EL REGLAMENTO

CONCEPTO
Se llama reglamento a toda norma escrita dictada por la Administracin.
La esencia de la Ley es su carcter soberano en la creacin de Derecho. La ley tiene un
contenido incondicionado y sus efectos son irresistibles porque est legitimada por la voluntad
de la Comunidad.
El reglamento, no puede presentarse como voluntad de la Comunidad, porque la Administracin
no es un representante de la Comunidad (el pueblo espaol, titular de la soberana nacional,
segn el art. 1.2 CE, 2. La soberana nacional reside en el pueblo espaol, del que emanan los
poderes del Estado) sino una entidad al servicio de esa Comunidad (art. 103.1 CE, 1. La
Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho).
El reglamento tiene de comn con la Ley que ambas son normas escritas, pero difiere en todo o
dems. El reglamento es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley,
obra de la Administracin. Es una norma necesitada de justificacin, caso por caso,
condicionada en su contenido y en sus efectos, libremente justiciable por el juez. Su sumisin a
la Ley es absoluta: no puede existir sino en los mbitos que la Ley le deja (el principio de
jerarqua Normativa supone que si una Ley regula una materia, el reglamento no puede
contradecirla aunque s podr desarrollarla).

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JUSTIFICACIN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

El hecho que la Administracin pueda dictar normas no se ajusta fcilmente con el dogma de la
divisin de los Poderes (Montesquieu, De l'esprit des lois, 1747) que pareca imponer una
concentracin de la potestad normativa en el Poder Legislativo (Parlamento) mientras que la
Administracin estara limitada a la pura ejecucin de las Leyes. Pero es necesaria la existencia
de una cierta potestad normativa en manos de la Administracin.
Justificacin formal en nuestro propio Ordenamiento: La Administracin no puede ejercitar ms
potestades que aquellas que efectivamente le han sido concedidas pero la potestad normativa se
la ha otorgado la propia Constitucin.
La Constitucin vigente, primero, atribuye al Gobierno explcitamente el ejercicio de la
potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las Leyes (art. 97) segundo, configura
dicha potestad como controlable normalmente por los Tribunales (todos los Jueces y
Tribunales), al mismo nivel que la legalidad de los actos administrativos (arts. 106.1 y 150.3)
En ocasiones la delegacin que recibe la Administracin consiste en dictar normas con rango de
Ley: son los Decretos legislativos (art. 85).
El Reglamento que, como todo producto de la Administracin, ha de ejercitarse por la
Adminsitracin con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1)
LA DISTINCIN ENTRE EL REGLAMENTO Y EL ACTO ADMINISTRATIVO
Ambos son instrumentos jurdicos (entre otros) utilizados por la Administracin, pero existen
diferencias sustanciales en los dos casos.
La distincin ms obvia entre el Reglamento y el acto es que aqul forma parte del
Ordenamiento jurdico, en tanto que el acto es algo ordenado, producido en el seno del
Ordenamiento, el acto se limita a aplicar el Ordenamiento.
Los Reglamentos, como es habitual en las normas, suelen hablar un lenguaje impersonal y
abstracto. El acto suele tener destinatarios muy concretos y usan lenguaje para la situacin
concreta a la que se refieren.

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Sin embargo, la correlacin singular-general como expresin de la distincin a actosReglamentos, parece haberse roto porque hay reglamentos (e incluso leyes) que se refieren a un
caso concreto y hay actos dirigidos a un amplio grupo de destinatario (los actos administrativos
que tengan por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos). A pesar de la generalidad
de estos actos, e incluso de su posible carcter preceptivo, no estamos en presencia de
Reglamentos verdaderos por cuanto no se integran en el Ordenamiento jurdico sino que se
limitan a aplicar ese bloque normativo.
Lo caracterstico del acto administrativo es que se agota en su simple cumplimiento, se consume
en este; para un nuevo cumplimiento habr que dictar eventualmente un nuevo acto. La licencia
de construccin es un buen ejemplo: sirve para construir el proyecto al que se refiere. Si hay
cambios en el proyecto o se quiere volver a utilizar ste, ser necesario un nuevo acto de
autorizacin.
En cambio, si estamos ante un reglamento, ste no se consume con su cumplimiento singular,
antes bien se afirma, se consolida, sigue ordenando la vida social desde su superioridad. El
ejemplo se encuentra en los Planes. Cuando se concede una licencia de acuerdo con un Plan,
ste no se agota.
La distincin entre Reglamentos y actos administrativos no es puramente terica, sino que tiene
una trascendencia prctica de primera importancia.
(i)

La potestad reglamentaria no corresponde ms que aquellos rganos a quienes

especficamente se la tribuye el Ordenamiento.

