JERARQUA DE LEYES PERUANAS Y

PROCESO DE APROBACIN
PIRMIDE DE KELSEN APLICADA EN EL PER
I.

LA PIRMIDE DE KELSEN
Es el resultado de su muy conocida obra: "Teora Pura del Derecho. Estableciendo
un orden de prelacin de las normas jurdicas, poniendo unas por encima de otras a
la hora de su aplicacin.
Es un recurso pedaggico para hacer comprender dentro de la rama del derecho el
orden de prelacin de los dispositivos legales, situando la Constitucin en el pico de
la Pirmide y en forma descendente las normas jurdicas de menos jerarqua, no
habiendo organismo alguno que pueda modificarlos.

II. ESTRUCTURA DE LA PIRMIDE DE KELSEN EL PER

Figura 1: Pirmide de Kelsen, aplicada en el Per.

2.1

PRIMER NIVEL: LA CONSTITUCIN

Es la ley fundamental de la organizacin del estado, que esta a cargo de la
Asamblea Constituyente, responsables de la aprobacin o refrenda,
conformado por representantes de distintas posiciones e ideologas elegidos
para elaborar esta norma jurdica fundamental que contiene derechos y
deberes, con el fin de regular las relaciones entre los poderes pblicos y los
ciudadanos en lo civil, penal, tributario, laboral, social, econmico y poltico, que
determinan la estructura del estado y seala el rgimen econmico del estado.
Nuestra Carta Poltica se divide en dos partes:
Parte Dogmtica.- Tiene validez universal, seala los derechos de las
personas, referida a la forma del Estado y los regmenes de los derechos,
deberes y las garantas constitucionales.

Parte Orgnica.- Referida a la estructura del Estado, poderes, atribuciones,

funciones, proteccin de la Constitucin y las modalidades para su reforma.
2.2

SEGUNDO NIVEL: ACTOS LEGISLATIVOS

A. TRATADOS
Son acuerdos celebrados por el Per con otro u otros estados, establecen
derechos y obligaciones entre los estados. El presidente de la repblica es
la persona facultada para celebrar los tratados.
Constituyen reglas de Derecho Internacional.
Ingresan al Ordenamiento Jurdico Interno por una ley de ratificacin.
Ejemplos: Convenio 169 de la OIT, Tratado de libre comercio
B. LEYES
Son normas de carcter general, abstractas y obligatorias.
Se inicia con la presentacin de un proyecto de ley y pueden presentarla: El
presidente de la repblica, el congreso, los poderes del estado, organismos
constitucionales, gobiernos regionales, colegios profesionales, personas
naturales, etc.
Existen 2 clases de leyes:
1. Leyes orgnicas:
Sirven para instaurar el marco normativo de instituciones del estado.
Para su aprobacin se requiere de mayora calificada del congreso (la
mitad ms uno).
Ejemplos: Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Ley Orgnica de
Municipalidades, Ley Orgnica del Ministerio de Energa y Minas N
25962.
2. Leyes ordinarias:
Son normas que regulan aspectos de carcter general o especifico, las
cuales se dictan por el Congreso.
Ejemplo: Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental N
28245.
3.- Resoluciones Legislativas
Se expiden con una finalidad especfica del Congreso, y por sus
caractersticas especiales tienen fuerza de ley.
Ejemplos: autorizacin del presidente para salir del pas, declaracin de
guerra o firma de paz, autorizacin de ingreso de tropas extranjeras,
entre otros.
4.- Reglamento del Congreso De La Repblica
Fuerza normativa y materias de regulacin del Reglamento: Precisa las
funciones del Congreso y de la Comisin Permanente, define su
organizacin y funcionamiento, establece los derechos y deberes de los
Congresistas y regula lo s procedimientos parlamentarios.
El Congreso de la Repblica es el rgano representativo de la Nacin,
encargado de realizar las funciones legislativas, de control poltico y las

