BOLILLA 1

INTRODUCCIN
Derecho Pblico
El DP es el que regula las relaciones jurdicas en las que aparece una entidad estatal.
Se ha objetado que el Estado acta a veces como persona pblica y otras como persona
privada.
Otro criterio seala que el DP se caracteriza por regular relaciones en las que uno de los
sujetos (la entidad estatal) tiene superioridad sobre el otro; mientras que en el Derecho
Privado ambas partes estn en una situacin de igualdad.
El Estado
El Estado en sentido estricto es una persona jurdica, porque es un sujeto susceptible de
derechos y obligaciones.
La calidad de persona jurdica que tiene el Estado resulta directamente del art.24 de la C:
El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autnomos, los Servicios
Descentralizados y en general todo rgano del Estado sern CIVILMENTE RESPONSABLES
(estn obligados a indemnizar dicho dao) del dao causado a terceros, en la ejecucin de
los servicios pblicos confiados a su gestin o direccin.
Otras personas estatales
La segunda vez que el art.24 usa la palabra Estado, no se refiere a una persona jurdica,
sino a un conjunto de personas jurdicas. El Estado en un sentido amplio ya no es una
persona jurdica, es una organizacin mas compleja que la persona jurdica Estado, que lo
comprende pero tambin comprende adems a otras personas jurdicas tambin estatales
como ser los GD, los EA, los SD.
Todas las personas mencionadas en el art.24 son Estatales por expresa disposicin
constitucional, pero al decir "... y en general, todo rgano del Estado" deja abierta la
posibilidad para que la ley cree otras personas jurdicas dentro del Estado en sentido
amplio.
mbito del Derecho Pblico
El mbito de aplicacin del Derecho pblico podra esquematizarse as, DP es el que:
a) Regula ordinariamente lo concerniente al estado en sentido estricto. Tambin regula las
dems personas jurdicas estatales del art. 24, pero no en forma taxativa porque se
admite la existencia de otros organismos del Estado en sentido amplio.
b) Regula las personas de derecho pblico no estatales.
Habra pues 3 crculos concntricos: el Estado strictu sensu, el Estado lato sensu (que
abarca al primero), y abarcando pero excediendo al Estado el conjunto de personas de DP.
El conjunto de personas pblicas que no forman parte del Estado, representan las
personas pblicas no estatales.

c) Varias leyes ordinarias (la Constitucin no) hacen mencin de una categora de
personas de Derecho Pblico que no se consideran estatales (CJPPU, x ej)
Derecho Constitucional formal y material
Cuando se trate de construir un concepto material, abandonando el criterio formal, para
saber si estn bien o mal construidos, se utilizarn criterios de conveniencia,
razonabilidad, etctera; habr que atenerse a lo que por lo general contienen las
Constituciones, a lo que por lo general se entiende en otros pases y en Uruguay por
normas constitucionales, de manera de poder extraer un conjunto de conceptos que
puedan ser estudiados con los mismos criterios.
Se pueden encontrar dos ncleos de temas que integraran el derecho constitucional
material:
a) La parte orgnica: disposiciones que se refieren a la organizacin y funcionamiento
de las autoridades pblicas.
b) La parte dogmtica (relaciones que existen entre los poderes pblicos y habitantes,
y entre habitantes entre si en cuanto definen un rgimen social y poltico).
Contenido de la constitucin uruguaya
Parte orgnica: que regula disposiciones que se refieren a la organizacin y
funcionamiento de las autoridades pblicas.
Parte dogmtica: en la que se definen los derechos, deberes y garantas que tienen los
habitantes, tanto frente al Estado como frente a los dems habitantes.
Nuestro estado no es totalitario (art. 10)
No es un Estado confesional (art. 5, no hay religin oficial)
Nuestro Estado funciona con rgimen liberal, en cuanto hay garanta de libertades.
Es un estado de Derecho en cuanto la accin de los gobernantes est sujeta a reglas de
Derecho, como la de los gobernados.
Que es un rgimen no socialista, porque se reconoce la propiedad privada inclusive sobre
los medios de produccin, asimilndola a los derechos fundamentales, pero que no
obstante, es un rgimen de cierta tendencia social en cuanto se prev la intervencin del
Estado con el objeto de proteger el trabajo, de auxiliar a los indigentes o carentes de
recursos, etctera.
Derecho administrativo
Rama del DP que estudia la regulacin jurdica de la actividad de la Administracin Publica
(esto es, a una persona jurdica estatal actuando en funcin administrativa)

Cuando se habla de DA se hace referencia a la administracin o actividad que tiende a

procurar la satisfaccin y el cuidado de intereses pblicos.
Otras ramas del derecho pblico
Adems del constitucional y el administrativo, el derecho pblico comprende: el derecho
procesal (jueces, juicios, procedimientos), y el penal (se refiere a relaciones entre el
estado y los particulares)
Validez y efectividad de la Constitucin
El art. 45 de la Constitucin seala que: ..todo habitante de la Repblica tiene derecho a
gozar de vivienda decorosa..., pero hay habitantes que no gozan de vivienda decorosa,
este articulo no se esta cumpliendo en la misma medida que se cumplen otros artculos de
la Const.
La Constitucin uruguaya en general es eficaz como norma jurdica, porque tiene
efectividad no solo porque es valida. Una cosa es validez y otra es eficacia. Por ejemplo, si
una norma dice que la clase de derecho empieza a las 8 y el profesor llega a las 8.20,
viola la norma pero no le quita validez, no es efectiva porque no se cumple, lo mismo pasa
con el art. 45.
Criterio formal de validez
A lo anterior, sin embargo se le puede oponer una objecin. Si yo redacto un proyecto de
constitucin que coincida con la constitucin uruguaya en todo aquello que sea eficaz
suprimiendo los artculos que no se cumplan, puedo decir que la constitucin verdadera es
la 1 porque se cumple mas que la 2. Esto demuestra que el criterio de decir que la
Const. de un pas es tal porque se cumple en lneas generales no basta.
Entonces aparece un criterio formal de validez segn el cual la constitucin uruguaya
result de los proyectos que se obtuvieron las mayoras requeridas en los plebiscitos de
1966, 1989 y 1997; por consiguiente hay un ttulo formal de procedimiento para hacer la
constitucin uruguaya. Hay que distinguir entre validez de las normas y efectividad, no
todas las normas vigentes se cumplen.
Criterio de la conviccin colectiva
Es la que llegan a tener los habitantes de que la constitucin es la norma fundamental del
sistema vigente. Se puede llegar por distintos mtodos: coercitivos Puede llegarse,
simplemente, por la divulgacin entre el pueblo de la noticia de que los que tienen las
armas en sus manos estn dispuestos a hacer cumplir ese nuevo orden, que puede
producir la conviccin colectiva de que ese orden se va a cumplir y que ese orden es un
orden jurdico, apelando al raciocinio de los interesados, por medio de propaganda hbil,
continuidad jurdica y cambio constitucional, etc
Continuidad jurdica y cambio constitucional
El mtodo de continuidad jurdica y cambio constitucional es el mtodo mas pacifico de
todos, consiste en que la gente convencida de que el orden jurdico vigente es el que se
est aplicando, al hacerse un procedimiento de reforma, la misma conviccin anterior de
que era el orden vigente es trasmitida al nuevo sistema, sin interrupciones, sin necesidad
de plantearse ningn problema de cambiar de criterio. Esta es la ventaja poltica que tiene
el mtodo de reforma de la constitucin que consiste en seguir procedimientos

jurdicamente previstos en la const. anterior. Tiene la ventaja que la conviccin colectiva

de que la const. anterior era la const. vigente, resulta aplicable al nuevo sistema, pues la
misma conviccin anterior es lo que me hace reconocer la validez de la reforma
constitucional.
El art.331 prev los procedimientos para el cambio total o parcial de la constitucin.
Orden jurdico uruguayo
El primer dato de Derecho positivo que se debe conocer porque se aplica diariamente es el
de que nuestro orden jurdico est formado por normas de distinto grado normativo, que
tienen distinto valor y distinta fuerza. Mientras que un reglamento puede ser cambiado
mediante otro, la Constitucin slo puede ser modificada mediante el Art. 331.

BOLILLA 2
ORGANIZACIN ESTATAL URUGUAYA
Las Personas Estatales Uruguayas
Las personas estatales uruguayas son: el Estado Central o Administracin Central, los
Gobiernos Departamentales, los Entes Autnomos, los Servicios Descentralizados, y
algunas personas jurdicas estatales de menos importancia.
El Estado Central.
Esta persona jurdica tiene como rganos a los llamados poderes del gobierno, que son los
rganos mayores (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial), los rganos menores
que son la Corte Electoral, el Tribunal de Cuentas y el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo.
Estos tres rganos son tambin rganos de la persona jurdica Estado Central y no se
denominan Poderes. No son Entes Autnomos, no son Servicios Descentralizados, sino que
son otros rganos de la misma persona jurdica Estado.
Poder Legislativo
Est integrado por:
-

La Cmara de Representantes.
La Cmara de Senadores.
La Asamblea General (la unin de la Cmara de Senadores y la de
Representantes)
La comisin Permanente (7 representantes y 4 senadores electos por las
respectivas Cmaras, cuya misin principal consisten en controlar al Poder
Ejecutivo).

Tambin son rganos con competencia constitucional la Presidencia de la Asamblea

General y las Presidencias de cada cmara, e inclusive cada Legislador actuando como
rgano unipersonal, ya que cualquier Legislador puede pedir informes por intermedio de la
Presidencia de la Cmara que integre, sin necesidad de pasar por dicha Cmara. Es

importante remarcar que aunque las Cmaras estn disueltas, esto slo impide su
funcionamiento, pero no afecta ni el estatuto de los legisladores ni el fuero o competencia
de stos como rganos unipersonales.
Adems, subordinados a estos cuatro rganos pueden existir otros rganos creados por
stos y que los auxilien; por ej: una Cmara puede nombrar una Comisin Investigadora
para ver lo que ocurre en la Administracin Nacional de Puertos, esa Comisin
Investigadora ser tambin un rgano del Poder Legislativo, pero que estar destinada a
facilitarle el trabajo a la Cmara correspondiente, no ser un rgano autnomo sino
subordinado a la Cmara que lo design; personal tcnico auxiliar.
Poder Ejecutivo
El rgano supremo del Poder Ejecutivo puede funcionar de dos maneras: mediante el
acuerdo del Presidente de la Repblica con el ministro o ministros que corresponda por
materia, o mediante votacin por mayora en consejo de ministros (presidido por el
Presidente de la Repblica e integrado por todos los ministros).
Cada asunto puede resolverse por el Presidente con el Ministro correspondiente pero si
alguno de estos dos personajes lo desean, el asunto se lleva al Consejo de Ministros;
donde la votacin se hace por mayora. Tanto el voto del Presidente como el de cualquier
Ministro son un voto, salvo cuando se produce empate (cundo voten tantos miembros a
favor como en contra) el voto del Presidente vale doble entonces la opinin por la cual
vot el Presidente se considera triunfante.
El sistema de funcionamiento actual del Poder Ejecutivo es bajo el sistema colegiado, con
Ministros que pueden ser reemplazados, y que tienen entre s solidaridad poltica, llevan la
voz del partido o coalicin que est dispuesta a gobernar. Los Ministros no son electos por
los partidos, sino que son seleccionados por el Presidente, entre personas que por contar
con apoyo parlamentario, aseguren la estabilidad del gabinete ministerial.
Dependencias del Poder Ejecutivo
En cuanto a las dependencias del PE encontramos al Consejo de ministros que tiene 12
miembros (rgano colegiado). Cada uno de los ministros puede actuar como rgano
unipersonal, tiene sus propias atribuciones que las ejerce sin necesidad de consultar al
Presidente ni al Consejo de Ministros, pero debe sujetarse a los reglamentos e
instrucciones del P.E. Es decir que el Ministro, cuando acta solo, es un rgano
subordinado, tiene por encima un jerarca que es el PE an cuando ese jerarca sea
integrado por l mismo. A su vez, por debajo de los Ministros, hay infinidad de
funcionarios que estn subordinados jerrquicamente al Ministro respectivo.
Jefatura del Estado
Puede entenderse comprendida en el sistema orgnico P.E., por lo que se distinguira el
P.E. strictu sensu (el rgano P.E. actuando con ministros) y el P.E. lato sensu (el P.E.
strictu sensu, sus dependencias, ms la Jefatura del Estado y sus dependencias).
Conviene sealar que una cosa es la Presidencia de la Repblica o Jefatura del Estado
(funciona de manera unipersonal, sin participacin de los ministros) y otra cosa es el
Poder Ejecutivo (funciona en consejo o en acuerdo).
Hay determinados derechos y deberes mencionados en la Constitucin que slo competen
al Presidente.

La Jefatura del Estado tiene mucho menos atribuciones que el P.E. pero de gran
importancia poltica. El Presidente de la Repblica en su calidad de Jefe del Estado es
quien designa, cesa y sustituye los ministros. La designacin de los Ministros en un acto
previo a que empiece a funcionar un nuevo PE. Los ministros designados por el Presidente
luego empiezan a funcionar ya sea solos, en acuerdos con el Presidente o en consejo de
Ministros. Los Ministros, luego de elegidos, comienzan a implementar su poltica. Estos
pueden ser censurados por el Poder Legislativo en cuanto a esa poltica. El Presidente
debe analizar si esa censura del Poder Legislativo corresponde realmente a la opinin
pblica, tiene apoyo popular, o no. Para tomar esa decisin, el Presidente debe analizar si
el Parlamento realmente est con la postura popular o si por el contrario son los Ministros
los que tienen su consentimiento. En el caso de considerar que son las cmaras de
legisladores los que se han apartado de la opinin popular, disolver las cmaras y har
un llamado a elecciones anticipadas para verificar si su decisin era acertada o no. Todo
este procedimiento lo realiza el Presidente sin participacin de los Ministros (ya que son
los Ministros los involucrados en el conflicto).
En caso de verificarse la opinin del Presidente las cmaras quedarn disueltas y los
cargos sern llenados en base a la nueva eleccin; pero slo los Senadores y Diputados.
En caso de que se de el caso contrario, los Ministros quedarn cesantes, sus cargos sern
ocupados por otras personas y las cmaras sern renovadas en base a la nueva eleccin.
La Constitucin prev que el Presidente no pueda disolver las cmaras consecutivamente,
depender de una serie de circunstancias que se vern despus.
La Presidencia de la Repblica tiene la potestad de designar, cesar o sustituir a los
Ministros (Art. 174, 175). All se incorporaron otras atribuciones:
-

La de requerir de la Asamblea General un voto de confianza al Consejo de

Ministros.
La de declarar que dicho Consejo carece de respaldo parlamentario.
La de sustituir a uno o varios Ministros en caso de que el Consejo de Ministros
declare que carece de respaldo parlamentario.

Dependencias de la Jefatura del Estado

De la Jefatura de Estado depende la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Est dirigido
por un rgano colegiado, de nueve miembros, presidido por el Director de la Oficina e
integrado por Ministros cuyas carteras se relacionan ms directamente con el desarrollo
econmico (o sus representantes). Cuando un ministro acta en el funcionamiento de la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto, lo hace como miembro de ese rgano y no como
Ministro. En la Constitucin est previsto que a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
la integren Ministros para que en ella est la voz de los distintos problemas; pero tanto los
Ministros como la Oficina de Planeamiento y Presupuesto no estn obligados a acatar las
decisiones tomadas por unos u otros. Esta conexin entre Ministerios y Oficina de
Planeamiento y Presupuesto tiene por finalidad el que la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto est compenetrada de las necesidades de los Ministerios y que el
planeamiento se haga de forma ms tcnica y apartada de los lineamientos polticos de
cada Ministro.
La separacin de atribuciones entre la Presidencia de la Repblica y el rgano Poder
Ejecutivo es total, pero dichos rganos estn entremezclados por las personas que
participan en su actuacin. Estos dos rganos junto con la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto no se encuentran en la misma lnea jerrquica, lo que otorga independencia
en los procederes.

Por debajo de la Comisin de P y P est el rgano Direccin de la Oficina de Planeamiento

y Presupuesto, cuyo nico titular, es designado y destituido por la Jefatura del Estado,
como funcionario de particular confianza del Presidente. El Director, integra y preside la
comisin. A diferencia de los Ministros, el Director no necesita apoyo parlamentario, no
puede ser censurado por la Asamblea General.
La lnea jerrquica sera:
-

Presidencia de la Repblica.
Comisin de Planeamiento y Presupuesto.
Director de Planeamiento y Presupuesto
Los funcionarios de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (no dependen ni
de la Jefatura, ni de ningn Ministerio, slo del Director de la Oficina que a su
vez depende de la Comisin, la cual slo puede ser censurada por la Jefatura).

Poder Judicial
El Poder Judicial tiene la funcin de conservar el orden jurdico o sea de asegurar que las
normas jurdicas establecidas por los otros rganos de conduccin poltica se cumplan. El
Poder Judicial est formado por:
-

La Suprema Corte de Justicia.

Tribunales de Apelaciones.
Juzgados Letrados.
Juzgados de Paz.

Este Poder Judicial en el Uruguay esta formado por una Suprema Corte de Justicia, por
debajo de ella, Tribunales de Apelaciones, en tercer trmino Juzgados Letrados y en
cuarto y ltimo trmino Juzgados de Paz. Esta escala no significa un subordinacin
jerrquica en el cumplimiento de sus funciones; todos stos rganos actan con
independencia.
La superioridad consiste, en que los rganos superiores podrn corregir las sentencias
dictadas por rganos inferiores cuando los interesados apelan. La garanta de poder apelar
significa que en primera instancia va a dictar una sentencia un rgano y luego va a
revisarla un rgano superior.
Otras personas jurdicas estatales
El Estado Central tiene como rganos: el Poder Legislativo y sus dependencias, el Poder
Judicial y sus dependencias, el Poder Ejecutivo y sus dependencias, el Tribunal de Cuentas
y sus dependencias, la Corte Electoral y sus dependencias, el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo y sus dependencias. El sptimo centro principal es la Presidencia de la
Repblica cuando acta en calidad de Jefatura del Estado no de Poder Ejecutivo y de este
ltimo centro depende la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y sus Comisiones
sectoriales.
Aparte de esos rganos que son todos rganos de la persona jurdica Estado Central, hay
otras personas jurdicas estatales: Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y
Servicios Descentralizados, que tienen una organizacin mucho ms sencilla.
Los Gobiernos Departamentales
Cada Gobierno Departamental tiene como rganos principales: una Junta Departamental
que cumple funciones anlogas a las del Poder Legislativo en el Estado Central y un

Intendente que cumple funciones anlogas a las del Poder Ejecutivo. Puede darse tambin
la presencia de Juntas Locales que pueden depender del Intendente o ser tambin
autnomo.
Los Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados.
En los Entes Autnomos hay un nico rgano jerarca que es el Directorio General o
Consejo Directivo. La Constitucin reserva la expresin: Consejo Directivo para los entes
de Enseanza. La expresin Directorio para los rganos supremos de los otros Entes
Autnomos cuando sean colegiados, y la expresin Director General para los rganos
supremos cuando sean unipersonales.
Lo mismo sucede con los servicios descentralizados aunque como aqu no hay entes de
enseanza, se utiliza la expresin Directorio (colegiado) o Director General
(unipersonal).

BOLILLA 3
EL ORDEN JURDICO URUGUAYO
El orden sera:
1) Actos Constitucionales
2) Actos Legislativos (leyes y decretos del gobierno departamental)
3) Actos Administrativos (reglamentos y resoluciones)
Actos constitucionales
La norma jurdica fundamental del ordenamiento jurdico uruguayo es la Constitucin de la
Repblica que consiste en un ACTO CONSTITUCIONAL.
La constitucin vigente es la de 1967 con las modificaciones introducidas en 1994 y 1997.
Actos legislativos
En un segundo escaln aparecen los ACTOS LEGISLATIVOS (por ej. el Cdigo Civil, un
decreto del Gobierno Departamental de Montevideo, etc.). No es lo mismo acto legislativo
que LEY porque el acto legislativo incluye las leyes y adems los decretos de los gobiernos
dep. que tengan fuerza de ley.
Ocupan un grado inmediatamente inferior a los actos constitucionales, significa que tienen
menor fuerza y valor. La fuerza de un acto jurdico es la posibilidad que tiene ese acto de
derogar, de modificar, lo que dispone otro acto de la misma u otra naturaleza. Que un acto
legislativo tiene menos fuerza que un acto constitucional, quiere decir que un decreto
departamental, o una ley, no puede derogar una disposicin constitucional y en cambio,
una disposicin const. puede dejar sin efecto una ley o un decreto departamental.
Los actos legislativos tienen adems valor de ley. Valor de ley se refiere a que este acto
est sometido a un rgimen especial en cunto a cmo puede dejarse de aplicar. Para que
estos actos no puedan ser aplicados por los rganos de ejecucin y los jueces, se requiere
una declaracin de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia.
Actos administrativos

En el tercer escaln estn los ACTOS ADMINISTRATIVOS que tienen menos fuerza que los
actos legislativos, no pueden derogar ni lo que dicen los actos legislativos ni lo que dicen
los actos constitucionales. Tambin tienen un valor particular. No es el valor de ley ya que
no exigen el trmite de la declaracin de inconstitucionalidad por la S.C.J. para dejar de
ser aplicados. Hay adems procedimientos especiales, destinados a dejar sin efecto a
estos actos administrativos. Los jueces, en cada caso particular prescindirn de los
reglamentos ilegtimos.
Reglamentos y Resoluciones
El concepto de actos administrativos incluye al reglamento es decir, las reglas de derecho
con valor y fuerza de acto adm., y la resolucin que es un acto jurdico concreto
(disposicin concreta).
1- los REGLAMENTOS, son actos adm. que contienen reglas de Derecho, su contenido
puede estar en una ley o en un articulo de la Constitucin. El reglamento por tener reglas
de Derecho, tendr distinto valor dependiendo de dnde se encuentre, aunque su
contenido sea el mismo.
2- las RESOLUCIONES, que no tienen como contenido una regla sino una disposicin
concreta, por ej. nombrase a Fulano Director general de tal oficina, son un acto jurdico
concreto.
Grados de fuerza de los actos administrativos
Entre reglamentos y resoluciones hay una diferencia en cuanto a su fuerza, en una
resolucin en particular no se puede violar lo que dice un reglamento, an cuando emanen
tanto el reglamento como la resolucin particular del mismo rgano.
Hay una subdivisin en cuanto a la fuerza de los actos adm que por lo menos distingue
entre los reglamentos y las resoluciones particulares; adems puede haber reglamentos
de distinta fuerza.
Hay una correlacin entre el grado jerrquico del rgano que lo dicta y la fuerza del
reglamento dictado, pero tambin cabe que un mismo rgano pueda dictar reglamentos
de dos categoras, con distinta fuerza.
Como se sabe, entre dos reglamentos emitidos por el mismo rgano, cul es el que
prevalece sobre el otro?. La solucin mas conveniente es establecer reglas de Derecho que
determinen formalidades, para evitar despus las discusiones, por ej. los estatutos tienen
que dictarse por mayora absoluta, tiene que publicarse en el Diario Oficial antes de entrar
en vigencia y solo pueden ser modificados en forma expresa, mientras que los dems
reglamentos que expide el Consejo Directivo Central subordinados a los estatutos no
tienen esas formalidades.
Una regla de Derecho dictada a titulo de acto legislativo tena despus que derogarse con
el procedimiento complicado (sancin por las dos Cmaras, etc.) de los actos legislativos;
en cambio si se consideraba que era un acto adm. bastaba para modificarlo con una
simple decisin del Poder Ejecutivo.
Orden jurdico y democracia
En virtud de que el ordenamiento jurdico uruguayo es democrtico, hay correlacin entre
el tipo de acto, grado o fuerza del acto jurdico y la participacin mayor o menor, ms

directa o ms indirecta que en el procedimiento de su formacin tienen los interesados.

Por ej. no puede dictarse ningn acto constitucional sin que en determinada etapa del
procedimiento haya una ratificacin por plebiscito; el que no pueda modificarse ninguna
disposicin constitucional sin obtener el acuerdo de la mayora de los ciudadanos que
concurran al plebiscito , es una garanta democrtica, para que una camarilla de
gobernantes no modifique la Constitucin. As se maneja el sistema Uruguayo.
Tratndose de actos constitucionales, siempre, cualquiera sea la va por la cual se prepara
el proyecto, se termina en el plebiscito, es lo que dispone el art.331 de la Constitucin.
Tratndose de actos legislativos, la regla es que se dictan con intervencin del rgano ms
representativo.
Intervendr, en principio, o el Poder Legislativo o la Junta departamental segn se trate
de leyes o de decretos departamentales, y sin la opinin conforme del PL o de la Junta no
podr dictarse un acto legislativo de ninguna clase. La regla es que se dictan con
intervencin del rgano ms representativo, aqul cuya composicin tiende a ser un mapa
de la opinin pblica. En las cmaras y (hasta cierto punto) en las Juntas
Departamentales estn representadas las distintas tendencias en proporcin al nmero de
votos obtenidos en las elecciones ltimas.
Puede dictarse una ley, un acto legislativo nacional, sin que haya sancin expresa de las
Cmaras, pero siempre tiene que haber una aprobacin, si no expresa, por lo menos
tcita (los rganos legislativos tienen que haber tenido la oportunidad de estudiar el
asunto y habrsele pasado el plazo).
El recurso de referndum
Existe como otra garanta de democracia respecto de los actos legislativos, la eventualidad
del recurso de referndum. Cada vez que se dicta una ley o decreto departamental, se lo
dicta en realidad bajo la condicin de que el pueblo no est en contra, y si el pueblo
estuviera en contra, basta que un sector (en lo nacional un 25% y departamental 20%)
interponga el recurso de referndum, en cuyo caso la decisin de los rganos
representativos va a ser sometida a votacin entre los representados. Ese recurso puede
interponerse dentro del ao de promulgada la ley o dentro de los 40 das de promulgado
el decreto departamental, y se est, en definitiva, a lo que decida el pueblo. El PL o la
Junta tienen que actuar como voceros representativos del respectivo cuerpo electoral; si
ste considera que, de buena o mala fe, votaron algo que no corresponde a la mayora de
la opinin pblica, la va para corregir ese desajuste es el recurso de referndum.
Lo importante es que existe el recurso de referndum y que se puede aplicar tanto contra
las leyes como contra los decretos departamentales.
Se aplican los art.79 inciso 2 para el caso de leyes (excluye las leyes que establezcan
tributos o requieran la iniciativa privativa del P.E.), y el art.304 inciso 1 para el caso de los
decretos de los Gobiernos Departamentales con fuerza de ley, que pueden ser objeto de
recurso de referndum en todos los casos, garanta que tiene especial sentido dado que la
integracin de las J Departamentales no es siempre con plena representacin
proporcional.
Plebiscito y referndum
En Uruguay la diferencia entre plebiscito y referndum es que el plebiscito se utiliza slo
para actos constitucionales y que el referndum vale como recurso (se dicta primero el
acto legislativo, se empieza a aplicar y quienes consideran que esta mal pueden

interponer el recurso de referndum posteriormente a la promulgacin del acto

legislativo); el plebiscito no es un recurso, sino que forma parte del propio acto que se
dicta, no se puede reformar la constitucin si no se hace el plebiscito.
Se requiere para aprobar el plebiscito que hayan votado por "s" un conjunto de votantes
mayor de los que votan por "no" y representa un qurum del 35% de los ciudadanos
habilitados para votar.
Democracia y representacin proporcional
Los actos administrativos, no tienen que provenir necesariamente ni de un plebiscito ni de
un rgano de los ms representativos, sino que todos los rganos pueden dictar actos
administrativos, cada uno en su mbito de competencia, contra los actos administrativos
no cabe recurso de referndum.
Cuanto ms importante en la escala normativa es un acto, mayor importancia tiene la
participacin del cuerpo electoral. En los actos constitucionales la participacin es
necesaria, imprescindible. En los actos legislativos es una participacin eventual, para el
caso de que se recurra; la que es participacin necesaria, en cambio, es la de un rgano
representativo del cuerpo electoral correspondiente, que trata de reproducir a escala la
forma como est distribuida la opinin publica en el cuerpo electoral. Si la realidad
corresponde a esa presuncin, no ser necesario el referndum; el referndum funciona
como remedio para los casos en que se produzca un desajuste entre la opinin del rgano
representativo y la opinin de los representados.

Democracia interna
El sistema democrtico uruguayo no slo es un sistema democrtico para los actos de
inters nacional, como las leyes y los actos constitucionales, sino tambin para los actos
de inters especial para determinados grupos
El orden jurdico uruguayo es un orden democrtico y merece adems la calificacin de
descentralizado; es una forma de democracia descentralizada. Los grupos de inters sobre
los cuales como denominador se computan las mayoras, no son siempre todo el cuerpo
electoral nacional, sino que para cada tipo de asuntos, se selecciona un grupo de
interesados mas directos y se usa como denominador para calcular las mayoras.
Unidad del orden jurdico y funcin jurisdiccional
Es necesario, cuando se produce un conflicto de interpretacin del orden jurdico,
otorgarle a un rgano la posibilidad de decidirlo en definitiva, y por ello existen adems de
estos actos que estn escalonados en el esquema de nuestro orden jurdico otros actos
que podemos separarlos de los tres anteriores, pues no hay una correlacin estricta con
los mismos, que son los ACTOS JURISDICCIONALES.
Los actos jurisdiccionales son los que liquidan los conflictos, dando una opinin que ya no
va a poder seguir discutindose. Por ej. cuando hay un conflicto entre dos particulares, el
Juez dicta una sentencia, puede ocurrir que la misma se apele, pero siempre llega un
momento en que la sentencia no puede apelarse mas, en ese momento la sentencia se
convierte en un acto jurisdiccional, tiene lo que se llama AUTORIDAD DE COSA JUZGADA.
Esto implica que no se va a discutir ms, y aunque el juez de ltima instancia se hubiera
equivocado y hubiera violado la constitucin o una ley o reglamento, igual deber

cumplirse lo que dijo el Juez; por eso no est intercalado en ningn lugar determinado del
esquema (puede incluso prevalecer sobre la Constitucin)
El Juez tiene la obligacin de aplicar todo el orden jurdico, pero despus que dicta la
resolucin, si se equivoc, y en vez de ajustarse a todo aquello lo viol, entonces, cuando
se produce la cosa juzgada, cuando es sentencia de ltima instancia, se debe cumplir el
acto jurisdiccional.
Por encima de los actos constitucionales uruguayos, para completar el esquema, hay que
colocar los actos de valor y fuerza internacional que obligan a la Repblica Oriental del
Uruguay.

BOLILLA 4
LA CONSTITUCIN URUGUAYA
Historia formal de las reformas constitucionales
La historia constitucional uruguaya prescindiendo de todo lo que ocurri a nivel legislativo
y de los golpes de Estado e intervalos de no aplicacin de la Constitucin, puede
resumirse as: de 1830 a 1912 rigi al menos tericamente la Constitucin de 1830; en
1912 se reform cumpliendo con los procedimientos que prevea la Constitucin de 1830
(el procedimiento de reforma constitucional).
Aplicando el nuevo mtodo de reforma establecido en 1912 se hizo la reforma de 1918; la
Constitucin de 1918 sigui vigente hasta el golpe de Estado de Terra de 1933 (el primer
golpe de Estado en toda la historia uruguaya que se dio contra la Constitucin diciendo
que sta era mala y que no permita salir de la crisis econmica en la que se encontraban,
los dems golpes se dieron con el pretexto de restablecer la Constitucin de 1830, se
daban contra el gobierno vigente porque violaba la Constitucin)
Del golpe de Terra se volvi al orden constitucional con la Constitucin de 1934 que se
reform en 1936 y se intent reformar luego de varias veces entre 1938 y 1942 y ante la
resistencia del Partido Nacional a estas reformas se impacient el movimiento reformista y
termin en un golpe de Estado (el segundo y ltimo dado contra la constitucin) dado por
Baldomir en 1942. En ese mismo ao se plebiscito la Constitucin de 1942.
Desde ese ao no ha habido ms golpes de Estado contra la Constitucin.
La continuidad constitucional uruguaya
Antes de estudiar el contenido de la Constitucin, observaremos el acto constitucional
como un acto jurdico entre otros, que puede ser reformado mediante otros actos
constitucionales por los procedimientos previstos en la Constitucin. La Constitucin actual
result de cuatro intervenciones sucesivas (1966, 1989, 1994, y 1996).
El artculo sobre procedimientos de reforma constitucional (331) entr en vigencia en
1943 durante la dictadura de Baldomir.
La historia constitucional uruguaya, prescindiendo del todo lo que ocurri a nivel
legislativo y de los golpes de Estado e intervalos de no aplicacin de la Constitucin que

no estuvieron destinados a obtener la reforma de la Constitucin o que fracasaron en el

intento, puede describirse as:
Tuvo dos rupturas de tipo jurdico: una en 1933 y otra en 1942. Fuera de esas 2 rupturas,
ha habido continuidad jurdica a nivel constitucional desde 1830 hasta hoy.
Todos los golpes de Estado y guerras civiles que hubo en Uruguay no tocaron la vigencia
terica de la Constitucin de 1830. Todas las veces que se reform la Constitucin se
mantuvo lo fundamental: los cambios se refirieron a aspectos de organizacin de algunos
rganos de gobierno que a cuestiones de fondo.
Esto permite sealar a travs de todas las constituciones uruguayas y a pesar de los
cambios aparentes de cuestiones superficiales, una cierta continuidad que nos permite
decidir que el Derecho Constitucional uruguayo fue desde sus orgenes hasta ahora un
proceso histrico en el cual se pueden sealar lneas de evolucin coherentes y no
cambios bruscos y destructivos.

Evolucin de la democracia en Uruguay

Desde 1830 hasta ahora se ha ido aumentando poco a poco el grado de participacin
popular en el orden jurdico y en el gobierno.
En la Constitucin de 1830 los que tenan derecho a voto eran muy pocos. Los analfabetos
slo tuvieron derecho a voto hasta 1840, se les dio un plazo de 10 aos para que
aprendieran a leer y escribir, los sirvientes a sueldo, los jornaleros, y los peones no tenan
derecho a votar. Las elecciones eran para muchos cargos indirectos, no se elega al
Presidente ni a los Senadores, sino que el pueblo elega directamente un Colegio elector
de Senadores que elega a cada senador que integrara la Asamblea General que a su vez
elega al Presidente.
En 1918 se estableci el primer colegiado, adems del Presidente de la Repblica se cre
el Consejo Nacional de Administracin y se repartan entre los dos las funciones del Poder
Ejecutivo por materias; el Presidente slo tena a su cargo los ministerios de Interior, de
Guerra y Marina, de Relaciones Exteriores, y el Consejo Nacional de Administracin el
resto. Ambos eran elegidos directamente y se ampli el conjunto de personas con derecho
a voto. Se crearon los entes autnomos y por primera vez se estableci una
descentralizacin territorial con verdadera autonoma (autonoma departamental).
En 1934, la otra reforma, a pesar de provenir de un golpe de Estado, hubo un avance en
la democratizacin. Se instituyeron, o se facilitaron los medios de participacin directa del
pueblo, se previ el plebiscito como forma normal de reforma de la Constitucin, se previ
el referndum en materia departamental, se disminuyeron los requisitos de edad para
ocupar determinados cargos pblicos, etctera.
En las sucesivas reformas hasta hoy se puede seguir sealando un aumento del grado de
carcter democrtico en nuestra constitucin.
En 1952 se admiti constitucionalmente el referndum, en 1967 el referndum para leyes
nacionales y votos de soldados, y en 1996 se separaron las fechas de elecciones de
autoridades del Estado Central y de los gobiernos departamentales.
Evolucin de la parte dogmtica sobre derechos fundamentales

En 1830 los derechos fundamentales se limitaban al derecho de la libertad de expresin

del pensamiento, el derecho de propiedad, pero no se consagraban el derecho de
asociacin, de huelga, de justa remuneracin, etc.
En 1918 se aumentan las garantas de los derechos individuales clsicos, habeas corpus, y
libertad religiosa. Adems se aclar que la enunciacin de derechos de la Constitucin no
era taxativa, es decir, aunque no estuvieran expresamente establecidos deban
considerarse como incluidos aquellos derechos y garantas que por su propia naturaleza
derivaran de la forma republicana de gobierno o fueran inherentes a la personalidad
humana.
En 1934 se consagr el derecho de huelga, de justa remuneracin, de limitacin de la
jornada, al descanso semanal, la obligacin del Estado de organizar un sistema de
seguridad social y jubilaciones, etc. La reforma de 1934 ampli la seccin de Derechos y
Garantas incluyndose adems los deberes fundamentales, pasando a llamarse
Derechos, deberes y garantas y se dividi en dos captulos, en el segundo se
introdujeron derechos de tipo social (por ejemplo: derechos gremiales, etc).
De las reformas posteriores, la ms importante es el artculo 322, que fue incorporado en
1942 y que sirve para evitar que las normas constitucionales que reconocen derechos a
los individuos no se apliquen argumentando que no estn reglamentadas por ley. Los
preceptos de la presente Constitucin que reconocen derechos a los individuos, as como
los que atribuyen facultades e imponen a las autoridades pblicas, no dejarn de aplicarse
por falta de la reglamentacin respectiva, sino que sta ser suplementaria, recurriendo a
los fundamentos de las leyes anlogas, a los principios generales de derecho y a las
doctrinas ms recibidas.
La omisin del legislador en reglamentar no impide, pues, que deba cumplirse lo mismo y
el Poder Ejecutivo, o el juez o el particular que tenga el deber de cumplir con ese derecho
tendr que suplir la falta de ley con estos procedimientos de integracin.
En la ltima reforma se introdujo una disposicin sobre proteccin del medio ambiente.
Procedimientos de reforma de la constitucin
Los procedimientos para reformar la Constitucin son distintos que los procedimientos
para dictar las leyes ordinarias; se dice entonces que la Constitucin uruguaya es rgida.
Si se dicta una ley que contradice a la Constitucin, la Constitucin no queda derogada
(principio de jerarqua); se necesitan pues, procedimientos especiales para reformarla.
1) La iniciativa popular
Ordinal A del art.331. En este procedimiento un 10% de los ciudadanos presentan bajo su
firma un proyecto de reforma de la Constitucin, lo presentan al Presidente de la
Asamblea General. Se lo presentan no para que lo revise ni decida sobre su curso, sino al
slo efecto de que le d trmite, tiene obligacin el presidente de la A.G. de poner en
conocimiento de la A.G. para que sta, si quiere, elabore un proyecto sustitutivo dentro de
los tres meses, y adems para que lo comunique a la Corte Electoral para que se
plebiscite junto con la eleccin que corresponda.
Se plebiscitar en la ms prxima eleccin salvo que lo presenten muy cerca de sta,
dentro de los ltimos seis meses, en cuyo caso se presentar en la subsiguiente eleccin.
Pero si se presenta en plazo, es decir antes de los 6 meses de la eleccin, se tiene la
seguridad de que va a ser plebiscitado, an cuando la AG prepara un proyecto sustitutivo
que ser plebiscitado conjuntamente con el otro, de modo que cada ciudadano podr
optar entre uno u otro voto. La AG entonces, lo nico que hace es aportar su opinin

traducida en un proyecto alternativo, pero no puede frenar la iniciativa popular que se

haya presentado en tiempo.
En resumen: el procedimiento de iniciativa popular, puede tener o no como complemento
la existencia de un proyecto sustitutivo preparado por la AG. Ese proyecto o esos
proyectos en definitiva terminarn en un plebiscito.
2) Iniciativa de los legisladores
Ordinal B del art.331. En este caso la iniciativa no es popular, es decir no puede cualquier
ciudadano firmar el proyecto, sino que slo pueden firmar los legisladores, y en vez de
exigirse un 10% se exige un 40%, es decir 2/5 del total de la A.G. Los proyectos que
logren ese nmero de legisladores se presentan al presidente de la A.G. y se plebiscitarn
en la eleccin ms prxima siempre que se hayan presentado con 6 meses de anticipacin
al acto electoral, de lo contrario se plebiscitar en la subsiguiente eleccin.
3) Convencin Nacional Constituyente
Ordinal C del art.331. No se ha usado nunca desde que fue incluido como una alternativa,
comienza por la aprobacin parlamentaria de una iniciativa, es decir, se empieza por
plantear algo que muestre la seriedad de la cuestin de la reforma constitucional. Una vez
aprobada la iniciativa por la A.G., esa iniciativa se publica, no para que se plebiscite tal
cual, sino para que la gente se entere de cules son los puntos que estn ventilndose
como posibles reformas y se convoca a elecciones de una C.N.C. a la cual no se le otorga
el derecho de reformar la constitucin, sino que actuar simplemente como una especie
de comisin del pueblo para preparar un proyecto con calma en el cual se contemplen los
problemas planteados. La C.N.C. en vez de tener 3 meses como tiene la A.G. para
preparar proyectos sustitutivos tiene un plazo de 1 ao para preparar un proyecto de
constitucin, y adems todava puede la C.N.C. preparar varios proyectos de constitucin,
y puede 1/3 de esa asamblea pedir el desglose de algn aspecto de esa reforma para que
se vote por separado por el pueblo.
4) Las leyes constitucionales
Ordinal D del art.331. Una ley constitucional es un procedimiento de formacin de actos
constitucionales, no es un acto legislativo. Las palabras "ley constitucional" en la
constitucin uruguaya se refieren no a una nueva categora de acto jurdico, sino a un
procedimiento de reforma de la constitucin.
Las dos cmaras aprobaron, por el procedimiento de la formacin de la ley, pero sin
intervencin del P.E., un proyecto de reforma constitucional y despus se someti el
proyecto a plebiscito. Lo que resulta de ese procedimiento es un acto constitucional, pero
ese procedimiento empieza por una ley constitucional; la sancin de una ley constitucional
por si sola no modifica el orden jurdico, es un acto incompleto, se perfecciona luego de
que se plebiscita y se promulga, entonces se convierte en un acto constitucional.
Se exigen los 2/3 de votos del total de componentes de cada una de las cmaras, es el
procedimiento que exige ms apoyo previo al plebiscito.
En este procedimiento de la ley constitucional, cuando el proyecto ya tiene un respaldo
parlamentario previo, que es de presumirse que corresponde a la opinin del electorado,
se admiten dos cosas:
a) Que se fije una fecha especial para su plebiscitacin que puede ser distinta de las dos
prximas elecciones.

b) Que se considere afirmativo el plebiscito cuando se obtenga mayora de votos,

cualquiera sea el nmero de ciudadanos que vayan a votar, aunque votaran solamente
2 por "si" y 1 por "no".
1
INICIATIVA
PLEBISCITO
DECISIN

10% de
ciudadanos

2
40% de
legisladores

3
C.N.C.

junto con las prximas

Elecciones

4
2/3 de cada
cmara
cuando disponga
la propia ley

mayora + qurum del 35%

En el resto de los casos de reforma es necesario por lo menos un 35 % del electorado

para que el plebiscito sea vlido.
Rgimen constitucional vigente
Estado de Derecho es aqul en el cual los actos del poder pblico estn sujetos a Derecho,
es decir, est regulada jurdicamente no slo la actividad de los habitantes sino la de los
gobernantes. Los actos de los gobernantes tienen que fundarse un una competencia
constitucional y las dems reglas de Derecho.
Para que realmente se est en un Estado de Derecho no slo es necesario que se
proclame la regla en la que se deben basar los gobernantes, sino que deben establecerse
procedimientos que tiendan a asegurar la efectividad de esta regla, es decir, medios
eficaces de garanta de que los actos del poder pblico no se excedern de sus cauces.
En cuanto a la responsabilidad de los gobernantes, la Constitucin establece un complejo
sistema que comprende responsabilidades de naturaleza civil, penal, administrativa,
etctera.
En el segundo aspecto, tenemos como ejemplos de medios de corregir los efectos de un
acto legislativo violatorio de la Constitucin, la declaracin de inconstitucionalidad de las
leyes.
Estado de Derecho es aqul en el cual los actos del poder pblico estn sujetos a Derecho,
es decir, est regulada jurdicamente no slo la actividad de los habitantes sino la de los
gobernantes. Los actos de los gobernantes tienen que fundarse un una competencia
constitucional y las dems reglas de Derecho.
Para que realmente se est en un Estado de Derecho no slo es necesario que se
proclame la regla en la que se deben basar los gobernantes, sino que deben establecerse
procedimientos que tiendan a asegurar la efectividad de esta regla, es decir, medios
eficaces de garanta de que los actos del poder pblico no se excedern de sus cauces.
Un primer aspecto para garantizar el Estado de Derecho es la responsabilidad de los
gobernantes de naturaleza civil, penal, disciplinaria, poltica y administrativa. En un
segundo aspecto tenemos como ejemplos de medios de correccin de un acto legislativo
violatorio de la constitucin, la declaracin de inconstitucionalidad de las leyes, como

medio de corregir los efectos de un acto administrativo violatorio de una regla de derecho,
la posibilidad de que sea anulado por el T.C.A. (Tribunal de lo Contencioso Administrativo).
Responsabilidad civil
Art.24 y 25. Quiere decir estar obligado a indemnizar el dao causado por una conducta.
Las personas jurdicas estatales sern civilmente responsables del dao causado a
terceros en la ejecucin de los servicios pblicos confiados a su gestin o direccin (ej:
BSE).
Una vez que la persona jurdica estatal (Ente Pblico) ha pagado la indemnizacin al
tercero damnificado, esa entidad estatal puede repetir lo que hubiera pagado en
reparacin contra el funcionario que con culpa grave o dolo, en ejercicio de sus funciones
o en ocasin de ese ejercicio, haya sido el verdadero causante del dao. Esta disposicin
se aplica no solo a los funcionarios subordinados sino tambin a los funcionarios
gobernantes.
Responsabilidad disciplinaria
Tambin llamado responsabilidad administrativa que no consiste en la indemnizacin del
dao, sino en una medida que se aplica contra el funcionario dependiente que no cumpli
con sus deberes como tal.
Pero an para los funcionarios que no sean dependientes, que integren un rgano jerarca,
como es el caso de los directores de entes autnomos, tambin se prev por constitucin
responsabilidad disciplinaria.
Responsabilidad poltica
Responsabilidad disciplinaria supona una omisin, una conducta irregular, la
responsabilidad civil supona un dao, y la responsabilidad poltica significa un desacuerdo
entre la orientacin poltica asumida por el funcionario y la opinin sobre la bondad de las
orientaciones polticas que tenga el rgano que va a hacer esa responsabilidad poltica,
que va a controlar polticamente la conducta del funcionario, es decir se trata de una
desaprobacin de opiniones polticas, a la gestin seguida por dicho funcionario.
Por ejemplo: los Ministros son polticamente responsables ante la AG, es decir que la AG
puede censurar o desaprobar la gestin de un Ministro porque no est de acuerdo con la
orientacin poltica, con los fines perseguidos por la gestin de ese Ministro.
Como esta censura no implica imputacin de mala conducta sino simplemente una
discrepancia poltica, es razonable que existan procedimientos para verificar si a su vez
esa opinin poltica manifestada por la A.G. coincide con la opinin poltica del cuerpo
electoral.
El Jefe de Estado puede cuando se censura un ministro, primero, observar la censura, y
luego en definitiva, disolver las cmaras, para que el pueblo en nuevas elecciones pueda
ratificar o no la confianza poltica en los grupos representados en el parlamento, y de esa
manera verificarse si la censura al ministro respondi o no a la opinin pblica.
Responsabilidad penal
Los gobernantes, como los dems habitantes, estn sujetos a la responsabilidad penal,
esto es, a la posibilidad de que una ley haya establecido una descripcin de una
determinada conducta calificndola como delito y por consiguiente atribuyndole una pena
(prisin, multa, etc).

La responsabilidad penal tiene que fundarse en la existencia previa de una ley. Es

necesario que haya una previa definicin concreta de cul es la conducta considerada
delito y que haya una definicin previa de cul es la pena que corresponde a cada tipo de
delito.
En el caso de los gobernantes, la responsabilidad penal a veces est sujeta a
determinados procedimientos previos tendientes a evitar que a pretexto de la
responsabilidad penal pueda trabarse el funcionamiento normal de alguno de los poderes
de gobierno.
Por ejemplo: si se acusa a un legislador de haber cometido un delito, previamente tendr
la Cmara respectiva que apreciar si esa acusacin no est destinada en realidad a
impedir el funcionamiento normal de la Cmara.
A tal efecto se somete la cuestin a la respectiva cmara que puede terminar desaforando
al legislador para que pueda ser juzgado como cualquiera o (si llega a la conclusin de que
la acusacin no es sincera) denegndole el desafuero, lo que impide que se haga el
proceso penal.
La responsabilidad poltico-penal. Existe otro procedimiento para los legisladores y otros
gobernantes, llamado juicio poltico, en donde se hace efectiva una responsabilidad penal.
No se afirma una discrepancia de orientacin poltica, sino que se imputa al gobernante
haber incurrido en un delito grave.
Compete a la Cmara de Representantes el derecho exclusivo de acusar ante la Cmara
de Senadores a los miembros de ambas cmaras.
A la Cmara de Senadores corresponde abrir juicio pblico a los acusados por la Cmara
de Representantes o Junta Departamental, en su caso, y pronunciar sentencia al slo
efecto de separarlo de sus cargos, por 2/3 de votos del total de sus componentes.
Los gobernantes alcanzados por el rgimen de juicio poltico no terminan en una situacin
distinta que el resto de los habitantes, en definitiva, el juicio ante el poder judicial va a ser
el mismo. Lo que se obtiene con la sentencia senatorial es la destitucin, la sancin penal
se tramitar ante el poder judicial.
Por lo tanto, la Cmara de Senadores actan como actan los jueces, juzgando si la
persona cometi o no el delito de que se le acusa. Lo que puede ocurrir, es que an
llegando a la conclusin de que ha cometido determinado delito (violacin de la
Constitucin u otros delitos graves), podra la Cmara de Senadores por razones polticas
entender inoportuno que se lo separe del cargo en ese momento. Esa es una ventaja que
tiene el gobernante respecto del habitante particular.
Se incurre en esta responsabilidad por haber violado la constitucin o haber cometido
otros delitos graves.
La conviccin de que el acusado delinqui es requisito necesario pero no suficiente para
ser lugar a la responsabilidad poltico penal consistente en la separacin del cargo.
La persona separada por la Cmara de Senadores, despus podr ser absuelta por el Juez,
es decir la pena aplicable y el problema de si se equivoc o no la Cmara de Senadores al
considerar probado el delito, le corresponde al Poder Judicial (Justicia Ordinaria).
Si no se alcanzan 21 votos el procedimiento termina favorable al acusado. Los 2/3 de
votos son requisito de la sentencia con efecto destitutorio, y tiene el solo efecto de

separar al acusado de sus cargos. No puede haber otro efecto de la sentencia, ni siquiera
por voluntad del propio senado.
Control sobre los actos
Es el segundo aspecto del Estado de derecho.
Los actos legislativos que sean violatorios de la constitucin se pueden dejar de aplicar
previa declaracin de inconstitucionalidad por la S.C.J (Suprema Corte de Justicia).
Los actos administrativos en general pueden ser anulados por el T.C.A (Tribunal de lo
Contencioso Administrativo) a peticin de los lesionados en un inters directo, personal y
legtimo de los titulares de un derecho subjetivo que el acto administrativo violara. Estn
exceptuadas de la accin de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo las
destituciones, remociones o destituciones de Directores de Entes Autnomos o Servicios
Descentralizados previstas en el inciso tercero del art. 175 y en los art. 197 y 198 de la
Constitucin (las destituciones de miembros de los Consejos Directivos de entes de
enseanza no estn exceptuadas del control del Tribunal). En los casos en que no se
puede demandar ante el Tribunal, se lleva un control del acto, control que consiste en que
si ese acto causa perjuicios habr la responsabilidad civil de que se habl anteriormente.
De modo que no es que se puedan dictar actos ilegtimos impunemente; cuando no hay
recursos ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, existe siempre la posibilidad de
demandar la reparacin de los perjuicios ante el Poder Judicial.
Tratndose de algunos actos especialmente grave, adems de los recursos genricos que
acabamos de sealar existen algunos recursos especiales, o algunos controles previos
antes de que se dicte el acto para asegurar su eficacia, o controles posteriores de oficio
que no derivan de que algn interesado proteste, sino que automticamente siempre se
debe someter cada acto a determinado control.
Los tres controles son:

control previo (por ej.: habeas corpus)

control de oficio, se hace necesariamente antes de dictar el acto, (Por ejem: para
destituir un funcionario inamovible tiene que pedirse la
venia a la cmara de
senadores, hay un control preventivo acerca de si el acto es correcto o incorrecto,
antes de dictrselo).

control posterior, el control es posterior al acto pero anterior a su ejecucin (por ej:
cuando se ordena un gasto o un pago, el Tribunal de Cuentas debe aprobarlo)

Uruguay como Estado Social

El Estado Uruguayo es un Estado Social de Derecho, esto se refiere no a la existencia de
controles y de responsabilidad de los gobernantes, sino al rgimen poltico social
establecido por la constitucin.

En las primeras Constituciones Uruguayas no era cierto que el Uruguay fuera un Estado
social de Derecho, era un Estado de tipo liberal burgus, individualista, es decir, se
reconocan en la Constitucin los derechos individuales y especialmente el derecho de

propiedad, y no se acompaaba con el reconocimiento de derechos gremiales y sociales,

etc.
A partir de 1934 se incorporaron en la constitucin todas estas disposiciones que permiten
calificar el orden jurdico uruguayo como un orden jurdico del tipo social.
Los artculos que definen a Uruguay como estado social y no como estado de tipo
puramente liberal burgus, individualista, son sobre todo los art.40 al 71. Nuestra
Constitucin reconoce derechos sociales, gremiales, derecho de relacin de trabajo, sobre
economa del pas y deberes de los habitantes.
Uruguay como Estado Laico
El estado uruguayo no se encuentra afiliado a ninguna confesin religiosa, y tampoco se
considera afiliado a ninguna concepcin antirreligiosa. No pueden dictarse, por ejemplo,
leyes en funcin de concepciones del tipo religioso, ni a favor ni en contra. Bajo la
Constitucin de 1830, la primera, el Estado era confesional, se estableca como religin
del Estado la Catlica Apostlica Romana.
En 1918 se separ la Iglesia del Estado por medio del art.5 cuando dice "el Estado no
sostiene religin alguna (...)", tiene que prescindir del fenmeno religioso (art.8, igualdad
ante la ley).
El art.5 al final declara exentos de toda clase de impuestos a los templos consagrados al
culto de las diversas religiones. Este es el apoyo que da la constitucin a la religin.
La excepcin constitucional a esta regla de principio atae solamente a los impuestos a los
templos.
Para determinar qu es un templo se debe interpretar la palabra, que no est definida en
la constitucin, no basta con denominarse templo, sino que tiene que ser un templo.
Los que determinan si es un templo o no son la D.G.I. y el T.C.A.

BOLILLA 5
LOS ACTOS LEGISLATIVOS
Procedimiento de formacin de las leyes
Recordemos que las leyes son expedidas por el Poder Legislativo y promulgadas por el
Poder Ejecutivo. Pero tambin tenemos los decretos de las Juntas Departamentales
promulgados por el Intendente cuya fuerza es la misma en su jurisdiccin, solo se
distinguen por el mbito de competencia. La ley acta en el mbito de competencia
nacional y el decreto de los gobiernos departamentales en un mbito de competencia
departamental.
Se distinguen varias etapas en el procedimiento:
1) Iniciativa de actos legislativos
La iniciativa corresponde:

a) Al P.E. respecto de cualquier materia (iniciativa gubernamental), funcionando en

acuerdo del Presidente de la repblica con el Ministro o Ministros a quienes
corresponda por la materia el asunto, o en Consejo de Ministros. (Iniciativa
gubernativa)
b) A cualquiera de los miembros de las cmaras respecto de las materias en que la
iniciativa legislativa no este reservada al PE (iniciativa parlamentaria).
c) 25% de los inscriptos habilitados para votar, menos lo reservado al P.E. y no
atinentes al establecimiento de tributos. (iniciativa popular)
d) En algunos casos excepcionales se prev la iniciativa de otros rganos (como el
Tribunal de Cuentas art.210 y 213 y rganos mencionados en art.220 respecto
de sus presupuestos.
Hay casos en los cuales la iniciativa corresponde exclusivamente al P.E.: la Constitucin
habla entonces de iniciativa privativa del P.E.. Estos casos lo son , no solo respecto de la
iniciativa parlamentaria , sino tambin respecto de la iniciativa popular, es decir, que
cuando el P.E. tiene iniciativa privativa, eso excluye no solo que se pueda presentar un
proyecto de ley por un legislador sino tambin que se pueda presentar ese tema por va
de la iniciativa popular. Cuales son esos casos de iniciativa privativa del P.E?
-

art.85 ord.6: autorizacin de la deuda pblica nacional

art.86: creacin de empleos, dotacin o retiros o sus aumentos, asignacin o
aumentos de pensiones, recompensas pecuniarias, establecimiento o
modificacin de causales, cmputos o beneficios jubilatorios.
art.133: exoneraciones tributarias, salarios mnimos, precios de adquisicin a los
productos o bienes de actividad pblica o privada.

Se ha querido asegurar que la responsabilidad por el orden econmico-financiero del pas

sea imputable en forma primordial al P.E: se quiere que el P.E. no pueda argumentar que
el fracaso de una poltica econmica se deba a las medidas tomadas por el P.L. sin su
consentimiento. Toda medida de ese tipo, susceptible de poner en peligro la estabilidad
econmico - financiera del Estado, tiene que pasar por la iniciativa del P.E.
La reforma de 1997 reserv al P.E. la iniciativa de las leyes que determinen el nmero,
denominacin y competencia por materia de los ministerios (art.174).
2) Discusin y sancin
El trmite normal consiste en que sea informado por una comisin y se trate en sesin de
la cmara una vez que haya informe. Se vota sobre el proyecto, primero en general, y
luego artculo por artculo. Si la votacin resulta afirmativa en la primera cmara, se dice
que la cmara ha aprobado o sancionado el proyecto; "media sancin" es cuando un
proyecto ha sido aprobado solamente por una de las cmaras.
Sancionado un proyecto de ley por una de las cmaras pasa a la otra, se repite el mismo
procedimiento que podra llevar a que se rechace y entonces se acab el trmite, quedo
frustrado el proyecto, porque el sistema es bicameral y si una Cmara no esta de acuerdo
de entrada, no puede salir el proyecto. O tambin puede ocurrir que esa segunda Cmara
lo apruebe con el mismo texto que la primera, en cuyo caso se produce ya la sancin de
ley. Si el proyecto de ley ha sido aprobado por las dos cmaras, se considera que la ley
est sancionada, pasar entonces al P.E., saliendo de la rbita del P.L. En cambio puede
ocurrir que la 2 Cmara no rechace el proyecto pero le introduzca modificaciones, en este
caso, vuelve a la primera a ver si se acepta las modificaciones. Si la 1 Cmara acepta las
modificaciones queda sancionado, pero si no las aceptara, se llama a reunin de ambas
cmaras, a una reunin de la Asamblea General en conjunto y all se puede aprobar
alguno de los dos proyectos divergentes o alguno nuevo.

3) Promulgacin u oposicin de reparos

Cuando el proyecto de ley sancionado por el P.L. llega al P.E., este puede tomar dos
actitudes:
a) est de acuerdo con el proyecto sancionado y entonces lo promulga, lo cual le da el
carcter de ley (el acto que lo convierte en ley es la promulgacin por el P.E.). Luego lo
manda publicar para que sea obligatorio para los particulares. Hay entonces una fecha
de sancin (es la ultima oportunidad en que el P.L. la aprob a la ley), una fecha de
promulgacin (el P.E. manifiesta su conformidad), y una fecha de publicacin (cuando
aparece en el Diario Oficial).
Si una ley dice que entrar en vigencia el da de su sancin quiere decir que va a regir
los hechos ocurridos desde la fecha en que fue sancionada, en ltimo trmino, por el
P.L., aunque se haya publicado despus.
Podr la ley entrar en vigencia tambin desde el da de su publicacin, o desde su
fecha de promulgacin. Si la ley no dice nada hay que entender que entra en vigencia
10 das despus de la publicacin en el Diario Oficial.
b) Si el P.E. est de acuerdo con algunos artculos del proyecto y no le gustan otros, no
puede promulgar la ley con aquellos y sin los otros, sino que tiene que devolver todo el
proyecto al P.L. para que ste considere si es conveniente o no suprimir estos artculos.
Si el P.E. dentro de los 10 das de haber sido comunicado el proyecto se opone, el P.L.
tiene la obligacin de tratar esos reparos en la A.G. y podr llegar a insistir en su
proyecto en cuyo caso la fecha de sancin ser esta ultima, habr una ltima sancin,
o votar el texto ajustndolo a las observaciones del P.E., en cuyo caso tambin habr
una nueva sancin, o desaprobar el proyecto porque los legisladores se convencieron
con los argumentos expuestos en las objeciones del P.E.
La ltima reforma constitucional estableci que la decisin de la A.G. en ambas
alternativas posibles ( la de ajustarse a las observaciones del P.E., y la de rechazarlas
manteniendo el proyecto como haba sido sancionado antes) requerir los 3/5 de los
miembros presentes de cada una de las cmaras.
Las exigencias de qurum son: un 60 % de los Representantes presentes en Asamblea
General, ms el 60 % de los miembros presentes de la otra cmara.
Si transcurridos 30 das de la primera convocatoria de la A.G. para reconsiderar el
proyecto devuelto por el P.E. sin mediar rechazo expreso de las observaciones del P.E.,
estas se considerarn aceptadas, aunque se hubiese votado negativamente la mocin
de aceptarlas (sancin ficta).
Por el slo vencimiento del plazo sin haberse obtenido la doble mayora necesaria para
rechazar las observaciones totales o parciales, se entender sancionado el proyecto de
ley. En cualquiera de los casos en que se produce una sancin expresa o ficta del
proyecto de ley, ste vuelve al Poder Ejecutivo para su promulgacin. En esta segunda
instancia en que llega el proyecto de ley al Poder Ejecutivo ya no puede volver a
oponerse, superada esta etapa, simplemente el P.E. tendr que mandarla cumplir sin
ninguna nueva dilacin, aunque no este de acuerdo con el proyecto de ley sancionado
por la Asamblea General.
A las objeciones u observaciones del Poder Ejecutivo se acostumbra llamar veto
c) La ltima posibilidad es que el P.E. deje pasar el plazo que l tiene, que son 10 das, y
que tampoco dentro de los 10 das la promulgue. En ese caso se produce una
promulgacin ficta, en realidad no hay promulgacin, pero se finge que la haya. De
modo que el plazo de 10 dias que tiene el P.E. para oponer reparos es un plazo
perentorio. Perentorio quiere decir que si transcurre el plazo ya no se puede hacer

mas aquello para lo cual se tenia plazo. Por ejemplo, el pago de una deuda no es
perentorio, si se pasa el plazo el deudor sigue teniendo que pagar la deuda.
Vigencia y retroactividad
La ley se considera vigente cuando los hechos ocurridos en ese perodo se regirn por la
misma.
Pueden existir leyes retroactivas, puede perfectamente una ley dictada hoy decir que los
hechos ocurridos hace dos aos se regir por esa nueva ley, es el tiempo durante el cual
los hechos ocurridos en ese tiempo se regirn por las disposiciones de la ley. Si la ley es
retroactiva se aplicar (ahora) a los hechos ocurridos antes.
La vigencia de la ley no es el perodo en el cual se aplica, sino el perodo durante el cual
los hechos se consideran regidos segn la ley de que se trate. Por ejemplo, se establece
ley de impuesto retroactiva, se aumenta, por ej. la tasa del impuesto al patrimonio con
retroactividad de un ao; obviamente el aumento no se haba estado aplicando antes
porque no exista la ley, pero como es retroactiva, ahora, cuando se empiece a aplicar la
ley retroactiva, se tendrn que reliquidar los impuestos con retroactividad de un ao , se
tendr que aplicar la nueva ley a los hechos que haban ocurrido antes.
Tambin puede ser que la ley establezca una vigencia no retroactiva, sino limitada , por
ejemplo que diga que esta ley se aplicara exclusivamente para el ejercicio 1996
Lo que importa para saber qu ley se aplica, es cundo ocurrieron los hechos, no en que
momento se est aplicando.
Para que dejara de aplicarse realmente una ley, sera necesario que la derogacin hubiera
sido con efecto retroactivo, es decir, que le hubiera suprimido toda la vigencia y no
solamente las posibilidades de aplicacin a determinados hechos o para el futuro. Si se
suprime toda la vigencia, si se deroga con efecto retroactivo, entonces, ya no va a haber
mas hechos ocurridos durante la vigencia y no se va a poder entonces aplicar nunca mas;
pero si la derogacin no es con efecto retroactivo, la ley sigue produciendo efectos en el
futuro siempre que se refieran a Hechos acaecidos en el periodo que le quedo de vigencia,
es decir, en el tiempo comprendido entre la fecha en que entro en vigencia y la fecha en
que ceso su vigencia por derogacin.
Los decretos-leyes
Durante los perodos de anormalidad constitucional, el P.E. dict actos con valor y fuerza
de ley, llamados decretos-leyes que como no tenan participacin del P.L. no tienen fecha
de sancin, tiene una nica fecha desde el momento en que el P.E. los dicta, la sancin y
la promulgacin en ese caso, se confunden en un solo acto. La promulgacin en ese caso
se confunde en un solo acto.
La ley 15.738 del 13 de marzo de 1985 dispuso que los actos legislativos que haba
dictado el consejo de estado con el nombre de leyes y que esa ley convalid como actos
legislativos, dndoles el valor y fuerza de ley, se denominaran decretos-leyes.
Al convalidarlos se convierten en leyes, no solamente se equiparan en su valor y fuerza,
sino que se pueden considerar comprendidos en las referencias genricas a las leyes. Esa
ratificacin tiene efecto retroactivo, se considera ficticiamente como si hubieran sido leyes
regularmente dictadas desde el momento en que haban sido dictadas; pueden por lo
tanto ser modificados por otras leyes.
Restricciones a la retroactividad

La retroactividad va en contra a la seguridad jurdica, por ejemplo, instalo una empresa

sobre la base de un estudio econmico - financiero teniendo en cuenta determinados
impuestos, y resulta que al ao siguiente, cuando me fue lo ms bien en la empresa se
modifica con efecto retroactivo el rgimen impositivo, me reliquidan los impuestos y me
funden. Pero hay ciertos lmites a la posibilidad de dictar leyes retroactivas, por ej. no se
puede dictar una ley retroactiva agravando una pena o creando un nuevo delito, porque
ya seria escandaloso que una persona terminara presa por haber hecho algo que en el
momento en el que lo hizo no era considerado delito. No hay sin embargo, prohibicin
general a todas las retroactividades, puede haber algn otro inters que se considere ms
importante.
En el sistema uruguayo el nico caso de retroactividad prohibida es el de las sanciones,
pero la regla gral. es que el legislador puede dar retroactividad a sus normas.
Los decretos de los gobiernos departamentales
No deben confundirse los decretos de leyes con los decretos de las juntas
departamentales con fuerza de ley. Los decretos de los gobiernos departamentales tiene
un trmite anlogo al de las leyes, son sancionados por la Junta Departamental, que es
unicameral, y la atribucin de promulgarlos o ponerles objeciones compete al Intendente.
La iniciativa compete a cualquiera de los Ediles, cualquiera de los miembros de la Junta
Departamental o al Intendente. Habr una fecha de sancin por la Junta y una fecha de
promulgacin por el Intendente, y otra de publicacin (slo es necesario su publicacin
cuando crean o modifican impuestos, art.299 de la Constitucin). En los dems casos no
es requerida una publicacin oficial, puede divulgarse la noticia del nuevo decreto de
cualquier manera.
Ese es un evidente defecto del sistema actual, pueden darse situaciones irritantes en que
una persona no sabia ni poda saber que se haba dictado un nuevo decreto modificando
sus obligaciones.