(ii)

El Reglamento es revocable ad nutum, mediante su derogacin, modificacin o

sustitucin, en tanto que al acto administrativo le afectan lmites de revocacin
que impone la Ley en garanta de los derechos al que el acto ha podido dar lugar.

(iii)

La ilegalidad de un Reglamento implica siempre su nulidad de pleno Derecho,

mientras la ilegalidad de un acto como regla general slo implica su anulabilidad.

LIMITES SUSTANCIALES
En la poca reciente se ha considerado que los Reglamentos deben respetar determinadas reglas
de carcter sustancial.

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a)

El respeto a los Principios Generales del Derecho y en especial a la interdiccin de la

arbitrariedad.
La Constitucin ha supuesto la vinculacin de la Administracin a la propia Constitucin
(art. 9.1) lo cual impone, una vinculacin estricta a todo su contenido material,
comenzando por los derechos fundamentales (art.53.1) y continuando con todos los
principios consagrados en su texto, cuya observancia, proclama explcitamente para la
Administracin el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
Ese Derecho as dominante sobre la formacin administrativa no puede ser otro que el
expresado en los Principios Generales del Derecho, como principios tcnicos y
objetivos y no como un simple sentimiento subjetivo de la justicia.
El poder reglamentario debe estar subordinado a los Principios Generales del Derecho, en
tanto que estos expresan los pensamientos jurdicos bsicos de la comunidad, las ideas
sustancias que articulan y animan el Ordenamiento en su conjunto. Porque el Reglamento
es una norma secundaria y subordinada por su propia esencia.

b)

Las tcnicas de control de la discrecionalidad

La potestad reglamentaria es una potestad discrecional, por la cual la Administracin
titular de la misma goza de una libertad de eleccin pero est sujeta a determinados
controles como el de los hechos determinantes, interdiccin de la arbitrariedad...

c)

La materia reglamentaria
El Reglamento tiene un mbito limitado y estricto sobre el cual actuar, a reserva de que el
mismo le pueda ser ampliado ocasionalmente por la Ley.
Hay aspectos del Ordenamiento no administrativos, como los regulados por el Derecho
privado (Derecho civil, Derecho mercantil) en

el que el Reglamento tiene muy

limitada aplicacin.
Pero incluso dentro de la materia Administrativa, debe distinguirse entre el mbito interno
o domstico y los derechos y deberes de los ciudadanos como tales.

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Los aspectos organizativos (creacin de Negociados y Secciones en un Departamento

ministerial), y las situaciones de sujecin especial (funcionarios pblicos, contratistas,
militares, presos, enfermos en hospitales pblicos, alumnos en los colegios pblicos) son
el mbito propio de la potestad reglamentaria de la Administracin.
Por el contrario, para la imposicin de obligaciones o deberes a los ciudadanos en general
y en su calidad de ciudadanos, como para la limitacin de su libertad previa o de sus
derechos, se entiende que el Reglamento ha de limitarse a actuar como complementario
de la Ley y que una norma previa con rango de tal, es siempre necesaria. Necesitan en
estos casos de habilitacin especfica y juega en ellos el principio de legalidad en su
superior nivel. El Reglamento puede eventualmente actuar, pero siempre en funcin
secundaria de complemento de la Ley y en virtud de una habilitacin especfica de sta
(delegacin legislativa). Es una colaboracin articulada siempre sobre la base del papel
subordinado y complementario de la segunda de ellas.
Ello es consecuencia de que Ley, dada su fuente de legitimidad y su funcin creadora
irresistible es la nica que puede definir las situaciones bsicas de los sujetos, sus
deberes, obligaciones y derechos, las posiciones relativas de unos y de otros, que dan todo
su sentido a la estructura ordinamental.
d)

Irretroactiviadad
Recogida en el artculo 9.3 de la Constitucin, determina que el Reglamento no pueda
establecer normas, en cuanto stas afecten a los administrados, ms que para el futuro.

LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS

Establecida en el artculo 30 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado
cuando indica: Las resoluciones administrativas de carcter particular no podrn vulnerar lo
establecido en una disposicin de carcter general, aunque aqullas tengan grado igual o
superior a stas
Tambin el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales la recoge en su artculo 11,

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La Potestad reglamentaria se inserta en la posicin jurdica general de la Administracin y, por

de pronto, en su condicin de sujeto afectado en su desenvolvimiento y actuacin por todas las
normas, incluso por las que ella misma produce.
LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO
Es una fuente de Derecho problemtica.
Los Principios Generales del Derecho sern aplicados en defecto de ley o costumbre, sin
perjuicio de su carcter informador del ordenamiento jurdico (art. 1.4 CC)
a)

Naturaleza e identificacin
No puede recibir una contestacin precisa, por dos razones:

Primera, porque se trata de una categora heterognea que engloba reglas de muy
diversa naturaleza y funcin: directivas polticas (principio de solidaridad); reglas de
estructuracin normativa (principios de legalidad y de jerarqua); reglas de justicia,
(alterum non laedere); reglas ticas (buena fe, o el allegans propiam turpitudinem
non auditur); reglas o directrices interpretativas (odiosa sunt restringenda); axiomas
lgicos (impossibilium nula est obligatio); directrices procesales (onus probandi
incumbit ei qui dicit; favor actionis); tcnicas de argumentacin (a maiore ad minus;
inclussio unius, exclussio alterius); aforismos pragmticos(error communis facit ius),
etc.

Segunda, porque se trata de una categora abierta, esencialmente flexible. Existen un

conjunto de reglas, generalmente expresadas en frmulas simples o expresiones
abreviadas, que no constituyen, por lo comn, normas concretas, sino directrices
prescriptivas o modelos genricos de conducta que tratan de condicionar la actuacin
de los sujetos creadores o aplicadores del Derecho en relacin con un conjunto
indeterminado de supuestos semejantes.

Los principios generales del Derecho son aquellas reglas que la communis opinio de los
actores de un sistema jurdico, en cada momento histrico, considera efectivamente que
son principios generales del Derecho. Pueden abarcar, por lo tanto, todo tipo de reglas.

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b)

Origen y forma de manifestacin

Posicin ms generalizada en nuestros das:

Inmediata: la doctrina cientfica y la jurisprudencia; solo excepcionalmente son

recogidos, despus, por las normas escritas.

Origen mediato:

legados por el Derecho romano,

abstrados por induccin de las soluciones contenidas en una

pluralidad de reglas escritas.

Imperativos universales comunes a toda la humanidad

civilizada.

El ordenamiento suprahumano es una cuestin metajurdica

sobre la que no podemos pronunciarnos.

c)

Sus funciones

Funcin directiva, general de todo el proceso de creacin del Derecho, condicionando

el contenido que haya de darse a las normas jurdicas en trance de elaboracin.

Funcin interpretativa, sirven para precisar el significado de las normas escritas.

Funcin integradora de las lagunas del sistema normativo, que permite al Juez
resolver en Derecho los conflictos que se le plantean en ausencia total de norma
escrita (y de costumbre, all donde esta es aplicable)

Funcin constructiva, actan como estructuras mentales que permiten la

sistematizacin de la materia jurdica.

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LA JURISPRUDENCIA
Es la interpretacin judicial que lleva a cabo el Tribunal Supremo mediante la emisin de
resoluciones (providencias, autos y, especialmente en las Sentencias) en el seno de un proceso
jurisdiccional.
Es verdadera fuente del Derecho?. El Ttulo Preliminar del CC ha evitado en esta innecesaria
polmica.
El art.1 del Cdigo civil les asigna la funcin de completar el Ordenamiento jurdico con la
doctrina, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la
costumbre y los principios generales del Derecho.
LA INTERPRETACIN DOCTRINAL
Elaborada y difundida por cualquier persona con carcter y fines cientficos.
El grado de auctoritas vara radicalmente segn la persona que las emita.

EL SISTEMA NORMATIVO
El sistema normativo es, en efecto, un sistema: esto es, un complejo de elementos interactivos
que forman una totalidad articulada, dinmica, autorreguladora, abierta y plural:
a)

conjunto de elementos interactivos, las normas jurdicas. Cada uno de los elementos
condiciona a los dems.

b)

Es una totalidad articulada, las relaciones de las normas entre si y con el conjunto del
sistema se hayan predeterminadas por reglas estructurales de formacin y cambio, que
estudiaremos despus.

c)

Es una totalidad dinmica, sus elementos integrantes pueden cambiar o extinguirse.

d)

Es una totalidad autorregulada, parte de las normas que lo integran estn dirigidas a
asegurara coactivamente la eficacia de las restantes, as como a permitir la correccin de
los errores y desviaciones que puedan producirse en la composicin misma del sistema.

