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PER

Presidencia del Consejo de Secretara

Secretara de Gestin

Ministros

Pblica

General

DIPLOMADO EN SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA


MATERIAL DIDCTICO
Curso: Metodologa de Simplificacin de Procedimientos y
Servicios Administrativos
Unidad 2
Etapas de la Simplificacin Administrativa

Contenido
II ETAPAS DE LA SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA ............................................................................................... 5
2.1. ETAPA PREPARATORIA: PLANIFICACIN DEL PROYECTO ................................................................................... 5
2.1.1. Primera fase: identificacin y conformacin del equipo ............................................................ 6
2.1.2. Segunda fase: capacitacin y sensibilizacin de los equipos ..................................................... 9
2.1.3. Tercera fase: identificacin y priorizacin de los trmites a simplificar .................................. 10
2.1.4. Cuarta fase: identificacin de los actores involucrados ........................................................... 21
2.1.5. Quinta fase: plan de trabajo del proyecto de simplificacin .................................................... 23
2.2. ETAPA DE DIAGNSTICO......................................................................................................................... 23
2.2.1. Primera fase: caracterizacin del procedimiento y herramientas a utilizar ........................... 24
2.2.2. Segunda fase: diagnstico legal.............................................................................................. 34
2.2.3. Tercera fase: diagnstico de equipamiento e infraestructura ................................................. 35
2.2.4. Cuarta fase: diagnstico de costos .......................................................................................... 38
2.2.5. Quinta fase: mapeo de las capacidades de los recursos humanos .......................................... 38
2.2.6. Sexta fase: presentacin de resultados al Comit de Direccin del Proceso de Simplificacin 42
2.3. ETAPA DE REDISEO .............................................................................................................................. 42
2.3.1. Primera fase: anlisis del procedimiento ................................................................................. 43
2.3.2. Segunda fase: rediseo ............................................................................................................ 46
2.3.3. Tercera fase: modificacin o elaboracin del marco normativo que regule el procedimiento
rediseado ......................................................................................................................................... 51
2.3.4. Cuarta fase: propuesta de acondicionamiento de la infraestructura y equipamiento ............ 51
2.3.5. Quinta fase: propuesta de nuevo costeo ................................................................................. 52
2.3.6. Sexta fase: propuesta de fortalecimiento de capacidades ...................................................... 52
2.3.7. Sptima fase: presentacin al Comit de Direccin del Proceso de Simplificacin .................. 53
2.3.8. Octava fase: elaboracin de la propuesta final ....................................................................... 53
2.4. ETAPA DE IMPLEMENTACIN .................................................................................................................. 53
2.4.1. Primera fase: capacitacin especfica y sensibilizacin especfica a todas las reas
involucradas ....................................................................................................................................... 54
2.4.2. Segunda fase: aprobacin del marco normativo que fundamente el nuevo procedimiento
rediseado ......................................................................................................................................... 54
2.4.3. Tercera fase: adecuacin de ambientes, difusin de caractersticas del procedimiento
simplificado y TIC ............................................................................................................................... 55
2.4.4. Cuarta fase: difusin masiva de la reforma emprendida ......................................................... 56
2.5. ETAPA DE MONITOREO Y EVALUACIN ...................................................................................................... 57
2.5.1. Monitoreo ................................................................................................................................ 57

2.5.2. Evaluacin ................................................................................................................................ 59


2.6. ETAPA DE MEJORAMIENTO CONTINUO Y SOSTENIBILIDAD .............................................................................. 61
2.6.1. Mejora continua ...................................................................................................................... 62
2.6.2. Sostenibilidad ........................................................................................................................... 65

II Etapas de la simplificacin administrativa


La simplificacin administrativa se desarrolla en seis etapas: preparatoria, diagnstico,
rediseo, implementacin, monitoreo y evaluacin, y mejoramiento continuo y sostenibilidad.
1: etapas
proceso de simplificacin
Etapas delFigura
Proceso
dedelSimplificacin
Administrativa

Mejora continua y
Sostenibilidad

Implementacin
Difusin masiva de la reforma emprendida
Adecuacin de ambientes y difusin de caractersticas
Aprobacin del marco normativo del proceso rediseado
Rediseo
Capacitacin y sensibilizacin a las reas Involucradas
Elaboracin de la propuesta final
Presentacin al Comit de Direccin del Proyecto de Simplificacin
Propuesta de fortalecimiento de capacidades
Propuesta de rediseo de costos
Propuesta de acondicionamiento de la infraestructura y el equipamiento
Modificacin o Elaboracin del marco normativo que regule el procedimiento rediseado
Diagnstico
Rediseo
Anlisis del procedimiento
Presentacin de resultados al Comit de direccin del proyecto de simplificacin
Mapeo de las capacidades de los Recursos Humanos
Diagnstico de Costos
Diagnstico de equipamiento e infraestructura
Diagnstico legal
Preparatoria
Caracterizacin del procedimiento y herramientas a utilizar
Plan de trabajo del proyecto de simplificacin
Identificacin de los actores involucrados
Identificacin y priorizacin de los trmites a simplificar
Capacitacin y sensibilizacin de los equipos
Identificacin y Conformacin del Equipo

A continuacin se describe cada etapa, los objetivos que stas deben perseguir, y las fases que
las componen de ser el caso.

2.1. Etapa preparatoria: planificacin del proyecto


El objetivo de esta etapa es planificar el proceso a desarrollar y delimitar su alcance. Las
acciones estarn orientadas a lo siguiente:

Identificar y conformar el equipo a cargo de la simplificacin.


Identificar y priorizar los trmites a simplificar.

Mapear a los actores involucrados en los trmites a simplificar.


Planificar el proceso en general a efectos de determinar responsables, actividades,
plazos, recursos, entre otros.

Los resultados esperados al cierre de la etapa preparatoria son:

Contar con un equipo responsable sensibilizado y preparado para llevar adelante el


proceso.
Contar con una lista de trmites identificados y priorizados.
Haber identificado a los actores relacionados directa e indirectamente con los trmites
a simplificar, para conocer quines pueden ser aliados o no del proceso.
Contar con un plan de trabajo que contiene el detalle de las actividades a realizar, los
responsables, los tiempos estimados y los recursos necesarios.

A continuacin se detalla las fases de la etapa preparatoria:

Primera fase: identificacin y conformacin del equipo .


Segunda fase: capacitacin y sensibilizacin de los equipos.
Tercera fase: identificacin y priorizacin de los trmites a simplificar.
Cuarta fase: identificacin de los actores involucrados.
Quinta fase: plan de trabajo del proyecto de simplificacin.

En las pginas siguientes abordaremos los detalles de las fases enumeradas.


2.1.1. Primera fase: identificacin y conformacin del equipo
A efectos de desarrollar el proceso de simplificacin administrativa, se deber conformar los
siguientes equipos: Comit de Direccin del Proceso de Simplificacin, Equipo de Mejora
Continua (EMC).

La conformacin del Comit de Direccin del Proceso de Simplificacin y el Equipo de Mejora


Continua deber ser oficializada mediante una resolucin (ver modelo en el anexo 3).
Comit de Direccin del Proceso de Simplificacin
Constituye la instancia poltica responsable de la puesta en marcha del proceso de
simplificacin y de supervisar y facilitar la labor del Equipo de Mejora Continua.

El Comit deber estar conformado por:

Los funcionarios con poder de decisin y conocimiento del sector (Secretario General,
Viceministro, Asesor de Alta Direccin, Gerente General Regional, Gerente Municipal),
Los representantes de los gremios representativos para la entidad o asociaciones de
usuarios o de la sociedad civil. Pueden ser entidades privadas o pblicas; y,
El responsable de la Oficina de Planificacin y Presupuesto de la entidad1.

Equipo de Mejora Continua (EMC)


Este equipo est encargado de planificar y gestionar el proceso de simplificacin
administrativa. En el caso de entidades pequeas o cuando los procesos de simplificacin no
son complejos por ejemplo, entidades que tengan treinta personas, o cuando la
simplificacin del trmite elegido no es compleja, es decir, no involucra el uso de herramientas
informticas, bastar que el EMC est compuesto por un equipo bsico de tres personas:
una con experiencia en procesos (responsable del rea de racionalizacin de la entidad); otra,
en derecho administrativo; y una tercera, en costos.

Al equipo bsico se aadir el responsable o responsables del proceso, es decir, los


representantes de las reas donde se desarrollar la simplificacin; estos proveern de
informacin especfica sobre el trmite a simplificar, participarn en todas las etapas del
proceso y ejecutarn las actividades sealadas por el EMC. Es importante sealar que su
participacin en el proceso ser temporal.

Si la entidad es grande (ms de 30 personas)


o cuando el proceso de simplificacin
involucre el uso de TIC, se recomienda que
se ample este equipo, que se incorpore a
especialistas

de

apoyo,

por

ejemplo:

especialista de sistemas, facilitador de


talleres,

especialista

infraestructuras,

en

rediseo

especialista

de
en

Tener en cuenta que


No es necesario contratar a los especialistas
miembros del equipo, se debe usar los recursos
humanos con que cuenta la entidad. Por ejemplo,
el especialista en procesos debe ser el responsable
del rea de racionalizacin, el experto en sistemas
debe ser destacado del rea de informtica para
que colabore con el proceso, de la misma manera el
especialista legal y de comunicaciones de sus
respectivas reas, etc.

El representante ante el Comit es el responsable de la Oficina de Planificacin y Presupuesto, no obstante el

responsable del Equipo de Mejora Continua debe ser el responsable de racionalizacin de la entidad.

comunicaciones.

Figura 2: equipo de Mejora Continua bsico y ampliado


Equipo ampliado
Responsable

Responsable

de proceso

de proceso

Equipo bsico
Comunicaciones

Costos

Legal
Procesos

Sistemas
Programacin

Facilitacin
de Talleres

Rediseo de
Infraestructura

Responsable

Responsable

de proceso

de proceso

Fuente: elaboracin propia

A continuacin detallamos ambos perfiles anunciados:

El perfil del equipo bsico es el siguiente:


Especialista en procesos2: dado que las herramientas utilizadas para el rediseo de los
trmites requieren un buen nivel de conocimiento de stas es necesario contar con un
especialista en procesos capaz de utilizar estas herramientas y desarrollar soluciones
2

El especialista en procesos debe asumir el rol conductor del proceso de simplificacin. Puede darse el caso en que
una sola persona cuente con experiencia en dos o ms reas, con lo cual slo se requerira, para desarrollar un
proceso de simplificacin administrativa, un equipo mnimo (dos personas). De no contar la entidad con los
especialistas para desarrollar el proceso de simplificacin, se recomienda que la misma desarrolle capacidades en su
personal mediante cursos especficos en la materia. Otra alternativa es la contratacin de consultoras externas que
realicen la simplificacin de un procedimiento y que capaciten al personal para la simplificacin de los dems
procedimientos.

creativas sobre la base de su conocimiento y experiencia. Este especialista se encargar de


analizar los procesos, elaborar las propuestas de rediseo y su ejecucin.
Especialista en costos: se requiere una persona familiarizada con mtodos de costeo de
recursos que intervienen en el desarrollo del trmite.
Especialista legal: se ha observado en varios procesos de simplificacin que las normas
legales que regulan los procedimientos constituyen una de las trabas ms importantes
para la simplificacin administrativa. En este sentido, la asesora constante de un abogado
especialista en derecho administrativo es muy importante para la buena marcha del
proceso.

El perfil del equipo de apoyo es el siguiente:


Facilitador de talleres: para viabilizar las actividades que permitan involucrar a los
diferentes miembros de la organizacin recogiendo aportes, consensuando hallazgos y/o
propuestas, y facilitando las diferentes actividades de capacitacin.
Especialista en Sistemas/programador: destacado del rea de informtica o sistemas,
para que pueda acompaar los procesos y plantear oportunidades de desarrollo de
herramientas informticas como un software ad hoc, o la adecuacin de software
existente dentro de la entidad, etc.
Especialista en rediseo de infraestructura: que replantee la distribucin del espacio de
acuerdo con el rediseo del procedimiento.
Especialista en comunicaciones: para desarrollar una estrategia de comunicacin, tanto
interna como externa, de los objetivos, avances y resultados del proceso. Asimismo, este
experto asesorar al equipo sobre las herramientas que se puede emplear y la
oportunidad para la difusin del proceso.
2.1.2. Segunda fase: capacitacin y sensibilizacin de los equipos
El lder del Equipo de Mejora Continua debe encargarse de que todos los miembros del equipo
y los responsables del proceso se encuentren sensibilizados con el objetivo del proceso de
simplificacin. Para ello es importante realizar talleres de sensibilizacin sobre la importancia
de la simplificacin administrativa, el servicio al ciudadano y la gestin del cambio.

Los talleres de sensibilizacin deben ser complementados con talleres de capacitacin, en los
que se entrene al equipo sobre la Metodologa de Simplificacin Administrativa y la

Metodologa de Determinacin de Costos de los Procedimientos Administrativos y Servicios


Prestados en exclusividad.

Se debe buscar la participacin activa de todos los miembros del equipo en estos talleres, pues
ellos sern los encargados de capacitar y sensibilizar a los dems funcionarios y personal de la
entidad.
2.1.3. Tercera fase: identificacin y priorizacin de los trmites a simplificar
Si revisamos los procedimientos contenidos en el Texto nico de Procedimientos
Administrativos de las entidades pblicas, observaremos que existe una gran cantidad de
trmites. Abordar la simplificacin de todos estos trmites, en un primer momento, de manera
simultnea, puede resultar un esfuerzo difcil de gestionar. En este sentido, se recomienda que
el esfuerzo inicial se centre en identificar y priorizar trmites para iniciar el proceso de
simplificacin administrativa.

Se sugiere los siguientes pasos: identificar el universo de trmites, eliminar trmites


innecesarios o que no aaden valor, priorizar trmites a simplificar, eleccin del primer trmite
a ser simplificado.

a. Primer paso: identificar el universo de trmites


Para identificar los trmites a simplificar, se debe tomar como referencia el total de trmites
contenidos en el Texto nico de Procedimientos Administrativos de la entidad. De acuerdo con
el marco normativo que rige la simplificacin administrativa, todos los procedimientos
administrativos y servicios prestados en exclusividad deben estar contenidos en dicho
documento.

No obstante, hay casos de entidades en las que los procesos de elaboracin del TUPA no son
realizados de forma adecuada, por lo que debe realizarse un inventario de trmites previo a la
simplificacin de estos. Para este efecto, es importante tener claros los conceptos de
procedimiento administrativo y servicio prestado en exclusividad sealados en la presentacin
de la metodologa.

b. Segundo paso: eliminar trmites innecesarios o que no aaden valor

El siguiente paso es determinar si estos trmites aaden valor3. Es importante tener en cuenta
que se justifica los trmites si son relevantes en funcin del inters pblico y de los beneficios
para la comunidad derivados de su existencia4. Para este efecto se recomienda reflexionar
respecto a la misin y a los objetivos estratgicos de la entidad, en reuniones, bajo el esquema
de lluvia de ideas, en la que se debe analizar los siguientes aspectos5:

Valor del trmite para el inters pblico y la sociedad as como para el usuario.
Alineamiento del trmite con los procesos operativos o de realizacin de la entidad.
Si el trmite cuenta con marco jurdico. Si corresponde a la entidad la gestin del trmite o
sera conveniente que sea realizado por otra entidad de gobierno.
Si el trmite ha sido usado o no en un perodo igual o mayor a un ao.

