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CAPTULO 8

Mariana Fix
Alvaro Luis dos Santos Pereira

A METRPOLE BRASILEIRA NAS POLTICAS


PBLICAS SETORIAIS*

1 INTRODUO

No incio do governo Lula (2003-2010), diversos acadmicos, funcionrios pblicos,


militantes de movimentos sociais e cidados foram convocados a contribuir para
a formulao de novas polticas para cada uma das reas do governo. Centenas
de documentos foram produzidos para subsidiar a formulao das polticas, e
depois, para institu-las e implement-las.
Este texto tem como objetivo contribuir para a anlise de como o fenmeno metropolitano tratado nas polticas nacionais setoriais no Brasil, a partir de
2003, com nfase nas reas de habitao, saneamento, mobilidade urbana, resduos slidos e planejamento urbano e regional.1
O trabalho incluiu o levantamento de estudos de subsdio, leis, decretos,
resolues, normativas e outros textos articulados a essas polticas nacionais.
A anlise panormica ao abarcar um conjunto grande de polticas pblicas e
ao mesmo tempo transversal ao procurar identificar, em cada uma delas, um
mesmo aspecto: o tratamento conferido questo metropolitana.
As referncias explcitas ao fenmeno metropolitano foram destacadas
para cada poltica. Em seguida, foram levantadas referncias indiretas como,
por exemplo, menes feitas s aglomeraes, aos principais centros urbanos,
relao entre os Entes Federativos etc. Vale ressaltar que a falta de referncias
explcitas questo metropolitana no foi interpretada necessariamente como
indcio de ausncia de tratamento conferido a este fenmeno. O conjunto de
diretrizes propostas pode ter efeitos no antecipados ou explicitados sobre o fenmeno metropolitano. Ou seja, o desenho de um plano, poltica ou programa
*
Os autores agradecem os comentrios da equipe do Ipea, Rosa Moura, Nabil Bonduki, Luciana Royer, Jos Baravelli
e Raul Ventura Neto.
1. Sobre a questo da habitao como uma questo metropolitana, ver artigo de Luciana Royer neste volume, que
procura examinar as tenses existentes entre a produo do espao urbano e os limites institucionais apresentados
atuao do Estado na gesto do uso do solo urbano e metropolitano.

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tem frequentemente consequncias do ponto de vista territorial, na escala metropolitana, possivelmente contraditrias entre si algo que obriga a um cuidado redobrado na leitura dos documentos.

A pesquisa no se props a avaliar de modo sistemtico se as diretrizes expressas no plano foram de fato aplicadas algo que seria invivel dentro dos
limites impostos a este estudo , mas busca identificar alguns desdobramentos
para pesquisas a serem realizadas neste sentido. Um exemplo a sequncia de
documentos produzidos para a Poltica Nacional de Habitao e a distncia que
separa as formulaes iniciais do caderno produzido pelo Ministrio das Cidades,
em 2004, e a lei que institui o programa Minha Casa Minha Vida, em 2009.

Os planos e polticas analisados foram: Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR); Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT);
Plano Nacional de Habitao (PlanHab), Minha Casa Minha Vida (MCMV);
Plano Federal de Saneamento Bsico (PLANSAB); Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS); e Plano Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). Foram
selecionados devido a seu rebatimento territorial, mas, certamente, no esgotam
o universo que poderia ser objeto de uma investigao deste tipo. Como os documentos consultados encontram-se dispersos em diversos locais, ao final deste
texto pode ser encontrada uma listagem, que visa facilitar eventuais consultas e
complementaes de outros autores.

A metropolizao um processo vivenciado em larga escala no Brasil. A


necessidade de considerar este fenmeno nas vrias instncias de planejamento e
a importncia da cooperao entre os Entes Federados praticamente uma unanimidade, reiterada por diversos pesquisadores e por equipes tcnicas que formulam as polticas pblicas. Entretanto, as dificuldades que se colocam so tambm
repetidamente assinaladas.2 Por isto a importncia da elaborao de um quadro
analtico sobre o tratamento conferido ao fenmeno metropolitano por planos e
polticas setoriais. Este quadro poder contribuir para se compreender o aparente
paradoxo entre a clareza com a qual o problema j foi analisado e exposto, e a
dificuldade de ser enfrentado, mesmo no plano da formulao das polticas.

Parece claro que o municpio no mais a unidade adequada para o enquadramento territorial da maioria das polticas pblicas, dos processos econmicos
e sociais, bem como das questes ambientais. Transporte, emprego, saneamento e terra urbana adequada para habitao e equipamentos pblicos so alguns
exemplos de problemas urbanos que no se resolvem dentro dos limites administrativos dos municpios, como assinalam diversos estudos que subsidiaram a
elaborao das polticas nacionais setoriais.
2. Ver Klink (2010) e Sol (2009), entre outros.

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A metropolizao , por si s, um indicador claro de que os problemas urbanos dificilmente podero ser enfrentados por polticas setoriais desarticuladas
entre si e aes desencontradas dos Entes Federados. As dificuldades que as administraes municipais enfrentam em contratar financiamento e planejar fora de
seus limites so j bastante conhecidas.
As aglomeraes e conurbaes so formas urbanas que expressam a contradio entre as cidades enquanto entes fsicos e socioeconmicos e enquanto
estruturas poltico-administrativas. Podem ser entendidas como um processo devorador de cidades, segundo Flvio Villaa (1998), e criam novos problemas e
desafios para o planejamento urbano e regional. Nelas se explicitam, ainda, as
diversas escalas da cidade como suporte e produto da acumulao de capital; e
como lugar da articulao das diversas lutas polticas e sociais. A seguir, cada uma
das polticas estudadas sero examinadas.
2 HABITAO

A Poltica Nacional de Habitao (PNH) foi instituda em 2004 e apresentada


em um caderno do Ministrio das Cidades (MCidades) como parte de um conjunto de publicaes referentes Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano,
elaboradas pelo governo com o objetivo de promover o debate sobre as polticas
e propostas formuladas e alimentar a Conferncia Nacional das Cidades, prevista para novembro de 2005.3 A proposta foi elaborada no MCidades, criado no
incio do governo Lula, em 2003. O ministrio havia sido proposto no Projeto
Moradia, um documento produzido no Instituto Cidadania (2000) quando o
presidente era ainda candidato.
O Projeto Moradia reconhecia que a conurbao e proximidades entre cidades alm das regies metropolitanas exigem uma abordagem regional, especialmente para definir aspectos da captao e tratamento da gua, destino do lixo
e do esgoto, transportes virios, ferrovirios e areos, moradia, abastecimento,
poltica industrial e de servios, infraestrutura de comunicao avanada etc..
O projeto defendia, ainda, a ideia de que o planejamento poderia liberar as potencialidades e iniciativas ao invs de cerce-las (Instituto Cidadania, 2000, p. 46).
No ano seguinte publicao do caderno que traou as diretrizes fundamentais da PNH, foi aprovado o Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social (SNHIS), que cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(FNHIS) e institui o Conselho Gestor do FNHIS. O fundo era resultado de
uma longa luta do movimento social, e deveria constituir-se em pea-chave da
3. Sobre a questo da habitao como uma questo metropolitana, ver, neste volume, o artigo de Luciana Royer, que
procura examinar as tenses existentes entre a produo do espao urbano e os limites institucionais apresentados
atuao do Estado na gesto do uso do solo urbano e metropolitano.

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poltica. Algo que de fato acontece na formulao do Plano Nacional de Habitao


(PlanHab), que ser elaborado pelo governo em conjunto com um consrcio
contratado para esta finalidade.

O plano foi realizado por meio de uma metodologia participativa da qual


fizeram parte: a identificao das instncias participativas, as etapas de discusso,
as dinmicas de participao, considerando o conjunto de agentes da sociedade
civil, de governo, entidades e rgos integrantes do Sistema Nacional de Habitao
de Interesse Social, conforme estabelecido pela Lei 11.124/2005 e representantes
de estados e municpios (Brasil, 2007a, p. 1).4

O PlanHab foi elaborado em torno de quatro eixos estruturadores da poltica habitacional: modelo de financiamento e subsdio; poltica urbana e fundiria;
arranjos institucionais e cadeia produtiva da construo civil. O horizonte temporal era de quinze anos, com revises peridicas nos anos de elaborao dos Plano
Plurianuais (PPAs).