dems que establece la Constitucin del Estado. Es unicameral y est

integrado por ciento treinta Congresistas elegidos en forma directa, de
acuerdo a ley.
En los documentos oficiales, el Congreso ser denominado Congreso
de la Repblica.
Soberana y Autonoma; El Congreso es soberano en sus funciones.
Tiene autonoma normativa, econmica, administrativa y poltica.
Funcin Legislativa: La funcin legislativa comprende el debate y la
aprobacin de reformas de la Constitucin, de leyes y resoluciones
legislativas, as como su interpretacin, modificacin y derogacin, de
acuerdo co n los procedimientos establecidos por la Constitucin
Poltica y el presente Reglamento.
5.- El Decreto de Urgencia (DU)
Lo dicta o expide el Presidente de la Repblica y lo aprueba el Consejo
de Ministros en acta que suscriben sus miembros. Para su dacin no se
requiere ninguna intervencin del Congreso de la Repblica ex ante;
ninguna suerte de delegacin de facultades legislativas.
Es una norma jurdica que tiene "fuerza de ley", pero no es una ley
formal y slo se dicta por expresa permisin constitucin al como
"medida extraordinaria" o excepcional, por ejemplo, en el caso de una
invasin extranjera, un terremoto, una inundacin o un cataclismo que
haya originado la cada de un meteorito, etc., en materia "econmica y
financiera, cuando as lo requiere el inters nacional y con cargo a dar
cuenta al Congreso", el cual puede modificarlo o derogarlo.
Por ende, es inconstitucional si modifica o deroga leyes ordinarias u
orgnicas que haya expedido el parlamento para el normal desarrollo de
las actividades del Estado.
La regla es que el Poder Ejecutivo carece de potestades legislativas,
siendo los Decretos de Urgencia una excepcin, en la forma restrictiva
que la Constitucin ha previsto.
C. DECRETOS LEGISLATIVOS
Es una norma jurdica con rango de ley, emanada del poder ejecutivo en
virtud de delegacin expresa efectuada por el poder legislativo.
La tcnica del Decreto legislativo tiene su funcin en diversos mbitos:
Para la elaboracin de textos articulados, habiendo aprobado previamente
el Congreso o Parlamento, una Ley de Bases o Ley Delegatoria que sirve
como marco de referencia y lmite.
Para la elaboracin de textos refundidos de diversas leyes, favoreciendo la
compilacin en un slo cuerpo legal de distintas normas jurdicas dispersas.
Estas normas son dictadas en forma autnoma y no requieren una
aprobacin por parte del Congreso o Parlamento. Otorgada mediante una
ley ordinaria.
Ejemplos: Aprobacin de delegacin de funciones al Poder Legislativo en el
marco de los sectores economa, social, etc.

2.3

TERCER NIVEL: ACTOS ADMINISTRATIVOS

El acto administrativo consiste en la declaracin que se manifiesta de manera
voluntaria en el marco del accionar de la funcin pblica y tiene la particularidad
de producir, en forma inmediata, efectos jurdicos individuales.
Todo acto administrativo es valido hasta que no sea declarada l a nulidad por la
autoridad administrativa o jurisdiccional (Art, 9, Ley N 27444 del Procedimiento
Administrativo General).
Este nivel, a su vez est conformado por:
A. DECRETO SUPREMO
Norma de carcter general que reglamenta normas con rango de ley o
regula la actividad sectorial funcional o multisectorial funcional a nivel
nacional.
La naturaleza del decreto vara de acuerdo a cada legislacin nacional.
Existen, en muchos casos, los decretos ley o decretos de necesidad y
urgencia, que son emitidos por el Poder Ejecutivo y tienen carcter de ley
an sin pasar por el Poder Legislativo. Una vez promulgados, de todas
formas, el Congreso puede analizarlos y decidir si mantiene su vigencia o
no.
Estos decretos ley permiten que el Gobierno tome decisiones u rgentes, con
procedimientos rpidos y sin prdida de tiempo. Para los partidos polticos
opositores, sin embargo, este tipo de resoluciones suelen implicar un abuso
de poder por parte del partido dominante, que evita los mecanismos de
debate.
B. RESOLUCIN SUPREMA
Decisin de carcter especfico rubricada por el Presidente de la Repblica
y refrendada por uno o ms Ministros a cuyo mbito de competencia
correspondan y se publica en los casos que lo disponga la ley cuando son
de naturaleza normativa.
Un ejemplo de resolucin suprema en Per tuvo lugar en diciembre de
2010, cuando el presidente Alan Garca Prez aprob el consolidado de las
mejoras efectuadas por las entidades del Poder Ejecutivo en el periodo
septiembre - diciembre de dicho ao.
C. RESOLUCIN MINISTERIAL
Son normas de carcter especfico aprobadas por un Ministro de Estado
respecto de las polticas nacionales y sectoriales a su cargo, entre otros.
D. RESOLUCIONES DIRECTORALES
Son actos que se expresan situaciones adoptadas por el funcionamiento del
nivel respectivo. Es expedida por los Directores administrativos en funcin a
las atribuciones que seala las respectivas leyes orgnicas del sector y
reglamento de organizacin y funciones.
E. RESOLUCIONES JEFATURALES
Son actos que se expresan situaciones adoptadas por el funcionamiento del
nivel respectivo. Es expedida por los Jefes administrativos en funcin a las
atribuciones que seala las respectivas leyes orgnicas del sector y
reglamento de organizacin y funciones.