Los detalles de lo enumerado sern abordados en las pginas siguientes.

b.1. Valor aadido del trmite para el inters pblico y la sociedad


El equipo debe responder a la siguiente pregunta: cul es el valor aadido del trmite para el
inters pblico y la comunidad? Se debe buscar describir sus beneficios para la sociedad. Por
ejemplo se puede analizar si los trmites no vulneran los siguientes aspectos: medio ambiente,
salud, recursos naturales, defensa nacional, seguridad ciudadana, patrimonio cultural de la
nacin, etc.

En trminos del valor para los usuarios, se debe analizar si el trmite contribuye, por ejemplo,
a crear un entorno favorable para la competitividad de las empresas o el desarrollo armnico
de los individuos.

Otra pregunta que el equipo debe responder es hay medios alternativos al trmite? Por
ejemplo, muchas veces se crea procedimientos en los cuales se obliga a los ciudadanos o
empresas a inscribirse en registros con la finalidad de satisfacer las necesidades de

El personal puede pensar que eliminar procedimientos puede coincidir con eliminar puestos de trabajo, por lo
que se debe reiterar que ese no es el objetivo del proyecto, sino orientar la gestin al servicio del ciudadano.
4
Se toma en cuenta algunos de los criterios definidos por la Sala de Defensa de la Competencia del INDECOPI para
la identificacin de barreras burocrticas en el Precedente de Observancia Obligatoria establecido en la Resolucin
n. 182-97/TDC.
5
Algunos de estos criterios han sido tomados del documento Consideraciones generales para instrumentar la
eliminacin o fusin de trmite, elaborado en noviembre del 2008 por el Programa Especial de Mejora de la Gestin
en la Administracin Pblica Federal 2008-2012 de Mxico.

informacin de las entidades, cuando ello podra realizarse mediante cruces de informacin de
bases de datos de la entidad o fuentes de informacin externas.

b.2. Alineamiento del trmite con los procesos operativos o de realizacin de la entidad

Normalmente, en las entidades pblicas predomina un enfoque funcional y no de procesos.

En ese sentido, las reas dentro de las entidades funcionan como departamentos estancos,
gestionados verticalmente, con la responsabilidad, por los resultados obtenidos, dividida entre
unidades funcionales. Esto conlleva a la escasa o nula mejora para las partes interesadas, ya
que las acciones estn frecuentemente enfocadas en las funciones, ms que en el beneficio
global de la organizacin6.

De acuerdo con el documento Orientacin sobre el concepto y uso del Enfoque basado en
procesos para los sistemas de gestin (documento ISO/TC 176/SC 2/N 544R2), el enfoque
basado en procesos introduce la gestin horizontal, cruzando las barreras entre diferentes
unidades funcionales y unificando sus enfoques hacia las metas principales de la organizacin.
Tambin mejora la gestin de las interfases del proceso.

Figura 3: enfoque funcional frente a enfoque por procesos

Fuente: Orientacin sobre el concepto y uso del Enfoque basado en procesos para los sistemas de
6

Orientacin sobre el concepto y uso del Enfoque basado en procesos para los sistemas de gestin. Documento
ISO/TC 176/SC 2/N 544R2.

gestin. Documento ISO/TC 176/SC 2/N 544R2.

De acuerdo con este enfoque, en las entidades pblicas podemos encontrar diferentes tipos
de procesos, los que podemos clasificar de la siguiente manera7:

Procesos estratgicos o para la gestin de una organizacin. Incluyen procesos relativos a


la planificacin estratgica, establecimiento de polticas, fijacin de objetivos, provisin de
comunicacin, aseguramiento de la disponibilidad de recursos necesarios y revisiones por
la direccin.
Procesos operativos o de realizacin. Son los procesos relacionados con las funciones
sustantivas de la entidad, es decir, aquellas ejercidas directamente sobre su mbito de
competencia e indispensables para el cumplimiento de su finalidad (prestacin de servicios
a la poblacin o la regulacin o promocin de determinada actividad social o econmica,
tambin conocidos como procesos esenciales)8.
Procesos de apoyo o para la gestin de recursos. Incluyen todos aquellos procesos para la
provisin de los recursos que son necesarios en los procesos estratgicos, operativos y de
medicin de la entidad.
Procesos de medicin, anlisis y mejora. Incluyen aquellos procesos necesarios para
medir y recopilar datos, y realizar el anlisis del desempeo y la mejora de la eficacia y la
eficiencia. Incluyen procesos de medicin, seguimiento y auditora, acciones correctivas y
preventivas; son una parte integral de los procesos estratgicos, operativos y de apoyo.

Figura 4: tipos de procesos

De acuerdo con los documentos Orientacin sobre el concepto y uso del Enfoque basado en procesos para los
sistemas de gestin, documento ISO/TC 176/SC 2/N 544R2 y Gua para la Implementacin del Sistema de Control
Interno de las Entidades del Estado, aprobada mediante Resolucin de Contralora General n. 458-2008-CG.
8
Fuente: Gua metodolgica complementaria para el anlisis de las matrices de delimitacin de competencias y
distribucin de funciones sectoriales.

Para efectos de la metodologa, nos concentraremos en los procesos operativos, pues estn
relacionados con las funciones sustantivas de la entidad. Cmo identificar estos procesos
operativos?9 Para ello, hay dos pasos: primero: identificar las materias de competencia de la
entidad; segundo: identificar los procesos operativos.

Esta tarea supone la revisin de la normativa sustantiva (Ley Orgnica y/o Reglamento de
Organizacin y Funciones) que establece las distintas atribuciones de la entidad.

Ya identificadas las materias de competencia de la entidad, se procede a la identificacin de los


procesos operativos. Para ello es importante tener claro qu es un proceso y cules son los
elementos para identificarlo.

Un proceso es el conjunto de actividades relacionadas entre s, que se desarrollan en una


serie de etapas secuenciales y que transforman insumos aadiendo valor, a fin de entregar un
resultado especfico, bien o servicio a un destinatario, usuario externo o interno, optimizando
los recursos de la organizacin10. Estas actividades requieren la asignacin de recursos
humanos y materiales. Ver en la siguiente figura la representacin grfica de un proceso
genrico.
Figura 5: proceso genrico
Eficacia (lograr resultados) Eficiencia (con
recursos ptimos)

Usuario espera

Usuario indaga donde


debe dirigirse

Solicitud y
requisitos

Procesos esenciales
Subprocesos
Procedimientos

Asesora digita en
pantalla

Entrega ticket al
usuario

Usuario se traslada a
Saln

Usuario espera

Se traslada a zona
Defensa Civil

Llama segn sistema


ordenador de colas

Llama segn sistema


ordenador de colas

Escucha al usuario

Escucha al usuario

Verifica requisitos, si
tiene dudas llama o
va a tercer piso

Verifica requisitos

Verifica requisitos

Es conforme ?

Es conforme ?

Es conforme ?

Usuario espera

Realiza el pago de
Licencia de
Funcionamiento y
Defensa Civil

Indica que realice


pago

Llama segn sistema


ordenador de colas

Escucha al usuario

Resultados
(Servicios)

Actividades

Recursos Humanos y Materiales

De acuerdo con la Gua metodolgica antes citada.

10

Fuente: Gua Metodolgica complementaria para el anlisis de las matrices de delimitacin de competencias y
distribucin de funciones sectoriales.

Fuente: elaboracin propia

En las entidades pblicas, las dependencias tienen nombres definidos, pero los procesos no. En
ese sentido, los procesos se fragmentan por reas. Un enfoque de procesos parte de analizar
cules son los insumos usados, y cul es el resultado independientemente del rea que lo ha
realizado. En ese sentido, para definir los procesos operativos es importante tener claro los
siguientes elementos de la caracterizacin de un proceso:

Entrada/insumos/requisitos: qu insumos se han usado para iniciar el proceso.


Salida/resultados: cul es el producto o servicio creado por el proceso.
Cliente: para quin hacemos el proceso.
Objetivo: para qu hacemos el proceso.
Propietario: quin es el responsable del proceso.

Los procesos pueden estar compuestos por varios subprocesos, y estos, a su vez, engloban
varios procedimientos administrativos o

servicios prestados en exclusividad.

Los

procedimientos administrativos deben, necesariamente, relacionarse con algn proceso


operativo de tal manera que coadyuven al logro de objetivos de la entidad. No obstante,
puede haber procesos operativos que no engloben necesariamente procedimientos
administrativos.

En este sentido, un siguiente paso en lnea con la eliminacin de los trmites es alinear a los
procedimientos con los procesos operativos de la entidad. Para ello se sugiere que el EMC
desarrolle reuniones bajo el esquema de lluvia de ideas, para discutir sobre la misin y los
objetivos estratgicos de la entidad11, al definir estos aspectos con claridad y revisar las
normas que definen las competencias de la entidad, se podr determinar cules son los
procesos operativos de la entidad, que son los que generan los principales resultados, y a
partir de ello, los subprocesos y los trmites alineados con ellos. Aquellos trmites que no
estn alineados con los procesos operativos deben eliminarse.

Figura 6: de los objetivos estratgicos a los resultados

11

Aunque algunos consideran que los documentos de gestin, en general no se desarrollan con la debida
profundidad, es posible, encontrar adecuadas orientaciones sobre la Misin y Objetivos Estratgicos de la entidad
en dichos documentos de gestin, especialmente los vinculados al planeamiento y los contenidos en el Reglamento
de Organizacin y Funciones. Como se ha explicado tambin se debe analizar las normas sustantivas que definen las
competencias de la entidad.

Misin

Procedimiento
Sub proceso 1

administrativo 1.1
Servicio prestado
en exclusividad 1.2

Proceso operativo 1

Procedimiento
Subproceso 2

administrativo 2.1
Servicio prestado
en exclusividad 2.2

Proceso operativo N

Procedimiento

Subproceso N1

Servicio prestado
en exclusividad
N1.2
Procedimiento

Resultados

Objetivos Estratgicos

administrativo N1.1

administrativo N2.1
Subproceso N2

Servicio prestado
en exclusividad
N2.2

Proceso operativo N.N.

Procedimiento
Subproceso NN

Administrativo NN
Servicio prestado
en exclusividad NN

Fuente: elaboracin propia

b.3. Marco jurdico del trmite


Se debe analizar dos aspectos: el primero est referido a si la entidad es competente para
realizar el trmite, y, el segundo a si se ha observado la forma legal correcta para su creacin.

Consiste en la identificacin de las normas que otorgan competencia a la entidad para la


creacin o tramitacin del procedimiento.

De acuerdo con la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, los
procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente mediante
decreto supremo o norma de mayor jerarqua, norma de la ms alta autoridad regional, de
ordenanza municipal o de la decisin del
titular de las entidades autnomas
conforme a la Constitucin, segn su
naturaleza.

Aquellos procedimientos que no cumplan


con

esta

disposicin

deben

ser

eliminados. Es importante sealar que el


TUPA no es la herramienta para crear
procedimientos.

Ley del Procedimiento Administrativo General


Artculo 36.- Legalidad del procedimiento
36.1 Los procedimientos, requisitos y costos
administrativos se establecen exclusivamente
mediante decreto supremo o norma de mayor
jerarqua, norma de la ms alta autoridad regional, de
Ordenanza Municipal o de la decisin del titular de las
entidades autnomas conforme a la Constitucin,
segn su naturaleza. Dichos procedimientos deben ser
compendiados y sistematizados en el Texto nico de
Procedimientos Administrativos, aprobados para cada
entidad.

Sin perjuicio del marco legal, es pertinente que el equipo se pregunte si corresponde a la
entidad la gestin del trmite o sera conveniente que sea realizado por otra entidad de
gobierno. En ese sentido, se puede desligar de procedimientos que corresponden a otra
instancia de gobierno, de mayor o menor rango, o de otro sector que debe o puede ejecutarlo
mejor.

Puede existir la tentacin de pensar que la entidad puede hacer mejor un procedimiento,
respecto a otra entidad, pero se debe recordar la frase de Peter Drucker12: Hay nada ms
estril que hacer eficientemente lo que no es necesario hacer.

b.4. Demanda del trmite

Finalmente, se debe revisar si el trmite ha sido demandado en un periodo igual o mayor a un


ao. En el Texto nico de Procedimientos Administrativos de entidades hay trmites que no
son solicitados. De esta manera, se puede eliminar procedimientos innecesarios que, durante
aos, han sido consolidados en la entidad, por la inercia, la fuerza de la costumbre, o porque el
contexto o la misin de la entidad, en el pasado, era diferente.

12

Reconocido acadmico, considerado el creador del pensamiento administrativo moderno.

Teniendo en cuenta los aspectos planteados, de manera consensuada, se debe eliminar


trmites innecesarios. Para ello se debe observar los pasos establecidos en la Ley del
Procedimiento Administrativo General.

c. Tercer paso: priorizacin de trmites a simplificar


Ya eliminados los trmites de acuerdo con las pautas sealadas anteriormente, se cuenta con
un nuevo universo de trmites. Se procede, entonces, a priorizar aquellos con los que se
iniciar la simplificacin administrativa. Para priorizar los trmites, se recomienda tener en
cuenta los siguientes criterios13:

Alineamiento a los objetivos y procesos operativos de la entidad. Es decir, escoger los


trmites que forman parte del negocio principal de la entidad, y que sean consistentes
con las prioridades estratgicas.
Demanda del trmite. Elegir los trmites que presentan una alta frecuencia de uso anual
en comparacin con los dems trmites de la entidad.
Poblacin usuaria del trmite. Elegir trmites solicitados por la poblacin considerada de
alta prioridad para el Estado, en razn de su vulnerabilidad; y/o para la entidad, en razn
de su misin.
Impacto en una o varias actividades econmicas. Trmites que tienen un efecto
significativo en una o varias reas de actividad econmica.
Tiempos de respuesta elevados. Se puede priorizar trmites cuya gestin se realiza fuera
de los plazos legales establecidos.
Elevado costo. Los trmites ms costosos para los ciudadanos, derivados del pago de
derechos, de los documentos que se tenga que presentar, y de otros costos asociados a su
gestin.
Elevado nmero de quejas y sugerencias del servicio. Se puede priorizar trmites en
funcin de los que reciban el mayor nmero de quejas por parte de los usuarios.

A efectos de facilitar la aplicacin de estos criterios, se propone la siguiente matriz (Ver


siguiente cuadro).

13

Algunos de estos criterios han sido tomados como referencia de las metodologas de simplificacin de Colombia y

Mxico.

Asigne un puntaje del 1 al 5 a los primeros cuatro criterios (5: valoracin positiva, y 1:
negativa). A los tres criterios restantes, asigne un puntaje del 1 al 5 (5: mayor tiempo de
respuesta o costo o quejas, respectivamente, y 1: menor). El puntaje total determina qu
trmites obtuvieron mayor puntaje, esos deben ser priorizados.

Cuadro 1: matriz de priorizacin


Criterio de priorizacin

Procedimiento 1

Procedimiento 2

Procedimiento N.