BOLILLA 6
ORDENAMIENTO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Ordenanza y otros reglamentos
Las palabras ordenanza y reglamento ya no se refieren tcnicamente a los actos
legislativos, sino que entramos al tercer escaln de los actos que integran el ordenamiento
jurdico: los actos administrativos.
La diferencia que hay entre los actos con valor y fuerza de leyes y los actos con valor y
fuerza de reglamento, an cuando tuvieran el mismo contenido, radica en que un acto
administrativo (por ej: una ordenanza universitaria) no puede modificar lo dispuesto en un
acto legislativo.
Adems se diferencian en que, para dejar de aplicar un reglamento, por ser ilegtimo, no
es necesario obtener previamente la declaracin de inconstitucionalidad por la Suprema
Corte de Justicia (como sucede con las leyes y decretos de Gobiernos Departamentales).

Los actos legislativos solo pueden ser dictados, en el mbito nacional con la participacin
de las Cmaras y el Poder Ejecutivo; en el mbito departamental con la participacin de la
Junta Departamental y el Intendente.
En cambio, los actos administrativos empezando por los reglamentos pueden ser dictados
por muchsimos rganos y con procedimientos muy variados.
Entre los reglamentos puede haber relaciones de jerarqua, de mayor o menor valor y
fuerza, puede haber relaciones de superioridad o inferioridad en grado normativo por ej:
un reglamento dictado por el Consejo Directivo de la Universidad tiene mayor valor, mayor
fuerza, que un reglamento dictado por un Consejo de Facultad.
Concepto de acto administrativo
Adems de los actos constitucionales (la Constitucin), y de los actos legislativos (las
leyes y los decretos de los Gobiernos Departamentales), existen los reglamentos y las
resoluciones; ambas categoras constituyen la de los actos administrativos. Hay algunos
actos administrativos que son reglas de derecho, los cuales se llaman reglamentos y hay
otros actos administrativos llamados resoluciones.
Las resoluciones son aplicacin de reglas de derecho, que no contienen reglas generales o
que si las contienen, esas reglas generales no tienen valor de una regla de derecho, sino
que un simple valor de instruccin, por ej: el nombramiento de un funcionario, lo cual
debe ajustarse a las reglas de derecho.
Ser tambin un acto administrativo una instruccin de servicio que imparte un superior
jerrquico a su subordinado. Si ese superior carece de potestad reglamentaria, aunque les
de instrucciones de carcter general para siempre, y no les indique cada da lo que tienen
que hacer, esas instrucciones no son reglamentos, no constituyen reglas de derecho; si
son violadas, la nica consecuencia ser que podrn aplicar sanciones a quien viol las
instrucciones, pero no habr ningn efecto ajeno a ese. Si tiene potestad reglamentaria,
le puede dar a esas normas el carcter de reglamento, convertirlas en reglas de derecho,
y si son violadas, sern anulable por ser violatoria de una regla de derecho.
Concepto de regla de derecho
La Constitucin en el art.309 establece que los actos administrativos pueden ser anulados
cuando sean contrarios a una regla de derecho

Se consideran reglas de derecho adems de las normas de derecho internacional, la

constitucin, los actos legislativos (es decir, las leyes y los decretos de los Gobiernos
Departamentales), y en tercer trmino, los reglamentos.
No se consideran, en cambio, reglas de derecho las instrucciones que cualquier funcionario
puede dar a sus subordinados cuando hay relacin jerrquica o que algunos funcionarios
pueden dar al pblico en situaciones especiales. Estas instrucciones no significan la
posibilidad de dictar reglamentos.
Una cosa es un reglamento, y otra cosa es una instruccin. Un reglamento se considera
que es una regla de derecho, por lo tanto, crea derechos, obligaciones, intereses
legtimos, etc., y su infraccin da lugar a que se anule la decisin que haya sido tomada
en contra de una regla de derecho, en cambio cuando se trata de instrucciones, si son
violadas, no se produce la nulidad de la decisin contraria a una instruccin, sino que se
aplicarn sanciones al que la infringi, pero no se considerar suficiente como para anular
la decisin tomada.
El concepto, pues, de regla de Derecho, segn el art. 309 de la Constitucin uruguaya, es
ms restringido que el de acto jurdico, ya que se refiere solamente a aquellos actos que
tienen un valor especial, el de que su infraccin produce nulidad.
La potestad reglamentaria de ejecucin
Con respecto a cules son los rganos que tienen potestad reglamentaria, la Constitucin
dice expresamente que pueden dictar reglamentos el PE (art.168 ord.4) y los Intendentes
(art.274 y art.275 ord.2). El PE tiene que ejecutar y hacer ejecutar las leyes dictando
reglamentos necesarios para su ejecucin, mientras que el Intendente respecto de los
decretos legislativos de la Junta, tiene que ejecutarlos y hacerlos ejecutar y tambin
puede dictar los reglamentos necesarios para su ejecucin. Se trata de potestad
reglamentaria de ejecucin.
Reglamentos de ejecucin y reglamentos autnomos
Adems de esa potestad reglamentaria de ejecucin, la Constitucin se refiere a que
existen rganos con autonoma. Tener autonoma significa tener potestad reglamentaria
autnoma (ordenanzas), poder dictar reglas de derecho aunque no sean necesarias para
la ejecucin de normas preexistentes. No se explicita en la Constitucin qu rganos
tienen potestad de emitir reglamentos, slo dice que tendrn autonoma. Autonoma
significa la potestad de dictarse sus propias leyes.
Las ordenanzas de contabilidad
La nica vez que la Constitucin utiliza bien la palabra ordenanza es en el art. 211
ordinal F en el que dice que el Tribunal de Cuentas puede dictar ordenanzas de
contabilidad que son obligatorias para todos los rganos pblicos. Pero no son
reglamentos de ejecucin, sino reglamentos autnomos; son ordenanzas propiamente
dichas, porque no se requiere para que el T.C. las pueda dictar, que sean necesarias para
la ejecucin de una ley anterior. La prueba de ello es que an cuando todava no se ha
dictado la Ley de Contabilidad y Administracin Financiera igualmente el Tribunal de
Cuentas ha dictado numerosas ordenanzas de contabilidad.
Son reglamentos autnomos, no son reglamentos de ejecucin, pero no son leyes, sino
que son reglamentos; es decir, tienen menor valor y fuerza de las leyes.

Por lo tanto, cuando se dicte la ley dejar sin efecto, en lo que las contradiga, a las
ordenanzas que haya dictado el Tribunal de Cuentas y, en el futuro, esas ordenanzas
debern ajustarse a lo que disponga la ley; seguirn estando subordinadas a la ley porque
son actos administrativos, pero la ley va a ser para esas ordenanzas un lmite y no el
motivo para dictar las ordenanzas.
Si fueran reglamentos de ejecucin, slo se podra dictar en la medida en que fueran
necesarios para la ejecucin de la ley, como son reglamentos autnomos, pueden dictarse
aunque no sean necesarios para la ejecucin de la ley, (se dictarn cuando sean
convenientes segn el Tribunal de Cuentas sobre lo que es una buena contabilidad, o
sobre los requisitos para una buena administracin financiera)
rganos con potestad reglamentaria autnoma.
Los rganos de potestad reglamentaria autnoma son:
a) Entes autnomos. Cada ente tiene potestad reglamentaria autnoma, esa potestad es
ejercida por su jerarca, por el rgano supremo del ente. Por ej: la potestad
reglamentaria autnoma la ejerce el Consejo Directivo en los servicios docentes y el
Directorio en los dems Entes.
b) Servicios descentralizados; la ley podr concederles el grado de autonoma que sea
compatible con el contralor del P.E. (art.186). Es decir, que tambin tienen su grado de
autonoma, los Servicios Descentralizados. Por ej: OSE puede dictar tambin
reglamentos aunque no sean necesarios para su ejecucin de una ley preexistente;
basta que sean convenientes para el cumplimiento de los fines de la OSE, por ejemplo
se han dictado reglamentos sobre el uso de los servicios de agua.
c) Tribunal de Cuentas. Se establece que es un rgano que acta con autonoma funcional
y esa autonoma es ejercida respecto de sus propios servicios como autonoma interna,
as como tambin respecto de los dems rganos del Estado.
d) Las autoridades locales, en la medida que hayan sido consagradas como autnomas
(art.288), o tenga potestad reglamentaria sobre materia municipal (art.262 inc.3)
desde la reforma de 1997 que impidi que la Junta departamental e Intendente
actuasen en materia municipal distinto que en materia departamental.
Otros rganos con potestad reglamentaria
No hay otra referencia constitucional a la potestad reglamentaria de ejecucin, ni a la
autonoma. No obstante, se ha reconocido en la legislacin potestad reglamentaria
tambin a los rganos jerarcas que nombra la Constitucin y, an, a algunos rganos que,
sin ser jerarcas, tienen legalmente atribuida, por norma expresa, potestad reglamentaria
(Suprema corte de Justicia, Universidad de la Repblica, cada Consejo de Facultad, etc.).
La S.C.J (Suprema corte de Justicia) como rgano jerarca del P.J. puede dictar
reglamentos, las llamadas acordadas, que son reglamentos de ejecucin dictados por la
SCJ para el mejor cumplimiento de las disposiciones legales sobre el PJ.
As tambin la Corte Electoral reglamenta como se hacen las elecciones o los plebiscitos
Delegacin de la potestad reglamentaria
El hecho de que el orden jurdico otorgue potestad reglamentaria a los rganos, permite
que cuando estos rganos tienen adems la posibilidad de delegar sus atribuciones,
puedan delegar esa potestad reglamentaria. En ese caso, algn rgano que no puede

ejercitar esta potestad, pueda dictar reglamentos en nombre del rgano que tiene la
potestad reglamentaria y que la deleg en aqul.
La Constitucin admite la delegacin de atribuciones del P.E., de los ministerios, y de las
intendencias; la legislacin otorg potestad delegatoria a otras autoridades, respecto de
las atribuciones conferidas por ley.
En caso en que se excedan de atribuciones con respecto a las delegadas por potestad
reglamentaria, el acto por el cual se establecen las instrucciones que por hiptesis
suponemos violatorias a las reglas de derecho (en cuanto a que por ejemplo se exigen
nuevos datos, y que nadie est obligado a hacer lo que no manda la ley), como resolucin
que es, como acto administrativo que es, si es contrario a una regla de derecho, podr ser
recurrido o anulado.
El orden jurdico establece una garanta formal, previa, para que puedan ser dictados los
actos administrativos. Esa garanta es, o bien que el legislador haya atribuido potestad
reglamentaria al rgano que lo haya de dictar, o bien que el rgano que tiene la potestad
reglamentaria haya delegado la atribucin, es decir, le haya permitido dictar un
reglamento en ejercicio de atribuciones delegadas a un rgano que no es la autoridad
competente. Esta exigencia de una ley o una resolucin delegatoria previa constituye una
garanta porque permite una seleccin previa en cuanto a quines se les otorga y a
quines no la posibilidad de dictar reglamentos.
No hay que confundir el ejercicio de potestad reglamentaria delegada, con las
instrucciones que imparte una autoridad sin ejercer potestad reglamentaria.
Otras fuentes de derecho
Se suele mencionar, como fuentes de Derecho distintas de las reglas de Derecho
establecidas por actos constitucionales, legislativos o reglamentarios:
a) En Uruguay, la costumbre como tal no es fuente de derecho interno. Es decir que no se
puede crear reglas de derecho por la va de repetir un comportamiento hasta que la
gente se convenza de que hay que actuar de esa forma.
b) Tampoco es fuente por si misma la doctrina. Por ms importante que haya sido el autor
de una determinada doctrina, su opinin no obliga al Juez. Aunque hay casos en que
ante la ausencia de normas reglamentarias, ante una laguna del orden jurdico, se ha
de recurrir a las doctrinas generalmente admitidas.
c) Cuando se habla de la jurisprudencia se hace referencia a los principios que se infieren
por induccin de las sucesivas sentencias que se han dictados sobre temas anlogos.
Tampoco es fuente de derecho en nuestro pas. Las sentencias tienen valor para los
casos concretos en los que fueron dictadas y no tienen ms valor que ese. Dichas
sentencias fueron dictadas habiendo odo previamente a las partes y si queremos
aplicar una sentencia dada en un caso concreto a otro caso, estaramos quitndole a
las partes de este nuevo caso la garanta de poder defenderse y argumentar antes de
que se dicte la sentencia.
Ninguna de estas tres fuentes es fuente de Derecho en nuestro pas, aunque se recurra a
ellas con frecuencia para llenar un vaco legal.

BOLILLA 7
RGIMEN POLTICO Y SOCIAL URUGUAYO
Individuos y grupos sociales frente al Estado
De acuerdo con lo visto anteriormente, forma parte del Derecho constitucional, adems
del estudio de la organizacin de las personas jurdicas estatales, el estudio de la situacin
en que se encuentran los habitantes y las instituciones privadas con respecto a aquellas
instituciones estatales, es decir, las normas que definen el rgimen poltico y social del
pas.
Los derechos fundamentales se reputan preexistentes a la Constitucin
Primer punto: Cul es el criterio seguido por el constituyente? El criterio no es el de
considerar que la Constitucin est atribuyendo o confiriendo derechos o imponiendo
deberes segn la voluntad del propio constituyente, sino que se parte de la base de que
los habitantes, como individuos de la especie humana, por el solo hecho de ser personas
humanas ya tienen una esfera de derechos fundamentales que constituye un mnimo
respecto del cual la constitucin y las dems normas jurdicas no hacen sino precisar,
reglamentar y garantir.
Art.7 - Los habitantes de la Repblica tienen derecho a ser protegidos en el goce de su
vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos
derechos sino conforme a las leyes que se establecieren por razones de inters general.
No consagra el derecho a la vida, sino el derecho a ser protegido en el goce de la vida. El
art.26 prohbe la pena de muerte, tampoco consagra all el derecho a la vida, pues en ese
articulo no se prohbe disponer la muerte a otro titulo distinto de la pena. La Constitucin
no contiene una consagracin explcita del derecho a la vida, pero esa ausencia no
significa que tal derecho ni exista. La constitucin no lo consagra porque parte de la base
de que el derecho a la vida es preexistente a la Constitucin.
No est redactado el derecho a la libertad, sino lo que les da o les reconoce aqu es el
derecho a ser protegidos en el goce de la libertad (art.10).
Se parte del dato de que los seres humanos, por el hecho de serlo, son titulares de un haz
de derechos que no dependen de la voluntad de la Nacin, goce de su vida, goce de su
libertad, goce de su trabajo, goce de su propiedad. Los derechos a la vida, honor, libertad,
seguridad, trabajo y propiedad, como derechos inherentes a la personalidad humana, no
pueden ser objeto de privacin nunca porque se suponen independientes de la voluntad
del soberano.
* Su enunciacin no taxativa
El artculo 72 tambin explica con toda claridad cul es la posicin en que est el
constituyente uruguayo. Dice: La enumeracin de derechos, deberes y garantas hecha
por la Constitucin, no excluye los otros que son inherentes a la personalidad humana o
se derivan de la forma republicana de gobierno.
Si el constituyente se olvido de enunciar alguno de estos derechos donde se habla en
concreto de cada uno de ellos, no significa que no existan; si son inherentes a la
personalidad humana, existirn aun cuando el constituyente no los nombre expresamente.

Ser una ventaja que estn enunciados expresamente porque, as no habr discusiones.
La enunciacin, por lo tanto, no es taxativa, es meramente enunciativa. Queda abierta
entonces la posibilidad de agregar otros; o por lo menos de no negar que existan otros.
* Su aplicacin es inmediata
Art.332 - Los preceptos de la presente Constitucin que reconocen derechos a los
individuos, as como los que atribuyen facultades e imponen deberes a las autoridades
pblicas, no dejarn de aplicarse por falta de la reglamentacin respectiva, sino que esta
ser suplida, recurriendo a los fundamentos de leyes anlogas, a los principios generales
de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas.
Esos derechos no necesitan para su vigencia y aplicacin efectiva que se haya dictado una
ley que reglamente concretamente como se hacen valer.
La esfera privada individual de libertad
Art.10 - Las acciones privadas de las personas que de ningn modo atacan el orden
pblico ni perjudican un tercero estn exentas de la autoridad de los magistrados.
Ningn habitante de la Repblica ser obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado
de lo que ella no prohbe.
Ni siquiera por ley se podra imponer una conducta obligatoria a los habitantes, si esa
conducta no perjudica de ningn modo a un tercero ni ataca el orden pblico. El artculo
define el sistema uruguayo como no totalitario, es decir, en el cual se considera que el
estado no puede, no es competente para regular toda la actividad de sus habitantes, sino
una porcin relativamente exterior de esa actividad.
El inciso 2 de este artculo viene a agregar una garanta formal. Cuando el Estado puede
regular la conducta de los habitantes, esa regulacin necesita basarse en una ley.
Normas de fondo y garantas
Estos criterios generales sirven como criterios para interpretar los otros artculos que se
refieren a ciertos derechos. Tenemos normas sobre la libertad fsica de las personas,
libertad de comunicacin de los pensamientos etc.
El sistema constitucional frente a cada uno de estos derechos en concreto se puede
esquematizar as:
a) Las normas de fondo o sustanciales establecen cules son los lmites de esos derechos
fundamentales (ser detenido o arrestado).Por ej. normas que establecen cuando una
persona puede ser detenida o arrestada, es decir, puede ser privada de la proteccin
en el goce de su derecho de moverse libremente.
b) Las normas de garanta establecen qu pasa si es violada una norma de fondo. Por ej.
si una persona es detenida fuera de los casos en que es licita la detencin.
Mientras las normas de fondo dicen simplemente lo qu se puede y qu no se puede
hacer, las normas de garanta establecen las procedimientos destinados a que las normas
de fondo no se violen, o si es violada, se restablezca su efectividad, devolviendo al
interesado el goce del bien perturbado.

Libertad fsica
* Normas de fondo (art.15, art.31, art.168 ord.17 inc.2.)
Art.15 - Nadie puede ser preso si no en dos casos: infraganti delito o por orden escrita
del Juez competente (habiendo semiplena prueba en el.)
a) Infraganti delito: es la situacin en que una persona es encontrada en el instante de
cometer el delito, entonces es lcito aprehenderla, y en este caso no se requiere ni
orden del Juez ni ningn trmite especial. Puede ser aprehendida por cualquier persona
y llevarlo a la comisara o al juzgado, para que contine despus el procedimiento de
acuerdo a la Constitucin y a las leyes. No se le puede acusar o hacer justicia por
mano propia ni privacin de libertad (art.15).El articulo 188 del Cdigo Penal considera
infraganti delito la situacin de quien inmediatamente despus de cometido un delito,
es sorprendido en el acto de huir o de ocultarse, o es hallado con efectos u objetos
procedentes del delito o con armas o instrumentos adecuados para cometerlo, sin
brindar explicaciones suficientes sobre su tenencia, o presentare rastros o seales que
hagan presumir firmemente que acaba de participar en un delito.
b) Por orden escrita del Juez competente: ser cuando no se le encuentra en infraganti
delito, pero se renen suficientes elementos de juicio como para que resulte muy
probable que la persona sea el delincuente. Lo que se debe hacer es llevar esas
pruebas para que las aprecie el Juez, que es el nico que puede apreciar si esas
pruebas configuran o no lo que la Constitucin llama "semi-plena prueba", es decir, una
prueba casi segura, suficiente como para que sea razonable privar del goce de la
libertad a una persona mientras se estudia si esas pruebas son realmente concluyentes
o no.
Un requisito formal es la orden escrita del Juez competente (el que le corresponde la
instruccin penal) (art.15).
Art.31 - La seguridad individual no podr suspenderse sino con la anuencia de la A.G., o
estando sta disuelta o en receso, de la Comisin Permanente, y en el caso extraordinario
de traicin o conspiracin contra la patria; y entonces slo para la aprehensin de los
delincuentes (...).
c) La traicin o conspiracin contra la patria, con autorizacin del P.L., el P.E. o P.J. se
puede suspender la seguridad individual y entonces al slo efecto de aprehender los
delincuentes, no regirn las garantas de los art.11 y 15, es decir, podr aprehenderse
a una persona que se suponga sea delincuente sin necesidad de encontrarlo infraganti
delito y sin orden escrita del Juez competente (slo para la aprehensin de los
delincuentes) y sin necesidad de que se haya configurado a su respecto la semiplena
prueba. Solo se puede detener a una persona si la cree sospechosa de ser delincuente;
sino ser una acto ilcito y dar ligar, por ejemplo, a responsabilidad penal por abuso
de funciones o a la indemnizacin correspondiente.( ver pag 88)
Este instituto no puede ser confundido con el de las medidas prontas de seguridad.
Tiene que manejarse con el fin de restablecer la normalidad (art.31).
Art.168 ord.17 inc.2 En cuanto a las personas las medidas prontas de seguridad slo
autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, siempre que no
optasen por salir de l (...).
d) En caso de ataque exterior o conmociones internas se podrn aplicar las medidas
prontas de seguridad.

En caso grave e imprevisto de ataque exterior o de conmocin interior, el P.E. puede

entre otras cosas arrestar o trasladar de un punto a otro del territorio o una persona,
dndole siempre opcin de salir del pas.
No se requiere imputarle al detenido la comisin de ningn delito; ya no se trata de
aprehender delincuentes, sino de evitar que la presencia en libertad de una persona
pueda impedir la cesacin del la conmocin interna que da lugar a la aplicacin de la
medida. No es por lo tanto deshonroso ser detenido a titulo de medida pronta de
seguridad, porque no significa acusacin de haber cometido ningn delito significa que
a criterio del rgano que toma la medida la detencin de esa persona o su traslado de
un punto a otro del territorio es necesaria para restablecer la normalidad.
El arresto no podr efectuarse en locales destinados a la reclusin de delincuentes
(art.168).
Tales son las normas de fondo, las normas sustanciales sobre libertad fsica, la que
establecen qu es lo que se puede hacer o no se puede hacer y en qu casos.
* Normas de garanta
a) El art.17 establece el recurso de habeas corpus. Prev el caso de prisin indebida de
una persona, esto es, de que se haya aprehendido a una persona en violacin de las
normas sustanciales que acabamos de explicar, en este caso se puede interponer ante
el Juez competente este recurso .Por ejemplo, que se la haya aprendido sin haberla
encontrado cometiendo un delito, sin que haya orden escrita del juez, competente y sin
que se den los requisitos para detenerla como medida pronta de seguridad. Detenida
una persona, cualquier persona aunque no tenga ninguna vinculacin jurdica con el
detenido, puede interponer ante el juez competente el recurso de habeas corpus.
El procedimiento consiste en presentar ante el juez competente, oralmente o por
escrito, que se tiene noticias de que est detenida una persona, que presume que la
detencin sea indebida desde que no se conoce ningn motivo legal para su detencin,
aporta los datos que tenga al respecto y expresa que por lo tanto interpone el recurso
de hbeas corpus. El significado de estas palabras es el de que se haga comparecer al
detenido en presencia del Juez, de modo que este pueda verlo y orlo y recabar
informes a la autoridad aprehensora para que explique y justifique.
Se tiene que explicar y justificar de inmediato el motivo legal de la aprehensin. El
juez, tendr pues, que investigar. El juez juntar informacin tanto del implicado como
de la autoridad aprehensora (la polica). Pero no basta con que explique el motivo,
adems tiene que justificarlo, tiene que aportarle al Juez la indicacin de las pruebas o
de los datos que permiten que el Juez verifique si es cierto lo que dice la polica; si no,
obviamente, el recurso sera ineficaz. Por ejemplo, la polica tendr que presentar
testigos. El Juez una vez recibida esta informacin tiene que decidir.
Si efectivamente el detenido haba sido tomado infraganti delito o haba una orden
escrita anterior de otro juez, entonces lo que decida el Juez ser que se archive ese
expediente de habeas corpus y siga el trmite que le corresponda a la detencin de
cualquier delincuente. O si se encuentra que esta bien detenido pero a titulo de medida
pronta de seguridad, se tratara de verificar que se le haya dado la opcin para salir del
pas, que no este detenido en un lugar de detencin de delincuentes, que no se le
someta a malos tratos, etc.
Si en cambio, llega a la conclusin de que esta mal detenido, tendr que ordenar lo
necesario para que se corrija esa inconstitucionalidad si la mala detencin consista en
que no debi ser detenido tendr que ordenar de inmediato la libertad ; si lo indebido
no es el hecho de estar preso sin el como esta preso, tendr que ordenar que cese esa

irregularidad. El nuevo Cdigo del Proceso Penal establecido por ley, reglamenta el
proceso de hbeas corpus definindolo como accin de amparo de la libertad
ambulatoria contra todo acto arbitrario de cualquier autoridad administrativa que la
prive, restrinja, limite o amenace, as como para la proteccin de la persona privada de
libertad contra torturas y otros tratamientos o condiciones de reclusin violatorias de la
dignidad del hombre. Por lo tanto el recurso puede ser preventivo, no es necesario
que se haya llegado a la reclusin para invocarlo, basta que haya una situacin de
amenaza de restriccin de la libertad fsica
b) Otra garanta exclusiva para medidas prontas de seguridad es la comunicacin al P.L.
En el caso de las medidas prontas de seguridad, adems de los elementos de tipo
jurdico, hay elementos de tipo poltico a tomar en cuenta que no pueden ser
apreciados por el Juez. Por eso, en el caso en que la detencin no supone una mera
aplicacin de una norma jurdica sino que adems supone una apreciacin de ndole
poltica, se debe comunicar dentro de 24 hrs a la Asamblea General o en su receso o
disolucin a la Comisin Permanente, la medida tomada y los motivos que condujeron
al P.E. a la conviccin de que era necesario detener a esa persona o trasladarla de un
punto a otro para el restablecimiento de la normalidad. Y una vez hecha la
comunicacin la A.G. o la C.P. tendr que resolver; podr dejar sin efecto la medida,
aunque estuviera jurdicamente bien tomada, por meras consideraciones polticas (la
conmocin interna no era tan grave, o porque paso el tiempo, etc.). El P.L. es el dueo,
sea dicho, de cada medida pronta de seguridad tomada por el P.E. Cada medida dura
hasta que sea dejada sin efecto por el P.E. o el P.L., el primero que decida levantarla.
El Juez solamente cuidar que se cumpla la Constitucin; interpuesto el habeas corpus
el Juez ver si se cumplen las reglas de derecho aplicables al caso, no va a corregir la
apreciacin que el P.E. o P.L. hayan hecho de la conveniencia de la medida para
restablecer el orden, o del grado de gravedad que presente la conmocin como para
justificar la adopcin de medidas de ese tipo.
Control de legitimidad y control poltico
Hay dos tipos de garantas:
-

referentes al cumplimiento de las normas de derecho.

referentes al control de tipo poltico sobre las actividades de un rgano que tiene
cometidos de apreciacin poltica. Eso ocurre en muchos otros casos ; coexisten
muchas veces controles de legitimidad (controles referentes a si se violaron o no las
normas jurdicas) que estn a cargo de rganos especializados en el control de
legitimidad, fundamentalmente Jueces, rganos jurisdiccionales; con otros controles de
tipo poltico, destinados a verificar si la apreciacin poltica hecha por un rgano
coincide con la apreciacin poltica que hace otro rgano al cual se le considere mas
representativo, desde el punto de vista de la realidad poltica, que el que toma las
medidas en primera instancia. Esta situacin se da muchas veces entre el P.E. y las
A.G. o la Cmara de Senadores.

La atribucin de tomar medidas prontas de seguridad puede ser ejercida en consejo de

ministros o en acuerdo del Presidente de la Repblica con los ministros competentes, y
tambin puede ser ejercida por delegacin. Cuando se hacen estas delegaciones, el P.E. o
el ministro que delegan quedan polticamente responsables de lo que haga su delegado;
podr censurarse a un Ministro por haber elegido mal al delegado, o por que el delegatario
tom una medida polticamente inconveniente a juicio de la Asamblea General.

Libertad de expresin del pensamiento

La norma de fondo esta en el art.29 - Es enteramente libre en toda materia la
comunicacin de pensamientos por palabras, escritos privados o publicados en la prensa,
o por cualquier otra forma de divulgacin, sin necesidad previa de censura; quedando
responsable el autor y en su caso el impresor o emisor, con arreglo a la ley por los abusos
que cometieren.
En el caso del derecho de libertad fisica, era la Constitucin la que sealaba los casos en
que podra cortarse dicha libertad; en cambio en el caso de expresin del pensamiento, es
la ley la que puede indicar los limites a esa libertad.
(Art.13 ord.3) La Convencin Americana sobre DDHH, vigente en Uruguay desde 1985,
precisa un poco ese concepto de abuso; dice que el ejercicio del derecho de la libertad de
pensamiento y de expresin no puede estar sujeta a previa censura, sino a
responsabilidades posteriores, las que deben estar expresamente fijadas por ley y ser
necesarias para asegurar:
a) El respeto a los derechos o a la reputacin de los dems.
b) La proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico, o la salud o la moral pblicas.
Como garantas se establece la prohibicin de la censura previa, es decir que todo caso
de restriccin a esa libertad funciona una vez que la persona ha ejercido la libertad en
forma abusiva. No se puede controlar antes de comunicado el pensamiento, que es lo que
se va a decir ni si lo que se dir es delito o no; hay que dejar a la persona que cometa el
delito, por ej. De injuria, y despus se le aplicaran las penas que establezca la ley. Es una
garanta del ejercicio de la libertad, porque a pretexto de que es delito, no se le puede
impedir el ejercicio de la libertad, es una solucin bastante til en la practica porque evita
que se tienten las autoridades encargadas de prevenir los delitos de ir mas all de su
verdadera funcin e impedir que se divulguen ideas contrarias a las que ellos consideran
correctas.
El sistema es de control posterior, sea despus de que paso el momento en el cual se
estaba en caliente discutiendo sobre un asunto determinado.
Libertad de informacin
Art.29 - Libertad de comunicacin del pensamiento, es decir que no solamente se
consagra la libertad de expresin, sino que tambin se protege la posicin en que se
encuentra el receptor del pensamiento emitido.
Es enteramente libre en toda materia la comunicacin de los pensamientos, por cualquier
medio de divulgacin, sin necesidad de previa censura se esta garantiendo no solo la
libertad de quien los emite (libertad de expresin del pensamiento), sino tambin la
libertad de informacin que no es libertad de informar sino la libertad de informarse. As la
libertad de prensa es una parte de la libertad de expresin de pensamientos, no de la
libertad de informacin.
Problemas econmicos de la comunicacin del pensamiento
Pueden incluso entrar en colisin de expresin de pensamientos y la libertad de
informacin en la medida en que pueda una persona, en ejercicio de la libertad de
expresin de pensamientos, exponer noticias, o doctrinas ajenas, en forma tendenciosa o
mutilada, con lo cual la libertad de informacin resulta lesionada por cuanto la persona no
puede ejercitar su derecho a informarse en forma adecuada si no se le garantiza el acceso

a las fuentes de informacin de todas las tendencias, de modo de poder desentraar cmo
fueron objetivamente los hechos.
a) Desde el ngulo de la libertad de expresin de pensamientos, la primera dificultad que
surge es la de que los medios materiales para la divulgacin de las ideas suponen
inversiones de capital que no las puede hacer cualquier persona, no todos pueden instalar
una radioemisora, por ejemplo. As, aparece una tercer persona, el empresario de la
emisin del pensamiento (empresa periodstica). Este empresario, no est ejercitando la
libertad de expresin de pensamientos ni de informacin. Cuando se trata de establecer
una regulacin de esta libertad de comunicacin de los pensamientos, hay que tomar en
cuenta a esos tres sujetos.
-

Quien expide una opinin o una informacin, en general, un pensamiento.

Quien lo recibe.
Quien lo transmite, que ya no ejerce libertad de pensamiento, sino libertad de
industria y comercio.

No hay prohibiciones de expresar determinado pensamiento, salvo en casos muy

extremos. La Convencin Americana de Derechos humanos en el art.13 cita: no se puede
restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de
controles oficiales o particulares de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o
de enceres y aparatos usados en la difusin de informacin, o por cualesquiera otros
medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. En
Uruguay la solucin que se ha adoptado es bastantes incompleta. Desde el punto de vista
del que emite los pensamientos, no hay prohibiciones de expresar determinados
pensamientos, salvo en casos muy extremos. Pero tampoco hay garanta de que se
pongan a disposicin de la persona que tiene un pensamiento a emitir, bienes o servicios
que no estn a su alcance econmico como para hacer efectiva la difusin de esas ideas o
informaciones que la persona tenga inters en hacer conocer.
En Uruguay la Ley 17.045 otorga a los candidatos presidenciales de los partidos polticos
con representacin parlamentaria el derecho a disponer gratuitamente de un espacio en
las radiodifusoras y televisoras del sodre, en horario central de 5 minutos al inicio de la
campaa electoral de la eleccin nacional, y 15 minutos al final de dicha campaa, para
hacer llegar su mensaje a los habitantes, y si corresponde segunda vuelta, cada uno de
los candidatos dispondr de 15 minutos. Los perodos de campaa electoral estn
definidos en el art.1 de la misma ley, entre 20 y 50 das segn la eleccin de que se trate.
Actualmente el rgimen uruguayo en materia de radiodifusin parte de la base que las
distintas ondas se asimilan con bienes de uso pblico. Cuando el medio de transmisin de
pensamientos consiste en la utilizacin de frecuencias radioelectricas cuyo numero es
fsicamente limitado, se plantea un problema adicional, el de la necesidad de que el
Estado asuma el control de la utilizacin de cada frecuencia, para evitar interferencias que
inutilicen el medio. En Uruguay la adm. del espectro de frecuencias radielectricas esta
confiada a la Direccin Nacional de Comunicaciones ( dependencia del Ministerio de
Defensa Nacional) y cada frecuencia es asignada por el P.E. mediante un procedimiento de
seleccin con llamado publico a interesados.
b) Desde el punto de vista del que recibe el pensamiento, la libertad de informacin est
en Uruguay garantida mediante un rgimen que obligue a abrir los medios de diversas
tendencias u opiniones, salvo la ya citada ley 17.045. Simplemente se proclama esa
libertad y por lo tanto en la medida en que cada uno pueda materialmente hacerlo, es
decir buscar fuentes de informacin e informarse, no se podr considerar ilcita su
actividad, cada uno tiene derecho a acudir a las fuentes de informacin que considere

convenientes y si lo consigue no se le podr aplicar ninguna sancin ni considerar que ha

cometido algn abuso.
El derecho de rectificacin o respuesta est consagrado como derecho fundamental en el
art.14 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, y reglamentado en Uruguay
por la ley 16.099. Consiste en el derecho que tiene quien sea afectado por informaciones
inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a travs de medios de difusin
legalmente reglamentados, y que se dirijan al pblico en general, de efectuar por el
mismo rgano de difusin su rectificacin o respuesta en condiciones que establezca la
ley.
No basta ni es tan fcil proclamar simplemente en la constitucin la existencia de
determinadas libertades, si no se las completa con garantas adecuadas.
Lmites de la libertad de expresin del pensamiento
Despus de prohibir la censura previa, dice el art. 29: quedando responsable el autor y,
en su caso, el impresor o emisor, con arreglo a la ley, por los abusos que cometieren.
Los lmites siempre se controlarn despus de comunicado o divulgado el pensamiento,
porque no hay censura previa. De esta manera, para la determinacin concreta de cules
son los lmites de la libertad de expresin del pensamiento, hay que ir a la ley; la
Constitucin no dice concretamente cules son esos lmites. Podra pensarse que esta
solucin es peligrosa porque la ley podra limitar la libertad ms all de lo razonable y
podra parecer que no hay remedio contra ese riesgo. Sin embargo, no es as, porque la
Constitucin no dice simplemente que los lmites los sealar la ley sino que dice que
habr responsabilidad conforme a la ley por los abusos que se cometieren, de modo que
la ley no puede establecer un lmite cualquiera sino que slo puede establecer lmites que
correspondan a lo que, en el sentido natural y obvio de la expresin, es un abuso.
Dnde podemos encontrar disposiciones que nos indiquen cul es el
constitucional sobre cundo abuso de la libertad de expresin del pensamiento?

criterio

Art.58 En los lugares y horas de trabajo (funcionarios pblicos) queda prohibida toda
actividad ajena a la funcin reputndose ilcita la dirigida a fines de proselitismo de
cualquier especie; prohibe las agrupaciones con fines proselitistas cuando invoquen el
vnculo funcional o tengan el nombre de reparticiones pblicas. El proselitismo en s
mismo no ha sido considerado algo malo en la Constitucin, slo en determinadas
circunstancias se le ha prohibido.
Art.80 ord.6 Se suspende el ejercicio de la ciudadana a los ciudadanos que formen
parte de organizaciones sociales o polticas que por medio de la violencia o de propaganda
que la incitase, tiende a destruir las bases fundamentales de la sociedad. Se entiende por
bases fundamentales los art.1 al 72.
No hay posibilidad de considerar abuso el hacer propaganda contra el orden jurdico si esa
propaganda no es en el sentido de modificarla por medios violentos.
No hay ninguna limitacin en cuanto al contenido que se propugna, la limitacin se refiere
a los medios que se preconizan para obtener el resultado.
Por un lado est claro que la ley puede considerar abuso de la libertad de expresin del
pensamiento la propaganda que incitase a la violencia, pero por otro lado, est bien claro
que no puede considerarse abuso la propaganda que no incitase a la violencia aunque
incitase a la destruccin, por medios no violentos, de las bases fundamentales de la

nacionalidad. No hay posibilidad de considerar abuso el hacer propaganda contra el orden

jurdico si esa propaganda no es en el sentido de modificarlo por medios violentos.
Libertad ideolgica y democracia.
Art.80 ord.6 - Hay dos concepciones de democracia, la llamada democracia liberal y la
democracia militante.
En la democracia liberal, se considera que hay dos momentos totalmente independientes
en su consideracin jurdica: por un lado, el momento ideolgico, en el cual se admite la
coexistencia de varios proyectos distintos, y en un segundo trmino, se opta por uno de
ellos (el que sea apoyado por un mayor nmero de personas) para ser llevado a la
prctica.
La opcin razonable es, en un sistema democrtico, aqulla que cuente con ms
adhesiones; pero esa opcin es al solo efecto de los hechos, no significa silenciar a las
opiniones contrarias.
En cambio, en el otro concepto, el de democracia militante, se supone que la opcin
mayoritaria a favor del sistema democrtico se puede imponer a la minora, incluso en el
terreno ideolgico, es decir, que se prohibira la libre emisin de opiniones que fueran
antidemocrticas o que fueran contrarias al sistema establecido democrticamente y sobre
todo que sean contrarias a la existencia de ese rgimen democrtico. La experiencia dice
que cuando se ha entablado este sistema democrtico, generalmente se ha terminado con
el propio sistema, ya que ste impide la pluralidad de ideas.
En Uruguay se usa el sistema liberal que reconoce la libertad ideolgica plena cualquiera
sea la opinin que se sostenga.
Libertad de cultos
No es lo mismo la libertad de cultos que la libertad de expresin del pensamiento, porque
suponen la realizacin de actos rituales que a veces no tienen un contenido de
pensamiento (art.5 todos los cultos religiosos son libres en Uruguay).
En Uruguay no solamente el Estado no declara pertenecer como persona jurdica a
ninguna religin, sino que la Constitucin prohibe que el Estado sostenga religin alguna.
Al no poseer ninguna religin, el Estado no discrimina, y no favorece.
Situacin de los templos
Estn eximidos de toda clase de impuestos los templos consagrados al culto de diversas
religiones. El apoyo que puede hacer el Estado Uruguayo a las diversas religiones se limita
a la exencin de impuestos a los templos, y comienza a regir desde que el edificio es
consagrado al culto. No es necesario que se trate de un culto con tradicin histrica, no
hay una clasificacin al respecto.
El mismo artculo contiene una tercer norma que no tienen en realidad relacin con la
libertad, que es el reconocimiento a la Iglesia Catlica de la propiedad de los templos que
haban sido construidos con fondos del Estado, porque el Estado uruguayo fue catlico
hasta 1918. El alcance de ese reconocimiento de propiedad, y de esa exencin impositiva,
plantea una cuestin en los casos de dependencias religiosas que accedan a un inmueble
con otro destino o viceversa. El propio texto constitucional resuelve la primera cuestin
aclarando que se exceptan del reconocimiento de dominio eclesistico de templos
construidos con fondos estatales, las capillas destinadas al servicio de asilos, hospitales,
crceles u otros establecimientos pblicos. En esos casos, el destino principal de ndole

pblica conlleva la propiedad estatal de todo el inmueble. La cuestin inversa se da

cuando un templo sirve de vivienda para sacerdotes. En este caso, aunque una parte del
templo se dedique a otra cosa, se considera accesorio, y por lo tanto queda exento de
pagar impuestos.
En el caso de un culto nuevo, o desconocido, no basta que el dueo de un inmueble
proclame que est consagrado al culto de una religin que l invent. En primer lugar,
habra que ver si realmente es as, porque no basta que el interesado lo diga; si el destino
que l da al inmueble es en realidad otro, la exencin no lo ampara.
Libertad de enseanza
El prrafo primero del art. 68 dice con bastante laconismo: Queda garantida la libertad
de enseanza. No dice qu es la libertad de enseanza, ni cuales son sus aspectos y sus
lmites, pero el segundo prrafo agrega: La ley reglamentar la intervencin del Estado al
solo objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden pblicos.
No est prohibido ejercer la docencia sin tener el ttulo de maestro o profesor. En la
escuela pblica, el estatuto respectivo exige, en principio, tales ttulos para ingresar al
personal docente de educacin primaria o secundaria; pero nadie puede prohibir a un
habitante de la Repblica que ensee.
En cambio, podrn s establecerse requisitos higinicos para las aulas, por ejemplo, o
controlarse que no se haga una enseanza militar susceptible de perturbar la seguridad y
el orden pblico, que no se hagan por ejemplo maniobras militares a pretexto de que es
una enseanza de conocimientos tcticos o estratgicos.
No hay que confundir la libertad de enseanza con la potestad de expedir ttulos
habilitantes para el ejercicio de determinada actividad profesional.
Art.36 y art.68 La ley prohbe el ejercicio profesional a quienes no acrediten haber
obtenido los conocimientos requeridos para su buen desempeo, la cuestin de cules son
los planes de estudio adecuados para ello integra la especializacin del respectivo Ente
Autnomo de Enseanza, cuyos rganos habrn de fijar planes de estudio, sistemas de
evaluacin, condiciones de habilitacin que han de cumplir las instituciones privadas, etc.
etc.
Enseanza obligatoria
La libertad de enseanza tiene dos aspectos como la libertad de comunicacin de los
pensamientos: el lado del que ensea y el lado del que aprende
Del lado del que ensea, la Constitucin no impone ninguna obligacin genrica
de ensear.
Del lado, en cambio, del que aprende, hay una limitacin genrica muy importante y es
que hasta un determinado grado, la enseanza es obligatoria, es decir, que yo no puedo
optar entre aprender y no aprender hasta que haya cumplido con ese mnimo constituido
por la enseanza primaria ms un segundo nivel que puede ser enseanza media,
enseanza agraria o industrial. Esto es una limitacin razonable a la libertad de
enseanza.
Esta obligatoriedad no significa la obligacin de concurrir a una institucin de enseanza
en general, y menos especialmente a una pblica. Puede perfectamente cumplirse con la
obligacin de aprender en esos dos niveles, simplemente aprendiendo en su casa.

Art.68 Todo padre o tutor tiene derecho a elegir para enseanza de sus hijos o pupilos
los maestros o instituciones que desee.
Libertad de enseanza y empresa de enseanza
Es frecuente confundir los problemas de la libertad de enseanza con la cuestin de la
libertad de crear instituciones privadas de enseanza. Los temas son conexos, pero para
analizarlos es necesario hacer el deslinde entre ambos.
La libertad de enseanza propiamente dicha es asunto del alumno y el docente. Se
ejercita prendiendo y enseando. En cambio, cuando una empresa comercial instala un
liceo privado, desarrolla una actividad de intermediacin entre los estudiantes y los
profesores; (contrata profesores vendindoles el servicio a los estudiantes) la empresa no
aprende ni ensea.
La distincin entre libertad de enseanza y la libertad de crear y organizar instituciones
privadas de enseanza no es slo terica. En un rgimen como el uruguayo, en que
ambas libertades existen, igualmente tiene inters prctico la distincin, porque los lmites
constitucionales de una y otra especie de libertad no coinciden. La libertad de enseanza
(art. 68) slo admite limites jurdicos fundados en la preservacin de la higiene pblica, de
la moralidad pblica, de la seguridad pblica y del orden pblico; en cambio, la libertad de
crear y organizar instituciones privadas de enseanza, en cuanto actividad de
intermediacin, est alcanzada por el art. 36 y puede, en consecuencia, ser limitada
mediante leyes fundadas en cualquier razn de inters general (se le aplican las normas
de Derecho laboral y las disposiciones constitucionales y legales sobre asociaciones o
fundaciones).
Libertad de asociacin
La libertad de asociacin est consagrada en el art. 39 que dice: Todas las personas
tienen el derecho de asociarse, cualquiera sea el objeto que persigan, siempre que no
constituyan una asociacin ilcita declarada por la ley.
La primera inquietud es la de si la declaracin de ilicitud de la asociacin por parte de la
ley no equivale prcticamente a que pierda sentido la inclusin de ese artculo en la
Constitucin.
La primera cuestin a tratar, es si el hecho de que una asociacin sea declarada ilcita por
ley no hace que pierda sentido la inclusin de ese artculo en la Constitucin. El punto es
que se juzgar si una asociacin es ilcita o no, basndose en: Primero la palabra ilcita,
y segundo la palabra declarada.
1) Ilcito quiere decir literalmente: no permitido. Tiene que ser una ilicitud que se
pueda reconocer por el legislador desde antes de dictarse la ley, tiene que haber un
criterio que le permita decir si est permitido o no. Si excluimos que el carcter
permitido o no permitido provenga de la ley, con qu criterios se puede calificar
una cosa como lcita o ilcita, que no sean criterios legales? Quedan entonces dos
posibilidades: o criterios extrajurdicos (contrarios a la moral, la costumbre) o
criterios supralegales (criterios extrados de la lectura de la Constitucin).
2) Declarar no es lo mismo que innovar. La declaracin es la expresin de algo que ya
existe. Si dijera que no constituyen una asociacin prohibida por la ley, entonces,
la ley podra prohibir asociaciones discrecionalmente; pero lo que hace la ley no es
prohibir las asociaciones sino declararlas ilcitas, y declarar no es lo mismo que
innovar. La declaracin es la expresin de algo que ya existe.

Vamos a ver cules son esos casos en que se trata constitucionalmente, en forma
favorable o desfavorable, algn tipo de asociacin.
* Sindicatos gremiales
El art. 57 dice que la ley promover la organizacin de sindicatos gremiales,
acordndoles franquicias (exenciones impositivas) y dictando normas para reconocerles
personera jurdica.
Hay pues un tipo de asociacin que tiene un tratamiento de favor por la Constitucin: es
la asociacin llamada sindicato gremial. No solamente es constitucionalmente lcita, sino
que debe ser fomentada por la ley segn la Constitucin.
En cambio, el art. 58 contiene un caso inverso; dice que: no podrn constituirse
agrupaciones con fines proselitistas utilizndose las denominaciones de reparticiones
pblicas o invocndose al vnculo que la funcin pblica determina entre los integrantes.
Por ejemplo no podr nombrarse una asociacin como: Liga de Accin Catlica de la
ANCAP. Este es un caso en que la propia Constitucin da su criterio de ilicitud respecto a
un tipo de asociaciones. No es ilcito un fin proselitista, ni una asociacin que haga uso de
denominaciones de reparticiones pblicas, lo ilcito es la superposicin de las dos cosas.
* Partidos polticos
Otra referencia a un tipo de asociacin lo encontramos en el art. 77 ord. 11 que dice que
l Estado velar por asegurar a los Partidos Polticos la ms amplia libertad, y a
continuacin establece algunas limitaciones a esa libertad.
a) Que ejerzan efectivamente la democracia interna en la eleccin de sus autoridades.
b) Que den la mxima publicidad a sus Cartas Orgnicas y Programas de Principios en
forma tal que se puedan conocer ampliamente.
Lo de ejercer efectivamente la democracia interna en la eleccin de sus autoridades
supone, en primer trmino, que cada partido tenga sus autoridades. Todos los partidos
tienen que adoptar cartas orgnicas, es decir estatutos escritos, y adems programas de
principios, no simplemente programas de accin, sino que todos los partidos tienen que
tener una base ideolgica, expresada en cierto programa de principios.
La ltima reforma agreg normas permanentes y transitorias que limitan la libertad de los
partidos polticos en cuanto a sus rganos internos, nacionales y departamentales, en
cuanto a la determinacin de los candidatos de cada partido a cargos electivos.
* Organizaciones antinacionales
El ordinal 6 del art. 80 que ya hemos ledo supone ilegal el formar parte de
organizaciones sociales o polticas que, por medio de la violencia, o de propaganda que
incitase a la violencia, tiendan a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad
(art.1 al 72).
Los ciudadanos legales y los electores no ciudadanos que integren ese partido ven
suspendida su ciudadana.
Aqu se puede notar la diferencia que tiene la expresin "estar prohibido" que sea ilcito".
Segn el art.39, la Constitucin directamente no se ocupa de prohibir las asociaciones,
sino que la ley las declara ilcitas.

La Constitucin prohbe toda organizacin que por medios violentos o por propaganda
incitando la violencia tiendan a destruir las bases fundamentales de la sociedad, y no las
organizaciones que lo hagan en forma pacfica.
Libertad de industria y comercio
El art. 36 dice que toda persona puede dedicarse al trabajo, cultivo, industria, comercio,
profesin o cualquier otra actividad licita, salvo las limitaciones de inters general que
establezcan las leyes.
Aqu las limitaciones requieren doble garanta, de acuerdo a la regla general:

Que se haga mediante un acto legislativo nacional (una ley); no se puede restringir
la libertad de trabajo, cultivo, industria, comercio o profesin, para eso se requiere
siempre una ley.
Adems esa ley tiene que fundarse en razones de inters general (por ejemplo que
se diga que no se puede firmar balances a menos que sea por un contador. Si esto
se tomara para favorecer al gremio de los contadores, sera inconstitucional, pero si
se justifica en que es para que los balances estn bien hechos, entonces es vlido).

Fomento, libertad y plan

Qu pasa en los casos en que jurdicamente no se restringe la libertad de dedicarse a un
oficio, o empresa, pero de hecho se la desestimula, como por ejemplo, si el Banco
Repblica limita los crditos para una determinada rea econmica?
El Estado puede planificar por la va del fomento, y no por la va de la prohibicin. Si al
Estado le parece que es inconveniente que se invierta en determinado sector puede hacer
dos cosas: prohibir que se invierta en ese sector (mtodo autoritario), o fomentar las
inversiones en los dems y gravar el anterior. El Estado por la va de impuestos,
subvenciones o crditos puede regular el crecimiento o decrecimiento de las diferentes
industrias, sin aplicar un mtodo prohibitivo (autoritario).
El segundo mtodo tiene la ventaja de que la gente no se sienta tan oprimida y produce
resultados econmicos anlogos al anterior.
Cuando se trata simplemente de fomentar, puede hacerse en el mbito que la ley deje por
autoridades administrativas.
Libertad de trabajo y derecho al trabajo
Esta libertad de trabajo o libertad de empresa no debe confundirse con el derecho al
trabajo o el derecho a que el Estado apoye la instalacin de una empresa.
Es la libertad de optar entre las distintas oportunidades que se le ofrezca, no significa que
tenga derecho de exigirle al Estado que le de oportunidades a trabajar en alguna de esas
actividades (art.36).
Todo habitante de la Repblica, sin perjuicio de su libertad, tiene el deber de aplicar sus
energas intelectuales o corporales en forma que redunde en beneficio de la colectividad,
la que procurar ofrecer, con preferencia a los ciudadanos la posibilidad de ganar su
sustento mediante el desarrollo de una actividad econmica.
Dice procurar ofrecer, de modo que no da un derecho exigible, no establece la
obligacin de ofrecer una posibilidad de ganarse el sustento mediante una actividad

econmica. Y al decir con preferencia se prev que las oportunidades no alcancen para
todos, que no todos tengan oportunidad de trabajar; entonces, se establece una
preferencia para los ciudadanos.
La prueba es que existe un rgimen de seguridad social para la desocupacin forzosa
(art.67).
Se consagra la libertad de trabajo, pero no se consagra el derecho al trabajo.
Lmites constitucionales a la libertad de industria y comercio
La libertad de trabajo y empresa tiene una serie de limitaciones constitucionales, adems
de las que la ley puede establecer.
Art.50 El Estado orienta el comercio exterior de la Repblica, protegiendo las actividades
productivas cuyo destino sea la exportacin, o que reemplacen bienes de importacin. La
ley promover las inversiones destinadas a este fin y encausar preferentemente con este
destino el ahorro pblico.
Toda organizacin comercial o industrial trustificada estar bajo el contralor del Estado.
En lneas generales, el art. 50 no propicia el mtodo autoritario, sino que se inclina por la
va del fomento, de la orientacin a travs de subvenciones o franquicias para los que se
dediquen a determinados topos de actividad y tratamiento desfavorable para los que se
dediquen a otro tipo de actividades, pero en el prrafo segundo, al establecer un control
estatal sobre las organizaciones industriales o comerciales que estn trustificadas, ya se
aleja del mtodo de simple fomento y entra en el mtodo autoritario. Este mtodo puede
consistir en la fiscalizacin interna por medio de funcionarios estatales, etc.
Adems, las empresas una vez constituidas en ejercicio de esta libertad, estn sujetas a
una serie bastante grande de limitaciones constitucionales adems de las legales, que se
pueden establecer por razones de inters general. Por ejemplo el art. 56 dice:
Toda empresa cuyas caractersticas determinen la permanencia del personal en el
respectivo establecimiento, estar obligada a proporcionarle alimentacin y alojamiento
adecuados, en las condiciones que la ley establecer.
Art.85 ord.17 - Permite que el P.L. conceda monopolios por 2/3 de votos de ambas
cmaras a particulares, y por mayora absoluta de ambas cmaras a estatales.
Entes pblicos con participacin de capitales privados
El art.188 prev en el primer inciso, que un Ente Autnomo o un Servicio Descentralizado
tenga su capital formado en parte por aportes privados,la colaboracin entre capitales del
sector pblico y del sector privado, es decir, empresas de economa mixta.
Para que un ente autnomo o servicio descentralizado que tenga su capital formado
parte por aportes privados requiere una ley. Se requerirn los 3/5 de votos del total
componentes de cada cmara, esta exigencia es una garanta contra la improvisacin.
esa situacin, el Ente o Servicio, sigue como est, sin perjuicio de que participe en
capital un aporte privado; y la parte privada tiene que permanecer en minora.

en
de
En
su

El segundo inciso dice: el aporte de los capitales particulares y la representacin de los

mismos en los consejos o directorios nunca sern superiores a los del Estado; el ente se
sigue considerando estatal.

Lo que existe en el derecho Uruguayo es un contrato de participacin mediante el cual la

persona privada aporta capital al ente estatal a cambio de una participacin en las
utilidades; el capital privado aportado pasa a ser propiedad del ente.
Empresas privadas con participacin estatal
El art.188 inc.3 dice que una empresa privada sigue siendo privada aunque reciba aportes
estatales.
El Estado podr, asimismo, participar en actividades industriales, agropecuarias o
comerciales, de empresas formadas por aportes obreros, cooperativos o capitales
privados, cuando concurra para ello el libre consentimiento de la empresa y bajo las
condiciones que se convengan previamente entre las partes.
Contrariamente a lo que se propuso en el ao 1934 por algunos constituyentes, la
intervencin del Estado en empresas privadas tiene que hacerse siempre por contrato, por
acuerdo entre el Estado y el particular, nunca puede el Estado entrar en la empresa
privada por la fuerza de una ley que la obligara a recibir aportes estatales, de modo que,
si la empresa es prspera y no necesita capital estatal, aunque al Estado le convenga
intervenir no va a poder hacerlo porque se requiere el libre consentimiento de la empresa.
Dice luego: asegurando la intervencin del Estado en la direccin de la empresa (no
puede dejarse librado el destino de ese capital aportado por el Estado y gestionado por
empleados de la empresa privada, a la direccin de los capitalistas privados, tiene que
asegurarse la intervencin estatal.
En los rganos de administracin de la empresa tiene que haber representantes
designados por el Estado. Esos representantes se regirn por las mismas disposiciones de
los entes. No se exige en este caso que la participacin del Estado sea minoritaria, podra
intervenir en mayora, y no obstante eso, conservarse en carcter de empresa privada.
El trmite para establecer una participacin estatal en una empresa privada tendra que
ser:
1) Que se haga un convenio ente la empresa privada y el Estado. Ese convenio tiene
que ser previo; se establecen las condiciones de la participacin antes de que se
tramite el acto que haga efectiva esa participacin.
2) Hecho ese convenio el P.E. enviar un proyecto de ley al parlamento autorizando la
participacin del Estado en las condiciones que se han convenido previamente entre
las partes. Si esa ley es dictada, queda autorizado el P.E. a participar.
3) Si la ley es dictada entonces queda autorizado el Poder Ejecutivo a participar, y
entonces en uso de esa autorizacin, realizar efectivamente el aporte, designar a
los representantes que intervengan en la direccin de la empresa y empezar a
funcionar la sociedad como empresa privada con participacin estatal.
El lucro obtenido por el Estado es una fuente de recursos que servir para contribuir a la
financiacin del presupuesto nacional. Los rganos de direccin no son rganos pblicos.
La propiedad como derecho fundamental
Cuando se habla del derecho de propiedad en un curso de Derecho Pblico hay que
comenzar por distinguir el derecho a ser propietario (es decir el derecho de propiedad
como derecho fundamental que lo tienen todos los habitantes) y el derecho de propiedad

sobre determinado bien que es una de las tantas manifestaciones de aquel derecho
fundamental a ser propietario (reglamentado por el derecho privado).
Todos los habitantes tienen derecho a ser protegidos en el goce de su propiedad, y nadie
puede ser privado de esos derechos sino conforme a las leyes que se establecieron por
razones de inters general (el art.7 menciona la propiedad entre los bienes humanos
fundamentales).
Resulta imposible privar a un habitante del derecho de gozar de las cosas que forma su
patrimonio. No se refiere a la propiedad de algn bien en particular, sino del derecho a ser
protegido en el goce de su propiedad en general.
La privacin del derecho a la proteccin en el goce en los casos que determine la ley por
razones de inters general, no excluye la persistencia y la imposibilidad de suprimir el
derecho a ser propietario en abstracto. Este es un derecho fundamental asimilable a los
derechos humanos. En cambio, la propiedad en concreto sobre determinado bien no es un
derecho fundamental (se puede privar totalmente a alguien de la propiedad sobre
determinado bien sin que ello sea un atentado a los derechos humanos(. Esta distincin
entre una situacin y la otra se nota cuando uno compara el rgimen uruguayo con un
rgimen de tipo socialista.
La propiedad en la constitucin uruguaya
En el art.32 dice: la propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo que establezcan
las leyes que se dicten por razones de inters general.
El ejercicio del derecho de propiedad se puede regular por las leyes siempre que se
funden en razones de inters general, pero no puede por esta va llegarse a quitar el
derecho de propiedad.
La posibilidad de que se quite efectivamente, que se prive de la propiedad sobre
determinado bien est rodeado de ms garantas que la simple regulacin por ley del
ejercicio del derecho de propiedad. El art.32 dice que nadie puede ser privado de su
propiedad sino en los casos de necesidad o utilidad pblica establecidos en una ley y
recibiendo siempre del Tesoro Nacional una justa previa compensacin.
Limitaciones generales a la propiedad
En la primera oracin se prev la regulacin del ejercicio del derecho de propiedad y se
establece que est sujeto a los que dispongan las leyes con la nica condicin de que se
dicten por razones de inters general, no est sujeto a la condicin de previa
compensacin ni a la condicin de una declaracin de utilidad o necesidad pblicas sino
que basta que existan razones de inters general y que exista una ley regulando el
ejercicio del derecho de propiedad.
No es necesario que la ley concretamente fije cules son los lmites del derecho de
propiedad, puede establecer criterios y encargar a otra autoridad que aplique en concreto
esos criterios y fije cules son las limitaciones; por ejemplo la otra autoridad puede ser el
Gobierno Departamental.
Esto es anlogo al tema de los planes de estudio. La ley es la que prohibe ejercer la
medicina a quienes no tengas el ttulo de mdico. Pero la determinacin en concreto de si
un individuo acredit saber lo suficiente como para ser mdico, no puede establecerse en
la ley: ello integra la especializacin de la Universidad de la Repblica.