Ejemplo: RESOLUCIN JEFATURAL N 270-2001-INRENA

F. OTRAS RESOLUCIONES
RESOLUCIONES DE ALCALDA
Este tipo de dispositivos legales aprueban y resuelven los asuntos de
carcter administrativo.
RESOLUCIN DE PRESIDENCIA EJECUTIVA
Ejemplo: Asignan cargos a Gerentes Pblicos en la Superintendencia
Nacional de los Registros Pblicos y en el Instituto Nacional de Salud
mediante RESOLUCIN DE PRESIDENCIA EJECUTIVA N 50-2010SERVIR-PE
III. CONCLUSIONES
En el Per existe un sistema jerrquico de la norma jurdica representado en la
pirmide de Kelsen, en donde La Constitucin representa el nivel ms alto de dicha
pirmide.
Siguiendo el principio de jerarqua de la norma jurdica, ninguna norma inferior puede
mandar sobre una norma superior, se tiene que respetar el orden de jerarqua de la
pirmide.

PROCESO DE APROBACIN
LA CONSTITUCIN
De conformidad con la Ley Constitucional del 31 de agosto de 1993, el CCD someti al
voto popular la aprobacin de la nueva carta poltica. El gobierno fij como fecha para la
realizacin de dicho referndum el 31 de octubre del mismo ao, en el cual los
ciudadanos deberan optar por una de las dos opciones: por el SI, si estaban a favor de
aprobar la Constitucin; y por el NO si eran contrarios a ello.
Los partidos opositores al gobierno, tanto aquellos que haban participado en el CCD
como aquellos que se abstuvieron, sumaron esfuerzos a favor del NO. Mientras que el
gobierno puso todo su aparato de publicidad al servicio de la campaa por el SI. Los
resultados de esta consulta popular fueron los siguientes: Por el SI votaron 3.878.964
ciudadanos (52.24 %), mientras que por el NO votaron 3.545.699 ciudadanos (47.76
%).
El gobierno obtuvo as el triunfo, pero este no fue abrumador como lo haba esperado.
Aprobada as la Constitucin, Fujimori procedi a su promulgacin el 29 de diciembre de
1993.
LOS TRATADOS
De acuerdo a nuestra Constitucin en el CAPITULO II DE LOS TRATADOS se aprueba
la forma con respectos a estos Tratados y en sus Artculo 55.- Los tratados celebrados
por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional; Artculo 56.- Los tratados
deben ser aprobados por el Congreso antes de su ratificacin por el Presidente de la
Repblica, siempre que versen sobre las siguientes materias: 1. Derechos Humanos, 2.
Soberana, dominio o integridad del Estado; 3. Defensa Nacional; 4. Obligaciones
financieras del Estado.
Tambin deben ser aprobados por el Congreso los tratados que crean, modifican o
suprimen tributos; los que exigen modificacin o derogacin de alguna ley y los que
requieren medidas legislativas para su ejecucin; Artculo 57.- El Presidente de la