Demanda del trmite

Criterio N

Total

13

11

Alineamiento a misin y objetivos de la


entidad, es un proceso esencial

Una vez elaborada la lista de los trmites priorizados, el EMC debe someter dicha relacin de
trmites a consideracin de las reas que participan en estos procedimientos y/o servicios de
manera participativa, pues ello genera una sinergia de reflexin y creatividad14. Se recomienda
para tal efecto, la organizacin y ejecucin de un taller de validacin de los trmites
priorizados a simplificar.

Figura 7: reunin de trabajo

Fuente: archivo del equipo

14

Es recomendable usar una pizarra o papelotes para que la lista sea visible a todos los participantes. No es
recomendable invitar a ms de dos personas por rea, pues el taller se podra derivar a otros temas, que escapan al
objetivo del proceso de simplificacin.

Realizada la validacin con las reas, la relacin de trmites a simplificar debe ser validada con
el Comit de Direccin del Proceso de Simplificacin que, como se ha sealado anteriormente,
est integrado por representantes de los gremios; en ese sentido, en esta instancia se podr
conocer su parecer sobre los trmites priorizados.

d. Cuarto paso: eleccin del primer trmite a simplificar


El Equipo de Mejora Continua y el Comit de Direccin del Proceso de Simplificacin deben
elegir el primer trmite al que se aplicar la simplificacin15. Para la eleccin se debe tomar en
cuenta diversas consideraciones, pues no necesariamente es recomendable aplicar la
simplificacin al trmite ms trascendente o al que sali elegido primero en la lista, pues este
podra ser muy complejo, y, estando en un proceso de aprendizaje de la metodologa, se
podra generar frustracin en el equipo de trabajo. A continuacin proponemos algunas
pautas:

El que no es muy complejo.


El que no abarca demasiadas reas.
El que menos impacto, respecto a suposiciones de reduccin de personal, puede
ocasionar.
El que es altamente simblico, y cuya simplificacin puede generar un corriente
favorable al proyecto.
El que polticamente generar ms apoyo para continuar con el proyecto en la entidad.
El que tiene mayor impacto meditico y generar ms apoyo al proyecto de reforma.
El que vincula reas con personal motivado hacia el cambio.
El que posteriormente resultar muy sencillo de automatizar.
El de mayor demanda.
El que no requiere modificaciones legislativas importantes para su simplificacin.
El que no implicar mayores gastos para la implementacin de su versin simplificada.
Es importante elegir bien el trmite, pues la simplificacin de este puede implicar el inicio ms
o menos favorable de un proyecto de reforma y modernizacin ms ambicioso; los primeros
pasos influenciarn positiva o negativamente a los siguientes. Es importante que el Comit de
15

La metodologa propuesta sugiere que no se simplifique inicialmente ms de diez trmites; hacerlo de uno en
uno, pues ser una forma de presentar resultados de rpido impacto; adems, ser un proceso de aprendizaje
valioso, que luego podr aplicarse a otros trmites, paulatinamente.

Direccin del Proceso de Simplificacin informe a las autoridades sobre el trmite elegido, a
efectos de contar con su apoyo para proceder con la etapa de diagnstico.
2.1.4. Cuarta fase: identificacin de los actores involucrados
Una vez identificado el trmite con el que se iniciar la simplificacin, es importante
determinar a los actores.

Quines son los actores?


Son personas u organizaciones que estn relacionados con los trmites, cuyos intereses
pueden verse afectados como resultado de la ejecucin del proyecto de simplificacin
administrativa. Estos pueden influir en los objetivos y resultados del proyecto; en tal sentido,
es muy importante que el Equipo de Mejora Continua identifique a los actores claves y analice
sus intereses, su importancia e influencia en los resultados.

Clases de actores
La identificacin de los actores sirve para conocer quines sern los que apoyen el proyecto o
quines podran desarrollar un papel opositor, eventualmente. Los actores pueden ser:
externos o internos:

a. Los actores externos son las personas que se relacionan de alguna manera con los trmites
a simplificar, pero que se encuentran fuera de la entidad; por ejemplo: los usuarios, los que
pueden ser personas naturales o jurdicas (empresas, asociaciones, organizaciones no
gubernamentales, etc.), los que, dependiendo del tipo de trmite, pueden estar agremiados o
no16; los patrocinadores, que pueden ser entidades pblicas, privadas, agencias de
cooperacin internacional o asociaciones de la sociedad civil, interesadas en la simplificacin
del trmite y dispuestas a proporcionar recursos humanos, financieros y/o asesora tcnica
para el logro de este objetivo; los medios de prensa, los cuales, si son correctamente
involucrados en el proyecto, pueden ser aliados valiosos que contribuyan en la sostenibilidad
de los proyectos de simplificacin; entre otros.

b. Los actores internos son aquellas personas dentro de la entidad que estn relacionadas con
los trmites, y que pueden influir favorable o desfavorablemente en la buena marcha del

16

Conocer a los usuarios, especialmente cuando son entidades o tienen algn grado de representatividad, permitir
ser ms preciso en las acciones a tomar para el rediseo de los procesos, ajustndose de mejor manera a una mejor
atencin a los requerimientos del ciudadano o colectivo.

proyecto de simplificacin. Por ejemplo: las autoridades (ministros, alcaldes, etc.); los
funcionarios que ejercen una funcin directiva; el personal responsable de los trmites a
simplificar (rea donde se realiza el pronunciamiento); el personal de las reas de atencin al
ciudadano; el personal de las reas de apoyo y asesoramiento como la OGA y el rea legal,
lderes informales (aquellos que no tienen una designacin formal, pero que ejercen un
liderazgo en las reas), etc.

Una vez identificados los actores, se debe analizar cules son sus actitudes respecto del
proceso de simplificacin, es decir si estn a favor, en contra si son indecisos o indiferentes.
Posteriormente, es importante estimar su nivel de influencia en los otros actores (alta,
mediana o baja)17. Luego con estos elementos se recomienda elaborar la matriz de mapa de
actores:

Cuadro 2: matriz de actores


GRUPO DE
ACTORES
Clasificacin de
los
diferentes
actores.

RELACIN
JERARQUIZACIN DE SU
PREDOMINANTE
PODER
Conjunto
de
Se define como las Capacidad del actor de
personas
con
relaciones de afinidad limitar o facilitar las
intereses
(confianza) frente a los acciones:
homogneos
opuestos (conflicto):
que participan
1. A favor
1. Alto
en un proyecto:
2. Indiferente
2. Medio
NOMBRE.
3. En contra
3. Bajo
Fuente: Pozo Sols, Antonio (2007). Mapeo de Actores Sociales
ACTOR

ROL EN EL
PROYECTO
Funciones que
desempea
cada actor y el
objetivo
que
persigue con su
accionar.

El equipo debe gestionar las expectativas de estos actores, lo cual puede resultar difcil ya que,
a menudo, los actores tienen objetivos muy diferentes o contradictorios; por ello es
importante identificar con claridad esos intereses y desarrollar estrategias y tcticas que
permitan la conclusin del proceso, satisfaciendo los intereses de los actores en la medida de
lo posible.

Es importante resaltar que la identificacin de los actores es permanente. La mayora de los


actores ser identificada en la etapa preparatoria y en la de diagnstico, pero durante las otras
etapas se puede identificar actores que no fueron considerados previamente. El equipo, y en
especial el lder de dicho equipo, debern estar siempre atentos para identificar a estos

17

Tomado del Plan metodolgico para la simplificacin de procesos y procedimientos para el otorgamiento de
licencia de funcionamiento.

actores, gestionar sus intereses, y lograr el apoyo de la mayor cantidad de personas al


proyecto.
2.1.5. Quinta fase: plan de trabajo del proyecto de simplificacin
Una vez que el Equipo de Mejora Continua est conformado, el lder del mismo debe realizar
reuniones para la planificacin de las actividades a desarrollar durante el proceso de
simplificacin. Para este efecto se sugiere seguir los siguientes pasos:

Establecer las etapas y asociarlas con actividades especficas.


Establecer el plazo en que debe ser desarrollado el proceso de simplificacin,
asocindolo a cada uno de las actividades sealadas.
Identificar los recursos con los que se cuenta para realizar estas actividades: recursos
humanos, financieros, tecnolgicos.
Identificar las restricciones, desafos y logros esperados sobre los que se deber
trabajar.
Ajustar las actividades y plazos establecidos en los pasos primero y segundo, sobre la
base de la informacin de los pasos tercero y cuarto.
De ser necesario hacer ajustes y redactar el documento final del plan.
Elaborar un plan de monitoreo y evaluacin sobre la base del Plan del Proceso de
Simplificacin. El plan de monitoreo debe establecer fechas en las que se revisar el
avance del proyecto, los indicadores y herramientas que se definir para esa medicin
y los responsables de desarrollarla. Tambin se debe elaborar un Plan de Evaluacin en
el que se identificar los momentos en que se analizar la informacin recogida en el
monitoreo y las estrategias que se seguir para realizar los ajustes necesarios para el
cumplimiento del plan del proceso de simplificacin.
Informar sobre el plan al Comit de Direccin del Proceso de Simplificacin.

2.2. Etapa de diagnstico


En esta etapa, se realiza el diagnstico detallado del trmite o trmites priorizados por reas
de intervencin, a fin de contar con una visin integral de la problemtica del trmite y
abordar la estrategia de simplificacin con un enfoque sistmico.

Esta etapa comprende el mapeo de los pasos del procedimiento, los recursos que intervienen,
el marco legal del procedimiento y sus requisitos, el equipamiento e infraestructura, etc.

Al inicio de esta etapa se puede fijar como indicadores de lnea de base a lo siguiente:

Nmero de pasos del procedimiento.


Nmero de requisitos solicitados.
Costo del procedimiento.
Tiempo del procedimiento.
Nmero de actos administrativos que han dado fin al procedimiento: autorizaciones,
registros, licencias, entre otros, expedidos en el momento de elaborar el diagnstico.

Concluido el diagnstico del trmite o trmites elegidos, el EMC debe presentar los resultados
al Comit de Direccin del Proceso de Simplificacin. Este Comit definir si es necesario
realizar una reunin adicional para presentar los resultados al lder de la entidad y a otros
actores clave para sensibilizarlos respecto a la necesidad de simplificar el trmite, para recoger
sus opiniones y definir prioridades.

A continuacin se detalla las fases de la etapa de diagnstico.


2.2.1. Primera fase: caracterizacin del procedimiento y herramientas a utilizar
Esta fase consiste en la caracterizacin detallada del procedimiento, es decir, las actividades
que este comprende, las reas involucradas, el tiempo que demanda y los recursos que se
requiere para su realizacin.

Para la caracterizacin del procedimiento es necesario realizar los siguientes pasos:

Recorrido fsico de inicio a fin del procedimiento.


Construccin de la tabla ASME (permite listar y caracterizar detalladamente cada una
de las actividades que conforman un procedimiento).
Elaboracin del Diagrama de bloques (ilustra grficamente el procedimiento, muestra
en flujo las actividades que este comprende).

En el anexo 4, encontrar un ejemplo completo de aplicacin de estas herramientas.

Es importante que el Equipo de Mejora Continua o el responsable del proceso, de ser el caso,
antes del recorrido para caracterizar el procedimiento, sensibilice y explique al personal cul
es el objetivo de lo que se est realizando, pues, por temor a ser auditado, puede dificultar el
levantamiento de informacin.

Se recomienda que el personal participe en el proceso de levantamiento de la informacin.


Para este efecto se le puede encargar tareas especficas relacionadas con el levantamiento de
informacin. Es importante que sea parte del proceso de simplificacin, pues ello facilitar las
siguientes etapas del proceso de simplificacin.

a. Primer paso: recorrido fsico

Se identifica el punto de partida o inicio del procedimiento y se hace un recorrido al


inventario de las actividades que este implica, hasta su punto final. En este recorrido se
observar las actividades realizadas por el personal, el pblico usuario, los documentos que
utilizan, reciben y generan, y con ello se va construyendo un mapa mental inicial del
procedimiento.

Es importante que se realice pequeas entrevistas al personal que gestiona el procedimiento,


a fin de conocer por qu ejecutan las actividades de una u otra forma; asimismo, es
recomendable conversar con el pblico usuario, respecto a su percepcin del trmite.

Las siguientes preguntas ayudarn en el proceso de caracterizacin:


Qu objetivo tiene este procedimiento?
En qu rea se inici?
Por qu rea ha pasado?
Hacia qu rea se dirige?
Cunto tiempo ha pasado desde que se inici hasta llegar a este punto?
Qu requisitos se solicit en el rea de inicio?
Se solicita en esta rea un requisito adicional?
Para qu sirve cada uno de los requisitos de este procedimiento? Cul es la norma que
los establece?
Qu formatos, tiles de oficina, equipos, recursos humanos participan para atender a
este procedimiento en esta rea?

Cundo calcula que terminar este procedimiento?


Dnde y cundo termina este procedimiento?

El anlisis de los documentos y/o requisitos solicitados como parte del trmite facilitan la
comprensin del procedimiento, pues al revisarlos se encuentra datos de inters (muchas
veces hay documentos o formularios diferentes que registran la misma informacin). Las
firmas, fechas y sellos de los documentos permiten identificar las reas, funcionarios y
tiempos asociados con cada actividad; permiten, adems, definir los recursos que se va
utilizando.

Se recomienda revisar el TUPA y/o el MAPRO (Manual de procedimientos) para una mejor
comprensin del procedimiento. Para ampliar la comprensin de los objetivos que persigue el
procedimiento, resulta valioso revisar tambin el Reglamento de organizacin y funciones; y el
Manual de organizaciones y funciones de la entidad, para conocer las reas competentes del
procedimiento bajo estudio.

b. Segundo paso: construccin de la tabla ASME-VM

La tabla ASME-VM permite registrar ordenada y secuencialmente las actividades encontradas


en el transcurso del recorrido fsico, las que conforman el procedimiento. Tambin
permite registrar caractersticas de cada una de estas actividades: reas, tiempo, recursos y
calificacin del tipo de actividad. En la siguiente figura se ve un ejemplo de la tabla ASME-VM.

Figura 8: ejemplo de tabla ASME-VM

Paso

Tipo de actividad

Contador de Recursos

Actividad
rea

Tiempo

Recursos Humanos
R1

R2

R3

R4

Otros Recursos
R5

R6

Operacin Revisin

Traslado

Espera

Tipo de valor
Archivo

VA

Control

1 Llamar al siguiente usuario en cola

Informes

2 Preguntar al usuario sobre trmite que desea

Informes

3 Escuchar al usuario

Informes

4 Verificar los requisitos que trae

Informes

10

5 Indicar al usuario que pase a Orientacin

Informes

6 Llamar al usuario

Orientacin

7 Verificar requisitos que trae

Orientacin

10

8 Llenar formularios con el usuario

Orientacin

15

9 Archivar expediente

Orientacin

10 Firmar cargo a usuario

Orientacin

49

1
1
1
1

Fuente: elaboracin propia

Para completar la tabla ASME-VM, primero se prepara una hoja de papel, con lneas verticales
y horizontales. Esta hoja sirve para registrar secuencialmente cada una de las actividades
durante el recorrido del procedimiento, cada tem es un paso. Las actividades van siendo
anotadas con el verbo infinitivo de la accin (llamar, preguntar, escuchar, registrar, firmar,
marcar, orientar, etc.). Se anota tambin el rea donde se desarrolla esa actividad, y el tiempo
requerido para ejecutarla.