La solucin correcta de la cuestin es la que seala el art. 17 de la ley 10723, que dice:
Las exigencias establecidas en los arts. () de la presente ley, rigen como mnimas con
carcter general, sin perjuicio de que los lmites y condiciones establecidos en ellos
puedan ser superados por exigencias ms estrictas todava en las disposiciones
municipales de las respectivas jurisdicciones.
La expropiacin
En el caso de expropiacin, es decir, cuando se quita la propiedad sobre un bien, la
constitucin establece garantas diferentes a las de la limitacin
Tiene los siguientes pasos:
1. Ley de declaracin de necesidad o utilidad pblicas.
2. Acto administrativo de designacin del bien a expropiarse. Cumplido estos dos actos
comienza el expediente expropiatorio, un trmite destinado a concluir, si todo va a
andar bien, en un acuerdo de partes sobre el precio del bien y la escrituracin del
inmueble, apareciendo como comprador el Estado y como vendedor el expropiado.
3. Tasacin oficial. Designado el bien para expropiarse, la administracin tasa por sus
tcnicos el bien y notifica la tasacin al interesado. Si el interesado manifiesta su
discrepancia, el Estado inicia juicio de expropiacin.
4. Juicio de expropiacin. Es un juicio del Estado contra el particular que tiene por
objeto determinar la justa compensacin.
5. Sentencia. Va a ser fijada por el Juez bajo lo que considera justa compensacin. Si
no se apela o si se confirma despus de apelada, es cosa juzgada.
En primer trmino se requiere que exista una ley, pero la ley no puede fundarse en
cualquier razn de inters general, sino en razones de necesidad o utilidad pblicas, que
son conceptos un poco ms estrechos que el inters general.
En segundo lugar tiene que preverse una compensacin que debe provenir del Tesoro
Nacional, tiene que ser justa y previa (se recibe antes). Que sea justa implica un
equivalente econmico del bien que se expropia. Por ejemplo se puede tomar como
criterio para la fijacin de la justa compensacin, cul habra sido el precio de mercado del
bien si el interesado lo hubiera querido vender en condiciones normales, sin que estuviera
apurado por obtener el dinero y sin que tuviera un especial valor afectivo, por ejemplo,
para l.
Lo de que sea previa, quiere decir que debe recibir la compensacin antes de que se le
quite al propietario el goce de su propiedad, y antes de que se consume la expropiacin,
antes de que deje de ser propietario del bien de que se trata. Existen un par de casos en
los que se establece que la compensacin no tienen porqu ser previas, pero existen para
esto una serie de garantas:
Algunas de esas garantas son requisitos formales, otros sustanciales.
Los requisitos formales son:
a) Slo puede utilizarse este procedimiento para expropiaciones que correspondan a
planes y programas de desarrollo econmico (requisito formal); reforma agraria, por
ejemplo.

b) Tiene que tratarse de expropiaciones propuestas por el P.E. y dispuestas por ley
sancionada por mayora absoluta de votos del total de componentes de cada una de las
dos Cmaras (requisito formal).
Los requisitos sustanciales son:
1. En la misma ley que dispone la expropiacin estarn los recursos con que ser
pagada la indemnizacin a los propietarios no basta con decir que se pagar con
cargo a Rentas Generales (requisito sustancial).
2. El plazo no podr exceder los 10 aos (requisito sustancial).
3. Antes de tomar posesin del bien debe haber pagado por lo menos 1/4 del total de
la indemnizacin.
* Daos causados por la duracin de los procedimientos
El art.32 establece que cuando se decreta la expropiacin, an cuando no llega a
consumarse, se indemnizar a los propietarios por los daos y perjuicios causados por la
demora en el procedimiento, incluso aquellos daos y perjuicios que deriven de la
variacin de la moneda.
La Constitucin uruguaya establece la regla general de que el Estado siempre debe
indemnizar los daos causados en el funcionamiento de las actividades estatales (art.24),
y esa regla no tena porqu dejar de aplicase en el caso de que la actividad desarrollada
fuera un procedimiento expropiatorio, se consume o no la expropiacin, llguese o no a la
transmisin de la propiedad al Estado.
* Perjuicios derivados de la inestabilidad monetaria
Es la indemnizacin de perjuicios causados por la duracin de los procedimientos y no
como un problema de la actualizacin del valor de la compensacin.
La diferencia de fechas entre la tasacin del bien expropiado y el pago de la compensacin
plantea el problema de la desvalorizacin de la moneda.
En el rubro de perjuicios causados hay que incluir los que derivan de la desvalorizacin de
la moneda. Es necesario reajustar la cantidad representativa del exacto valor. No es un
privilegio para los expropiados, sino que es la consecuencia normal de que, efectivamente,
los perjuicios causados aumentan en su expresin numrica nominal cuando la moneda se
desvaloriza.
Decretos-leyes 14.500 y 15.733, y Art.1 ley 15.738, establecieron que cuando se reclama
judicialmente el pago de una obligacin, automticamente queda actualizado su valor en
dinero, multiplicndolo por el cociente entre el IPC del mes anterior al del pago y el IPC
del mes de nacimiento de la obligacin.
* Los pequeos propietarios
Los propietarios que la ley defina como pequeos propietarios tendrn que recibir siempre
la compensacin en forma previa.
* La ley de expropiaciones
Las disposiciones han sido reglamentadas por la ley 3.958 del 28 de marzo de 1912 (ley
de expropiaciones). Regula la expropiacin de bienes inmuebles. Las expropiaciones de
bienes muebles est regulada por la ley 10.940.
* Ley previa y acto administrativo de designacin del inmueble

La ley 3.958 establece que para cada expropiacin hay que hacer un expediente
expropiatorio, es decir, reunir en legajos de hojas escritas los antecedentes que
corresponden a cada uno de los bienes que se van a expropiar.
-

Ese expediente tiene que empezar con la referencia a la ley que declar la
necesidad o utilidad pblica.
En segundo lugar, tiene que haber un acto administrativo que designe
determinado bien para ser expropiado de conformidad con la ley que se invoca.

Si se trata de expropiaciones de inters nacional, la autoridad que expide esos actos de

designacin es el Poder Ejecutivo, salvo casos excepcionales en que la ley autoriza a hacer
la designacin a un Ente Autnomo. Si se trata de inmuebles destinados a fines de inters
departamental, es el Intendente con anuencia de la Junta Departamental.
* El expediente expropiatorio
Designado as el inmueble empieza un procedimiento administrativo que tiene por fin, en
primer lugar, individualizar concretamente hasta dnde va a llegar la expropiacin, se
hace un expediente para cada propiedad.
En ese expediente se discutir en primer lugar si la designacin estuvo bien hecha. Puede
haber tambin discusiones sobre el valor atribuible a ese inmuebles, la administracin
hace una oferta, hace tasar con sus tcnicos el bien y le notifica al interesado cul es el
precio justo a juicio de los tcnicos de la administracin. Si el interesado est conforme se
acab el procedimiento, se hace una escritura de compraventa y se paga el precio.
Si se incluye reas de varios propietarios, se van a seguir vas separadas por cada
propietario.
* Juicio de expropiacin
Si en cambio el interesado no est de acuerdo, la Administracin, si quiere seguir adelante
el procedimiento tendr que iniciarle juicio al propietario (que se llama Juicio de
expropiacin y est destinado principalmente a fijar el monto de la justa compensacin),
en el cual el Estado pleitear contra el propietario.
La ley establece que junto con el punto de la justa compensacin en el mismo juicio de
expropiacin se trata de la indemnizacin por los daos y perjuicios causados por el
procedimiento expropiatorio y por la expropiacin misma.
El Juez tendr que nombrar peritos, disponer las diligencias probatorias del caso y
terminar dictando una sentencia en el cual se fija el monto de lo que debe pagar el
Estado, monto que incluye la justa compensacin por el bien expropiado y la reparacin
de los daos y perjuicios causados.
* Escritura y toma de posesin
Determinada la justa compensacin por acuerdo de partes o por sentencia judicial puede
hacerse la escrituracin forzosa, es decir, que si no se hace voluntariamente, el Juez
manda que se pague el importe de la justa compensacin y las indemnizaciones que
correspondan, y que se escriture el inmueble a nombre del ente expropiante.

La ley no consider que la posesin civil bastara, sino que previ expresamente que,
adems de la orden de escriturar, el juez mande dar posesin al ente pblico, ordenando
el desalojo de los inquilinos u otros ocupantes.
Art.41 inc.3 ley 3.958 Tan pronto se haya efectuado el pago de la indemnizacin, el
Juez mandar dar posesin al expropiante, ordenando el desalojo de los arrendatarios y
ocupantes.
El art.232 de la Constitucin dice que la entidad expropiante no podr tomar posesin del
bien sin antes haber pagado efectivamente por lo menos la 1/4 parte del total de la
indemnizacin y los pequeos propietarios recibirn siempre el total de la indemnizacin
previa a la toma de posesin del bien. La toma de posesin debe entenderse referida a la
ocupacin por la administracin y desocupacin por el expropiado.
* Ocupacin urgente
Lamentablemente, el juicio de expropiacin, como los dems juicios ordinarios puede
durar demasiado, puede empezar en un juzgado Letrado, tener una segunda instancia en
un Tribunal de Apelaciones y concluir en la Suprema Corte de Justicia. De ah que haya
sido necesario prever, para los casos en que sea urgente la ocupacin del bien, un
procedimiento ms breve, paralelo al juicio de expropiacin con todas las garantas
formales. Pero aqu se estaran siguiendo dos caminos distintos. Por un lado, la
Constitucin exige que la compensacin sea previa y justa, y por otro se pretende la
ocupacin urgente. La solucin adoptada por nuestra ley consiste en determinar, mediante
procedimientos ms breves pero con las mnimas garantas del debido proceso, un monto
provisional de la justa compensacin, sin perjuicio de que dicho monto pueda ser
ulteriormente revisado con ms garantas.
El incidente de ocupacin urgente slo puede dictarse cuando se dicta un acto
administrativo que declare la urgencia de la ocupacin.
Se levantar un acta que lo describa y recabe el dictamen de un perito sobre la cantidad a
fijarse. Con esos elementos probatorios el Juez determina una justa compensacin
provisional y, acreditando su depsito, mandar dar posesin al expropiante. Se toma
como mera tenencia.
Resumen esquemtico
1
2
3
4
5

Ley de declaracin de la necesidad o utilidad pblicas.

Acto administrativo de designacin del bien a expropiarse.
Tasacin oficial.
Juicio de expropiacin.
Sentencia.

* Caducidad de la expropiacin
Puede ocurrir que despus de la sentencia ejecutoria, cuando ya no hay ms obstculos
jurdicos para hacer la escrituracin y tomar posesin del bien, el Estado deje pasar el
tiempo, no haga la escrituracin y tampoco haga procedimientos para tomar posesin del
bien. En esa situacin el interesado se encontraba con que la cosa juzgada del monto de
la compensacin impeda modificarla y la demora del Estado era un sntoma de que ya no
haba ms necesidad o utilidad pblicas o que nunca la haba habido.
Para solucionar este problema, se dict una ley que establece que pasado un ao desde la
sentencia, si el Estado no ha tomado posesin del bien, cualesquiera sean los motivos de
la demora, caduca la expropiacin pero ell particular tiene derecho a ser indemnizado por

los daos y perjuicios sufridos. Esta indemnizacin es independiente de la caducidad de la

expropiacin; siempre que el Estado causa daos y perjuicios stos deben indemnizarse.
La caducidad significa simplemente que queda sin efecto el procedimiento.
Hay dos rubros a pagar por el Estado. Por un lado la justa compensacin, el equivalente
econmico del inmueble que se expropia, y por el otro lado la indemnizacin de los
perjuicios causados por la demora; En este segundo rubro est incluida la desvalorizacin
monetaria.
Y si el Estado vuelve a considerar que hay necesidad o utilidad pblicas actuales, en ese
nuevo momento, para tomar posesin del bien, tiene que volver a comenzar, es decir,
tiene que volverlo a tasar, etc. etc.

BOLILLA 8
LA ORGANIZACIN ESTATAL
Teora del rgano
Se considera voluntad jurdica de la persona jurdica correspondiente a aquella que cuente
con el acuerdo de las voluntades psicolgicas de la mayora de los miembros del rgano,
por ejemplo: se puede establecer la regla de la votacin por mayora entonces la voluntad
jurdica ser el resultado de esa votacin. Para que exista un rgano de una persona
jurdica es necesario que haya, por un lado normas jurdicas que establezcan el
procedimiento de formacin de la voluntad orgnica (que se va a considerar como
voluntad de la persona jurdica); y por otro lado, individuos que acten en el rgano, en
cumplimiento de esas normas y produzcan as la voluntad jurdica de la persona jurdica.
Por lo tanto para hablar de rganos tiene que haber normas e individuos.
Si se hace una norma que contiene menciones concretas a determinados individuos se
tiene el inconveniente de que la solucin es transitoria, slo funcionar mientras est vivo
y tenga intenciones de actuar esa persona fsica concreta.
Cuando se quiere dar estabilidad a la organizacin, las normas se redactan en abstracto
(con independencia de quienes vayan a ocupar los cargos, los lugares reservados a los
individuos que actuarn por la persona jurdica).
Es necesario entonces que las normas definan un procedimiento de integracin del
rgano, otro procedimiento de formacin de voluntad, y adems la determinacin de la
competencia de ese rgano. La competencia es el conjunto de atribuciones, lo que puede
hacer el rgano imputndose a la persona jurdica correspondiente.
Un rgano es competente o incompetente, quiere decir que tiene o que no tiene las
atribuciones de que se trate.

Es necesario establecer normas sobre estos tres aspectos: en primer lugar, el

procedimiento para determinar quines van a ser los individuos que se van a colocar en
ese rgano y cuyas voluntades psicolgicas van a servir para formar la voluntad jurdica;
en segundo lugar, cmo se deduce que ese conjunto de voluntades psicolgicas o de esa
voluntad psicolgica nica, la voluntad jurdica que se va a imputar a la persona jurdica;
y en tercer trmino, la determinacin de qu atribuciones sern ejercidas mediante esa
voluntad jurdica formada con ese procedimiento.
* rgano, cargo y funcionario
Cargo: es la posicin que tiene cada individuo en el rgano.
El rgano se describe primariamente sobre la base de los cargos que lo componen, y
luego en una segunda etapa, se dice cmo se llega a cada uno de esos cargos.
Hay casos en que la situacin se complica un poco, por ej: la Constitucin prev la
existencia de un cargo de Vicepresidente de la Repblica pero no corresponde a un
rgano. El titular solo puede actuar a travs del rgano Presidencia de la Repblica (como
suplente o sustituto), o Cmara de Senadores o Asamblea General, pero no hay
competencias de la Vicepresidencia de la Repblica.
* Titularidad, suplencia y subrogacin
La situacin normal, la situacin ordinaria es lo que se llama la relacin de titularidad
entre el individuo que ocupa el cargo y el cargo.
Un individuo se dice que es titular de un cargo cuando ha accedido a ese cargo por el
procedimiento normal previsto en las normas de integracin.
Puede ocurrir que el titular pida licencia y no desempee sus funciones, entonces la ley
orgnica establece que ser suplido en las funciones por un suplente. La subrogacin se
refiere a casos de impedimento, en el cual el titular contina en el ejercicio del cargo, pero
en determinados casos, por estar impedido, tiene que dejarle lugar a otro individuo.
* Interinato
Si el titular del cargo renunciara y le aceptaran la renuncia o falleciera, o se le acabara el
trmino de su designacin sin ser reelecto, en esos casos se produce la vacancia
definitiva, no hay titular para ese cargo. El desempeo accidental o extraordinario del
cargo se llama interinato.
La normal relacin entre el cargo y el individuo que lo desempea es la relacin de
titularidad. Habiendo un titular, puede ser ejercido el cargo por otra persona en los casos
de suplencia o de subrogacin. Pero puede ocurrir que no haya titular, entonces el
desempeo del cargo es un caso de interinato. Durante el interinato puede haber tambin
problemas de suplencia o de subrogacin.
La existencia del interinato slo se justifica en la medida en que el procedimiento normal
de integracin sea un procedimiento complicado, que insuma un tiempo; si para designar
al interino el procedimiento fuera exactamente igual que para designar al titular, sera
absurdo designar un interino pudiendo designar a un titular.
Composicin interna del rgano
El caso ms simple de todos, es el del rgano unipersonal (compuesto por un nico
cargo), en donde no hay problemas de organizacin del rgano.
En cambio, si el rgano est compuesto de varios cargos, tenemos ya problemas. La
situacin ms simple dentro de stas es el caso de los rganos colegiados simples en que
dentro del rgano no hay distincin entre unos cargos y otros. Pero tambin puede el
rgano, adems de ser colegiado, tener una organizacin interna desigual, tener algunos

cargos con caractersticas distintas a otros, por ejemplo el Poder Ejecutivo. En este caso,
los cargos estn compuestos por los Ministros (iguales entre s) y por el Presidente de la
Repblica que no es equivalente a los otros. El rgano Poder Ejecutivo no puede funcionar
sin el Presidente o quien haga sus veces, ya que su voto se considerar decisivo en caso
de empate y cuya presencia es indispensable para que funcione el rgano. Estamos, pues,
ante un rgano en el cual no hay igualdad entre todos los cargos que lo componen.
Muchas veces las normas jurdicas no regulan el procedimiento de formacin de la
voluntad. En esos casos, para integrar al rgano jurdico la laguna se tiene que colmar
aplicando los principios generales sobre la formacin de la voluntad de los rganos.
En cuanto al procedimiento para la formacin de la voluntad:
- Si fuera unipersonal el principio general es muy sencillo, se considerar imputable al
rgano la voluntad sicolgica de la persona que lo ocupa.
- Si el rgano es colegiado los principios generales, es decir las reglas que se aplican a
falta de norma expresa, consisten en tomar en cuenta dos requisitos: el qurum
(cuando asiste a la sesin del rgano ms de la mitad de sus componentes) y la
mayora (ms de la mitad de los presentes).

Relaciones interorgnicas: la jerarqua

La relacin jerrquica es sujetar la voluntad de un rgano a la voluntad de otro, el rgano
llamado superior jerrquico sobre la del otro que se llamar inferior jerrquico, y el
superior jerrquico puede darle instrucciones y rdenes a los integrantes del rgano
inferior acerca de cmo tiene que actuar. Los rganos inferiores deben ajustar su
conducta a lo que haya dispuesto el rgano superior.
Para que exista relacin jerrquica es necesario que las decisiones del rgano subordinado
jerrquicamente puedan ser revisadas por el rgano superior jerrquico. En la
Constitucin los interesados pueden recurrir contra los actos administrativos de los
rganos subordinados y obtener que el rgano superior jerrquico se pronuncie
confirmando, modificando o dejando sin efecto el acto administrativo que hubiera
expedido el rgano inferior.
Cuando un rgano no tenga superior jerrquico y sea slo superior, est en el vrtice de la
jerarqua (jerarca). rgano jerarca es el rgano que es superior jerrquico de otros pero
l no es inferior jerrquico de otros.
* Fundamento, ventajas y desventajas de la jerarqua
La relacin jerrquica tiene la utilidad de asegurar la unidad del sistema de rganos que
estn subordinados a un jerarca comn. Justamente el motivo por el cual se invent esta
relacin es facilitar la unidad de accin de un conjunto de funcionarios.
Las reglas de derecho no son suficientes para asegurar la unidad de accin de un conjunto
de funcionarios porque:
1) Puede ocurrir que esas reglas de derecho den lugar a interpretaciones
diferentes. Este riesgo se elimina sujetando los rganos inferiores a la
interpretacin que le disponga el superior.
2) Las reglas del derecho dejan un margen de discrecionalidad. Habiendo lugar
para recorrer varios caminos, y por lo tanto es necesario que alguien decida cual
tomar. Se le debe encomendar al rgano jerarca la opcin de criterios comunes

de la conveniencia de las medidas a tomar; que hagan coherente la accin de los

distintos rganos que integran cada sistema.
El ideal de unidad de la accin estatal sera entonces el que hubiera un jerarca nico
comn para todos los rganos pblicos. Esto lleva a inconvenientes:
1) Hay un rgano exento de todo control por ser el nico jerarca mximo.
2) Los rganos subordinados no tienen total libertad para elaborar planes propios (ni
entusiasmo en el cumplimiento de los fines de su institucin).
* Descentralizacin
Aqu existen varios rganos jerarcas, es decir varios rganos que no tienen superior
jerrquico.
Entre dos rganos que no tienen superior puede existir "relacin de descentralizacin".
Cundo se da esta relacin uno de los dos rganos se considera superior al otro, pero no
superior jerrquico (uno es el rgano central y el otro es el rgano descentralizado).
Se caracteriza porque el rgano central controla la accin del rgano descentralizado en
un grado variable.
1) Se puede establecer que el rgano descentralizado pueda dictar actos de cualquier
especie sin estar sujeto cada acto a un control del rgano central, pero que el
rgano central pueda, en determinadas circunstancias, tomar medidas no sobre los
actos sino sobre los individuos que tomas las decisiones en el organismo
descentralizado.
2) El rgano central podra anular los actos del rgano descentralizado que sean
contrarios a una regla de derecho.
3) El control del rgano central sobre el descentralizado podr tener que ejercerse
acudiendo a un tercer rgano imparcial entre los dos, que podr acogerse o no a la
opinin del rgano vigilante (rgano central).
* Coordinacin
Relacin entre dos rganos que no sea ni jerarqua ni descentralizacin que se encuentren
ambos en pie de igualdad. Hay dos posiciones relativas en que pueden encontrarse los dos
rganos jerarcas: o la descentralizacin o la total independencia. En este caso la
coordinacin entre los dos rganos se hace mediante procedimientos que no dan a uno de
ellos primaca sobre el otro.
Por ejemplo: el rgano Cmara de representantes con el rgano Cmara de Senadores,
ambas Cmaras actuando en funcin administrativa actan con absoluta independencia.
* La jerarqua en la Constitucin uruguaya
La constitucin reconoce la existencia de la relacin de jerarqua y establece un mnimo de
poderes que tienen los jerarcas sobre los subordinados, que consiste en la potestad de
resolver el recurso jerrquico.
El art.317 inc.2 cuando la autoridad est sometida a jerarquas, el interesado adems del
recurso de revocacin, es decir adems de poder pedir a la misma autoridad que deje sin
efecto lo que resolvi o que lo modifique, puede interponer conjuntamente el recurso
jerrquico al rgano que no tenga superior jerrquico por encima de l y que sea superior

jerrquico del que dict la resolucin, por lo tanto el recurso jerrquico ser resuelto por
el jerarca del sistema.
Por ejemplo: si se recurre contra una decisin del Ministro de Hacienda el recurso
jerrquico lo va a resolver el Poder Ejecutivo.
La descentralizacin en la Constitucin uruguaya
La ltima reforma constitucional introdujo la palabra "descentralizacin. La Constitucin
reconoce la existencia de la relacin de descentralizacin cuando seala que el PE es el
rgano central, y los rganos descentralizados son los Consejos o Directorios de los Entes
Autnomos y Servicios Descentralizados.
Se utiliza la expresin "servicio descentralizado" no a todos los rganos descentralizados,
sino a aquellos que tienen menor grado de descentralizacin, ms prximo a la
subordinacin jerrquica que los entes autnomos.
El art.185 dice que los entes autnomos y servicios descentralizados corresponden a
distintos grados de descentralizacin.
Los Entes Autnomos son ms descentralizados que los Servicios Descentralizados.
Autonoma
La descentralizacin consiste en la ruptura del vnculo jerrquico y su sustitucin por un
control ms tenue que la jerarqua, en cambio la autonoma no se refiere a la ruptura del
vnculo jerrquico sino a la posibilidad de dictar su propio ordenamiento jurdico.
Los servicios descentralizados y entes autnomos tienen ambos su grado de autonoma,
que es paralelo al grado de descentralizacin. A mayor descentralizacin, mayor
autonoma, es decir cuantos menos controles tenga la actividad de un Ente, se puede dar
con mayor amplitud su propio ordenamiento jurdico.
La descentralizacin se refiere al grado de desaparicin del vnculo jerrquico; este se
sustituye por algunos controles. En cambio la autonoma es la posibilidad de darse su
propio ordenamiento jurdico, de dictar por ejemplo sus propios reglamentos.
Visin global de la organizacin estatal
En Uruguay se reconoce la existencia de una gran cantidad de rganos jerarcas; es decir,
que no tienen superior jerrquico.
1) Las cabezas de sistemas orgnicos (P.E., S.C.J., Tribunal de Cuentas, Corte Electoral,
las cmaras, A.G., Comisin Permanente, y Presidencia de la Repblica), son todos
rganos jerarcas que pertenecen a la persona jurdica Estado Central.
2) Personas jurdicas llamadas "Entes Autnomos" o "Servicios Descentralizados" (Son
rganos jerarcas aqu: el Consejo Directivo o el Directorio), Gobiernos
Departamentales (Son rganos jerarcas aqu: el Intendente y la Junta Departamental,
y eventualmente autoridades locales no sujetas a jerarqua del Intendente).
Como hay una gran cantidad de rganos que no se relacionan jerrquicamente, la
Constitucin uruguaya debe regular las relaciones entre ellos para evitar la falta de
coordinacin.
Concentracin

Situacin en la cual todos los actos jurdicos son expedidos por un nico rgano que es el
rgano jerarca, se dice que la organizacin jerarquizada de que se trate est concentrada,
es decir est organizada sobre la base del principio de la concentracin. Los subordinados
no actan tomando decisiones y no expiden actos jurdicos (son simplemente auxiliares).
Podramos esquematizar la situacin diciendo que dentro de la pirmide jerrquica toda la
competencia se encuentra en el vrtice, las atribuciones de todo el sistema son
atribuciones del rgano jerarca, los subordinados son simplemente auxiliares,
preparadores de las decisiones pero no pueden tomar decisiones por s mismos. En ese
caso, como es obvio, no va a poder funcionar nunca el recurso jerrquico desde que no va
a haber resoluciones dictadas por rganos sometidos a jerarqua, todas las resoluciones
van a ser tomadas por el nico rgano jerarca.
Desconcentracin
La desconcentracin opera dentro de la relacin jerrquica, de modo que no se habla de
desconcentrar cuando se est descentralizando. Desconcentrar no es descentralizar. La
descentralizacin es una relacin en que ha desaparecido el vnculo jerrquico, en cambio
la desconcentracin es la falta de concentracin pero siempre dentro de un sistema
jerarquizado.
Que hay desconcentracin significa que adems de pertenecer algunas atribuciones al
jerarca, pertenecen otras atribuciones a algn rgano subordinado jerrquicamente.
Ejemplo de desconcentracin es el de los Ministros. La Constitucin determina una
competencia de los ministros como rganos unipersonales, los ministros estn sujetos a la
jerarqua del PE. Los ministros actan de dos maneras: cuando actan desconcentrados
resuelve por s y su sola firma basta, cuando actan como integrantes del PE necesitan
acordar sus decisiones con el Presidente de la Repblica o plantearlas en Consejos de
Ministros.
Delegacin de atribuciones
La reforma del '67 introdujo la delegacin de atribuciones. La Constitucin admite que el
P.E., los ministros e intendentes puedan delegar sus atribuciones, puedan autorizar a un
rgano que no es el rgano competente a ejercer una atribucin en nombre del titular de
la competencia, por ejemplo el PE puede resolver que el Ministro de Hacienda pueda
reglamentar el cobro de determinados impuestos.
Por delegacin no se altera el esquema de las reglas de derecho que determina las
competencias, pero se le superpone una posibilidad de que un rgano ejerza una
atribucin que compete a otro rgano. Esa posibilidad se hace mediante una resolucin
del titular que autoriza al otro a tomar medidas en su nombre. Aqu no corresponde el
recurso jerrquico, porque se va a considerar como si la medida hubiera sido tomada por
el jerarca, corresponde s el recurso de revocacin.
Si un rgano jerarca delega una atribucin en un inferior jerrquico, el acto expedido por
el inferior en el ejercicio de la atribucin delegada se imputa al jerarca.
Puede inclusive delegarse una atribucin a quien no tuviera competencia propia, por
ejemplo en un funcionario al cual no le correspondiera por las reglas de Derecho dictar
ningn acto administrativo. En este caso, las nicas decisiones que podra dictar seran
por delegacin, esto es, en ejercicio de atribuciones ajenas delegadas en l.

Delegacin, concentracin y desconcentracin

En un sistema concentrado los subordinados podrn expedir actos administrativos sobre la
base de la delegacin; la delegacin es compatible con la concentracin.
Cuando la delegacin se hace en un sistema concentrado todas las medidas tomadas por
los inferiores sern medidas tomadas por delegacin, en cambio cuando la delegacin
ocurre en un sistema desconcentrado, habr que estarse fijando segn los casos cundo
la medida se tom en la competencia propia del inferior y cundo se tom en ejercicio de
atribuciones delegadas.
La delegacin en la Constitucin Uruguaya
La Constitucin prev la delegacin del P.E. en los ministros, de los ministros y de los
intendentes en los directores generales de departamento; en condiciones especiales o en
autoridades locales.
En Uruguay se admite la subdelegacin, es decir, puede darse el caso de que el rgano PE
por ejemplo, resuelva delegar en el rgano Ministro de Hacienda una atribucin, y que
despus el Ministro tome otra decisin delegando a su vez la atribucin delegada en el
Director de la Oficina de Impuestos Directos, por lo tanto pueden haber varios escalones
en la delegacin. La solucin prctica comn es que se delegue en los rganos inferiores.
Puede haber circunstancias que justifiquen en determinados casos la delegacin en
rganos que no sean inferiores jerrquicos del delegante. En esta hiptesis la relacin que
existira entre delegante y delegatario no sera la relacin de jerarqua, sino la de
descentralizacin.
Las personas se convierten en funcionarios pblicos al recibir la delegacin, pero no sern
funcionarios permanentes, durarn hasta que est vigente la resolucin delegatoria.
Resumen sobre relaciones interorgnicas
La jerarqua y la descentralizacin son relaciones que estn establecidas, cristalizadas por
las reglas de derecho. La delegacin es algo flexible, aparece por simple resolucin del
rgano titular de la competencia, es una situacin precaria porque en cualquier momento
el que la autoriz puede revocar la delegacin.
Ejercicio: el PE dicta un decreto reglamentario diciendo que determinado impuesto ser
liquidado por tal funcionario pblico; eso no es una delegacin, eso es una
desconcentracin, la competencia de ese funcionario incluir la atribucin de dictar el acto
administrativo que fija la cuanta del impuesto que debe pagar un contribuyente.
Consideren ahora que ese funcionario, despus de haberse dictado aquel reglamento que
le atribuye una competencia, resuelve encomendar su ejercicio a un rgano subordinado;
l no puede modificar lo que dice el reglamento del PE, pero si est autorizado a delegar,
podr permitir que otro rgano ejercite la atribucin que le compete a l por el
reglamento sin librarse de las responsabilidades y obligaciones que tiene impuestas por el
mismo.
Competencia de atribuciones
Vimos las relaciones que existan entre los rganos, las normas de integracin, quines
eran llamados a desempear las funciones del rgano, normas sobre su funcionamiento,
es decir, sobre el procedimiento de la formacin de voluntad del rgano, y normas sobre
su competencia, es decir, cules eran las atribuciones que tena cada rgano. Competencia

de un rgano es el conjunto de sus atribuciones, por ejemplo, el PL es competente para

crear monopolios, quiere decir que una de sus atribuciones es la creacin de Monopolios.
Aspectos positivos y negativos de la atribucin
Darle una atribucin o encomendarle una atribucin a un rgano significa ponerlo a la vez
en una situacin de deber y en una situacin de poder.
La atribucin supone un aspecto positivo, un aspecto favorable a la discrecionalidad del
rgano que la tiene (el aspecto de poder) y a la vez un aspecto negativo (el aspecto de
deber) desfavorable a la posicin del rgano que la tiene.
El aspecto de poder se llama potestad, y el aspecto de deber consiste en el deber jurdico
de atender el ejercicio de la atribucin.
Por ejemplo: el PE tiene la atribucin de mantener el orden pblico, por un lado tendr
algunas potestades, algunos poderes jurdicos que le permiten cumplir con el
mantenimiento del orden pblico, y por el otro lado el deber de obtener ese resultado, de
mantener el orden pblico.
Responsabilidad inherente a la atribucin
Responsabilidad es una consecuencia del aspecto negativo o del aspecto de deber que
integra el concepto de la atribucin. La atribucin no es slo una ventaja, sino que
adems se comporta como una tarea a cumplir.
"Yo soy responsable de hacer esa cosa" significa que si yo no cumplo con el deber que
tengo o si lo cumplo mal sufrir consecuencias desfavorables. Si el deber de la atribucin
no se cumplen, o se cumplen mal, se incurrir en responsabilidad.
La responsabilidad puede estar a cargo de la persona jurdica de la cual es rgano el
rgano que funcion mal (responsabilidad institucional) o puede referirse a las personas
fsicas que integran ese rgano como titulares de los cargos que lo compongan
(responsabilidad individual).
Cometidos estatales
La palabra "cometido" la identificamos aqu con ese conjunto de actividades o tareas que
realiza cada ente pblico.
Cuando examinamos una atribucin podemos clasificarla desde dos puntos de vista
distintos. Por un lado podemos clasificarlas por las tareas que se cumplen mediante el
ejercicio de la atribucin, es decir por el cometido al cual sirven (tendremos as
atribuciones que sirven para cumplir con el cometido de la enseanza o con el cometido
de la salud pblica, etc) y por otro lado podemos clasificarlos por la funcin jurdica que se
ejercita.
Atribuciones en las personas jurdicas (funciones jurdicas)
* Clasificacin formal
Pueden hablarse en primer trmino, de las funciones en un sentido orgnico, es decir
llamarle funcin legislativa a la que se ejerce cuando actan los rganos a los cuales la
Constitucin califique como rganos legislativos. Tendremos as: funcin legislativa,
funcin administrativa y funcin jurisdiccional.

Lo que nos va a interesar desde el punto de vista jurdico es otra cosa y no el rgano del
cual emane el acto. El rgano que ejercita la funcin no nos sirve para determinar la
funcin que est ejerciendo.
Otro criterio es el que se refiere al procedimiento mediante el cual se ejercita al atribucin
que estamos tratando de clasificar.
Con este criterio de clasificacin formal resultan:
1) Actos legislativos aquellos que se ejercen mediante el procedimiento que la
constitucin establece (sancin por un rgano legislativo y promulgacin por el rgano
ejecutivo).
2) Atribuciones jurisdiccionales aquellas que se ejercen mediante un procedimiento con
forma de proceso (procedimiento para resolver un conflicto en el cual hay varias partes
con argumentos y probanzas).
3) Atribuciones administrativas seran las que se ejerciten mediante procedimientos que
no respeten ni las garantas del acto legislativo ni las del acto jurisdiccional.
* Clasificacin material
1) Sera funcin legislativa en sentido material aquella que, cualquiera sea el rgano que
acta y el procedimiento seguido diera por resultado un acto jurdico que fuera una
regla de derecho (disposicin de carcter general que crea derechos, obligaciones,
etc), en sujetos de derecho no predeterminados al dictarse la norma abstracta, de
modo que resultan aplicables a un nmero indeterminado de casos. Podr ocurrir que
ese nmero indeterminado en la prctica sea cero, uno, infinitos o no se aplique la
norma. Si es as hablaramos de que hay un acto regla, de que se ejercita la funcin
legislativa en sentido material. Es acto regla porque su contenido no limita su
aplicacin a un nmero determinado de casos concretos.
2) Sera funcin jurisdiccional o administrativa cuando se trata de actos concretos, no
generales y abstractos. Aqu hay un pequeo desajuste entre clasificacin material de
las funciones y de los actos jurdicos.
Se trata de utilizar las mismas denominaciones (funcin legislativa, administrativa y
jurisdiccional) para clasificaciones que entre s son en realidad independientes y que
podran no tener tres trminos sino ms.
Si examinamos el contenido de los actos que no son actos regla, los actos de contenido
concreto, resulta imposible distinguir la funcin administrativa de la jurisdiccional
atendiendo los contenidos de los actos. Los contenidos de los actos concretos nos permite
clasificarlos en estos dos grupos (actos condicin y actos subjetivos).
a) Actos condicin es cuando est previsto ese acto como condicin para que un sujeto de
derecho quede incluido o excluido en una situacin prevista en abstracto por una regla
de derecho. Por ejemplo el nombramiento de un funcionario pblico es un acto
condicin.
El acto condicin simplemente concreta en un individuo una situacin que ya estaba
regulada en abstracto.
b) Acto subjetivo es un acto que regula una situacin concreta en vez de dejar que quede
regulada por los actos regla preexistentes como ocurre en los actos condicin. Por
ejemplo un pliego para una licitacin. (Por ejemplo: si un ente pblico en vez de
nombrar un funcionario para un cargo ya previsto, contrata una persona para una
tarea especial no prevista por ninguna regla de derecho, ese es un acto subjetivo pues
crear por si mismo las clusulas referentes a sueldos, horarios, todo lo que no se

necesita incluir en los actos condicin porque ya estaba

derecho).

previsto en las reglas de

En resumen: los actos regla establecen en abstracto situaciones jurdicas. Los actos
condicin colocan una persona o extraen a una persona en una situacin que ya estaba
prevista en abstracto en un acto regla, y los actos subjetivos crean ellos mismos la
situacin en concreto.
Los actos regla corresponden a la funcin legislativa, pero la funcin administrativa como
jurisdiccional puede ser ejecutada por actos subjetivos o actos condicin.
Para que haya funcin jurisdiccional tiene que haber un conflicto de intereses entre varias
partes, y ese conflicto tiene que ser resuelto mediante la aplicacin de reglas de derecho.
El acto subjetivo o de condicin que se dicte en cumplimiento de esas reglas resolviendo
el conflicto ser jurisdiccional (en sentido material). Si en cambio no trata de liquidar el
conflicto ser un acto administrativo, y ese conflicto podr ser resuelto por un acto
jurisdiccional.
Las funciones jurdicas segn el valor y fuerza de los actos
Hemos visto, tres criterios acerca de lo que significan las palabras legislativa,
administrativa y jurisdiccional, referidos a las atribuciones, funciones o actos de los
rganos estatales:
a) El criterio orgnico (que es el ms sencillo y el ms intil), atiende simplemente a cul
es el rgano que dict el acto, cul es el rgano que ejerci la atribucin que se trata
de clasificar.
b) El criterio formal, se refiere al procedimiento, pero en particular al mtodo de
formacin del acto (legislativo cuando usa el procedimiento en la constitucin: sancin
por el rgano legislativo y la promulgacin por el Poder Ejecutivo, jurisdiccional cuando
se sigue la forma de proceso, y administrativo en el resto).
c) El criterio material atiende al contenido del acto que culmina el ejercicio de la funcin,
clasificando los actos en actos regla, actos subjetivos y actos condicin.
d) El cuarto criterio que atiende la constitucin uruguaya es el que se atiene al valor y
fuerza del acto producido mediante el ejercicio de la atribucin. Valor y fuerza se
refieren al grado normativo, a la colocacin del acto en la escala de normas jurdicas.

d.1) As la fuerza que caracteriza los actos legislativos consiste en su colocacin por
debajo de los actos constitucionales. Los actos legislativos departamentales tienen
la misma fuerza que las leyes y casi el mismo valor (es levemente inferior al de las
leyes). En cuanto al valor de los actos legislativos, esto es, al rgimen jurdico a
que se encuentra sometido el acto una vez dictado, consiste en que el Poder
Ejecutivo debe ejecutarla mientras no se la derogue por acto constitucional o por un
nuevo acto legislativo o resulte no ratificada por el Cuerpo Electoral cuando fuere
sometida a votacin popular mediante la interposicin del recurso de referndum o
se la declare inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia con efecto en el caso
concreto y mediante el procedimiento especial de los art. 256 a 261 de la
Constitucin; y que los jueces no pueden dejar de aplicarla al juzgar si no se
obtiene dicha declaracin de inconstitucionalidad.

d.2) El valor y fuerza que caracteriza el ejercicio de la fuerza jurisdiccional sera el

valor y fuerza de sentencia que es la "autoridad de la cosa juzgada", es decir que
una vez llegado el momento ya no se puede discutir lo dispuesto por la sentencia.

d.3) Sera ejercicio de la funcin administrativa la produccin de todos los dems

actos, que son la mayora de los actos que se dictan en el funcionamiento de la
actividad estatal (que no tengan ni valor ni fuerza de ley ni de sentencia). Estos
actos son provisionales: porque pueden ser dejados sin efecto por la Constitucin o
por las leyes, pueden ser revisados y anulados por actos jurisdiccionales y pueden
ser corregidos o sustituidos por otros actos administrativos.

Los cometidos que se cumplen mediante las tres funciones

Cada uno de los cometidos se cumple mediante el ejercicio de cualquiera de las funciones,
o de todas ellas a la vez.
Ejemplo: el cometido de mantener un sistema de seguro social adecuado se cumple
dictando leyes de jubilaciones o leyes de seguro de paro (funcin legislativa)
estableciendo la organizacin del BPS, lo cual supone dictar gran cantidad de actos
administrativos, nombramientos de funcionarios, adquisicin del local, etc; y tambin
habr actos jurisdiccionales resultantes de los conflictos surgidos con motivo de la
aplicacin de las leyes sobre seguridad social.
Las clasificaciones de las atribuciones segn el cometido a que sirven o segn la funcin
que se ejercita, son pues dos clasificaciones completamente independientes entre si.
Clasificacin de los cometidos estatales
a) Cometidos esenciales del Estado, aquellos que no pueden ser ejercidos por particulares
(por ejemplo el cometido de defensa nacional), no se concibe que un Estado
encomendase a una empresa privada que se ocupara de la defensa nacional.
b) Los llamados servicios pblicos. Constituyen una categora de cometidos del Estado,
pueden ser desempeados tanto por el Estado como por concesionarios y se
caracterizan por: se trata de prestaciones individualizadas, es decir que hay usuarios
concretos de los servicios pblicos (por ej el servicio de transporte de pasajeros por
ferrocarril); el Estado es responsable de su buen funcionamiento, o el Estado toma a
su cargo esos servicios, o los concede a particulares vigilando la buena prestacin del
servicio.
c) Los llamados servicios sociales. Son aquellos que tienen por cometidos cumplir una
funcin social que beneficia a muchas personas, incluso cuando no estn utilizando el
servicio. Por ej el servicio de enseanza no solo beneficia al que asiste sino que
adems permite elevar el nivel de cultura media nacional.
Estos servicios al igual que los servicios pblicos, se puede saber en todo momento
cules son las personas que estn recibiendo esos servicios, es decir las personas
directamente beneficiadas por el servicio, los llamados beneficiarios del servicio.
Los servicios sociales se diferencian de los servicios pblicos en que los particulares no
necesitan concesin para actuar por su cuenta en este mismo campo.
En la prestacin de los servicios sociales, como en la prestacin de los servicios
pblicos pueden intervenir los particulares o el Estado. En los servicios pblicos slo
pueden actuar los particulares cuando se les da una concesin y esa concesin supone
una vigilancia estatal de que el servicio se preste bien. En los servicios sociales, en
cambio el Estado pone por su lado servicios y deja que los particulares pongan los
suyos si quieren y no les impone que los preste bien; si los presta mal, el Estado

cumple con asegurar que los interesado puedan acudir a los servicios en que se
prestan bien.
Ejemplo: si se abre una escuela privada donde se enseen cosas intiles, el Estado no
puede intervenir all, el Estado cumple con que en la escuela pblica se ensee bien.
d) Cometidos en los cuales el Estado acta del mismo modo que un particular, es decir,
sin tener ninguna responsabilidad especial en la materia (ej.: venta de caa producida
por ANCAP).

BOLILLA 9
LOS PODERES DEL GOBIERNO
Concepto de Poderes del gobierno
Poder se pone con mayscula para diferenciarlo de "poder" en el sentido de potestad o
atribucin. Cuando se usan las expresiones Poderes del Estado o Poderes del Gobierno
se est pensando en ciertos conjuntos de rganos. Nos referimos a Poderes en el sentido
en que se emplea la palabra cuando decimos que el Poder Legislativo est compuesto de
dos Cmaras o que el Poder Ejecutivo en Uruguay ha sido colegiado o unipersonal.
Existen en la Constitucin el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Hay
por consiguiente, en la Constitucin una correspondencia entre las tres funciones que se
vieron en el captulo anterior y los tres Poderes del gobierno. Hay un Poder Ejecutivo que
corresponde a la funcin administrativa, un Poder Legislativo que corresponde a la funcin
legislativa y un Poder Judicial que corresponde a la funcin jurisdiccional.
Por qu existen en casi todas las constituciones conjuntos de rganos denominados
Poderes y se habla de que en esas Constituciones rige el principio de la separacin de
Poderes? Se trata simplemente, de un medio tcnico de organizacin de las personas
jurdicas estatales destinado a prevenir el abuso del poder pblico. Se organizan los
distintos Poderes del gobierno, se agrupan los distintos rganos del Estado en Poderes del
Estado, como medio tcnico de obtener un resultado poltico, el resultado de prevenir los
abusos de los gobernantes.
Separacin de Poderes
Se parte de la hiptesis de que tenemos distintos conjuntos de rganos de la persona
jurdica Estado o de una persona jurdica estatal cualquiera.
Hace referencia a la existencia de varios centros de autoridad dentro de una misma
persona jurdica estatal, que tiene entre si ciertas relaciones y que, a su vez, cada uno de
ellos est formado por uno o varios rganos vinculados entre si de determinadas maneras.
1 regla Los Poderes y las funciones.
Para que se hable de un Poder del gobierno es necesario que al conjunto de rganos que
constituya ese Poder le corresponda en principio el ejercicio de una de las funciones del
Estado. Por ejemplo, Poder Legislativo querr decir conjunto de rganos al cual le
compete, en principio, el ejercicio de la funcin legislativa. Esta primer caracterstica de
los Poderes del gobierno explica por qu hay una correspondencia entre los Poderes y las
funciones del Estado.

Cuando se dice en principio quiere decirse que para todos los casos en que no est
previsto quien ha de ejercer la funcin de que se trata deber entenderse que le compete
al Poder correspondiente.
Para sostener qu otro rgano pueda dictar un acto legislativo con valor y fuerza de ley se
requerir un texto constitucional expreso.
2 regla Un rgano de un Poder no puede extinguir actos de otro Poder.
Los actos expedidos por cada uno de los Poderes del gobierno no pueden ser extinguidos
por los otros Poderes del gobierno. Esta regla se comprende perfectamente en virtud del
fundamento poltico de la separacin de Poderes que habamos visto.
Sera riesgoso si un Poder pudiera extinguir los actos de los otros, debido a que el sentido
poltico de esta regla es evitar que uno de los Poderes prevalezca sobre el otro y el
sistema se convierta en una dictadura de este Poder.
Organos de control ajenos a los poderes
No se inflinge la regla de separacin de Poderes por el hecho de que los actos de un Poder
sean extinguidos por un rgano especial ajeno a todos los poderes (ej: Tribunal de lo
Contencioso Administrativo). Esto no es un mero invento de los juristas sino que tiene su
explicacin tambin en el fundamento poltico de la separacin de Poderes. Lo que quiere
es evitar que haya un rgano que concentre mucho poder y se corra el riesgo de que
tienda a convertirse en dictador. Si el control con posibilidad de anular los actos ajenos se
encomienda a otro de los Poderes, el riesgo poltico de la concentracin del poder en un
rgano y de la consiguiente dictadura por abuso, desaparece.
Si el Poder Legislativo o el Poder Judicial pudieran anular actos del Poder Ejecutivo, se
correra el riesgo de la concentracin de poder, en cambio si el que controla es el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo, entonces ese riesgo disminuye. Esto se debe a que este
rgano no tiene competencia general de principio en ninguna funcin del Estado, entonces
desaparece el riesgo poltico de la concentracin del poder en un rgano y la consiguiente
dictadura por abuso.
3 regla El control externo sobre la eficacia de los actos de un Poder tiene que
fundarse en su legitimidad.
Los actos expedidos por un Poder de Gobierno no pueden ser modificados ni dejados de
aplicar por rganos ajenos al Poder que los expidi, salvo por razones de ilegitimidad.
En la segunda regla nos referamos a la extincin del acto por parte de otro Poder del
gobierno. Ahora nos referimos a algo mucho ms amplio; no solamente la extincin sino a
cualquier afectacin de la eficacia del acto, sea modificndolo, sea, por supuesto,
extinguindolo, sea dejndolo de aplicar en un caso concreto; y no nos referimos ya
solamente a que esa afectacin del acto se haga por otro Poder del gobierno sino por
cualquier rgano ajeno al Poder que expidi el acto. Y lo que decimos aqu no es que esto
sea imposible sino que esto slo se puede hacer en razn de haberse infringido una regla
de Derecho al dictarse el acto que se est, en este sentido, afectando en su eficacia.
La segunda regla combinada con la tercera explican que el T.C.A. pueda anular un acto del
P.E. pero slo por su ilegitimidad.

El riesgo se dara si su competencia alcanzara los actos legislativos o jurisdiccionales, pero

slo alcanza a la anulacin de los actos administrativos; el T.C.A. no puede anular actos
legislativos, y slo puede anular actos jurisdiccionales emanados de su propio sistema
orgnico (jurisdiccin contencioso administrativa).
En el sistema uruguayo los actos legislativos del Estado Central no pueden ser anulados
por ningun rgano de dicha persona jurdica estatal ajeno al P.L., y los actos
jurisdiccionales no los puede anular ningn rgano ajeno al P.J..
Ejemplos
El control externo de mrito sobre los actos de un Poder no puede afectar la eficacia de
dichos actos
Otro ejemplo de aplicacin de la tercera regla, se da en al regulacin de la coordinacin
poltica de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, propia del rgimen parlamentario. El P.L.
controla al P.E. con bastante intensidad. La censura parlamentaria como tiene que
fundarse en que sea ilegtimo el acto no podra llegar a la modificacin ni la desaplicacin
del acto que motiv la censura. La censura se funda en que no es bueno, a criterio del P.L,
el acto dictado por el ministro o el P.E., pero no afecta la eficacia del acto que motiv la
censura sino que afecta la permanencia del ministro en el cargo.
Si se quiere establecer un control poltico del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo sin
infringir la regla de separacin de Poderes, no hay ms remedio que hacer que ese control
recaiga sobre las personas de los Ministros obligndolos a renunciar y no sobre los actos
que hubiera expedido, los que slo podrn ser modificados por el nuevo Ministro si el
control sobre las personas tiene xito y el nuevo Ministro se convence de que conviene
extinguir el acto que motiv la censura de su predecesor; pero de todas maneras este
modo indirecto de producirse los efectos que puede tener sobre los actos la censura,
disminuye el peligro de ejercicio abusivo del control, ya que no es posible una directa
decisin del Poder Legislativo anulando o modificando un acto del Poder Ejecutivo.
Otro caso, es que el Poder Legislativo puede, a travs de la Cmara de Representantes,
acusar ante la Cmara de Senadores y a travs de la Cmara de Senadores, separar de su
cargo al miembro de la Suprema Corte de Justicia que haya cometido el delito de violacin
de la Constitucin, y ser juzgado como cualquier ciudadano por ese delito; es un control
que acta solamente sobre la permanencia del funcionario en el cargo pero n toca, deja a
salvo el acto expedido por el rgano. De esa manera se evita, nuevamente, que la
concentracin de Poderes en un solo rgano desembocara en una dictadura.
Caso especial de la funcin administrativa
Estas reglas que configuran la separacin de Poderes son susceptibles de funcionar con
mayor o menor nmero de excepciones. La 1 regla, como establece una atribucin en
principio admite que existan reglas expresas en la Constitucin que asignen o permitan
asignar una atribucin propia de determinada funcin a un rgano que no forme parte del
Poder al cual le competa, en principio, el ejercicio de esa funcin. Por ejemplo, la Cmara
de Senadores cuando dicta sentencia en el llamado juicio poltico, dicta un acto
jurisdiccional. Lo puede hacer porque la Constitucin expresamente lo dice en el art. 102:
pronunciar sentencia al solo efecto de separarlos de sus cargos a los acusados por la
Cmara de Representantes o la Junta Departamental.
Pero, hay una de las tres funciones, la funcin administrativa, que es necesario para que
funcione cualquier rgano, an para el buen ejercicio de las otras funciones. Todo rgano
para cumplir cualquier funcin, incluso para las funciones que no son administrativas

necesita adems ejercer alguna funcin administrativa. Por eso la regla 1 de que le
compete en principio una funcin a determinado Poder debe entenderse con la
correccin de que la funcin administrativa, y slo ella, en la medida en que sea necesaria
para el cumplimiento de las otras funciones, no requiere un texto expreso que excepte
aquella regla de principio, porque implcitamente, al atribuir a un rgano funcin
legislativa o funcin jurisdiccional se le estn atribuyendo los medios necesarios,
imprescindibles para que la cumpla.
No hay entonces una simetra perfecta entre las tres funciones, sino que hay una
(administrativa) que le corresponde en principio al P.E. cuando se la ejerce a ttulo
principal; pero cuando se la ejerza como medio necesario para las otras funciones, la
podrn utilizar los otros rganos (legislativo y jurisdiccional) sin necesidad de encontrar
un texto expreso que la atribuya como cosa separada de su propia funcin.
Coordinacin entre los Poderes
La existencia de separacin de Poderes plantea un problema de coordinacin entre las
polticas desarrolladas por esos Poderes.
De los tres Poderes que existen, el Poder Judicial no presenta la misma necesidad de
coordinacin poltica con los otros dos. Esto se debe a que su funcin no es la de modificar
el orden jurdico sino la de aplicarlo a casos concretos.
En cambio, entre el P.E. y el P.L. se plantea un problema de coordinacin. A estos dos
Poderes se les llama Poderes polticos, porque tienen a su cargo innovar en materia de
orientacin poltica. No existe ninguna forma de coordinacin poltica entre P.J. y los
Poderes polticos. En nuestro pas tampoco hay coordinacin entre el T.C.A. y los Poderes
polticos.
Esquema de la coordinacin poltica de los rganos supremos en Uruguay
Cmo se traduce en Uruguay la coordinacin poltica entre el Poder Legislativo y el Poder
Ejecutivo, y la no coordinacin poltica de estos dos Poderes con el Poder Judicial?
1
Se establece que la eleccin del Presidente de la Repblica y la de los integrantes
del P.L. se hace en la primera vuelta (quinquenales), en hojas de votacin que incluyen
bajo un mismo lema los candidatos a dichos cargos. De esta forma hay una cierta
posibilidad de que la mayora parlamentaria no tenga orientacin opuesta a la del
Presidente de la Repblica.
2
Se impone que los ministros que nombra el Presidente aseguren su permanencia en
el cargo por tener apoyo parlamentario, es decir que tienen que tener una orientacin
poltica acorde a la del parlamento, actual o futuro.
En cambio, aunque el Poder Judicial y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tienen
rganos supremos cuyos miembros son designados por la Asamblea General, estas
designaciones se realizan a medida que se van produciendo las vacantes, y una diez
designados duran diez aos en sus funciones. De esta manera no queda asegurada la
consonancia del rgano con los cambios de orientacin poltica de la mayora
parlamentaria. Para poder realizar el nombramiento es necesario el voto de 2/3 de A.G.,
va a ser muy difcil que el partido mayoritario pueda imponer un candidato de su misma
orientacin poltica. Si en un plazo de 90 das no se consiguen los votos de 2/3 de la A.G.
quedan designados automticamente los miembros ms antiguos de los tribunales de
apelaciones, con prescindencia de sus ideas polticas.

Casos de la Corte Electoral y el Tribunal de Cuentas

Hay otros rganos de posicin intermedia (adems del P.J. y el T.C.A.) que son la C.E. y el
T.C..
Una parte de su tarea es la de aplicar las normas jurdicas, es una tarea neutral desde el
punto de vista poltico. Tiene que ver objetivamente lo que disponen las leyes.
En el caso del T.C. y de la C.E. cada nueva A.G. puede renovar total o parcialmente sus
integrantes.
Cuando el Tribunal de Cuentas, por ejemplo, interviene un pago o un gasto para informar
sobre su legalidad o ilegalidad, la orientacin poltica del Tribunal no debe de influir para
nada, sino que tiene que ve objetivamente lo que disponen las leyes.
Pero adems de estas atribuciones neutras desde el punto de vista poltico, estos dos
rganos tienen otras, en las que actan con cierto grado de discrecionalidad, y por lo
tanto puede interesar un cierto grado de coordinacin poltica con los llamados Poderes
polticos. Por ejemplo, el Tribunal de Cuentas dicta ordenanzas de contabilidad que obligan
a todos los rganos pblicos. Aqu ya no se trata de aplicar las leyes, sino que el Tribunal
aplica su propio criterio sobre cmo debe ser llevada la contabilidad del Estado.
Esto justifica que la renovacin de los miembros de estos rganos se hace al comps de
las renovaciones de la Asamblea General, a diferencia de lo que ocurre con la Suprema
Corte de Justicia o con el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para cuyos miembros
hay una duracin fija de diez aos que se cuentan individualmente y que por lo tanto no
produce una correlacin entre cada designacin con las elecciones nacionales.
La C.E. est formada por 9 miembros de los cuales 5 son neutrales designados pensando
en la funcin jurisdiccional que tiene la corte, y 4 son partidarios designados por un
procedimiento distinto, no por los 2/3 de componentes de la A.G., sino por representacin
proporcional.
El sistema presidencial
El problema ms importante es el de la coordinacin del P.E. con el P.L..
Tericamente hay varias soluciones posibles, que se acostumbra clasificar en dos grandes
grupos llamados rgimen presidencial, en el cual la orientacin poltica del Poder
Ejecutivo es determinada por el Jefe de Estado sin necesidad de atender al apoyo
parlamentario, y rgimen parlamentario en el cual el Jefe de Estado debe integrar el
Poder Ejecutivo con ciudadanos que cuenten con respaldo en el Parlamento.
Rgimen presidencial. Se llama rgimen presidencial, al cual el Poder Ejecutivo puede
tomar su propia orientacin poltica distinta a la del Poder Legislativo. Es un sistema en el
que no existen procedimientos destinados ni a imponerle una poltica determinada al
Poder Ejecutivo, ni a cambiar integrantes del Poder Ejecutivo por otros que tengan la
orientacin poltica del Parlamento. El rgimen presidencialista es el sistema en el cual hay
menos procedimientos jurdicos de coordinacin entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo (el rgimen de USA).
La coordinacin poltica en un rgimen presidencial se hace, no a travs de procedimientos
constitucionales sino a travs de la existencia de partidos polticos. En la prctica, el Poder
Ejecutivo no ejercer sus funciones con ajuste de ideas personales, sino a determinados
criterios elaborados por su grupo partidario, el cual a su vez tiene representantes en el
Poder Legislativo.

As las lneas polticas se elaboran en el seno de los partidos fuera de los rganos del
Estado.

Esto sucede cuando el partido del Presidente cuente con mayora en el parlamento, de lo
contrario habr que entablar una discusin nter partidaria para convencer al otro partido
de la conveniencia de la medida.
Sistema parlamentario
El sistema Uruguayo
El rgimen parlamentario tpico es el del Reino Unido.
En nuestro pas se ha recogido en la Constitucin el sistema parlamentario. En ella se
establece la existencia de un Presidente de la Repblica, de un Consejo de ministros y de
una Asamblea General. En este caso, el Poder Ejecutivo no va a ser ejercido por el Jefe de
Estado solo, sino con los Ministros.
La participacin del Presidente de la Repblica en la orientacin poltica del gobierno, se
hace en Uruguay por dos vas:
a) El Presidente puede nombrar y hacer cesar en su cargo a los ministros, los cuales
debern contar con un apoyo parlamentario que garantice su permanencia en el cargo.
b) Se le da la participacin al Presidente en las mismas sesiones del consejo de ministros
con voz y voto, e incluso cuando se produce un empate se considera aprobada la
posicin sustentada por el Presidente de la Repblica.
Si la orientacin poltica del parlamento coincide con la del Presidente, en este caso el
Presidente va a actuar como lder del consejo de ministros, y, de hecho, no se va a notar
mucho la diferencia entre el Jefe de Estado y el P.E., esencia del carcter parlamentario
del sistema.
Cuando el Presidente de la Repblica cuenta con el apoyo parlamentario, acumula los
poderes propios del Jefe de Estado a los que tiene el Primer Ministro o Presidente de
Gobierno en el sistema parlamentario, tanto del punto de vista jurdico como poltico.
En cambio, si se diera la situacin inversa, la situacin del Presidente sera diferente, ya
que quiz la coalicin de partidos hubiera solicitado tener representacin ministerial
mayoritaria dentro del consejo de ministros, y de esta forma la posicin del Presidente
hubiera sido minoritaria y su influencia en el consejo casi nula.
Otros sistemas
Uno de ellos podra ser que el P.E. estuviera obligado a seguir la orientacin poltica del
P.L., que el propio P.L. pudiera, sin necesidad de sustituir los titulares del P.E., imponerle a
ste que haga determinadas cosas de acuerdo al criterio y a la orientacin poltica del
parlamento (rgimen congresional o convencional, o de asamblea). Actan tericamente
como funcionarios subordinados y la separacin de Poderes est disminuida.
Hay otras formas de organizacin en las cuales no existe Jefe de Estado y los ministros
son designados directamente por el parlamento, o en el que el parlamento designa al
Primer Ministro y l designa al resto de los ministros.

BOLILLA 10
NACIONALIDAD, CIUDADANA, SUFRAGIO, PARTIDOS POLTICOS
La Constitucin define a la Repblica Oriental del Uruguay como asociacin poltica de los
habitantes comprendidos dentro de su territorio. Esto no significa que todos los
habitantes tengan el mismo grado de participacin en la vida poltica; dentro de ellos se
selecciona un grupo, el de los llamados ciudadanos, y a su vez, dentro de stos, otro
subgrupo que es el de los ciudadanos en ejercicio de la ciudadana.
Asimismo, dentro del grupo de ciudadanos, se hace una distincin, aunque son tratados
en forma casi idntica: la de los ciudadanos naturales y los ciudadanos legales.
Nacionalidad y ciudadana natural
Segn la Ley 16.021. son nacionales uruguayos los nacidos en el territorio uruguayo y sus
hijos.
Los orientales son nacionales jure soli, por el hecho de haber nacido en ese suelo. Los
hijos de padre o madre oriental son nacionales jure sanguinis, pero no transmiten su
nacionalidad a sus hijos salvo que sean ellos mismos orientales.
Los orientales son automticamente ciudadanos naturales. La Constitucin dice que son
ciudadanos naturales dos grupos de personas:
-

los nacidos en territorio de la R.O.U.

los hijos de orientales, los hijos que tengan alguno de los padres
orientales, sea el padre o la madre, pero en este caso mediante un
requisito formal previo: domiciliarse en el pas y adems inscribirse en el
registro civil. Mientras el interesado no cumpla con ambos requisitos,
tendr la nacionalidad uruguaya, ser uruguayo o natural de nuestra
repblica, pero no ser ciudadano (art.74 de ley 16.021).