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e)

Es una totalidad abierta, en permanente conexin con los dos restantes sistemas en los
que se enmarca, el sistema jurdico y el sistema social.

f)

Es una totalidad plural, las normas que lo integran se hallan agrupadas en estructuras.
LAS REGLAS ESTRUCTURALES DEL SISTEMA NORMATIVO.-

El sistema normativo, es un complejo internamente organizado en subsistemas.

Las relaciones entre normas.
a) La estructura cuatridimensional

Dimensin vertical, principio de jerarqua normativa.

Dimensin horizontal, principio de competencia.

Dimensin de profundidad, principio de procedimiento.

Dimensin temporal, principio de sucesin cronolgica o de posterioridad.

b) La dimensin vertical: el principio de jerarqua normativa.

1. Consecuencias positivas: grado de capacidad innovadora. Activamente, la
norma de un rango jerrquico determinado puede modificar o derogar
validamente todas las que se encuentren en los niveles inferiores.
Pasivamente, dicha norma slo puede ser validamente modificada o
derogada por las del mismo o superior nivel (con idnticas salvedades y
precisiones), pero no por las de nivel jerrquico inferior.
2. Consecuencias negativas, nulidad de la norma inferior que contradice los
preceptos de la superior.
En principio, la jerarqua posee un mbito de actuacin intrasistema: opera dentro del
sistema normativo del Estado, y dentro de cada uno de los subsistemas autonmicos, pero
no en las relaciones de las normas del sistema general con las de los subsistemas, ni
tampoco en las relaciones de las normas de los diversos subsistemas entre s.

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La jerarqua se establece por razn del nivel del rgano del que procede la norma.
Los Reglamentos por su parte no constituyen un nivel unitario, sino una pluralidad de
niveles, a su vez jerarquizados en funcin del nivel del rgano que emanan.
c)

La dimensin horizontal: el principio de competencia.

Un ente o rgano completo, con exclusin de los dems, dispone de la potestad de dictar
determinadas normas o de regular determinadas materias (por ej, la de cada una de las
Cmaras legislativas para dictar sus Reglamentos; las Comunidades autnomas tienen
competencia para regular los instrumentos de planeamiento urbanstico).
La Constitucin establece dentro del sistema normativo general, subsistemas
correspondientes a entes pblicos especficos (en concreto, las Comunidades
Autnomas).
El principio de jerarqua no puede explicar la situacin de separacin y exclusin, de
ausencia de relacin jerrquica con normas de otros subsistemas, lo que ha venido a
designarse con el nombre de principio de competencia.
Contenido:

Positivamente, existe una proteccin singular de las normas frente a las dems del
sistema normativo, de igual o superior nivel las cuales no pueden modificar ni
derogar aquellas, salvo si se trata de las mismas normas atributivas de la
competencia u otra de igual naturaleza, o por los procedimientos propios del
sistema formativo.

Negativamente, se da un mbito competencial inmune cuya vulneracin por la

norma de otro subsistema o por una norma dictada por un ente u rgano distinto
al especficamente competente, determina la nulidad de stas, precisamente por
falta de competencia para ello.

d)

La dimensin de profundidad: el principio de procedimiento.

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Dimensin de profundidad del sistema normativo. ste, para diversificar las normas
acude a dos tcnicas: tcnica subjetiva y tcnica formal. Exigiendo un distinto
procedimiento de elaboracin y aprobacin (principio de procedimiento).
Este principio se construye en torno a dos elementos:

Acotamiento de materias: (a) positivo (ej, el desarrollo de las libertades pblicas ha

de hacerse por ley orgnica) y, en otros, negativo (cuando se prohbe que
determinados tipos de normas regulen determinadas materias: p.ej., la de que la Ley
de Presupuestos cree tributos).

Distinto procedimiento de elaboracin y aprobacin.

o

mbito material propio (art. 81.1 CE) Ley Orgnica.

Leyes ordinarias o Decretos-leyes: el nico efectos es tambin

negativo: pueden regular cualquier materia, salvo las que
expresamente les estn vedadas.

e)

La dimensin temporal: el principio de sucesin cronolgica

La norma posterior modifica o extingue a la norma anterior.
las Leyes solo se derogan por otras posteriores (art. 2.2 CC)

Las relaciones entre subsistemas normativos.

a) Las relaciones de separacin
La Constitucin reconoce la existencia, junto al Estado, de entidades territoriales de nivel
inferior (Comunidades Autnomas, Provincias, Municipios) a las que reconoce autonoma
para la gestin de sus respectivos intereses (art. 137 CE). Dicha autonoma se manifiesta,
entre otros extremos, en el otorgamiento de potestades normativas para la regulacin de las
materias que se les confan; normas cuyo contenido puede ser, obviamente, distinto del de
las normas que pudiera dictar el Estado.