Figura 9: Registro de actividades en la Tabla ASME-VM


Paso

Actividad
rea

Tiempo

1 Llamar al siguiente usuario en cola

Informes

2 Preguntar al usuario sobre trmite que desea

Informes

3 Escuchar al usuario

Informes

4
5
6
7
8
9
10

Fuente: elaboracin propia

SVA

R7

El registro del tiempo de cada actividad debe hacerse con varios medios de verificacin que
permitan una mejor aproximacin al tiempo real18:
Tomar tiempo con reloj. Se recomienda el seguimiento de varios expedientes en ejecucin
para verificar su real duracin en su traslado y procesamiento en cada rea.
Revisar los expedientes finalizados, donde normalmente estn registradas fechas, horas de
recepcin y despacho.
Contrastar la informacin brindada con los usuarios.
Contrastar la informacin brindada por el personal.

Paralelamente, o posteriormente, al registro del tiempo para cada actividad, se cuenta y


registra los recursos requeridos para cada una de las mismas, tal como se muestra en la figura
10. La identificacin de los recursos sirve para el costeo posterior de los procedimientos, el
que debe desarrollarse de acuerdo con la Metodologa de Costos aprobada por la PCM19.

Los recursos han sido divididos en: personal directo, material fungible y servicio directo. Se
puede aadir tantas columnas como recursos se necesite identificar para el costeo posterior.

A continuacin presentamos las diferencias entre la tabla ASME clsica y la tabla ASME
adaptada.

En la tabla ASME clsica se utiliza, para el recurso personal, la nominacin R1, R2, R3, R4 y R5;
mientras que en la tabla ASME adaptada a la nueva metodologa de costos se utiliza la
denominacin P1, P2, P3, P4 y P5. Depender de cada entidad la asignacin de cada sigla al
personal que trabaje en la entidad de acuerdo con su CAP y dems herramientas de gestin de
personal como la poltica remunerativa.20.

En la tabla ASME adaptada, se ha reemplazado Otros recursos por Material fungible y Servicio
directo (M1, M2, S1, S2, por ejemplo). Corresponder a cada entidad aadir las columnas

18

Es importante resaltar que busca identificar el tiempo real, este no necesariamente tiene que coincidir con lo
establecido en el TUPA.
19
Decreto Supremo n. 064-2010-PCM, aprobacin de la Metodologa de determinacin de costos de los
procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad comprendidos en los Textos nicos de
Procedimientos Administrativos de las entidades pblicas, en cumplimiento del numeral 44.6 del artculo 44. de la
Ley n. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
20
No es posible plantear una divisin de categoras uniforme porque, adems de las categoras planteadas por la
Ley Marco del Empleo Pblico, est el personal contratado bajo la modalidad de contratacin CAS y otras
modalidades que intervienen en el procedimiento.

necesarias de manera que les permita contar los recursos, que luego sern costeados de
acuerdo con la metodologa de costos antes indicada.

La lectura, a modo de ejemplo, en el siguiente cuadro, en la actividad 4: Verificar los requisitos


que trae, seala que participa una persona de tipo P3, y usa el recurso M3 para ayudarse en
esta verificacin21.

Figura 10: cuadro: contador de recursos (tabla ASME adaptada)


Figura 10: Se registran los recursos requeridos en el cuandro "Contador de Recursos"

Paso
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Actividad
Llamar al siguiente usuario en cola
Preguntar al usuario sobre tramite que desea
Escuchar al usuario
Verificar los requisitos que trae
Indicar al usuario que pase a Orientacin
Llamar al usuario
Verificar requisitos que trae
Llenar formularios con el usuario
Archivar expediente
Firmar cargo a usuario
TOTAL

CA
Informes
Informes
Informes
Informes
Informes
Orientacin
Orientacin
Orientacin
Orientacin
Orientacin

Personal Directo
Material Fungible Servicio Directo
P1
P2
P3
P4
P5
M1 M2 M3 M4 S1 S2 S3 S4
Tiempo (min) N t N t N t N t N t UM UM UM UM UM UM UM UM
1
0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0
0
0
1
1
1
1
1
2
0 0 0 0 1 2 0 0 0 0 0
0
0
0
0
0
0
0
5
0 0 0 0 1 5 0 0 0 0 0
0
0
0
1
1
1
1
10
0 0 0 0 1 10 0 0 0 0 0
0
1
0
0
0
0
0
1
0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0
0
1
1
0
0
0
0
1
0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0
0
0
0
0
0
0
0
10
0 0 1 10 0 0 0 0 0 0 0
0
0
0
0
0
0
0
15
0 0 1 8 0 0 0 0 1 7 1
1
0
0
0
0
0
0
3
0 0 1 3 0 0 0 0 0 0 1
0
1
`1
0
0
0
0
1
0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1
0
1
0
0
0
0
0
49
0 0 5 23 5 19 0 0 1 7 3
1
4
2
0
0
0
0

Fuente: elaboracin propia

Cuando se ha terminado de registrar secuencialmente las actividades, rea, tiempo y recursos,


se procede a calificar cada actividad.

De acuerdo con los principios del ASME, una actividad puede ser: operacin, revisin, espera,
traslado y archivo, y le corresponde un smbolo para su identificacin.

21

Se reitera que en el anexo 1, hay un ejemplo completo de aplicacin.

Cuadro 3: smbolos ASME usados para identificar el tipo de actividad


Uso del smbolo

Smbolo

Operacin: identifica a las actividades ms relevantes del procedimiento. Ejemplo:


orientar a un administrado, consultar una base de datos o firmar un documento.

Revisin: identifica a las actividades que son dedicadas a verificar la calidad de algo.
Ejemplo: verificar que los requisitos estn completos y sean los correctos.

Traslado: identifica actividades en la que documentos o personas deben trasladarse. Es


til diferenciarlas, pues permite analizar si este traslado es realmente inevitable.

Espera: Identifica a las actividades que no revisten accin y que detienen


temporalmente el flujo del procedimiento. Ayuda a detectar cuellos de botella, pues
las actividades de espera deberan ser, idealmente, pocas o de corta duracin.

Archivo: identifica acciones orientadas a archivar documentos o expedientes; detectar


que se archiva demasiados documentos o expedientes, sugiere analizar si realmente
es necesario solicitarlos.

Fuente: elaboracin propia

Para cada actividad se analiza si sta es de operacin, revisin, traslado, espera o archivo,
segn ello, se marca un punto en la columna correspondiente. Los puntos deben ser unidos a
travs de una lnea, como se ve en la figura siguiente22. Esta forma grfica sirve para analizar
las caractersticas de cada actividad con mayor profundidad, para ir detectando cules pueden
ser eliminadas.

Figura 11: luego de definir el tipo de actividad, se traza una lnea que las une
Contador de Recursos
Tipo de Actividad
Tipo de Valor
Personal
Directo
Material
Fungible
Servicio
Directo
Operacin
Revision
Traslado
Espera
Archivo
Centro de Tiempo
Paso
Actividad
Actividad (min) P1
P2 P3 P4 P5 M1 M2 M3 M4 S1 S2 S3 S4
VA Control SVA
No t No t No t No t No t UM UMUMUMUMUMUMUM
1 Llamar al siguiente usuario en cola
Informes
1 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1
1
2 Preguntar al usuario sobre tramite que desea Informes
2 0 0 0 0 1 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1
3 Escuchar al usuario
Informes
5 0 0 0 0 1 5 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1
1
4 Verificar los requisitos que trae
Informes
10 0 0 0 0 1 10 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0
1
5 Indicar al usuario para que pase a orientacin Informes
1 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0
1
6 Llamar al usuario
Orientacin 1 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1
7 Verificar los requisitos que trae
Orientacin 10 0 0 1 10 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1
8 Llenar formularios22con
usuariosera, queOrientacin
15 vertical
0 0 1en8la 0columna
0 0 0 1 correspondiente
7 1 1 0 0 0 0a operacin,
0 0
Loelideal
la lnea sea
que indicara efectividad del 1
9 Archivar expediente
Orientacin 3 0 0 1 3 0 0 0 0 0 0 1 0 1 `1 0 0 0 0
1
procedimiento.
10 Firmar cargo a usuario
Orientacin 1 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0
1
TOTAL
49 0 0 5 23 5 19 0 0 1 7 3 1 4 2 0 0 0 0
7
2 1

Fuente: elaboracin propia

Posteriormente, se completa las tres columnas del extremo derecho, que clasifican a la
actividad segn la calificacin de valor que aporta al procedimiento; para ello se utiliza los
conceptos del siguiente cuadro.

Cuadro 4: calificacin del valor de la actividad


Valor

Descripcin

VA = valor

Actividad cuya realizacin contribuye al resultado final del procedimiento. Por

aadido.

ejemplo: firmar un expediente, confirmar que los documentos requeridos estn


completos, orientar a un administrado respecto a los pasos a seguir.

Control = si es una

Actividad cuya realizacin permite garantizar la calidad del procedimiento. Por

actividad de

ejemplo: revisar un expediente para garantizar que est completo antes de que se

control.

produzca la siguiente actividad. Se debe estar atento, pues en general, en muchas


entidades, se detecta actividades de control repetidas.

SVA = sin valor

Actividad cuya realizacin no genera valor al procedimiento. Por ejemplo: poner

aadido.

V.B. a un expediente que ya fue visado por otro funcionario autorizado, es una
actividad SVA (sin valor aadido).
Fuente: elaboracin propia

Al tener registrada toda la informacin del procedimiento en la tabla ASME-VM, se suma


verticalmente las columnas, lo que nos da informacin valiosa respecto al procedimiento:
tiempo total, total de recursos por cada categora, total de actividades con valor aadido (VA),
total de actividades de control y total de actividades sin valor aadido (SVA).

Ya completa la tabla ASME-VM, se puede iniciar el anlisis para decidir las eliminaciones o
cambios de actividades necesarios para optimizar el procedimiento.

c. Tercer paso: construccin del diagrama de bloques

La otra herramienta a utilizar para caracterizar el procedimiento es el diagrama de bloques,


que sirve para ilustrar grficamente el procedimiento, y mostrar el flujo de las actividades que
fueron recogidas en la tabla ASME, segn el acpite anterior.

Para construir el diagrama de bloques, en una hoja se dibuja lneas verticales, y se seala las
reas que participan en el procedimiento; en los rectngulos verticales que se genera

(correspondientes a cada rea) se registra las actividades, representadas por bloques,


unidas por flechas, siguiendo el flujo del procedimiento, que es la secuencia de actividades de
la tabla ASME.En la siguiente figura, se muestra un ejemplo.

Figura 12: ejemplo de un diagrama de bloques

rea 1

rea 2

Inicio

Llamar al siguiente
usuario en cola

Llamar al usuario
Preguntar al usuario
sobre el trmite que
desea

Escuchar al usuario

Verificar requisitos
que trae

Verificar los requisitos


que trae

Llenar formularios
con el usuario

Requisitos
completos?

Archivar expediente

No

Explicar al usuario lo
que debe corregir

Si

Indicar al usuario
que pase a
orientacin

Firmar cargo al
usuario

Fin

Fuente: elaboracin propia

Smbolos utilizados en el diagrama de bloque de bloques


A continuacin describimos los smbolos utilizados para dibujar un diagrama de bloques:

Cuadro 5: smbolos que se utiliza en un diagrama de bloques


Uso del smbolo
Rectngulo: es un bloque que registra una actividad especfica del procedimiento.

Smbolo que se utiliza para graficar el inicio y el fin del procedimiento.

Rombo: se utiliza para ilustrar una decisin, la misma que puede llevar el flujo en dos
direcciones diferentes.
Flecha: muestra el flujo lgico del procedimiento.

Smbolo

Como se puede apreciar en la siguiente figura, desde la lista de actividades recogidas en la


tabla ASME-VM, se puede construir el diagrama de bloques, ya que cada bloque corresponde a
una actividad.

Figura 13: vinculacin de la tabla ASME-VM con el diagrama de bloques


Paso

Contador de Recursos

Actividad
rea

Tiempo

Personal

Otros recursos

Tipo de actividad

Tipo de valor

Operacin Revisin Traslado Espera Archivo

VA Control SVA
rea 1

1 Llamar al siguiente usuario en cola

Informes

2 Preguntar al usuario sobre trmite que desea

Informes

3 Escuchar al usuario

Informes

4 Verificar los requisitos que trae

Informes

10

5 Indicar al usuario que pase a Orientacin

Informes

6 Llamar al usuario

Orientacin

7 Verificar requisitos que trae

Orientacin

10

8 Llenar formularios con el usuario

Orientacin

15

9 Archivar expediente

Orientacin

10 Firmar cargo a usuario

Orientacin

49

rea 2

Inicio

Llamar al siguiente
usuario en cola

1
1

Llamar al usuario

Preguntar al usuario
sobre el trmite que
desea

Escuchar al usuario

Verificar requisitos
que trae

1
Verificar los requisitos
que trae

Llenar formularios
con el usuario

Requisitos
completos?

Archivar expediente

No

Explicar al usuario lo
que debe corregir

Si

Indicar al usuario
que pase a
orientacin

Firmar cargo al
usuario

Fin

Fuente: elaboracin propia

Tener la informacin de manera visual facilita el anlisis del procedimiento para reconocer
pasos redundantes, participacin excesiva y reiterada de diversas reas, entre otros. Por otro
lado, el grfico permite ilustrar rutas alternativas del procedimiento cuando cierta condicin
para la consecucin del procedimiento no se cumple, por ejemplo, necesidad de un
documento, un permiso, una autorizacin de un funcionario de mayor rango o similares.

Resulta prctico usar instrumentos bsicos como lpiz o plumones y papel, para construir el
diagrama de bloques, luego se puede pasar a procesadores de texto, hojas de clculo, que
tienen facilidades para estos diagramas, incluso se puede usar programas grficos genricos o
especializados para dibujar este tipo de diagramas. Se recomienda, por la facilidad de su
posterior anlisis en equipo, imprimir los diagramas de bloques en hojas de formato ms
grande como DIN A3 o hasta DIN A1.

En la actualidad, el mercado tambin ofrece herramientas informticas que permiten dibujar


de manera dinmica los diagramas de bloques; el mismo software identifica cuellos de botella,
pasos reiterados, y algunos, incluso, llegan a generar el cdigo del programa que lleva el
procedimiento a nivel de automatizacin. Estas herramientas informticas son utilizadas en
empresas o entidades que tienen un buen nivel tecnolgico y que han pasado ya por proyectos
de simplificacin; el uso de las mismas permite una mayor optimizacin en los procesos de
simplificacin.
2.2.2. Segunda fase: diagnstico legal
Esta fase se puede desarrollar de manera paralela a la caracterizacin del procedimiento. La
idea es identificar la normativa relacionada con el procedimiento que se est caracterizando,
as como los requisitos solicitados. Realizar esta labor es importante, pues la normativa puede
ser un obstculo para la simplificacin del procedimiento; entonces resulta bsico que, en el
momento de plantear el rediseo del procedimiento, se plantee tambin con claridad qu
normas deben ser modificadas o derogadas. La informacin que se sugiere recopilar es la
siguiente:

Nmero, descripcin, fecha y artculos relevantes de las principales normas que regulan el
procedimiento: normas sectoriales (leyes y decretos), ordenanzas regionales o municipales
que regulan los procedimientos, etc.