Extranjera y ciudadana legal

Adems de los ciudadanos naturales, la Constitucin admite que un extranjero sin
naturalizarse, sin adquirir la nacionalidad uruguaya pueda obtener la ciudadana. El
extranjero no ser ciudadano natural, sino ciudadano legal.
La ciudadana legal est regulada en el art.75 de la ley. Prev tres hiptesis en las que el
interesado tiene derecho a obtener la ciudadana mediante un trmite que se efecta en
las oficinas de la Corte Electoral:
a) Despus de una residencia habitual de tres aos, si se tiene familia constituida en la
repblica y los dems requisitos del art.75 (buena conducta y medio de vida).
b) Despus de una residencia habitual de cinco aos, si cumple los dems requisitos del
caso anterior pero no se tiene familia constituida en la repblica.
c) Por gracia especial de la A.G. otorgada por servicios notables o mritos relevantes.

Los nacidos en otro pas y registrados en la embajada uruguaya de ese pas no se

consideran por ello ciudadanos uruguayos. El territorio uruguayo no comprende el rea de
las embajadas uruguayas en el extranjero, ni siquiera cuando hubieran nacido en el
recinto de la Embajada.
En cambio, forman parte del territorio uruguayo los barcos con bandera uruguaya en alta
mar o los aviones de bandera uruguaya cuando no estn atravesando un territorio de
algn pas. Si el barco no est en alta mar, sino en aguas territoriales de algn pas, si es
de guerra prevalece la bandera del barco, si es mercante prevalece el pas en cuyas aguas
est.
En el momento de adquirir la ciudadana, en principio se adquieren todos los derechos
inherentes a ella y todas las ventajas e inconvenientes que estn conectados
jurdicamente al estado de ciudadano, con excepcin de, segn el art. 75, los derechos
inherentes a la ciudadana legal, los cuales no podrn ser ejercidos en el caso de los
incisos a) y b) hasta tres aos del otorgamiento de la respectiva carta. Es decir, no pueden
votar ni ser candidatos.
Ciudadana y empleo pblico (art.76 de la Constitucin)
Todos los ciudadanos pueden ser llamados a los empleos pblicos. Para ser empleado
pblico en Uruguay se requiere ser ciudadano, salvo el profesorado de enseanza superior.
A veces para algunos cargos muy importantes se exige no solamente la ciudadana, sino la
ciudadana en ejercicio, por ej. para ser senador. Por regla general, basta ser ciudadano
para ser llamado al desempeo de un empleo pblico, aunque ste est con la ciudadana
suspendida ( cuando todava no se tiene el ejercicio de los derechos inherentes a la
ciudadana).
Art.76 inc,1 - Los ciudadanos legales no podrn ser designados sino despus de tres aos
de habrseles otorgado la carta de ciudadana.
Esta limitacin se refiere slo a la designacin, de modo que puede ingresar a cargos
pblicos por medio de otra va como la contratacin.
En todos los casos est reservado el desempeo de empleos pblicos a los ciudadanos,
con la nica excepcin del desempeo de funciones de profesor en la enseanza superior.
Electores no ciudadanos
Despus de los ciudadanos legales vienen los electores no ciudadanos. En Uruguay la
ciudadana no confiere nacionalidad.
Art.78 de la Constitucin Existe un grupo de personas que tienen derecho al sufragio,
sin necesidad de obtener previa ciudadana legal, estos son los hombres y mujeres
extranjeros, de buena conducta, con familia constituida en la Repblica, que poseyendo
algn capital en giro o propiedad en el pas, o profesando de una ciencia, arte o industria,
tengan residencia habitual de 15 aos por lo menos en la Repblica.
Estos son los electores no ciudadanos, y slo votan en los actos de eleccin o referndum,
no votan en los plebiscitos, de modo que no influyen en las reformas constitucionales.
Si no quieren ser ciudadanos legales, pueden simplemente inscribirse en el Registro Cvico
como electores y no como ciudadanos. No tienen derecho a ser elegibles ni a ocupar
empleos pblicos, pero s a votar.

Suspensin de ejercicio de la ciudadana (art.80)

Tanto los ciudadanos como los electores no ciudadanos estn sometidos a las causales de
suspensin del ejercicio de sus derechos. Segn la Constitucin lo que se suspende es el
ejercicio de los derechos de ciudadana y no la calidad de ciudadano.
Se suspende la ciudadana (art.80):
1) Por ineptitud fsica o mental que impida obrar libre y reflexivamente. Ej: loco,
paraltico, sordo y ciego.
2) Por la condicin de legalmente procesado en causa criminal de que pueda resultar pena
de penitenciara. Penitenciara es lo que excede dos aos de reclusin. Aunque no est
condenado, el slo hecho de estar procesado por un delito es suficiente para ser
suspendido en el ejercicio de la ciudadana.
3) Por no haber cumplido 18 aos de edad.
Tanto para el caso del cuidando natural ( el que adquiere la ciudadana desde su
nacimiento) como para el del ciudadano natural no oriental ( el que adquiere la
ciudadana desde que se inscribe en el Registro Cvico) como para el ciudadano legal
( cuando se le otorga la carta de ciudadana), hasta cumplir los 18 aos de edad,
tienen los derechos de la ciudadana suspendidos.
4) Por sentencia que imponga pena de destierro, prisin, penitenciara o inhabilitacin
para el ejercicio de derechos polticos durante el tiempo de la condena. Se trata de
haber sido efectivamente condenado. Una cosa es la prisin preventiva de los
procesados, y otra cosa es la pena de prisin de los condenados. Mientras no se ha
expedido sentencia la persona se llama procesada, despus se llama condenada.
5) Por el ejercicio habitual de actividades moralmente deshonrosas, que determinar la
ley sancionada de acuerdo con el numeral 7 del artculo 77, es decir por 2/3 de votos
del total de componentes de cada Cmara. Hasta ahora no se sancion ninguna ley de
stas, de modo que, legalmente, en Uruguay parece que no hubiera actividades
moralmente deshonrosas, por ahora.
6) Por formar parte de organizaciones sociales o polticas que por medio de la violencia o
propaganda que incitase a la violencia tiendan a destruir las bases fundamentales de la
sociedad (art.1 al 72).
7) Por la falta superveniente de buena conducta exigida en el art.75 (slo se aplican a los
ciudadanos legales). De modo que los ciudadanos naturales que incurran en las
causales del ordinal 6) o 7) no ven suspendido por ello su derecho a votar o a ser
elegibles.
Prdida de la ciudadana Art.81
La ciudadana legal se pierde por cualquier otra forma de naturalizacin ulterior (Ej: un
italiano que tramita la ciudadana uruguaya y despus se hace ciudadano francs,
entonces pierde la ciudadana uruguaya).
Si fuera ciudadano natural, en cambio, no la perdera, porque lo dice el inciso primero: La
nacionalidad no se pierde ni an por naturalizarse en otro pas, bastando simplemente,
para recuperar el ejercicio de los derechos de ciudadana, avecindarse en la Repblica e
inscribirse en el Registro Cvico.
Se puede ser ciudadano de Uruguay y de otro pas. Un Uruguayo que se naturalice en otro
pas no pierde la condicin de oriental ni de uruguayo. La condicin de oriental no se
pierde nunca, lo que se pierde es la ciudadana legal cuando la persona que ha obtenido la
ciudadana legal aqu y se naturaliza en un tercer pas. Un uruguayo ( sea oriental o hijo
de padre o madre oriental) sigue siendo uruguayo siempre, aunque adquiera otra
nacionalidad, en cuyo caso pasa a ser diptrida, tiene dos nacionalidades.

Doble voto simultneo

Dado que nuestra Constitucin organiza el rgimen electoral sobre la base de los partidos
polticos y por ello regula su organizacin y la presentacin de candidatos a los cargos
electivos por parte de los partidos polticos, estos son imprescindibles para que funcione el
rgimen electoral vigente. Los que tienen derecho a votar (los ciudadanos que no tengan
suspendida la ciudadana) y los electores no ciudadanos que no tengan suspendido el
derecho al sufragio, deben hacerlo mediante el sistema del doble voto simultneo. Se vota
simultneamente por un lema y una lista de candidatos.
En la hoja de votacin estn incluidos, en primer lugar el nombre de un partido, y en
segundo lugar las listas de candidatos. No puede inscribirse una lista que no tenga lema,
ni puede tampoco votarse por un lema en una hoja que no tenga indicacin de candidatos.
Tambin se puede dar el triple voto simultaneo, en el que el elector hace 3
manifestaciones de voluntad:
1) Prefiere cierto partido poltico a cualquier otro partido.
2) Dentro del partido de su preferencia prefiere la tendencia representada por el sublema
que escogi.
3) Dentro de esa tendencia prefiere la lista de candidatos que figura en su hoja de
votacin.
El efecto jurdico que tiene es que al hacer el escrutinio para la adjudicacin de los cargos,
se distribuyen los cargos en dos o tres etapas: primero entre los lemas, despus entre los
sublemas si los hubiera, y despus entre listas de candidatos.
Art.77 ord.11 - El Estado velar por asegurar a los partidos polticos la ms amplia
libertad. Sin perjuicio de ello los partidos polticos debern:
a) Ejercer efectivamente la democracia interna en la eleccin de sus autoridades.
b) Dar mxima publicidad a sus cartas orgnicas y programas de principios en forma de
que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente.
A estas dos obligaciones, se le agrega en la reforma del '97 la prohibicin de los partidos
polticos a presentar ms de un candidato a los cargos de presidente y vicepresidente de
la Repblica (art.151). Prohbe la acumulacin de votos por sublemas o por identidad de
listas. Prohbe de quien hubiera sido candidato por un partido en las elecciones internas de
abril, sea candidato por otro partido en las inmediatas elecciones nacionales o
departamentales.
La Corte Electoral debe controlar que se cumplan las disposiciones constitucionales en
materia electoral. Tiene que controlar simplemente que la frmula adoptada libremente
por cada partido configure una solucin de democracia interna, pero el sistema que se
elija depender de los estatutos de cada partido. No le puede la ley ni la Corte Electoral
ningn sistema concreto, pero si las autoridades no acreditan algn modo de hacer
llegado a serlo que sea en si mismo democrtico, no podrn ejercer los derechos que
incumben a los partidos politos en cuanto rodajes del sistema constitucional.
El art.151 impone que cada partido tenga un rgano nacional y rganos departamentales,
formados por convencionales electos al mismo tiempo que los candidatos a la Presidencia
de la Repblica.
Los partidos polticos tienen subvencionada por el Estado la propaganda electoral; tienen
que destinar una parte razonables de sus recursos para difundir su carta orgnica y
programa de principios. Adems, se esta implcitamente imponiendo la existencia de un
Programa de Principios.

Lemas, sublemas y acumulacin de votos por partido

La reforma de 1997 elimin la distincin entre lemas permanentes y accidentales, de
modo que actualmente toda agrupacin que quiera presentar candidatos tiene que
organizarse formalmente como partido poltico y registrar un lema, o utilizar un lema de
un partido preexistente, si obtiene la autorizacin de las autoridades respectivas.
Para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la Repblica no se puede plantear el
problema de acumulacin de votos a favor de distintas listas, porque cada partido puede
presentar una sola lista. Para los dems cargos electivos cada partido puede presentar
ms de una lista, acumulndose los votos emitidos bajo el lema del partido.
En algunos casos la Constitucin admite la acumulacin de votos por sublemas en cada
partido (eleccin de senadores) y en otros casos se desecha expresamente (elecciones de
intendentes o representantes).
Los Partidos y la denuncia de los delitos electorales
Dice el art.77 ord.4 prohbe a los magistrados judiciales, miembros del T.C.A., Tribunal de
Cuentas, directores de entes autnomos y servicios descentralizados, militares en
actividad, funcionarios policiales, formar parte de las comisiones o clubes polticos,
suscribir manifiestos de partido, autorizar el uso de su nombre y en general ejecutar
cualquier acto pblico o privado de carcter poltico, salvo el voto.
Estos delitos estn penados con destitucin e inhabilitacin de 2 a 10 aos para ocupar
cualquier empleo pblico.

BOLILLA 11
EL PODER LEGISLATIVO
La cuestin contempornea del Poder Legislativo
El tema del Poder Legislativo ha cambiado en su sentido poltico al pasar el tiempo. Hubo
una poca en la cual el centro de la actividad poltica se consideraba estar en el Poder
Legislativo y en la cual los debates sobre la orientacin poltica que deba tener la
legislacin se realizaban, efectivamente, dentro del Poder Legislativo.
Es frecuente que lderes polticos, desde cargos integrantes del Poder Ejecutivo, reprochen
al Parlamento, ante la opinin pblica, su falta de colaboracin y apoyo para llevar a la
prctica los programas adoptados por el Poder Ejecutivo. Por su parte, la experiencia
diaria y la elaboracin doctrinal indican que en las condiciones actuales de la vida
econmica, la composicin y el modo de funcionar de las asambleas parlamentarias las
hacen inadecuadas para atender a los bruscos cambios de rumbo que hay que hacer
constantemente para llevar a cabo un programa poltico de larga duracin en materia
econmica.
Ante ese estado de la opinin, ante esas realidades sociales, cabe plantearse la cuestin
de la utilidad de la existencia de un Poder Legislativo separado del Poder Ejecutivo y con
las funciones que actualmente desempea.

Parlamento legislador y parlamento controlador de gobierno

Cul es actualmente la utilidad, la justificacin de que exista un poder legislativo? La
gran mayora de las normas que llegan a hacer leyes tienen su iniciativa en el poder
ejecutivo. En esas circunstancias, el pasaje por el Poder Legislativo muchas veces se
reduce a una mera formalidad. El Poder Legislativo en vez de servir para elaborar las leyes
sirve, en realidad, de control del Poder Ejecutivo. En vez de encontrarnos en una relacin
de Poderes en que el Poder Legislativo legisla y el Poder Ejecutivo ejecuta lo legislado, nos
encontramos ante la visin actual de la relacin entre los Poderes: que el Poder Ejecutivo
gobierna y el Poder Legislativo controla a los gobernantes.
Qu utilidad prctica tiene que sea el Poder Legislativo el que sancione las leyes si al
Poder Legislativo lo concebimos como un contralor sobre el gobierno? Lo fundamental no
es que el Poder Legislativo haga las leyes, lo fundamental es que ciertos temas slo
puedan ser regulados mediante actos emanados del Poder Legislativo. Si el Poder
Legislativo transfiriere su competencia al Poder Ejecutivo,qu es lo que se habra perdido
desde el punto de vista de las garantas polticas? Se habra perdido la garanta de que
ciertos temas que la Constitucin reserva a las leyes (la regulacin de los derechos
fundamentales, el establecimiento de limites a las libertades fundamentales), no puedan
ser tocados sin intervencin del Parlamento. El sentido poltico que tiene esto no es
simplemente el de que esa regulacin se haga mediante normas generales y abstractas,
sino por sobre todo que esa regulacin no est en manos de los rganos del Poder
Ejecutivo solamente, sino que haya un control preventivo, que antes de dictarse la nueva
norma se realice una deliberacin en la cual participen rganos cuya composicin sea ms
representativa de los distintos sectores de opinin que el Poder Ejecutivo. As cobra mayor
importancia la regla de separacin de poderes.
Organizacin del Poder Legislativo
El hecho de que haya determinados temas que desde el punto de vista poltico, desde el
punto de vista de las garantas de los derechos de los habitantes o de las decisiones que
puedan repercutir en el rgimen poltico y social del Estado, como para que estos temas
se reserven a la ley, solo tiene sentido cuando el rgano cuya intervencin se necesita
para dictar las leyes presenta en su composicin ciertas caractersticas que, por un lado,
lo diferencian del Poder Ejecutivo y, por otro lado, lo acerquen ms al pueblo que el Poder
Ejecutivo, lo hagan una imagen reducida de las distintas tendencias que se encuentran.
Sentido poltico de la representacin proporcional
El valor del Parlamento como garanta depende fundamentalmente de su modo de
integracin y de su eficacia en el control del Poder Ejecutivo. En el caso de Uruguay la
integracin adoptada, es decir la representacin proporcional integral, con el agregado de
cierta insinuacin de representacin regional por cuanto en la Cmara de Representantes,
dos Representantes, por lo menos deban corresponder a cada departamento, y el sistema
bicameral atenuado que se da para su funcionamiento, parece suficiente para que pueda
cumplir esa funcin de contencin ante los posibles abusos del Poder Ejecutivo y de evitar
que el Poder Ejecutivo se encauce por una tendencia poltica definida que responda a la
fraccin mayoritaria dentro de un grupo mayoritario pero que por s sola no llegue ni de
lejos al 50% de los electores y concite la oposicin de la mayora del pueblo. La existencia
de estorbos o frenos a la accin poltica del Poder Ejecutivo, ser buena en la medida en
que esa orientacin poltica del Poder Ejecutivo no cuente con un respaldo mayoritario en
la poblacin.

Sentido poltico del recurso de referndum

Al llegar a este punto puede surgir una objecin diferente, se puede decir que si bien
formalmente el procedimiento de eleccin de la Cmara de Representantes y la Cmara de
Senadores, debera tender a asegurar que los resultados de las votaciones en el Poder
Legislativo respondieran al resultado que tendra un plebiscito sobre el mismo tema,
puede ocurrir que de hecho esa identidad de opiniones, presupuesto del sistema de
representacin proporcional, no se d.
Ello puede ocurrir por dos razones: porque los electores no hayan votado con la debida
conciencia cvica de lo que estaban haciendo, porque aun cuando se haya votado con total
conciencia puede ocurrir que surja un problema poltico nacional despus de las
elecciones, en el que no pudo pensar el elector en el acto de votar. De all que el
Parlamento pueda no representar en ciertos asuntos la opinin del Cuerpo Electoral. De
ah que la institucin parlamentaria deba ser completada con instituciones de gobierno
directo, de modo que la posicin mayoritaria en el Parlamento pueda ser revisada en una
votacin popular. Es lo que se prev en el art. 79 inciso segundo de la Constitucin.
As como se ha dicho que el control del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo frena la
accin del Poder Ejecutivo, tambin se ha dicho que si , cuando se consigue que el
Parlamento apruebe algo, se puede recurrir para ante el pueblo, el progreso del pas
queda frenado.
Conclusiones sobre integracin y competencia del Poder Legislativo en una
democracia
El Poder Legislativo es un rgano cuya intervencin debe ser preceptiva en aquellos
asuntos polticamente ms importantes, aquellos asuntos que sean definidores del
rgimen poltico y social del pas, aquellos aspectos que afecten las libertades
fundamentales, etc. Y debe, adems, estar integrado en forma que tienda a reflejar la
orientacin de la opinin pblica sobre cada uno de los problemas que merezcan su
intervencin.
La manera de hacer que cumpla ese papel es: en cuanto a su integracin, hacerlo
numeroso de manera de permitir que en su seno acten distintas tendencias , hacer que
su integracin se haga en una forma parecida a la representacin proporcional, evitando
que la distribucin sea muy desigual entre los distintos sectores del punto de vista de la
proporcin del nmero de sus votos; y en cuanto a su competencia, encomendarle
participacin decisiva en la legislacin, sobre todo en aquella legislacin que sea
polticamente mas importante de acuerdo al criterio constitucional, reservando a la ley
determinadas materias de modo que no puedas ser reguladas espontneamente por
reglamento; y adems, encomendarle una funcin de control sobre la orientacin poltica
general del Poder Ejecutivo.
Los partidos polticos y el Parlamento
Dado que los partidos polticos son conscientes de la importancia que tiene para la
realizacin de planes polticos la posicin de comando en que se ha convertido
actualmente el Poder Ejecutivo, las listas de candidatos presentadas por distintos grupos
polticos llevan los lderes polticos a cargos del Poder Ejecutivo y muchas veces se
descuida la integracin de las listas para el Poder Legislativo. Se ha producido un notorio
descenso del nivel no slo tcnico e intelectual de los legisladores, sino, inclusive, de su
propio nivel poltico. Salvo algunos lideres que se incluyen como candidatos a cargos en el
Poder Legislativo para la eventualidad de que no se consiga el Poder Ejecutivo, las listas
estn rellenadas con personas cuyo nico merito es la lealtad a los lideres que patrocinan

su inclusin, es decir personas que no van a poder cumplir eficazmente con sus funcin de
control del Poder Ejecutivo sino que de antemano van a estar comprometidas a apoyar
determinada tendencia del PE, si se consigue que esa tendencia gobierne, o a hacer
oposicin destructiva como juego parlamentario. Hay una tendencia de los partidos
polticos a tratar de evitar esa funcin de control, que si llegan a ser gobierno los podr
estorbar, o de la actitud de los partidos polticos de transformar esa funcin de control en
una funcin principalmente de estorbo cuando el partido que est en el gobierno sea el
adversario.
Para combatir esto, lo que interesa es que se vaya al Parlamento con la intencin de
ejercer esa funcin de control en que se ha convertido actualmente el papel del
Parlamento y eso no se puede hacer sobre la base de reformas en los textos
constitucionales, eso debe hacerse sobre la base de la educacin cvica y del trabajo
poltico propiamente dicho dentro de los partidos.
En conclusin: es necesario que al hacerse las listas de candidatos a legisladores, al
hacerse la propaganda electoral y al votarse en las elecciones, se acte con clara
conciencia acerca de cul es el contenido actual del papel del Parlamento en un gobierno
democrtico.
Organizacin del Poder Legislativo en la Constitucin uruguaya
Existe en Uruguay un Poder Legislativo integrado mediante eleccin popular con el sistema
de la representacin proporcional integral, lo cual tiende a asegurar que el resultado de
las votaciones en el Poder Legislativo coincida con el resultado que tendra un plebiscito en
el Cuerpo Electoral. Es una forma de integracin democrtica, y si de hecho no coincide
alguna vez la orientacin del PL con la del pueblo, no debe reprochrsele a la forma de
integracin de la Constitucin sino a la falta de cultura cvica de los electores.
Las elecciones ordinarias de Senadores y Representantes se realizan cada cinco al ltimo
domingo de octubre, con renovacin total (sin perjuicio de la reelegibilidad) , lo cual
asegura un cierto grado de coordinacin, una peridica puesta al da de la opinin
parlamentaria con la opinin popular. Puede haber elecciones extraordinarias de
Senadores y Representantes cada vez que haya una disolucin de las cmaras decretada
por el Presidente de la Repblica a consecuencia de una censura que Asamblea General
haya hecho a uno o varios Ministros o al Consejo de Ministros segn el procedimiento del
art. 148.
Es un sistema bicameral cualquiera de las Cmaras puede desechar el proyecto que se
someta a su consideracin, pero de un bicameralismo atenuado porque sino hay
acuerdo entre las dos Cmaras sobre el texto, no queda desechado el proyecto como
ocurrira en un sistema propiamente bicameral sino que se decide por la reunin de ambas
Cmaras funcionando como una sola, es decir, en Asamblea General, en las condiciones
que veremos en el art. 186.
Las palabras Asamblea General en la Constitucin uruguaya tienen dos sentidos; puede
referirse a la reunin de ambas Cmaras o pueden referirse al Poder Legislati vo en su
conjunto, es decir, a ambas Cmaras reunidas o separadas es por eso que la Constitucin
siempre aclara en reunin de ambas Cmaras. Arts. 83 y 84: El Poder Legislativo ser
ejercido por la Asamblea General; sta se compondr de dos Cmaras: una de
Representantes y otra de Senadores, las que actuar separada o conjuntamente, segn
las distintas disposiciones de la presente Constitucin y el articulo siguiente, el 85 dice:
A la Asamblea General compete....

La Cmara de Senadores
La Cmara de Senadores se elige actualmente en una nica circunscripcin electoral, se
votan las mismas listas de candidatos a Senadores en todos los departamentos. Aunque
tienen que imprimirse en hojas distintas pues en la misma hoja deben incluirse los
candidatos a Representantes, que figuran en listas departamentales.
La lista de candidatos, es el conjunto ordenado de candidatos; las listas de candidatos a
Senadores se votan en todos los departamentos. Cuando se haga el escrutinio de los
Senadores no se tomar en cuenta a qu departamento corresponde cada hoja de
votacin, aunque las hojas tienen que ser departamentales, debe figurar en la hoja el
departamento en que se emite el sufragio.
Las bancas de Senador se distribuyen por representacin proporcional entre los lemas,
esto es, entre los partidos que se registraron listas para esa eleccin, y las bancas
asignadas a cada lema, se distribuyen entre los sublemas tambin por representacin
proporcional. Los cargos atribuidos a cada sublema o a cada lema sin sublema se
adjudican proporcionalmente a los votos obtenidos por las listas del mismo sublema o
lema sin sublema.
Adems de los 30 cargos de Senador as adjudicados, la Cmara de Senadores se integra
con un trigsimoprimer cargo que corresponde al Presidente de la Cmara y la Asamblea
General.
La Cmara de Representantes
La Cmara de Representantes se integra por listas departamentales. Para adjudicar los
cargos de Representantes, se toma en cuenta, adems de los lemas y listas, cul es el
departamento al cual corresponden. El articulo 88 de la Constitucin establece que los
cargos de Representantes debern adjudicarse de tal manera que se tomen en cuenta los
votos emitidos a favor de cada lema en todo el pas, pero exige adems que correspondan
a cada departamento dos Representantes por lo menos.
Para conciliar estas dos disposiciones, primero se hace un cmputo por lemas, tomando
en cuenta los votos emitidos en todo el pas sin fijarse cules son las listas de candidatos
inscriptas con ese lema en cada departamento, y adjudicar en abstracto tantos cargos a
tal lema y tantos a tal otro lema, etc.; y luego, en una segunda operacin, distribuir esos
cargos adjudicados al lema entre las diferentes listas presentadas bajo el mismo lema,
entonces entrar a jugar el precepto de que corresponde adjudicar dos Representantes a
cada departamento por lo menos. Si en la adjudicacin hecha con el procedimiento de la
representacin proporcional integral resultara que la lista de un departamento (por
ejemplo Flores, que es el de menor poblacin) no alcanza a dos Representantes, en tonces
se fuerza la representacin entre las listas de manera de adjudicarle igual a ese
departamento dos Representantes en desmedro del departamento que resulte menos
perjudicado en su cociente por ese forzamiento de la proporcionalidad. Pero ese
forzamiento significa nada ms que cambiar la lista de un departamento por la lista de
otro departamento dentro de las listas del mismo lema, de modo que no quede alterada la
representacin proporcional poltica por el hecho de que se incluya esta exigencia de que
haya dos Representantes por cada depto.
La ltima reforma constitucional incorpor al art. 88 un inciso que prohbe la acumulacin
de votos por sublema o por identidad de listas de candidatos a Representantes, de modo
que la nica acumulacin de votos establecida para la adjudicacin de cargos de
Representante es la que se da entre las distintas listas de un mismo lema.

Legisladores suplentes
Se eligen con suplentes tanto los Senadores como los Representantes, de manera de
evitar en lo posible las elecciones complementarias. Si se hace una eleccin
complementaria por vacancia de un cargo que hubiera sido adjudicado a un grupo
minoritario, la eleccin complementaria la gana la mayora y as se falsea la
representacin proporcional; por eso, conviene votar listas con suficiente numero de
suplentes como para que sea poco probable que quede vacante un cargo. Por esto, se
exige triple nmero de suplentes.
Hay tres sistemas de suplentes: el ordinal (se basa en la idea de poner como candidatos a
titulares a personalidades ms importantes, que solamente estn dispuestas a ejercer el
cargo si se le confiere de manera permanente; quedando en la lista ordinal de suplentes
quienes estn dispuestos a desempear suplencias temporales o espordicas de
cualquiera de los titulares), el respectivo (cuando hay distintos matices en las listas de
coalicin) y el preferencial (responde a una tendencia poltica uniforme). El mas lgico es
el preferencial, porque dentro de una lista de personas que piensan lo mismo hay un
orden preferencial de quien se considera mas apto para desempear la funcin. Pero el
sistema preferencial no se adapta a las listas de coalicin, si en una lista hay varios
matices la suplencia del que represente un matiz no le puede corresponder al primero que
le siga en la lista, sino a uno de su mismo matiz.
La Presidencia de las Cmaras y de la Asamblea General
La Cmara de Representantes se integra con los Representantes electos que son 99, y
entre stos se designa presidente de la Cmara. El punto es un poco ms complicado en el
caso del Senado, porque adems de los 30 Senadores electos, integra tambin la Cmara
de Senadores quees el Vicepresidente de la Repblica (es Presidente de la Cmara de
Senadores y tambin de la Asamblea General).
Esta presencia del Vicepresidente de la Repblica en el Senado tiene el efecto de darle una
pequea ventaja al partido del Vicepresidente de la Repblica. En el caso de tener que
asumir como Presidente de la Repblica, para asumir como Presidente de la Cmara se
convocar al suplente del primer titular de la lista ms votada del lema ms votado en las
elecciones de Senadores, quien actuar adems de dicho titular. Pero como la frmula
presidencial pudo ser asignada a candidatos del partido que gan en noviembre, y este
partido puede no ser el ms votado en las elecciones legislativas, aquella ventaja ya no
pertenecer al partido del Presidente y Vicepresidente de la Repblica sino al partido ms
votado en las elecciones legislativas.
La Comisin Permanente
Artculo 127: est integrada por 4 Senadores y 7 Representantes. Los 4 Senadores por su
lado son elegidos por la Cmara de Senadores y los 7 Representantes por su lado son
elegidos por la Cmara de Representantes, utilizando en ambos casos la representacin
proporcional integral. Despus le corresponde designar Presidente de esa Comisin
Permanente a la propia Comisin, con la limitacin de que tiene que ser un Senador de la
mayora (se refiere al lema mayoritario en las ultimas elecciones nacionales a
legisladores).
La renovacin de la Comisin Permanente, a diferencia de la de las Cmaras, es anual.
Pero mientras no se renueve queda subsistente la integracin anterior. Es un rgano que
sirve para mantener la permanencia del Poder Legislativo en todos los momentos, aunque
las Cmaras estn en receso o disueltas o se haya acabado el mandato de los
legisladores. Es un rgano que asegura la permanencia del Poder Legislativo.

La Comisin Permanente puede sustituir, en los casos que la Constitucin seala, a la

Asamblea General y a la Cmara de Senadores; nunca a la Cmara de Representan tes.
Tiene, tambin, atribuciones propias de vigilancia del Poder Ejecutivo (arts. 130).
El artculo 131 dice: ...los asuntos de competencia de la Comisin Permanente que se
encuentren a estudio de la Asamblea General o de la Cmara de Senadores en la fecha
indicada para la iniciacin del receso pasarn de oficio a conocimiento de aqulla es decir,
que pasan automticamente de la Asamblea General o el Senado a la Comisin
Permanente por el solo hecho de que empiece el receso. Pero este artculo slo vale
respecto de los asuntos de competencia de la Comisin Permanente.
Procedimiento parlamentario
Poder Legislativo funciona de distinta manera segn se trate de hacer leyes o se trate de
dictar los actos que le competen como rgano de control, especialmente del Ejecutivo.
Cuando se trata de dictar leyes funciona en principio en Cmaras separadas. Cuando se
trata de dictar actos de control del Poder Ejecutivo depende de los casos, a veces acta la
Asamblea General, a veces acta la Cmara de Senadores, a veces acta la Comisin
Permanente.
Iniciativa ante el Poder Legislativo
Cualquier miembro de cualquiera de las Cmaras del Legislativo, tiene iniciativa
legislativa, pero no sobre todas las materias, pues hay proyectos de ley que no pueden
ser presentados por iniciativa de legisladores porque est reservada al Poder Ejecutivo.
Cuando la iniciativa de un proyecto de ley provenga del Poder Ejecutivo o del 25%
electores, es el Presidente de la Asamblea General quien destina el proyecto a una u otra
Cmara. Es decir que no solo hay iniciativa popular para las reformas constitucionales sino
tambin para la legislacin ordinaria y para todo otro acto que competa a cualquier rgano
del Poder Legislativo. El art. 79 dice ejercer el derecho de iniciativo ante el Poder
Legislativo Todos los habitantes tienen derecho de peticin ante cualquier autoridad (art.
30) pero el derecho de iniciativa ante el Poder Legislativo slo compete a las personas u
rganos indicados anteriormente.
Discusin y votacin
Una vez presentados por quien corresponda, los reglamentos internos de cada Cmara y
de la Asamblea General regulan cmo se hace el trmite de discusin en cada uno de
dichos rganos.
Declaratoria de urgente consideracin
El artculo 168 ordinal 7 declara la declaratoria de urgente consideracin
de ley. Est en el art. 168 y no en la Seccin del Poder Legislativo, porque
como una atribucin del Poder Ejecutivo. Tiene que hacerse en Consejo
para que tenga eficacia tiene que enviarse esa declaracin, conjuntamente
de ley declarado urgente, al Poder Legislativo.

de un proyecto
se ha encarado
de Ministros, y
con el proyecto

El efecto de esa declaratoria de urgente consideracin es que se fijan plazos a cada una de
las Cmaras, y a la Asamblea General en su caso, para expedirse, y que el vencimiento de
esos plazos en vez de dar lugar al rechazo del proyecto, da lugar a la sancin ficta del
proyecto, como ocurre con los presupuestos. Cualquiera de las Cmaras, por la mayora
de los 3/5 de votos del total de sus miembros puede dejar sin efecto la declaratoria de
urgencia (art. 168, ordinal 72, apartado c).

Este mtodo tiene evidentemente la ventaja de que asegura al Poder Ejecutivo un

pronunciamiento en plazos ms o menos razonables acerca de una ley que considere
necesaria para la ejecucin de su poltica, y elimina esa situacin de incertidumbre de
quien tiene un plan poltico.
Los plazos no los fija el Poder Ejecutivo; estn fijados en la Constitucin. La primera
cmara tiene 45 das corridos para considerarlo y la segunda Cmara dispone de 30 das.
Si no estuviera de acuerdo una Cmara con la otra, pasar a la Asamblea General,
tambin en forma automtica y con plazos perentorios, segn el procedimiento que est
regulado en detalle en la Constitucin.
El procedimiento no se puede aplicar a cualquier ley. Las leyes que tienen segn el criterio
del constituyente una mayor importancia poltica, es decir aqullas que requieren una
mayora especial de 3/5 o de 2/3 del total de miembros de cada Cmara para sancionarse,
estn excluidas de este procedimiento. No estn excluidas en cambio las que requieren
simplemente la mayora absoluta del total de componentes. Est prohibido que se aplique
este sistema simultneamente a varios proyectos. Tampoco puede funcionar este
procedimiento para leyes de presupuesto.
Atribuciones del Poder Legislativo como rgano de control administrativo
La Constitucin mezcla en el Art. 85, los casos en que acta la Asamblea General en
Cmaras separadas y con la participacin del Poder Ejecutivo en la iniciativa o en la
promulgacin u observacin de proyectos de ley, con aquellos otros casos en que acta la
Asamblea General como un rgano formado por la reunin de las dos Cmaras y sin
participacin del Poder Ejecutivo en su funcionamiento.
El art. 118 dice que cualquier legislador puede solicitar los datos e informes que estime
necesarios para llenar su cometido. Este pedido de informes debe ser respondido por la
autoridad a la cual se dirige. Si no se contestan los pedidos de informes, el legislador
puede insistir y pedir que se soliciten no ya a ttulo individual sino por la Cmara en su
conjunto. Y si an as no se contesta puede la Cmara, en primer lugar, perseguir esos
datos nombrando una comisin investigadora; en segundo lugar, puede la Cmara hacer
efectiva la responsabilidad poltica del Ministro que no aport los datos o no contest el
pedido. En un caso extremo, poda iniciarse un juicio poltico.
La segunda manera de controlar al Poder Ejecutivo, un poquito ms intensa que la
anterior, es la del llamado a sala de los Ministros. Evidentemente es ms grave para el
Ministro tener que contestar oralmente preguntas, que contestar por escrito con todos los
asesoramientos del caso. Para este segundo tipo de control no basta que lo pida un solo
legislador sino que se requiere el apoyo de un 1/3 de la Cmara correspondiente (art.119
-Cada una de las Cmaras tiene facultad, por resolucin de un tercio de votos del total de
sus componentes, de hacer venir a Sala a los Ministros de Estado para pedirles y recibir
los informes que estime convenientes). Cuando los informes se refieren a un Ente
Autnomo o a un Servicio Descentralizado, los Ministros podrn requerir la asistencia
conjunta de un representante del respectivo Consejo o Directorio.
Aumentando la intensidad del control parlamentario el art. 120 establece que cada cmara
puede nombrar comisiones de investigacin o para suministrar datos con fines legislativos.
La comisin puede tener una finalidad de fiscalizacin, de controlar como funciona la
administracin, o una finalidad de recabar datos a los efectos de mejorar la legislacin.
Estas comisiones se trasladan al lugar que consideren conveniente para recoger los datos,
pueden interrogar a personas, citar testigos a declarar, hacer inspecciones periciales, o
cualquier otro medio de recoger los elementos de juicio adecuados para, despus, hacer

funcionar la responsabilidad de los que resulten responsables del mal funcionamiento de

una dependencia.
Antes de llegar a la censura parlamentaria, puede sealarse el art. 121, segn el cual una
vez concluido cualquiera de los procedimientos de los artculos anteriores la Cmara puede
hacer una declaracin que no tiene efectos jurdicos concretos; simplemente tiene un
poltico, llamar la atencin al Ministro de que si sigue en esa actitud puede pasarle algo, o
fortalecer su posicin poltica mediante una declaracin de apoyo al Ministro. Esas
declaraciones deben distinguirse del acto de censura a que se refieren los artculos, 147 y
148, que ya no lo hace cada Cmara sino la Asamblea General y que tiene consecuencias
jurdicas mucho ms drsticas (obliga al Ministro a renunciar).
Censura a los Ministros y disolucin de las Cmaras
La censura o desaprobacin de los actos de administracin o de gobierno provenientes de
los Ministros o del Poder Ejecutivo se tramita en dos etapas: primero, una etapa que
transcurre dentro de una Cmara sola (incisos primero y segundo del art. 147), que
comienza con la mocin de un Senador en el Senado o de un Representante en la Cmara
de Representantes proponiendo que se censuren sus actos. Debatido el punto, si resulta
aprobada por la Cmara en que fue presentada la mocin de propuesta de censura,
comienza la segunda etapa (incisos tercero y cuarto del art. 147 y art. 148). En la
segunda etapa acta la Asamblea General reunida, y puede concluir de varias maneras:
a) La Asamblea General rechaza la propuesta de censura. La posicin del Ministro ha
triunfado y el asunto se archiva.
b) La Asamblea General acoge la propuesta de censura por 2/3 de los votos (o ms) del
total de legisladores. El Ministro o Ministros afectados por la censura deben renunciar y el
Presidente de la Repblica debe aceptarles la renuncia, haciendo as que cesen en sus
cargos.
c) La Asamblea General acoge la propuesta de censura, por mayora absoluta del total de
legisladores, pero sin llegar a los 2/3 de legisladores. En este caso, el Ministro o Ministros
afectados tambin deben renunciar, pero el Presidente de la Repblica no est obligado a
aceptarles la renuncia: puede dejar la renuncia en suspenso, diciendo observo el voto de
desaprobacin, y entonces la Asamblea General, dentro de los diez das siguientes, debe
reunirse para estudiar de nuevo el caso.
En esta segunda instancia, si la Asamblea deja pasar el plazo de 10 das que tiene para
resolver, o si revoca el voto de censura, el Jefe de Estado tendr derecho de rechazar las
renuncias ministeriales; si en cambio la Asamblea mantiene su voto de desaprobacin,
hay que distinguir dos subcasos:
1- si la censura es mantenida por 3/5 o ms del total de legisladores, en esta segun da
instancia, el resultado es el mismo que si se hubieran obtenido los 2/3 en la primera
instancia, es decir, el Ministro o Ministros censurados no pueden ser ya mantenidos en
sus cargos, el Presidente debe aceptarles la renuncia.
2- si la censura es mantenida por menos de 3/5 del total de legisladores, en cambio, el
Presidente de la Repblica puede optar entre aceptar las renuncias pendientes, o tomar
una decisin de triple contenido:
1) mantener los Ministros censurados (esto es, rechazarles la renuncia);
2) disolver las Cmaras (esto es, suspender su funcionamiento);
3) convocar a elecciones de Senadores y Representantes para el octavo domingo
siguiente a la fecha de la decisin.

La Asamblea General nuevamente electa, en este ltimo caso, mantendr o revocar el

voto de desaprobacin. Si lo revoca, el Presidente no se equivoc en apreciar el respaldo
popular a la gestin de los Ministros censurados, y estos podrn continuar en sus cargos,
con el apoyo del nuevo Parlamento. Si se mantiene la censura, todos los Ministros quedan
cesantes automticamente, y el Presidente de la Republica deber nombrar nuevos
Ministros que, por contar con apoyo parlamentario aseguren su permanencia en el cargo.
Estatuto del legislador
Es tradicional, en todas las Constituciones, establecer un sistema de situaciones jurdicas especiales para los miembros de las Cmaras legislativas. Ese sistema est destinado a
impedir que los otros Poderes, especialmente la polica y el Poder Judicial, en el ejercicio
de sus respectivas funciones, puedan obstaculizar la independencia del legislativo. De all
que esas situaciones de privilegio en favor de los Senadores y Representantes no puedan
ser renunciadas por stos.
- Irresponsabilidad de los legisladores
Art.112: Los Senadores y Representantes jams sern responsables por votos y
opiniones que emitan durante el desempeo de sus funciones.
Esto no significa que sean irresponsables para todos los casos, sino que para los que
exista esa irresponsabilidad, primero tiene que tratarse de votos y opiniones, y segundo
tienen que ser emitidos en el ejercicio de sus funciones. Lo que interesa aqu es establecer
si al emitir ese voto u opinin estaba actuando como legislador o no (no importa que sea
fuera de la Cmara), y no podr ser acusado por lo dicho durante su titularidad, aunque
se lo intente acusar una vez finalizada la misma; la finalidad de la norma es que el
legislador no se exprese con temor, con inhibiciones, ante la perspectiva de que despus
se lo haga responsable de ello.
- Inviolabilidad de los legisladores
Se trata de la existencia de unas garantas especiales contra la posibilidad de ser
arrestado o de ser procesado por toda clase de delitos. La finalidad de esta disposicin es
impedir que el legislador sea arrestado para obstaculizar el ejercicio de sus funciones.
Dice al respecto el art. 113: Ningn Senador o Representante, desde el da de su eleccin
hasta el de su cese, puede ser arrestado, salvo en el caso de delito infraganti y entonces
se dar cuenta inmediata a la Cmara respectiva, con la informacin sumaria del hecho.
Art. 114: Ningn Senador o Representante, desde el da de su eleccin hasta el de su
cese, podr ser acusado criminalmente, ni aun por delitos comunes que no sean de los
detallados en el art. 93, sino ante su respectiva Cmara, la cual, por dos tercios de votos
del total de sus componentes resolver si hay lugar a la formacin de causa, y, en caso
afirmativo, lo declarar suspendido en sus funciones y quedar a disposicin del Tribunal
competente. La Cmara va a tomar conocimiento de las acusaciones contra el legislador y
determinara si se trata de procedimientos hechos de buena fe o si estn destinados a
obstaculizar el ejercicio de las funciones legislativas. Si se trata de un procedimiento de
buena fe, la Cmara tendr que decir si hay lugar a la formacin de causa, suspender en
sus funciones al legislador y ponerlo a disposicin del Juez. En caso contrario no da lugar
a la formacin de causa (proceso penal) y el legislador no podr ser procesado.
Como garanta de que el partido mayoritario discrimine admitiendo las acusaciones contra
los legisladores de la minora y no las que vayan contra los de la mayora, se exige
mayora especial de 2/3 de votos del total de componentes de la Cmara, cantidad que
ordinariamente no podr ser alcanzada por un slo partido.

- Irresponsabilidad, inviolabilidad y disciplina

La irresponsabilidad es permanente; en cambio, la inviolabilidad dura mientras la persona
es legislador, ya que est destinada a impedir que se obstruya el cumplimiento de sus
funciones. La irresponsabilidad slo es por votos y opiniones, en cambio la exencin de
arresto y de procesamiento es respecto de cualquier pretexto que se quiera utilizar para
arrestar o procesar al legislador. La irresponsabilidad no puede ser levantada por la
Cmara, mientras que la inviolabilidad significa supeditar a la opinin de la Cmara la
posibilidad de un Senador o Representante sea procesado.
El art. 115 determina que: Cada Cmara puede corregir a cualquiera de sus miembros
por desorden de conducta en el desempeo de sus funciones y hasta sus penderlo en el
ejercicio de las mismas, por dos tercios de votos del total de sus componentes. Este
sistema de irresponsabilidad e inviolabilidad no impide que los legisladores puedan ser
corregidos disciplinariamente por su respectiva Cmara, ya que el fundamento de esas
disposiciones es el de asegurar la independencia de la Cmara.
- Remuneracin de los legisladores
La remuneracin de los legisladores es tambin una garanta de independencia. Para que
realmente la asignacin mensual signifique una garanta de independencia, es necesario
que ella no pueda ser cambiada durante el desempeo de su mandato. Si pudiera
modificarse, ya sea aumentndola o disminuyndola, la autoridad que pudiera hacer eso
podra influir en la voluntad del legislador.
La asignacin se fija por el propio Poder Legislativo, pero no por los propios miembros que
van a recibir la asignacin, sino que cada AG fija la asignacin de la siguiente. El inciso
final del art. 117 dice que: La asignacin ser fijada por dos tercios de votos del total de
componentes de la Asamblea General, en reunin de ambas Cmaras, en el ltimo perodo
de cada Legislatura, para los miembros de la siguiente. Dicha compensacin les ser
satisfecha con absoluta independencia del Poder Ejecutivo y fuera de ella los legisladores
no podrn recibir beneficios econmicos de ninguna naturaleza que deriven del ejercicio
de su cargo.
Extensin del estatuto de los legisladores a los titulares de otros rganos
Estas normas que establecen un estatuto especial para los legisladores son aplicables
tambin a los miembros de la Convencin Nacional Constituyente en caso de que se cree
este rgano extraordinario con motivo de algn proyecto de reforma constitucional. Al
respecto el art. 331, apartado C, establece que: ...Las condiciones de elegibilidad,
inmunidades e incompatibilidades, sern las que rijan para los Representantes....
La extensin de este rgimen al Presidente de la Repblica y a los Ministros fue operada
en 1967.

BOLILLA 12
EL PODER EJECUTIVO
El rgano Poder Ejecutivo

La organizacin general que tiene el sistema orgnico Poder Ejecutivo es la de la

centralizacin, es decir que todos los rganos que forman ese conjunto orgnico y
sistematizado que tiene a la cabeza al Poder Ejecutivo estn jerarquizados al rgano
jerarca llamado Poder Ejecutivo.
El art. 149 de la Constitucin dice que: El Poder Ejecutivo ser ejercido por el Presidente
de la Repblica actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de
Ministros, de acuerdo a lo establecido en esta Seccin y dems disposiciones
concordantes.
Las atribuciones que la Constitucin confiere al Poder Ejecutivo pueden ser ejercidas por el
Presidente de la Repblica con el Ministro o Ministros respectivos, o por el Presidente
actuando con el Consejo de Ministros. Toda vez que la Constitucin establece alguna
atribucin del Poder Ejecutivo, esa atribucin tiene dos formas de ejercicio:
a) forma de acuerdo acuerdo del Presidente con el o los Ministros a los que
corresponda por materia el asunto; o
b) la forma de Consejo, el Presidente de la Repblica con todos los Ministros.
El rgano Poder Ejecutivo es dplice, puede funcionar de dos maneras distintas.
Refrendo ministerial
El ordinal 25 del art. 168 establece que: El Presidente de la Repblica firmar las
resoluciones y comunicaciones del Poder Ejecutivo con el Ministro o Ministros a que el
asunto corresponda, requisito sin el cual nadie estar obligado a obedecerlas. No obstante
el Poder Ejecutivo podr resolver que determinadas resoluciones se establezcan por acta
otorgada con el mismo requisito precedentemente fijado.
Es decir que todos los actos del Poder Ejecutivo son firmados por el Presidente de la
Repblica y por el o los ministros a que el asunto corresponda segn sus materias, aun
cuando estos hubieran votado en contra en una sesin del Consejo de Ministros. Si un
decreto esta firmado por varios Ministros y fue aprobado en acuerdo, entonces los
firmantes son responsables por ese decreto; pero si fue aprobado en Consejo los
firmantes no tienen por que haber votado a favor del decreto. Esto significa que el hecho
de firmar no compromete la responsabilidad de un Ministro cuando la decisin ha sido
tomada contra su voto en sesin del Consejo de Ministros. La norma se refiere a
responsabilidad por delito, ya que la responsabilidad poltica por los actos emitidos con la
voluntad de la mayora de los Ministros alcanza solidariamente a todos (censura
colectiva).
Delegacin del Poder Ejecutivo
Adems de las formas de ejercicio directo de las atribuciones del Poder Ejecutivo,
tambin pueden ejercerse las atribuciones por delegacin. El ordinal 24 del art. 168
admite que las atribuciones del Poder Ejecutivo sean delegadas por resolucin fundada y
bajo la responsabilidad poltica del rgano delegante.
Art. 181 ord. 90: el delegatario que ejerza la atribucin puede ser cualquiera. Pero ese
ejercicio se har bajo la responsabilidad poltica, en primer trmino del Consejo de
Ministros y en segundo trmino del Ministro que subdelego la atribucin.
No significa que el Poder Ejecutivo abdique de la atribucin que delega, significa comunicar
su ejercicio al delegatario. Puede ser ejercida indistintamente por el delegante o por el
delegatario. Los delegatarios del Poder Ejecutivo son los ministros, pero como los

Ministros a su vez pueden subdelegar esas atribuciones del Poder Ejecutivo, en definitiva
el delegatario que ejerza la atribucin puede ser cualquiera.
Titularidad del cargo de Presidente de la Repblica
En realidad la Constitucin prev dos vas por las cuales se puede llegara ser titular del
cargo de Presidente de la Repblica: la del art. 151, y la del art. 155.
El art. 151 prev el caso normal en que se llega a ser Presidente en virtud de haber sido
electo para ese cargo, junto con la del Vicepresidente.
El art. 155 prev un caso anormal: En caso de renuncia, incapacidad permanente o
muerte del Presidente y el Vicepresidente electos antes de tomar posesin de los cargos,
desempearan Presidencia y la Vicepresidencia respectivamente, el primer y el segundo
titular de la lista ms votada a la Cmara de Senadores, del Partido poltico por el cual
fueron electos el Presidente y el Vicepresidente, siempre que renan las calidades exigidas
por el articulo 151 (ser ciudadanos naturales en ejercicio que tengan 35 aos cumplidos),
no estuviesen impedidos por lo dispuesto por el artculo 152 (el presidente y el
vicepresidente durarn 5 aos en sus funciones y para volver a desempearlas requerir
que hayan transcurrido 5 aos desde la fecha de su cese, tampoco podr ser elegido
presidente, el vicepresidente o el ciudadano que estuviere en el ejercicio de la presidencia
en el trmino comprendido en los 3 meses anteriores a la eleccin) y ejercieran el cargo
de Senador. En su defecto, desempearn dichos cargos, los dems titulares por orden de
su ubicacin en la misma lista en el ejercicio del cargo de Senador, que reuniesen esas
cualidades si no tuviesen dichos impedimentos.
En todas las dems hiptesis en las que llegase a faltar el presidente o el vicepresidente
no se alcanza la titularidad de los cargos, sino que se desempea a titulo de suplencia o
interinato, hasta la toma de posesin del Presidente de la Republica que surja de las
prximas elecciones o hasta que se reintegren los titulares si la desaparicin no fue
definitiva.
En el art. 151 dice: el Presidente y el Vicepresidente sern elegidos conjunta y
directamente por el Cuerpo Electoral por mayora absoluta de votantes. Cada partido solo
podr presentar una candidatura a la Presidencia y a la Vicepresidencia de la Republica.
Como no puede haber ms de un candidato por partido, el sublema no interesa.
Cuando ninguna candidatura obtiene mayora absoluta de votantes se celebrar el ltimo
domingo del mes de noviembre del mismo ao, una segunda eleccin entre las dos
candidaturas ms votadas. La eleccin de noviembre es solamente de Presidente y
Vicepresidente de la Repblica, pues los dems cargos que se votaron conjuntamente en
las elecciones ordinarias de octubre, ya estn definidos con los votos obtenidos en ellas.
Requisitos para ser elegido Presidente de la Repblica
Tercer inciso del art. 151 establece que: Slo podrn ser elegidos los ciudadanos
naturales en ejercicio, que tengan treinta y cinco aos cumplidos de edad. Es un requisito
para ser elegido Presidente.
Requisitos negativos (prohibitivos):
Est prohibida la reeleccin inmediata; no se puede ser titular del cargo de Presidente
la Repblica por dos perodos consecutivos. El art. 152 dice: "El Presidente y
Vicepresidente durarn cinco aos en sus funciones, y para volver a desempearas
requerir que hayan transcurrido cinco aos desde la fecha de su cese." Con esto

de
el
se
se

quiere evitar que la persona que tiene la titularidad del Poder Ejecutivo utilice su influencia
para provocar su propia reeleccin. En los casos en los que el Vicepresidente o cualquier
otra persona haya estado desempeando la Presidencia, en forma no titular, sino como
interino o suplente, queda tambin afectado por la prohibicin de ser electo Pre sidente o
Vicepresidente, siempre que se den las circunstancias que prevn los otros incisos del art.
152: o el hecho de que se haya desempeado la Presidencia por ms de un ao; o el
hecho de que siendo menos de un ao, hubiera sido durante los tres meses anteriores a
las elecciones.
Suplencia e interinato en el cargo de Presidente de la Repblica
Cuando el Presidente de la Repblica falta por cualquier razn, lo sustituye en primer
trmino el Vicepresidente. Pero si falta tambin el Vicepresidente, entonces la Constitucin
da una serie de frmulas:
a)
el caso del art. 153: En el caso de vacancia definitiva o temporal de la Presidencia
de la Repblica, o en razn de licencia, renuncia, cese o muerte del Presidente y del
Vicepresidente en su caso, deber desempearla el Senador primer titular de la lista ms
votada del Partido poltico por el cual fueron electos aquellos, que rena las calidades
exigidas por el articulo 151 y no est impedido por lo dispuesto en el artculo 152. En su
defecto, la desempear el primer titular de la misma lista en ejercicio del cargo que
reuniese esas calidades, si no tuviese dichos impedimentos, y as sucesivamente.
b)
la segunda hiptesis es que llegue el primero de marzo y todava no se sepa, a
quin le corresponde el cargo de Presidente y a quin el de Vicepresidente. Dice el art.
156: Si en la fecha en que deban asumir sus funciones no estuvieran proclamados por la
Corte Electoral, el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica, o fuera anulada su eleccin, el Presidente cesante delegar el mando en el Presidente de la Suprema Corte
Justicia, quien actuar hasta que se efecte la trasmisin quedando en tanto suspendido
en sus funciones judiciales.
c)
se prev otra hiptesis, la de que antes de tomar posesin de su cargo el Presidente
se encuentre incapacitado temporalmente. Art. 157: Cuando el Presidente electo
estuviere incapacitado temporalmente para la toma de posesin del cargo o para el
ejercicio del mismo, ser sustituido por el Vicepresidente, y en su defecto, de acuerdo al
procedimiento establecido en el articulo 153 hasta tanto perduren las causas que
generaron dicha incapacidad.
Designacin y suplencia de los Ministros
Los Ministros son designados por el Presidente de la Repblica, llegan al cargo de forma
indirecta. La designacin se har atendiendo a las perspectivas de apoyo parlamentario.
Es importante observar que el Presidente de la Repblica no necesita apoyo parlamentario
para nombrar sus Ministros, pero, lo que se intenta es que s lo tengan, para que no
ocurran problemas despus.
Art. 174: El Presidente de la Repblica adjudicar los Ministerios entre ciudadanos que,
por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo.
En la reforma constitucional de 1997 se estableci la facultad del Presidente de la
Repblica de requerir a la Asamblea General un voto de confianza expreso para el Consejo
de Ministros, pero ese voto no es requisito previo a la asuncin del cargo de ministro.
Tiene que hacer una apreciacin de perspectiva, de qu poltica habrn de desarrollar de
manera de conservar el apoyo parlamentario en el futuro.

Tambin puede el Jefe de Estado declarar que el Consejo de Ministros carece de respaldo
parlamentario, y sustituir uno o varios Ministros, sin necesidad de pedir previamente un
voto de confianza de la Asamblea General.
Durante sus licencias, el Ministro debe ser suplido, segn disponga el Presidente de la
Repblica en cada caso, por otro Ministro o por el Subsecretario de la respectiva Cartera,
es decir que el Subsecretario no ocupa automticamente la vacancia.
Funcionamiento del rgano Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo siempre puede funcionar en Consejo de Ministros. En cambio, no
siempre puede funcionar en acuerdo de Presidente con Ministros respectivos porque hay
algunas atribuciones que estn reservadas al Consejo de Ministros.
Competencia exclusiva del Consejo de Ministros
a)
La primera referencia contenida en el art. 160 atae a la declaratoria de urgente
consideracin de un proyecto de ley (Cuando se tiene que declarar de urgente
consideracin a un proyecto de ley). En este caso, la justificacin de que el Poder
Ejecutivo acte necesariamente en Consejo de Ministros es bastante fcil de encontrar. La
declaratoria de urgente consideracin puede dar por resultado que, sin pronunciamiento
expreso de las Cmaras, resulte aprobado un proyecto de ley.
b)
Segundo caso de competencia exclusiva del Consejo de Ministros (ordinal 160) para
decretar la ruptura de relaciones con sujetos de Derecho internacional.
c) Como la declaracin de guerra supone la previa resolucin de la Asamblea General, ya
no es tan razonable que se exija la participacin del Consejo de Ministros. Se opt por
exigir, tanto en la ruptura de relaciones como en la declaracin de guerra, la participacin
del Consejo de Ministros.
d)
La preparacin y la presentacin a la Asamblea General de los presupuestos y la
rendicin de cuentas de la ejecucin que de los presupuestos se ha hecho en el ejercicio
precedente.
e)
El ordinal 24 es el que prev la delegacin. La delegacin es uno de los casos en
que el Poder Ejecutivo debe actuar necesariamente en Consejo de Ministros. El Poder
Ejecutivo en Consejo de Ministros delega en un Ministro, y despus el Ministro delegatario
puede, si quiere, subdelegar en otro rgano o persona.
f)
La redistribucin de competencias entre los Ministerios debe hacerse tambin en
Consejo de Ministros. La ley, a iniciativa del Poder Ejecutivo, fija cules son las
atribuciones de los Ministerios y su nmero y denominacin; pero una vez dictada esa ley,
el Poder Ejecutivo, si bien no puede crear ni suprimir Ministerios, ni cambiarles sus
denominaciones legales, ni inventar nuevas atribuciones, ni suprimir atribuciones legales,
puede redistribuiras entre los Ministerios creados por ley. En esa redistribucin no se
puede aumentar las competencias del Estado ni disminuirlas. Se podr por ejemplo,
transferir la administracin de aeropuertos del Ministerio de Defensa Nacional al MTOP,
pero eso no significa que le PE pueda aumentar la competencia que tiene el Estado en la
materia administracin de aeropuertos ni tampoco que pueda renunciar a alguna de sus
atribuciones y disminuir su responsabilidad.

Actuando en Consejo de Ministros se tiene una visin de conjunto de cul es el distinto

peso del trabajo que tiene cada Ministerio y cules son las materias conexas y los
funcionarios especializados que hay en cada Ministerio.
g)
Se trata de la designacin de los Directores de los Entes Autnomos o Servicios
Descentralizados, salvo los de enseanza, cuando la ley no los haya declarado de carcter
electivo ni haya establecido por una mayora especial de 3/5 de votos un sistema diferente
de designacin.
Salvo que la ley disponga otra cosa, el Poder Ejecutivo cuando designa miembros de los
Directorios o Directores Generales, lo tiene que hacer en Consejo de Ministros. Exige,
primero, una propuesta del Poder Ejecutivo y una solicitud de venia senatorial para
designar a los propuestos, que puede hacerse en acuerdo o en Consejo. (art. 175
establecido en la reforma de 1997). Esa propuesta se comunica al Senado solicitando
venia para designar los candidatos propuestos; si se expide el Senado en sentido
afirmativo (dndole la venia), la designacin ulterior tiene que hacerse en Consejo de
Ministros.
Sern designados por el Presidente de la Repblica en acuerdo con el Consejo de
Ministros, previa venia de la Cmara de Senadores, otorgada sobre propuesta motivada,
el Poder Ejecutivo podr formular propuesta nueva.
h)
El art. 198, inciso tercero. Cuando lo estime necesario, el Poder Ejecutivo,
actuando en Consejo de Ministros, podr reemplazar a los miembros de los Directorios o
Directores Generales cuya venia de destitucin se solicita
Una serie de garantas bastante razonables. Primero, que no se puede sustituir por
cualquiera, slo se puede sustituir por un Director de otro Ente, es decir, una persona que
en los casos ms frecuentes ya habr tenido la venia del Senado.
Esa sustitucin tiene que hacerse con carcter interino hasta que se produzca el
pronunciamiento del Senado. Denegada la venia, significa que el Senado no comparte la
opinin del Poder Ejecutivo acerca de que debe ser destituida la persona y, entonces,
vuelve automticamente a su cargo porque el reemplazo era con carcter interino hasta el
pronunciamiento del Senado.
Las destituciones y remociones previstas en este artculo y en el anterior, no darn
derecho a recurso alguno ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
i)
Tambin estn reservadas al funcionamiento en Consejo de Ministros, las competencias del Poder Ejecutivo contenidas en varias disposiciones transitorias, la ms
notable de las cuales es la de designar miembros de la Comisin Nacional de Educacin
Fsica y del Consejo Directivo del SODRE.
j)
Aumentar las atribuciones de los Ministros (art. 181, ordinal 80). En los casos en
que el Poder Ejecutivo pueda cometer el ejercicio de una atribucin a un Ministro sin que
se trate de un caso de delegacin, esa decisin del Poder Ejecutivo tiene que hacerse en
Consejo de Ministros.
k)
Art. 188, inciso final: la designacin de representantes del Estado en las empresas
privadas con participacin estatal.
Apreciacin crtica
Procedimiento interno del Consejo de Ministros
No es un rgano que tenga sesiones ordinarias ya que sus atribuciones son de ejercicio
espordico. El consejo funciona solamente cuando se plantea algn asunto para llevarlo al
Consejo. Las sesiones del Consejo de Ministros vendran a ser en realidad, extraordinarias.