Repblica puede celebrar o ratificar tratados o adherir a stos sin el requisito de la

aprobacin previa del Congreso en materias no contempladas en el artculo precedente.
En todos esos casos, debe dar cuenta al Congreso.
Cuando el tratado afecte disposiciones constitucionales debe ser aprobado por el mismo
procedimiento que rige la reforma de la Constitucin, antes de ser ratificado por el
Presidente de la Repblica.
La denuncia de los tratados es potestad del Presidente de la Repblica, con cargo de dar
cuenta al Congreso. En el caso de los tratados sujetos a aprobacin del Congreso, la
denuncia requiere aprobacin previa de ste.
LEYES
Cmo se crea una ley?
La institucin parlamentaria tiene una primera e histrica responsabilidad, la creacin de
la ley. La Constitucin Poltica del Per seala varios caminos para llegar a la
formulacin y promulgacin de las leyes.
Tienen derecho de iniciativa, el Presidente de la Repblica y los congresistas, as como
los otros poderes del Estado, las instituciones pblicas autnomas, los municipios y los
colegios profesionales.
Los ciudadanos, ejerciendo el derecho de iniciativa previsto en la Constitucin, tambin
pueden proponer proyectos de ley.
OFICINA DE TRMITE DOCUMENTARIO
La oficina de Trmite Documentario recibe, registra y
numera el proyecto.
OFICIALA MAYOR
Ingresada la iniciativa por la oficina de Trmite
Documentario, el Oficial Mayor da cuenta al Consejo
Directivo, y remite el decreto de envo, que contiene:

Fecha.

Nmero del proyecto.

Nombre de la comisin (o comisiones) que recibir el proyecto, previa consulta a

un miembro de la Mesa Directiva.

Firma del Oficial Mayor del Congreso.

COMISIONES

Es en las comisiones de trabajo, integradas

multipartidariamente, donde se realiza un exhaustivo
estudio de los proyectos de ley, buscando armonizar
puntos de vista y encontrar el consenso entre los grupos parlamentarios y sus diversas
posiciones.
Las comisiones emiten sus dictmenes luego de 30 das tiles, a partir de la fecha de
ingreso de la proposicin, las que deben reflejar la opinin de todos sus integrantes, por
unanimidad o mayora y minora. Los dictmenes pueden ser:

Dictamen favorable.

Dictamen desfavorable (pasa al archivo).

Rechazado de plano (pasa al archivo).

Cuando se deriva una proposicin a ms de una comisin, el orden en que se

mencionan en el decreto determina la prioridad de asignacin. Las comisiones pueden
presentar dictmenes en conjunto o individualmente, segn sea el caso.
CONSEJO DIRECTIVO
Recibidos los dictmenes de las comisiones, el Consejo
Directivo, con apoyo del Oficial Mayor, del Director
General Parlamentario y del relator, ordena los proyectos
de ley y los coloca en agenda para su debate en el pleno del Congreso:

Determina el tiempo de debate de los dictmenes.

Dispone la distribucin de las copias de los dictmenes a los miembros del

Congreso con 24 horas de anticipacin.

En caso de suma urgencia, a criterio del Presidente, se dispone la entrega

domiciliaria.
PLENO

El pleno del Congreso, luego de un debate, a veces

arduo, puede aprobar la ley o rechazarla, envindola al
archivo.
El debate se registra minuciosamente, todas sus incidencias y acuerdos constan en
actas y en el diario de los debates, creado por Jos Glvez en 1885
OFICINA DE RELATORA Y AGENDA
Elabora la autgrafa de la ley y la deja lista para su
remisin al Ejecutivo.
OFICIALA MAYOR
El Oficial Mayor revisa y certifica la autgrafa de la ley, y
dispone su remisin al Presidente de la Repblica para
su promulgacin en el trmino de 15 das tiles.
PODER EJECUTIVO
Si no tiene observaciones, el Presidente de la Repblica
promulga la ley, y ordena su publicacin.
Si el Presidente de la Repblica tiene observaciones
sobre toda la ley o una parte de la proposicin aprobada, las presenta al Congreso
en el mencionado trmino (15 das tiles).
Si vencido el plazo, el Presidente de la Repblica no promulga la proposicin de ley
enviada, el Presidente del Congreso o el de la Comisin Permanente, segn
corresponda, realiza el acto de promulgacin.
En temas especficos y con la obligacin de dar cuenta al Congreso, el Congreso puede
delegar la funcin legislativa al Poder Ejecutivo.