O texto de apresentao do Plano critica o modelo de urbanizao baseado


na expanso horizontal e na ampliao permanente das fronteiras, na subutilizao
da infraestrutura e da urbanidade j instaladas e na mobilidade centrada na lgica
do automvel particular (Brasil, 2009, p. 40). Problematiza a expanso das cidades sobre as reas rurais e os permetros urbanos, o esvaziamento populacional das
reas centrais e o adensamento dos assentamentos precrios e irregulares.5

O documento discute, ainda, o crculo vicioso que ocorre quando o preo


da terra tem a maior incidncia no custo final da habitao; o alto valor dos terrenos em reas urbanas centrais gera a ocupao da periferia, espalhando a malha
urbana, criando vazios e inviabilizando a cidade equipada para a populao de
baixa renda (Brasil, 2009, p. 41).

O plano baseou-se em estudos contratados anteriormente pelo governo


como insumos poltica habitacional: o dficit habitacional, elaborado pela
Fundao Joo Pinheiro (FJP, 2005); sobre assentamentos precrios, elaborado
pelo Centro de Estudos da Metrpole (CEM) do Centro Brasileiro de Anlise
e Planejamento CEBRAP (Brasil, 2007b); e sobre as estimativas acerca da demanda futura por novas moradias, elaborado pelo Centro de Desenvolvimento
e Planejamento Regional (Cedeplar) da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG) e publicado pelo MCidades (Cedeplar, UFMG e Brasil, 2007). Apesar
da qualidade deste conjunto de estudos, o plano aponta a carncia ainda de um estudo consistente sobre a produo pblica e privada no pas, com quantificao,

4. O processo est descrito no relatrio Estrutura e mecanismos de participao durante a elaborao do PlanHab e
denio das verses para discusso com as instncias participativas (Brasil, 2007a).
5. O desao de se conter a expanso horizontal acelerada e favorecer a formao de cidades mais compactas tambm
tomado como ponto de partida em outras polticas setoriais, conforme ser analisado ao longo deste captulo.

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tipologias adotadas, apropriao de custos (terra, edificao, infraestrutura, entre


outros aspectos), localizao, demanda atendida etc. (Brasil, 2009, p. 10).
O texto do plano vincula o sucesso no atingimento de suas metas ao fortalecimento institucional dos coordenadores do SNHIS, ou seja, os rgos governamentais do setor habitacional dos trs mbitos federativos, responsveis pela
poltica, pelo planejamento, pela gesto e promoo habitacional (op. cit., p.
48). Considera essencial garantir recursos, inclusive para subsdio, e tambm interferir nas outras dimenses, como regular o mercado fundirio, para evitar que
o subsdio seja desviado para a especulao, e capacitar os agentes pblicos e privados para responder ao desafio de uma produo massiva (Brasil, 2009, p. 83).
Assim justifica os quatro eixos nos quais o plano se estrutura.
O PlanHab prope uma variedade grande de linhas programticas, incluindo
regularizao e urbanizao, produo e aquisio de moradia, melhoria, assistncia tcnica e desenvolvimento institucional (op. cit., p. 146). A linha de promoo
de novas unidades habitacionais urbanas inclui: promoo pblica de locao social de unidades habitacionais em centros histricos e reas urbanas consolidadas;
promoo pblica e privada de loteamentos urbanos associada oferta de materiais
de construo e assistncia tcnica; aquisio de unidades habitacionais e promoo
pblica ou por autogesto de unidades habitacionais rurais.
Em 2009, contudo, pouco antes do trmino da elaborao do PlanHab,
foi lanado o pacote habitacional Minha Casa Minha Vida (MCMV), que daria
origem ao programa com mesmo nome, elaborado na Casa Civil. O texto de
divulgao do PlanHab publicado depois do lanamento do programa procura
conferir certa coerncia ao processo, incorporando o MCMV como um desdobramento do plano supostamente condizente com suas diretrizes, afirmando que
seu lanamento colocou em curso um conjunto de diretrizes e aes previstas no
PlanHab, representado pelos novos patamares de investimentos pblicos no setor
habitacional (R$ 34 bilhes at o final do PPA 2008-2011), com impacto direto
na alavancagem do setor da construo civil (Brasil, 2009, p. 5).
inegvel que o MCMV ala a habitao condio de problema de escala nacional, e direciona investimentos considerveis poltica habitacional. Ao
mesmo tempo, o MCMV esvazia, de certo modo, o principal fundo que deveria
alimentar a Poltica Nacional de Habitao, o FNHIS.
O prprio documento de divulgao do PlanHab insere o programa no
item mudana no contexto recente, sugerindo a importncia de fatores conjunturais (p. 190). conhecido o fato do MCMV ter sido elaborado na Casa Civil e

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atropelado o desenvolvimento do PlanHab (Bonduki, 2009).6 O MCMV no


resultado de um processo coletivo e participativo de elaborao da poltica, que
caracterizou os documentos anteriores. Para alm da problemtica habitacional,
o programa foi concebido com o intuito de conter os efeitos da crise financeira
mundial, que se iniciou em 2008, visando aquecer a economia nacional por meio
do estmulo indstria da construo civil.

O MCMV tornou-se o principal programa habitacional do pas. A articulao mais complexa dos quatro eixos deu lugar a um programa que resultou, predominantemente, na produo de grandes conjuntos habitacionais. No lugar do
combate especulao fundiria, houve um aumento da disputa que resultou no
incremento significativo do preo da terra, acentuando o padro de urbanizao
que o texto da Poltica Nacional e o PlanHab criticavam.

O programa define os limites de financiamento por unidade habitacional


diferenciados para o pas, devido s grandes variaes do preo da terra no territrio nacional. No entanto, os limites so os mesmos para todos os municpios
dentro de uma mesma regio metropolitana (RM). Rio de Janeiro, So Paulo,
Campinas e Braslia esto no topo desta remunerao. A estratgia do empreendedor imobilirio tende, portanto, a ser aquela de priorizar as reas de menor
preo dentro de cada uma destas RMs. A consequncia levar os empreendimentos habitacionais, sobretudo os destinados faixa de renda de zero a trs salrios
mnimos, ao limite das reas que dispem de infraestrutura urbana, ou mesmo
forar os municpios a estender esta infraestrutura para reas cada vez mais distantes, entrando em contradio com as diretrizes e recomendaes dos especialistas
e da prpria poltica nacional para que as cidades sejam mais compactas e para
o cumprimento do dispositivo constitucional da funo social da propriedade.
Este direcionamento para terras mais baratas tende a levar promotores imobilirios a pressionar municpios para mudana na legislao de uso e ocupao do
solo, transformando, por exemplo, terra rural em urbana. Os agentes imobilirios
acabam assumindo funes tcnicas que caberiam aos municpios, como discute
Luciana Royer em artigo neste volume.

Do ponto de vista do atendimento ao dficit habitacional, a dinmica


introduzida pelo MCMV acirra desigualdades entre municpios conurbados.
As RMs apresentam assimetrias e diversidade de situaes entre seus municpios.
Tem sido recorrente a exportao de dficit habitacional dos municpios mais
ricos e com preo de terra mais elevado e que em geral so plos concentradores de empregos e de arrecadao para os municpios mais pobres e com preo

6. Segundo Nabil Bonduki (2009, p. 6): a crise econmica e a disposio do governo em dinamizar a construo civil
atropelaram a construo do PlanHab, pactuado como uma estratgia de longo prazo. Mas, por outro lado, aceleraram
a deciso governamental sobre as propostas lanadas pelo PlanHab, sobretudo no eixo nanceiro, que seriam muito
mais demoradas.