TUPA, Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF), MAPRO vigentes, pues la


simplificacin de un procedimiento puede incluir modificacin de dichos documentos
Registro sobre la existencia de propuestas de modificacin de cada una de las normas
descritas y descripcin del estado de las propuestas de modificacin.

Se presenta, a modo de ejemplo, un modelo de formato para el levantamiento de la


informacin legal. Es importante que esta informacin se recoja de primera mano con los
funcionarios responsables del rea legal de la entidad y del rea responsable del
procedimiento.

Cuadro 6: formato para el diagnstico legal


Nombre del procedimiento:
Normas
Ley/ordenanza n. __

Fecha

Modificaciones

que regula el

procedimiento.
Decreto Supremo n. __ que regula el
procedimiento.
Otros:
Texto

nico

de

Procedimientos

Administrativos (TUPA), aprobado.


Reglamento de organizacin y funciones
de la entidad, aprobado, n. __.
Otros:
FUNCIONARIO RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO:
Fuente: adaptacin del Plan Metodolgico para la simplificacin de Procesos y Procedimientos para el
Otorgamiento de Licencia de Funcionamiento.

2.2.3. Tercera fase: diagnstico de equipamiento e infraestructura


Si bien se ha observado que, en las experiencias exitosas analizadas, la mejora de la
infraestructura no es condicin necesaria ni limitante para exhibir resultados de buenas
prcticas de simplificacin administrativa, s puede potenciar los resultados alcanzados en el
rediseo de un procedimiento.

De la misma forma, el uso de herramientas de tecnologas de informacin y comunicaciones


tampoco constituye una condicin imprescindible para simplificar y mejorar los trmites. Se
puede realizar ajustes sin contar con herramientas informticas de por medio; no obstante,

como se ha sealado para el caso de la infraestructura, el diseo de una herramienta ad hoc


puede potenciar los resultados del procedimiento rediseado. En ese sentido, se recomienda
realizar de manera paralela a la caracterizacin de procedimientos y legal, la caracterizacin
del equipamiento y la infraestructura.

En lo que respecta al equipamiento, es importante conocer al detalle el parque informtico de


las reas involucradas (hardware), si existe algn sistema que gestione el trmite (software),
los lenguajes de programacin utilizados para el desarrollo de los sistemas, las restricciones o
facilidades para que los sistemas conversen (interfase), las necesidades y competencias del
personal y funcionarios, los planes que tiene el rea informtica y las competencias de su
personal, entre otros aspectos, conforme se detalla en el siguiente cuadro.

Cuadro 7: levantamiento de Informacin de Sistemas Informticos


Informacin relevante
Persona de contacto/responsable de la Oficina de sistemas.
Nmero de computadoras.
Personal de desarrollo.
Personal de soporte.
Estado de la red.
Estado general de los sistemas.
Estado del Mdulo de trmite documentario.
Estado del Mdulo que gestiona el procedimiento.
Manejador de Base de datos.
Lenguaje de programacin.

En lo que se refiere a la infraestructura, se sugiere recopilar informacin sobre el


acondicionamiento del rea en la que laboran las personas responsables del trmite priorizado
y el rea en la que se brinda el servicio de orientacin al usuario, por ejemplo, conocer la
distribucin y calidad del espacio fsico, el estado del mobiliario, los sistemas elctricos,
cableado y sanitario, vitrinas informativas, sistematizacin de la atencin al pblico, rea de
espera, entre otros, permitir se plantee una propuesta integral sobre el mejor
aprovechamiento de los espacios23.

23

Adaptado del Plan Metodolgico para la Simplificacin de Procesos y Procedimientos para el Otorgamiento de
Licencia de Funcionamiento.

Se recomienda tomar fotografas a los ambientes para registrar la actual situacin del
mobiliario, la ubicacin del personal y la utilizacin de los espacios y poder posteriormente
plantear propuestas de rediseo.

Cuadro 8: levantamiento de Informacin del estado de la infraestructura


Informacin relevante
Instalaciones u Oficina de Trabajo
Existe una oficina o espacio fsico adecuado para las tareas administrativas (espacioso, S

NO

ventilado, iluminado, cmodo para los trabajadores y pblico en general).


Existe una zona diferenciada o plataforma de atencin a la ciudadana, con ventanillas S

NO

para los diferentes trmites.


Se han implementado una plataforma de atencin a la ciudadana, con personal asignado S

NO

para tal fin.


Estado y mantenimiento de las instalaciones
Las paredes de la oficina o materiales de separacin de ambiente se encuentran sin S

NO

roturas, pintados y en buen estado de mantenimiento.


S

NO

NO

Existe sealizacin adecuada y actualizada para identificar las principales reas en la S

NO

Los cables e instalaciones elctricas se encuentran expuestos a simple vista.

Las sillas y dems muebles de la oficina se encuentran en buen estado de mantenimiento.


Sealizacin

entidad, servicios higinicos y medidas de seguridad.


Existe una sealizacin adecuada y actualizada para identificar las principales zonas de S

NO

seguridad as como puertas de salida.


Existe un sistema de sealizacin adecuado y actualizada para identificar las principales S

NO

reas de la entidad, servicios higinicos y medidas de seguridad; as como los principales


servicios dirigidos a la ciudadana.

Condiciones de seguridad en la entidad (interna y externa)


Existe un encargado de seguridad que establece condiciones mnimas de seguridad, para S

NO

el ingreso y salida del personal y de los ciudadanos que acuden a la entidad.


Existe un plan de seguridad, implementado para atender las necesidades de los S
trabajadores y de la ciudadana que acude a la entidad.

NO

2.2.4. Cuarta fase: diagnstico de costos


Con la informacin levantada en la primera fase de caracterizacin del procedimiento, y
usando la Metodologa de determinacin de costos de los procedimientos administrativos y
servicios prestados en exclusividad, se puede realizar el diagnstico de costos del
procedimiento.
2.2.5. Quinta fase: mapeo de las capacidades de los recursos humanos
Para el diseo de una estrategia eficiente de simplificacin, es importante conocer las
capacidades del personal involucrado con el procedimiento24, a fin de poder maximizar sus
habilidades en provecho del objetivo de simplificacin y optimizacin planteado. Asimismo,
contar con informacin de las capacidades del personal permitir disear un plan de
capacitacin integral complementario, con el fin de reforzar los puntos dbiles.

En este sentido, los objetivos planteados en esta fase son:

Identificar las habilidades y destrezas del personal.


Contar con informacin veraz sobre el nivel de asimilacin por parte de los funcionarios
del proceso de simplificacin, con el fin de reforzar los puntos dbiles y aclarar las dudas
en futuros talleres.
Detectar futuras necesidades de capacitacin.
Identificar personas que puedan ejercer las funciones de orientadores o gestores del
procedimiento.

El proceso de mapeo de capacidades debe circunscribirse al personal de las reas involucradas


en el procedimiento a simplificar. La idea es que participen aquellas personas que
efectivamente incidan en la mejora del servicio brindado. Es importante que este
levantamiento de informacin no sea percibido como un mecanismo de separacin o despido
de personal. Se debe partir de reuniones previas a manera de sensibilizacin, donde se haga
nfasis en que el objetivo es simplificar el procedimiento para brindar un mejor servicio al
ciudadano.

24

Fuente: Mlaga Webb & Asociados Asistencia Tcnica para el Fortalecimiento y Sostenibilidad del Proceso
Simplificado de Acceso al Mercado y la Adecuacin a la Nueva Ley Marco de Licencia de Funcionamiento. Informe
final preparado de actividades desarrolladas en la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho elaborado
para PROPOLI.

El diagnstico de las competencias del personal debe partir de un anlisis de sus habilidades y
capacidades para adaptarse al cambio y manejarse bajo presin, de sus conocimientos tcnicos
del proceso a simplificar, y de su manejo de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin
(TIC).

Conocer las habilidades y conocimientos del personal nos permite identificar los aspectos en
los que se debe enfatizar y reforzar mediante actividades de capacitacin en el momento de
implementar el procedimiento rediseado.

En lo referido a habilidades y capacidades, la evaluacin se debe realizar a partir de pruebas


psicolgicas que midan la facilidad del trabajador para adaptarse y relacionarse con el entorno.
De esta manera, se debe medir las siguientes habilidades:

Habilidad Intrapersonal25: es la capacidad para construir una percepcin precisa respecto


a uno mismo y utilizar dicho conocimiento para organizar y dirigir la propia vida
Habilidad Interpersonal26: la capacidad para entender a otras personas, que les motiva, y
utilizar dicho conocimiento para relacionarse con los dems.
Capacidad de adaptarse al cambio: capacidad de adecuarse a las nuevas situaciones.
Manejo de estrs: es la capacidad de sobrellevar situaciones de presin motivadas por el
cambio.

Cada una de estas habilidades y capacidades debe contemplar lo siguiente:

Intrapersonal

Interpersonal

Comprensin de s
mismo: la persona
conoce y entiende sus
sentimientos y
emociones.

Empata: la persona es
consciente de los
sentimientos y
necesidades de los
otros.

Asertividad: la persona
es capaz de expresar
sus sentimientos,
pensamientos y

Relaciones
interpersonales: la
persona es capaz de
establecer y mantener

25

Capacidad de adaptarse al
cambio
Solucin de problemas: la
persona tiene la habilidad
de reconocer y definir
problemas, as como para
generar e implementar
soluciones potencialmente
efectivas.
Prueba de realidad: la
persona es realista y con
los pies en la tierra.

Manejo del estrs


Tolerancia al estrs:
la persona enfrenta
situaciones
estresantes de
manera activa y
positiva.
Control de impulsos:
la persona rara vez
se impacienta o
sobresalta.

Gua de la prueba de habilidades interpersonales e intrapersonales. Secretara de la Funcin Pblica


de Mxico (SFP) y Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin Superior (CENEVAL), Mxico.
26
Op cit.

creencias
abiertamente.
Autorrealizacin: la
persona est
comprometida en
proyectos que le dan
significado a su vida.

relaciones mutuamente
satisfactorias.
Responsabilidad social:
la persona es
colaboradora y
miembros constructivos
de grupos sociales.

Flexibilidad: la persona es
capaz de adecuar sus
emociones, sentimientos,
pensamientos y
comportamiento a
situaciones y condiciones
cambiantes.

Independencia: la
persona es autnoma y
confa en s misma. No
depende de los dems
para tomar decisiones.

A partir de los resultados obtenidos con las pruebas de capacidades y habilidades, se debe
completar el cuadro que resume tales resultados. En el cuadro se encuentra todo el personal
evaluado. Cada fortaleza se debe marcar de color verde, y cada rea a mejorar de color rojo.
Esto nos permitir saber hacia dnde apuntar esfuerzos a fin de alcanzar los objetivos del
proyecto de simplificacin.

(AQU: NOMBRE DE LA ENTIDAD PBLICA Y REA)


RESUMEN DE HABILIDADES
Fecha:
Componente intrapersonal
#

Funcionario/
empleado(a)

Funcionario 1

Funcionario 2

Funcionario 3

Empleado 1

Empleado 2

Empleado N

Capacidad de adaptarse al
cambio

Manejo del estrs


Comen-

Comprensin

Asertivi-

Autorreali-

Indepen-

de s

dad

zacin

dencia

mismo

Componente interpersonal

Empata

Relaciones

Responsab

Solucin

interper-

ilidad

de

sonales

social

problemas

Prueba de

Flexibili-

Tolerancia

Control de

realidad

dad

al estrs

impulsos

tarios

reas de mejora27
Fortalezas

27

Cabe aclarar que los casilleros marcados en rojo no descalifican la labor que el personal viene desempeando, nicamente indican reas de mejora que pueden ser abordadas en futuros
programas de capacitacin.

En lo que respecta a la evaluacin de conocimientos tcnicos, el objetivo es conocer el nivel de


comprensin del personal de las reas involucradas en el trmite a simplificar. Se sugiere aplicar
evaluaciones escritas o entrevistas que incluyan temas como:

Descripcin del procedimiento, requisitos, costos y plazo para resolver.


Marco legal general de la simplificacin administrativa (Ley 27444 y Ley 29060) y, en
especfico, del procedimiento.
Consecuencias derivadas de simplificar el procedimiento.
Uso de las Tcnicas de la Informacin y la Comunicacin.
2.2.6. Sexta fase: presentacin de resultados al Comit de Direccin del Proceso de
Simplificacin
El objetivo de esta etapa es dar a conocer al Comit de Direccin del Proceso de Simplificacin la
situacin que se ha encontrado en la etapa de diagnstico. Es importante llevar preparado un
Diagrama de bloques detallado en un hoja de papel tamao A3 o A1, segn corresponda, pues
dicha herramienta da una idea ms clara de la complejidad del procedimiento; sealar que es
probable que muchos de los procedimientos en la entidad se encuentran en similar situacin.

Asimismo, debe presentarse informacin sobre las normas e instrumentos de gestin que regulan
el procedimiento, la realidad encontrada en trminos de equipamiento e infraestructura, la
informacin la referida a las capacidades de los recursos humanos, y si el costo establecido en el
TUPA vigente realmente refleja lo que se ha encontrado al hacer el costeo.

El objetivo de presentar los resultados es lograr el respaldo poltico para proceder con las
siguientes etapas del proceso de simplificacin. Es importante que a esta reunin se invite a los
funcionarios a cargo de las reas donde se ha realizado el diagnstico. Asimismo, es importante
que se invite a los funcionarios responsables de las reas de apoyo y asesoramiento, a efectos de
que estos brinden el apoyo necesario en las siguientes etapas del proyecto.

2.3. Etapa de rediseo


Concluida la etapa de diagnstico, con el respaldo del Comit, con un ya detallado trmite, con el
apoyo del diagrama de bloques y la tabla ASME-VM, se inicia la reingeniera del mismo, cuyo

objetivo es simplificarlo lo ms que sea posible, con la menor cantidad de pasos, recursos y
requisitos, manteniendo la seguridad y control necesario, de tal manera que el trmite cumpla
con los objetivos para los que fue creado.

Esta es una actividad que requiere mucho criterio, por lo que debe ser acompaada siempre de la
reflexin respecto a la misin, los objetivos estratgicos y los resultados esperados de la entidad.
Se recomienda que, adems del equipo bsico, participen los responsables del proceso y otros
representantes del rea, a fin de conocer su opinin y lograr la apropiacin de la propuesta del
trmite rediseado.

Para el diseo de la nueva propuesta, se debe realizar las siguientes fases:

Anlisis del procedimiento.