PROMULGACIN Y PUBLICACIN
Las leyes promulgadas son publicadas en la seccin
"Normas Legales" del diario oficial "El Peruano".
VIGENCIA DE LA LEY
La ley es obligatoria desde el da siguiente de su
publicacin en el Diario Oficial "El Peruano", salvo
disposicin distinta de la misma ley que establezca un
mayor perodo en todo o una parte.

LOS DECRETOS DE URGENCIA

Conforme al inciso 19 del artculo 118 de la Constitucin, el Presidente de la Repblica
est facultado para dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con
fuerza de ley, en materia econmica y financiera, cuando as lo requiere el inters
nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso; por lo que estn sometidos, a las
mismas condiciones que rigen para la ley
LOS DECRETOS LEYES
Los decretos leyes son las leyes expedidas por los gobiernos de facto (gobiernos
civilistas, gobiernos militares o cualquier otra forma de gobierno distinta al
constitucionalmente reconocido). En este punto se debe tener en cuenta que en funcin
a la teora de la continuidad, una vez terminado el gobierno de facto y su retorno a un
rgimen democrtico, los decretos leyes siguen vigentes. Segn esta teora, las normas
dadas por los gobiernos de facto continan teniendo validez con la restauracin de un
gobierno constitucional y que sern, por lo tanto, modificadas o derogadas por el
procedimiento legislativo constitucionalmente establecido, manteniendo entre tanto su
validez.
LAS ORDENANZAS MUNICIPALES Y REGIONALES
Conforme a la Sentencia del 15 de diciembre de 2002, recada en el Expediente N 68900-AC/TC el Tribunal Constitucional seal que: dado que la () ley y la ordenanza
tienen rango de ley, no puede aplicarse entre las mismas el principio de jerarqua; es en
virtud del principio de competencia, por el contrario, en base al cual deben articularse
sus relaciones. Y a ello se suma el hecho de que el inciso 4 del artculo 200 de la
Constitucin establece literalmente lo siguiente: 4. La Accin de Inconstitucionalidad,
que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos,
decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de
carcter general y ordenanzas municipales
En posicin contraria se seala que no debe suponerse que la ordenanza sea una ley, o
que la Constitucin le otorgue indirectamente el rango de tal. Lo contrario, sera hacer
una interpretacin contrario sensu que llegara a un panorama absurdo. En este
escenario se consideraran con rango de ley no slo las ordenanzas provinciales sino
tambin las distritales. Las leyes, por principio, slo pueden ser dadas por el Poder
Legislativo. La independencia de los gobiernos locales no debe suponer de ninguna
manera la creacin de un pequeo Estado dentro del Estado peruano. No puede un
gobierno local dictar, mediante ordenanzas, imperativos legales de carcter general que
transgredan aquellos determinados por las leyes en sentido estricto. No obstante ello, el
hecho de que una ordenanza no sea equivalente en sentido estricto a una ley, no supone
que sta la pueda derogar o desconocer, pues est beneficiada por la reserva de ley,