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de terra inferior que reforam seu carter de cidades dormitrio. Deste modo,
uma hiptese a ser investigada por meio de pesquisa do levantamento de dados
primrios e secundrios se os investimentos do MCMV, dada sua racionalidade
de localizao guiada pelo preo da terra, aumentam ao invs de reduzir as desigualdades internas s metrpoles. Com isto, municpios com menor arrecadao
per capita e que crescem em ritmo mais acelerado que os demais acabariam tendo
que realizar, com poucas condies para tanto, novos investimentos em infraestrutura, sade, educao e transportes. Os problemas causados ou agravados pela
periferizao dos empreendimentos residenciais tero impactos em reas como
transporte, mobilidade urbana, saneamento e resduos slidos. Este exemplo evidencia algumas das interconexes entre as polticas setoriais.
Paralelamente, continua o avano na construo institucional da poltica
nacional, inaugurada com a Poltica Nacional de Habitao e o PlanHab, com a
adeso dos estados e municpios ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social (SNHIS). O carter federativo deste desenho embora seja certamente um
avano em relao desarticulao da poltica habitacional no perodo anterior,
no condiciona os repasses previso de mecanismos de cooperao entre os
Entes Federativos, verificando-se o descompasso entre as diretrizes desta poltica
governamental e os programas efetivamente implementados no que se refere ao
fortalecimento da escala metropolitana como unidade de interveno.
Alm disso, o foco do programa MCMV na produo de empreendimentos imobilirios novos em vez da reabilitao e adaptao de edificaes subutilizadas, abundantes nos grandes centros metropolitanos e a priorizao do
financiamento compra de unidades habitacionais alternativamente opo
pela locao social como mecanismo de proviso habitacional contribuem para
o esvaziamento da preocupao com o incentivo ocupao de reas centrais,
mais bem providas de servios e equipamentos urbanos. Isto evidencia a incongruncia entre as diretrizes da poltica habitacional, que postulam um modelo
de cidade compacta, e seus instrumentos, que parecem no fornecer meios adequados sua viabilizao.
3 SANEAMENTO BSICO

A Poltica Federal de Saneamento Ambiental foi tambm apresentada em um


caderno produzido pelo Ministrio das Cidades, em 2004 (Brasil, 2004a). O documento sintetiza as diretrizes que seriam propostas pelo governo na Conferncia
das Cidades de 2005 e que serviriam de base para a elaborao de um anteprojeto
de lei estruturando a poltica setorial.
A definio do atual marco regulatrio do saneamento bsico
iniciou-se com o Projeto de Lei no 5.296/2005. Este projeto foi encaminhado ao

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Poder Legislativo, onde o recebeu cerca de oitocentas emendas. Aps um perodo


de negociaes e concesses recprocas, este texto deu origem ao Projeto de Lei
no 7.361/2006, que foi aprovado e sancionado por meio da Lei no 11.445, de 5 de
janeiro de 2007 (Brasil, 2007e).

A nova lei previu, entre os instrumentos da poltica federal de saneamento


bsico, a elaborao de um plano nacional, que ficou conhecido como Plano
Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB). A lei foi regulamentada pelo Decreto
no 7.217, de 21 de junho de 2010 (Brasil, 2010a), que especificou diretrizes e
conceitos, disciplinou aspectos do procedimento de elaborao do PLANSAB
e disps sobre o contedo de um estudo a subsidiar a proposta do plano, entre
outros aspectos.

O processo de elaborao do PLANSAB est atualmente em sua etapa final,


tendo sua verso preliminar sido submetida consulta pblica em julho de 2012.
Coordenada pelo Ministrio das Cidades, sua formulao envolveu a publicao
de uma srie de estudos e documentos oficiais. Em julho de 2008, o Ministrio das
Cidades publicou as Diretrizes para o Projeto Estratgico de Elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico PLANSAB (Brasil, 2011). Iniciaram-se, em seguida,
uma srie de reunies mensais envolvendo o Grupo de Trabalho Interministerial
(GTI) e o Grupo de Acompanhamento do Comit Tcnico de Saneamento
Ambiental do Conselho das Cidades (GA-CTS), com objetivo de elaborar um
documento mais consolidado de diretrizes para o processo de formulao do
PLANSAB. Este documento, denominado Pacto pelo saneamento bsico: mais sade,
qualidade de vida e cidadania (Brasil, 2008), foi concludo em dezembro de 2008.
Nele, previu-se a elaborao de um estudo abordando o estado dos servios de saneamento bsico no Brasil e os desafios a serem enfrentados pela poltica setorial.
Realizado entre 2009 e 2010, este estudo resultou num documento publicado
em 2011, intitulado Panorama do Saneamento Bsico no Brasil (Brasil, 2011b).
Um dos produtos a serem apresentados no relatrio do referido estudo seria uma
verso preliminar do plano. Com base nesta verso preliminar, o Ministrio das
Cidades elaborou a Proposta de Plano Nacional de Saneamento Bsico (Brasil,
2011c), submetendo-a consulta pblica em julho de 2012, em vista incorporao de demandas da sociedade civil e posterior consolidao de uma verso final.
Conforme previsto no Decreto no 7.217, a verso final do plano ser submetida
aos Conselhos Nacionais de Sade (CNS), Meio Ambiente (Conama), Recursos
Hdricos (CNRH) e das Cidades (ConCidades) e, posteriormente, consolidada
sob a forma de decreto.

Nos documentos oficiais publicados ao longo do processo de elaborao do


PLANSAB, assim como foi observado no caso da Poltica Nacional de Habitao,
podem-se identificar diversas referncias ao fenmeno metropolitano. Os textos

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oferecem diversas leituras da dinmica do processo de urbanizao no pas, exposies de desafios especficos para a gesto adequada dos servios de saneamento nas
RMs, previses de diretrizes para a articulao entre os Entes Federativos nas etapas
de planejamento, regulao e prestao destes servios em reas metropolitanas.
O Caderno MCidades, de 2004 (Brasil, 2004a), ponto de partida da formulao
da atual poltica federal de saneamento bsico, abordava j vrios aspectos do
fenmeno metropolitano e dos desafios dele decorrentes. O documento apontava
como uma das caractersticas do Brasil a concentrao de uma expressiva parcela
da populao em RMs e regies integradas de desenvolvimento econmico,
reconhecendo a relevncia do debate sobre suas especificidades. Afirma que o
crescimento das periferias das metrpoles mais acelerado que o das reas centrais, configurando reas crticas no que diz respeito ao acesso aos servios de
saneamento bsico. Reitera, assim, o reconhecimento da expanso horizontal acelerada como um fator que agrava os problemas metropolitanos.
Quanto ao aspecto institucional, o documento aponta como desafio a montagem de estruturas de gesto supralocais no caso das chamadas funes pblicas
de interesse comum. Estabelece como diretrizes o estmulo cooperao entre
os Entes Federativos e o incentivo criao, pelos estados, de legislao que promova a integrao dos servios. Afirma que a gesto metropolitana deve englobar
mecanismos de representao municipal, dos nveis de governo estadual e federal,
de entidades setoriais viveis nesta escala territorial, do setor privado e, principalmente, dos cidados, moradores e usurios das cidades integrantes. Ressalva,
contudo, que o modelo institucional a ser adotado deve emergir da cooperao
entre os agentes, sem seguir um modelo unitrio, de modo a se dispor de um
leque diversificado de arranjos possveis, adotados conforme as especificidades de
cada situao.
O texto publicado pelo ministrio faz meno ao Estatuto da Cidade como
um avano no tocante cooperao entre cidades e regies, mas identifica a impreciso na definio de competncias entre as esferas de governo como um aspecto problemtico. Em vista superao desta deficincia, apresenta como metas do anteprojeto de lei da Poltica Federal de Saneamento Bsico disciplinar a
articulao entre os Entes Federativos e a definio de forma mais precisa de suas
respectivas competncias na questo especfica do saneamento bsico. Enfatiza a
importncia da gesto associada dos servios e da existncia de mecanismos de
cooperao, como convnios e consrcios pblicos. Contudo, considera precria
a situao legal dos modelos de gesto cooperativa existentes poca, organizados
com base em consrcios privados, e enfatiza a necessidade de se regulamentar os
consrcios pblicos previstos na Constituio Federal, que ainda no haviam sido
disciplinados por normas infraconstitucionais.