Art. 161: El Consejo de Ministros convocado por el Presidente de la Repblica cuando lo

juzgue conveniente o cuando lo soliciten uno o varios Ministros para plantear temas de sus
respectivas cargos y deber reunirse dentro de las veinticuatro horas siguientes o en la
fecha que fue la convocatoria.
Cuando se indica el asunto que se va a tratar, un asunto en Consejo por parte del
Presidente, automticamente, queda inhibido de pronunciarse sobre el tema el Poder
Ejecutivo mediante las otras formas de actuacin. No puede actuar ni por delegacin ni
por la va del acuerdo cuando el asunto ha sido planteado en Consejo. Ello resulta de la
palabra privativa, tendr competencia privativa en todos los actos de gobierno y
administracin que planteen en su seno el Presidente de la Repblica o sus Ministros en
temas de sus respectivas carteras. Privativo quiere decir que priva de competencia a los
dems rganos que pudiesen actuar y a las dems formas de actuacin del rgano Poder
Ejecutivo.
El Consejo tiene pues dos zonas de competencia: una competencia necesaria, en la que
slo puede actuar l siempre, sin necesidad de que se haga un planteo previo, y otra
competencia privativa, que depende del planteo. Basta que se plantee en Consejo un
asunto cualquiera de competencia del Poder Ejecutivo para que desde ese momento slo
pueda resolverse en Consejo de Ministros. Claro que el buen sentido del Presidente de la
Repblica y del Ministro correspondiente har que no se moleste a sus colegas en reunir al
Consejo si el asunto es de poca importancia.
El Consejo de Ministros dicta su propio reglamento interno.
Papel constitucional que tiene el Consejo de Ministros en el Gobierno de la
Repblica
En Uruguay, el Consejo de Ministros est presidido por el Presidente de la Repblica.
En Uruguay el Jefe de Estado es el Presidente de la Repblica. Pero el Jefe de Gobierno es
el Consejo de Ministros, o es el Presidente de la Repblica actuando como Presidente del
Consejo de Ministros si tiene mayora en el Parlamento.
En resumen, desde el punto de vista jurdico, el Jefe de Gobierno es claramente el Consejo
de Ministros, porque es el rgano que tiene la ltima palabra en cuanto a la orientacin
poltica del gobierno. Pero, desde el punto de vista poltico, como siempre puede ocurrir,
ese rgano colegiado puede seguir las directivas, estar sujeto al liderazgo poltico, no
jurdico (sin estar obligado a seguirlo, pero siguindolo por razones polticas) de una
persona que podr ser, ora el Presidente de la Repblica, ora uno de los Ministros, ora un
lder partidario que no ocupe cargos en el Consejo de Ministros. Es decir, el papel
constitucional del Consejo de Ministros en la Constitucin Uruguaya es el papel de Jefe de
Gobierno, y ese papel jurdico puede conferir al Presidente de la Republica la calidad
poltica de Jefe de Gobierno en la medida en que ese Consejo de Ministros responda a las
orientaciones del Presidente de la Republica; en el caso que el Consejo de Ministros no
siga las orientaciones polticas del Presidente, el Jefe de Gobierno ser otro.
Si el Presidente de la Repblica deja de tener apoyo parlamentario, podr la posicin del
Jefe de Estado reducirse a una mera posicin de Jefe de Estado y participar, solamente,
como un voto minoritario, en la actuacin de la Jefatura de Gobierno colegiada que sera
el Consejo de Ministros.
Liderazgo y responsabilidad del Poder Ejecutivo

Se le ha otorgado al Poder Ejecutivo una serie de competencias destinadas a permitirle

asumir la responsabilidad por la orientacin poltica general del pas, impidiendo que el
Poder Ejecutivo pueda argumentar que fracas en su gestin poltica por falta de
colaboracin de otros rganos pblicos.
Los conflictos de opinin entre el Parlamento y el Poder Ejecutivo tienden a resolverse de
alguna manera que concluye ora en la primaca de la opinin del Poder Ejecutivo ora en la
sustitucin de ese Poder Ejecutivo de manera que el nuevo Poder Ejecutivo que venga
tenga el apoyo del Parlamento.
Relaciones del acuerdo con el Consejo
El Consejo de Ministros es competente para revocar todo lo resuelto por el Poder Ejecutivo
bajo cualquiera de sus formas. Si la resolucin original haba sido tomada en Consejo de
Ministros, la revocacin tendr que hacerse por mayora absoluta de componentes del
Consejo de Ministros. Si no, si la resolucin original haba sido tomada por el Presidente
de la Repblica en acuerdo con el Ministro o Ministros respectivos, o por la delegacin
(actuando un Ministro en ejercicio de atribuciones delegadas) bastar la mayora de
presentes (art. 165). Hay una prioridad institucional del Consejo sobre el acuerdo.

Clasificacin de las atribuciones del Poder Ejecutivo

a)
Competencias atinentes a la ejecucin de la legislacin. Ordinal 4 del art. 168:
Publicar y circular, demora, todas las leyes que, conforme a la Seccin VII, se hallen ya
en estado de publicar y circular; ejecutarlas, hacerlas ejecutar, expidiendo los reglamentos
especiales que sean necesarios para su ejecucin.
b)
Actividad de colegislacin. El Poder Ejecutivo participa de la funcin legislativa a
travs de la iniciativa, del poder de observacin de los proyectos de ley sancionados que le
remita el Poder Legislativo y a travs de la promulgacin de las leyes. Estas potestades de
colegislacin han resultado reforzadas en las reformas constitucionales de 1967 y de
1997:

se estableci el instituto de la declaracin de urgente consideracin de proyecto de

ley, bastara el vencimiento de los plazos sin pronunciamiento de las Cmaras para
que se considere fictamente aprobado el proyecto del Poder Ejecutivo.
se ha reforzado el valor de las intervenciones del Poder Ejecutivo en el trmite de la
legislacin, en el art. 139, que fija un plazo perentorio de 30 das a la Asamblea
General, vencido el cual se consideran aceptadas las observaciones del Poder
Ejecutivo.
resulta reforzada la participacin colegisladora del Poder Ejecutivo, aumentando los
casos de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo.

c)
Atribuciones especiales de administracin activa. Conceder ascensos militares, de
nombrar personal consular y diplomtico, de dar retiros y arreglar las pensiones, de
designar al Fiscal de Corte y a los dems Fiscales, de recibir Agentes Diplomticos y
autorizar el ejercicio de sus funciones a los Cnsules extranjeros, etc. Estas competencias
las tiene independientemente de lo que disponga la ley, directamente por mandato
constitucional.
d)
Atribuciones de control. Fuera del art. 168, adems, se le confieren al Poder
Ejecutivo otra serie de atribuciones de control de la actividad administrativa realizada por

otros rganos que no dependen jerrquicamente del Poder Ejecutivo sino que estn
descentralizados.
Tratndose de los Entes Autnomos comerciales e industriales y en general de todos
aquellos que no sean de enseanza, el artculo 197 otorga al Poder Ejecutivo un control de
conveniencia y de legalidad de la gestin de los jerarcas de esos Entes. Entre el Poder
Ejecutivo y el Directorio o Director General, hay una posicin igualitaria, no hay ninguno
que pueda mandar sobre el otro y en definitiva, la ltima palabra le corresponder a un
tercer rgano (el Senado), que decidir quin tiene razn de los dos en la apreciacin de
conveniencia o ilegalidad de la gestin.
Dice el artculo 197, en efecto: Cuando el Poder Ejecutivo considere inconveniente o
ilegal la gestin o actos de los Directorios o Directores Generales, podr hacerles las
observaciones que crea pertinentes, as como disponer la suspensin de los actos
observados. En caso de ser desatendidas las observaciones, el Poder Ejecutivo podr
disponer las rectificaciones, los correctivos o remociones que considere del caso,
comunicndolos a la Cmara de Senadores, la que en definitiva resolver. Se aplicar, en
lo pertinente, lo dispuesto en los incisos segundo y tercero del artculo 198.
La decisin del senado es la ultima palabra y solo basta que haya una mayora simple de
presentes para que se le pueda dar la razn al Poder Ejecutivo o al Ente.
Tambin pueden incluirse entre estas facultades de control del Poder Ejecutivo la de
reemplazar transitoriamente a los miembros de los Directorios o Directores Generales a
que se refiere el artculo 198, la de recibir la rendicin de cuentas de la gestin a los
jerarcas de los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados (articulo 193), y respecto de
los Gobiernos Departamentales la atribucin de apelar, ante la Cmara de Representantes,
dentro de los 15 das de su publicacin en el Diario Oficial, por razones de inters general,
los decretos de los Gobiernos Departamentales que crean o modifican impuestos (articulo
300).
Tambin, como control del PE sobre los entes no sometidos a su jerarqua, la posibilidad
de acompaar proyectos sustitutivos de Presupuesto, es una funcin de control porque
ese proyecto sustitutivo se agrega y no sustituye al proyecto original.
El PE es el que aprueba los actos jurdicos de importancia de los Entes industriales o
comerciales, como el Estatuto de los funcionarios de los Entes Autnomos comerciales e
industriales y el Presupuesto de los Entes Autnomos y de los Servicios Descentralizados.
En caso de discrepancia en cuanto al presupuesto entre el Poder Ejecutivo y el Directorio
del Ente, se considera aprobada la opinin del Poder Ejecutivo, si la Asamblea General no
se expide dentro del plazo de 40 das, por 2/3 de votos del total de sus componentes.
Los Ministros
Los Ministros tienen una posicin constitucional doble: por un lado, integran el rgano
Poder Ejecutivo por la va del Consejo o del acuerdo pero, por otro lado, constituyen
rganos unipersonales que pueden tomar decisiones con prescindencia del Presidente de
la Repblica. En esta segunda posicin, los Ministros actan como titulares de rganos
subordinados jerrquicamente al Poder Ejecutivo.
Si el Ministro expide un acto administrativo, cualquier interesado puede recurrir ante el
superior jerrquico, que es el Poder Ejecutivo. Si el Poder Ejecutivo al resolver ese recurso
funciona en acuerdo, entonces, no se podr modificar el acto administrativo del Ministro
sin acuerdo del propio Ministro. Pero, como tambin puede funcionar en Consejo, esa
subordinacin jerrquica es real y efectiva, y podr quedar en minora la opinin de ese

Ministro y revocarse lo resuelto a pesar de que el Ministro no haya cambiado de opinin.

Es posible que sin necesidad de cambiar el Ministro, la opinin de ese Ministro resulte
vencida en votacin mayoritaria y si el asunto no es suficientemente importante como
para que el Ministro renuncie, se puede conservar el Ministro y modificar la decisin
tomada en un caso.
Atribuciones de los Ministros
El art. 181 de la Constitucin regula la competencia del rgano Ministerio como rgano
unipersonal subordinado al Poder Ejecutivo. Dice que: Son atribuciones de los Ministros,
en sus respectivas carteras, y de acuerdo con las leyes y las disposiciones del Poder
Ejecutivo:
1)

Hacer cumplir la Constitucin, las leyes, decretos y resoluciones.

2)
Preparar y someter a consideracin superior los proyectos de ley, decretos y
resoluciones que estimen convenientes Art. 181, ordinal 2: Los Ministros podrn asistir a
las sesiones de la Asamblea General, de cada Cmara, de la Comisin Permanente y de
sus respectivas comisiones internas, y tomar parte en sus deliberaciones, pero no tendrn
voto. Es decir, los Ministros tiene voz, pero no tienen derecho a iniciativa, esta le
corresponde al PE sin perjuicio de que presentado un proyecto de ley el PE resuelva
hacerlo suyo.
3)
Disponer, en los limites de su competencia, el pago de las deudas reconocidas del
Estado
4)
Conceder licencias a los empleados de su dependencia. Aunque el Ministro pueda
delegar esta funcin, la responsabilidad de todas las licencias que se otorguen a cualquier
funcionario de las dependencias del PE ser del Ministro respectivo.
5)

Proponer el nombramiento o destitucin de los empleados de sus reparticiones

6)
Vigilar la gestin administrativa y adoptar las medidas adecuadas para que se
efecte debidamente e imponer penas disciplinaras. La nica manera de que sea legtima
la imposicin de penas disciplinarias por rganos subordinados a los Ministros es la va de
la delegacin. El Poder Ejecutivo podr entender en esta materia, solamente en segunda
instancia, por la va de los recursos, o cuando la pena a aplicar sea la destitucin, que la
destitucin est expresamente atribuida por el art. 168 ord.10, al Poder Ejecutivo.
7)

Firmar y comunicar las resoluciones del Poder Ejecutivo

8)
Ejercer las dems atribuciones que les cometan las leyes o las disposiciones
adoptadas por el Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros, sin perjuicio de lo dispuesto
artculo 160.
En resumen, los Ministros tienen adems de las atribuciones a texto expreso de la
Constitucin, las que les seale la ley y las que les seale el Poder Ejecutivo en Consejo
de Ministros. Esto vale, se trate de desconcentracin o se trate de delegacin.
Cmo se distribuyen entre esos dos rganos las atribuciones concretas para ejecutar la
ley? Lo puede hacer el propio Poder Ejecutivo, diciendo que tales cosas las har l mismo
y que tales otras sern atribuciones de los Ministro Para hacer esto, para decir que sern
atribuciones de los Ministros, para colocarlas en la competencia desconcentrada de los
Ministros, el Poder Ejecutivo tiene que actuar en Consejo de Ministros. Si, en cambio, la
ley dice concretamente que tal atribucin corresponder al Poder Ejecutivo, esa
competencia del Poder Ejecutivo podr tambin ser ejercida por el Ministro pero

solamente mediante la va de la delegacin; y esta delegacin ha de hacerse tambin en

Consejo de Ministros.
Hay diferencia prctica entre un caso y el otro. Si se pone en la competencia del Ministro
la atribucin, el Ministro la ejercer en nombre propio y si perjudica a alguien
corresponder el recurso de revocacin y, en subsidio, el recurso jerrquico para ante el
Poder Ejecutivo. Mientras que en el otro caso, de que el Ministro ejerce una atribucin
delegada, la resolucin la firmar el Ministro pero la firmar por delegacin, nombre del
Poder Ejecutivo; se considerar, de entrada, como una resolucin imputable al Poder
Ejecutivo.
9)
Delegar a su vez por resolucin fundada y bajo su responsabilidad poltica, las
atribuciones que estimen convenientes. Este delegar a su vez puede ser o una
subdelegacin o una delegacin de una atribucin primaria, propia del Ministro.
Esta delegacin ministerial puede hacerse, a diferencia de la delegacin del Poder
Ejecutivo que tiene que hacerse en los Ministros, en cualquier rgano, no hay en la
Constitucin ninguna limitacin. Puede regularse el ejercicio de esa atribucin de delegar,
tanto por las leyes como por las disposiciones del Poder Ejecutivo. Se podr, por lo tanto,
regular el ejercicio de esa atribucin de delegar pero nunca excluir de la delegabilidad
atribuciones que la propia Constitucin no excluye de la delegabilidad.
Los Subsecretarios
Los Ministros tienen una correspondencia biunvoca con sus Subsecretarios: tienen un
subsecretario cada uno. El Subsecretario es nombrado por el Poder Ejecutivo, se hace a
propuesta del Ministro, y cesa con el Ministro.
El art. 184 da a los Subsecretarios la posibilidad de desempear interinamente el
Ministerio, pero no se la da como un derecho, el Presidente de la Repblica lo designa
como Ministro interino durante la licencia del Ministro titular, pero el Presidente de la
Repblica puede tambin optar por encargarle el interinato a otro de los Ministros.
No se prev en la Constitucin qu ocurre cuando no se trata de licencia sino de algn
otro motivo que haga necesaria la sustitucin del Ministro. En caso de licencia podr
subrogarlo otro Ministro o el Subsecretario, pero que en los dems casos no funciona ese
artculo y debe entenderse que la subrogacin o la sustitucin del Ministro tiene que
hacerse con otro Ministro y no con el Subsecretario.
Responsabilidad de los Ministros por delito
El art. 178 dice que: Los Ministros de Estado gozarn de las mismas inmunidades y les
alcanzarn las mismas incompatibilidades y prohibiciones que a los Senadores y
Representantes en lo que fuere pertinente. Alcance de la extensin de las inmunidades
parlamentarias a los Ministros:
1)
La extensin de la irresponsabilidad del art. 112 (los senadores y los representantes
jams sern responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempeo de
sus funciones) a los Ministros hara que los actos administrativos acordados por los
Ministros, que son evidentemente la expresin de su voto y de su opinin, no los hagan
responsables ni penal ni civilmente. Pero el articulo 179 establece claramente la responsabilidad de los Ministros por los actos administrativos que con su voto expida el Poder
Ejecutivo o que expidan como autoridades desconcentradas. La irresponsabilidad del art.
112, cede ante la afirmacin precisa de que: el o los ministros sern responsables de los
decretos y rdenes que firmen o expidan junto con el Presidente de la Repblica o en
Consejo de Ministros, salvo el caso de resolucin expresa del Consejo de Ministros en el

que la responsabilidad ser de los que acuerden la decisin (como la resolucin puede
tomarse incluso contra la voluntad del Ministro correspondiente, se deja a salvo el caso de
que haya votado en contra). Por esto, se debe dejar constancia en actas de quienes son
los que votan en un sentido o en otro pues puede haber un problema de responsabilidad.
El segundo prrafo aclara que: Los Ministros no quedarn exentos de responsabilidad por
causa de delito aunque invoquen la orden escrita o verbal del Presidente de la Repblica o
del Consejo de Ministros, es decir que la eximente de responsabilidad llamada
obediencia debida, que favorece a los funcionarios subordinados cuando cometan un
delito por orden superior, no alcanza a los Ministros. Si el Consejo de Ministros, contra su
voto, resuelve algo que es delictivo, el Ministro no est obligado a cumplirlo. Los
funcionarios de los ltimos grados del escalafn pueden excusarse de la responsabilidad
penal invocando la orden superior, pero a medida que se va subiendo en el grado del
escalafn va siendo cada vez mayor el margen de control que tiene que hacer de las
ordenes superiores en cuanto a si son delito o no; y al llegar a los Ministros ese control es
total.
La irresponsabilidad del art. 112 slo sera pertinente si el voto u opinin del Ministro,
emitido en el ejercicio de sus funciones, no configurase un acto jurdico perfecto.
2) La extensin a los Ministros, en lo pertinente, de las inmunidades de arresto (art. 113)
y de procesamiento (art. 114). El inciso segundo del mismo art. 178 dice: No podrn ser
acusados sino en la forma que seala el articulo. 93 y, an as slo durante el ejercicio del
cargo.... La norma anloga para el Presidente de la Repblica (art. 172) contina
diciendo: o durante los seis meses siguientes a la expiracin del mismo.
El Ministro tambin podr ser acusado, pero con la diferencia de que ya no ser con los
procedimientos del art. 93.
No es fcil aplicar a los Ministros lo dispuesto en aquellos arts. 113 y 114, que condicionan
el arresto y el procesamiento a la anuencia de su respectiva Cmara, porque los Ministros
no son miembros de ninguna Cmara, y por lo tanto cul sera el rgano que autorizar
su arresto?. Una solucin podra ser la de que fuera el Consejo de Ministros; otra solucin
sera la de que fuera un rgano de Poder Legislativo y otra solucin sera la de que lo
pertinente de los arts. 113 y 114 es la regla de que los Ministros gozan de inviolabilidad
hasta que son suspendidos en sus funciones, pero que la suspensin y sometimiento al
Poder Judicial (art. 114 in fine), procede en el marco del inciso segundo del art. 178, esto
es, si la Cmara de Representantes lo acusa (por cualquier delito) por el voto de 2/3 de
sus componentes y queda el Ministro suspendido en sus funciones (art. 178 in fine). En
puridad, esas tres posibles soluciones pueden armonizarse, admitiendo que, por la
mayora especial de 2/3 (arts. 114 y 178), tanto el Consejo de Ministros como la Cmara
de Representantes pueden expedir un acto jurdico equivalente al desafuero del Ministro,
esto es, suspenderlo y ponerlo a disposicin del Poder Judicial permitiendo su arresto y su
procesamiento.
De la armonizacin de esas soluciones, surge lo siguiente:
a)
en la hiptesis de arresto de un Ministro infraganti delito se deber dar
cuenta inmediata al Consejo de Ministros con la informacin sumaria del hecho,
aplicando el art. 113.
b)
ningn Ministro puede ser procesado por el Poder Judicial si el Consejo de
Ministros o la Cmara de Representantes no resuelven, por 2/3 de votos del total de
componentes del rgano, que hay lugar a la formacin de causa.

c)
esa resolucin del Consejo de Ministros o de la Cmara de Representantes
determina que el Ministro imputado quede suspendido en sus funciones y a
disposicin del Poder Judicial.
Si se arresta a un Ministro infraganti delito, corresponder dar cuenta a la Cmara de
Representantes, como si se tratara de un diputado, y esta Cmara decidir si hay lugar a
la formacin de causa. En caso afirmativo, lo acusar ante el Senado; si la acusacin se
adopta por 2/3 del total de componentes, el Ministro queda suspendido y estando
suspendido queda a disposicin del Poder Judicial. Si la acusacin no rene dichos 2/3 el
Ministro acusado no queda suspendido y prosigue el juicio ante el Senado hasta que llegue
el momento en que el Senado vote si acoge la acusacin, esto es, la pretensin de
separacin del cargo; si esta pretensin recoge los votos de 2/3 de componentes del
Senado, el Ministro queda separado del cargo (art. 102) y sujeto al proceso penal ante el
Poder Judicial (art. 103).
Si la acusacin no alcanza a los 2/3 en la Cmara de Representantes y tampoco se
alcanzan los 2/3 para sentenciar la destitucin en la de Senadores, el Ministro no puede
ser sometido a juicio penal ante el Poder Judicial hasta que haya cesado por otra va o
hasta que el Consejo de Ministros lo desafuere declarndolo suspendido en sus funciones,
en ejercicio de las atribuciones que los arts. 113 y 114.
La suspensin prevista no es disciplinaria sino preventiva. Durante el tiempo que esta
suspendido deber ser sustituido en sus funciones por otro Ministro sealado por el
Presidente de la Republica. En este caso no puede ser sustituido por el subsecretario
desde que la sustitucin por el subsecretario slo esta prevista en la Constitucin para el
caso de licencia. El Subsecretario, no obstante, sigue actuando como subsecretario,
porque los Subsecretarios cesan cuando cesa el Ministro pero no quedan suspendidos
cuando se suspende al Ministro (art. 183, cese, y art. 184, licencia).
La suspensin termina cuando se vota en la Cmara de Senadores si se acoge la
pretensin acusatoria formulada por la Cmara de Representantes. Si en esa votacin no
se obtienen 2/3 de votos el Ministro vuelve a sus funciones; si se alcanza dicha pro porcin
de 2/3 la suspensin se transforma en separacin definitiva, y entonces cesa tambin el
Subsecretario automticamente.
Responsabilidad civil de los Ministros
Desde 1967, al extenderse por el inciso primero del art. 178, las inmunidades
parlamentarias a los Ministros, resulta aplicable en lo pertinente a los Ministros al art. 112
que dice que: Los Senadores y los Representantes jams sern responsables por los
votos y opiniones que emitan durante el desempeo de sus funciones. Jams sern
responsables ni penal ni civil, ni administrativamente. Por lo tanto, el art. 25 solamente
resultara aplicable cuando se tratase de hechos del Ministro que no cupieran bajo la
definicin de votos y opiniones emitidos durante el desempeo de sus funciones. Con
esta interpretacin, evidentemente seran muy pocas las situaciones en las cuales podra
invocarse la responsabilidad civil de los Ministros.
Cabe, empero, otra interpretacin, fundada en que la extensin a los Ministros de las
inmunidades parlamentarias slo vale, segn el texto del inciso primero del art. 178, en
lo pertinente, expresin que, interpretada contextualmente con el texto que tenan los
art. 175 y 179 de la Constitucin de 1967, permita distinguir entre los votos y opiniones
que no se hubieran traducido en actos jurdicos, y los votos y opiniones que hubiera
integrado el procedimiento de formacin de la voluntad del rgano Poder Ejecutivo,
alcanzando a configurar un acto jurdico perfecto.

Los Ministros no tienen responsabilidad disciplinaria

En cuanto a la responsabilidad disciplinaria, los Ministros, en realidad carecen de ella.
No es posible tomar medidas disciplinarias porque la Constitucin ha pensado que todo
problema referente a la disciplina o al comportamiento de los Ministros pierde importancia
ante la cuestin poltica de si conviene o no que el Ministro siga sindolo. Cualquier
medida que se tomara respecto de un Ministro, distinta de la separacin del cargo por
parte del Presidente de la Repblica, tiene ms inconvenientes polticos que lo que pudiera
tener de conveniente como medida de orden administrativo.
Incompatibilidades de los Ministros
La extensin a los Ministros del rgimen de incompatibilidades y prohibiciones de los
Senadores y Representantes en lo que fuera pertinente, hace aplicable a los Ministros los
arts. 122 a 126.
El art. 122 no puede aplicarse literalmente porque supone una autorizacin de las
respectivas Cmaras, y los Ministros no tienen por qu integrar una Cmara.
El art. 123 establece la incompatibilidad entre el cargo de legislador y cualquier otro cargo
pblico electivo. De modo que si se designa como Ministro a una persona que ocupa un
cargo electivo, por ejemplo, un Edil, esa incompatibilidad har que si acepta el cargo de
Ministro quede cesante como Edil.
Prohibiciones de los Ministros
El art. 124 prohbe a los Senadores y a los Representantes y, por ende, a los Ministros:
1)
Intervenir como directores, administradores o empleados en empresas que
contraten obras o suministros con el Estado, los Gobiernos Departamentales, Entes
Autnomos, Servicios Descentralizados o cualquier otro rgano pblico.
Tambin les est prohibido en el mismo art. 124:
2)
Tramitar o dirigir asuntos de terceros ante la Administracin Central, Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados.
Concluye este art. 124 con un inciso final que dice: La inobservancia de lo preceptuado en este articulo importar la prdida inmediata del cargo legislativo.
La responsabilidad poltica de los Ministros
La responsabilidad poltica de los Ministros funciona ante el Presidente de la Rep blica y
ante la Asamblea General.
Los dos primeros prrafos del art.175 indican que la sustitucin de uno o ms Ministros
por razones polticas, slo cabe cuando el Presidente de la Repblica entiende que el
Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario. Este nuevo art.175, el prrafo del
art.174, que manda al Presidente de la Repblica que adjudique los Ministerios entre
ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el
cargo. el apoyo parlamentario, asegurara la permanencia de los Ministros en sus cargos,
de modo que el Presidente de la Repblica solamente podra poner fin a dicha
permanencia cuando entiende que han perdido el apoyo o respaldo.
Esta responsabilidad poltica de los Ministros, tanto frente al Presidente como frente a la
Asamblea General, existe respecto de los actos que el Ministro expide como rgano
unipersonal, como es obvio; pero tambin existe respecto de los actos que el Ministro
contribuye a formar como integrante del Poder Ejecutivo, en acuerdo con el Presidente de
la Repblica o como miembro del Consejo de Ministros.

En tercer lugar, tambin responde polticamente el Ministro por los actos que l no expide
pero que se expiden en su nombre por personas en quienes el Ministro haya delegado sus
atribuciones: el ord. 9 del art. 181 dice, en efecto, que al Ministro corresponde Delegar
por resolucin fundada y bajo su responsabilidad poltica, las atribuciones que estime
convenientes, de modo que cuando escoge un delegatario tiene que hacerlo cuidndose,
eligiendo una persona que sea moralmente responsable como para que despus los
disparates polticos que haga no le acarreen la prdida del cargo al Ministro.
BOLILLA 13
DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIOS
Descentralizacin y control
Descentralizacin supone ruptura del vnculo jerrquico y sustitucin por vnculos de
control, es la ausencia de la potestad de dar instrucciones u rdenes de servicio al rgano
descentralizado (Ej: OSE). Descentralizacin es incompatible con jerarqua. No le puede
dar rdenes, pero puede tomar una serie de medidas que sirven para controlar la
actuacin del inferior.
Hay ms descentralizacin cuanto menos controles hay sobre la actuacin del rgano
descentralizado. Hay poca descentralizacin cuando los controles son ms intensos. Si voy
disminuyendo el grado de descentralizacin, voy acumulando controles hasta que al final
ya, prcticamente, es lo mismo que si se le pudiera dar rdenes. Cuando se salta esa
barrera el rgano sujeto a control se convierte en centralizado, sometido a jerarqua.
Autonoma
Se refiere al hecho del poder dictar su propio ordenamiento jurdico (Ej: la Universidad de
la Republica es un Ente Autnomo).
Se puede tener tambin ms o menos autonoma: los entes autnomos tienen ms
autonoma que los servicios descentralizados, as como mayor descentralizacin. Si a un
Ente Autnomo se le disminuye el grado de autonoma, se convierte en un Servicio
Descentralizado, y si se le sigue disminuyendo en una dependencia del Ministerio
respectivo.
Entes Autnomos y Servicios Descentralizados
Los Entes Autnomos tienen mayor descentralizacin y autonoma que los Servicios
Descentrados.
Autonom
a

Mayor

Descentralizacin
Mayor
Menor

Menor

Entes
Autnomos
Servicios
descentralizados

Hay dos conceptos tericos, el de autonoma y el de descentralizacin, y dos conceptos

que no son tericos, que son de Derecho positivo uruguayo, el del Ente Autnomo y el de
Servicio Descentralizado; pero esos conceptos no se corresponden, sino que tanto los
Servicios Descentralizados como los Entes Autnomos son, ambos, organismos
descentralizados, y son, adems, ambos, organismos autnomos.
Entes de organizacin necesaria como Entes Autnomos
La constitucin prev en Arts. 195, 196 e inciso primero del 202, que determinados
servicios sean necesariamente Entes Autnomos. Cualquier ley que pusiera trabas al
ejercicio de la autonoma o que limitara la descentralizacin de estos servicios sera
inconstitucional.
Estos servicios son el Banco de Previsin Social (art. 195), el Banco Central de la
Repblica (art. 196) y la Enseanza Pblica Superior, Secundaria, Primaria, Normal,
Industrial y Artstica (art. 202 inciso 1).
En cuanto al art. 202 tambin hay otra pequea aclaracin parecida que hacer. En el art.
202 se habla de la Enseanza Pblica Superior, por ejemplo, y no se habla de la
Universidad de la Repblica, que se nombra expresamente en el art. 203, inciso segundo.
El hecho de que uno de los cometidos de la Universidad sea la Enseanza Superior es
suficiente para que quede incluida en el art. 202 como Ente Autnomo necesario.
Esos son los nicos organismos que la Constitucin misma organiza como Entes
Autnomos y que, por lo tanto, no pueden convertirse en Servicios Descentralizados, no
puede disminurseles su grado de autonoma o limitrseles el grado de descentralizacin
de estos servicios ya que sera inconstitucional, es decir que en estos casos, la autonoma
est constitucionalmente garantida.
Otros Entes Autnomos posibles
Inciso primero del art. 189: Para crear nuevos Entes Autnomos y para suprimir los
existentes, se requerirn los dos tercios de votos del total de componentes de cada
Cmara, es decir que no puede crearse un Ente Autnomo ni por decreto ni por convenio
interadministrativo ni por ningn otro tipo de decisin que no sea una ley por 2/3 de votos
del total de componentes de cada Cmara.
Servicios que no pueden ser Entes Autnomos
No todo se puede convertir en Ente Autnomo. Por ej. existen temas que estn
constitucionalmente atribuidos al Poder Ejecutivo en el art. 168:
1) La conservacin del orden y tranquilidad en lo interior, y la seguridad en lo exterior.
2) El mando superior de todas las fuerzas armadas, etc.
Por lo tanto, no puede la ley encomendar esos cometidos a un Ente Autnomo.
Fuera de los casos en los cuales un cometido se atribuye expresamente al Poder Ejecutivo
la regla general es la de que todos los servicios estatales nacionales pueden ser puestos a
cargo de un Ente Autnomo con la excepcin del art. 186, que dice as: Los servicios que
a continuacin se expresan: Correos y Telgrafos, Administraciones de Aduanas y Puertos
y la Salud Pblica no podrn ser descentralizados en forma de entes autnomos, aunque
la ley podr concederles el grado de autonoma que sea compatible con el contralor del

Poder Ejecutivo.Es decir que hay una serie de vas por las cuales se controla la accin del
Servicio Descentralizado sin llegar a constituir sumisin jerrquica al Poder Ejecutivo.
Servicios comerciales e industriales
Hay servicios que la Constitucin prohbe que sean centralizados, es decir, la situacin
inversa a la del art. 186: la Constitucin precepta que sean o bien Entes Autnomos o
bien Servicios Descentralizados. La Constitucin considera inconveniente que esos
servicios estn administrados por los Ministerios. Esa situacin se da respecto de los
servicios del dominio industrial y comercial del Estado (art. 185).
Art. 185: Los diversos servicios del dominio industrial y comercial del Estado sern
administrados por Directorios o Directores Generales y tendrn el grado de
descentralizacin que fijen la presente Constitucin y las leyes que se dictaren con la
conformidad de la mayora absoluta del total de componentes de cada Cmara, es decir,
que la ley, por mayora absoluta, es la que puede determinar el grado de
descentralizacin, esto es, si sern Entes Autnomos o si sern Servicios
Descentralizados.
Los actos de los Entes Autnomos no son recurribles para ante el Poder Ejecutivo
Hay normas constitucionales que garantizan cierto mnimo de autonoma para los Entes
Autnomos.
Art. 194: no puede haber recursos ante el Poder Ejecutivo de las decisiones de los Entes
Autnomos. Los Entes Autnomos slo estn controlados en cuanto a los recursos
directamente por los rganos jurisdiccionales, por el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo o el Poder Judicial, no hay posibilidad de recurrir ante el Poder Ejecutivo.
Por consiguiente, los actos administrativos de los Directorios o Consejos Directivos de los
Entes Autnomos slo admiten un recurso, el recurso de revocacin, que lo resuelve el
mismo rgano que dict el acto.
En cambio tratndose de Servicios Descentralizados, el tercer inciso del art. 317 establece
que cabr un recurso (llamado recurso de anulacin) ante el Poder Ejecutivo. La ley no
puede ni crear recursos ante el Poder Ejecutivo en el caso del Ente Autnomo ni suprimir
el recurso de anulacin en el caso del Servicio Descentralizado.
Resumen esquemtico
Pongamos lo expuesto en un esquema al solo efecto de recordar en la memoria las
distintas posibilidades, desde la mayor centralizacin hasta la mayor descentralizacin:
1) las dependencias ministeriales (M),
2) los Servicios Descentralizados (SED),
3) los Entes Autnomos (EA):

a) Hay un ncleo de servicios que necesariamente deben estar a cargo de dependencias

ministeriales: seran los de mantenimiento del orden interno, defensa exterior y
relaciones exteriores, que estn atribuidas expresamente por la Constitucin al Poder
Ejecutivo:
b) Luego aparecen en la segunda lnea del esquema, aquellos servicios que pueden ser o
bien dependencias ministeriales o bien Servicios Descentralizados (actualmente son
descentralizados la Administracin Nacional de Puertos, de Correos, y ANTEL).
c) Luego tendramos aquellos servicios que pueden ser Servicios Descentralizados o Entes
Autnomos. Seran los del art. 185, Los diversos servicios del dominio industrial o
comercial del Estado (Bancos comerciales del Estado, etc.). No hay necesariamente
ningn ncleo de servicios que tengan que ser servicios Descentralizados. La ley podra
suprimir todos los Servicios Descentralizados y encomendar sus cometidos, algunos de
ellos a Ministerios y algunos a Entes Autnomos, segn fuera el caso.
d) Otro ncleo estara formado por aquellos servicios que necesariamente deben ser
Entes Autnomos: son los de los art. 195 (Banco de Previsin Social), 196 (BCU) y
primer inciso del art. 202 (es decir, los servicios de Enseanza Pblica Superior,
Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artstica).
e) Todos los dems servicios pueden ser colocado por el legislador, indistintamente en
cualquiera de las tres categoras, con la excepcin de los que se consideran como
propios de los Gobiernos Departamentales, como es obvio.
Mayoras especiales para determinar la organizacin de un servicio estatal
No se puede crear un nuevo Ente Autnomo o suprimir un Ente Autnomo si no es por 2/3
de votos del total de componentes de cada Cmara. Cuando se trata de cambiar el
cometido de un Ente Autnomo a otro, o de Ente Autnomo a un Servicio Descentralizado,
crear o suprimir servicios Descentralizados o Ministerios, slo basta la mayora absoluta
del total de componentes de cada Cmara.
Una vez escogida la forma de Ente Autnomo, para un determinado servicio, corresponde
ver el problema de la integracin de sus autoridades.
Integracin de los rganos jerarcas de los Entes Autnomos y de los Servicios
Descentralizados

Los rganos jerarcas pueden ser unipersonales o colegiados. Los rganos jerarcas de los
Entes Autnomos tienen que ser colegiados; los de los Servicios Descentralizados pueden
ser unipersonales (incisos terceros de los arts. 175 y 185) o colegiados.
Cuando son unipersonales se llaman Direcciones Generales. Cuando son colegiados; se
llaman Consejos Directivos si son servicios de enseanza o Directorios si son servicios
comerciales o industriales.
La Constitucin da dos reglas distintas para la integracin segn se trate de servicios de
enseanza o de servicios industriales o comerciales, y en ambos casos establece algunas
excepciones o precisiones que vamos a ver a continuacin.
a)
Tratndose de servicios de enseanza, pueden ser designados o electos, no se
admite otra forma de llegar al cargo; con la particularidad para el caso de la Universidad
de la Repblica, de que entre las dos posibilidades (designacin o eleccin), la
Constitucin opta ya por la designacin. Es decir, los miembros de Consejo Directivo de la
Universidad de la Republica son todos designados, pero la representatividad de los
ordenes universitarios esta garantizada, porque los rganos que designan son , a su vez,
electos. Los miembros del Consejo Directivo son designados por los Consejos de
Facultades y por la Asamblea General del Claustro.
Salvo el caso de la Universidad, en los dems Entes, el escoger entre el sistema de
eleccin y el de designacin, corresponde a la ley. La ley por mayora absoluta de votos
del total de componentes de cada Cmara establece cmo son designados o electos los
miembros de los Consejos Directivos de los Entes Autnomos de Enseanza.
b)
Tratndose de los dems Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, la
Constitucin trae un procedimiento de designacin para proveer los cargos no electivos en
el art. 187, pero prev tres casos en que no se aplica ese procedimiento:
1)

cuando el cargo sea electivo (la declaracin de electivos de los miembros del
Directorio exige 3/5 en cada Cmara si se trata de un Ente Autnomo, pero para
los Servicios Descentralizados no hay formalidad especial);

2)

cuando la ley, por 3/5 de cada Cmara, determine una forma de designacin
distinta de la que establece como regla general el art. 187;

3)

cuando una disposicin especial de la Constitucin establece la forma de

integracin del Directorio (es el caso del Instituto Nacional de Colonizacin y del
Banco de Previsin Social).

Es decir que hay tres etapas: la propuesta, del Poder Ejecutivo, propuesta que tiene que
estar fundamentada en las condiciones personales, funcionales y tcnicas de los
candidatos; luego la venia de la Cmara de Senadores, pronuncindose sobre la propuesta
de cada uno de los candidatos y en tercer trmino, si esa venia es otorgada, la
designacin en Consejo de Ministros de cada uno de los Directores del Ente Autnomo o
del Servicio Descentralizado de que se trate.
El procedimiento puede ser descartado declarando electiva la designacin de todos o
alguno de los miembros del Directorio o del Director General. El art. 189 inc. 20, que
impone la exigencia de una mayora especial para declarar electivos los miembros de los
Directorios de los Entes Autnomos. En los dems casos, de Directores Generales o de
Directorios de Servicios Descentralizados, la declaracin de electivos no requiere mayora
especial.

La otra manera de descartar al art. 187 (sin declararlos electivos) es establecer otra forma
de designacin, para lo que se requiere mayora de 3/5 del total de componentes de cada
Cmara. Pero si en vez de ser un sistema de designacin es un sistema de eleccin, la
exigencia de 3/5 slo rige cuando se trata de miembros del Directorio de Entes
Autnomos (art. 189).
Una cosa es la designacin y otra cosa es la eleccin; son dos maneras distintas de
integrar el rgano. El art. 187 de la Constitucin establece un procedimiento de
designacin como regla general para los cargos que no sean electivos y autoriza a la ley
por 3/5 de votos a establecer otro sistema de designacin. El art, 189 no atae a los
Servicios Descentralizados, y ningn otro articulo de la Constitucin establece mayora
especial para declarar electivos los Directorios o Directores Generales de los Servicios
Descentralizados.
Duracin de los Directores
La Constitucin no establece un perodo predeterminado para la duracin de los miembros
de los Directorios de los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados.
Sus miembros duran (art. 192) hasta tanto estn designados o electos, conforme a las
normas respectivas, quienes hayan de sucederlos. Es decir que las normas respectivas,
las normas que determinen, en cada caso, los procedimientos de eleccin o de
designacin, tendrn que determinar, adems, el perodo que debe dejarse pasar para
poder hacer una nueva designacin o una nueva eleccin.
Una disposicin introducida en la ltima reforma constitucional (expresamente inaplicable
a las autoridades de la Universidad de la Repblica), permite sustituir anticipadamente
miembros de Directorios o Directores Generales no electivos cuando el Presidente de la
Repblica haya recompuesto el elenco ministerial luego de declarar que el anterior
Consejo de Ministros careca de respaldo parlamentario (art. 175 segn texto establecido
en 1997). Pero esa sustitucin no puede hacerse efectiva hasta tanto se obtenga la venia
senatorial para designar a los nuevos Directores. Tal venia debe ser solicitada en Consejo
de Ministros y, adems, debe hacerse de acuerdo con el articulo 187.
Provisin complementaria y suplencia
En primer lugar, cuando se produce una vacancia antes de la oportunidad ordinaria de la
renovacin: muere, por ejemplo, un Director. En esos casos, la Constitucin dice que las
vacancias se proveern por el mismo procedimiento establecido para la designacin inicial
o para la eleccin inicial. En el caso de los cargos electivos se prev la existencia de
suplentes, que pasen a desempear el cargo de los titulares, el suplente se convertir en
interino hasta tanto se haga la nueva eleccin ordinaria.
En los casos de designacin la ley tambin podra establecer que tiene suplentes, pero los
suplentes slo serviran para las vacancias temporales y no para las vacancias definitivas,
segn el art. 192 de la Constitucin.
Renuncia de Directores
La vacancia definitiva puede producirse por muerte o por aceptacin de la renuncia del
Director. Pero existe la excepcin, la cual se produce cuando un miembro de un Consejo ,
un Directorio o un Director General presenta una renuncia para presentarse como
candidato a legislador. En este caso, la renuncia produce automticamente su cesanta, no
requiere aceptacin.
Destitucin de Directores

El articulo 198 prev la destitucin de los miembros de los Directorios o Directores

Generales de los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados.
El rgano competente para destituir a estos Directores, es el Poder Ejecutivo, con venia
de la Cmara de Senadores, y fundndose en una de las cinco causales especficamente
determinadas en la Constitucin: la comisin de actos que o bien sean delito en el
ejercicio del cargo o bien afecten el buen nombre del Director, o bien afecten el prestigio
de la institucin a que pertenecen; o la omisin en el cumplimiento de sus deberes; o la
carencia de aptitudes para desempear las funciones que les corresponden. Ineptitud,
omisin, delito en el ejercicio de su cargo, o comisin de actos deshonrosos para l o para
la institucin a que pertenece.
Reemplazo transitorio de Directores
Si se demora la venia del Senado puede ser peligroso que sigan actuando esas personas
que han incurrido en alguna de esas situaciones que justifican la destitucin. Para prever
esa situacin, se agreg en la reforma constitucional de 1967 la facultad del Poder
Ejecutivo de reemplazar transitoriamente a los Directores cuya venia de destitucin se ha
solicitado con Directores de otros Entes Autnomos o Servicios Descentralizados. Esta
disposicin no se aplica a los Entes de Enseanza. La Ley Orgnica de la Universidad de la
Repblica establece de la potestad del propio Consejo Directivo de separar temporalmente
a sus miembros en caso de que existan causales para la destitucin. Es decir, la potestad
que en los Entes Industriales y comerciales la tiene el Poder Ejecutivo, en el caso de la
Universidad de la Republica la tiene el Consejo Directivo.
Destitucin y autonoma
Esta posibilidad de destitucin otorgada a un rgano ajeno al Ente como el Poder Ejecutivo
no significa una violacin de la autonoma o una restriccin a la autonoma ni a la
descentralizacin. Destituido el Director, las decisiones que haya tomado antes quedan
como antes, no quedan afectadas, no se les anulan retroactivamente sus votos, no se le
modifica lo que haya hecho; y la vacante producida por la destitucin ser llenada de
acuerdo a los procedimientos establecidos en las normas respectivas.
Pronunciado el acto de destitucin, el interesado, es decir, el miembro del Consejo
Directivo del Ente de Enseanza que hubiera sido destituido, puede interponer el recurso
de revocacin, y en definitiva, ir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que
anule la destitucin si fuere ilegtima. La ltima palabra la tendra el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo. Si el Tribunal de lo Contencioso Administrativo anula la
destitucin, la persona vuelve al cargo. Mientras est pendiente el recurso de revocacin o
el juicio de nulidad, si no se obtiene la suspensin provisional de la ejecucin del acto
destitutorio, la persona destituida no est desempeando las funciones y en ese intervalo
se debera actuar como si existiera una vacante lcitamente producida, es decir, habra que
haber designado un nuevo titular del cargo, quien si se anula despus la destitucin,
queda retroactivamente fuera del cargo, se considerar despus como si nunca lo hubiera
tenido.
Esta garanta jurisdiccional no la tienen los Directores Generales o miembros de
Directorios de Entes o Servicios que no sean de enseanza, porque el inciso final del
art.198 la excluye expresamente.
El Poder Ejecutivo no puede aducir para destituir que no est de acuerdo con la
orientacin poltica del destituido, porque el articulo 198 exige expresamente
determinadas causales; no se puede destituir porque el Ejecutivo no comparta la

orientacin, sino porque el destituido haya cometido alguno de esos hechos que dice la
Constitucin.
En el caso de los Entes de Enseanza, ello est garantido por la existencia de un control
jurisdiccional anulatorio. Tiene que ser objetivamente razonable lo que diga. Va a haber
un control jurisdiccional acerca de si se destituy en virtud de que se crea que eso
desprestigiaba a la Universidad o si se destituy por discrepancias en la orientacin
poltica del rgano.
En los Entes que no son de Enseanza, se les prohbe a los Directores destituidos la
posibilidad de acudir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Es decir, en el caso que
se hubiera utilizado como pretexto para destituirlo por razones polticas, la comisin de un
acto que en si mismo no era desprestigiante, el cargo igual queda vaco porque no tiene la
defensa del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Esto sucede porque en los entes de
enseanza no hay un control de orientacin poltica, y el Poder Ejecutivo tendra una
manera muy fcil de actuar con desviacin de poder, controlando indebidamente el
aspecto poltico, si las destituciones de Consejeros Directivos no pudieran ser anuladas
jurisdiccionalmente.
Atribuciones de los Directorios, Directores Generales o Consejos Directivos
En cuanto a la competencia, son ms amplias las atribuciones de los Entes Autnomos, y
menos amplias las atribuciones de los servicios Descentralizados.
Los Entes Autnomos tienen, en primer trmino, importante atribucin
constitucional en materia del Estatuto para sus funcionarios. Cada Ente Autnomo
tiene un Estatuto para sus funcionarios. En el caso de los Entes Autnomos de
Enseanza, ese Estatuto es dictado, sin ms por el Consejo Directivo. En el caso de
los Entes Autnomos comerciales o industriales, su Estatuto es proyectado por el
Directorio del Ente y aprobado por el Poder Ejecutivo.
En segundo trmino tienen potestad reglamentaria autnoma, derivada del
concepto mismo de autonoma, aunque la Constitucin no se las atribuya
explcitamente.
En tercer trmino tienen las potestades propias de todos los jerarcas, son los
rganos supremos de una lnea jerrquica. La existencia de descentralizacin corta
la lnea jerrquica hacia arriba del Directorio pero la mantiene hacia abajo.
En el caso de los Entes Autnomos, adems, le corresponden al Ente y no al Poder
Ejecutivo las potestades de designacin y de destitucin de los funcionarios dependientes.
En el caso de los Servicios Descentralizados la ley puede atribuirle la designacin al propio
Directorio o reservrsela al Poder Ejecutivo.
La especializacin del Ente y la Ley
El ejercicio de las atribuciones de los Entes Autnomos y Servicios Descentralizas puede
ser reglamentado, en primer trmino, por la ley. Los jerarcas de los Entes Autnomos y de
los Servicios Descentralizados son rganos administrativos, expidiendo actos
administrativos, que estn por debajo de las leyes. Por lo tanto, las leyes pueden regular
el ejercicio de las atribuciones de los jerarcas de los Entes Autnomos y de los servicios
descentralizados.
Pero en esta regulacin, la ley, es decir, el legislador, tiene limites. Derivados, en primer
trmino, de que algunas de esas atribuciones estn en el texto expreso de la Constitucin
y, por lo tanto, no pueden restringirse ni regularse de materia diferente.

En segundo trmino, hay una limitacin general a la potestad legislativa respecto de la

regulacin de las atribuciones de los Entes Autnomos, que se puede resumir en las
palabras especializacin del Ente.
Hay una divisin por temas (divisin material), entre temas propios de la especializacin
del Ente Autnomo, cuya regulacin compete exclusivamente al Ente, y temas en los
cuales el Ente Autnomo puede actuar pero sin que tenga competencia exclusiva. Slo en
estos ltimos temas cabe la regulacin legislativa.
El Art. 204, inciso segundo hace referencia a la posibilidad de que por ley se establezcan
reglas fundamentales en materia de funcionarios de los servicios de enseanza
respetando la especializacin del Ente, es decir, se recoge esa idea doctrinal de que hay
un mbito reservado al Ente Autnomo en el cual no puede entrar la ley, que debe ser
respetado por las leyes como competencia exclusiva de las autoridades del ente.
Hay, pues, una distribucin de competencias entre el Estado Central y el Ente Autnomo.
En la prctica podr haber casos limites y dudosos. Esas dificultades tendrn que ser
resueltas por la Suprema Corte de Justicia, ya que si la ley entra en zona de
especializacin del ente ser inconstitucional y si se promueve el procedimiento
correspondiente, la Suprema Corte de Justicia tendr que juzgar si es inconstitucional o
no.
Participacin de los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados en la
legislacin formal
Algunos Entes Autnomos los Entes Autnomos de Enseanza tienen potestades de
colegislacin, participan en el procedimiento de formacin de las leyes concernientes a los
servicios que correspondan a los respectivos Entes, en virtud del art. 202, tercer inciso
que dice: las Comisiones Parlamentarias, durante el trmite de la elaboracin de las leyes
relativas a los servicios de los Entes de Enseanza, debern or a los respectivos Entes. Es
decir que no puede continuarse el trmite del proyecto de ley si la Cmara no ha recabado
la opinin de los Entes respectivos. Esa opinin se recaba a ttulo de asesoramiento y no a
titulo de defensa de los intereses del Ente. Se busca defender los intereses pblicos
contando con la opinin de un Ente especializado en le tema, que conoce el servicio de
que se trate.
Tambin se puede decir que hay una funcin de colegislacin en materia presupuestaria.
Los Entes de Enseanza estn comprendidos en el articulo 220 de la Constitucin. Tienen
iniciativa, formulan su propio proyecto de Presupuesto, que tendr el mismo valor jurdico
que le eventual proyecto sustitutivo que puede formular, modificando al del Ente de
Enseanza, el Poder Ejecutivo. Es decir, que al Poder Legislativo llega siempre el proyecto
del ente, y eventualmente, el proyecto del Poder Ejecutivo.
Lo dicho no vale para los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados industriales y
comerciales. No deben ser odos por las comisiones parlamentarias y tienen un sistema
presupuestario distinto, en que no participa el Poder Legislativo, salvo para disolver
discrepancias en casos de poco frecuente ocurrencia. El art. 221 prev un procedimiento
que termina en una decisin del Poder Ejecutivo y no del Poder Legislativo, con valor y
fuerza de acto administrativo. Por lo tanto, no hay ac funciones de colegislacin.
Determinacin de los cometidos y atribuciones de cada Ente

Hay dos cuestiones que han de estudiarse: por un lado, la distribucin de materias entre
los Entes Autnomos; y por otro lado, la indicacin de hasta dnde puede adoptar
decisiones, en la materia de su competencia, cada uno de los Entes Autnomos.
* Distribucin de materias entre los diferentes Entes
En cuanto a la distribucin de materias entre los Entes Autnomos la ley est atada en
primer trmino, porque hay algunos Entes Autnomos cuya competencia por razn de
materia est en parte sealada por la Constitucin (los Entes de existencia necesaria:
Banco de Previsin Social, BCU, Universidad de la Repblica). En estos casos, una ley que
restringiera la competencia del respectivo Ente Autnomo en las materias que le son
propias segn los conceptos histricos y semnticos sera inconstitucional.
Salvo esos casos, la distribucin de materias en los Entes Autnomos es competencia
legislativa, la ley establece los cometidos y atribuciones de cada Ente Autnomo.
Para esta distribucin de competencias tiene que actuar el legislador por mayora absoluta
del total de componentes de cada Cmara, de modo de evitar las improvisaciones en este
punto.
* Fijacin de las atribuciones del Ente en su materia
En relacin al alcance de los poderes jurdicos del Ente sobre la materia que le
corresponda, la limitacin constitucional que tiene el legislador es un poco mayor porque
deriva precisamente del carcter autnomo o centralizado que tenga el servicio. El hecho
de ser autnomo significa que la ley no le podr extraer algunas competencias mnimas
que son inherentes al concepto de autonoma.
Control promovido
Descentralizados

por

el

interesado,

sobre

los

actos

de

los

Servicios

Artculo 317 (tercer inciso, aplicable a los Servicios Descentralizados y no a los Entes
Autnomos), y el artculo 197 aplicable a ambas categoras de entidades con
descentralizacin pero no aplicable, en cambio, a los Entes de Enseanza.
El tercer inciso del articulo 317 establece el control a peticin del interesado; dice que
cuando un acto administrativo provenga de una autoridad que segn su estatuto jurdico
est sometida a tutela administrativa (Servicios Descentralizados) admitir, adems del
recurso de revocacin que corresponde siempre para cualquier acto administrativo, un
recurso que ha de resolver el Poder Ejecutivo, es decir, un recurso que sale fuera del Ente
de que se trate, y que deber fundarse en las causales del articulo 309, esto es, en que el
acto recurrido es ilegtimo.
El Poder Ejecutivo al resolver ese recurso, slo puede pronunciarse sobre las causales del
art. 309, esto es, si el acto recurrido es legtimo o ilegitimo.
Si llega a la conclusin de que es legitimo, aunque lo considere inconveniente, no lo puede
modificar, y si llega a la conclusin de que es ilegitimo, no puede hacer ms que anularlo,
sin sustituirlo por alguna de las posibles soluciones legitimas para ese caso. Lo nico que
puede hacer el Poder Ejecutivo por va del recurso de anulacin es eliminar los actos que
se hayan salido de las reglas de Derecho, no poniendo en su lugar una solucin, ya que
pueden existir varias maneras posibles de cumplir con la regla de Derecho. Una vez
anulado el acto ilegitimo por el Poder Ejecutivo, la eleccin acerca de cual es la mejor
solucin, dentro de las que sean legitimas, le sigue correspondiendo al Directorio del
Servicio Descentralizado.

Este recurso no se aplica a los Entes Autnomos en virtud de lo que establece el art. 194,
que dice que las decisiones definitivas de los Entes Autnomos, solo darn lugar a
recursos o acciones ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o el Poder Judicial,
es decir que no hay posibilidad de recursos ante el Poder Ejecutivo.
Habr otros controles externos, pero no recursos administrativos.
Control de oficio sobre la gestin o los actos de los Entes Autnomos y de los
Servicios Descentralizados
El artculo 197 parte de un supuesto distinto; no se trata de que un interesado recurra
porque le perjudique un acto administrativo de un Servicio Descentralizado, sino que, de
oficio, el Poder Ejecutivo considere inconveniente o ilegal la gestin o los actos de un Ente
Autnomo o Servicio Descentralizado.
Este segundo tipo de control no es un control de legitimidad solamente, sino que incluye
tambin el mrito, esto es, la conveniencia poltica.
Este tipo de control afecta la orientacin poltica del Ente (Ej: ANCAP, OSE, UTE), por lo
que no es aplicable a los Entes de Enseanza.
Se establece en la Constitucin un procedimiento formal (es decir, no se pude aplicar este
control de cualquier manera): si el Poder Ejecutivo llegara a la conclusin de que la
gestin de un Ente es inconveniente por ejemplo para la economa del pas, le tiene que
comunicar sus observaciones al Directorio o al Director General, por lo que tiene que
concretar en qu consisten las discrepancias entre el Poder Ejecutivo y el jerarca del
servicio.
Esas observaciones pueden ser atendidas (primera hiptesis); entonces, el problema
termina.
Pero como el Directorio o Director General, por hiptesis, no est sujeto a la jerarqua del
Poder Ejecutivo, no est obligado a seguir las opiniones del Poder Ejecutivo. Las
observaciones hechas, no son rdenes que stos deban acatar como subordinados
jerrquicos, precisamente porque su relacin con el Poder Ejecutivo no es de jerarqua.
Puede ocurrir que el Directorio o Director General(no sujeto a la jerarqua del Poder
Ejecutivo), recibidas las observaciones, no las comparta y opte por mantenerse en su
poltica o mantener los actos observados. En este caso, en que la observacin es
desatendida, el Poder Ejecutivo considerar el asunto y podr adoptar dos actitudes:
desistir de su posicin convencindose de que el Directorio tenia razn y terminar el
asunto, o utilizar la atribucin que le confiere el inciso segundo del art.197, por el cual
podr disponer las rectificaciones, los correctivos o remociones que considere del caso,
comunicndolos a la Cmara de Senadores.
O sea, que quien decidir en definitiva sobre la discrepancia planteada va a ser un tercer
rgano: la Cmara de Senadores. Esto es consecuencia de que no hay vnculo de
jerarqua, la palabra definitiva no puede ser dada por ninguno de los dos rganos en
conflicto, que son recprocamente independientes. Ninguno de ellos es superior jerrquico
del otro.
La referencia al inciso segundo del art. 198 quiere decir que si la Cmara de Senadores
demora sesenta das sin pronunciarse, el Poder Ejecutivo puede, o bien, dictar, sin esperar
ms tiempo, una resolucin haciendo efectiva la medida que haba dispuesto y
comunicado al Senado, o bien, seguir esperando la decisin senatorial, mandando que el
Poder Ejecutivo prescinda de la venia solicitada. Al vencer los 60 das no caduca la

atribucin de la Cmara de Senadores ni tampoco se produce un acto ficto del Senado;

simplemente se abre la facultad del Poder Ejecutivo de decidir que se haga efectiva la
medida.
Suspensin de los actos observados
El Poder Ejecutivo puede disponer la suspensin del acto observado. Es una suspensin
cautelar, para prevenir los efectos irreparables de la ejecucin del acto observado, la cual
no prejuzga sobre el fondo del asunto, no impide que el Poder Ejecutivo se convenza
ulteriormente de que el organismo descentralizado tena razn (en cuyo caso, obviamente,
el Ejecutivo revocar la suspensin dispuesta preventivamente), ni impide que la Cmara
de Senadores, en definitiva, le d la razn al Directorio o Director General (en cuyo caso la
suspensin preventiva cesa por efecto de la decisin senatorial).
La suspensin slo cabe respecto de los actos observados, de forma que si la observacin
no recae sobre actos administrativos concretamente determinados, no cabe esta
suspensin preventiva en ningn acto.
Correctivos y remociones
Si las observaciones del Poder Ejecutivo son desatendidas y aqul insiste en su posicin,
no slo puede disponer rectificaciones comunicndolas a la Cmara de Senadores, sino
que tambin puede, siguiendo el mismo trmite que desemboca en una decisin definitiva
del Senado, disponer correctivos o remociones .
Los correctivos suponen un reproche a la conducta de los Directores sancionados, pues
deben fundarse en la imputacin de incumplimiento de sus obligaciones, y no en la solo
discrepancia con la poltica seguida por el Director.
Las remociones, en cambio, no suponen un reproche; han de fundarse en razones de
legalidad o conveniencia, guardando congruencia con el motivo aducido para observar la
gestin o los actos expedidos por el Directorio integrado por quien ha de ser removido. Es
decir que las remociones pueden no ser disciplinarias, pueden derivar de cualquier
consideracin de conveniencia o ilegalidad de la gestin o de actos votados por el
removido. Si por ejemplo la posicin poltica del Director cuestionado no hubiera
determinado la gestin observada, no podra ser removido por esta va, sin perjuicio de
una destitucin con venia del senado en el caso de que su conducta individual mereciera
ser calificad como muestra de ineptitud, omisin, delito en el ejercicio de su cargo. En
definitiva, quien decide siempre es la Cmara de Senadores.
El art.198, habla sobre la posibilidad de reemplazo interino de los Directores cuando se
tramita la venia de destitucin. La provisin de esa vacante
Tratndose de los Entes Autnomos que no son de Enseanza, mientras se tramita la
venia para la destitucin de un Director, los incisos tercero y cuarto del art. 198 permiten
que se reemplace, transitoriamente, hasta que se pronuncie el Senado, al Director cuya
venia de destitucin est en trmite. Este reemplazo se hace discrecionalmente por el
Poder Ejecutivo, sin control de la Cmara de Senadores con la nica limitacin de que los
reemplazantes sean Directores en otro Ente o Servicio. Esta disposicin no se extendi a
los servicios de enseanza para garantizar la efectividad del principio de que estos Entes
no estn sujetos a un control de merito por parte del Poder Ejecutivo.
Control jurisdiccional
Aparte de esas dos formas de control administrativo, los Entes Autnomos y los Servicios
descentralizados estn controlados jurisdiccionalmente.

La primera forma de control jurisdiccional es la que existe respecto de todos los actos
administrativos, la del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Agotada la va
administrativa, (por el recurso de revocacin si el acto fue dictado por el Directorio de un
Ente Autnomo o con el recurso de revocacin y el de anulacin si fue dictado por el
Directorio de un Servicio Descentralizado, o con el recurso de revocacin y el jerrquico si
el acto provino de un rgano dependiente del Directorio de un Ente Autnomo o con los
tres recursos: de revocacin, jerrquico o de anulacin, si el acto provino de un rgano
subordinado al Directorio de un Servicio Descentralizado), podr demandarse por el
perjudicado la nulidad del acto administrativo de que se trate ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, que dictar una sentencia confirmando o anulando el acto
segn sea legtimo o ilegitimo. Es un control jurisdiccional, no poltico que slo se refiere a
la legitimidad del acto, es decir el ajuste a las reglas de Derecho.
La otra forma de control jurisdiccional est a cargo del Poder Judicial, es el que deriva de
la responsabilidad patrimonial que tienen los Entes Autnomos y Servicios
Descentralizados como personas jurdicas. Cuando el funcionamiento de uno de estos
servicios produce un dao a un tercero, este tercero tiene derecho a que sea indemnizado
ese dao por el Ente y quin va a pronunciarse en definitiva, si hay discrepancias, acerca
de la indemnizacin, va a ser el Poder Judicial.
Finalmente, tambin habr control jurisdiccional cuando la actividad del Ente o Servicio
entre en cualquier otro conflicto con una persona y la contienda se someta a decisin
judicial.
Control parlamentario
Estos controles, los administrativos y los jurisdiccionales, son los controles ms intensos,
los que pueden llegar hasta la modificacin o la extincin de las resoluciones tomadas. En
cambio, hay otro tipo de controles que no tienen la misma eficacia.
Por un lado, estn los controles del Poder Legislativo que consisten en la posibilidad de
pedir datos o informes sobre el funcionamiento de los Entes Autnomos y Servicios
Descentralizados al Ministro que corresponda. Pero este tipo de control del Poder
Legislativo se limita a un control de informacin. Si llega a la conclusin, por ejemplo, de
que esta pasando algo que es inconveniente, el Poder Legislativo no podr corregirlo. Lo
que podr hacer es tomar en cuenta esa realidad como elemento de juicio para modificar
la legislacin, de manera de prevenir que se vuelvan a producir ese tipo de cosas, es decir
que podr modificar las respectivas leyes orgnicas de los distintos Entes (pero es un
mtodo indirecto de influir en la situacin).
Tambin puede utilizarlos con fines de responsabilizar al Ministro por omisin, si se llega a
la conclusin a travs de esos informes. El Poder Legislativo no podr aplicarles sanciones
o destituir a estos miembros omisos, pero podr s responsabilizar al Ministro por no haber
iniciado el trmite del art. 198 tendiente a destituir, con venia del Senado, a los miembros
de los Consejos Directivos o Directorios o a los Directores Generales de los Entes
Autnomos o Servicios Descentralizados que hayan incurrido en omisin o en delito, etc.
Tambin se puede llamar a Sala, para que informe oralmente, al Ministro respectivo. Dado
el carcter autnomo del servicio, como el Ministro puede no estar interiorizado del asunto
del que se trate, tiene derecho de ser acompaado por un representante del respectivo
rgano jerarca del servicio.