que implica que dentro de los mbitos de su competencia, ninguna norma legal, por
mayor rango normativo que tenga, puede ingresar a su mbito de competencia que, por
mandato de la Constitucin, se halla reservada para la ordenanza.
No obstante lo precisado, para determinar si la ordenanza municipal tiene o no tiene
rango de ley, debe considerarse todo el conjunto normativo contenido en la Constitucin
Poltica.
La Constitucin no es una norma particular, sino un ordenamiento en s mismo
compuesto por una pluralidad de disposiciones que deben formar una unidad indivisible
de sentido. As tenemos la Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal
Constitucional recada en el Expediente N 008-2003 -AI/TC, publicada el 14 de
noviembre de 2003. En efecto, las normas constitucionales no pueden ser
comprendidas como tomos desprovistos de interrelacin, pues ello comportara
conclusiones incongruentes. Por el contrario, su sistemtica interna obliga a apreciar a la
Norma Fundamental como un todo unitario, como una suma de instituciones poseedoras
de una lgica integradora uniforme
As tenemos, entonces el artculo 32 de la Constitucin Pueden ser sometidas
referndum Las ordenanzas municipales; de lo que se colige que las ordenanzas no
tienen rango de ley; siendo que las municipalidades pueden expedir ordenanzas
municipales dentro de las materias de su competencia y no para regular materias que
estn fuera de su competencia funcional, debiendo incluso tener presente el contenido
de las leyes cuando expida ordenanzas dentro de su competencia funcional.
En cuanto a las ordenanzas regionales, se debe tener en cuenta el artculo 36 de la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales, el cual, establece que las normas y disposiciones
del gobierno regional se adecuan al ordenamiento jurdico nacional, no pueden invalidar
ni dejar sin efecto normas de otro gobierno regional ni de los otros niveles de gobierno.
Las normas y disposiciones de los gobiernos regionales se rigen, entre otros, por el
principio de legalidad, es decir, que deben ser dictadas respetando la Constitucin y las
leyes.
EN EL MBITO REGIONAL:
Segn la Constitucin, la estructura orgnica de los Gobiernos Regionales est
compuesta por el Consejo Regional como rgano normativo y fiscalizador, el Presidente
Regional como rgano ejecutivo y el Consejo de Coordinacin Regional integrado por los
alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como rgano consultivo y
de coordinacin con las municipalidades.
EL CONSEJO REGIONAL

LAS ORDENANZAS REGIONALES: Norman asuntos de carcter general, la

organizacin y administracin del gobierno regional y reglamentan materias de su
competencia.

LOS ACUERDOS DEL CONSEJO REGIONAL: Expresan la decisin de este

rgano sobre asuntos internos, de inters pblico, ciudadano o institucional, o
declaran su voluntad de practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta
o norma institucional. Estos acuerdos son aprobados por mayora simple de sus
miembros.

LA PRESIDENCIA REGIONAL
Expide:

LOS DECRETOS REGIONALES: Establecen normas reglamentarias.

LAS RESOLUCIONES REGIONALES: Norman asuntos de carcter administrativo.

Se expiden en segunda y ltima instancia administrativa. Los niveles de estas
resoluciones son:
Resolucin Ejecutiva Regional, emitida por el Presidente Regional.
Resolucin Gerencial General Regional, emitida por el Gerente General Regional.
Resolucin Gerencial Regional, emitida por los Gerentes Regionales.

Las resoluciones regionales slo pueden contener actos administrativos, no pueden

tener efectos jurdicos de alcance general, por lo que en rigor no forman parte del
sistema legislativo.
EN EL MBITO LOCAL:
EL CONCEJO MUNICIPAL

LAS ORDENANZAS MUNICIPALES: Conforme al artculo 40 de la Ley Orgnica

de Municipalidades son las normas de carcter general de mayor jerarqua en la
estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organizacin
interna, la regulacin, administracin y supervisin de los servicios pblicos y las
materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa.

LOS ACUERDOS DEL CONCEJO MUNICIPAL: Conforme al artculo 41 de la Ley

Orgnica de Municipalidades son decisiones sobre asuntos especficos de inters
pblico, vecinal o institucional que expresan la voluntad del rgano de gobierno
para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional.

LA ALCALDA

DECRETOS DE ALCALDA, Conforme a los artculos 39 y 42 de la Ley Orgnica

de Municipalidades son normas por medio de las cuales ejerce las funciones
ejecutivas de gobierno, los asuntos administrativos a su cargo, reglamenta y aplica
las ordenanzas municipales, sanciona los procedimientos necesarios para la
correcta y eficiente administracin municipal y resuelve o regula asuntos de inters
general y de inters para el vecindario que no sean de competencia del Concejo
Municipal.