Rediseo.
Modificacin o elaboracin del marco normativo que regule el procedimiento rediseado.
Propuesta de acondicionamiento de la infraestructura y el equipamiento.
Propuesta de nuevo costeo.
Propuesta de fortalecimiento de capacidades.
Presentacin al Comit de direccin del proceso de simplificacin.
Elaboracin de la propuesta final.
2.3.1. Primera fase: anlisis del procedimiento
El objetivo de esta fase es analizar el procedimiento caracterizado de acuerdo con la informacin
proporcionada por la tabla ASME-VM y el diagrama de bloques. A fin de realizar el anlisis, se
pueden plantear las siguientes preguntas:

Es necesaria esta actividad?


No es redundante con una anterior y no lo ser con una subsiguiente?
Cul ser lo lgica ms eficiente que deba seguir el procedimiento para que ste sea seguro y
eficiente a la vez?

Considerando que el objetivo del procedimiento del ejemplo que estamos usando es verificar que
los requisitos de un expediente estn completos antes de aceptar su tramitacin, y llenar el
formulario correspondiente, al observar los dos diagramas en la figura 16, se puede plantear las
siguientes reflexiones:

Por qu dos funcionarios deben revisar los requisitos presentados?


Por qu el usuario debe pasar por dos reas, donde la actividad que realizan es la misma?
Por qu el formulario no puede ser llenado en el rea de informes?
Cunto tiempo le significar al usuario este procedimiento?
Cunto tiempo le tomar al usuario obtener los requisitos, los tiempos de traslado a la
entidad, etc.?
En qu beneficia al usuario, y a la sociedad en general, la ejecucin de este
procedimiento?

Figura 16: diagrama de Bloques y Tabla ASME-VM para analizar un procedimiento

rea 1

rea 2

Inicio

Llamar al siguiente
usuario en cola

Llamar al usuario
Preguntar al usuario
sobre el trmite que
desea

Escuchar al usuario

Paso

Contador de Recursos

Actividad
rea Tiempo

Personal

Otros recursos

Tipo de actividad

Tipo de valor

Operacin Revisin Traslado Espera Archivo

VA Control SVA

Verificar los requisitos


que trae

Llenar formularios
con el usuario

Requisitos
completos?

Archivar expediente

No

1 Llamar al siguiente usuario en cola

Informes

1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0

2 Preguntar al usuario sobre trmite que desea Informes

2 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0

3 Escuchar al usuario

Informes

5 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0

4 Verificar los requisitos que trae

Informes

10 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0

5 Indicar al usuario que pase a Orientacin

Informes

1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0

6 Llamar al usuario

Orientacin

1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0

7 Verificar requisitos que trae

Orientacin

10 0 1 0 0 0 1 1 1 1 0 0

8 Llenar formularios con el usuario

Orientacin

15 0 1 0 0 1 1 1 1 0 0 0

9 Archivar expediente

Orientacin

3 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0

10 Firmar cargo a usuario

Orientacin

1 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0

Verificar requisitos
que trae

Explicar al usuario lo
que debe corregir

1
1

Si

Indicar al usuario
que pase a
orientacin

Firmar cargo al
usuario

1
1
Fin

49 0 5 5 0 1 4 3 2 1 1 0

Fuente: elaboracin propia

7 2 1

Se debe hacer el anlisis de una manera estructurada, usando las preguntas del siguiente cuadro.

Cuadro 9: propuesta de anlisis del procedimiento a travs del


Diagrama de Bloques y la Tabla ASME-VM
Tabla ASME-VM

Diagrama de bloques

Hay demasiadas etapas de revisin?


Hay demasiadas etapas de traslado?
Hay demasiadas etapas de espera?
Demora demasiado esta operacin?
Es excesivo el tiempo de espera?
Hay actividades que se repiten?
Participa demasiado personal en la actividad?
Participan demasiados recursos de tecnologa?
Las actividades de control son repetidas?
Hay actividades sin valor aadido?

Es necesaria la participacin de estas reas?


Hay retroceso en el flujo del procedimiento?
El flujo del procedimiento regresa sobre reas
que ya pas?
Se estn repitiendo actividades?
Deben pasar tantas actividades para llenar el
formulario?

Fuente: elaboracin propia

Al tener la informacin de cada actividad, se puede analizar y tomar la decisin de eliminacin o


modificacin del procedimiento, requisitos, etc., para luego pasar a la etapa del rediseo.

Para decidir la eliminacin de requisitos innecesarios (los solicitados al usuario al inicio del
procedimiento, o aquellos repetidos en varias reas), los miembros del equipo deben tener en
cuenta que un requisito debe ser solicitado, solamente si cumple las siguientes condiciones:

Est estipulado por ley. De acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General, los
requisitos que exigibles para la realizacin de cada procedimiento administrativo son aquellos
que, razonablemente, sean indispensables para obtener el pronunciamiento correspondiente,
atendiendo, adems, a sus costos y beneficios. La referida ley seala en su artculo 40. qu
requisitos estn prohibidos de solicitar a los usuarios.
Permite obtener informacin de valor para cumplir el objetivo del procedimiento, informacin
que no fue aportada ya por otro requisito, o que la entidad no tiene.
Permite un control, que no fue aportado ya por otro requisito.

2.3.2. Segunda fase: rediseo


El objetivo de esta fase es esbozar el nuevo procedimiento, luego de eliminar actividades
innecesarias y/o modificar la secuencia correspondiente. En el rediseo, se puede descubrir que
hay trmites que son requisitos de otros de la misma entidad. Bajo un enfoque de una mejor

atencin al ciudadano y de acuerdo con el marco normativo28, estos trmites deben ser integrados
en uno slo, para lo cual se debe tener en cuenta cul es el objetivo del trmite y cul es el
resultado que busca el usuario.

Teniendo en cuenta el ejemplo que se viene utilizando (Diagrama de bloques y tabla ASME-VM),
se puede considerar que todas las actividades son posibles de realizar en el rea de Informes, sin
que el administrado tenga que pasar al rea de Orientacin.

Por esa razn, se puede eliminar las actividades 5, 6 y 7, pues es posible llegar al objetivo final sin
realizarlas.:

Actividad 5: indicar al usuario que pase a Orientacin. Se puede eliminar, pues no es


necesario que el usuario pase al rea de Orientacin, pues las actividades que siguen,
pueden ser realizadas en el rea de Informes.

Actividad 6: llamar al usuario. Se puede eliminar, pues se ha determinado previamente


que todo se puede realizar en el rea de Informes.

Actividad 7: verificar los requisitos que trae. Se puede eliminar, pues esta sera una
actividad duplicada, pues ya se ha ejecutado en la actividad 4, en el rea de Informes.

Vea las figuras 17 y 18, donde se muestra la eliminacin de las actividades 5, 6 y 7.


Figura 17: eliminacin de actividades innecesarias
Contador de Recursos
Tipo de Actividad
Tipo de Valor
Personal Directo
Material Fungible Servicio Directo Operacin Revision Traslado Espera Archivo
Paso
Actividad
P1 P2 P3 P4 P5 M1 M2 M3M4 S1 S2 S3 S4
VA Control SVA
No t No t No t No t No t UM UMUMUMUMUMUMUM
1 Llamar al siguiente usuario en cola
Informes
1 0 0 0 0 1 1 0 0 00 0 0 0 1 1 1 1 1
1
2 Preguntar al usuario sobre tramite que desea Informes
2 0 0 0 0 1 2 0 0 00 0 0 0 0 0 0 0 0
1
3 Escuchar al usuario
Informes
5 0 0 0 0 1 5 0 0 00 0 0 0 0 1 1 1 1
1
4 Verificar los requisitos que trae
Informes
10 0 0 0 0 1 10 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0
1
5 Indicar al usuario para que pase a orientacin Informes
1 0 0 0 0 1 1 0 0 00 0 0 1 1 0 0 0 0
1
6 Llamar al usuario
Orientacin 1 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1
7 Verificar los requisitos que trae
Orientacin 10 0 0 1 10 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1
28
8 Artculo
Llenar formularios
con
el
usuario
Orientacin
15
0
0
1
8
0
0
0
0
1
7
1
1
0
0
0
0
0
0
1
40 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
9 Archivar expediente
Orientacin 3 0 0 1 3 0 0 0 0 0 0 1 0 1 `1 0 0 0 0
1
10 Firmar cargo a usuario
Orientacin 1 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0
1
TOTAL
49 0 0 5 23 5 19 0 0 1 7 3 1 4 2 0 0 0 0
6
1 0
Centro de Tiempo
Actividad (min)

Figura 18: eliminacin de actividades innecesarias


rea 1

rea 2

Inicio

Llamar al siguiente
usuario en cola

Llamar al usuario
Preguntar al usuario
sobre el trmite que
desea

Escuchar al usuario

Verificar requisitos
que trae

Verificar los requisitos


que trae

Llenar formularios
con el usuario

Requisitos
completos?

Archivar expediente

No

Explicar al usuario lo
que debe corregir

Si

Indicar al usuario
que pase a
orientacin

Firmar cargo al
usuario

Fin

Modificado el procedimiento, debe generarse la nueva tabla ASME-VM y el nuevo Diagrama de


bloques; de tal forma, queda rediseado el procedimiento, como se ilustra en las figuras 19 y 20.
Figura 19: nuevo procedimiento luego del rediseo

Paso

Actividad

1
2
3
4
5
6
7

Llamar al siguiente usuario en cola


Preguntar al usuario sobre tramite que desea
Escuchar al usuario
Verificar los requisitos que trae
Llenar formularios con el usuario
Archivar expediente
Firmar cargo a usuario
TOTAL

Centro de
Actividad

Tiempo
(min)

Informes
Informes
Informes
Informes
Orientacin
Orientacin
Orientacin

1
2
5
10
15
3
1
37

P1
No t
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0

Contador de Recursos
Tipo de Actividad
Tipo de Valor
Personal Directo
Material Fungible Servicio Directo Operacin Revision Traslado Espera Archivo
P2 P3 P4 P5 M1 M2 M3 M4 S1 S2 S3 S4
VA Control SVA
No t No t No t No t UM UMUMUMUMUMUMUM
0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1
1
0 0 1 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1
0 0 1 5 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1
1
0 0 1 10 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0
1
1 8 0 0 0 0 1 7 1 1 0 0 0 0 0 0
1
1 3 0 0 0 0 0 0 1 0 1 `1 0 0 0 0
1
1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0
1
3 12 4 18 0 0 1 7 3 1 3 1 0 0 0 0
6
1 0

Figura 20: nuevo procedimiento luego del rediseo


rea 1

rea 2

Inicio

Llamar al siguiente
usuario en cola

Preguntar al usuario
sobre el trmite que
desea

Escuchar al usuario

Verificar los requisitos


que trae

Requisitos
completos?

No

Explicar al usuario lo
que debe corregir

Si

Llenar formularios con


el usuario

Archivar expediente

Firmar cargo al
usuario

Fin

Luego de la eliminacin de actividades, se tiene ahora una propuesta de procedimiento


rediseado. Es valioso mostrar los indicadores, pues permiten comparar la situacin actual con la
propuesta luego del rediseo. Esta comparacin de indicadores, se puede ver en el cuadro 10.
Cuadro 10: procedimiento simplificado, comparacin de indicadores: actual y propuesto

Actividades
Con valor aadido.
De control.
Sin valor aadido.
Tiempo
Nmero de requisitos.
Costo.
Cantidad de reas participantes.
Recursos
Personal directo
P1
P2

Actual
10
7

Propuesto
7
6

Diferencia
-3
-1

-1

-1

49 minutos

37 minutos

-12 minutos

-1

0
23

0
12

0
-11

P3
P4
P5
Material fungible
M1
M2
M3
M4
Servicio directo
S1
S2
S3
S4

19
0
7

18
0
7

-1
0
0

3
1
4
2

3
1
3
1

0
0
-1
-1

0
0
0
0

2
2
2
2

2
2
2
2

Fuente: elaboracin propia

En esta etapa se recomienda organizar


talleres con la participacin del personal
involucrado en el procedimiento, incluyendo a
quienes orientan e informan al pblico y a los
que procesan internamente el trmite. El
objetivo de estos talleres es validar la
propuesta, recoger los aportes de los
participantes y lograr la apropiacin de la
misma.

Opciones para los talleres de validacin de la propuesta


Existen dos alternativas:
La primera es entregar el diagnstico del procedimiento a los
participantes en los siguientes formatos: Diagrama de bloques
actual, y tabla ASME-VM actual. Luego de explicarles los
objetivos de la simplificacin administrativa y las preguntas que
debe hacerse para reducir actividades y requisitos, invitarlos a
plantear una propuesta de procedimiento simplificado. Es
conveniente que los participantes tengan un papel activo en el
taller, que dibujen la propuesta (usando papelotes, plumn y
similares), luego que expongan cules seran los cambios que
plantearan, y los recursos necesarios para implementarla.
La segunda alternativa es entregar a los participantes el
diagnstico y la propuesta elaborada por el EMC. En este caso, se
invita a los grupos a revisar ambos documentos y a validar o
plantear mejoras.

Figura 21: participantes dibujan nueva propuesta de Diagrama de bloques

Fuente: archivo personal del equipo

2.3.3. Tercera fase: modificacin o elaboracin del marco normativo que regule el
procedimiento rediseado
Sobre la base de la informacin obtenida en el diagnstico, y en funcin de la propuesta de
rediseo del nuevo procedimiento, se recomienda elaborar una norma legal que documente el
procedimiento rediseado de tal manera que, al aprobarse, sea obligatoria para el personal.

Adicionalmente se debe modificar el MAPRO, en lo referente al procedimiento rediseado. En el


caso de que las normas legales obstaculicen el rediseo del procedimiento, se recomienda
elaborar las propuestas normativas correspondientes para modificar el marco legal vigente y los
instrumentos de gestin, de ser necesario.
2.3.4. Cuarta fase: propuesta de acondicionamiento de la infraestructura y
equipamiento
En lo que respecta al equipamiento, en la etapa de diagnstico, se ha definido la situacin del
hardware y software de las reas donde se realiza el trmite, as como las competencias del
personal de sistemas. El anlisis de dicha informacin y de la propuesta de rediseo del trmite
nos permitir tomar decisiones respecto a la necesidad del uso y/o cambios en las TIC en la
propuesta de simplificacin del trmite.

De identificarse que las condiciones de equipamiento respecto al hardware no son las ptimas
para emprender la simplificacin, se propone la relacin de equipamiento mnimo con que debe
contar el rea para simplificar el procedimiento. Asimismo, se debe iniciar el diseo del software
en lnea con la propuesta de rediseo del trmite.

Es importante indicar que esta etapa de diseo debe continuar durante la etapa de
implementacin de la reforma para recoger las propuestas de mejora que surjan de la aplicacin
del nuevo procedimiento. Ms an, se recomienda que la implementacin del software y el diseo
final del mismo sean realizados una vez que se haya validado el nuevo procedimiento simplificado,
con la aprobacin de la norma que lo regula.

Se debe plantear la redistribucin del espacio fsico, orientada a la optimizacin del proceso, la
adecuada atencin al pblico y al buen clima laboral. Es recomendable que el diseo de la
estructura sea realizada por un especialista, y que tome en cuenta la propuesta de flujograma
(funciones conexas o complementarias).

