes.
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e Aplicao do Direito, Rio de Janeiro: Forense, 19a.
Ed., 2003.
MELO. Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Jurisprudncias.
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