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Quanto ao aspecto territorial, recomenda a adoo da bacia hidrogrfica


como unidade geogrfica adequada para o planejamento e a gesto dos servios
de saneamento bsico, reconhecendo a incongruncia entre os limites administrativos dos municpios e estados e a dinmica material dos problemas relacionados
gesto dos recursos hdricos. Neste sentido, ainda que indiretamente, reafirma a
importncia da promoo de mecanismos de cooperao na escala metropolitana,
e mesmo em escalas territoriais mais abrangentes.

Algumas das diretrizes presentes no Caderno MCidades foram incorporadas


pela Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007 (Brasil, 2007e). Embora no trate
explicitamente do fenmeno metropolitano, esta norma contm dispositivos que
impactam a gesto dos servios de saneamento bsico nesta escala, ainda que, de
modo indireto, e no exclusivamente relacionados a ela. Neste sentido, estabelece
como um dos princpios fundamentais da poltica federal de saneamento bsico
a integrao das infraestruturas e servios (Artigo 2o, XII); prev a possibilidade
de gesto associada, com base em convnio de cooperao ou consrcio pblico
(Artigo 3o, II), e de prestao regionalizada de servios pblicos de saneamento
bsico (Artigo 3o, VI; Artigo 14); estabelece como diretriz da Poltica Federal de
Saneamento Bsico o estmulo cooperao entre Entes Federativos na implantao de infraestrutura e na gesto de servios de saneamento bsico (Artigo 49,
XI); prev a bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento
de aes dos programas de saneamento bsico (Artigo 49, X); entre outros. Estas
disposies aparentemente favorecem a formulao de programas e a gesto dos
servios de saneamento bsico na escala das RMs, incorporando parcialmente as
diretrizes estabelecidas no Caderno MCidades.

Posteriormente promulgao da Lei no 11.445, inicia-se o processo de


formulao do PLANSAB. Entre 2008 e 2010, realizou-se um amplo estudo para
subsidiar a elaborao deste plano, resultando na publicao de um documento de 7 volumes em 2011, intitulado Panorama do saneamento bsico no Brasil
(Brasil, 2011b). Um dos captulos desta publicao governamental (v. 7, cap.
4), elaborado por Rosa Moura e Leandro Franklin Gorsdorf, completamente
dedicado anlise do tratamento da questo metropolitana no mbito da poltica
de saneamento bsico. Este captulo reitera diversos apontamentos que j haviam
sido feitos no Caderno MCidades quanto importncia de se levar em conta a
escala metropolitana no planejamento, regulao e prestao dos servios de saneamento bsico, aprofundando a anlise quanto aos obstculos encontrados para
se concretizar as diretrizes de cooperao e gesto integrada.

O texto reitera a identificao do saneamento bsico como um tpico exemplo de funo pblica de interesse comum, caracterizando-o como uma atividade
na qual a gesto, o planejamento e os impactos transcendem a escala municipal.

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No entanto, afirma predominar um localismo na gesto deste servio no Brasil, o


que interpretado como um bice sua prestao em condies satisfatrias. Reafirma tambm a intersetorialidade como requisito fundamental para a prestao
adequada dos servios de saneamento bsico, enfatizando a interdependncia e a
importncia da articulao entre esta e outras polticas, cuja abrangncia se d na
escala metropolitana ou em escalas mais amplas, como as polticas de uso e ocupao do solo, de desenvolvimento regional, de recursos hdricos, entre outras.
Em relao ao aspecto institucional, destaca como desafios para a prestao dos
servios pblicos de saneamento bsico de modo cooperativo as disputas quanto
sua titularidade e o modo como se organiza sua execuo. Aponta como obstculos
cooperao no planejamento e na gesto dos programas de saneamento bsico a
ambiguidade na definio de competncias entre os diferentes Entes Federativos,
reiterando o diagnstico que j havia sido feito no Caderno MCidades quanto a este
aspecto. No entanto, ao analisar as causas da dificuldade para se promover a articulao na escala metropolitana, identifica fatores que vo alm da mera impreciso na
definio de competncias, mencionando a existncia de disputas de poder entre as
diferentes esferas governamentais e entre os municpios como uma de suas causas.
Neste sentido, afirma que a cooperao entre os Entes Federativos no algo to
difcil de ser alcanado no mbito do planejamento das polticas, mas que o conflito
se acirra quando o que est em questo a prestao dos servios, momento em
que afloram interesses polticos e econmicos locais, uma vez que nenhuma parte
envolvida quer abrir mo da execuo de servios de sua titularidade.
Outra questo relacionada ao aspecto institucional mencionada neste documento a existncia de discrepncias entre as RMs oficialmente reconhecidas e
o fenmeno metropolitano efetivamente existente no pas. O documento afirma
que a instituio de RMs no Brasil pautada por critrios polticos, no necessariamente baseados em conceitos precisos do que seja tal fenmeno e no seguindo
um padro uniforme, uma vez que sua instituio se d no mbito estadual, no
sendo disciplinada por normas federais. Neste sentido, recomenda que se regule,
no plano federal, o processo de institucionalizao de RMs.
Quanto s modalidades de articulao para a prestao dos servios de saneamento bsico de modo cooperativo, reitera o diagnstico de que no h uma forma
ideal a ser adotada em todas as situaes. O documento faz meno a uma pluralidade de arranjos existentes no pas, identificando formas como a sua delegao
a: consrcios pblicos envolvendo grupos de municpios, ou mesmo municpios e
estados; a rgos ou empresas pblicas, municipais ou estaduais; e a empresas privadas por conjuntos de municpios, entre outras. Identifica os consrcios pblicos,
regulamentados pela Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, como o principal mecanismo de cooperao para a prestao de servios pblicos existente no pas poca.

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Territrio Metropolitano, Polticas Municipais

A verso preliminar do PLANSAB reitera, de modo geral, as leituras feitas nos


documentos anteriores quanto ao fenmeno metropolitano, incorporando tambm
as diretrizes neles estabelecidas. Alm disso, o documento avana, em alguma medida, na especificao de instrumentos e mecanismos para a concretizao de metas e
diretrizes de cooperao na escala metropolitana, ainda que pontualmente.

O documento explicita a preocupao com o fenmeno metropolitano,


traando uma periodizao do tratamento dado questo no pas. Caracteriza
o perodo que se sucedeu extino do Banco Nacional de Habitao (BNH)
e ao declnio do Planasa como uma fase de vazio institucional, marcada pela
disperso de recursos e superposio de competncias, pela ausncia de articulao e coordenao e pela predominncia de interesses particulares e imediatistas,
apontando as metrpoles como lugares de acirramento deste quadro. Destaca a
intersetorialidade como uma questo central para a poltica de saneamento bsico, enfatizando a interdependncia entre ela e outras polticas, como a de recursos
hdricos e a de uso e ocupao do solo, e apontando a dimenso territorial como
um dos aspectos relevantes para a articulao entre elas.

Reconhece a escala da interveno como um fator chave para as polticas


de saneamento bsico, mas ressalva que no h uma escala ideal a ser adotada
de modo generalizado na prestao deste servio. Em linhas gerais, sugere que
a metrpole constitua uma unidade territorial relevante para o planejamento, a
regulao e a prestao do servio de saneamento bsico de modo cooperativo,
mas no estabelece diretrizes categricas no sentido de sua adoo generalizada
como unidade de articulao entre os Entes Federativos na execuo das funes
pblicas de interesse comum, reiterando o entendimento j expresso no Caderno
MCidades e no Panorama do saneamento bsico no Brasil de que deve haver espao
para a adoo de solues diversificadas. No entanto, o documento faz meno
aos consrcios pblicos como arranjos capazes de viabilizar a cooperao institucionalizada entre os municpios integrantes de RMs e os demais Entes Federativos
na prestao desses servios.

Quanto definio de instrumentos voltados efetivao das diretrizes previstas para a escala metropolitana, estabelece disposies como a concepo de aes
voltadas para reas metropolitanas integradas a aes de urbanizao e habitao
social, com vistas universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico; a
atribuio de tratamento diferenciado para aes de saneamento bsico nas RMs; a
previso de procedimentos especficos para as aes e a gesto do saneamento bsico
nas RMs entre as metas relativas ao desenvolvimento tecnolgico do setor.