Entre los aspectos para el rediseo tenemos: la sealizacin dentro del local, la ubicacin de las
oficinas, la facilidad de acceso al local, servicios adicionales que brinda la municipalidad
(fotocopiadoras, servicios higinicos, etc.), la actitud de los trabajadores de la municipalidad con el
usuario (vigilante, recepcin de documento, ventanilla de informacin y atencin al cliente, etc.),
las colas y tiempos de espera para ser atendidos, el tiempo de atencin, la entrega de material
informativo, etc.
2.3.5. Quinta fase: propuesta de nuevo costeo
Sobre la base de la informacin obtenida en el diagnstico, y en funcin de la propuesta de
rediseo, se costea el nuevo procedimiento; para ello se utiliza la metodologa de costo aprobada
por Decreto Supremo n. 064-2010-PCM. Esta informacin debe ser incorporada en la propuesta
de modificacin de la norma correspondiente y, posteriormente, en el TUPA.

Los derechos de tramitacin, al ser tasas de acuerdo con el Cdigo Tributario, deben ser
aprobados mediante Decreto Supremo u Ordenanza Regional o Municipal, segn corresponda,
previamente a su incorporacin en el respectivo Texto nico de Procedimientos Administrativos
de las entidades.

Las entidades pueden incluir un artculo en la norma del TUPA que apruebe los derechos de
tramitacin, la misma que ser aprobada conforme a las disposiciones del Cdigo Tributario. Por
ejemplo, las de los municipios distritales sern ratificadas por el provincial respectivo29.
2.3.6. Sexta fase: propuesta de fortalecimiento de capacidades
En la etapa de diagnstico se ha identificado informacin relacionada con las habilidades y
carencias del personal. En esta fase se debe disear actividades de capacitacin necesarias para

29

MARAV, Milagros (2006). Manual Metodolgico para la elaboracin del Texto nico de Procedimientos
Administrativos (TUPA).

lograr que los administradores del proceso adquieran mayores conocimientos (o nuevos) y
habilidades necesarios para operar el nuevo procedimiento.

El plan de fortalecimiento de capacidades debe incluir actividades de capacitacin, a travs de


talleres, que incidan en el conocimiento de los aspectos normativos relacionados con el
procedimiento; debe incluir, adems, actividades que apoyen al aprendizaje y puesta en marcha
del nuevo procedimiento rediseado. Entre los temas que se debe tener en consideracin en este
plan figuran: sensibilizacin sobre importancia del cambio, normativa especfica del procedimiento
as como la general (como la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley del Silencio
Administrativo), simulacin de casos, atencin al cliente, entre otros.
2.3.7. Sptima fase: presentacin al Comit de Direccin del Proceso de Simplificacin
El objetivo es presentar el procedimiento rediseado al Comit, a travs del Diagrama de bloques,
la tabla ASME-VM, y el cuadro comparativo de indicadores, que muestran con claridad las
bondades de la propuesta. En esta reunin tambin se recomienda que se seale cules sern las
normas que requieren modificacin y/o derogacin, de ser el caso, para facilitar la simplificacin
del proceso.

En el caso de que el procedimiento rediseado suponga la mejora del equipamiento,


infraestructura y TIC como paso previo a la implementacin, que haya necesidades de capacitacin
del personal, debe comunicarse al Comit tal situacin para que los responsables de las reas den
las facilidades al personal para la solucin respectiva.
2.3.8. Octava fase: elaboracin de la propuesta final
Con la opinin del Comit, se procede a ajustar la propuesta final, la misma que incluye el
Diagrama de bloques y la tabla ASME-VM, el cuadro comparativo de mejoras, las normas legales e
instrumentos de gestin, las adecuaciones del ambiente fsico, los requerimientos de
equipamiento y TIC y el plan de capacitacin.

2.4. Etapa de Implementacin


El objetivo general de esta etapa es poner en marcha la propuesta diseada en la etapa previa.

En esta etapa se recomienda seguir las siguientes fases:

Capacitacin y sensibilizacin especfica a todas las reas involucradas.


Aprobacin del marco normativo para el nuevo procedimiento rediseado.
Adecuacin de ambientes, difusin de caractersticas del procedimiento simplificado y TIC.
Difusin masiva de la reforma emprendida.
2.4.1. Primera fase: capacitacin especfica y sensibilizacin especfica a todas las reas
involucradas
El objetivo de esta capacitacin es compartir y socializar la propuesta del nuevo procedimiento y
entrenar al personal respecto al rol que cumplir en el procedimiento rediseado. Es aconsejable
hacer la capacitacin a travs de talleres organizados y dirigidos por el EMC.

Debe participar el personal que est involucrado en el procedimiento, desde aquellos que
orientan e informan al pblico sobre el trmite hasta los que procesan internamente el mismo.
2.4.2. Segunda fase: aprobacin del marco normativo que fundamente el nuevo
procedimiento rediseado
El objetivo de esta fase es formalizar la propuesta de procedimiento rediseado, para ello se debe
realizar todos los cambios normativos necesarios para su implementacin. En la cultura
organizacional de las entidades pblicas, el aspecto normativo juega un papel importante para
llevar a cabo y dar sostenibilidad a los procesos de reforma.

Como se ha sealado en la pgina previa, la sustentacin del nuevo marco normativo puede
implicar la modificacin de las siguientes normas:

Instrumentos de gestin: muchas veces el ROF y el MOF tendrn que ser modificadas; en
casos ms especficos, habr que modificar el CAP.
Norma que regula el trmite: la que corresponda.
Texto nico de Procedimientos Administrativos.
Manual de Procedimientos.
Norma de aprobacin de los derechos de trmite.

2.4.3. Tercera fase: adecuacin de ambientes, difusin de caractersticas del


procedimiento simplificado y TIC
Para que la propuesta de simplificacin tenga un impacto importante en los trabajadores y en el
pblico usuario, es importante que esta vaya acompaada de la adecuacin o reorganizacin de
ambientes que estn alineados con la lgica del nuevo procedimiento. Las reas involucradas en el
trmite deben estar ubicadas siguiendo la lgica de flujo que se ilustra en el diagrama de bloques
del procedimiento rediseado.
En este sentido, en esta etapa se debe poner en marcha la propuesta de readecuacin de
ambiente planteada en la etapa de rediseo. Como se ha sealado anteriormente, para ello no se
requiere grandes inversiones ni modificaciones; algunos arreglos menores, como el pintado de
ambientes y el cambio de sillas, pueden tener un impacto en los trabajadores y en el pblico
usuario.

Es posible que la implementacin del nuevo procedimiento implique cambios ms significativos en


la estructura y en la distribucin de ambientes y equipos. Aqu se debe evaluar el apoyo poltico
con el que se cuenta, y actuar acorde con ello: en el caso de que exista un claro apoyo poltico y
recursos para el proyecto, se debe hacer las modificaciones fsicas necesarias.

Si la percepcin de apoyo poltico no es tan alta, es mejor demostrar resultados del cambio en las
primeras semanas, y luego recin incorporar al proyecto aspectos vinculados a cambios fsicos y de
redistribucin. Si los cambios a realizar son muy drsticos, es recomendable tratarlo como a un
proyecto arquitectnico ad-hoc de adecuacin de ambientes.

Se debe preparar folletos de fcil comprensin para informar a los usuarios internos y externos
sobre el flujo del nuevo trmite, en el que se debe enfatizar los nuevos requisitos, costos, etc., de
ser el caso. El uso de uniformes del personal involucrado en el trmite puede tambin ejercer un
impacto positivo; para ello se puede optar por soluciones simples que no impliquen recursos
adicionales, por ejemplo: uso de chalecos y solapines que sealen los nombres de quienes
atienden.

En lo relacionado con las Tcnicas de Informacin y Comunicacin, en esta fase se debe concretar
la compra de hardware (en el caso de que ello se hubiera advertido como necesario), y terminar

de afinar el software especializado (en el caso de que su desarrollo se hubiera considerado


necesario, como se ha indicado en la etapa de rediseo).

Es importante que el software tenga en cuenta las caractersticas particulares de los recursos
informticos de la entidad (incluido el hardware), como son: servidores disponibles, bases de
datos utilizados, antigedad de los equipos, personal de desarrollo de sistemas y programacin,
existencia o no de una red de cableado estructurado, etc., con la finalidad de no generar
retrasos en el proyecto.

Si la programacin del mdulo es ejecutada por consultores externos, se debe requerir que el
contrato establezca la entrega del cdigo fuente y el manual de usuarios, a fin de viabilizar la
posibilidad de modificaciones en el futuro. Adicionalmente, se debe especificar en el contrato que
se cede a la entidad los derechos de propiedad intelectual del software.
2.4.4. Cuarta fase: difusin masiva de la reforma emprendida
El objetivo de esta fase es comunicar al pblico usuario (gremios, grupos vecinales, etc.) la reforma
realizada para que conozcan cmo realizar el nuevo trmite, de tal manera que siempre exijan a la
entidad los mismos niveles de calidad y oportunidad en el cumplimiento del mismo. Se busca
generar un estndar en la calidad de la atencin y gestin del trmite que impida retrocesos
posteriores, utilizando a la poblacin como vigilante del proceso.

La difusin masiva de la reforma debe ser realizada luego de un tiempo prudencial en que se
espera que el personal haya adquirido las capacidades necesarias para una mejor gestin del
trmite. Durante esta etapa se pueden seguir haciendo los ajustes necesarios.

Esta difusin masiva debe ser realizada lo ms profesionalmente posible; es muy importante la
participacin de reas que han aplicado la simplificacin, as como las reas encargadas de la
participacin vecinal y/o comunicacin institucional.

Los miembros del EMC y el personal de las reas involucradas pueden presentarse en conferencias
de prensa, y similares, para el pblico usuario (los ms favorecidos con la reforma), para una
mayor difusin del procedimiento rediseado. Asimismo, las revistas y folletos institucionales con

reseas sobre el tema son tambin un buen recurso. Valiosos, tambin, son los programas
radiales, cuyo diseo permite que el pblico pueda llamar y preguntar respecto a la nueva forma
de hacer los trmites, etc.

Algunas entidades tienen canales regionales o locales (municipalidades o gobiernos regionales, por
ejemplo), deben aprovechar estos espacios para la difusin. Lo mismo respecto al portal
electrnico institucional.

2.5. Etapa de monitoreo y evaluacin


El monitoreo y la evaluacin son herramientas interdependientes y bsicas para la gestin del
proceso de simplificacin; por tanto, no puede pensarse que son acciones a encarar en forma
separada. Ambas deben ser efectuadas durante todo el proceso de simplificacin, lo que implica
una verificacin constante de las actividades y el cumplimento de objetivos de cada etapa del
mismo.

Para las actividades de monitoreo y evaluacin se recomienda recoger y usar informacin


cualitativa y cuantitativa sobre el avance del proceso de simplificacin, tanto de la gestin misma
del proceso como del resideo del trmite; se usa, para ello, los indicadores establecidos al inicio
del proceso de simplificacin (ver inicio de la etapa de diagnstico).
2.5.1. Monitoreo
El monitoreo se debe realizar como un proceso continuo y sistemtico. Mediante tal
procedimiento se verifica la eficiencia y la eficacia del proceso de simplificacin, mediante la
identificacin de los logros y las debilidades del proceso; as, por ejemplo, como resultado de las
actividades de monitoreo se puede realizar medidas correctivas para optimizar los resultados
esperados del proceso de simplificacin.

El monitoreo es una actividad indispensable para rectificar y mejorar la ejecucin, as como para
asegurar la retroalimentacin entre los objetivos, los supuestos tericos y las lecciones aprendidas
a partir de la prctica.

Asimismo, el monitoreo aporta la informacin que hace posible

sistematizar resultados y proyectos para la evaluacin.

Para que el monitoreo sea exitoso se requiere del diseo y ejecucin de un Plan de monitoreo en
el que se detalle las actividades a realizar y el cronograma para el desarrollo del mismo. El Plan de
monitoreo se desarrolla sobre la base del Plan del Proceso de simplificacin; dicho plan ser el
producto de reuniones de trabajo del EMC, con insumos de los responsables del proceso, cuando
sea el caso.

Con el fin de informar sobre los resultados del monitoreo es necesario establecer mecanismos de
difusin de la informacin; estos pueden ser reuniones de trabajo y difusin de informes en
entidades pequeas y medianas. En el caso de las entidades grandes en las que se debe
garantizar el flujo de la informacin de manera oportuna, se puede establecer un sistema
gerencial que identifique el modo en que tal informacin de monitoreo debe ser presentada, y a
los usuarios de la misma.

El nmero de usuarios de la informacin generada por el monitoreo crecer de forma


proporcional al tamao de la entidad. Los principales usuarios normalmente son: el equipo, el
Comit de Direccin del Proyecto y el lder de la entidad. Pueden sumarse otros segn el tamao
de la entidad y la complejidad del trmite: los miembros de la Alta Direccin (lderes de la
entidad), el equipo, los gerentes y/o directores, los financiadores, los responsables del proceso, y
otros particulares de cada proceso.

Los tipos de informacin usados para el monitoreo son de ndole cualitativa y cuantitativa, y
pueden estar referidos a aspectos relacionados con:

La gestin del proyecto, es decir si se est cumpliendo las actividades, los plazos y los objetivos
planteados.
El avance del trmite rediseado respecto a los indicadores trazados como lnea de base en la
etapa de diagnstico.

Es importante establecer herramientas apropiadas para efectuar la recopilacin de datos e


identificar los recursos necesarios. Estos pueden ser:

Encuestas y entrevistas a usuarios y clientes sobre la calidad y pertinencia de los cambios


realizados (ver un ejemplo en el anexo 2).
Recojo peridico de informacin sobre indicadores los cuales pueden referirse como se ha
explicado a la gestin del proceso de simplificacin o a indicadores de resultado del trmite
rediseado. A modo de ejemplo se sealan propuestas de posibles indicadores:

Indicadores

Ejemplos de indicadores

Indicadores respecto al
avance de la gestin del
proyecto de simplificacin:

% de avance de actividades
realizadas de acuerdo con el plan.
Nmero de metas cumplidas.
% de presupuesto ejecutado.

Indicadores respecto a los


logros de la simplificacin
en trminos del trmite
resideado:

Nmero de pasos del procedimiento.


Nmero de requisitos solicitados.
Costo del procedimiento.
Tiempo del procedimiento.
Nmero de actos administrativos que
han dado fin al procedimiento tales
como autorizaciones, registros,
licencias, entre otros, expedidos en el
momento de elaborar el diagnstico.

Cliente annimo. Herramienta para monitorear el procedimiento rediseado. Es un


mecanismo en el que una persona designada por el equipo realiza el trmite con el fin de
recoger in situ informacin sobre el tipo y la calidad de la atencin del trmite simplificado.
Este mecanismo provee informacin que permite evaluar el desempeo del personal que
atiende el trmite y del nivel de implementacin del procedimiento rediseado.
Revisin aleatoria de expedientes. Herramienta para monitorear el procedimiento
rediseado. Se revisa el historial del expediente, fecha de ingreso, de atencin final,
observaciones, personal que intervino en el trmite, cumplimiento de plazos, entre otros. Esta
informacin proporciona elementos objetivos sobre la manera en que se est realizando los
trmites en la prctica permitiendo identificar con claridad los aspectos que fueron mejorados
y cules representan una tarea pendiente.
2.5.2. Evaluacin
La evaluacin est orientada a mejorar la eficacia de los procedimientos en relacin con sus fines,
adems de promover mayor eficiencia en el uso de los recursos. En tal sentido, cabe precisar que
la evaluacin no es un fin en s misma, sino un medio para optimizar la gestin del proyecto.