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Los subsistemas normativos de estos entes territoriales se constituyen de modo formalmente

semejante al de la organizacin estatal.
Norma de cabecera.
1. separacin, en primer lugar, porque los deferentes subsistemas normativos
territoriales no se encuentran, sino excepcionalmente, conectados entre sin que sus
normas se comuniquen ni relacionen de forma alguna.
2. La relacin entre los subsistemas territoriales autnomos, de un lado, y el sistema
normativo estatal, del otro, es slo parcialmente similar y existe un punto de conexin
a partir del cual se establece una clara separacin.
El punto de conexin es la norma de cabecera (el Estatuto de autonoma o la LBRL).
El subsistema de cada ente se construye por l mismo.
No hay entre los subsistemas relaciones jerrquicas de tipo alguno, porque operan en
mbitos distintos.
Las leyes de Estado (distintas de la norma de cabecera) no son, por lo general superiores a
las leyes de las Comunidades Autnomas, aunque en caso de conflicto que no pueda ser
resuelto con las reglas de competencia, debamos aplicar las reglas del art. 149.3 CE.
b) Las relaciones de cooperacin.
1. materias de regulacin compartida
Las tcnicas que utiliza la Consitucion espaola son: condiciones bsicas, bases,
legislacin bsica y normas bsicas.
A travs de ellas, el Estado y las Comunidades Autnomas cooperan, mediante la
emisin de sus normas respectivas, a la regulacin de una misma materia.
2. Materias de normacin sustantiva estatal y ejecucin autonmica.
Las Comunidades, pueden asumir toda la tarea ejecutiva o de gestin material de
dicha normativa estatal.

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3. Materias de coordinacin Estatal (art. 149.1 CE)

Estado potestades de coordinacin sobre la actividad de las Comunidades referida a
dichas materias.
c) Las relaciones de supremaca.
Es inexacto decir que el sistema estatal y subsistemas autnomos son pirmides
normativas paralelas. Cuando se habla de Sistema y de subsistemas quiere
expresarse el sistema normativo Estatal se mueve en un nivel superior a los
subsistemas autnomos; que constituye la supraestructura en que dichas estructuras
se insertan.
Se observa una supremaca natural del sistema estatal en los procesos ante el
Tribunal Constitucional, con la mera existencia de leyes de armonizacin, (art.
150.3 CE), e incluso con la posibilidad de coaccin estatal, (art. 155).
En el plano puramente normativo, dicha supremaca se manifiesta en dos principios
capitales, contenidos en el artculo 149.3 CE: son, concretamente, los de
prevalencia y supletoriedad del derecho estatal.
1.

El principo de prevalencia
Art. 149.3CE.
Las normas estatales prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las
Comunidades Autnomas en todo lo que no est atribudo a la exclusiva
competencia de sta.
Regla de conflicto.

Mismo objeto o relacin jurdica y sobre un mismo territorio.

Discrepantes

Ambas normas se dicten en virtud de ttulos competenciales vlidos.

Efectos:

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Supuesto concreto de desplazamiento de la norma autonmica: sta

no queda derogada con carcter general, sino inaplicada en dicho
supuesto concreto en beneficio de la norma estatal, que es la que
prevalece.

conflicto entre las dos normas es frontal y abstracto.

Privacin total de la validez: si la norma estatal bsica se dicta
posteriormente a la norma autonmica, el efecto que sta sufrir ser
el de su derogacin; si, en cambio es la norma autonmica la
posterior, la consecuencia ser la nulidad de esta, exactamente igual
que en virtud del principio de jerarqua.

2.

El principio de supletoriedad
Art. 149.3 CE: El Derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del Derecho
de las Comunidades Autnomas,
Opera como clusula de cierre.
i.

Comunidad no haga uso de tal potestad.

ii. en todos los aspectos de la materia que las normas autonmicas no

regulen.
iii. Derecho supletorio.
La supletoriedad es una regla para la solucin de conflictos pero no supone
la competencia permanente del Estado para dictar normas, an con mera
eficacia supletoria. (Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997)