Pode-se notar certa ambiguidade nos documentos que subsidiaram a formulao da Poltica Federal de Saneamento Bsico no tocante ao papel a ser exercido
pela esfera federal na definio de mecanismos de cooperao para o exerccio das

A Metrpole Brasileira nas Polticas Pblicas Setoriais


271

funes pblicas de interesse comum em RMs. Ora se aponta a impreciso na


distribuio de competncias entre os Entes Federativos e a ausncia de instituies governamentais na escala metropolitana como uma deficincia, ora se refuta
a convenincia de se definir arranjos institucionais padronizados para a gesto
destes servios, valorizando-se a pluralidade de solues. Configura-se, portanto,
um impasse entre a regulamentao de mecanismos de gesto metropolitana no
mbito federal e a manuteno de uma dinmica de formao de arranjos diversificados, estruturados conforme as especificidades locais.
A existncia prvia de diversas companhias estaduais de saneamento bsico,
criadas durante os governos militares num contexto em que a esfera municipal
tinha um papel bastante reduzido, destacada como um fator que favoreceu a
gesto integrada deste servio em vrias RMs do pas. No entanto, com a definio de competncias estabelecida na Constituio Federal e o fortalecimento do
poder local, diversos municpios passaram a reivindicar a gesto deste servio,
questionando o arranjo setorial herdado da ditadura. Esta tendncia, somada
impreciso na especificao do papel a ser desempenhado pelos estados, coloca-se
como mais um desafio para a consolidao da gesto metropolitana integrada.
Percebe-se tambm a incipincia dos mecanismos orientados para promover
a intersetorialidade e a articulao das polticas de saneamento bsico com outras
polticas setoriais na escala metropolitana. Ainda que tal diretriz seja mencionada
reiteradamente nos documentos oficiais que orientam a Poltica Federal de Saneamento Bsico, ela no ultrapassa o nvel da recomendao.

272

Territrio Metropolitano, Polticas Municipais

A poltica setorial de resduos slidos confere tratamento mais sistemtico s


RMs que as polticas analisadas anteriormente. A Lei no 12.305 confere tratamento especfico ao manejo dos resduos slidos nestas regies, alm de prever instrumentos para a concretizao de diretrizes estabelecidas para esta escala territorial.

Nesse sentido, a lei setorial determina a adoo das RMs como unidades
territoriais de planejamento e gesto do manejo dos resduos slidos. Buscando promover a articulao entre os Entes Federativos, estabelece como diretriz
o incentivo ao estabelecimento de mecanismos de cooperao entre municpios
integrantes de RMs e entre estes e os estados (Artigo 11, I).

Em vista concretizao dessas diretrizes, a lei prev a elaborao de planos de


resduos slidos metropolitanos (Artigo 14, III); estabelece como requisito dos planos
estaduais de resduos slidos a previso de diretrizes para o planejamento e demais atividades de manejo de resduos slidos nas RMs (Artigo 17, IX); e prev a possibilidade
de elaborao de planos de resduos slidos metropolitanos pelos estados, estabelecendo como requisito a participao dos municpios envolvidos (Artigo 17, 1o e 2o).

H tambm mecanismos financeiros que buscam induzir estados e municpios a promover a cooperao no manejo dos resduos slidos. O Decreto no
7.404 determina a priorizao da concesso de recursos federais a estados que
institurem microrregies para o planejamento e a gesto dos resduos slidos e
a municpios que optarem por solues consorciadas intermunicipais na gesto
dos resduos slidos (Artigos 78 a 81). Estas disposies, ainda que no estejam
relacionadas exclusivamente s RMs, tendem a exercer influncia na forma de organizao do manejo dos resduos slidos nesta escala, favorecendo a cooperao.

Em linhas gerais, pode-se dizer que esta poltica confere maior grau de institucionalidade s RMs, encontrando-se disposies especficas para estas reas nas normas setoriais. Alm disso, observa-se maior sistematicidade abordagem desta questo do que nas polticas anteriormente analisadas, verificando-se maior adequao
entre as diretrizes polticas estabelecidas e os instrumentos regulatrios previstos.

4 RESDUOS SLIDOS

O manejo dos resduos slidos foi definido pela Lei no 11.445 como um dos
servios que integram o saneamento bsico. No entanto, a Poltica Nacional de
Resduos Slidos foi elaborada separadamente, sendo objeto de normas e planos
especficos. A definio do marco regulatrio do manejo dos resduos slidos
atualmente vigente no pas iniciou-se com a promulgao da Lei no 12.305, de 2
de agosto de 2010 (Brasil, 2010b), que instituiu as diretrizes da Poltica Nacional de Resduos Slidos. Posteriormente, houve a edio do Decreto no 7.404,
de 23 de dezembro de 2010 (Brasil, 2010c), regulamentando a referida lei, e do
Decreto no 7.405, de 23 de dezembro de 2010 (Brasil, 2010d), que instituiu o
Programa Pr-Catador.

Alm do aspecto regulatrio, a gesto integrada do manejo dos resduos slidos na escala regional foi favorecida pelas prprias caractersticas das atividades
envolvidas. A necessidade de uma escala mnima para que a construo de aterros
sanitrios se torne vivel impulsionou a gesto regionalizada dos resduos slidos,
o que tambm se observou em vrias RMs.

A verso preliminar do Plano Nacional de Resduos Slidos reafirma como


diretriz da poltica setorial o estmulo gesto regionalizada dos resduos slidos,
o que tende a favorecer a articulao dos Entes Federativos em sua estruturao
nas RMs. Alm disso, define as RMs como reas prioritrias para a implantao
de programas de coleta seletiva de lixo.

A Lei no 12.305 previu, entre os instrumentos da poltica setorial, a


elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos. Sua formulao, disciplinada pelo Decreto no 7.404, encontra-se em fase final. O Ministrio das
Cidades publicou sua verso preliminar em setembro de 2011, submetendo-a
a consulta pblica.

A Metrpole Brasileira nas Polticas Pblicas Setoriais

5 MOBILIDADE URBANA

273

A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana tambm foi apresentada em um


dos cadernos da PNDU, em 2004. O documento sintetiza as diretrizes que
seriam apresentadas pelo governo federal na Conferncia das Cidades, em
2005. O Ministrio das Cidades publicou outro caderno temtico em 2007,
traando diretrizes para orientar a elaborao de planos de transporte e mobilidade urbana pelos municpios, o Caderno de referncia para a elaborao
do Plano de Mobilidade Urbana (Brasil, 2007c).
A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana foi institucionalizada com a promulgao da Lei no 12.587, de 3 de janeiro de 2012 (Brasil, 2012). Entre as disposies estabelecidas nesta norma, previu-se a elaborao do Plano Nacional de
Mobilidade Urbana (PlanMob), seguindo padro semelhante ao observado nas
demais polticas nacionais.
Alm desses documentos de carter mais geral, a construo da poltica setorial envolveu tambm a elaborao de estudos e programas voltados para a questo
da acessibilidade e do transporte no motorizado, como o Caderno de referncia
para elaborao de Plano de Mobilidade por Bicicleta nas Cidades (Brasil, 2007d) e
os Cadernos do Programa Brasil Acessvel (Brasil, 2007e), publicados em 2007. Estes
documentos de carter mais especfico tratam de aspectos considerados prioritrios
nos cadernos que estabelecem as diretrizes fundamentais da poltica setorial.
Assim como nos outros cadernos temticos publicados pelo governo federal
para fundamentar suas propostas na Conferncia das Cidades de 2005, no volume
que trata da mobilidade urbana, a abordagem crtica e abrangente em relao ao
padro de urbanizao brasileiro. Pode-se dizer que este caderno diferencia-se dos demais quanto ao nvel de profundidade da anlise sobre os problemas metropolitanos
e o detalhamento de diretrizes apresentadas para o seu enfrentamento, assim como
no que se refere ao reconhecimento da interdependncia entre as polticas setoriais.
O documento menciona a concentrao de parcela significativa da populao, em particular das camadas mais pobres, nas metrpoles, identificando-as
como reas de acirramento do quadro de desigualdade social caracterstico do
pas. Reconhece que as dinmicas de deslocamento nas RMs no se estruturam
na escala dos municpios, mas, sim, do conjunto da aglomerao urbana. Alerta
para uma tendncia de reproduo do modelo de crescimento das metrpoles
nas demais aglomeraes urbanas, reconhecendo a formulao de uma agenda
especfica para estas reas como uma prioridade.
Identifica um padro de urbanizao nas metrpoles marcado pelo crescimento acelerado e pela expanso horizontal de baixa densidade, reconhecendo
que fatores como o planejamento, as infraestruturas dos sistemas de circulao