Una tercer va de que dispone el Poder Legislativo para averiguar lo que ocurre en un Ente
Autnomo o Servicio Descentralizado, es la de nombrar una Comisin Investigadora con
fines legislativos o de control o fiscalizacin.
Estos pedidos escritos u orales de datos o esta investigacin tampoco significan una
violacin de la autonoma o de la descentralizacin del servicio de que se trata,
simplemente, de enterarse. Es conveniente como aporte de elementos de juicio para que
el legislador los tome en cuenta al legislar o los tome en cuenta al responsabilizar al
Ministro.
Control popular
Por ltimo, hay una forma de control que podramos decir de la opinin pblica, derivado
de la obligacin de publicar algunos documentos que sirven para reflejar el
funcionamiento del Ente, especialmente en el aspecto financiero, que es aqul en el cual
es ms fcil que circulen, en la opinin pblica, difamaciones o comentarios infundados.
Especialmente en el aspecto financiero. Art. 191, establece la obligacin de publicar
peridicamente "estados que reflejen claramente su vida financiera". Esos estados tienen
que llevar la visacin del Tribunal de Cuentas.
Principio de especialidad de las personas jurdicas
Los Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados solamente pueden actuar dentro de
un mbito de actividades que es su competencia por materia, establecida en la
Constitucin o en las leyes. A esa limitacin de las actividades de las personas jurdicas se
le llama principio de especialidad de las personas jurdicas , por oposicin al principio
de libertad que rige para los individuos y que se funda en el artculo 10 de la
Constitucin.
Art. 190: Los Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados no podrn realizar
negocios extraos al giro que preceptivamente les asignen las leyes, ni disponer de sus
recursos para fines ajenos a sus actividades normales.
Aunque la Constitucin slo lo enuncia para los Entes y Servicios, no es una particularidad
de estas entidades estatales, sino un principio general porque, evidentemente, las
personas jurdicas no pueden hacer aquello que no est previsto como entrando en su
competencia.
Estos servicios tienen una competencia establecida por materia y en la ley. De modo que
resulta ms notable la aplicacin de este principio al caso de estas Administraciones
autnomas que, por ejemplo, al caso del Estado Central o de los Gobiernos
Departamentales que tienen una competencia sobre materias muy variadas. Pero ello no
significa que no rija tambin el principio para todas las personas jurdicas.
Especialidad y especializacin
Existen dos artculos en relacin a este tema, el art. 204 y el 190, que indican dos cosas
diferentes.
El Art. 190 se refiere a la existencia de una especialidad del Ente, es una disposicin que
juega en contra de la libertad del Ente, es decir, que el Ente no puede salirse de su
especialidad.
En cambio, el art. 204 que dice que la ley debe respetar la especializacin del Ente, juega
a favor de la libertad del Ente.

El art. 190 impide, por ejemplo, a la Universidad de la Repblica que se dedique a la

refinacin de petrleo (fuera de la enseanza y la investigacin en ingeniera qumica,
como es obvio) y el art. 204, en cambio, no le impide nada al Ente sino que le reserva a
su competencia exclusiva determinadas materias que son propias de su especializacin.
Habra una diferencia, pues, entre el art. 190 y el 204 en cuando al radio de accin de uno
y otro artculo. El 190 representa un crculo dentro del cual, necesariamente, tiene que
moverse siempre el Ente, el limite a la actividad del Ente. El 204, en cambio, seala que
dentro de ese circulo hay otro circulo de menor radio que es lo que no solamente es
especialidad del Ente sino especializacin del Ente, circulo de menor radio dentro del cual
no puede entrar la ley a regular la actividad del Ente.
Hay, pues, una relacin de inclusin: la parte de especializacin est incluida en la
especialidad del Ente. De la especialidad no puede el ente salirse jams. La
especializacin, es un limite a la ley. Hay una zona que es de especialidad y no es de
especializacin, en la cual pueden actuar indistintamente la ley o las decisiones del Ente
Autnomo, con la caracterstica natural de que las decisiones del Ente Autnomo no
podrn violar lo que disponga la ley porque aquellas son actos administrativos y estas son
actos legislativos.

Estatuto de los Directores o Consejeros

El art. 200 de la Constitucin establece dos tipos de limitaciones concernientes a la
situacin estatutaria en que se hallan los Directores o Consejeros de Entes Autnomos o
Servicios Descentralizados. Una primera regla tiende a evitar las implicancias, los
conflictos, la conjuncin de intereses privados y pblicos en la persona de sus Directores.
La otra regla, tiende en cambio a evitar lo que vulgarmente se llama el acomodo es
decir que se utilice la posicin de Director del Ente para conseguirse un cargo que sea de
mayor duracin o mejor remunerado que el de Director del Ente.
El art. 200, prohbe, en su primer inciso, que los miembros de Directorios o Directores
Generales sean nombrados para cargos, ni an honorarios, que directa o indirectamente
dependan del Instituto del que forman parte. Por ej: un Director de ANCAP no puede ser
designado para un cargo presupuestado en la ANCAP. Se quiere evitar que se utilice su
influencia como Director para acomodarse y cuando cese como Director ya tener un
cargo rentado y permanente; y el ni aun honorario todava agrega que tampoco puede
ser designado para un cargo honorario porque esa podra ser una manera indirecta de
llegar despus a convertir el cargo honorario en rentado, o simplemente de tener un cargo
que al Director le convenga por prestigio profesional.
La disposicin no establece una incompatibilidad. No est prohibido ocupar el cargo de
Director y simultneamente otro cargo, sino que est prohibido ser nombrado.
Inciso 2 del art. 200: La inhibicin durar hasta un ao despus de haber terminado las
funciones que la causen, cualquiera sea el motivo del cese, y se extiende a todo otro
cometido, profesional o no, aunque no tenga carcter permanente ni remuneracin fija,
Esta disposicin no comprende a los Consejeros o Directores de los servicios de
enseanza, los que podrn ser reelectos como catedrticos o profesores y designados
para desempear el cargo de Decano o funciones docentes honorarias.
Esta regla tiene algunas excepciones. No se exceptan Entes de Enseanza, lo que se
excepta es la reeleccin como catedrtico o profesor y la designacin para desempear el

cargo de Decano o funciones docentes honorarias. Se exceptan el caso de la reeleccin

como catedrtico o profesor y tambin el caso de la designacin, aunque fuera por
primera vez, en el cargo de Decano o en funciones docentes honorarias.
Lo que est permitido a los miembros del Consejo Directivo Central, es ser reelectos, es
decir, conservar los cargos de profesor o de catedrtico que tuvieran, pero no conseguirse
un nuevo cargo, salvo dos excepciones: el cargo de Decano y el cargo docente honorario.
La norma no excluye a los servicios docentes, o a los entes docentes, sino a las
funciones docentes. De modo que UTE podra contratar a un ex Director para que dictara
un cursillo sobre adiestramiento de personal aunque UTE no sea un Ente de Enseanza.
Recprocamente, la Universidad no podra contratar a un ex Consejero Central para que la
defendiera en un pleito porque las funciones no serian docentes, aunque el Ente
Autnomo lo fuera.
La disposicin del inciso final de art. 200 existe por el mismo motivo por el cual para ser
profesor no se exige la ciudadana: se considera que hay un inters pblico prevaleciente
en poder utilizar como docentes a las personas que estn en condiciones de serlo, y que
ese inters pblico compensa el riesgo que se corre de que esa designacin sea un
acomodo, hablando en trminos de fcil comprensin pblica.
Si es una designacin para una funcin no docente o el encargo de cualquier otro
cometido no docente, aunque se trate de un Consejero de un Ente de Enseanza, la
inhibicin durante un ao subsiste.

Prohibicin de actividades relacionadas con el organismo que dirigen

La otra disposicin contenida en el artculo 200 est destinada a evitar el hecho de que
haya una peligrosa conjuncin de intereses pblicos y privados en la cabeza de un
Director de un servicio de esta clase.
Para prevenir este otro riesgo el art. 200 en su inciso penltimo dice: Tampoco podrn los
miembros de los Directorios o Directores Generales de los Entes Autnomos o de los
Servicios Descentralizados, ejercer simultneamente profesiones o actividades que,
directa o indirectamente, se relacionen con la Institucin a que pertenecen.
Es una prohibicin de actividades fuera del Ente y no una prohibicin de ser llamado por el
Ente para desempear un cargo u otro cometido. Se trata de prevenir el negociado. Por
ejemplo, un Director de ANCAP no puede ser a la vez el Gerente de Shell, ya que existira
peligro porque hay una serie de operaciones comerciales, con importancia poltica, entre la
ANCAP y las empresas petroleras internacionales, que hace peligroso que en una misma
persona coexistan la obligacin de defender intereses privados en virtud de tener un cargo
en la empresa privada que pueda tener intereses contrapuestos en la ANCAP
Esta disposicin tampoco alcanza a las funciones docentes. Es decir, un miembro de ANEP
puede ser profesor de un liceo privado, ya que aunque haya cierto riesgo, es mayor la
conveniencia de aprovechar las aptitudes docentes de todas las personas que estn
dispuestas a ejercer la docencia en Uruguay.
La Constitucin nuestra tiene una especie de debilidad hacia la funcin docente.
Administraciones autnomas de naturaleza jurdica especial
Art. 191: Los Entes Autnomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todas las
administraciones autnomas con patrimonio propio, cualquiera sea su naturaleza jurdica,

publicarn peridicamente estados que reflejen claramente su vida financiera. La ley fijar
la norma y nmero anual de los mismos y todos debern llevar la visacin del Tribunal de
Cuentas.
Es la base constitucional para que pueda existir otro tipo de administraciones autnomas
adems de las que estn reguladas en la Constitucin como Entes Autnomos y como
Servicios Descentralizados. Sobre la base de esta indicacin se han considerado como
posibles constitucionalmente, personas jurdicas creadas por ley que tienen una estructura
distinta de la que se prev en la Constitucin para los Entes Autnomos y Servicios
Descentralizados. Por ejemplo: CONAPROLE, LATU, las tres Cajas de Jubilaciones y
Pensiones no estatales, INAVI, IMPO, INIA, Instituto Plan Agropecuario, Corporacin
Nacional de Desarrollo, etc.

BOLILLA 14
HACIENDA PBLICA
El Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas dice el art. 208 estar compuesto por siete miembros que
debern reunir las mismas calidades exigidas para ser Senador". Sern designados por la
Asamblea General por dos tercios de votos del total de sus componentes.
Una vez designados, los miembros del Tribunal actan con la misma independencia que
los titulares de un rgano mximo de un Poder del Gobierno. Estn en la misma altura
institucional que el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo o la Suprema Corte de Justicia,
etc. El Tribunal de Cuentas no es una dependencia de nadie sino que es un rgano
mximo. Justamente se lo coloc en esa posicin para que pudiera ejercer sus funciones
de control respecto de todos los rganos pblicos con independencia de los rganos que
debe controlar pues si no fuera as el control sobre este no sera eficaz.
No significa esta independencia que sus miembros sean irresponsables. Los miembros del
Tribunal responden ante la Asamblea General, en reunin de ambas Cmaras, por el fiel y
exacto cumplimiento de sus funciones, es decir que tienen una responsabilidad
disciplinaria ante la Asamblea General en reunin de ambas Cmaras y esta
responsabilidad puede llegar a la destitucin, en caso de ineptitud, omisin o delito, por
2/3 de votos del total de componentes de la Asamblea General. Esta responsabilidad, a su
vez puede transformarse en una manera indirecta de subordinar el Tribunal a la Asamblea
General, porque hay garantas, incluso jurisdiccionales, contra el abuso que pudiera hacer
la Asamblea General sancionando a un miembro del Tribunal que no hubiera incurrido en
falta.
Hay garantas, incluso jurisdiccionales, contra el abuso que pudiera hacer la Asamblea
General sancionando a un miembro del Tribunal que no hubiera incurrido en falta. Si la
Asamblea General destituyera a un miembro del Tribunal por ejemplo, por haber
controlado bien a la Cmara de Senadores, en la parte de su gestin financiera que est
sujeta al control del Tribunal de Cuentas, el miembro destituido podra obtener de otro

Tribunal tambin independiente, esto es, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo,

que anulara la destitucin pronunciada por la Asamblea General.
En resumen, todo esto sirve para obtener un rgano independiente aunque sus miembros
sean responsables ante la Asamblea General.
Adems, los miembros del Tribunal de Cuentas estn sujetos al llamado juicio poltico,
esto es, al procedimiento de acusacin por la Cmara de Representantes y separacin del
cargo por la Cmara de Senadores en caso de violacin de la Constitucin u otros delitos
graves (arts. 93,102 y 103).
Competencia del Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas, a pesar de su nombre nunca dicta sentencias. Su funcin de
control se refiere principalmente a la legalidad, pero no significa que pueda dictar
sentencias.
El Tribunal de Cuentas no tiene potestad para anular actos. En general slo fiscaliza
llamando la atencin. Es decir se toma en cuenta la opinin del Tribunal y se sigue
adelante. El procedimiento controlado sigue igual pero el Tribunal da nacimiento a un
nuevo procedimiento de control de la actividad del rgano cuya actitud el Tribunal
consider errnea; el Tribunal da cuenta al rgano que tenga potestades sobre el otro, es
decir, hace una especie de denuncia pero l no puede decidir en definitiva. Por ejemplo, si
es un acto del Poder Ejecutivo, el Tribunal comunica a la Asamblea General. La Asamblea
General podr, si comparte la opinin del Tribunal, censurar al Ministro.
Casi nunca en la prctica uruguaya la A.G. toma en cuenta las observaciones del Tribunal
de Cuentas.
Pero el Tribunal de Cuentas puede expedir otros actos que si son decisiones, pero no son
estos actos de control sobre la actividad del Poder Ejecutivo. Por ejemplo, puede dictar
ordenanzas de contabilidad que obligan a todos los rganos pblicos; pero son actosregla, no se trata de controlar un acto de otro rgano sino de establecer una nueva regla
que va a obligar en el futuro a todos los rganos pblicos. Puede tambin dictaminar
sobre la gestin de los Directores de Entes Autnomos con la consecuencia de que si
considera que la gestin merece observaciones, ese Director no podr ser reelecto ni
designado para otro Directorio.
Todos los actos que dicta el Tribunal son formalmente actos administrativos.
Art. 211 Atribuciones que le competen al Tribunal:
a. Dictaminar e informar en materia de presupuestos. A veces son preceptivos, a
veces constituyen un trmite ineludible para la sancin del presupuesto ( como
ocurre con el presupuesto de Entes Autnomos y de los S.D. industriales o
comerciales, y de los Gobiernos Departamentales). En otros casos, como en el de el
Presupuesto Nacional, no es perceptivo el dictamen del Tribunal de Cuentas, aunque
podra requerrsele si se considera conveniente.
b. Intervenir preventivamente en los gastos y los pagos, conforme a las normas
reguladoras que establecer la ley y al solo efecto de certificar su legalidad. Es la
ley la que establece hasta qu limite interviene el Tribunal, y por debajo de ese
lmite la funcin de intervencin preventiva es cumplida por auditores delegados del
Tribunal. La intervencin preventiva del Tribunal de Cuentas no puede incluir
objeciones de mrito, es decir, de conveniencia u oprtunidad del gasto o del pago
sino que es una intervencin al solo efecto de certificar su legalidad. Cuando el

Tribunal de Cuentas dice: Visto, intervenido preventivamente, devulvase eso

equivale a decir Certificase que el gasto intervenido no es ilegal. Si lo encuentra
ilegal, el Tribunal en vez de decir Visto, intervenido preventivamente, devulvase,
tiene que expresar cules son las objeciones de legalidad. La consecuencia jurdica
de esas observaciones es el efecto suspensivo: el compromiso del gasto queda en
suspenso hasta tanto la misma autoridad que ha dispuesto el gasto considera las
observaciones del Tribunal y, o se convence o insiste. Si se convence acab el
problema, se deja sin efecto el gasto o el pago que a juicio del Tribunal era ilegal. Si
la autoridad que lo haba dispuesto insiste, se cumple el gasto o el pago.
Simplemente suspende la decisin hasta que se reconsidere. Qu pasa, entonces,
en ese caso? El Tribunal de Cuentas comunica al rgano que corresponda
(Asamblea General), el desacuerdo que hay entre el Tribunal y el ordenador, a los
efectos de que la Asamblea General est en condiciones de ejercitar sus poderes de
control, ya sea sobre el Tribunal, ya sea sobre el ordenador.
c. Dictaminar e informar respecto de la rendicin de cuentas y gestiones de todos los
rganos del Estado, inclusive Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y
Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza, as como tambin en
cuanto a las acciones correspondientes en caso de responsabilidad, exponiendo las
consideraciones y observaciones pertinentes. Tambin debe informar sobre la
gestin de los rganos del Estado. Inciso final del articulo 192 establece que los
Directores de los Entes Autnomos y de los Servicios Descentralizados podrn ser
reelectos o designados para otro Directorio o Direccin General siempre que su
gestin no haya merecido observacin del Tribunal de Cuentas, emitida por lo
menos por cuatro votos conformes de sus miembros.Esto tiene como consecuencia
practica que los miembros de los rganos jerarcas de Entes Autnomos o Servicios
Descentralizados le tengan que hacer un poco mas de caso al Tribunal de lo que
podra pensarse por la facilidad de insistir en el gasto o en el pago y as pasar por
encima de la opinin del Tribunal.
d. Presentar a la Asamblea General la memoria anual relativa a la rendicin de
cuentas establecida en el inciso anterior. Memoria anual en que se narra cmo se
portaron en su gestin financiera todos los Entes pblicos y adems, puede indicar
la conveniencia de modificar la legislacin sobre algunos puntos, etc. Es una opinin
o un dictamen.
e. Intervenir en todo lo relativo a la gestin financiera de los rganos del Estado,
Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, y
denunciar, ante quien corresponda, todas las irregularidades en el manejo de
fondos pblicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad. Tambin
ac acta como denunciante; el que va a tomar la decisin va a ser la autoridad
que corresponda. Si lo que se encuentra es un delito, se har la denuncia al Poder
Judicial; si lo que encuentra es una irregularidad har la denuncia al rgano que
pueda tomar una decisin disciplinaria sobre los responsables.
f. Dictar las ordenanzas de contabilidad que tendrn fuerza obligatoria para todos los
rganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos, y Servicios
Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza. Ac no son simples opiniones sino
que las ordenanzas son reglas de Derecho con fuerza obligatoria para todos los
rganos estatales.
g. Art. 211: Proyectar sus presupuestos que elevar al Poder Ejecutivo; el cual, con
las modificaciones que considere del caso, los elevar al Poder Legislativo,
estndose a su resolucin.

Historia del rgimen presupuestario hasta 1934

En resumen, el primer sistema presupuestario que tuvo Uruguay se caracterizaba por:
-

Que la ltima palabra la tena el Poder Legislativo, y el Poder Legislativo no slo tena
la ltima palabra sino que era dueo y seor del presupuesto, poda modificar en
cualquier forma los proyectos que le enviara el Poder Ejecutivo;
Que era un presupuesto que en la parte de egresos vala como una autorizacin, el
rgano de ejecucin presupuestaria slo violaba el presupuesto cuando se pasaba de
los crditos autorizados, pero no tena la obligacin de gastar lo que se indicaba ni
tampoco la obligacin de obtener determinados objetivos en la ejecucin del
presupuesto;
Incluir en la parte de sueldos la definicin de los cargos en concreto, porque al Poder
Legislativo competa, adems de la autorizacin de los gastos, la determinacin de las
atribuciones de los empleos pblicos.

Principios presupuestarios introducidos en 1934

La segunda etapa histrica comienza en 1934 y dura hasta el ao 1967. La Constitucin
de 1934 cambi radicalmente la posicin del Poder Legislativo en materia presupuestaria,
pues quiso responsabilizar al Poder Ejecutivo por todo el orden econmico-financiero del
pas y evitar un fenmeno que se haba mostrado como peligroso durante la vigencia de
las Constituciones anteriores: que, durante el debate en las Cmaras acerca del
presupuesto, las distintas fracciones polticas hacan una especie de subasta, a quin
aumentaba ms los gastos, con finalidades demaggicas.
Rgimen presupuestario vigente
La etapa actual comienza con la Constitucin de 1967 en la que aumentan an ms las
responsabilidades del Poder Ejecutivo.
El Poder Legislativo no puede excederse de los egresos proyectados, pero adems se quit
al Poder Legislativo la competencia que tena antes, de principio, de indicar las
atribuciones de los cargos, reducindose la funcin del Poder Legislativo en materia de
cargos a la determinacin de los escalafones y del nmero de funcionarios pero sin
indicacin concreta de cul es la dependencia en que cada funcionario debe prestar sus
servicios y qu atribuciones ha de tener cada funcionario. Todo esto queda en la rbita del
rgano administrador.
Se cambia la naturaleza de las disposiciones presupuestarias en materia de egresos. Se le
exige al rgano de ejecucin presupuestaria el cumplimiento de determinados programas
y el alcance de determinados objetivos. La violacin de la ley de presupuesto antes
consista en un exceso respecto de los gastos autorizados. En cambio, con el nuevo
sistema la ley de Presupuesto incluye programas y objetivos de los programas. Por
consiguiente, ahora se le podr reprochar al rgano de ejecucin haber volado la ley de
Presupuesto si no ha perseguido los objetivos establecidos o se ha destinado los dineros
de que dispone para la realizacin de programas distintos de los aprobados.
La Administracin no est obligada a gastar cada rubro en la totalidad. No est obligado a
gastar el rubro, est obligado a cumplir los programas y obtener los objetivos. Puede
ocurrir que esos objetivos se puedan cumplir gastando menos de lo asignado: mejor, se
producirn economas. En el sistema actual, el valor jurdico del Presupuesto, por ende, es
distinto al de una autorizacin. Por eso se dice que es un Presupuesto por Programa y no
simplemente por autorizaciones de gastos, por crditos autorizados como era el
presupuesto en las Constituciones anteriores.

Los presupuestos en la Constitucin

La Constitucin vigente distingue en cuanto al trmite presupuestario varios casos.
El Presupuesto Nacional est integrado en primer trmino, por el presupuesto de la
Administracin Central, es decir, del Estado en sentido estricto, con excepcin de las
dependencias de las Cmaras. Se agregan, pero por una va bifurcada, los presupuestos
de los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados que no sean industriales ni
comerciales, es decir, los que estn comprendidos en el art. 220, que son proyectados por
los respectivos rganos jerarcas, de modo anlogo al de los presupuestos del Poder
Judicial, de la Corte Electoral, de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa y del Tribunal
de Cuentas. El Poder Ejecutivo tiene iniciativa legislativa en todos estos presupuestos que
forman parte de la ley de Presupuesto Nacional, pero cada uno de los rganos jerarcas
mencionados en el art. 220 tiene tambin, y con independencia del Poder Ejecutivo,
iniciativa legislativa en lo concerniente a su respectivo inciso presupuestario.
Aparte, con total independencia de stos en su trmite, aparecen los presupuestos de los
dems Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, es decir, de los Entes industriales y
comerciales del Estado, para los cuales hay un procedimiento especial, el del art. 221, que
no desemboca en la ley de Presupuesto sino en un acto administrativo, formalmente, un
decreto del Poder Ejecutivo.
Tambin tramitan por separado los 19 Presupuestos Departamentales, cuyo trmite est
en los arts. 222 a 227 y que comprenden los presupuestos de las dependencias de las
Intendencias Municipales y de las Juntas Locales; formalmente, decretos legislativos del
respectivo Gobierno Departamental.
Y por ltimo hay, con los trmites ms simples de todos, un presupuesto para cada uno de
los rganos legislativos, es decir, hay un presupuesto de la Cmara de Representantes, un
presupuesto de la Cmara de Senadores y un presupuesto de cada una de las 19 Juntas
Departamentales.
Estructura del Presupuesto Nacional
El Presupuesto Nacional comienza con un proyecto del Poder Ejecutivo para cuya
elaboracin es necesario el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
(art. 214, primer inciso): El Poder Ejecutivo proyectar con el asesoramiento de la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto el Presupuesto Nacional que regir para su periodo de
Gobierno y lo presentar al Poder Legislativo dentro de los seis primeros meses del
ejercicio de su mandato. Si se omitiera el asesoramiento de la OPP la ley de presupuesto
resultara inconstitucional y cualquier persona podra obtener la declaracin de
inconstitucionalidad y que no se apliquen por lo menos los artculos proyectados sin
asesora del OPP.
El proyecto de Presupuesto debe tener una estructura indicada en el artculo 214 inciso
2, es decir, debe contener:
-

Los gastos corrientes e inversiones del Estado distribuidos en cada inciso por
programa.
Los escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada inciso por programa.
Los recursos y la estimacin de su producido, as como el porcentaje que, sobre
el monto total de recursos, corresponder a los Gobiernos Departamentales.
Las normas para la ejecucin e interpretacin del Presupuesto.

Estos cuatro apartados pueden redactarse como proyecto nico de ley o redactarse en
forma de 4 proyectos de ley separados, pero deben mantener una unidad intelectual.
Concepto de inciso presupuestario en la Constitucin
Se llamaban incisos cada uno de los Ministerios, cada uno de los Entes Autnomos, cada
uno de los Servicios Descentralizados y adems, cada una de las otras reparticiones como
que no son ni un Ministerio ni un Ente Autnomo ni un Servicio Descentralizado, por
ejemplo, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Corte
Electoral y sus dependencias, las Cmaras (es decir, el Poder Legislativo), la Presidencia
de la Repblica y sus dependencias, de modo que la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto, por ejemplo, est incluida all, en el inciso 2, que se llama Presidencia de la
Repblica.
Esa divisin en incisos no tiene simplemente un sentido de comodidad, no tiene slo un
valor de registro o de anotacin , de codificacin, sino que corresponde a un problema de
responsabilidad. El Presupuesto uruguayo tradicionalmente se divide en incisos que
corresponden as a la responsabilidad de su ejecucin.
Concepto de programa presupuestario en la Constitucin
El programa tampoco est definido en la Constitucin y el programa, adems, no tena
antecedentes en la legislacin uruguaya como tena el inciso. De modo que hay que
atenerse al concepto doctrinal de lo que es un programa, hay que ver en qu sentido se
usa la palabra programa por parte de los distintos autores que se han ocupado de la
materia presupuestaria o en qu sentido se usa la palabra programa en los pases que
tenan ya Presupuesto por Programas antes de la reforma constitucional uruguaya, y
adems hay que estar al sentido natural y obvio de la expresin.
Un programa es algo a hacer, un conjunto de actividades previstas para obtener un
resultado.
El hecho de que la distribucin por programa deba hacerse en cada inciso obliga a
descomponer los programas cuando correspondan a la actividad conjunta de los
responsables de varios incisos, y hacer figurar como programas diferentes (uno en cada
inciso) los distintos aspectos que en la prctica se van a complementar en la organizacin
de un plan. De all que para proyectar el presupuesto hay que tener presente un plan.
El presupuesto resulta indisolublemente ligado al planeamiento y por eso, la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto es un solo rgano al cual se le atribuyen esas dos
competencias, el planeamiento y el presupuesto. El Presupuesto resulta un instrumento
jurdico de concrecin del plan, el conjunto de programas se distribuye entre los incisos
redactndose as el proyecto de Presupuesto como manera de llevar a la prctica el plan
(artculo 230).
El plan no es un acto jurdico, por si solo no produce obligaciones, pero es un antecedente
lgico necesario para despus hacer un Presupuesto racional. Para entender el sentido que
tiene el proyecto de Presupuesto ser necesario leer el plan, pro el plan no formara parte
jurdicamente del Presupuesto.
Trmite del Presupuesto Nacional
Primero, la OPP elabora un plan. Si ese plan cuenta con el asentimiento del Poder
Ejecutivo, entonces la OPP podr elaborar el Presupuesto. Dada la forma al Presupuesto
Nacional, se presenta al Poder Legislativo dentro de los seis primeros meses del ejercicio

de su mandato; esto es, en todos los aos en los cuales asuma funciones el nuevo
Presidente de la Repblica electo, se enva un Proyecto de Presupuesto quinquenal (en los
aos terminados en O en 5). Este plazo perentorio de seis meses tiene como
consecuencia que si se pasa ese plazo ya no se puede enviar el proyecto de Presupuesto y
queda prorrogado el Presupuesto vigente (articulo 228 en su inciso 2).Pero, existe la
posibilidad de corregir el Presupuesto, todos los aos, por la va de las Rendiciones de
Cuentas.
Recibido el Proyecto por el Poder Legislativo hay dos temas a estudiar: por un lado, cul
es el trmite (artculos 217 a 219); por otro lado, cul es el contenido del
pronunciamiento del legislador sobre el Proyecto enviado.
La parte del trmite es muy sencilla. Se funda en la existencia de plazos tambin
perentorios para cada una de las Cmaras y, eventualmente, para la Asamblea General:
45 das para cada Cmara, y si hay discrepancias 15 das para la Cmara de origen a la
cual se le enva un Proyecto con modificaciones surgidas en la otra Cmara (artculos 217
y 218). Vencidos esos plazos perentorios, el Proyecto se considera rechazado y queda
prorrogado el Presupuesto hasta entonces vigente. Queda prorrogado hasta el prximo
periodo quinquenal, pero se puede modificar por la via de la Rendicin de Cuentas.
Si el proyecto de ley de presupuesto se consider primero en la Cmara de
Representantes, por ejemplo, y el Senado aprueba un Proyecto con modificaciones,
entonces, vuelve a la Cmara de Representantes (como cualquier otro proyecto de ley) y
en esta segunda vuelta, la Cmara de Representantes tiene nada ms que 15 das. Si en
esos 15 das acepta las modificaciones del Senado se acab el problema, pero si deja
pasar el plazo o insiste en su posicin primitiva, entonces, va a la Asamblea General, la
cual tiene tambin 15 das (artculos 217 y 218).
Mensajes complementarios o sustitutivos
Durante este trmite en las Cmaras, el Poder Ejecutivo puede modificar en dos
oportunidades su Proyecto ya enviado, es decir, puede enviar lo que se llaman mensajes
complementarios o sustitutivos.
Articulo 219:
se podrn enviar mensajes complementarios o sustitutivos
(complementario quiere decir que agrega algo que no estaba previsto en el primer
mensaje, y sustitutivo que cambia algunas de las previsiones del primitivo mensaje) en el
caso exclusivo del Proyecto de Presupuesto Nacional y slo dentro de los veinte das a
partir de la primera entrada del proyecto a cada Cmara, es decir que hay dos perodos
de 20 das uno durante la primera discusin en la primera Cmara y otro durante la
primera discusin en la segunda Cmara para que el Poder Ejecutivo enve mensajes
complementarios o sustitutivos.

Contenido jurdico de la ley presupuestaria: desajuste entre el artculo 214 y el

artculo 215
Articulo 215: El Poder Legislativo se pronunciar exclusivamente sobre montos globales
por inciso, programas, objetivos de los mismos, escalafones y nmero de funcionarios y
recursos; no pudiendo efectuar modificaciones que signifiquen mayores gastos que los
propuestos.

El Poder Legislativo slo se pronuncia sobre montos. Adems se pronunciara ya no sobre

montos sino sobre su propio contenido, en cuanto a los programas y a los objetivos de los
programas.
No habra limitaciones cuantitativas; las limitaciones derivaran de la naturaleza del
programa, es decir, del deber de obtener los objetivos fijados en la ley.
Esto aparentemente le da mayor libertad al responsable del inciso, pero esa libertad es
slo aparente, porque si bien no le pone limitaciones en cuanto al monto a gastar en cada
objetivo, tiene la gran limitacin de tener la obligacin jurdica de obtener los objetivos.
El articulo 214 deca en sus apartados A y B: Los gastos corrientes e inversiones del
Estado distribuidos en cada inciso por programa, y Los escalafones y sueldos funcionales
distribuidos en cada inciso por programa. El artculo 215 habla de montos globales por
inciso exclusivamente; no dice que ser objeto de pronunciamiento legislativo la
distribucin de ese monto global por inciso entre los distintos programas. El articulo 214,
en cambio, dice que el Presupuesto Nacional se proyectar y aprobar con una estructura
que contendr la distribucin del monto de cada inciso por programa. Aparentemente hay
aqu, una contradiccin.
Se han barajado varias soluciones a este problema. Una solucin que da primaca al
artculo 214, y la otra al 215
En un articulo 214 dice que el Presupuesto se proyectar y aprobar dividiendo las
asignaciones entre los programas, y en el 215 dice que el Poder Legislativo se
pronunciar exclusivamente sobre los montos globales por inciso.
Una solucin le da primaca al articulo 214.
La interpretacin opuesta, que le da primaca al 215 sobre el 214, dira que la divisin de
los montos de cada inciso entre los programas figurara en el proyecto de Presupuesto
pero no en la Ley de Presupuesto, quedara a titulo informativo como una exposicin de
motivos, del porqu se llega a ese monto del inciso, pero sin valor de ley.
Armonizacin de los artculos 214 y 215
Habra dos maneras extremas de intentar una armonizacin entre los dos artculos.
Por un lado, una que da primaca al texto del articulo 214: el Presupuesto Nacional se
proyectar y aprobar con una estructura que contendr: A) Los gastos corrientes e
inversiones del Estado distribuidos en cada inciso por programa, etc., segn esa tesis el
articulo 215 debera leerse como si dijese el Poder Legislativo se pronunciar
exclusivamente sobre montos globales por inciso, montos globales por programa, etc.
La tesis contraria da primaca al articulo 215, exclusivamente el Poder Legislativo se
pronunciar, en primer trmino, sobre los montos globales por inciso, y en segundo
trmino, sobre los programas. De acuerdo a esta interpretacin que le da primaca al
articulo 215, quedara sin explicarse por qu en el 214 se incluye la mencin a la
distribucin por programa dentro de cada inciso de los gastos corrientes e inversiones y de
los escalafones y sueldos funcionales.
El artculo 214 parecera indicar que el Presupuesto Nacional desciende hasta el nivel de
programas en la determinacin de los montos asignado para gastos corrientes e
inversiones y para sueldos. En cambio el 215, parece imponer que la indicacin de los
montos se haga nicamente en forma global por inciso y no por programas, objetivos, etc.
Una solucin intermedia es la siguiente: el 214 exige que en la Ley de Presupuesto (tanto
en el proyecto como en lo que se apruebe) aparezca la divisin entre los programas del
monto global asignado a cada inciso, pero esa indicacin del monto correspondiente a

cada programa dentro del inciso no significa -de acuerdo al 215 un pronunciamiento del
Poder Legislativo, con valor y fuerza de ley, acerca del mximo que se puede gastar en
cada programa, sino que valdra al solo efecto de la determinacin del monto global del
inciso. Se indicaran las sumas correspondientes a cada programa, pero sin mas valor
obligatorio como ley que el de servir para el cmputo del monto global del inciso De esa
manera se armoniza la indicacin del 214. En la ley figurara la indicacin de los montos
asignados a cada programa, pero al solo efecto de calcular el monto global del inciso.
Quedara sin resolver el problema que surgir cada vez que durante la vigencia de una ley
de Presupuesto haya una alteracin en la distribucin de cometidos, y por consiguiente en
la responsabilidad por los programas, entre los distintos incisos. Es perfectamente posible
que se redistribuya el conjunto de cometidos de los Ministerios. Art. 174 en su inciso 20:
en Consejo de Ministros, el Poder Ejecutivo puede redistribuir las atribuciones y
competencias de los Ministerios. Cambiado el cometido de un inciso a otro, ello arrastrar
los montos establecidos en la ley de Presupuesto para los programas correspondientes a
los cometidos transferidos.
Esta interpretacin es coherente con el sentido que tienen los Presupuestos por Programa,
sentido que consiste en darle primaca a los objetivos sobre los crditos. Al aprobar el
Poder Legislativo solamente el monto global del incisos y despus la indicacin de que
programas y que metas cuantitativas, es decir, que objetivos se deben perseguir con esos
programas, el ejecutor del Presupuesto tiene que actuar de manera de conseguir los
objetivos y no tendra sentido prohibirle que hiciera transposiciones entre los programas a
su cargo si ha resultado que por transcurso del tiempo se ha encarecido la consecucin de
determinado objetivo y se ha abaratado la consecucin de otros objetivos.
La lgica indicara que si un Ministro, responsable de un inciso, propone un proyecto de
Presupuesto, si ese proyecto es aprobado es porque se comprometi a realizarlo, porque
lo considera posible. Su el proyecto es aprobado sin recortes, y ese Ministro luego no lo
puede realizar, tendr una responsabilidad, por lo menos poltica; habr demostrado ser
un mal Ministro, un mal administrador, etc. Si el Presupuesto es aprobado con recorte, el
Ministro tendr que considerar si es posible o no cumplir con el Presupuesto, y si llega a la
conclusin de que no, es lgico que renuncie, porque el es el responsable del
cumplimiento de los programas.
Las leyes de Rendicin de Cuentas
Vencido cada ejercicio anual (1 de enero al 31 de diciembre), hay un plazo de seis meses
para presentar la Rendicin de Cuentas y conjuntamente con esa Rendicin de Cuentas se
puede (es una posibilidad, no es obligatorio) acompaar un proyecto de ley de
modificaciones a la ley de Presupuesto.
Esta ley de modificaciones presupuestarias es lo que se llama ley de Rendicin de
Cuentas; una cosa es rendir cuentas y otra cosa es proponer modificaciones al
Presupuesto, que sern modificaciones a regir en ejercicios futuros y no en el ejercicio
acerca del cual se estn rindiendo cuentas.
La Ley de Rendicin de Cuentas puede tener por contenido, segn el inciso final del art.
214, modificaciones que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y
sueldos o recursos y efectuar creaciones, supresiones y modificaciones de programas por
razones debidamente justificadas.
La Constitucin exige que sea por razones debidamente justificadas para evitar que las
leyes de Rendicin de Cuentas sean en realidad nuevos Presupuestos.
No se admiten mensajes complementarios.

El Poder Ejecutivo cuando enva el proyecto de Ley de Rendicin de Cuentas, debe

acompaar tambin los Proyectos de Ley de Rendicin de Cuentas que hayan formulado
los jerarcas comprendidos en el rgimen del art. 220.
Esta interpretacin se funda en la idea de que las leyes de Rendicin de Cuentas son
tambin leyes de Presupuesto; la nica diferencia que tienen es la oportunidad.
Presupuestos de los Entes comerciales o industriales
Art.221, los Presupuestos
comerciales o industriales.

de

los Entes

Autnomos

Servicios

Descentralizados

En estos casos, el jerarca del Ente, es decir, el Director General o Directorio, es el que
hace el primer Proyecto de Presupuesto, pero ese Proyecto en vez de desembocar en el
Poder Legislativo se presenta al Poder Ejecutivo y tanto el Poder Ejecutivo como el
Tribunal de Cuentas tienen que estudiarlo. Si les merece observaciones (tanto de
legitimidad como de conveniencia o mrito) tendr que devolverse sin aprobacin al Ente
que lo proyect, a ver si le convencen o no las observaciones formuladas. Si el Ente
aceptase las observaciones del Poder Ejecutivo y el dictamen del Tribunal de Cuentas,
devuelve los antecedentes al Poder Ejecutivo para la aprobacin final del Presupuesto.
Qu ocurrira si el Tribunal de Cuentas y el Poder Ejecutivo no opinasen lo mismo? Como
son observaciones no pueden agregar cosas que sean motivo de discrepancias sino que
tiene que observar el Proyecto ya formulado por el Ente. Si el Poder Ejecutivo y el Tribunal
de cuentas no formulan observaciones a determinado articulo del proyecto de
presupuesto, quiere decir que el articulo proyectado no merece observaciones.
Cuando el Poder Ejecutivo aprueba el Presupuesto (ora porque no haba observaciones,
ora porque el Ente acept todas las observaciones formuladas), ya el acto jurdico del
Presupuesto est completo, no necesita aprobacin por el Poder Legislativo. Es decir que
aqu el Presupuesto es un acto administrativo, no es una ley. El Presupuesto existe como
acto jurdico desde antes de que se publique junto con el Presupuesto Nacional; la
publicacin es al solo efecto informativo (inciso cuarto del art. 221).
Si el Ente no se convence con las observaciones, como es autnomo, no est obligado a
acatarlas. Ser necesario que la discrepancia sea dirimida por un tercer rgano imparcial,
la Asamblea General. Pero no para que se apruebe como ley, sino que para que arbitre las
discrepancias. Al exigirse una mayora especial de 2/3 del total de componentes y al
fijrsele un plazo perentorio de 40 das para expedirse pasado el cual se entiende
aprobado el Presupuesto con las observaciones del Poder Ejecutivo, en la prctica,
conociendo la negligencia que tienen los legisladores uruguayos de hacer qurum en la
Asamblea General, esto equivale a darle una probabilidad de xito casi segura a la tesis
del Poder Ejecutivo. En la practica, se redactan los proyectos de Presupuesto teniendo en
cuenta la opinin del Poder Ejecutivo (que generalmente esta diseada por la OPP, cuyo
asesoramiento al Poder Ejecutivo es necesario para que ste formule observaciones al
presupuesto remitido por el Directorio).
Los presupuestos de los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados comerciales o
industriales no son quinquenales sino anuales. Art. 221: sern proyectados por cada Ente
y elevados al Poder Ejecutivo y al Tribunal de Cuentas cinco meses antes del comienzo de
cada ejercicio. Es decir, cada ao tienen un nuevo presupuesto.
Los Directorios, Directores Generales o Consejos Directivos cesantes, tienen que rendir
cuentas de su gestin al Poder Ejecutivo. El art. 193 establece que los Directo res o

Directores Generales cesantes, debern rendir cuentas de su gestin al Poder Ejecutivo,

previo dictamen del Tribunal de Cuentas, y adems los Directores tienen que publicar
varias veces por ao (por lo menos una vez por ao) estados que reflejen claramente su
vida financiera, con la visacin del Tribunal de Cuentas.
El Banco de Previsin Social y la OSE son considerados, a los efectos del art. 221 de la
Constitucin, comerciales o industriales.
Anualmente hay un Presupuesto que se aprueba por acto administrativo, lo aprueba
normalmente el Poder Ejecutivo y excepcionalmente la Asamblea General como rbitro de
discrepancias entre el Poder Ejecutivo y el Ente.
Presupuestos Departamentales
Para el Presupuesto Departamental rigen disposiciones bastante parecidas a las del
Nacional. Tambin se aprueba por acto legislativo, pero un acto legislativo departamental,
sancionado por la Junta y promulgado por el Intendente. Tambin rige el mismo plazo
para presentar el proyecto que en el Presupuesto Nacional (los seis primeros meses del
ejercicio del mandato de cada Intendente despus de una eleccin).La fecha de inicio del
plazo es diferente a la del Presupuesto Nacional (1/3 hasta 31/8 de los aos mltiplos de
5). Para los Gobiernos Departamentales se inicia sesenta das despus del segundo
domingo de mayo y dura por lo tanto hasta mediados de enero de los aos cuyo numero
termina en 1 o 6.
Los plazos para consideracin en la Junta Departamental, en cambio, se duplican porque
como el rgano legislativo departamental es unicameral, los plazos que en el Gobierno
Nacional tiene cada Cmara se suman y en vez de ser 45 das para cada una y
eventualmente 15 das ms y otros 15 en Asamblea, tiene cuatro meses para su
consideracin.
Tambin las Juntas estn limitadas en cuanto a los aspectos en que pueden modificar el
proyecto presentado por el Intendente; dice el primer inciso del art. 225: Las Juntas
Departamentales slo podrn modificar los proyectos de presupuestos para aumentar los
recursos o disminuir los gastos, no pudiendo prestar aprobacin a ningn proyecto que
signifique dficit, ni crear empleos por su iniciativa. Art. 215: tambin rige la divisin por
incisos, y el pronunciamiento sobre los programas y sobre los objetivos de los programas.
Hay en cambio, un trmite que no est en el Presupuesto Nacional, que es la necesidad
ineludible de que intervenga el Tribunal de Cuentas antes de la sancin definitiva
Presupuesto Departamental. Es decir que las Juntas Departamentales sancionan el
presupuesto dos veces: una vez en forma provisional al solo efecto de que se sepa cual el
es la opinin de la Junta y que sobre ella se expida despus el Tribunal de Cuentas; y si el
Tribunal de Cuentas no le hace observaciones o si la Junta se ajusta a las observaciones
del Tribunal, sanciona definitivamente el Presupuesto en un segundo pronunciamiento.
Si La Junta no aceptara las observaciones del Tribunal, pasa a la Asamblea General pero
no para darle carcter de ley, sino en reunin de ambas Cmaras actuando como rbitro
de las discrepancias. Para que sta resuelva las discrepancias dentro del plazo de cuarenta
das, y si no recayera decisin, el presupuesto se tendr por sancionado. Se considera,
que queda sancionado como lo presento la Junta Departamental, ya que en principio los
Gobiernos Departamentales son autnomos.
Presupuestos de sueldos y gastos de cada rgano legislativo

Cada Cmara y cada Junta Departamental tienen la potestad de aprobar sus presupuestos
propios, de las dependencias de la propia Cmara o Junta y de los gastos de
funcionamiento de la propia Junta o de la propia Cmara, sin necesidad de prever los
recursos, es decir, se hacen con cargo a Rentas Generales o como se suele decir, con
cargo al dficit. Se confa en la prudencia de estos rganos. Los recursos tienen que estar
en el otro Presupuesto, en el Presupuesto que se aprueba por ley o por decreto de la
Junta Departamental promulgado por el Intendente, es decir, en el Presupuesto Nacional o
en el Presupuesto Departamental.
El presupuesto propio de cada Cmara se supone que es un gasto insignificante y que
tiene que tomarse en cuenta al prever los recursos del Presupuesto Nacional y no en el
propio presupuesto de la Cmara.
El art. 108 dice: Cada Cmara aprobar, dentro de los doce primeros meses de cada
Legislatura tambin son quinquenales, sus presupuestos por tres quintos de votos
del total de sus componentes. No es una ley sino que es un acto reglamentario dictado
por una sola Cmara. Se comunica al Poder Ejecutivo para que lo incluya y para que lo
tenga en cuenta adems en la previsin de los recursos para el Presupuesto Nacional,
porque habr que sumarle algebraicamente cantidades negativas.
No es una ley, no pasa por la otra Cmara. Cada Cmara aprueba por si sola su propio
presupuesto separado.
Estos presupuestos no tienen Rendicin de Cuentas pero tienen, en cambio, la posibilidad
de ser modificados dentro de los cinco primeros meses de cada perodo legislativo por la
misma mayora de 3/5 de votos cuando se estime indispensable la modificacin.
Lo mismo rige para las Juntas Departamentales en virtud del art. 273, ordinal 6.

BOLILLA 15
ECONOMA NACIONAL
La Constitucin y la economa nacional
Las disposiciones constitucionales que determinan el rgimen poltico y social imperante
en el pas, dan una configuracin jurdica al sistema econmico nacional. Pero, adems,
existen otras disposiciones constitucionales especfica y directamente destinadas a regular
la economa nacional en su conjunto. En las reformas constitucionales de 1967 y 1997 se
incorporaron varias disposiciones que ataen al tema de la economa nacional. Se trata de
algunos principios y procedimientos jurdicos atinentes a la consideracin global de la
economa nacional, incluyendo tanto el sector pblico como el sector privado.
Tenemos, en primer trmino, disposiciones programticas que fijan una orientacin a la
legislacin y a la actividad administrativa en materia econmica.
El inciso segundo del art. 6, sobre fomento de la integracin latinoamericana, de los
productos y materias primas del rea y a la efectiva complementacin de sus servicios
pblicos; los artculos 45 y 50. Para que fomente las inversiones de capitales privados
para determinados fines; este mismo art. 50, adems, dispone que el Estado orientar el
comercio exterior protegiendo las actividades productivas cuyo destino sea la exportacin
o que reemplacen bienes de importacin y en su inciso final, agregado en la ltima
reforma, manda que el Estado impulse polticas descentralizadoras. El art. 53, en cuanto

impone una poltica tendiente al empleo. Art. 70 y el art. 71, definen una poltica de
fomento cientfico, tcnico y cultural.
El estado debe defender los productos y materias primas del rea y promover una efectiva
complementacin de sus servicios pblicos.
El Estado orientar el comercio exterior protegiendo las actividades productivas cuyo
destino sea la exportacin o que reemplacen bienes de importacin. Por ltimo, el Estado
debe impulsar polticas descentralizadoras de modo de promover el desarrollo regional y el
bienestar general
La integracin del sector privado en la orientacin de la economa nacional
En segundo trmino, tenemos disposiciones que delimitan o permiten encuadrar la
propiedad privada dentro de la orientacin poltica que adopten las autoridades pblicas
competentes; por ejemplo que la propiedad privada est sujeta a lo que dispongan las
leyes por razones de inters general, y a la eventual expropiacin (art. 32, 231 y 232)
sealndose que las expropiaciones pueden corresponder a planes y programas de
desarrollo econmico. Estas expropiaciones y las servidumbres administrativas cercenan la
disponibilidad y el goce exclusivo de la cosa por su propietario, para alguna finalidad
pblica, y configuran una forma clsica, no intervencionista de Estado, de hacer que la
propiedad privada funcione en inters pblico. Modernamente, se han difundido otros
procedimientos, no ya por la va de imponer al propietario que comparta su propiedad con
la Administracin, sino imponerle que utilice su propiedad de determinada manera. En
este caso no estamos ante un caso de servidumbre no es una limitacin a la
exclusividad del dominio sino ante casos de limitaciones stricto sensu o restricciones
stricto sensu en las que lo que se le limita es la arbitrariedad con que el dueo puede
normalmente usar de su cosa.
Si se llegara al extremo de determinar en cada caso cul es el uso de sus cosas que debe
hacer cada propietario, el derecho de propiedad pasara de ser un derecho subjetivo a
convertirse en una funcin pblica. Pero, sin llegar a eso, hay una serie de limitaciones
que orientan en determinado sentido el ejercicio del derecho de propiedad.
Esas limitaciones configuran un control estatal sobre la actividad privada de los propietarios y puede llegar a sustituir, a veces con ventajas, a la expropiacin. El Estado en
vez de expropiarla y darle l mismo el destino que considere de utilidad pblica, puede
imponer al particular, conservando el derecho de propiedad, que la ejerza de determinada
manera.
El planeamiento econmico
Este control de la actividad privada sin expropiacin ha constituido una teora jurdica del
planeamiento como actividad estatal destinada a regular la economa nacional en su
conjunto y abarcando tanto al sector pblico como a las empresas y la prop. privada.
Es clsico distinguir entre dos formas de planeamiento: el planeamiento autoritario y el
planeamiento indicativo.
El planeamiento autoritario sera aquel en el cual la Administracin impone deberes a los
propietarios de las empresas privadas o de las cosas privadas directamente, sin hacerlo
por va de estmulos sino directamente, resolviendo que Fulano debe hacer tal cosa. Este
tipo de planeamiento tiene la desventaja de que si no hay buena voluntad, dar lugar a
resistencias y ser necesario aplicar sanciones y tomar medidas de ejecucin forzosa, que
resultan a veces ineficaces.

Resulta preferible el planeamiento llamado indicativo, en el cual en vez de ordenar al

particular que haga determinada cosa, se establecen consecuencias favorables para quien
se ajuste al plan, por ejemplo, exencin de impuestos o subvenciones.
Se ha distinguido tambin, el planeamiento en, planeamiento centralizado o regional. Lo
razonable es que el planeamiento econmico se haga a nivel nacional, en los rganos
centrales, dado que el Uruguay es un pas muy chico. En este tema de que la planificacin
centralizada incluya el planeamiento de polticas de desarrollo regional, de formacin de
polos de desarrollo fuera de Montevideo, la reforma constitucional de 1997 ha insistido
especialmente. No se ha abandonado el sistema de planeamiento centralizado, a cargo del
Poder Ejecutivo con asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, pero se
ha establecido explcitamente que el Estado, a travs de sus rganos centrales, formule
polticas de descentralizacin.
Medios de llevar a la prctica el plan
Cules son las vas, los instrumentos tcnicos que se han utilizado en esta labor de
planeamiento? En primer lugar, la ms sencilla, consiste directamente en utilizar formas
de planeamiento autoritario indicando lo que se debe hacer en determinados casos. Otro
medio tcnico consiste en los estmulos positivos (que tambin puede ser ineficaz en la
medida que es el particular el que decide si se acoge o no a ella), es decir que se le
otorgue una subvencin. Ese tipo de estmulos positivos, si son puramente monetarios,
tienen el inconveniente de que el ajuste al plan por parte del particular se hace por cuenta
y riesgo del particular y slo una vez obtenido el resultado aparece la Administracin para
premiar al que se ajust al plan. Ms eficaz es la participacin estatal mediante la
asistencia tcnica a los que se acojan al plan (implica que el interesado es el que se
acerca a coordinar con el Estado).
Por otro lado, existen formas negativas de los estmulos, es decir, prever que quienes no
se ajusten al plan sufrirn recargos impositivos, etctera.
Empresas testigos en el sector pblico
Otra forma de imponer soluciones consistira en entrar en competencia con los propietarios privados creando empresas estatales paralelas llamadas empresas testigos que
funcionan en el mercado y por medio de la competencia, producen ciertas conductas en
los empresarios privados. En Uruguay son entidades del dominio industrial y comercial del
Estado, bajo la forma de Entes Autnomos. Algunos tienen monopolios y otros
simplemente compiten. De esa forma se crea, un dominio industrial o comercial del
Estado.
ltimamente se ha admitido, por leyes de cuestionable legitimidad constitucional, que
personas jurdicas estatales tengan forma de sociedades comerciales, regidas por derecho
privado y cuyo capital sea puramente estatal. Es el caso de Repblica AFAP, cuyos
accionistas son el BROU y BPS. La sociedad comercial frente a terceros es una persona
privada con la cual se entra en relaciones del mismo tipo que con cualquier S.A., pero
cuando corresponde hacer una asamblea de accionistas comparecen como nicos
propietarios las acciones representantes del estado central. El control estatal sobre el
funcionamiento de la sociedad se hace en esa forma a travs de los mecanismos internos
de la sociedad. La asamblea de accionistas esta en manos, a travs del derecho de
propiedad de las acciones, de lo que decida el Poder Ejecutivo. En Uruguay esta forma no
es la que prev el texto constitucional; la Constitucin admite art. 188 que haya
empresas privadas con participacin estatal pero no prev la existencia de empresas
privadas cuyas acciones estn en su totalidad en manos del Estado. A lo sumo puede

haber empresas mixtas, que sean estatales en parte, cuya propiedad sea parte estatal y
parte privada, y en ese caso el rgimen de la empresa podr ser privado o pblico segn
que se lo organice como Ente Autnomo o Servicio Descentralizado con participacin
privada, o como empresa privada con participacin estatal.
Planeamiento centralizado y descentralizacin administrativa
Sobre este dominio comercial e industrial tambin debe ejercerse una actividad
planificadora, por lo que es Estado debe establecer procedimientos de control sobre la
conveniencia de la gestin de las empresas que el mismo establezca para evitar que la
autonoma o la descentralizacin de esas empresas impida el cumplimiento del plan.
Si se trata de empresas de tipo privado, los representantes estn sujetos al rgimen de
los Directores de Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, pero la gestin de la
empresa como tal no es alcanzada por el art. 197. Ser necesario, entonces, hacerla
entrar en el plan por las vas por las cuales se hace entrar a las empresas privadas en
general. La manera de hacer que se pliegue al planeamiento oficial, ser la va de los
estmulos o de las imposiciones, como si fuera una empresa totalmente privada.
No hay un Ministerio que sea responsable de la coordinacin de las gestiones del
patrimonio comercial e industrial del Estado. La coordinacin ha de hacerse a nivel del
Poder Ejecutivo (con el asesoramiento de la OPP), del Consejo de Ministros y no de un
Ministro especializado.

n la ltima reforma constitucional se prev expresamente una serie de procedimientos de

formulacin y ejecucin de polticas de descentralizacin regional, que se originarn en la
Comisin Sectorial de Descentralizacin creada; que propondr planes de
descentralizacin que, previa aprobacin por el Poder Ejecutivo, se aplicarn por los
organismos correspondientes.
El Consejo de Economa Nacional
Desde 1934 la Constitucin uruguaya contiene dos artculos que no han tenido aplicacin
en la realidad, en los que prev la creacin de un Consejo de Economa Nacional con
carcter consultivo y honorario, compuesto de representantes de los intereses econmicos
y profesionales del pas. Es un rgano que vendra a traer a la organizacin del gobierno
nacional un aspecto de representacin de intereses o representacin no poltica, es un
rgano solamente consultivo, sin que sus actos tuvieran un valor decisivo en la
formulacin de leyes o actos administrativos

Funcionamiento del Consejo de Economa Nacional

En caso de que fuera creado, el Consejo de Economa Nacional tendr la constitucin y las
funciones que la ley determine, pero la Constitucin restringe la discrecionalidad de la ley
en materia, estableciendo algunas pequeas disposiciones preceptivas.
En caso de que fuera creado el Consejo de Economa Nacional deber, en primer trmino,
ser honorario, no se remunerar a sus miembros.
En segundo lugar, deber ser de carcter consultivo. No podr actuar, pues, ni en forma
decisoria ni en forma espontnea. Hay una excepcin que se prev en el art. 207: el

Consejo de Economa Nacional puede hacer sostener sus puntos de vista ante las
Comisiones Legislativas por uno o ms de sus miembros.
Integracin del Consejo de Economa Nacional
La nica regla constitucional prevista es la de que se debe tratar de representantes de los
intereses econmicos y profesionales del pas.
No se dice cmo se escogen esos representantes, si ser mediante procedimientos
electorales o mediante algn otro tipo de procedimiento. Sirve para excluir la
representacin de intereses econmicos y profesionales extranjeros.
El Consejo de Economa Nacional y las Comisiones Sectoriales de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto
Art. 230: la Oficina de Planeamiento y Presupuesto forme Comisiones Sectoriales con
representacin de los intereses laborales y empresariales tanto pblicos como privados, la
utilidad poltica de la creacin del Consejo de Economa Nacional disminuye, desde que el
papel que se prev como propio del Consejo de Economa Nacional podra ser cumplido
por las Comisiones Sectoriales de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

BOLILLA 16
EL PODER JUDICIAL
El Poder Judicial es un Poder del Gobierno
Art. 82, el Poder Judicial es uno de los tres conjuntos de rganos a los que les
corresponde, en principio, el ejercicio de la soberana en forma indirecta. Todos los actos
jurisdiccionales le correspondern al Poder Judicial aunque no le hayan sido atribuidos
especialmente, salvo que haya en la Constitucin una disposicin expresa que admita que
ciertos actos jurisdiccionales sean dictados por rganos ajenos al Poder Judicial salvo que
haya en la Constitucin una disposicin expresa que diga lo contrario.
Art. 233: el Poder Judicial ser ejercido por la Suprema Corte de Justicia y por los
Tribunales y Juzgados, en la forma que estableciere la ley
Las excepciones a esta regla, que aparecen a texto expreso en otros artculos de la
Constitucin, son las atribuciones jurisdiccionales conferidas a la Corte Electoral, al
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a la Cmara de Senadores (si se entiende que
es un acto jurisdiccional la sentencia dictada en el caso del art. 102), a la jurisdiccin
militar (que est restringida a los casos de delitos militares) y al estado de guerra (art.
253), y eventualmente a la justicia laboral de arbitraje para los conflictos colectivos.
Organizacin del Poder Judicial
El Poder Judicial est organizado de modo que cada uno de los rganos es independiente
en el ejercicio de su funcin jurisdiccional. No hay relacin jerrquica entre los tres
rganos. Es decir, no puede un Tribunal de Apelaciones darle instrucciones a un Juez de
Paz acerca de cmo debe resolver un asunto que esta a su resolucin. La lnea es apa-

rentemente jerrquica, el hecho de que se pueda apelar la sentencia de un Juzgado de Paz

para ante un Juez Letrado, o de un Juez Letrado para ante un Tribunal de Apelaciones, o
de que se pueda recurrir de una sentencia de segunda instancia para ante la Suprema
Corte de Justicia no es, en realidad, ejercicio de atribuciones de superior jerrquico,
porque slo puede funcionar la decisin del rgano superior cuando ha habido recursos. La
decisin del recurso por el juez superior no es una atribucin de principio.
Fuera de la funcin jurisdiccional, en cambio, esto es, en la actividad administrativa, todos
los rganos del Poder Judicial estn sujetos jerrquicamente a la Suprema Corte de
Justicia. Cuando no se trata de dictar sentencias sino, de organizar la oficina, entonces ah
hay subordinacin.
Criterio de distribucin de competencias
Se enuncia en el artculo 239 un mnimo de competencias de la Suprema Corte de Justicia.
Resulta del artculo 239, ordinal 8: a los Jueces de Paz les atribuye expresamente la
competencia de ser conciliadores (artculo 255: No se podr iniciar ningn pleito en
materia civil sin acreditarse previamente que se ha tentado la conciliacin ante la Justicia
de Paz salvo las excepciones que establece la ley); y en el gran grueso de competencias
del Poder Judicial, se deja librado a la ley, pues la Constitucin no dice cules son las
competencias de los Tribunales de Apelaciones, ni cules son las competencias de los
Juzgados Letrados, ni cules son las dems competencias de la Suprema Corte de Justicia
y de los Juzgados de Paz.
Integracin de los rganos judiciales
En cuanto a la organizacin, se establece que los miembros de la Suprema Corte de
Justicia son designados por 2/3 de votos del total de componentes de la Asamblea
General, y previendo la dificultad de obtenerse esta mayora se fija un plazo de 90 das
vencido el cual se produce una designacin automtica del miembro ms antiguo de los
Tribunales de Apelaciones, procedimiento que ya ha ocurrido antes.
Los dems miembros de rganos jurisdiccionales del Poder Judicial, desde los Tribunales
de Apelaciones hasta los Juzgados de Paz, son todos ellos designados por la Suprema
Corte de Justicia, de modo de asegurar su independencia de los dems Poderes del
Estado.
El Poder Legislativo, designa a los miembros de la Suprema Corte y aprueba las designaciones de miembros de Tribunales de Apelaciones.
Garantas de idoneidad, imparcialidad e independencia de los jueces
Para garantizar la idoneidad, imparcialidad e independencia de los rganos jurisdiccionales
se establecen requisitos constitucionales para ser juez. Salvo en el caso de los Jueces de
Paz fuera del Departamento de Montevideo, para ser juez se requiere, por lo menos, ser
abogado con una cierta antigedad, lo que hace presumir cierta experiencia en el ejercicio
de la profesin.
Se trata de evitar que los Jueces tengan relaciones de intereses que pueden comprometer
su imparcialidad, por eso se les establece un rgimen de incompatibilidades muy severo.
El artculo 251 y el articulo 252 establecen restricciones. El cargo de Judicatura es incompatible con toda otra funcin pblica retribuida, salvo el ejercicio del profesorado en la
Enseanza Pblica Superior en materia jurdica, y con toda otra funcin pblica honoraria
que sea permanente, excepto aquellas especialmente conexas con la judicial. Pero aun en
esos casos en que se admite la compatibilidad por excepcin, se requiere la autorizacin

de la Suprema Corte de Justicia por 3 votos para que un Juez pueda desempear esas
otras actividades.
Se le prohbe a los magistrados y a todo el personal de empleados del Poder Judicial
dirigir, defender o tramitar asuntos judiciales o intervenir de cualquier modo en ellos,
fuera de su obligacin funcional. Slo se excepta el caso de que se defienda l mismo o
de que defienda a su cnyuge, a sus hijos o a sus ascendientes.
La declaracin de inconstitucionalidad de los actos legislativos
La mayor cantidad de asuntos que tiene el Poder Judicial se refieren a conflictos entre
particulares; pero interesan ms desde el punto de vista del Derecho Constitucional los
casos en los cuales el Poder Judicial resuelve asuntos atinentes a actos de Derecho
pblico. En esta materia la fundamental competencia es la de declarar inconstitucionales
los actos legislativos. Est regulado en los artculos 256 a 260.
El procedimiento es diferente segn que la ley que se considera inconstitucional est por
ser aplicada en un procedimiento judicial o el asunto se plantee fuera de procedimiento
judicial.
En el primer caso, la parte que tenga inters en que no se aplique la ley o el Juez ante
quien se est desarrollando el procedimiento pueden solicitar que se declare inconstitucional esa ley y entonces el procedimiento se suspende y se lleva el expediente a
la Suprema Corte de Justicia, la cual tiene que pronunciarse, exclusivamente sobre si la
ley impugnada es inconstitucional o no, indicando en caso de que sea inconstitucional,
cules son las disposiciones que sern inaplicables por estar afectadas por la
inconstitucionalidad de que se trate.
* La va de excepcin
Se refiere a que la parte a la que perjudicara la ley si se aplicara, tiene derecho a solicitar
que antes de dictar sentencia (antes que la ley se aplique) se declare que esa ley es
inaplicable por inconstitucionalidad por va de excepcin. Quiere decir que se solicita
mediante un proceso judicial la declaracin de inconstitucionalidad, y en tal caso, el
procedimiento se suspende hasta que la Corte resuelve.
Este procedimiento tiene el inconveniente de que el pedido de declaracin de
inconstitucionalidad puede hacerse de mala fe, intentando detener, por lo menos por un
tiempo la ejecucin de la ley.
* La va de oficio
En este procedimiento es el Juez el que promueve la declaracin de inconstitucionalidad.
Aunque ninguno de los interesados vea que le perjudica la aplicacin de la ley, si el juez
piensa que sera inconstitucional, l mismo promueve esta va de declaracin de
inconstitucionalidad.
El efecto es el mismo: se suspende el procedimiento y se llevan los autos a la Suprema
Corte de Justicia.
La va de accin
La otra va es la va de accin, es decir, cuando no hay procedimiento judicial en trmite.
En esta va de accin, la solicitud de declaracin de inconstitucionalidad inicia un
procedimiento independiente de la ejecucin de la ley en s.