Hay diferentes tipos de evaluacin segn la oportunidad en que dicha evaluacin sea realizada. El
equipo debe desarrollar un Plan de evaluacin sobre la base del Plan del Proyecto de
simplificacin y del Plan de monitoreo.

En el Plan de evaluacin se debe identificar los momentos en que se analizar la informacin


recogida en el monitoreo, y las estrategias a seguir para realizar los ajustes necesarios para el
cumplimiento del Plan de Trabajo del Proyecto de Simplificacin.

La evaluacin estar a cargo del lder del equipo y de una persona externa, a modo de auditora,
con el fin de garantizar la objetividad y definir adecuadamente las acciones correctivas para
garantizar el desarrollo del proyecto de simplificacin. Esta persona puede ser un funcionario de la
entidad, aunque lo ideal es que no haya sido parte del proyecto de simplificacin.

La evaluacin puede darse en diferentes momentos. En algunos casos, la evaluacin posterior ser
suficiente, mientras que en otros ser necesario realizar evaluaciones previas al proyecto y
durante l. El nmero y la frecuencia de las evaluaciones estarn determinados por el tamao de
la entidad, la complejidad del trmite a simplificar y los recursos disponibles. A continuacin se
presenta los tipos de evaluacin que se puede realizar:

Evaluacin ex ante: se realizar antes de la aprobacin de la etapa de rediseo del proyecto de


simplificacin. El objetivo es analizar la pertinencia, viabilidad y eficacia potencial del diseo
propuesto. En esta evaluacin se seleccionar de entre varias alternativas tcnicamente factibles a
la que produce el mayor impacto al mnimo costo. Este tipo de evaluacin supone la incorporacin
de ajustes necesarios en el diseo del trmite a simplificar.

Evaluacin de medio trmino o continua: se har mientras el proyecto se va desarrollando,


permitir conocer en qu medida se est logrando los objetivos. Una evaluacin de este tipo debe
buscar aportar al ajuste y perfeccionamiento (LOOP) del procedimiento rediseado y a identificar
lecciones aprendidas.

Evaluacin ex post, de resultados o de fin del proyecto de simplificacin: se realizar cuando


culmine el proyecto. Se buscar indagar sobre el nivel de cumplimiento de los objetivos; asimismo,
buscar demostrar que los cambios producidos son consecuencia de las actividades del rediseo.
Se indagar sobre los aspectos positivos, negativos e inesperados.

Evaluacin de impacto: en esta se identificar las mejoras en el trmite y su impacto en los


ciudadanos usuarios, es decir, se enfoca en conocer si la mejora del trmite ha significado cambios
en el comportamiento de los usuarios, por ejemplo, incremento de la productividad de la empresa
de ser un trmite relacionado con empresas.

Como se explic antes, no todas las entidades requerirn o estarn en condicin de realizar todos
los tipos de evaluacin, sin embargo ser necesario que se realice por lo menos una evaluacin expost con el fin de analizar el cumplimiento de los objetivos del Plan de Trabajo del proyecto de
simplificacin y los problemas que se presentaron con el fin de evitarlos en futuros proyectos. La
idea es que la experiencia sirva tambin para generar aprendizaje y capacidad en la entidad.

2.6. Etapa de mejoramiento continuo y sostenibilidad


Partimos de que el Estado es un proveedor de servicios al ciudadano, y dado que su existencia est
orientada a la satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos, debe procurar prestar servicios
de calidad y sostenibles en el tiempo, pues ello contribuye a crear confianza y credibilidad, al ser la
simplificacin administrativa, especialmente la simplificacin de trmites, uno de los aspectos ms
visibles de la reforma del Estado.

De esta manera, una vez emprendida la reforma, el objetivo siguiente es darle continuidad a partir
de un conjunto de actividades articuladas entre s para garantizar la calidad de los servicios y/o
productos generados por el proceso de simplificacin una vez culminado el proceso. Para ello es
importante incorporar, a nuestras entidades, prcticas y herramientas de mejora continua y otras
orientadas a la sostenibilidad de los procesos de reforma.

2.6.1. Mejora continua


Un proceso de mejora continua se entiende como el esfuerzo de las entidades con el objetivo de
alcanzar niveles ms altos de eficiencia y eficacia, orientado a promover la competitividad y/o
bienestar de los usuarios30.

Demanda de los usuarios

Los ciudadanos demandan a la Administracin Pblica trmites de mayor calidad, y acordes con
los impuestos que pagan; buscan servicios ms rpidos y fiables, con horarios ajustados a sus
necesidades; requieren servidores pblicos que los traten con cortesa y respeto en ventanillas
nicas donde puedan realizar todos sus trmites sin tener que desplazarse a otros lugares.

Desarrollo del proceso de mejora continua31

Un proceso de mejora continua se inicia a partir de un cambio de mentalidad, hbitos, tcnicas de


los empleados, impulsados por los funcionarios y/o directivos, y apoyados por la Alta Direccin de
la entidad. El enfoque de mejora continua contempla cuatro pasos (metodologa PHVA, rueda de
Deming) que debe volverse un hbito dentro de la entidad.

Para conseguir que la mejora continua de los trmites de la entidad se sostenga es necesario
incluir objetivos de mejora continua en el Plan Operativo Institucional (POI) de la entidad, los
mismos que deben estar basados en las necesidades y expectativas de los usuarios del servicio
brindado.

El enfoque de mejora continua contempla cuatro pasos:


Figura 21: rueda de Deming

30
31

Federacin Espaola de Municipios y Provincias (2003). Procesos de mejora continua.


Ibid.

Seguimiento
Mejora

Logr los
objetivos?

Actuar

Planear

Verificar

Hacer

Qu?
Quin?
Cmo?
Cundo?
Dnde?

Ejecutar
segn lo
planeado.

Planear: diseo de los servicios que se va a entregar a los usuarios, los procesos (pasos) que
involucran, y diseo de los objetivos necesarios para obtener resultados de acuerdo con los
requisitos y las expectativas del usuario y las polticas de la entidad.
Hacer: implantar los procesos (pasos) diseados para la entrega de los servicios.
Verificar: realizar el monitoreo y evaluacin de los procedimientos y los servicios entregados
al usuario; realizar la comprobacin del diseo de los objetivos establecidos, e informar sobre
los resultados obtenidos.
Actuar: a partir de los resultados obtenidos en el proceso de monitoreo y evaluacin, se toma
acciones necesarias para igualar o sobrepasar las expectativas que el usuario tiene respecto al
servicio entregado.

El Equipo de Mejora Continua, culminado el proyecto de simplificacin, debe seguir con la


realizacin de esta labor, detectando, analizando y ensayando soluciones a los problemas
suscitados como consecuencia de la provisin de un servicio; y buscando mejorar continuamente
el trmite (en esto consiste la mejora continua). Para ello debe medir hacia adentro y hacia
afuera.

a. Medicin hacia adentro

Para mejorar hay que comparar; y, para comparar, hay que medir. A partir de la medicin se
conoce las deficiencias, y estas, adems de ser el objetivo de las acciones correctivas, sirven para
que la entidad aprenda de sus errores.

Definidas las caractersticas de un trmite y del procedimiento vinculado al mismo, se debe


identificar el nivel promedio que hay que alcanzar para responder a las necesidades y expectativas
de los usuarios. Cada trmite debe tener uno o varios indicadores objetivos, en cada uno de los
cuales se debe establecer el nivel promedio o compromiso a alcanzar.

Los indicadores pueden ser de diferentes tipos. Por ejemplo, el Municipal Scorecard, diseado por
la IFC, utiliza dos tipos de indicadores32, los que puede ser utilizados como referentes.

Indicadores de desempeo

Tiempo, costo, nmero de visitas realizado por el solicitante, rechazos de la solicitud presentada
por el usuario.

Indicadores de proceso
Por ejemplo, complejidad de los formularios, claridad de la informacin brindada por la entidad,
acceso a la informacin sobre el procedimiento, consistencia de la informacin proporcionada,
calidad de las instalaciones, uso de tecnologa de informacin y comunicaciones, delegacin de
firmas, etc.

Se puede utilizar estos referentes para construir los indicadores.

b. Medicin hacia afuera33

32

Los indicadores a utilizar debern estar alineados con los indicadores utilizados en el seguimiento de la Poltica Nacional
de Simplificacin Administrativa.
33

Ibid.

No todas las caractersticas de un trmite tienen la misma relevancia ni son valoradas igual por los
usuarios. Es necesario determinar el grado de importancia que los usuarios asignan a la
satisfaccin; por tal motivo, se requiere identificar los atributos de calidad desde el punto de vista
del usuario y la ponderacin que este le asigna.

De acuerdo con el modelo SERVQUAL, se puede agrupar a estos atributos de la siguiente manera:

Fiabilidad: habilidad para realizar el trmite acordado de forma fiable y cuidadosa.


Capacidad de respuesta: disposicin para proporcionar un trmite rpido.
Seguridad: conocimientos y atencin mostrados por los empleados y sus habilidades para
inspirar credibilidad y confianza.
Empata: atencin individualizada que se ofrece a los clientes.
Elementos tangibles: aspecto de las instalaciones fsicas, equipos, personal y material que
interviene o que fue utilizado en la prestacin del servicio.

Para medir el nivel de satisfaccin se puede utilizar una serie de tcnicas: encuestas, focus group,
buzones de sugerencias, etc. A continuacin se detalla algunas de ellas:

Encuestas con cuestionarios estructurados: pueden ser realizadas de forma escrita, va correo
electrnico, va web o mediante entrevista personal.
Focus group: reunin de personas en un espacio que propicia el intercambio de opiniones y
experiencias.
Buzones de sugerencias: ubicados en lugares de acceso pblico para que los usuarios hagan
llegar sus sugerencias.
2.6.2. Sostenibilidad
Una vez implementada la reforma, debemos darle continuidad; para ello se utiliza herramientas
que la consoliden y fortalezcan, evitando retrocesos34. Entre estas herramientas se encuentran las
siguientes:

34

Manual de intervencin en las municipalidades para la agilizacin de trmites de licencias de aperturas y anuncios.
USAID.

Documento del proceso de simplificacin: es indispensable que el proceso se encuentre


documentado y medido adecuadamente (a partir de una lnea de base) para permitir
evaluaciones peridicas internas y externas, como las que han sido sealadas en la etapa
previa.
Difusin: una vez llevada a cabo la reforma, es importante dar a conocer al personal y pblico
usuario las mejoras, los beneficios, y las caractersticas ms amigables del procedimiento
simplificado, de manera tal que estos las conozcan y se conviertan en fiscalizadores ante
posibles retrocesos en la calidad del servicio.
o

Difusin interna: los trabajadores de la entidad forman parte de la reforma y pueden


comunicar los resultados de esta; por ello, es necesario disear canales de comunicacin
interna para informarles sobre los avances. Se puede utilizar herramientas de
comunicacin, tales como correos electrnicos, boletines informativos, vitrinas
informativas, etc.

Difusin externa: se pueden usar emisoras radiales locales, perifoneo, trpticos, afiches,
chalecos y/o pines que identifiquen a los trabajadores de las reas involucradas en el
proyecto de reforma.

Reglamento del procedimiento: la idea es normar el procedimiento reformado, impidiendo de


esta manera que futuras acciones atenten contra el avance alcanzado. En tal sentido, debe
expedirse la norma que reglamente el procedimiento rediseado y adecuarse el MAPRO y/o
TUPA de la entidad u otros instrumentos de gestin, de ser el caso.
Acceso a certificaciones: esto es importante para la sostenibilidad, porque la certificacin
obliga a la elaboracin de manuales, los que permiten que los trabajadores cuenten con guas
de cmo proceder en la prctica. Esto permite atenuar las limitaciones propias de la rotacin
laboral en las entidades pblicas. Una de las certificaciones ms conocidas es la certificacin
ISO. Se trata de un conjunto de enunciados, los cuales especifican qu elementos deben
integrar el Sistema de la Calidad de una organizacin y cmo deben funcionar en conjunto
para asegurar la calidad de los bienes y servicios que produce. Es importante precisar que
acceder a una certificacin no asegura que el procedimiento est simplificado. nicamente
asegura que se est cumpliendo con todos los parmetros requeridos.

Cartas de compromiso35: son herramientas a travs de las cuales se establece compromisos


concretos con los usuarios de los trmites, respecto a la calidad de servicio o a las medidas
que estos pueden adoptar cuando los servicios que reciben no son aceptables.

Estas cartas son un instrumento importante para informar pblicamente de los servicios que
ofrece una entidad, motivan a los servidores pblicos e influyen en las expectativas de los
usuarios, adems favorece la rendicin de cuentas.
Estas cartas deben estar asociadas con los objetivos planteados en los planes estratgicos de la
entidad; deben ser redactadas empleando un lenguaje que sea comprensible para los usuarios.
Para comunicar al ciudadano los compromisos, se debe contemplar todos los medios de
comunicacin existentes (paneles, trpticos, peridicos, reuniones, cartas, comunicados, boletines,
correos electrnicos, portal web, etc.), buscando los medios ms eficaces para llegar a los
usuarios, teniendo en cuenta sus necesidades y caractersticas.

Algunas caractersticas que deben tener las Cartas de compromiso son:

Responder a las necesidades de los usuarios y ser relevantes para estos: deben
considerar las necesidades de los usuarios del servicio, hacer referencia a elementos del
servicio concretos y medibles (observables) por el usuario, y que este pueda comprender
fcilmente.
Exigentes pero alcanzables: deben ser realistas, tener en cuenta los recursos disponibles
para que se pueda alcanzar los compromisos establecidos, pero tambin deben
representar un reto para los prestadores del servicio.
Apropiadas para funcionarios y trabajadores: deben ser una herramienta importante
para la gestin de la prestacin de servicios, y para favorecer la participacin de los
trabajadores.
Pblicas: deben ser de conocimiento del pblico usuario.
Actualizadas: deben ser revisadas peridicamente.
Elementos comunes: aunque las Cartas de compromiso pueden diferir en muchos detalles
unas a otras, deben tener un conjunto de elementos comunes:
35

Sistema de Trmites y Servicios Pblicos de Calidad, Programa Especial de Mejora de la Gestin en la Administracin
Pblica Federal, Secretaria de la Funcin Pblica.

Descripcin del trmite ofrecido.

Compromisos adquiridos en la prestacin del trmite, describiendo la calidad de la


prestacin del trmite que los clientes pueden esperar recibir.

Formas de acceso al trmite y al rea que lo presta.

Mecanismos de presentacin de recursos, quejas y reclamos para los usuarios que


estiman que no se ha cumplido los compromisos establecidos, as como sanciones
que la entidad se autoimpone.

Derechos de los usuarios en relacin con el trmite y normativa reguladora del


mismo.

Informacin sobre el costo de la prestacin del servicio, incluso de los trmites


gratuitos. De esta manera, los usuarios estarn al corriente de lo que cuesta el
servicio recibido.