274

Territrio Metropolitano, Polticas Municipais

e de saneamento bsico e as polticas de financiamento e produo habitacional


contriburam para impulsionar a expanso perifrica. Avalia que as estratgias
de expanso das redes de circulao basearam-se, durante o perodo anterior,
no diagnstico de que os centros urbanos so reas economicamente saturadas,
privilegiando-se a descentralizao. Avalia que o modelo de expanso horizontal tem
impactos negativos na mobilidade urbana, uma vez que sobrecarrega os sistemas
de transportes devido ao aumento constante das distncias a serem percorridas.
Critica o modelo de mobilidade adotado nos grandes centros urbanos brasileiros
por favorecer o uso do automvel particular e do transporte motorizado, o que
refora o espraiamento das cidades e a fragmentao do espao. Resume os problemas da mobilidade urbana nas metrpoles a dois aspectos fundamentais: o
histrico de priorizao dos investimentos em transporte virio e a incapacidade
de equacionamento da dimenso institucional da gesto metropolitana.

No tocante dimenso institucional, reitera o diagnstico presente nas polticas setoriais avaliadas anteriormente de que a falta de clareza na definio de competncias entre os Entes Federativos; a ausncia de instituies na escala metropolitana; a falta de regulamentao no nvel federal sobre a instituio de RMs e suas
implicaes; e a incipincia de mecanismos administrativos de cooperao constituem bices articulao entre municpios e estados nestas aglomeraes urbanas.

O documento distingue em trs fases a gesto do transporte em reas metropolitanas. Segundo a periodizao proposta, a primeira, de 1979 a 1988,
marcada por: instituio de nove RMs; concentrao das atividades de regulao
e financiamento no nvel federal; criao das empresas metropolitanas de transporte urbano pelos estados; e relegao dos municpios a um papel secundrio.
A segunda fase, posterior Constituio de 1988, caracteriza-se por: descentralizao; fortalecimento dos poderes locais; diminuio dos investimentos federais;
e a quase ausncia da questo metropolitana na agenda dos governos. A terceira
fase, iniciada em meados dos anos 1990, marcada pela retomada do processo de
institucionalizao das RMs pelos estados.

O texto identifica como desafios especficos prestao dos servios de


transporte de modo cooperativo na escala metropolitana aspectos como: a falta
de clareza na definio de competncia para a coordenao dos transportes metropolitanos; o resqucio do controle de companhias ferrovirias pela esfera federal;
a ausncia de instituies metropolitanas dotadas de autonomia financeira e administrativa; a ocorrncia de conflitos de interesse na gesto de recursos. Aponta
como problemas decorrentes da ausncia de organismos metropolitanos com capacidade de coordenao dos servios de transporte metropolitano: distribuio
heterognea e desequilibrada das redes de transporte; falta de integrao fsica e
tarifria entre os modos de transporte; superposio de redes. Identifica como um
fator problemtico a ausncia de regulamentao da disposio constitucional

276

Territrio Metropolitano, Polticas Municipais

A Metrpole Brasileira nas Polticas Pblicas Setoriais

municpios e estados no planejamento e gesto de redes de transporte no mbito


das RMs. Prevalece tambm, nesta poltica setorial, certo descasamento entre diretrizes e instrumentos regulatrios.

275

que atribui aos estados a competncia para instituir RMs, o que traz consequncias como a indefinio das atribuies dos municpios nos arranjos institucionais
metropolitanos.

6 POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

A poltica de desenvolvimento regional foi apresentada em documento produzido


pelo Ministrio da Integrao Nacional e depois instituda por um decreto em
2007 (Brasil, 2007g).

A desigualdade regional compreendia como resultado da dinmica


assimtrica do crescimento capitalista, que se concentra em alguns espaos, enquanto
condena outros estagnao e ao desperdcio de fatores produtivos (Brasil, [s.d.], p.
12). O objetivo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) , deste
modo, atuar no sentido de contrabalanar a lgica centrpeta das foras de mercado,
por meio da promoo e valorizao da diversidade regional, conciliando, assim,
competitividade e expresso produtiva de valores socioculturais diversos (op. cit.).

Segundo o documento, a conformao setorial predominante no governo federal no permite sequer saber se a atuao dos ministrios e demais instituies federais
atenuam ou agravam o quadro de desigualdades regionais. So recentes os primeiros
esforos de delimitao territorial das aes do Plano Plurianual (Brasil, [s.d.], p. 13).
Do ponto de vista territorial, esta falta de articulao entre as diversas polticas sugere
a falta de enfrentamento do problema metropolitano em duas dimenses distintas.

A publicao elenca uma srie de diretrizes visando o aprofundamento da


cooperao na escala metropolitana, algumas mais abrangentes, outras mais especficas. A intersetorialidade identificada como fator chave para o enfrentamento dos desafios da mobilidade urbana nas metrpoles. O texto defende a
busca de um modelo urbano compacto, apontando como estratgia fundamental
da poltica de mobilidade a adoo de um padro de ocupao territorial que
reduza as necessidades de deslocamento. Neste sentido, aponta medidas como a
descentralizao da oferta de emprego e servios nas RMs, reduzindo o nmero
e a distncia das viagens dirias e revertendo a dinmica de formao de cidadesdormitrio ao redor de um ncleo polarizador; o incentivo a padres de zoneamento que permitam usos diversificados, favorecendo os deslocamentos a p; o
estmulo proviso habitacional em centros metropolitanos e eixos de transporte;
e a ocupao de vazios urbanos, entre outros.
Destaca tambm a importncia da cooperao entre os municpios, traando
metas como a elaborao de planos metropolitanos de mobilidade, a integrao
das redes de transporte, a integrao tarifria, a previso de arranjos institucionais
que permitam a articulao entre os Entes Federativos, a definio mais clara de
competncias, entre outras.

A PNDR exigiria uma abordagem das desigualdades regionais em mltiplas


escalas, conforme o documento. As regies prioritrias para ao so, por isto, definidas por meio do cruzamento de duas variveis: rendimento domiciliar mdio
e crescimento do PIB per capita.

O objeto da PNDR no exatamente o combate pobreza. Se assim fosse, o mapa


de atuao da poltica iria privilegiar a periferia das grandes metrpoles, o que cabe
s polticas urbanas e poltica social. Nesses locais, os bolses de pobreza se incrustam em contextos ricos e dinmicos. O objeto da PNDR se expressa na coincidncia espacial entre pobreza individual e regional (op. cit., p. 12).

O texto apresenta uma leitura do fenmeno metropolitano. No entanto, isto


feito para explicar o fato de que a PNDR no tratar diretamente deste problema:

Ao analisar a distribuio da populao no espao, os autores identificam a


persistncia da concentrao ao longo do litoral e em torno das metrpoles urbanas.
Afirmam, contudo, que este padro de ocupao do territrio vem sendo lentamente alterado pelo processo de crescimento populacional das duas ltimas dcadas (...).
As taxas de crescimento da populao hoje observadas indicam um lento, porm
constante e marcante, processo de interiorizao de populao (Brasil, [s.d.], p. 11).