Todo aquel que se considere lesionado en su inters legitimo personal y directo, por una
disposicin legislativa, puede en cualquier momento solicitar de la Suprema Corte de
Justicia que la ley o decreto legislativo departamental de que se trate, sea declarado
inconstitucional y se declare, por tanto, que las disposiciones afectadas por la
inconstitucionalidad no sern aplicables al caso concreto respecto del cual se presente la
solicitud.
Resumen sobre las vas de la solicitud de declaracin de inconstitucionalidad
En el caso de la va de accin y de la va e excepcin se requiere para hacer la solicitud
considerarse lesionado en su inters directo, personal y legitimo, es decir que tiene que
estar afectado por la ley o por lo menos considerarse afectado por la disposicin
inconstitucional, el que promueve la solicitud. En el caso de la va de oficio, en cambio,
por hiptesis, el Juez ha de ser imparcial en el asunto, no ha de sentirse afectado pero
teniendo la obligacin funcional de aplicar la ley en todos los casos en los cuales no est
declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia, es lgico que se le reconozca
tambin a l la posibilidad de solicitar la declaracin antes de tomar resolucin.
Efecto suspensivo
El efecto de la solicitud en la va de excepcin y en la va de oficio es suspensivo del
procedimiento pendiente: solicitada la declaracin, se suspende el procedimiento.
Hay quienes utilizan de mala fe este efecto suspensivo. La nica sancin a ese proceder
ser que despus lo condenarn en costas y costos. Es decir, le harn pagar los tributos
judiciales y los honorarios de los abogados motivados por esa tramitacin y que solo tuvo
un efecto dilatatorio.
La va de accin, en cambio, no tiene efecto suspensivo, es decir que, si no hay un
procedimiento judicial en trmite y yo solicito por va de accion directamente a la
Suprema Corte de Justicia que se declare inconstitucional una ley en forma preventiva,
para evitar que se me aplique cuando sea oportuno, eso no suspende la obligacin de
cumplir y hacer cumplir la ley que incumbe al Poder Ejecutivo. Si la ley no necesita
intermediacin de un procedimiento judicial para ser aplicada, la va de accin no impedir
que empiece a funcionar la aplicacin de la ley. Si luego, por la va de accin me dan la
razn, se declara inconstitucional, el tiempo durante el cual se estuvo aplicando de hecho
en mi perjuicio puede dar lugar a que tenga yo despus una accin de reparacin de los
perjuicios que me caus esa ley inconstitucional mientras se me estuvo aplicando.
Tambin podr obtenerse la suspensin de la ejecucin de la ley como medida cautelar,
tendiente a evitar daos que causara la ejecucin de la ley impugnada.
Qu actos pueden ser objeto de este procedimiento
El procedimiento funciona respecto de los actos legislativos, es decir, respecto de las
leyes, sancionadas por el Poder Legislativo y promulgadas por el Poder Ejecutivo, y
respecto de los decretos de los Gobiernos Departamentales con fuerza de ley, esto es, los
decretos sancionados por la Junta Departamental y promulgados por el Intendente. Los
dems actos jurdicos, los actos que no sean legislativos, no estn sujetos a este
procedimiento.
Qu ocurre, por ejemplo, si se dicta un reglamento que viole la Constitucin? No
necesitarn solicitar de la Suprema Corte de Justicia su declaracin previa de

inconstitucionalidad sino que directamente ellos, como jueces, juzgarn que ese
reglamento no puede aplicarse.
Los Jueces tienen dos normas jurdicas que se contradicen, tienen que optar por aqulla
de mayor jerarqua. Solamente la Suprema Corte de Justicia se pronuncia sobre la
solicitud de declaracin de inconstitucionalidad.
Si el acto no es una ley ni un decreto departamental con fuerza de ley, cualquier Juez
puede dejarlo de aplicar.
La decisin de la Suprema Corte de Justicia
La Suprema Corte de Justicia, cualquiera sea la va por la cual le llega la solicitud de
declaracin de inconstitucionalidad, tiene que dictar sentencia sobre el punto con los
requisitos de las sentencias definitivas , es decir, con los mismos requisitos con que se
terminan los pleitos.
Los requisitos no estn fijados en la Constitucin, pero las leyes establecen como requisito
para dictar sentencia definitiva que concurran los cinco miembros de la Corte y que se
obtengan por lo menos, tres votos a favor de la tesis que se quiere consagrar en la
sentencia. Esto es, para declarar inconstitucional una ley se requieren tres votos en la
Suprema Corte de Justicia a favor de la declaracin de inconstitucionalidad y se requiere,
adems, que participen en el acuerdo, que hayan estudiado el caso los cinco miembros de
la Corte. Adems, antes de dictar resolucin tiene que recabarse la opinin del Fiscal de
Corte.
Si la Corte entiende que la ley no era inconstitucional, entonces el expediente vuelve al
Juez de dnde parti, para que ste la aplique La consecuencia es que en el caso concreto
que motiv la solicitud de declaracin de inconstitucionalidad, la ley deber aplicarse.
Si la Suprema Corte de Justicia entiende que tena razn el que solicitaba la declaracin
de inconstitucionalidad, tiene que hacer lo que dice el art. 258, es decir, declarar
inconstitucional la ley y declarar adems inaplicables las disposiciones afectadas por la
inconstitucionalidad. Pero que no todas sus disposiciones estn afectadas por esa inconstitucionalidad.
Efectos del fallo de la Suprema Corte de Justicia
El fallo de la Corte, tiene slo efecto en el caso concreto, en el caso que motiv la solicitud
de declaracin de inconstitucionalidad. No significa, por consiguiente, que la ley
desaparezca o que quede derogada o que se anule; la ley seguir aplicndose o
desaplicndose previa nueva declaracin de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de
Justicia cada vez que se plantee otro caso concreto.
O puede pasar que en otro caso, la Corte resuelva que s es constitucional, y que por lo
tanto deba aplicarse; esto depender de cada caso en concreto.
Si cada vez que la van a aplicar es declarada inconstitucional, el Poder Legislativo
terminar por sustituirla. La Corte declara que la ley es inconstitucional o no. Lo que pasa
es que en un caso, la Corte se convence de que es inconstitucional en todos los casos y
as lo declara; y en otro caso se convence de la tesis contraria.
Fundamento del efecto concreto en la separacin de Poderes

Si tuviera efectos generales la declaracin de inconstitucionalidad, tendra para el futuro,

prcticamente, el mismo efecto que una derogacin. Estara hecho por un Poder distinto al
Poder Legislativo. Seria una violacin al Principio de separacin de poderes. La Corte de
Justicia estara pasando por encima del Poder Legislativo y se concentrara un solo rgano
demasiados poderes.
Fundamento del efecto concreto en la garanta del debido proceso
Lo que est en juego aqu es el principio del debido proceso, el derecho de defenderse,
de argumentar y de producir pruebas antes de que haya sentencia sobre un punto que lo
atae a uno. Si el fallo de la Corte tuviera efectos generales y absolutos, el nico que
habra gozado de la garanta del debido proceso habra sido el primero que tuvo ocasin
de que se le planteara la cuestin de si se aplicaba o no aquella ley, pero todos los otros,
subsiguientes, se abran visto privados de la garanta del debido proceso: veran fallado su
caso sin oportunidad de argumentar, sin ser odos. Y este es un derecho importante, el
derecho de tener su da ante un tribunal.
El fundamento de que algunas veces la ley no sea aplicable por inconstitucional, depende
de cada caso en particular, es decir que si se funda correctamente que la ley es
inconstitucional en un caso concreto, entonces la Suprema Corte de Justicia declarar la
ley inconstitucional, pero slo para ese caso concreto.
Determinacin del caso concreto
Debe plantearse en forma distinta el caso concreto cuando hay un procedimiento judicial
y cuando es por va de accion.
Cuando hay un proceso judicial en tramite el caso concreto es aquel caso que se est
discutiendo en ese trmite judicial.
La dificultad se plantea, en cambio, cuando la solicitud de declaracin de
inconstitucionalidad se hace por va de accin, es decir cuando no hay un procedimiento
judicial previo, una persona se considera perjudicada por una ley que cree que es
inconstitucional y se presenta directamente ante la Corte.
Como no hay un procedimiento judicial en trmite, hay que determinar el caso concreto
en la propia solicitud de declaracin de inconstitucionalidad, hay que describir el caso en el
cual yo me siento perjudicado por la ley que considero inconstitucional.
Hay que delimitar el caso concreto, aunque pueda hacerse en forma ms o menos amplia.
Puedo tambin extenderlo en el tiempo, decir no solamente para este ao sino que en
este ejercicio y en los futuros ese aumento de contribucin me perjudicar.

Procedimiento para tramitar las solicitudes de declaracin de

inconstitucionalidad de actos legislativos
El art. 261: dice que la ley reglamentar los procedimientos pertinentes.
Actualmente la reglamentacin legal de estos procedimientos est en el Cdigo General
del Proceso, arts. 508 a 523.
Cuando se trata de la va de excepcin o de oficio, se confiere traslado a las otras partes
(si fuese de oficio, a todas las partes) del proceso pendiente en que se solicit la

declaracin de inconstitucionalidad, de manera que tengan oportunidad de oponerse con

argumentos y pruebas, dictamina el Fiscal de Corte y luego se dicta sentencia.. Cuando se
trata de la va accin, se da traslado de la solicitud a todas las personas interesadas en
que se aplique el acto legislativo impugnado, y si stas estn indeterminadas o no se sabe
quines son, se las emplaza mediante publicacin de edictos.
Atribuciones jurisdiccionales ajenas al Poder Judicial
Se haba dicho que el Poder Judicial era, en principio, el competente para el ejercicio de la
funcin jurisdiccional. Hay algunas excepciones en la Constitucin, que pasamos a
describir someramente:
A) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo entiende en las demandas de nulidad de
actos administrativos, es decir, en aquellos juicios entre quien invoque tener un derecho
subjetivo violado por un acto administrativo o un inters legitimo directo y personal
lesionado por un acto administrativo y la persona jurdica estatal que lo dicto, cuando el
demandante solicita que se anule el acto. Esto significa que el Poder Judicial no podr
entender en un juicio de stos porque le corresponden al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo; pero en cambio el Poder Judicial entiende en los juicios en que se discuta
sobre la legitimidad o ilegitimidad de un acto administrativo pero pidiendo algo distinto de
la anulacin del acto, como por ejemplo, la reparacin de los daos que haya causado el
acto mientras se aplic, lo que se llama la accin de reparacin. Esta accin de
reparacin puede serle transferida por la ley al sistema orgnico encabezado por el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo (llamado jurisdiccin contenciosoadministrativa en el art. 320).
B) En segundo lugar, tampoco le corresponde al Poder Judicial porque le corresponde al
Tribunal de lo Contencioso Administrativo entender en las contiendas o diferencias
interadministrativas a que se refiere el art. 313, es decir, aquellas que se susciten entre el
Poder Ejecutivo y un Gobierno Departamental o entre dos Gobiernos Departamentales o
entre dos Entes Autnomos o entre un Ente Autnomo y el Poder Ejecutivo, etc. as como
las diferencias internas entre miembros de cada uno de estos rganos.
c) En tercer trmino, encontramos fuera del Poder Judicial la Jurisdiccin militar. Existen
Juzgados y Tribunales Militares que no forman parte del Poder Judicial. Est regulado en el
Cdigo de Organizacin de los Tribunales militares. Pero la Constitucin limita lo que
puede hacer la ley en materia de atribuirles competencias a los Tribunales militares. No
depende del Poder Judicial sino del Poder Ejecutivo, la Constitucin se preocupa de
restringir la posibilidad de que por ley se le atribuyan competencias a esos rganos,
permitindolo solamente en los delitos militares y en el caso de estado de guerra.
Qu quiere decir delito militar? Se califica como delito cuando lo comete un militar. Si un
militar comete un homicidio, ese delito no es militar porque tambin seria delito si lo
hubiera cometido un civil. Por consiguiente, ser juzgado en tiempo de paz por los
Tribunales ordinarios, del Poder Judicial.
Slo en estado de guerra es posible extender la jurisdiccin militar a delitos comunes.
d) Limitacin de la competencia del Poder Judicial, es el de la Justicia Electoral.
La Corte Electoral puede ser Juez. Adems de decidir en ltima instancia, como jerarca
administrativo, sobre todas las apelaciones y reclamos que se produzcan en relacin a la
actuacin de los rganos integrantes de la Justicia Electoral, es Juez de las elecciones de
todos los cargos electivos, de los actos de plebiscito y de referndum. Dicta sentencias de
cosa juzgada y no simplemente dicta resoluciones administrativas.

e) El caso del arbitraje laboral a que se refiere el art. 57 inciso 20 y el art. 65 inciso 20,
que establecen que la ley debe fomentar la creacin de tribunales de conciliacin y
arbitraje. Art. 57: la ley debe limitarse a promover y no puede imponer que se sometan a
arbitraje. En cambio, en el art. 65 inciso 20, la ley no solamente debe promover, fomentar,
sino que puede disponer que se forme el rgano para entender en la desinteligencia.
En qu casos corresponde aplicar el art. 57 y en qu casos el art. 65? La diferencia est
en que el art. 57 rige para cualquier conflicto colectivo de trabajo, y el 65 solamente para
aquellos que se produzcan en servicios pblicos, estn stos administrados por
concesionarios (es decir, por empresas privadas) o estn administrados directamente por
empresas estatales.
f) Si se entiende que la sentencia senatorial de separacin del cargo prevista en el 102 de
la Constitucin tiene naturaleza de acto jurisdiccional.

BOLILLA 17
DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL
Concepto de descentralizacin territorial
La palabra descentralizacin est utilizada en la Constitucin uruguaya con dos
significados diferentes. Uno, es el significado jurdico, es decir, el ya estudiado al ver la
descentralizacin administrativa por servicios. Otro es el significado geogrfico y
sociolgico, que se refiere a la distribucin de ncleos de poblacin, de servicios y de
infraestructuras en todo el territorio del pas.
La descentralizacin significa que va a haber una relacin entre un rgano central y
rganos descentralizados (caso del Estado Central y los Gobiernos Departamentales).
Pero, adems, es una descentralizacin territorial. Se hace teniendo en cuenta, entre otros
elementos, el del mbito territorial en el cual actan los rganos descentralizados. La
descentralizacin territorial es adems por materia. En efecto si fuera puramente
territorial no quedara nada de competencia del rgano central. Por lo que se debe saber
cules son las materias, los asuntos que corresponden a los Gobiernos Departamentales y
cules son los asuntos que corresponden al Gobierno Nacional.
Distribucin de competencia entre el Estado Central y los Gobiernos
Departamentales
La Constitucin uruguaya distribuye la competencia por materia entre los rganos del
Estado Central y los de los Gobiernos Departamentales con un criterio mixto; en parte lo
deja librado a la ley ordinaria y en parte lo determina en la propia Constitucin.
Artculo 262: El Gobierno y la Administracin de los Departamentos, con excepcin de los
servicios de seguridad pblica, sern ejercidos por una Junta Departamental y un
Intendente. Esta es la competencia de lo s Gobiernos Departamentales. Hay dos
limitaciones a esto:

En primer trmino, los servicios de seguridad pblica. No hay polica departamental,

las Jefaturas de Polica de los Departamentos son rganos del Estado Central,
dependientes directamente del Ministerio del Interior.

En segundo trmino, todas las otras disposiciones constitucionales que atribuyen

competencias a los rganos nacionales, o que prevn la organizacin de
determinados servicios como Entes Autnomos o como Servicios Descentralizados,
no son competencia del Gobierno Departamental. Las materias que estn atribuidas
expresamente al Poder Ejecutivo o al Poder Legislativo del Estado Central debern
ser respetadas por los Gobiernos Departamentales.

Y, por otro lado, hay tambin atribuciones expresas de competencia a los rganos de los
Gobiernos Departamentales. En ese caso, la Ley Orgnica de los Gobiernos
Departamentales no podr cercenarles esas competencias confiriendo parte de ellas al
Gobierno nacional.
Las autoridades locales
No se prev en la Constitucin la existencia de rganos de gobierno descentraliza do
puramente rural. Desde el punto de vista de la descentralizacin territorial, aparte de los
rganos nacionales que tienen competencia en todo el territorio, hay nada ms que dos
escalones previstos: el Gobierno Departamental, y las autoridades locales que cubren
zonas menores que un Departamento pero centradas en un ncleo urbano, en una
poblacin.
La reforma constitucional de 1997 aumenta la importancia de las autoridades locales. Se
permite que exista una autoridad local en toda poblacin que tenga las condiciones
mnimas que fijar la ley, y tambin podr haber una o ms autoridades locales en la
planta urbana de las capitales departamentales si as lo dispone la Junta Departamental a
iniciativa del Intendente.
El inciso tercero del art. 262 prev que la ley delimite la competencia por materia entre
las autoridades departamentales y las autoridades locales. Las autoridades
departamentales actuarn en materia departamental; las autoridades locales, en materia
municipal. Las actuales autoridades locales tienen 5 miembros y se denominan Juntas
Locales.
Esa ley no se ha dictado an, de modo que es difcil aplicar esta nueva disposicin
constitucional.
Fundamentos tcnico y poltico de la descentralizacin territorial
El fundamento de la descentralizacin territorial es, en primer trmino, el mismo
fundamento tcnico de la descentralizacin en general, o sea, contrarrestar el
inconveniente de la centralizacin absoluta. No conviene acumular la
responsabilidad en un solo rgano jerarca y resulta conveniente que haya rganos
responsables en ltima instancia en forma desconectada jerrquicamente del Poder
central.
Para la descentralizacin territorial existe otro fundamento relacionado con la
democracia interna. Si en una zona, la orientacin predominante de la opinin
pblica no coincide con el promedio nacional, resulta ms democrtico que los
asuntos atinentes a esa zona sean conducidos de acuerdo a las lneas polticas que
predominen en ese lugar y no de acuerdo a las lneas polticas que predominen en
el pas.
Evolucin de la descentralizacin territorial en las Constituciones uruguayas
La primera Constitucin uruguaya rgida, la de 1830, no prevea la existencia de una
autonoma departamental ni local. El Gobierno y la Administracin interior de los

Departamentos estaban a cargo de los Jefes Polticos (que eran jerrquicamente

dependientes del Presidente de la Repblica) y de las Juntas Econmico-Administrativas
que tenan muy pocos poderes de decisin, ni siquiera dictarse su propio reglamento
interno, que deba formarlo el Poder Ejecutivo nacional.
Una de las principales banderas de la reforma de 1918 fue la autonoma departamental
(se instituyeron gobiernos locales con alto grado de autonoma, con funciones legislativa y
administrativa).
En el ao 1952 se lleg a la solucin que actualmente, con pocas variantes, permanece
vigente, esto es, la de que se atribuye a los Gobiernos Departamentales potestad
impositiva autnoma sin dependencia del Gobierno nacional, pero reduciendo a una
enunciacin taxativa las fuentes sobre las cuales pueden recaer los impuestos
departamentales (art. 297).
rganos de la persona jurdica Gobierno Departamental
En cada Departamento hay necesariamente un Intendente y una Junta Departamental; y
puede haber autoridades locales unipersonales o colegiadas (Junta Local de 5 miembros),
las cuales pueden ser o no autnomas y pueden ser o no electivas.
Para hacer electivas las autoridades locales no autnomas, basta un decreto del respectivo
Gobierno Departamental si la autoridad es unipersonal y basta una ley sin requisitos
formales especiales si es colegiada; pero para hacer autnoma a una Junta Local o para
hacer electiva una Junta Local que ya sea autnoma se requiere una ley sancionada por
mayora absoluta del total de componentes de cada Cmara a iniciativa del respectivo
Gobierno Departamental.
Todos estos rganos lo son de la misma persona jurdica Gobierno Departamental, porque
hasta ahora no se han instituido personas jurdicas separadas para cada poblacin con
autoridad local. Esto es importante porque cuando se habla de contratar con el Gobierno
Departamental se refiere a la persona jurdica cuyos rganos son la Junta Departamental,
el Intendente y las autoridades locales.
Hay una distribucin de competencias por materia entre las autoridades departamentales y las autoridades locales. La materia que compete a las autoridades
departamentales se denomina materia departamental y la que incumbe a las
autoridades locales, materia municipal. Es la ley ordinaria, nuevamente la que debe
hacer el deslinde preciso entre la materia departamental y la materia municipal.
La Junta Departamental
Las Juntas Departamentales tienen actualmente 31 miembros en cada Departamento
aunque ese nmero puede modificarse por ley.
Los 31 miembros de la Junta son todos electos por los electores inscriptos en el
Departamento correspondiente y se aplica, en principio, la representacin proporcional
integral. Pero si el resultado de la aplicacin de este sistema hiciera que ningn Partido
obtuviese la mayora absoluta del total de miembros de la Junta, es decir, si son 31 ediles,
en caso de que no se obtenga la mayora absoluta (16 cargos) al distribuir
proporcionalmente, se fuerza la distribucin atribuyndole, aunque no lo merezca por su
nmero de votos, 16 cargos al lema ms votado. La distribucin a su vez dentro del lema
mayoritario se hace proporcionalmente entre los sublemas y listas que hubieran
concurrido y la distribucin de los restantes cargos se hace proporcionalmente entre los
lemas que no tuvieron ese tratamiento preferencial.

Este sistema un poco ms complicado se justifica porque en los Gobiernos

Departamentales el rgimen de relaciones del rgano ejecutivo con el rgano legislativo
es un rgimen presidencial, no es parlamentario, es decir, que la Junta Departamental no
tiene ninguna posibilidad de censurar o de hacer caer al Ejecutivo Departamental. Se producira una traba en el funcionamiento del Gobierno Departamental que no tiene ningn
remedio constitucional. Para disminuir el riesgo se opt por deformar la integracin de la
Junta hacindola coincidir forzosamente con la orientacin poltica del Intendente. Ahora
bien, este sistema puede dar lugar a que se imponga al pueblo del Departamento una
legislacin cuyo contenido sea repudiado por la mayora popular.
Como existe una representacin no proporcional, el recurso de referndum es la va
establecida para impugnar todos los decretos legislativos departamentales al respectivo
cuerpo electoral, sin las excepciones que se establecen para el recurso de referndum en
el caso de las leyes nacionales.
El Intendente
El Intendente es electo directamente por el pueblo acumulndose los votos por le ma pero
no por sublema. Se sabe cul es el Intendente electo viendo simplemente cul es la lista
ms votada del lema ms votado. Por eso puede haber discrepancia entre el sublema que
gan en el Departamento y la orientacin del Intendente: en las elecciones legislativas se
admite la acumulacin por sublemas, el Intendente pertenezca a otro sublema porque
hubo una coalicin entre otros sublemas sobre la base de llevar el mismo candidato a
Intendente.
Los candidatos a Intendente de cada partido se eligen en elecciones internas de cada
partido, reglamentadas por ley, pudiendo la ley establecer que habr un solo candidato
por cada partido. El Intendente se elige con 4 suplentes. Si la vacancia es temporal suplir
al Intendente el presidente de la Junta Departamental y si la vacancia es definitiva la
Junta Departamental tendr que designar nuevo Intendente.
Las Juntas Locales
Todas las autoridades locales son actualmente colegiadas: son Juntas Locales de cinco
miembros de acuerdo a la disposicin transitoria Y de la Constitucin. Esos cinco
miembros pueden ser designados o electos. En el caso de ser designados(art 275), el que
lo hace es el Intendente, con venia de la Junta Departamental. Cuando son electos
resultan elegidos por los electores de la respectiva circunscripcin territorial (art. 288:
...por el cuerpo electoral respectivo), es decir que esta eleccin es tambin un caso de
democracia descentralizada.
Los poderes jurdicos de las Juntas Locales son establecidos por ley, pueden ser
dependientes del Intendente o estar descentralizadas respecto del Intendente, pudiendo
ampliarse sus facultades de gestin hasta el grado de la autonoma segn dispone el art.
288.
Slo puede haber autoridades locales en la planta urbana de una capital departamental o
en poblacin que tenga los requisitos mnimos que establezca la ley; pero la creacin
efectiva de una nueva Junta Local se hace por decreto de la Junta Departamental a
propuesta del Intendente.
Para ampliar las facultades de gestin de las Juntas Locales, es decir, para convertirlas en
descentralizadas respecto del Intendente se requiere, adems de que se trate de una
poblacin fuera de la planta urbana de la capital del Departamento, que esa poblacin

cuente con ms de 10.000 habitantes u ofrezca inters nacional para el desarr ollo del
turismo. Esto deber ser controlado por el Gobierno Departamental que tiene la iniciativa
y el Gobierno Nacional que, por ley, otorga autonoma a la Junta.
Cuando son electivas, por supuesto, la distribucin de los 5 cargos se har de acuerdo a la
representacin proporcional segn lo que dispone la Constitucin. Si son, en cambio,
designadas, dice la disposicin transitoria Y que los miembros de las Juntas Locales
sern designados respetando, en lo posible, la proporcionalidad existente en la
representacin de los diversos Partidos en la Junta Departamental. De modo que se trata
de que coincida la composicin poltica de la Junta Local con la de la Junta Departamental,
evitando conflictos innecesarios.
Criterio general de competencia de la Junta Departamental
Las Juntas Departamentales ejercen su competencia mediante dos funciones jurdicas, la
funcin legislativa y la funcin de control, siendo esta ltima una modalidad de la funcin
administrativa. La Constitucin encomienda a la ley que determine la competencia de la
Junta Departamental pero con esa limitacin que tienen que ser atribuciones legislativas o
de control.
Adems, la propia Constitucin garantiza a las juntas un mnimo de atribuciones: artculo
273: La Junta Departamental ejercer las funciones legislativas y de contralor en el
Gobierno Departamental. Su jurisdiccin se extender a todo el territorio del
Departamento. A diferencia de lo que ocurre con el Intendente, a quien por la va de
declarar autnoma una Junta Local se le puede disminuir sus poderes en determinada
zona, a la Junta Departamental no se le puede disminuir de ninguna manera; su
jurisdiccin es igual y total en toda la superficie del Departamento.
Adems de las que la ley determine, sern atribuciones de las Juntas Departamentales:
1)
Dictar, a propuesta del Intendente o por su propia iniciativa, los decretos y
resoluciones que juzgue necesarios, dentro de su competencia.
Atribuciones financieras de las Juntas Departamentales
Contina el artculo 273:
2)

Sancionar los presupuestos elevados a su consideracin por el Intendente.

3)
Crear o fijar, a proposicin del Intendente impuestos, tasas, contribuciones, tarifas
y precios de los servicios que presten, mediante el voto de la mayora absoluta del total
de sus componentes. Hay aqu dos atribuciones distintas, por un lado la competencia
tributaria, y por otro, los precios de los servicios que prestan, lo que tiene un origen
contractual y no puramente unilateral de la Administracin.
Frente a este ord. 3 hay un problema de interpretacin originado por lo que dispone el
ord. 4 del artculo 275. Este ltimo dice que le corresponde al Intendente: Proponer a la
Junta Departamental, para su aprobacin, los impuestos, tasas y contribuciones; fijar los
precios por utilizacin o aprovechamiento de los bienes o servicios departamentales y
homologar las tarifas de los servicios pblicos a cargo de concesionarios o permisarios.
Por lo tanto hay una superposicin de competencias entre la Junta Departamental y el
Intendente.
Para solucionar este problema, la conclusin que parece ms razonable desde el punto de
vista de la letra de la Constitucin es que efectivamente, hay una competencia

concurrente, es decir que ambos rganos tienen competencia para tomar una medida del
mismo contenido y que, por consiguiente, la decisin frente a una eventual contradiccin
entre lo resuelto por ambos rganos tiene que hacerse sobre la base de la jerarqua de los
actos jurdicos. Si se ha optado por la fijacin mediante decreto de la Junta
Departamental, como ese decreto es un acto legislativo, prevalecer sobre el acto
administrativo del Intendente que quisiera modificarlo.
Como no hay distribucin segn el criterio de la competencia, debemos aplicar otro
criterio de distribucin, sobre la base del valor y fuerza: las normas de la Junta son actos
legislativos, tienen ms valor y fuerza que las resoluciones del Intendente, que son actos
administrativos.
4)
Requerir la intervencin del Tribunal de Cuentas para informarse sobre cuestiones
relativas a la Hacienda o a la Administracin Departamental. El requerimiento deber
formularse siempre que el pedido obtenga un tercio de votos del total de componentes de
la Junta (11 votos). La minora podr frenar sus impulsos requiriendo un dictamen que
por su propio peso tcnico sirva de freno a las intenciones de la mayora.
Atribuciones disciplinarias y de presupuesto propio de las Juntas
Departamentales
Continuando con el art. 273:
5)
Destituir, a propuesta del Intendente y por mayora absoluta de votos del total de
componentes, los miembros de las Juntas Locales no electivas. Es decir, sus miembros
son designados por el Intendente con venia de la Junta Departamental y los destituye la
Junta Departamental a propuesta del Intendente. Los miembros de las Juntas electivas no
pueden ser destituidos por las autoridades departamentales. Si los miembros de las
Juntas Locales son electivos son excluidos de este procedimiento de destitucin, porque si
son personas que tienen la confianza de los habitantes, la responsabilidad por una mala
eleccin le corresponde al Cuerpo Electoral.
6)
Sancionar, por tres quintos del total de sus componentes, dentro de los doce
primeros meses de cada periodo de Gobierno, su Presupuesto de Sueldos y Gastos y
remitirlo al Intendente para que lo incluya en el Presupuesto respectivo. Dentro de los
cinco primeros meses de cada ao podrn establecer, por tres quintos de votos del total
de sus componentes, las modificaciones que estimen indispensables en su Presupuesto de
Sueldos y Gastos.
7)
Nombrar los empleados de sus dependencias, corregirlos, suspenderlos y
destituirlos en los casos de ineptitud, omisin o delito, pasando en este ltimo caso los
antecedentes a la Justicia.
Concesionarios y permisarios de servicios pblicos, locales o departamentales
8)
Otorgar concesiones para servicios pblicos, locales o departamentales, a propuesta
del Intendente, y por mayora absoluta de votos del total de sus componentes.
Doctrinalmente se entiende por concesionario el sujeto privado que tiene a su cargo un
servicio pblico, pero no existe un concepto doctrinal tcnico de permisario de servicio
pblico sino, en todo caso, como una especie dentro del gnero de los concesionarios:
como los concesionarios sin plazo.
Ese concesionario sin plazo en la Constitucin uruguaya se llamara permisario de servicio
pblico. Art. 51: El Estado o los Gobiernos Departamentales, en su caso, condicionarn a

su homologacin el establecimiento y la vigencia de las tarifas de servicios pblicos a

cargo d empresas concesionarias. Las empresas permisarias podran, si as se establece
en el permiso, fijar y modificar sus tarifas sin necesidad de homologacin por parte del
Gobierno Departamental o por parte del Estado. La exigencia constitucional de la previa
homologacin cuando la empresa concesionaria tiene un derecho a seguir siendo
concesionaria durante determinado plazo, se justifica porque de admitirse la solucin
contraria al Estado o Gobierno Departamental, obligado a tolerar la existencia de una
empresa concesionaria durante determinado tiempo, podra quedar desarmado frente a la
posibilidad de que el concesionario elevara las tarifas en forma desmedida. En cambio, si
la empresa es permisaria, existe la posibilidad de revocar el permiso, por lo cual va a
existir un control poltico de las empresas permisarias.
Otro caso en que se habla de concesionarios es el art. 65 inciso 2:
En los servicios pblicos administrados directamente o por concesionarios, la ley podr
disponer la formacin de rganos competentes para entender en las desinteligencias entre
las autoridades de los servicios y sus empleados y obreros; as como los medios y
procedimientos que pueda emplear la autoridad pblica para mantener la continuidad de
los servicios. El hecho de que se admita esta imposicin por ley de rgano de arbitraje
laboral se funda en la naturaleza del servicio y no en la posicin de la empresa. Una
integracin analgica para el caso de los permisarios y a la posibilidad de aplicar en ese
caso tambin este art. 65 aunque no resulte directamente de su letra, los excluira
entonces, del art. 51 pero no del art. 65.
Articulo 275 ordinal 4 distingue entre permisarios y concesionarios: la distincin se hace
precisamente en ocasin de determinar qu rgano es competente para homologar tarifas
de servicios pblicos a cargo de concesionarios o de permisarios. Al otorgarse un permiso
puede incluirse o no la clusula de que las tarifas debern ser homologadas por el
gobierno antes de entrar en vigencia. Si se incluye esa clusula tratndose de servicios
departamentales la autoridad competente para homologar es el Intendente. En cambio,
cuando es una concesin es obligatorio incluir la clusula de que quedaran las variaciones
de tarifa a la previa homologacin del Gobierno Departamental. La revocacin del permiso
impedir, aunque no se hubiera incluido la clusula de previa homologacin, que se haga
un aumento desmedido de tarifas. En cambio, en los otros casos, como hay un plazo,
como el concesionario tiene derecho a permanecer siendo concesionario, salvo que haya
un incumplimiento de las clusulas de concesin, durante el plazo que se le ha otorgado,
si se le dejara variar tarifas sin necesidad de homologacin se podra llegar a una tarifa
contraria a los intereses pblicos.

ltimos ordinales del art. 273

9)
La Junta Departamental crea, a propuesta del Intendente, nuevas Juntas Locales.
Ello slo podr hacerse en aquellas poblaciones que tengan las condiciones mnimos que
establezca la ley.
10) Le compete a la Junta considerar las solicitudes de venia o acuerdo que el
Intendente formule. La enunciacin de competencias no es taxativa, estaran estas venias
comprendidas en el concepto de funciones de control.
Su verdadero sentido es otro: es el de impedir que la ley ordinaria requiera mayo ras
especiales para el otorgamiento de las venias o acuerdos por parte de la Junta.

11) Solicitar directamente del Poder Legislativo modificaciones o ampliaciones de la Ley

Orgnica de los Gobiernos Departamentales. En este caso por excepcin, hay iniciativa
ante el Poder Legislativo, en manos de un rgano de un Gobierno Departamental (aqu
tenemos una excepcin, en lugar de tener que pedirle al Poder Ejecutivo que enve un
proyecto de ley al Poder Legislativo, sino que se puede hacer directamente ante el Poder
Legislativo).
Criterio general de competencia del Intendente
Art. 274: Corresponden al Intendente las funciones ejecutivas y administrativas en el
Gobierno Departamental. Esto quiere decir, en primer trmino, que le Intendente tiene
funcin ejecutiva en el Gobierno Departamental, esto es, que le corresponde ejercer actos
de administracin con la finalidad y en la medida necesaria para la ejecucin de reglas de
Derecho preexistentes.
Art. 279: el Intendente determinar la competencia de las direcciones generales de
departamento y podr modificar su denominacin. La modificacin tiende a agilizar la
administracin departamental, a permitir que el Intendente si ve que hay un engranaje
que funciona mal lo pueda resolver por s, sin necesidad de convencer a la mayora de la
Junta Departamental.
Enunciacin de atribuciones del Intendente
El artculo siguiente, el 275:
1)
Cumplir y hacer cumplir la Constitucin y las Leyes. Los rganos ejecutivos del
Gobierno Departamental (los Intendentes) no solamente ejecutan las normas
legislativas del propio Gobierno Departamental sino que tambin colaboran en la
ejecucin de la Constitucin misma y de las normas legislativas emanadas del
Estado Central: la Constitucin y las leyes.
2)

Promulgar y publicar los decretos sancionados por la Junta Departamental,

dictando los reglamentos o resoluciones que estime oportuno para su
cumplimiento. Agrega la funcin ejecutiva respecto del Derecho departamental.
Art. 279 admite que por reglamento del Intendente, no dictado para cumplir una
disposicin de la Junta sino por sus propias consideraciones de inters pblico,
se modifique y se redistribuya la competencia de las Direcciones Generales de
Departamento.

3)

Preparar el presupuesto y someterlo a la aprobacin de la Junta Departamental,

todo con sujecin a lo dispuesto en la Seccin XIV.

4)

Proponer a la Junta Departamental para su aprobacin, los impuestos, tasas y

contribuciones; fijar los precios por utilizacin o aprovechamiento de los bienes o
servicios departamentales y homologar las tarifas de los servicios pblicos a
cargo de concesionarios o permisarios.

5)

Nombrar los empleados de su dependencia, corregirlos y suspenderlos. Destituirlos en caso de ineptitud, omisin o delito, con autorizacin de la Junta
Departamental, que deber expedirse dentro de los cuarenta das. De no
hacerlo, la destitucin se considerar ejecutoriada. En caso de delito, pasar
adems, los antecedentes a la Justicia. No alcanza a los empleados de las
Juntas Locales que hayan sido declaradas autnomas.

Destituirlos en caso de ineptitud, omisin o delito, con autorizacin de la Junta

Departamental, .... Esta garanta puede ser dejada sin efecto por 3/5 de votos del total
de componentes de la Junta Departamental para algunos funcionarios que se declaren
amovibles o de particular confianza o polticos. Pero contina la norma: ...que deber
expedirse dentro de los cuarenta das. Esta interpretacin hara necesario que, vencido el
plazo, hubiera un nuevo acto expreso del Intendente, destituyendo al funcionario. Lo que
se habra producido en forma ficta sera la autorizacin pero no la destitucin. La solucin
prctica que utilizamos los abogados es imaginar las dos soluciones simultneamente, es
decir, recurrir dos veces de manera que no se pierda la oportunidad con ninguna de las
dos interpretaciones pero, evidentemente, eso da lugar a complicaciones que podan
haberse evitado redactando este inciso como est redactado el ordinal 100 del art. 168
que dice: Si la Cmara de Senadores o la Comisin Permanente no dictaran resolucin
definitiva dentro de los noventa das, el Poder Ejecutivo prescindir de la venia solicitada,
a los efectos de la destitucin frmula mucho ms clara y ms lgica que la de que la
destitucin se considerar ejecutoriada.
Participacin del Intendente en el procedimiento legislativo departamental
6)

El Intendente tiene derecho de iniciativa frente a los actos de la Junta. Dice:

Presentar proyectos de decretos y resoluciones a la Junta Departamental y
observar los que aqulla sancione dentro de los diez das siguientes a la fecha en
que se le haya comunicado la sancin.

Segn este ordinal, el Intendente tiene la posibilidad de observar solamente los decretos
que sancione la Junta Departamental, no las resoluciones. La exclusin de las resoluciones
no se extrae de la lectura literal del ordinal, sino del artculo 281: Los decretos que
sancione la Junta Departamental requerirn, para entrar en vigencia, la previa
promulgacin por el Intendente Municipal. Este podr observar aquellos (es decir los
decretos) que tengan por inconvenientes, pudiendo la Junta Departamental insistir por
tres quintos
de votos del total de sus componentes, y en ese caso entrarn
inmediatamente en vigencia. Si el Intendente Municipal no los devolviese dentro de los
diez das de recibidos, se considerarn promulgados y se cumplirn como tales.
La vigencia, es decir, el tiempo en el cual regir, puede ser distinto a la fecha en que se
perfecciona, a la fecha en que se completa como acto jurdico. Puede tratarse de una
vigencia diferida (que entre en vigencia despus de la fecha del decreto) o puede tratarse
de una vigencia retroactiva (que se regulen por el nuevo decreto hechos ocurridos antes
de la fecha en que se perfecciona por su promulgacin).
Otras atribuciones del Intendente
Se contina con los ordinales del art. 275:
7)

Designar los bienes a expropiarse por causa de necesidad o utilidad pblicas,

con anuencia de la Junta Departamental. Las expropiaciones de inters nacional
requieren una ley nacional y luego un acto administrativo de designacin del
inmueble; las de inters departamental requieren tambin una ley nacional para
calificar los casos de necesidad o utilidad pblica; eso est reservado
exclusivamente a la ley nacional. Lo nico que pasa al mbito departamental es
el acto de designacin concreta del bien a ser expropiado.

8)

Designar los miembros de las Juntas Locales, con anuencia de la Junta Departamental.

9)

Velar por la salud pblica y la instruccin primaria, secundaria y preparatoria,

industrial y artstica proponiendo a las autoridades competentes los medios
adecuados para su mejoramiento. Segn el ordinal 11 del art. 273, es
simplemente de iniciativa, de propuesta. No puede tomar decisiones en materia
de salud pblica o de instruccin.

Representacin del Gobierno Departamental

Art. 276: Corresponde al Intendente representar al Departamento en sus relaciones con
los Poderes del Estado o con los dems Gobiernos Departamentales, y en sus
contrataciones con rganos oficiales o privados. La representacin del Departamento
compete al Intendente en sus relaciones con los Poderes del Estado. Pero se ha olvidado
que adems de los Poderes del Estado hay otros rganos del Estado. Este artculo tambin
est defectuosamente redactado, ya que no incluye a distintos rganos que en algn
momento puedan interactuar con el Gobierno Departamental.
Las relaciones con Entes Autnomos o Servicios Descentralizados tampoco estn
previstas., salvo en la parte final que dice y en sus contrataciones con rganos oficiales y
privados.
Adems, esta representacin tiene excepciones. El artculo 316 refirindose a los pleitos
ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dice que la autoridad demandada (que
puede ser el Intendente) podr hacerse representar o asesorar por quien crea
conveniente, lo que implica que le Intendente puede nombrar un representante y por lo
tanto ya no se trata con el Intendente sino con el representante.
Por ltimo, cabe sealar que hay situaciones en que la representacin del Gobierno
Departamental incumbe a la Junta Departamental o a una Junta Local, como ocurre
cuando se trata de notificar la demanda de nulidad contra un acto administrativo dictado
por la Junta Departamental o por una Junta Local autnoma.
Refrendo de los actos del Intendente
Hay un requisito de refrendo para los actos del Intendente, con la misma sancin de que
nadie est obligado a obedecerlo si un acto no se refrenda.
Como se explic en el Captulo XII, los actos del Poder Ejecutivo requieren referendo
ministerial, es decir, tenan que ser firmados por el Ministro o Ministros a que el asunto
correspondiera, requisito sin el cual nadie estara obligado a obedecerlos. En el caso del
Intendente la responsabilidad es exclusivamente del propio Intendente. El refrendo es
simplemente, a los efectos de autenticar la firma del Intendente para hacer ms difcil la
falsificacin del acto, y no significa que el Secretario o el funcionario que designe participe
en la formacin de la voluntad del Intendente.
Artculo 277: El Intendente firmar los decretos, las resoluciones y las comunicaciones
con el Secretario o el funcionario que designe, requisito sin el cual nadie estar obligado a
obedecerlos. El Secretario ser nombrado por cada Intendente y cesar con l, salvo
nueva designacin, pudiendo ser removido o reemplazado transitoriamente en cualquier
momento. Es decir, que esta firma del Secretario no puede servir de traba a la accin del
Intendente. Si un Secretario dice no, yo eso no lo firmo porque no me gusta, el
Intendente tiene varias vas para superar ese obstculo: ora remueve al Secretario
renuente, ora reemplaza transitoriamente al Secretario y nombra a otro Secretario para
que le firme ese decreto.

Esto tambin es una seguridad para que no se emita cualquier decreto, ya que una
segunda persona tiene que estar de acuerdo y firmarlo.
Relaciones entre la Junta Departamental y el Intendente
Ya habamos visto que el Gobierno Departamental es del tipo presidencialista (no es
un sistema parlamentario), y por lo tanto la Junta Departamental no puede hacer caer
al Intendente. Es decir, la orientacin poltica del intendente no es controlada por la
Junta Departamental, no se puede censurar al Intendente, etc. Pero existen controles
de dicha Junta hacia el Intendente, controles que no tienen esa eficacia de llegar a
torcer la orientacin poltica de la Intendencia ni de llegar a hacer caer a su titular y
que son los propios de un rgimen presidencial. Cada miembro de la Junta
Departamental puede pedir al Intendente los datos e informes que estime necesarios
para llenar su cometido.
As como cada Cmara, por 1/3 de votos del total de sus componentes, puede hacer
venir a sala a los Ministros, la Junta, por resolucin de la tercera parte de sus
miembros tiene facultad de hacer venir a su Sala al Intendente para pedirle y recibir
los informes que estime convenientes ya sea con fines legislativos o de contralor.
En tercer lugar, del mismo modo que cada Cmara puede nombrar comisiones
parlamentarias de investigacin para suministrar datos con fines legislativos, La
Junta Departamental podr nombrar comisiones de investigacin para suministrar
datos que considere necesarios para el cumplimiento de sus funciones, quedando
obligados el Intendente y las oficinas de su dependencia, a facilitar los datos
solicitados. La comisin investigadora emanada de la Junta Departamental slo puede
actuar en empresas privadas en la medida en que stas voluntariamente se dejen
investigar, pero los nicos obligados a facilitar los datos, y a facilitar la accin de la
comisin investigadora, son el Intendente y las oficinas dependientes del Intendente.
Control del Gobierno Central sobre la legislacin impositiva departamental
El art. 300 est fundado en la necesidad de mantener un mnimo de armona entre las
polticas fiscales departamentales y nacionales, por lo menos, en materia de impuestos. El
artculo permite que el Poder Ejecutivo apele los decretos de las Juntas Departamentales
que creen o modifiquen impuestos. La apelacin se hace por un rgano nacional (el Poder
Ejecutivo) y para ante un rgano tambin nacional (la Cmara de Representantes). Este
artculo funciona como una forma de impedir que la poltica tributaria departamental
frustre los designios de la poltica tributaria nacional. Ese fundamento justifica que no se
exija para esta apelacin que el acto apelado sea ilegtimo.
Si es inconstitucional o no, a los efectos de este trmite, no interesa. Por supuesto que si
es inconstitucional adems de ser inconveniente, se podrn agregar esos argumentos pero
lo fundamental es que exista algn argumento de inters general. La apelacin tiene que
fundarse en razones de inters general, no basta decir apelo y dejar librado a la Cmara
de Representantes que invente las consideraciones de inters general que se le ocurran.
La apelacin tiene que hacerse dentro de los quince das de publicadas en el Diario
Oficial. Adems debe publicarse en otras dos publicaciones ya que no todo el mundo lee
el Diario Oficial. Los das deben de contarse corridos.
Esta apelacin tiene efecto suspensivo, aunque el decreto haya entrado en vigencia y se
haya empezado a aplicar, desde el momento en que se interpone el recurso de apelacin
queda suspendida su aplicacin. El efecto suspensivo dura hasta que hay resolucin o
hasta que transcurren los plazos para resolver.

El trmite someramente seria ste:

o Presentacin del recurso. Debe presentarse ante el Intendente, aunque se han dado
casos de presentacin ante al A.G., la Cmara de Rep. o la Junta Deptal. Se
suspende su ejecucin.
o

Suspensin de la ejecucin y envo de antecedentes a la Cmara. El Intendente

tendr que ordenar, 1) a sus dependencias que dejen de ejecutar el decreto
apelado, y 2) que se enven los antecedentes del caso a la Cmara de Representantes para que pueda resolver.

Recepcin de los antecedentes por la Cmara. Plazo de sesenta das que tiene la
Cmara de Representantes para resolver el recurso. Si la Cmara de
Representantes no hace nada o si pasa el tiempo discutiendo en Comisin o en el
plenario, sin llegar a tomar resolucin en sesenta das, el recurso se tiene por no
interpuesto. Se podr cobrar el impuesto por el intervalo en que estuvo suspendida
la aplicacin del decreto.

Instruccin del asunto. Si la Cmara no se considera suficientemente instruida con

los antecedentes enviados con el recurso, puede pedir antecedentes complementarios dentro de los quince das siguientes a la fecha en que se de cuenta de
la apelacin. Recibidos los antecedentes, el Presidente de la Cmara de
Representantes tendr que citar a una sesin de la Cmara para tratar el asunto y
en esa sesin va a dar cuenta de que se present la apelacin. Puede haber un
intervalo de unos cuatro o cinco das entre que se reciben los antecedentes y que se
da cuenta en sesin de la Cmara. La solicitud de antecedentes complementarios
interrumpe el plazo de sesenta das para resolver: no puede estarle corriendo un
plazo cuando pende un trmite que debe cumplirse por otra autoridad que no
depende de la Cmara. Cuando vuelva el expediente completado con los
antecedentes complementarios, se reanuda el cmputo del plazo de sesenta das.
No se puede interrumpir ms de una vez, podr solicitar por una sola vez,
antecedentes complementarios, quedando, en este caso, interrumpido el trmino
hasta que stos sean recibidos.Tambin queda suspendido el plazo durante el
receso de la Cmara de Representantes.

Decisin de la Cmara sobre la apelacin. En primer trmino, puede dejarse pasar

el plazo, entonces se contina como si nada hubiera pasado, y habra que cobrar los
tributos atrasados, con la consiguiente lesin de la autonoma del Gobierno
Departamental. Segunda posibilidad: puede resolver expresamente el recurso.
Puede confirmar el acto recurrido en todas sus partes, en ese caso no habra la ms
mnima lesin a la autonoma del Departamento y se habra cumplido la obligacin
de resolver el recurso. Pero si comparte la Cmara de Representantes las opiniones
del Poder Ejecutivo en el sentido de que hay razones de inters general para que no
se mantenga el decreto tal cual est, se plantea el problema de si lo puede
modificar o si slo puede dejarlo totalmente sin efecto, lo ha hecho anulando
totalmente el decreto. La duda consiste en si se puede adoptar una solucin
intermedia. Diciendo recurso de apelacin, lo normal es que las apelaciones sean
resueltas por el rgano superior con la misma discrecionalidad que tena el rgano
inferior para decidir en primera instancia, aunque limitada por el agravio expresado
al apelar, esto es, por la regla de que el apelante no puede obtener ms de lo que
pidi al apelar. El punto es discutible y no hay una solucin perfectamente clara.

Otras apelaciones para ante la Cmara de Representantes

Analizar las diferencias y semejanzas del art. 303 con el 300.

El art. 303 dice en su primer inciso: Los decretos de la Junta Departamental y las
resoluciones del Intendente Municipal contrarios a la Constitucin y a las leyes, no
susceptibles de ser impugnados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo sern
apelables para ante la Cmara de Representantes dentro de los quince das de su
promulgacin, por un tercio del total de miembros de la Junta Departamental o por mil
ciudadanos inscriptos en el Departamento. En este ltimo caso, y cuando el decreto
apelado tenga por objeto el aumento de las rentas departamentales, la apelacin no
tendr efecto suspensivo.
Los tres incisos siguientes son exactamente iguales a los del art. 300. Pero en el primer
inciso tenemos diferencias.

Primera diferencia: la de cules son los actos apelables. En el art. 300 slo podan
apelarse decretos del Gobierno Departamental que crearan o modificaran
impuestos. En este otro caso, en cambio, se puede apelar cualquier decreto de la
Junta Departamental y, adems se pueden apelar resoluciones del Intendente, es
decir, actos administrativos y no slo actos legislativos. Art. 300; dicho mbito se
restringe por la va de las razones que pueden fundar la apelacin. Adems slo
pueden apelarse los decretos y las resoluciones que no sean susceptibles de ser
impugnados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. El art. 300 slo
alcanza a decretos legislativos, porque se trata de decretos que crean o modifican
impuestos. En cambio en el art. 303 hay que entender que estn incluidos los
decretos de la Junta Departamental promulgados por el Intendente, es decir, los
decretos legislativos, pero tambin los actos regla emitidos por la Junta como actos
administrativos. Se tiene que tratar de una razn de tipo poltico, no de la lesin de
un inters individual. Si hubiera un perjudicado individual, ste podra impugnarlo
ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y entonces resulta excluido del
art. 303.
Segunda diferencia: razones o causales que pueden fundar la apelacin. En el caso
del art. 300 tienen que ser razones de inters general. En cambio, en el art. 303
slo puede tratarse de razones de legitimidad, para apelar hay que argumentar que
los actos apelados son contrarios a la Constitucin y a las leyes. Si el decreto se
reconoce como perfectamente lcito por ms inconveniente que sea no se puede
apelar por esta va sino slo por la del art. 300.
Tercera diferencia: quines pueden apelar. En el art. 300 apela nicamente el Poder
Ejecutivo. En cambio aqu, no hay una centralizacin en los apelantes: los apelantes
tienen que ser o mil ciudadanos u once Ediles.
Cuarta diferencia: la del efecto suspensivo. En el art. 300 el efecto suspensivo era
inevitable: el Poder Ejecutivo presentaba el recurso y se produca la suspensin de
la ejecucin del acto. En cambio aqu depende de los casos. Cuando el decreto
apelado tenga por objeto el aumento de las rentas departamentales, la apelacin no
tendr efecto suspensivo. Pero la Constitucin no dice qu pasa cuando 1/3 de los
Ediles apelan y el decreto no tiene por objeto el aumento de las rentas
departamentales. Hay dos casos en que la Constitucin dice preceptivamente, sin
dejar ningn margen a la ley, que no habr efecto suspensivo de la apelacin. No se
requiere que simultneamente se trate del ltimo caso y adems el decreto tenga
por objeto el aumento de las rentas departamentales.
Quinta diferencia, que ser o no diferencia segn la interpretacin que se adopte: el
problema de qu puede hacer la Cmara de Representantes. En el caso del art. 300
habamos visto que el punto era dudoso, porque se poda fundar en razones de
inters general; pero en el art. 303, como tiene que fundarse necesariamente en

razones de legitimidad, es evidente que la Cmara de Representantes no puede

confirmar un acto a conciencia de que es ilegtimo. De modo que la decisin de la
Cmara de Representantes tiene que consistir necesariamente en anular las partes
ilegtimas del acto (si es todo, anularlo todo) y confirmarlo en las partes legtimas.
Por ltimo aclararemos un problema lamentable de mala redaccin. La Constitucin dice
que sern apelables para ante la Cmara de Representantes dentro de los quince das de
su promulgacin. En el otro caso deca dentro de los quince das de publicados en el
Diario Oficial. Se interpreta que ambas expresiones son sinnimas Por qu? Porque si se
interpretara literalmente el art. 303 como que fueran quince das desde la promulgacin
se dara el absurdo de que podra el Intendente promulgar el decreto, esconderlo en un
cajn, dejar pasar los quince das y despus publicarlo.
En general no es necesaria la publicacin de un acto jurdico para que tenga vali dez. Pero
para que una ley sea obligatoria, es decir, para que le puedan aplicar sanciones a quien no
la cumpla, es necesaria la publicacin.
Deuda pblica departamental
Tambin como forma de control externo ya no por la va de recursos contra actos sino por
la va preventiva, es decir de intervencin de rganos nacionales antes de que se
perfeccione el acto que interesa al Gobierno Departamental, el Art. 301 dice: Los
Gobiernos Departamentales no podrn emitir ttulos de Deuda Pblica Departamental, ni
concertar prstamos ni emprstitos con organismos internacionales o instituciones o
gobiernos extranjeros, sino a propuesta del Intendente, aprobada por la Junta
Departamental, previo informe del Tribunal de Cuentas y con la anuencia del Poder
Legislativo, otorgada por mayora absoluta del total de componentes de la Asamblea
General, en reunin de ambas Cmaras. Estas garantas tienden a evitar que la vida
financiera nacional se distorsione por existencia de polticas diversas en cada
departamento. As como en el art. 300 se centralizaba la poltica impositiva permitiendo
que el Poder Ejecutivo apelara ante la Cmara de Representantes los decretos de los
Gobiernos Departamentales creando o modificando impuestos, en este artculo se
centraliza la poltica de emisin de Deuda Pblica haciendo obligatoria la anuencia del
Poder Legislativo nacional para que cada Gobierno Departamental emita Deuda Pblica y
lo mismo para esos otros actos que pueden tener resultados prcticos anlogos a los de la
Deuda Pblica externa, que son los prstamos o emprstitos con organismos
internacionales o instituciones o gobiernos extranjeros.
Otros controles externos
Para completar el cuadro, menciono que existe el control externo jurisdiccional del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Poder Judicial como sobre cualquier otro
rgano pblico y el control externo administrativo del Tribunal de Cuentas (art. 211). Art.
296: tanto el Intendente como cada uno de los miembros de la Junta Departamental
pueden ser sujetos pasivos del procedimiento especial de destitucin llamado juicio
poltico, es decir, pueden ser acusados ante la Cmara de Senadores por violacin de la
Constitucin u otros delitos graves. La acusacin en vez de estar a cargo de la Cmara de
Representantes est a cargo de 1/3 de la respectiva Junta Departamental. La sentencia,
en cambio, sigue estando a cargo de la Cmara de Senadores: la Cmara de Senadores
podr separarlos de sus destinos por 2/3 de votos del total de sus componentes.
Las fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales
El art. 297 de la Constitucin comienza diciendo: Sern fuentes de recursos de los
Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por stos: y luego hace una
enunciacin de 13 ordinales. Tanto la creacin o modificacin de cada recurso financiero

aqu mencionado como su recaudacin e inversin le correspondera a los Gobiernos

Departamentales.
1)

Los impuestos sobre la propiedad inmueble, urbana y suburbana, situada dentro

de los limites de su jurisdiccin.... El principal impuesto que queda en la orbita
de los Gobiernos Departamentales es la Contribucin Inmobiliaria (impuesto
sobre la propiedad inmueble) y una serie de adicionales departamentales a la
contribucin Inmobiliaria. Continua diciendo: con excepcin, en todos los casos,
de los adicionales nacionales establecidos o que se establecieren, es decir, que
la ley (nacional) puede crear otros impuestos a la propiedad inmueble, urbana o
suburbana (adems de los departamentales), siempre que tengan el carcter de
adicionales. La cuanta de los impuestos adicionales nacionales, no podr
superar el monto de los impuestos con destino departamental, es decir que el
margen que tiene el Gobierno nacional para gravar los inmuebles urbanos y
suburbanos est limitado por el monto de los impuestos que haya creado el
respectivo Gobierno Departamental en ese Departamento. Existen, pues,
impuestos departamentales principales, impuestos adicionales departamentales
que no tienen ningn lmite, e impuestos adicionales nacionales que tienen por
limite la suma de los otros dos, la suma de los principales y de los adicionales
departamentales.Los impuestos sobre la propiedad inmueble rural sern fijados
por el Poder Legislativo, es decir, por rganos del Estado Central, pero su
recaudacin y la totalidad de su producido, excepto el de los adicionales
establecidos o que se establecieren, corresponder a los Gobiernos Departamentales respectivos.

2)

El impuesto a los baldos y a la edificacin inapropiada en las zonas urbanas y

suburbanas de las ciudades, villas, pueblos y centros poblados. El art. 297-2
permite gravar estas situaciones.

3)

Los impuestos establecidos con destino a los Gobiernos Departamentales y los

que se creen por ley en lo futuro con igual finalidad sobre fuentes no
enumeradas en este articulo. Eso muestra que la nica unidad que hay en el
art. 297 es -como les deca el destino y no las fuentes. Que sentido tiene este
ordinal 30? Simplemente el de autorizar a la ley nacional a crear impuestos con
destino departamental.

4)

Las contribuciones por mejoras a los inmuebles beneficiados por obras pblicas
departamentales. Las contribuciones por mejoras son una especie de tributos
que est limitado en su cuanta por el beneficio que obtenga la persona a la cual
se le aplica, la persona que esta obligada a pagarla, y que se devenga en
ocasin del beneficio obtenido por una actividad estatal, que redunda en
beneficio del patrimonio de un particular. Por ejemplo, se construye una
carretera, automticamente los terrenos que estn a los costados de la carretera
aumentan su valor. Ese aumento de valor justifica que se les imponga a titulo de
tributo una contribucin de mejoras, a los propietarios que se beneficien as en
forma gratuita, sin que hayan participado con su esfuerzo.La contribucin de
mejora est acotada cuantitativamente por el monto del aumento patrimonial del
beneficiario.

5)

Las tasas, tarifas y precios por utilizacin, aprovechamiento o beneficios obtenidos por servicios prestados por el Gobierno Departamental, y las
contribuciones a cargo de las empresas concesionarias de servicios
exclusivamente
departamentales.
Hay
all
mezclados
dos
recursos
completamente diferentes. Por un lado, el caso de servicios prestados por el
Gobierno Departamental y, por otro lado, el caso de servicios prestados por

empresas concesionarias, en cuyo caso no se trata de tasas, tarifas o precios

que paguen los usuarios sino de una contribucin que paga la empresa concesionaria. La palabra tarifas hace referencia a los precios pblicos,
armonizando este texto con el del art. 51. Se llaman tasas aquellos tributos
que se devengan en ocasin del funcionamiento en una actividad estatal en
forma que concierne particularmente a la persona que est obligada. Son
ejemplos de tasas los derechos de registro. La diferencia con los impuestos es
que estos, se devengan en ocasin que se manifestase una capacidad
contributiva ma con independencia del funcionamiento del Estado. Por ejemplo,
la Contribucin Inmobiliaria no se devenga cuando me hace algo el Estado sino
por el solo hecho de poseer un inmueble. Se diferencia la tasa del precio en
que la tasa es un tributo, o sea, es un pago que se hace obligatorio, que se
devenga con independencia de mi voluntad; quiera o no quiera, si se da aquel
funcionamiento del Estado especial para mi. En cambio, los precios se
devengan en ocasin de hacer un contrato que yo lo tengo que consentir.
6)

Los impuestos a los espectculos pblicos con excepcin de los establecidos por
ley con destinos especiales mientras no sean derogados y [los impuestos] a los
vehculos de transporte: es la conocida Patente de Rodados. Es decir, la
norma permanente es que los impuestos a los espectculos pblicos y la patente
sean departamentales.