O Caderno de referncia para a elaborao do Plano de Mobilidade Urbana


reafirma a leitura feita no Caderno MCidades e, de modo geral, reitera as diretrizes
nele previstas. Aprofunda em alguns aspectos a anlise do processo de expanso
horizontal das cidades, identificando a especulao imobiliria como uma de suas
principais causas.
A Lei no 12.587 incorpora parcialmente as diretrizes estabelecidas nos documentos analisados at aqui. Podem-se identificar diretrizes no sentido de estimular a cooperao, recomendando a adoo de polticas comuns de mobilidade
urbana nas RMs, o estmulo adoo dos consrcios pblicos como modelo
institucional para a gesto dos servios de transporte nestas reas. Menciona-se,
ainda, o uso da poltica tarifria como potencial instrumento de reduo de desigualdades nas RMs.
Embora traga tais disposies, a lei setorial no prev mecanismos suficientes para que os objetivos estabelecidos na poltica de mobilidade urbana possam
ser concretizados. H uma carncia de dispositivos que garantam a articulao
entre a expanso da rede de transporte e a construo de conjuntos habitacionais,
por exemplo. Tambm no se observa o emprego sistemtico de linhas de financiamento do governo federal como mecanismo de induo cooperao entre

A Metrpole Brasileira nas Polticas Pblicas Setoriais


277

Por esse motivo, a PNDR se concentra nas regies que, por sua situao
de debilidade econmica e estagnao, geram expressivos fluxos migratrios, os
quais constituem a maior parte dos bolses de pobreza das grandes metrpoles
(Brasil, [s.d.], p. 12-13). Ou seja, a poltica pretende tratar do fenmeno metropolitano indiretamente, por meio do enfrentamento das desigualdades que geram
fluxos migratrios direcionados s metrpoles.
A PNDR foi instituda pelo Decreto no 6.047, em fevereiro de 2007, publicado pelo Ministrio da Integrao Nacional. O objetivo declarado da poltica a reduo das desigualdades de nvel de vida entre as regies brasileiras
e a promoo da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento.
A PNDR deve orientar os programas e aes federais no Territrio Nacional,
atendendo ao disposto no inciso III do Art. 3o da Constituio (Brasil, 2007g).
O decreto estipula que os planos, programas e aes da PNDR devero ser
executados com fontes de financiamento tais como oramento e fundos regionais.
Utiliza a tipologia da PNDR como quadro referencial das desigualdades regionais. No objetivo da poltica definir fontes especificamente para as metrpoles,
que no so consideradas reas de ao prioritrias, conforme explicado no documento de apresentao da poltica. A avaliao sobre os impactos da poltica sobre
os fluxos migratrios, que teriam efeito indireto importante sobre as metrpoles,
ultrapassa os limites desta pesquisa.
Uma anlise da poltica regional precisa, ainda, avaliar em que medida os
objetivos da poltica so realizados ou suplantados pelo conjunto de investimentos que, na prtica, foram reunidos no Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), lanado em 2007.7
7 POLTICA NACIONAL DE ORDENAMENTO TERRITORIAL

O Ministrio da Integrao Nacional apresentou a elaborao da Poltica Nacional


de Ordenamento Territorial (PNOT) como uma resposta ao que determina a
Constituio Federal: Compete Unio elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social
(Artigo 21, IX).
O debate sobre a necessidade de o governo federal assumir de forma coordenada aes referentes ao ordenamento do territrio nacional remonta aos
anos oitenta quando foi concebido o Programa Nossa Natureza, um programa
7. A pesquisadora Karina Leito, em sua tese de doutorado (2009, p. 188-189), arma que apesar do discurso do
governo acerca da centralidade da temtica regional na agenda poltica nacional, chama ateno o fato de os critrios
da PNDR (discutida desde 2003) no terem balizado a regionalizao dos investimentos nos dois PPAs da gesto
federal estudada (2004-2007, 2008-2011), enquanto ambos os planos listavam em suas diretrizes o objetivo central
de reduo de disparidades regionais. Chama ateno tambm o fato de esses critrios no terem sido incorporados
na priorizao dos investimentos previstos no PAC.

278

Territrio Metropolitano, Polticas Municipais

desenvolvido pela Secretaria de Assessoramento da Defesa Nacional, subordinada


ao Gabinete Militar da Presidncia da Repblica (Brasil, 2006a, p. 8).

A elaborao da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial tambm motivou a elaborao de documentos de subsdios com anlises abrangentes sobre o
tema. O primeiro deles, publicado em 2005, consiste numa compilao de contribuies de especialistas sobre o tema, como resultado de oficinas realizadas em
13 e 14 de novembro de 2003 (Brasil, 2005).

O documento situa o tema ordenamento territorial e dividido em trs


partes, intituladas: Ordenar na era da globalizao?; Poltica concreta em bases movedias: como ordenar?; e Vises governamentais. Estas questes foram discutidas
por diversos especialistas, em textos assinados individualmente. A publicao
encerrada com uma Sntese geral sobre a Poltica de Ordenamento Territorial, contribuio de Bertha Becker.

Entre as contribuies para a compreenso do fenmeno metropolitano,


Vanderley Messias da Costa apresenta como uma das caractersticas de uma poltica de ordenamento territorial capacitar-se para compreender e agir sobre as
regies metropolitanas e os aglomerados urbanos em geral, que so atualmente os
mais importantes vetores de especializao e de diferenciao do territrio nacional (Brasil, 2005, p. 58). Segundo o autor, essas seriam as

foras de mais difceis controle e coordenao, seja pela complexidade inerente a


esses espaos, seja pela sobreposio das escalas de gesto dos nveis de governo que
ali atuam. Por esse aspecto, as metrpoles e suas reas de influncia imediata constituem atualmente os maiores desafios para o ordenamento territorial e deveriam, por
isso, ser assumidas como uma prioridade nacional (idem, ibidem).

No ano seguinte, o ministrio publicou o Documento base para definio


da Poltica Nacional de Desenvolvimento Territorial (Brasil, 2006b), que apresenta servios de consultoria contratados mediante um processo licitatrio. O
relatrio parte dos estudos temticos realizados pelos especialistas para extrair
as principais contribuies que foram ordenadas, sistematizadas e compatibilizadas entre si (op. cit., p. 10) para compor o texto. O relatrio composto
dos captulos: Contextualizao; Diagnstico; e Princpios, diretrizes, estratgias e
instrumentos da PNOT.

Como subsdios elaborao das diretrizes e estratgias da PNOT, o relatrio apresenta como problema poltico-institucional a desarticulao entre
as polticas setoriais com impacto territorial, agravada, segundo os autores, por
estratgias conflitantes de polticas pblicas, que, muitas vezes, geram expectativas por projetos governamentais e so focos de conflitos territoriais (Brasil,
2006b, p. 186). Do ponto de vista econmico, aponta a forte concentrao
espacial das atividades econmicas ao longo do litoral, nas reas metropolitanas

A Metrpole Brasileira nas Polticas Pblicas Setoriais


279

e nas regies Sudeste e Sul (op. cit., p. 187). Em relao logstica tema
bastante discutido , identifica
territrios dominados por grandes empresas que incorporam, submetem ou excluem
os territrios de grupos socialmente desfavorecidos. Territrios que so substancialmente impactados pela ao de grandes corporaes empresariais e que interferem na
condio de ocupao de segmentos sociais diversos (Brasil, 2006b, p. 187).

A matriz estratgica apresentada no relatrio inclui, entre as diferentes escalas a serem consideradas, a metropolitana. Recomenda o fortalecimento da
gesto integrada das regies metropolitanas com dotao oramentria especfica
e sugere dar fiscalidade s RMs (op. cit., p. 125).
Os autores observam, ao final, que a inexistncia de uma poltica de ordenamento territorial no pas no significa a inexistncia de polticas pblicas
setoriais que impactam o territrio, e oferecem uma listagem de instrumentos
j existentes. A listagem indica a um s tempo a complexidade do problema do
ponto de vista da sua anlise e enfrentamento, e a desarticulao na implementao das polticas existentes.
Os estudos no tiveram desdobramentos e no resultaram na instituio de
uma poltica nacional.
8 CONSIDERAES FINAIS

A temtica metropolitana ganhou importncia com a criao do Ministrio das


Cidades, da Secretaria de Assuntos Federativos, alm de outras iniciativas pontuais no mbito do governo federal. Uma srie de estudos foi produzida nos ltimos
dez anos para subsidiar as novas polticas, por pesquisadores das reas de poltica
urbana e regional.
Dessa forma, a anlise dos planos e polticas fundamental para compor
um quadro da situao atual sobre o tratamento conferido ao problema por parte
da Unio. A leitura de planos e documentos produzidos pelo governo federal
permite uma viso em conjunto sobre a inteno de vrias equipes tcnicas que
se dedicaram ao assunto e produziram documentos importantes, como aqueles
preparatrios para as diversas polticas pblicas.
Cabe destacar que, em geral, os documentos previstos na etapa inicial, como
estudos, leis setoriais e planos, chegaram a ser efetivamente produzidos. A principal exceo a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, que foi interrompida sem que os estudos iniciais tivessem desdobramentos.
A leitura dos diversos documentos sugere uma compreenso do fenmeno
metropolitano oriunda das crticas ao modelo de urbanizao, formuladas por
aqueles que participaram do processo. Esta compreenso aparece nos documentos

280

Territrio Metropolitano, Polticas Municipais

de subsdio das polticas e nas suas formulaes iniciais, como os planos e leis
setoriais. No entanto, nos desdobramentos particularmente nos programas,
projetos eaes, esta compreenso , por vezes, diluda.

O caderno inicial de formulao da poltica de habitao critica o modelo


de urbanizao baseado na expanso horizontal e na ampliao permanente das
fronteiras, na subutilizao da infraestrutura e da urbanidade j instaladas e na
mobilidade centrada na lgica do automvel particular (Brasil, 2009, p. 40).
Problematiza a expanso das cidades sobre as reas rurais e os permetros urbanos,
o esvaziamento populacional das reas centrais e o adensamento dos assentamentos precrios e irregulares.

O MCMV, principal programa de implementao da poltica habitacional,


parece executar diversos desses princpios apresentados na formulao das polticas setoriais pelo avesso, ao reforar a expanso horizontal sem mobilidade.

Os documentos que subsidiaram a elaborao da poltica de mobilidade urbana


reiteram as crticas ao modelo de urbanizao predominante no pas, traando diretrizes como a conteno da expanso horizontal e a busca por cidades mais compactas.
Identificando a reduo das necessidades de deslocamentos e das distncias percorridas entre a casa e o trabalho como fatores-chave para o alcance dos objetivos desta
poltica, estes documentos enfatizam a intersetorialidade notadamente a articulao
entre a expanso e qualificao das redes de transporte, a poltica de ocupao do solo
e a proviso de moradia como um aspecto fundamental. No entanto, esta diretriz
no seguida por medidas que integrem, efetivamente, a expanso da rede de transportes e a produo de unidades habitacionais, ou por mecanismos de induo que
condicionem a concesso de recursos observncia de requisitos deste tipo.

A integrao fsica e tarifria dos servios de transporte nas RMs outra


diretriz prevista nos documentos iniciais da poltica de mobilidade urbana. Mais
uma vez, faltam mecanismos que consigam interferir de forma sistemtica na
estruturao dos servios de transporte induzindo os municpios a adotar formas
coordenadas de gesto.

As polticas nacionais de saneamento bsico e resduos slidos, em virtude


das caractersticas das atividades envolvidas e tambm de razes histricas, no
caso da primeira , alcanaram um patamar mais elevado de integrao metropolitana que as demais. No entanto, os planos e programas implementados tambm
ficaram aqum do que se previu nos documentos que subsidiaram a formulao
destas polticas quanto articulao com as demais polticas setoriais.

O problema do espraiamento das cidades tambm se apresenta para a poltica de saneamento. A importncia de minimizar as necessidades de expanso da
rede por meio do estmulo a padres de ocupao do territrio que favoream o

A Metrpole Brasileira nas Polticas Pblicas Setoriais


281

adensamento de reas subutilizadas dotadas de infraestrutura urbana, contendo o


crescimento perifrico, foi enfatizada nos cadernos que subsidiaram sua elaborao.
No entanto, assim como se observou em outras polticas setoriais, a questo da
intersetorialidade permaneceu fundamentalmente como um indicativo para os programas e aes, sem ter se desdobrado em mecanismos regulatrios mais precisos.
Como compreender que um problema to reconhecido como o da questo
metropolitana, incialmente tratado por diversas equipes de especialistas, seja na
prtica, pouco enfrentado? Uma contribuio maior para esta questo, que tem
mobilizado diversos autores (e j produziu literatura especfica sobre o tema),
exigiria uma verticalizao do estudo destas polticas setoriais, analisando-se de
modo mais detalhado seus desdobramentos, os resultados dos programas criados,
os entraves encontrados para a efetivao das diretrizes de cooperao na escala
metropolitana, os conflitos de interesses polticos e econmicos que eventualmente se manifestaram, entre outros tpicos diversos deles j discutidos em estudos realizados em cada rea. A anlise vertical identificaria as fraes de capital,
coalizes e conflitos prprios de cada setor.
O MCMV, por exemplo, exprime o conflito entre o interesse pblico expresso na intencionalidade das polticas e planos de promover a articulao metropolitana e os interesses de fraes do capital na expanso da mancha urbana
como meio de obter ganhos rentistas advindos da expanso da fronteira urbana (e
dos negcios). A expanso da fronteira do capital imobilirio recria as desigualdades que a poltica pretendia reduzir.
Esta pesquisa panormica e horizontal do tratamento do fenmeno metropolitano permitiu a identificao de aspectos que se repetiram em vrias das polticas,
evitando os problemas da setorializao da anlise. Foi possvel identificar impasses
e entraves ao fortalecimento da esfera metropolitana que se manifestaram no conjunto das polticas setoriais analisadas. O entendimento de suas causas, entretanto,
depende do aprofundamento dos estudos e do debate em cada uma das reas.
A Federao , por definio, uma forma de organizao territorial do poder, de articulao do poder central com os poderes regional e local. O pacto
federativo um conjunto de alianas complexas, na maioria, pouco explcitas,
soldadas, em grande parte, por meio dos fundos pblicos (Affonso, 1994). As
tenses inerentes a sistemas federativos manifestam-se de modo ainda mais acentuado em territrios caracterizados por grande disparidade regional como o brasileiro, no qual conflitos, especialmente fiscais, se acirram. A falta de uma instncia
de governo metropolitano que corrija assimetrias (e evite as cidades de primeira
e segunda classe) e estenda o mesmo padro de servio e equipamentos urbanos
para toda a populao exprime as disputas entre os municpios e os partidos que
os governam, bem como entre municpios, governos estaduais e governo federal.

282

Territrio Metropolitano, Polticas Municipais

A gesto metropolitana, ao mesmo tempo que procura enfrentar o problema, introduz um elemento adicional a essas tenses ao incorporar uma nova instncia poltico-administrativa aos entes j existentes. Estas disputas acirram-se
com a chamada guerra fiscal e o discurso do fortalecimento do poder local. O
problema referido por Milton Santos, de modo mais amplo, como uma guerra
de lugares (1999) e tem sido discutido por diversos autores.
No caso das RMs, a contiguidade fsica do tecido urbano conduz a uma
situao de profunda incongruncia entre os processos sociais, polticos, econmicos e as instncias administrativas, o que provoca uma crise do paradigma
localista. Em resposta aos problemas metropolitanos, proliferam-se os discursos
proclamando a importncia da cooperao e a necessidade de criao de arranjos
institucionais adequados a esta escala territorial.
A metropolizao expresso do equilibro precrio no qual se acomodam as
fraes de capital e as articulaes polticas; e de sua incongruncia com o desejo
de coerncia na organizao entre as diversas esferas da vida no territrio que se
expressam nas polticas de moradia, mobilidade e saneamento. A discrepncia
entre o carter consensual do problema e a falta de centralidade que a gesto
metropolitana assume nas polticas que incidem sobre o territrio reveladora de
um problema real: a tenso entre a expanso urbana devoradora de cidades e as
tentativas de conteno e ordenamento por polticas pblicas.
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