7)

Los impuestos a la propaganda y avisos de todas clases. Estn exceptuados la

propaganda y los avisos de la prensa radial, escrita y televisada, los de carcter
poltico, religioso, gremial, cultural o deportivo, y todos aquellos que la ley
determine por mayora absoluta de votos del total de componentes de cada
Cmara. La excepcin constitucional se refiere a dos cosas: por un lado, al
medio en que se hace la propaganda y la otra excepcin se refiere a la
naturaleza o contenido de la propaganda. Las formas de propagandas y avisos
exceptuados pueden ser objeto de gravamen nacional. Se exceptan de la regla
que son fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales.

8)

Los beneficios de la explotacin de los juegos de azar, que les hubiere autorizado
o les autorice la ley, en la forma y condiciones que sta determine.

9)

Los impuestos a los juegos de carreras de caballos y dems competencias en

que se efecten apuestas mutuas, con excepcin de los establecidos por la ley,
mientras no sean derogados.

10)

El producido de las multas[...]. Estas multas a que se refiere son multas administrativas.
a) que el Gobierno Departamental haya establecido mientras no sean derogas,
o estableciere segn sus facultades. Lo fija la ley nacional. Confiere a las
Juntas Departamentales la potestad de sancionar las transgresiones de sus
decretos con multas de hasta 350 UR. El Intendente las aplica por si solo
hasta 70 UR, con autorizacin de la Junta Departamental si est entre 70 y
210 UR y con autorizacin de la Junta por 2/3 de votos del total de sus
componentes si excede de 210 UR.
b) que las leyes vigentes hayan establecido con destino a los Gobiernos
Departamentales;
c) que se establecieran por nuevas leyes, con destino a los Gobiernos Departamentales. La multa establecida por ley no tiene limite.

11)

Las rentas de los bienes de propiedad del Gobierno Departamental y el producto

de las ventas de stos.

12)

Las donaciones, herencias y legados que se le hicieren y aceptare.

13)

La cuota parte del porcentaje que, sobre el monto total de recursos del
Presupuesto Nacional, fijar la ley Presupuestal. Es decretada por ley. La
discrecionalidad se refiere a la fijacin de cul es la cuota y el porcentaje, pero
es necesario que alguna cuota y algn porcentaje se fije en la ley de
Presupuesto Nacional. Si se fijara un porcentaje notoriamente absurdo se podra
decir que se ha violado la constitucin. No se fij una cantidad matemtica para
evitar discusiones. Ese porcentaje es sobre el monto total de los recursos, tal
porcentaje de lo que se recaude para el Presupuesto Nacional. Si un ao se
recauda poco, por cualquier motivo, sufren proporcionalmente los Gobiernos
Departamentales y si un ao se recauda mucho se benefician
proporcionalmente. La Comisin Sectorial de Descentralizacin debe asesorar al
Poder Ejecutivo a travs de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, cerca del
porcentaje a fijarse. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto, como asesora
del Poder Ejecutivo, debe enviarle su opinin, junto con la de aquella Comisin
Sectorial aunque no est de acuerdo con ella, con una anticipacin de 30 das al
vencimiento del plazo que tiene el Poder Ejecutivo para presentar al Parlamento
el proyecto de Presupuesto Nacional. En este proyecto figura el porcentaje que el
Poder Ejecutivo proponga, teniendo en cuenta dicho asesoramiento; y si el
porcentaje que el Poder Ejecutivo incluya en el proyecto de Presupuesto Nacional
difiere del porcentaje aconsejado por la Comisin Sectorial de Descentralizacin,
ste tambin debe remitirse al Poder Legislativo. En cuanto a la cuota parte a
que se hace referencia tampoco dice cul es, no dice cul es el criterio con que
se distribuye ese porcentaje de los recursos nacionales entre los Gobiernos
Departamentales.

Ampliacin por ley de las fuentes departamentales

Los trece ordinales estn en la Constitucin. La ley no puede suprimirlos. La ley no puede
suprimirlos. Representan, pues, el mnimo de autonoma financiera departamental en
cuanto a los ingresos, que la Constitucin garantiza a los Gobiernos Departamentales.
Pero, as como no la puede disminuir, la puede en cambio aumentar. Articulo 298: La ley,
que requerir la iniciativa del Poder Ejecutivo y por el voto de la mayora absoluta del total
de componentes de cada Cmara, podr:
1) Sin incurrir en superposiciones impositivas, extender la esfera de aplicacin de los
tributos departamentales, as como ampliar las fuentes sobre las cuales stos podrn recaer.
Publicacin y obligatoriedad de los impuestos departamentales
El articulo siguiente, 299, establece: Los decretos de los Gobiernos Departamentales
creando o modificando impuestos, no sern obligatorios, sino despus de 10 das de
publicados en el Diario Oficial[...].Adems tienen que publicarse a ttulo informativo en el
Registro Nacional de Leyes y Decretos y en dos peridicos del Departamento.
Esta regla slo rige para los decretos que crean o modifican impuestos. Los dems
decretos, por ejemplo los que crean o modifican tasas, no tienen esa garanta, pueden
ponerse en conocimiento de los obligados por cualquier procedimiento.

Vigencia y obligatoriedad
Es frecuente que los Gobiernos Departamentales dicten decretos que establezcan
modificaciones impositivas y contengan un artculo indicando en qu fecha entrarn en
vigencia. A veces, esta fecha es anterior a la de publicacin oficial, e inclusive llega a ser
anterior a la fecha de sancin o de promulgacin del decreto.
Significa ello violacin del artculo 299 de la Constitucin?
La respuesta depende de la interpretacin que se d a la palabra obligatorios que
aparece en el artculo 299. Tcnicamente, la obligatoriedad de un acto jurdico no es lo
mismo que la vigencia: la obligatoriedad consiste en la posibilidad de aplicar sanciones por
el incumplimiento, mientras que la vigencia es, simplemente, el perodo de tiempo durante
el cual, los hechos acaecidos en ese lapso deben ser juzgados segn lo que dispone la
norma de que se trate.
El articulo 299 emple la palabra obligatorio queriendo decir vigente. Si se interpreta
obligatorio queriendo decir vigente, los ejemplos indicados de decretos impositivos
departamentales retroactivos seran inconstitucionales. Pero si se interpreta literalmente la
palabra obligatorio, en el sentido tcnico jurdico, aquellos ejemplos de retroactividad no
seran inconstitucionales. El artculo 299 tendra como nico alcance el de impedir que se
aplicaran sanciones a quienes no ajustaran su conducta a las nuevas normas impositivas
dentro de los diez das de publicadas stas en el Diario Oficial, pero no impedira que se
reliquidarn los impuestos devengados antes de la publicacin de un aumento por
ejemplo, siempre que la reliquidacin se limitase a la diferencia y no agregase recargos ni
multas ni intereses moratorios.

BOLILLA 18
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Organizacin del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
Est organizado desde la Constitucin de 1952 como un rgano creado a imagen y
semejanza de la Suprema Corte de Justicia. Se aplican al Tribunal, en cuanto a
organizacin, las mismas disposiciones que a la Suprema Corte de Justicia. Sus miembros
son designados por la Asamblea General por 2/3 de votos del total de sus componentes
dentro de los 90 das de producida cada vacante, y si se pasa este plazo queda
automticamente designado el miembro ms antiguo de los Tribunales de Apelaciones. Al
igual que la Suprema Corte de Justicia, los miembros del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo duran 10 aos y cesan al cumplir los 70 aos de edad. Tambin se
requieren para ocupar el cargo los mismos requisitos que para la Suprema Corte (40 aos
de edad y cierta antigedad en la Judicatura o el Ministerio Pblico o Fiscal o la abogaca).
La dotacin (sueldo) no necesita ser fijada: la ley fija el sueldo de los miembros de la
Suprema Corte y automticamente los miembros del Tribunal tendrn el mismo sueldo
que los de la Suprema Corte (artculos 238 y 308), y esta misma dotacin, a su vez, se
transmite a otro funcionario que se llama Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en virtud del artculo 314. La ley ordinaria ha agregado que se equipara tambin
el sueldo del Fiscal de Corte y Procurador General de la Nacin.
Los miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo estn sujetos a la misma
responsabilidad politicopenal que los miembros de la Corte (juicio poltico), art. 93.

El rgano como institucin est equiparada a la Suprema Corte, en cuanto es la cabeza de

un sistema orgnico (al que el art. 320 denomina jurisdiccin contenciosoadministrativa) separado de los dems sistemas orgnicos cuya posicin institucional es
equivalente a la del Poder Judicial y dems Poderes. Se comunica directamente con los
Poderes del Estado mediante mensajes.
El rgano como institucin es equiparable a los dems poderes del Estado. Pero, como se
explica anteriormente, del concepto de Poder del Gobierno, se deduce que el sistema
orgnico encabezado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo no es, en la
Constitucin uruguaya, un Poder, porque no le est atribuido ninguna de las funciones
jurdicas del Estado. Todas sus atribuciones resultan de textos expresos, que hacen
excepcin a la regla de principio enunciada en los art. 82 y 233..
La accin de nulidad
Dentro de sus competencias, la accin de nulidad representa la abrumadora mayora de
los casos que tiene que resolver.
Consiste en el derecho que tiene la persona perjudicada por un acto administrativo de
pedir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo que lo anule fundndose en que es
contrario a una regla de Derecho, es decir, que es ilegtimo.
Artculo 309 primer inciso: El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocer de las
demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la
Administracin, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con
desviacin de poder.
Fundamento de la demanda de nulidad: ilegitimidad del acto impugnado
El fundamento de la accin de nulidad tiene que ser que el acto administrativo que se
viene a impugnar, sea contrario a una regla de Derecho o haya sido dictado con desviacin
de poder.
La Ley Orgnica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo agreg, a la mencin de la
desviacin de poder, la de otros dos conceptos: el abuso de poder y el exceso de poder.
Cabe decir de estos conceptos, en realidad, son casos que caben en el concepto ms
amplio de ilegitimidad, de violacin de una regla de Derecho. Por eso, precisamente, la
inclusin como posibles fundamentos de la accin de nulidad no resulta inconstitucional.
As como la desviacin de poder es la violacin de la regla de Derecho que seala cul es
el designio con que se deben dictar los actos administrativos, el abuso de poder consiste
en la infraccin de la regla de Derecho que manda que el contenido del acto sea adecuado
para la obtencin del fin, y el exceso de poder es la violacin de la regla de Derecho que
establece que el contenido del acto ha de ser proporcionado a sus motivos.
Si la regla de Derecho infringida regulaba la forma o el procedimiento para dictar el acto
cuestionado, se dice que hay irregularidad formal (abuso de poder); silo que se aparta de
las reglas de Derecho es el contenido del acto enjuiciado, se habla de irregularidad
sustancial (desviacin de poder).
Agotamiento previo de la va administrativa

El articulo 319 de la Constitucin prohbe entablar la demanda de nulidad si no se ha

agotado antes la va administrativa, es decir, si no se le han dado todas las oportunidades
que la Constitucin establece a la Administracin de corregirse por s misma, sin
intervencin del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Esos recursos correspondientes
estn regulados en el articulo 317. y algunos de ellos ya los mencionados al hablar de
jerarqua (Captulo VIII, 127) y de descentralizacin (Capitulo XIII, 227).
Antes de presentarse a dicho Tribunal es necesario interponer los recursos correspondientes. En orden cronolgico tendremos:
1) Se dicta la resolucin.
2) Se notifica ella al interesado.
3) Si ese interesado se considera perjudicado, puede dentro de un plazo de diez das
interponer el recurso de revocacin y eventualmente el recurso jerrquico, o el
recurso de anulacin, o ambos. La Administracin tendr plazos para resolver esos
recursos y si se resuelve en contra o si se vencen los plazos, slo entonces el
interesado podr, dentro de un nuevo plazo de 60 das, ejercer la accin de nulidad,
es decir, presentar la demanda de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo.
Hay que presentarse dos veces: una vez ante la misma Administracin, y otra vez ante el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Antes de la demanda de nulidad estamos en lo que se llama la va administrativa, a
partir de la demanda de nulidad estamos en la va contenciosa.
Cules son los recursos que corresponden para agotar la va administrativa?
Recurso de revocacin
Corresponde siempre, en todo caso, el recurso de revocacin. Cualquiera sea el acto
administrativo que yo voy a recurrir, siempre tengo que interponer el recurso de
revocacin. El recurso de revocacin es un pedido a la misma autoridad que dict la
resolucin de que la deje sin efecto o que la modifique en forma que me convenga. Va a
ser resuelto mediante otro acto administrativo, dictado por la misma autoridad que haba
dictado el acto administrativo original.
Si esta autoridad no est sujeta a jerarqua (es un jerarca) y adems no est sujeta a
tutela administrativa (no es un jerarca de un Servicio Descentralizado), el recurso de
revocacin solo ya agota la va administrativa.
Recurso jerrquico
Si la autoridad que dict la resolucin primitiva est sujeta a jerarqua, corresponde el
recurso jerrquico adems del de revocacin; este recurso jerrquico va a ser resuelto por
el jerarca si el de revocacin no tiene xito.
En los Gobiernos Departamentales, el recurso jerrquico se llama de apelacin.
Recurso de anulacin
Si la autoridad que haba dictado la resolucin original era un jerarca pero estaba sujeta a
tutela administrativa (jerarca de Servicio Descentralizado),
adems del recurso de
revocacin corresponder el recurso de anulacin.

Recurso de anulacin, no hay que confundirlo con la demanda de nulidad. El recurso de

anulacin es un recurso administrativo que se interpone contra actos de rganos de un
Servicio Descentralizado y que lo resuelve el Poder Ejecutivo.
Trmite de los recursos administrativos
El caso ms complicado: cuando la resolucin original es adoptada por una autoridad que
est sujeta a jerarqua del Directorio o del Director General de un Servicio
Descentralizado. ste es el caso ms complicado porque a su vez, como la autoridades
que se trata est sujeta a tutela administrativa, la resolucin del Directorio no agota la va
administrativa, pues adems de los antedichos recursos de revocacin y jerrquico, tendr
que haber interpuesto, desde un principio, junto con los recursos de revocacin y
jerrquico en subsidio, el recurso de anulacin, que tendr carcter subsidiario de los dos
recursos anteriores.
Para resolver el recurso de anulacin interpuesto en forma conjunta y sucesivamente
subsidiaria con los recursos de revocacin y jerrquico, el Poder Ejecutivo tendr un plazo
de 450 das siguientes a la fecha de presentacin del escrito con los tres recursos.
Cmputo del plazo de caducidad de la accin de nulidad
Si la autoridad que tom la resolucin original era un jerarca y no estaba sujeto a tutela
administrativa, la va administrativa queda fictamente concluida a los 150 das.
Si correspondan dos recursos, la va administrativa queda fictamente concluidas los 300
das.
Y si correspondan los tres recursos (de revocacin, jerrquico y de anulacin), agotada a
los 450 das.
En esas hiptesis el plazo de 60 das para demandar la nulidad ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo corre a continuacin del vencimiento de aquellos plazos de
150, de 300 de 450 das.
Empiezan a correr desde el da siguiente los 60 das para ir al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo.
Si la resolucin final ocurre o se notifica despus de vencidos los referidos plazos, la
notificacin de esa resolucin que agota expresamente la va administrativa abre un nuevo
plazo de 60 das aun cuando ya estuviera corriendo o hubiera terminado de correr el plazo
que empieza a contarse desde el agotamiento ficto de la va administrativa, es decir,
desde el vencimiento de aquellos plazos.
Hay dos perodos de 60 das, uno contado desde que se venci el plazo para resolver y
otro contado desde que se me notific la resolucin expresa posterior al plazo.
Cuestiones que obstan a la sentencia sobre el fondo
Presentada la demanda de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
podr ocurrir, ante todo, que la autoridad demandada argumente que est fuera de plazo,
es decir, que no se agot la va administrativa o que se pas el plazo y que por eso ha
caducado la accin de nulidad. En ese caso, el Tribunal tendr que estudiar el punto y
dictar una resolucin pero que no va a ser una sentencia sobre el fondo, va a ser una
resolucin diciendo si est o no fuera del plazo. Desde que los plazos se cuentan
rgidamente segn la ley 15869, es imposible que existan equivocaciones, salvo algunos
casos.

Empero, si lo que se declara es que la demanda fue prematura, el proceso puede

continuar una vez que se agote la va administrativa, y si la demanda fue tarda, cabe la
eventualidad de que se vuelva a presentar otra demanda.
La sentencia de fondo
Si no hay problemas de stos, el Tribunal, despus de or a las dos partes y de reci bir las
pruebas que se ofrezcan acerca de la legitimidad o ilegitimidad del acto impugnado,
tendr que dictar una sentencia. Esa sentencia ser en el sentido de confirmar o de anular
el acto impugnado. Si el Tribunal juzga que el acto es legtimo tendr que decir
confirmase el acto impugnado. Si el Tribunal juzga que el acto es ilegitimo ten dr que
decir anulase el acto impugnado. Puede ocurrir que los cinco miembros no estn de
acuerdo.
Si sucediera que los miembros del Tribunal (son cinco) no estuvieran de acuerdo, se da lo
siguiente: La Constitucin establece como regla general que para anular un acto se
requiere que estn presentes todos los miembros del Tribunal y que voten por la anulacin
tres o cuatro segn los casos. En los casos en que se requieren cuatro votos para anular,
si la votacin se divide tres por la anulacin y dos por la confirmacin, el acto queda
paradjicamente confirmado. Se le permite al interesado que reclame una reparacin en
dinero por los perjuicios causados por el acto, pero fundado en razones distintas que la
ilegitimidad del acto daoso. Para confirmar el acto, en cambio, no hay una mayora
especial, simplemente todas las veces en que no se obtenga la mayora necesaria para
anular, el acto quedar confirmado.
1er caso: que cuatro o cinco miembros del Tribunal votan por la nulidad. Entonces, el acto
indiscutiblemente se anula: anulase el acto impugnado .
2do caso: que tres miembros voten por la nulidad. Este es el caso difcil, en que la
Constitucin distingue. La Constitucin subdivide este caso en dos hiptesis que estn
previstas en el art. 310 incisos 2 y 3. Si el acto lesiona un derecho subjetivo, entonces,
bastan los tres votos. S el acto, en cambio, lesionaba simplemente en un inters legtimo,
el acto se confirma pero habiendo mayora por la nulidad se confirma con reserva de la
accin de reparacin. Esto quiere decir que el interesado no va a obtener que se anule el
acto pero va a obtener que se le indemnicen los perjuicios causados por ese acto que la
mayora del Tribunal considera ilegtimo.
3er caso: que dos, uno o cero miembros del Tribunal voten por la anulacin, y la mayora
por la confirmacin (confirmase el acto impugnado). El acto se confirma y se confirma
sin reserva. El interesado no podr reclamar la reparacin (artculos 310 y 312).
Efectos del fallo
Cules son los efectos del fallo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que anula
un acto administrativo? Art. 311; La Constitucin dice que cuando se anula por lesin de
un derecho subjetivo (es un inters particular que recibe proteccin jurdica en s mismo),
la anulacin slo tiene efecto para las partes del proceso en que se dict sentencia; en
cambio, cuando se anula por lesin de un inters legtimo, el efecto es general.
Porque si el acto me lesion un derecho subjetivo mo, yo soy dueo de defender mis
intereses privados como me parece. Los derechos subjetivos estn establecidos en inters
de su titular y entonces si el titular no los hace valer no hay inters pblico de proteger de
oficio, sin que lo pida, el inters del particular. Si la lesin es de inters legtimo, quiere
decir que el inters del particular no est protegido como tal sino que est protegido

nicamente en cuanto no se oponga o en cuanto coincida con un inters pblico. Es razonable que el efecto sea general.
Si no se defendi bien en el pleito el demandante, y por ello obtuvo sentencia confirmatoria, las otras personas no quedan afectadas, porque la sentencia slo puede tener
efectos erga omnes cuando es anulatoria.
Duracin de los procedimientos
Aparte de lo que dura la va administrativa, el trmite ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo est demorando promedialmente unos dos aos. Esa duracin significa, en
primer trmino, que es muy importante la reparacin pecuniaria posterior. De modo que
es muy importante la ulterior accin de reparacin. La accin de nulidad no basta para
hacer justicia.
En segundo lugar, , muestra que es necesario, adems de este procedimiento destinado a
obtener justicia sobre el fondo, que haya un procedimiento para tomar medidas
provisionales que impidan la agravacin de los perjuicios cuando a primera vista parece
que podran ser irreparables. De all que se prevea la existencia de un trmite destinado a
suspender la ejecucin del acto administrativo impugnado.
Suspensin de la ejecucin del acto impugnado
La duracin de los procedimientos administrativos y contenciosos hace necesario
establecer algn remedio para proteger a los interesados de las consecuencias que
pudieran producirse por la ejecucin de un acto administrativo. Si el acto ha sido
ejecutado, aunque despus se lo revoque o se lo anule, el interesado habr sufrido los
efectos del acto administrativo. Inclusive puede ocurrir que ni siquiera puedan las cosas,
materialmente volverse al estado primitivo. De ah que sea necesario establecer algn
mtodo preventivo, que evite la ejecucin del acto administrativo as como el riesgo de
dao irreparable, cuando ese riesgo sea ms grave que la detencin de la ejecucin del
acto.
La Constitucin no dice nada expresamente sobre la posibilidad de que el interesado
entable una demanda de suspensin de la ejecucin del acto administrativo que es objeto
de recurso administrativo o de accin de nulidad en que no haya recado todava la
sentencia. Dice el art. 7, que todos los habitantes tenemos derecho a ser protegidos en el
goce de los bienes jurdicos fundamentales all enunciados; pero no dice cmo debemos
hacer para reclamar la efectiva proteccin en el caso de que dicho goce se vea amenazado
o agredido por la ejecucin de un acto administrativo que hayamos impugnado.
El inciso primero del art. 310, delimita el alcance de la demanda de nulidad, estableciendo
que el Tribunal en su sentencia slo puede confirmar o anular el acto, sin reformarlo. No le
otorga al Tribunal la potestad de suspender su ejecucin.
Entonces se llega a que se prefiere la suspensin del acto. Las demandas de nulidad se
puede pedir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que disponga la suspensin
transitoria, total o parcial, de la ejecucin del acto impugnado. Esa suspensin puede
disponerse en dos hiptesis:
a) siempre que la ejecucin del acto impugnado fuere susceptible de irrogar al
demandante daos graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensin
pudiere ocasionar a la organizacin y funcionamiento del rgano involucrado; o
b) cuando a juicio del Tribunal, el acto administrativo impugnado aparezca,
inicialmente, como manifiestamente ilegal.

Esta frmula legal tena el defecto de que slo serva de remedio cuando hubiera demanda
de nulidad, de modo que si la ejecucin se efecta durante la tramitacin de la va
administrativa, que es lo ms frecuente, ese remedio legal es inoperante. Adems del
procedimiento del incidente de suspensin, que se tramita por escrito ante el Tribunal de
lo Contencioso Administrativo, rgano colegiado, insume un tiempo durante el cual el acto
puede estar ejecutndose.
Es menester, pues, que se reconozca al Poder Judicial su competencia para juzgar sobre
demandas cautelares de suspensin de la ejecucin de actos administrativos, sin
necesidad de esperar a que la va administrativa est agotada y se haya entablado la
accin de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Y efectivamente, el
Cdigo General del Proceso y la ley 16011, han previsto con carcter general la
competencia del Poder Judicial en esta materia. Cuando la suspensin cautelar de la
ejecucin de un acto administrativo se pide mediante una accin de amparo, la ley 16226
del ao 1991 establece que en Montevideo ser competente el Juez Letrado de Primera
Instancia en lo Contencioso Administrativo y en los dems Departamentos los Jueces
Letrados de Primera Instancia sin competencia especializada.
De modo que actualmente, la suspensin inmediata de la ejecucin del acto impugnado, si
no fuese dispuesta por ley o reglamento o por las propias autoridades administrativas que
lo dictaron, o por sus superiores jerrquicos, o por el Poder Ejecutivo si correspondiere,
compete al Poder Judicial si se plantea antes de la demanda de nulidad, y al Tribunal de lo
Contencioso Administrativo si se pide junto con dicha demanda.
Otras atribuciones jurisdiccionales del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
Ms del 90% de los asuntos que estn en trmite en el Tribunal son acciones de nulidad.
El interesado puede, en lugar de pedir que se anule el acto ilegitimo, demandar la
reparacin en dinero de los daos que dicho acto le cause. Para ejercer esa accin de
reparacin, no necesita haber agotado la va administrativa, pues este requisito solamente
est establecido para la accin de nulidad. Si entabla demanda de reparacin, no puede
luego demandar la nulidad. Y aunque hubiera optado por pedir la nulidad, una vez que el
Tribunal resuelve ese asunto anulando el acto o confirmndolo por slo dos votos, podr
demandar luego la reparacin. En cualquiera de los casos, la accin de reparacin queda
fuera de la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo puesto que debe
ejercerse ante el Poder Judicial.
La Constitucn dice que los daos causados por los actos administrativos respecto de los
cuales sea posible optar entre la accin de nulidad y la accin de reparacin, se
interpondr ante la jurisdiccin que la ley determine. Jurisdiccin ac est usada cmo
sinnimo de justicia.
El inciso primero del art. 312, que comete a la ley la determinacin de cul ser la
jurisdiccin competente para ocuparse de las acciones de reparacin all previstas, ha de
interpretarse armnicamente con el art. 320, entendiendo que la jurisdiccin all
mentada es la jurisdiccin ordinaria o la jurisdiccin contencioso-administrativa. La ley
vigente sobre el punto, ley 15881, opt por la jurisdiccin ordinaria, de modo que por
ahora, la accin de reparacin patrimonial le corresponde al Poder Judicial.
Hay otras atribuciones jurisdiccionales del Tribunal previstas en el art.313 de la
Constitucin. Este articulo prev, en realidad, dos tipos de conflictos distintos: los
conflictos interadministrativos, es decir, entre dos Administraciones pblicas estatales
(personas jurdicas estatales actuando en funcin administrativa); y los conflictos

intraorgnicos (dentro de un rgano)en los cuales por lo tanto est en juego una sola
persona jurdica.
Contiendas nter administrativas
El primer inciso del art. 313 dice que: El Tribunal entender, adems, en las contiendas
de competencia fundadas en la legislacin y en las diferencias que se susciten entre el
Poder Ejecutivo, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autnomos y los Servicios
Descentralizados, y, tambin, en las contiendas o diferencias entre uno y otro de estos
rganos. Este inciso se refiere a contiendas interadministrativas.
El inciso final del art. 313 dice: De toda contienda fundada en la Constitucin entender
la Suprema Corte de Justicia. Este inciso final se refiere solamente a las contiendas y
diferencias a que se refiere el art. 313. este inciso funciona como excepcin a la
competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de este artculo.
Criterio de distribucin de estos asuntos entre el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo y la Suprema Corte de Justicia
Qu quiere decir fundadas en la legislacin y qu quiere decir fundadas en la
Constitucin?, cmo se aplica ese criterio para distinguir la competencia del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo de la competencia de la Suprema Corte de Justicia en estos
conflictos interadministrativos o intraorgnicos del art. 313?
En la prctica, casi todos los asuntos estn regulados a la vez por normas constitucionales
y por normas legislativas, de modo que no se puede decir que es fundado en la
Constitucin cuando para su resolucin slo es necesario aplicar normas constitucionales y
que es fundado en la legislacin cuando para su resolucin slo es necesario aplicar
normas legislativas. Como en la prctica, casi siempre, cada materia est regulada a
varios niveles, hay que buscar algn criterio de distincin un poco ms elaborado.
El criterio ha de ser este: si la solucin del conflicto est determinada por la sola
aplicacin de las normas constitucionales, aunque el punto est regulado adems por
normas legislativas, se dira que es un asunto fundado en la Constitucin. Si, en cam bio,
la sola aplicacin de las normas constitucionales no alcanza para dirimir el conflicto,
entonces, diramos que es un asunto fundado en la legislacin.
En este caso, la Constitucin no dice concretamente cmo se distribuyen los distintos
cometidos entre aquellas dos personas jurdicas estatales, el punto tiene que estar
resuelto por la ley. El caso de este ltimo ejemplo configura pues una contienda fundada
en la legislacin; tendra que resolverla el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Conflictos intraorgnicos
El segundo inciso del art. 313 se refiere a las contiendas intraorgnicas Los conflictos
interorgnicos slo puede pasar cuando el procedimiento normal de formacin de la
voluntad del rgano haya sido ineficaz, haya sido infructuoso.
En la mayora de los casos, la contienda, la diferencia entre los miembros del rgano ha
sido resuelta jurdicamente por el procedimiento normal de formacin de la voluntad del
rgano. Claro que puede ocurrir que esa mayora est equivocada pero eso no significa
que el problema no se haya resuelto.
Si la mayora est equivocada y el acto que resulta de esa votacin es ilegtimo, los
interesados tendrn derecho a recurrirlo y eventualmente podr haber un pronuncia-

miento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo anulando ese acto si lesion a

alguien y era efectivamente ilegtimo; pero la cuestin entre los miembros del rgano es
una cuestin que queda definitivamente resuelta por el procedimiento normal de
formacin de la voluntad del rgano.
Si alguno de esos miembros, derrotado en la votacin quiere protestar contra la decisin
mayoritaria, slo lo podr hacer si l es interesado directo, recurriendo y, por esa va,
pudiendo llegar al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Pero si l no es interesado
directo, si l acta en defensa del inters pblico, no en inters individual sino en ejercicio
de sus atribuciones como miembros del rgano, ese ejercicio de sus funciones se agota
con el debate, tuvo la oportunidad de convencer a sus colegas, y si no los convenci, en
algn momento tiene que terminar la discusin; si no, no podran funcionar las personas
jurdicas.
Cul es la hiptesis en que puede realmente producirse una situacin en la que el
Tribunal necesite intervenir para resolver una contienda intraorgnica?
Ocurrir cuando el procedimiento normal de formacin de la voluntad de rgano no pueda
funcionar, cuando no se puede resolver por votacin mayoritaria la cuestin que est en
juego.
Naturaleza jurdica de la decisin en los conflictos intraorgnicos
La decisin dictada para dirimir conflictos intraorgnicos no es una sentencia entre dos
partes distintas. Los dos sectores no estn defendiendo intereses contrarios, sino que
estn expresando opiniones contrarias pero ambos en nombre de la misma persona
jurdica. Ambos creen estar defendiendo los intereses de la misma persona jurdica.
La decisin final no va a ser, por ello, una sentencia que dirima un conflicto de intereses
entre dos personas litigantes, sino lo que se llama una providencia de jurisdiccin
voluntaria, es decir, una providencia en la cual no hay intereses contrapuestos sino que,
se completa la voluntad de la persona jurdica que estaba en crisis al no poderse expresar
por el procedimiento normal.
El Tribunal en estos casos no debe extralimitarse, es decir, debe simplemente aportar su
decisin en la medida estrictamente necesaria para que termine la situacin de
estancamiento que impeda que funcionara el rgano que estaba paralizado.
Conflictos intraorgnicos no comprendidos en el art. 313
La Constitucin slo prev esta manera de resolver los conflictos intraorgnicos cuando se
produzcan en los rganos enumerados en el art. 313: no dice nada de cmo se resuelve
un conflicto intraorgnico que se produzca en otro rgano, por ejemplo, en el Consejo de
la Facultad. El Consejo de la Facultad no es el Consejo de un Ente Autnomo sino de una
parte, de una reparticin dependiente del jerarca del Ente Autnomo, que es el Consejo
Directivo Central de la Universidad de la Repblica.
Por qu omite estos casos, la Constitucin? Porque los casos en los cuales el r gano est
sometido a jerarqua se resuelven mucho ms fcilmente, no es necesario ir a un rgano
jurisdiccional. Simplemente, el jerarca, como puede imponer su criterio al subordinado.
La cuestin, en cambio, es seria cuando se trata de rganos que no estn sujetos a
jerarqua y que tampoco estn mentados en el art. 313. Cul debera ser el centro de
autoridad encargado de resolver este tipo de conflictos? La regla de principio es la de que
la funcin jurisdiccional le corresponde al Poder Judicial Por lo tanto, en estos casos no

podra intervenir el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ni podra una ley encargarle

esa competencia.

Atribuciones no jurisdiccionales del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

Las dems atribuciones del Tribunal de lo Contencioso Administrativo son las inherentes a
cualquier rgano que no depende de otro. Es decir, tiene la funcin administrativa natural,
implcita en todo rgano jerarca respecto de sus propias dependencias, y tambin la de
preparar su proyecto de presupuesto como ocurre con todos los dems rganos
enunciados en el art. 220 de la Constitucin.
La accin de reparacin
La accin de nulidad, la accin de reparacin prevista en el art. 312 y las cuestiones
previstas en el art. 313 cubren una porcin muy estrecha dentro del concepto de los
contencioso administrativo. Todas las dems contiendas en que sea parte la
Administracin, esto es, una persona jurdica estatal actuando en funcin administrativa,
no entran en la competencia los casos que el art. 313 pone a cargo de la Suprema Corte
de Justicia. Y las demandas de reparacin del dao causado por una persona jurdica
estatal, actualmente se deben plantear ante el rgano competente del Poder Judicial, pues
ninguna ley ha atribuido esa materia a una jurisdiccin distinta de la ordinaria.
Cuando hablando de lo contencioso administrativo se dice accin de reparacin, referida
a la accin mediante la cual se reclama una indemnizacin por daos causados por la
Administracin fundndose en la afirmacin de que un acto, hecho u omisin de la
persona estatal demandada fue ilegitimo. La accin de reparacin es un caso especial de
la accin que se puede ejercer ante el Poder Judicial solicitando que se condene a la
persona jurdica estatal que dict un acto administrativo daoso o que produjo un
perjuicio sin dictar un acto administrativo, a pagar a la persona perjudicada una suma de
dinero por concepto de indemnizacin de daos y perjuicios (art. 24)
Cuando la causa del perjuicio es un acto administrativo susceptible de ser impugnado
mediante la accin de nulidad, el interesado tiene a su disposicin dos acciones: la de
reparacin (fundada en el art. 24) y la de nulidad (fundada en el art. 309). Para esa
hiptesis, el art. 312 instituye un rgimen de opcin.
Art. 312: No podr [el actor], [...] pedir la anulacin si hubiere optado primero por la
accin reparatoria, cualquiera fuere el contenido de la sentencia respectiva.
Si opta por demandar la nulidad, el art. Prev dos de los casos posibles: el de que se
obtenga sentencia anulatoria y el de que se obtenga sentencia confirmatoria con reserva
de la accin de nulidad. No dice nada sobre los restantes casos posibles.
Si la sentencia anula el acto o lo confirma con reserva de la accin de reparacin, el
demandante podr ejercer despus la accin de reparacin fundada en la ilegitimidad del
acto administrativo daoso (esto es porque el T.C.A consider que el acto era ilegtimo).
El art. 312 no dice nada sobre las dems posibilidades, pero aplicando los principios de
cosa juzgada, es claro que si la sentencia obtenida confirma el acto sin reserva de la
accin de reparacin, el actor perdidoso no podr ejercer la accin de reparacin
aduciendo la ilegitimidad del acto daoso, pero podr reclamar indemnizacin si puede
invocar otro fundamento de su pretensin.

Y cuando no lleg a obtenerse sentencia definitiva sobre el fondo de la pretensin

anulatoria ninguna cosa juzgada obstar al ulterior ejercicio de la accin de reparacin.
Si la autoridad administrativa revocara el acto ilegitimo daoso pero no liquidara
administrativamente la indemnizacin de los perjuicios sufridos, el damnificado tendr que
ir al Poder Judicial ejerciendo la accin de reparacin.

Dao causado por hechos de la Administracin

Si la causa del dao no fue un acto administrativo ilegitimo, obviamente no hay opcin
entre la accin de nulidad y la de reparacin, porque no hay acto que pudiera ser objeto
de la primera.
En esos casos es necesario intentar la conciliacin ante el Juez de Paz, porque la
disposicin del Cdigo General del Proceso que exceptuaba del requisito de tentativa de
conciliacin cuando se demanda a una persona jurdica estatal, fue derogada por ley
16995. Si no se logra conciliacin se puede demandar segn el monto del asunto, ante el
Juzgado de Paz o ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso
Administrativo o al Juzgado que sea competente en materia de hacienda y se pedir que
se condene a indemnizar los perjuicios. Pueden tener hasta 3 instancias.
Caso de omisin administrativa
Puede ocurrir tambin que la causa del dao no sea un acto pero que tampoco sea un
hecho material sino que sea una abstencin, una omisin, una demora de la Administracin. No hay ningn acto administrativo ilegtimo, no hay una resolucin ilegal
denegando la solicitud del certificado. Tendr la posibilidad de accionar por daos y
perjuicios ante el Poder Judicial, pidiendo que se me indemnicen los perjuicios causados
durante el tiempo en que se demor la expedicin del certificado que la Administracin
estaba obligada a expedir.
Accin de reparacin, otras acciones indemnizatorias y sentencia del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo
En resumen: el damnificado puede siempre demandar la indemnizacin del dao causado,
inclusive cuando la causa del dao sea un acto administrativo. Es la garanta consagrada
en trminos amplios por el art. 24 de la Constitucin.
Cuando el actor aduzca como fundamento de la demanda indemnizatoria, la ilegitimidad
del acto administrativo causante del dao, estamos ante la demanda de reparacin (art.
312).
El ejercicio de la accin de nulidad contra el acto administrativo causante del dao, no
extingue la accin de reparacin, pero la condiciona a las resultas del proceso anulatorio.
Si la accin de nulidad culmina con sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada que
reconozca la legitimidad del acto administrativo impugnado, esto es, sentencia sobre el
fondo, confirmatoria del acto enjuiciado sin reserva de la accin de reparacin,
lgicamente no puede entablarse luego de esta accin de reparacin, puesto que ella se
funda en la ilegitimidad del acto daoso.

Pero dicha sentencia confirmatoria sin reserva no obsta a que se reclame una indemnizacin por otros fundamentos, compatibles con la legitimidad del acto causante del
dao. Es decir que la accin fundada en el art. 24 de la Constitucin no se extingue por el
hecho de haber ejercido la accin de nulidad.
Responsabilidad civil, reconocimiento de deuda, condena judicial y crdito
presupuestario
Estas acciones de reparacin, como todas las acciones en que se haga valer la
responsabilidad civil del Estado, se fundan en el art. 24 de la Constitucin, que establece
que los entes pblicos estatales son civilmente responsables del dao causado a terceros
en la ejecucin de sus cometidos. Esta responsabilidad se hace efectiva precisamente,
cumpliendo la obligacin, de indemnizar. Si el ente pblico no paga lo que debe en
concepto de indemnizacin, se le puede condenar judicialmente a peticin del acreedor.
Existe la regla de que la Administracin no puede hacer pagos ni comprometer gastos ms
all de las disponibilidades presupuestarias. Empero, dicha regla no puede servir para que
el Estado incumpla sus obligaciones. Es necesario resolver una posible interferencia entre
las disposiciones presupuestarias y las disposiciones sobre responsabilidad del Estado.
Si el rubro destinado a ese fin est agotado o es insuficiente, los rubros de Imprevistos
no alcanzan, las transposiciones de rubro ya han sido hechas al mximo, en ese caso, hay
una deuda reconocida pero que no se podra pagar porque se violaran los controles de
ndole presupuestaria. En esas circunstancias, la deuda tendra que incluirse en el prximo
Presupuesto y el interesado tendra que esperar a la prxima renovacin del Presupuesto,
para poder cobrar.
Si no tiene tanta paciencia y prefiere entablar la demanda desde ya, a pesar del
reconocimiento administrativo, entonces, podr obtener del juez una condena a la
Administracin a pagar algo que est por encima de su presupuesto. Es decir que la
condena judicial suple la autorizacin presupuestaria.
Cuando la Administracin est obligada a hacer un pago, no a consecuencia de un
compromiso de gastos sino a consecuencia de una condena judicial, puede darse el caso
de que no alcancen las disponibilidades presupuestarias. Art. 464 de la ley 15903 resuelve
el problema dando una autorizacin genrica, abstracta, sin determinacin de cuanta para
comprometer gastos sin que exista crdito disponible.
La disposicin legal citada no slo permite pagar fuera del crdito presupuestario cuando
se trate de cumplir una sentencia, tambin lo permite en situaciones derivadas de lo
establecido en los artculos 24 y 35 de la Constitucin. Ello evita la necesidad de esperar
a la prxima instancia presupuestaria.
El art. 400 deI Cdigo General del Proceso establece que para hacer ejecutar una
sentencia de condena contra el Estado, el juez le comunica al Banco de la Repblica
Oriental del Uruguay que debe poner a la orden del Juzgado, debitndola de la cuenta del
Estado, una suma equivalente al monto de la ejecucin, dentro del plazo de 10 das.
Luego el Juzgado libra orden de pago a favor del acreedor. Los dbitos as originados se
cancelarn en el presupuesto siguiente.

BOLILLA 19
JUSTICIA ELECTORAL

La Corte Electoral y las Juntas Electorales

La Corte Electoral es uno de los rganos supremos de la persona jurdica Estado, que
ocupa la misma posicin institucional que los Poderes del Gobierno. Se comunica mediante
mensajes y existen muy pocos controles sobre la actividad de la Corte Electoral.
Este rgano tiene por debajo de l otros inferiores a los cuales la Constitucin llama
corporaciones de carcter electivo que se designen para intervenir en las cuestiones de
sufragio u rganos electorales (Juntas Electorales).
Organizacin de la Corte Electoral
Art. 324: La Corte Electoral se compondr de nueve titulares que tendrn doble nmero
de suplentes.
Esos 9 titulares se dividen en dos clases:
a) 5 de ellos son los llamados miembros neutrales de la Corte Electoral, que son
designados de la misma manera como se designan los miembros de la Suprema Corte
de Justicia o del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, es decir por 2/3 de votos
del total de componentes de la Asamblea General. Esos miembros neutrales deben
ser ciudadanos que, por su posicin en la escena poltica, sean garanta de
imparcialidad.
b) Junto con esos 5 miembros se sientan tambin 4 miembros que son los "miembros
partidarios o miembros representantes de los partidos. Tambin son elegidos por la
Asamblea General pero en vez de serlo por 2/3 de votos del total de sus componentes,
lo son por una eleccin en que se vota por listas dentro de la Asamblea General, es
decir que los 130 miembros de la Asamblea General eligen los 4 miembros
partidarios y el sistema electoral que se usa, desde la reforma constitucional de 1997,
es el de doble voto simultneo y representacin proporcional.
Procedimiento de formacin de voluntad de la Corte Electoral
Una vez electos o designados, estos miembros se renen y en las deliberaciones
participan en igualdad de condiciones; pero cuando se trata de votar hay una diferencia,
un sistema de votacin especial.
La Constitucin dice que las resoluciones de la Corte Electoral se adoptarn por mayora
de votos. Debern contar, para ser vlidas, por lo menos con el voto afirmativo de 3 de los
5 miembros neutrales, salvo que se adopten por 2/3 de votos del total de sus
componentes.
Cuando se trata del acto ms importante de todos, el de anular las elecciones, el art. 327
exige ya no alternativamente sino conjuntamente los 2 requisitos: tiene que haber 3
neutrales y adems obtenerse 6 votos.
Competencia de la Corte Electoral
La Constitucin establece las siguientes atribuciones:
A) Conocer en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales. Ese
conocimiento incluye funcin administrativa, de organizacin de las elecciones

(hacer que funcionen realmente las comisiones receptoras de votos el da fijado,

que se cumplan los procedimientos previos, concomitantes y posteriores a la
eleccin, custodia y actualizacin del Registro Cvico, etc) y tambin incluye funcin
jurisdiccional.
B) Ejercer la superintendencia directiva, correccional, consultiva y econmica sobre los
rganos electorales. Es una manera de decir que la Corte Electoral es un jerarca
administrativo de los dems rganos del sistema, empezando por las Juntas
Electorales.
C) Decidir un ltima instancia sobre todas las apelaciones y reclamos que se
produzcan, y ser juez de las elecciones de todos los rganos electivos, de los actos
de plebiscito y referndum.
La Corte Electoral tiene dos funciones jurdicas: tiene atribuciones que son administrativas
y otras que son jurisdiccionales.
Las Juntas Electorales
Las Juntas Electorales son electas directamente por el pueblo del respectivo
Departamento, a diferencia de la Corte Electoral, que tiene su origen en la Asamblea
General. Cualquier apelacin que se haga de un acto de un rgano subordinado a la Corte
Electoral debe ser decidida en ltima instancia por la Corte, segn dice la Constitucin.
El Registro Cvico Nacional
La Corte Electoral tiene a su cargo el Registro Cvico. Las Oficinas Electorales
Departamentales son las que se ocupan de la inscripcin de los ciudadanos y de los
electores que puedan votar sin ser ciudadanos. Se lleva un registro, el Registro Cvico
donde estn todos los electores, y adems un Registro de inhabilitados, de modo que para
saber si una persona puede votar hay que fijarse en los 2 Registros: primero, tiene que
estar en el Registro Cvico y segundo, tiene que no estar en el Registro de inhabilitados.
Una de las causales de suspensin de la ciudadana mencionadas en el art. 80 es la
condicin de legalmente procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de
penitenciaria.Cmo se sabe si va a resultar pena de penitenciaria o no? El Juez tiene que
hacer una apreciacin prima facie, acerca de si va a recaer o no pena de penitenciaria. Si
le parece que no, puede dejarlo en libertad provisional sin suspensin de la ciudadana; en
caso contrario, el procesado tendr suspendido el ejercicio de la ciudadana durante el
proceso. Puede haber atenuantes. Cada vez que se produce un cambio de stos se
comunica tambin a la Corte Electoral. No hay un momento en el cual tenga que decidirse
definitivamente; ese momento es la sentencia definitiva que absuelve o condena, y
entonces, la prisin no es ms provisional.
Comunicacin de defunciones: debe hacerse porque en los casos en los que se exige un
porcentaje del total de habitados para votar, aumentara el denominador con los muertos.
Cmo se impide que vote una persona por otra? Para eso est la credencial cvica y para
eso est la fotografa y la impresin digital en la credencial.
La proclamacin de candidatos electos
Tambin la Corte Electoral hace las proclamaciones despus de realizada la eleccin. Le
permite al proclamado ir a tomar posesin del cargo para el cual fue electo.

Anulacin de elecciones
Si la Corte Electoral proclama un candidato y hay recursos contra esa proclamacin,
tendr que resolver esos recursos. Si al resolverlos llega a la conclusin de que la eleccin
estuvo viciada anular la eleccin.
Tambin la puede anular de oficio, aun cuando no haya ninguna protesta, simplemente
porque se entera de que hubo irregularidades susceptibles de cambiar el resultado. Es un
principio de Derecho electoral que no se puede anular una eleccin si los vicios ocurridos,
aun cuando sean ciertos, no son susceptibles de cambiar el resultado.
Cuando se anula la eleccin, deber convocar a una nueva eleccin la que se efectuar el
segundo domingo siguiente a la fecha del pronunciamiento de nulidad.
Tambin la Corte Electoral proclama el resultado de los actos de plebiscito y de
referndum y lo comunica a las autoridades que correspondan segn los casos.
Tambin en esta materia puede haber reclamaciones y puede haber una sentencia de la
Corte Electoral declarando, en definitiva, cul es el resultado del plebiscito o del
referndum.
Duracin en el cargo de los miembros de la Corte Electoral. Desintegracin de la
Corte
Es importante que cada vez que haya elecciones nacionales, la Asamblea General haga las
designaciones nuevas, que renueve la Corte Electoral, para que tengamos las listas
nuevas con muchos suplentes y no ocurra que se puedan ir agotando los suplentes, pues
si se disuelven las Cmaras, por ej., y est desintegrada la Corte Electoral, no habra
Cmaras, no habra Asamblea General para designar nueva Corte Electoral, y no habra
Corte Electoral para organizar y juzgar las elecciones de las nuevas Cmaras. La
Constitucin previ las consecuencias de la demora de la Corte Electoral en el
funcionamiento del Poder Ejecutivo mediante el art. 156.
Convocatoria a elecciones
La Corte Electoral convoca a una nueva eleccin cuando anula un acto electoral; pero no
siempre es la Corte Electoral la que convoca a nuevas elecciones, convoca en ese caso
cuando anula, pero cuando se disuelven las Cmaras, el que convoca es el Presidente de
la Repblica, cuando se trata de convocar a elecciones de miembros de la Convencin
Nacional Constituyente (art. 331 -C.) convoca el Poder Ejecutivo; y en las elecciones
ordinarias no dice la Constitucin quin convoca, de modo que el asunto queda librado a la
ley ordinaria y en la prctica, las convocatorias las hace la Corte Electoral.
Justicia Electoral y elecciones especiales
La Constitucin admite que pueden existir cargos electivos que no son elegidos por el
rgano de la Nacin denominado Cuerpo Electoral. La existencia de esos cargos cuyos
titulares son elegidos por cuerpos electorales especiales, interesados en el servicio como
dice el inciso segundo del art. 189, plantea la cuestin del alcance de la competencia de la
Corte Electoral respecto de tales elecciones. Hasta dnde esas elecciones pueden ser
organizadas por rganos ajenos a la Justicia Electoral? La solucin a que se ha llegado
ante la duda interpretativa al respecto, es la de que la parte de organizacin
administrativa puede estar a cargo de los rganos del ente de que se trate, pero que la
decisin jurisdiccional en ltima instancia sobre los reclamos que se produzcan le
corresponde a la Corte Electoral.

BOLILLA 20
LA ADMINISTRACIN PUBLICA
Nocin de Derecho administrativo
El Derecho administrativo forma parte del Derecho pblico y es el que regula la actividad
administrativa. El concepto de funcin administrativa corresponde al Derecho
constitucional como el de las dems funciones del Estado, pero los problemas jurdicos
que plantea el ejercicio de esta funcin han dado lugar a la formacin de una rama del
Derecho especializada, que es el Derecho administrativo.
Los rubros fundamentales que incluye esa rama del Derecho son :
la organizacin de los entes pblicos, estos son los que ejercen la funcin
administrativa.
La teora del acto administrativo: El acto por medio el cual se ejerce la funcin
administrativa.
la teora de los funcionarios pblicos; es decir, las personas fsicas que actan
intelectual y materialmente para el cumplimiento de la funcin administrativa.
la teora del patrimonio de los entes pblicos, es decir, los bienes de las personas
pblicas.
Tanto de la actuacin de las personas como de lo que puede ocurrir con los bienes, se
acostumbra separar el tema de la responsabilidad de la Administracin, es decir, lo que
ocurre cuando la Administracin no cumple con las normas jurdicas o aun cumpliendo
perjudica a terceros.
La actividad administrativa
Administrar significa cuidar intereses. En el caso de la adm. pblica, se trata de la
atencin de intereses pblicos, por consiguientes, ajenos respecto del administrador.
La administracin pblica, considerada como actividad, puede consistir en actos y hechos
de variada naturaleza. Desde pintar un edificio, que es un hecho que puede formar parte
de la gestin administrativa, hasta comprar un inmueble, que es un acto de Derecho
Privado que tambin puede integrar la gestin administrativa.
Por eso no hay que confundir actividad administrativa con acto administrativo: la primera
es una nocin ms amplia, que incluye entre otros aspectos, el dictado de actos
administrativos.
Cuando se habla de la Administracin publica como sujeto de Derecho, quiere significarse
un ente estatal actuando en funcin administrativa. De modo que, por ej. puede decirse
que la administracin ha llamado a licitacin para la adquisicin de papel.
El tema de la actividad administrativa clsicamente se separa en el estudio de los hechos,
de los actos y de los contratos de la Administracin, aunque en realidad entre estas 3
categoras no hay una divisin muy lgica que digamos.
Hechos de la Administracin

Se refiere a toda aquella actividad que no consiste en actos jurdicos. Por ejemplo, la
construccin de una carretera. Esta actividad no jurdica de la Administracin esta
regulada por el Derecho; aunque no sean actos jurdicos, aquellos hechos pueden
calificarse como lcitos o ilcitos, legtimos o ilegtimos. Tambin en el caso de esta
actividad administrativa consiste en hechos en las que se puede hablar de las especies de
ilegitimidad que habamos sealado mediante la accin de nulidad.
Un hecho de la Administracin puede ser ilegitimo en virtud de no haberse cumplido los
tramites previos que se requieren al efecto; puede hablarse de la ilegitimidad formal de un
hecho y no solo a un acto. Puede haber tambin, ilegitimidad sustancial, es decir, hacerse
algo que esta prohibido; y tambin puede haber desviacin de poder en los hechos de la
Administracin, por ej., una autoridad que demore en tratar un asunto para que se olvide
el interesado del tema, en ese caso no hay un acto administrativo, hay un hecho, un
comportamiento de la Administracin abusivo o excesivo.
La diferencia, desde el punto de vista de las consecuencias jurdicas de la ilegitimidad,
entre los hechos y los actos, esta en que los actos pueden ser anulados, mientras los
hechos no pueden ser anulados. Entonces, es necesario prever para el caso de actividad
de hecho que sea ilcita, mtodos reparatorios distintos de la anulacin: o bien defensas
tendientes a evitar que se produzcan los hechos cuando son inminentes, o bien
indemnizaciones de los perjuicios causados por el hecho, o modos de volver las cosas a
como estaban antes en los casos que sea posible.
Acciones cautelares contra la Administracin
La existencia de medios para evitar que se produzcan los hechos cuando son inminentes,
se puede obtener mediante el establecimiento de acciones cautelares (precautorias) para
precaver la comisin del hecho ilcito. Cuando es inminente, por ej., el derrumbe de un
edificio por culpa de la Administracin que no cuida su apuntalamiento, entonces, se
podrn utilizar las disposiciones sobre denuncia de obra ruinosa.
Intimaciones de la Administracin
En algunos casos es pertinente intimarle a la Administracin que cumpla un hecho o deje
de cumplir un hecho. Esas intimaciones por si solas, en principio, no obligan a la
Administracin a cumplir lo que dice la intimacin sino que, por lo general, la intimacin
tiene efectos en cuanto haya lugar por derecho, es decir, que luego se podr discutir si la
Administracin estaba o no obligada a hacer aquello que se intim, pero de todas maneras
el hecho de que se intime sirve para hacer caer en mora a la Administracin y para hacer
valer la posible responsabilidad penal o disciplinaria de los funcionarios que en
conocimiento de la intimacin, no cumplan con los deberes de su cargo.
Condena de dar, de hacer o de no hacer contra la Administracin
Tambin puede darse el caso de que se pueda ejercer una accin judicial, no simplemente
un pedido de intimacin sino una accin judicial tendiente a obtener que el juzgado
condene a la Administracin a dar, a hacer o a no hacer aquello de que se trate.
Este tipo de condenas son muy frecuentes en materia pecuniaria: si la d le debe el pago
de una compra, por ej., ser un juicio ante le Poder Judicial, en que una de las partes es
una persona jurdica estatal, pero que se desarrolla como si fuera entre dos particulares.
Alcance de las providencias cautelares contra la Administracin
Puede ocurrir tambin que se obtenga una de estas ordenes del Juzgado no a titulo de
sentencia habindose hecho todo el tramite del juicio, sino a titulo de medida cautelar, es

decir, como medida provisional, para evitar un riesgo demasiado peligroso, sin perjuicio de
lo que despus se estudie en definitiva en el juicio.
Esta situacin viene a ser intermedia entre la intimacin en cuanto haya lugar por
derecho y la condena; intermedia en el sentido de que se parece a la condena en el
aspecto de que es obligatoria para la Administracin ( la Administracin debe acatar la
medida cautelar dispuesta) y se parece, en cambio, a la intimacin en cuanto que ese
acatamiento ser sin perjuicio de que despus se pueda discutir si estaba bien o si estaba
mal y si resultara que tenia razn la Administracin se invertirn los papeles, tendr que
indemnizar el particular a la Administracin por haber obtenido una medida cautelar que
corresponda.
Acciones posesorias y accion de amparo contra la Administracin
De acuerdo al art. 7 de la Constitucin todos Los habitantes de la Repblica tienen
derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y
propiedad , de manera que si la Administracin empieza de hecho, haya o no haya un
acto previo, a perturbar el goce de cualquiera de estos bienes jurdicos fundamentales, la
Constitucin misma dice que los interesados, los particulares, tienen derecho a ser
protegidos en ese goce.
Las acciones posesorias sirven para hacer efectiva la proteccin en el goce del bien
jurdico que figura en el art. 7 de la Constitucin con el nombre de propiedad , pero no
sirven para la proteccin en el goce de los dems bienes fundamentales all mencionados
(vida, honor, libertad, seguridad, trabajo). Eso no derivaba de una construccin racional o
de una interpretacin jurdica pensada especialmente que distinguiera la proteccin en el
goce de la propiedad de la proteccin en el goce de los otros bienes jurdicos
fundamentales, sino simplemente de la tradicin histrica de que existieron acciones
posesorias desde tiempo muy anterior a la creacin del Estado uruguayo y se siguieron
aplicando sin advertir que eran un casa especial de medidas de proteccin en el goce
previstas en el art. 7.
El hbeas corpus sirve para la proteccin en el goce de la libertad fsica. Pero cuando se
trata de otros aspectos de la libertad, como la libertad de expresin del pensamiento o la
libertad de reunin, el recurso de hbeas corpus no es suficiente, porque slo funciona en
caso de prisin indebida (art. 17). De ah que la ley 16011 regul un procedimiento
judicial, llamado accin de amparo , que cubre las hiptesis en que resulte necesario
proteger a cualquier persona contra todo acto, omisin o hecho de las autoridades
estatales o paraestatales, as como de particulares, que en forma actual o inminente, a su
juicio, lesione, restrinja, altere o amenace, con ilegitimidad manifiesta, cualquiera de sus
derechos y libertades reconocidos expresa o implcitamente por la Constitucin, con
excepcin de los casos en que proceda la interposicin del recurso de habeas corpus. La
sentencia, en el proceso de amparo, determina que es lo que debe hacerse o no hacerse
para amparar al demandante en el goce o el ejercicio de sus derechos constitucionales. Si
el derecho violado o amenazado no tuviese raz constitucional sino que hubiera sido
establecido por una ley ordinaria, tambin cabe utilizar el procedimiento judicial de
amparo, en virtud de que los tratados internacionales ratificados por Uruguay sobre
derechos humanos.
Resumen sobre sujecin de la Administracin a la potestad jurisdiccional
Los jueces pueden condenar a la Administracin a dar, hacer o no hacer algo, por ej., a
pagar una suma de dinero, a no edificar en un terreno, a expedir un certificado, a cerrar la
ventana de un edificio en la pared medianera con un vecino, etc. En esos casos, el hecho
de que sea la Administracin no altera la posibilidad de entablar accion judicial.

Cuando se perturba el goce de un bien jurdico fundamental de manera ilegitima, existe

un procedimiento judicial rpido, llamado accion de amparo, reglamentado por ley
16011, aplicable siempre que no exista otro procedimiento de igual o mayor eficacia.
Cuando no se puede obtener el restablecimiento del goce de4 los derechos lesionados por
hechos de la Administracin, la va que queda es la de la reparacin , es decir, la
indemnizacin del dao ilegtimamente causado. Si la Administracin hace algo que es
irreversible, por ej., si incendia un cuadro famoso, no puede ordenar que se pinte de
nuevo,; entonces la va que queda es la de responsabilidad civil, tendr que condenarse a
la Administracin a pagar una suma que se considere suficiente como para indemnizar el
dao causado.
Actos y contratos de la Administracin
Examinando el aspecto de la actividad administrativa que consiste en hechos, pasamos a
un segundo rubro de la actividad administrativa: la actividad que consiste en actos
jurdicos.
El trmino acto administrativo se emplea, a veces, en un sentido restringido refirindose
solamente a los actos unilaterales de la Administracin, es decir aquellos actos que se
perfeccionan por la sola voluntad de la Administracin en el momento en que se expiden,
pero a veces tambin se usa en un sentido un poco mas amplio, incluyendo aquellos actos
en los cuales adems de la voluntad de la Administracin aparece la voluntad e otras
partes (el caso mas comn es el de los contratos de la Administracin).
De todas maneras, tanto en los actos unilaterales como en los contratos, las reglas
generales que estudiamos anteriormente sobre actos administrativos resultan aplicables.
Por qu? Porque en el contrato con la Administracin, por lo menos, el consentimiento de
la Administracin tiene que hacerse o bien mediante un acto administrativo unilateral o
bien en cumplimiento de un acto administrativo anterior que disponga hacer el contrato o
que autorice a hacer el contrato.
La diferencia se nota en que una vez dictado el acto unilateral su revocacin estar sujeta
a los requisitos que correspondan segn sea la estabilidad de cada categora de actos;
tendr que ser revocado mediante otro acto administrativo que tendr que cumplir todos
los requisitos necesarios. En cambio, si es un contrato, mientras no se ha perfeccionado,
mientras la otra parte no lo ha aceptado, no hay todava un contrato, y entonces, podr
ser dejado sin efecto, simplemente decidiendo no mantener la propuesta de contratacin,
mientras que si se ha perfeccionado, no bastara para que el contrato desaparezca con
revocar el acto de consentimiento de la Administracin, solo podr desaparecer mediante
las causales previstas para la rescisin del contrato. Si el acto de la Administracin que
dispona la contratacin era un acto ilegitimo, la anulacin de este acto har caer el
contrato por falta de presupuesto, pero si no era ilegitimo no se podr desligar la
Administracin del contrato fuera de los casos previstos para la rescisin, a menos que se
obtenga el acuerdo de la otra parte.
Cumplimiento de los contratos administrativos
La situacin de los particulares que contratan con la Administracin es una situacin
distinta a la de igualdad jurdica que rige en los contratos entre particulares. Durante la
ejecucin del contrato, el particular esta sujeto a un poder de la Administracin que puede
llegar incluso a la posibilidad de modificar unilateralmente el contenido de algunas
clusulas contractuales, es decir que hay en ese sentido una desventaja del particular

frente a al Administracin, una sujecin a una supremaca de la Administracin en cuanto

a la forma de ejecutarse el contrato.
Teora de la imprevisin
Como contrapartida de esta sujecin, el particular resulta beneficiado por una proteccin
que no est hecha en inters del particular mismo sino en inters de que se mantenga la
actividad prestada por el contratante de la manera ms adecuada al inters pblico, para
que no se perjudique el inters pblico obligando a suspender la ejecucin del contrato y a
volver a empezar los procedimientos para contratar con otra persona. As el particular
puede resultar beneficiado, pero no en inters del mismo particular, sino en inters de la
Administracin (en caso de quiebra, por ejemplo, se le ayuda al interesado a seguir
prestando el servicio).
En los contratos de derecho privado si las partes no se ponen de acuerdo durante la
ejecucin del contrato, hay que cumplirlos como se haba estipulado. El Cdigo Civil
uruguayo no prev, no sistematiza la teora de la imprevisin, la posibilidad de modificar
las clusulas del contrato en funcin de hechos supervenientes; si no se previeron
modificaciones, cada una de las dos partes tiene derecho a exigir que la otra cumpla las
cosas tal cual se haban convenido aunque eso signifique la quiebra de la otra parte.
En cambio, en los contratos con la Administracin, como esta en juego un inters publico
el particular resulta protegido en su inters privado indirectamente y tiene derecho
(cuando se produce una modificacin susceptible de poner en peligro la continuidad del
servicio), a presentarse ante la Administracin y pedir que se modifiquen las condiciones
del contrato de manera que se pueda seguir prestando en forma anloga a como se hizo
en el momento de contratar. Eso no solo ocurre en los contratos de concesin de servicios,
que son los mas notables, sino en cualquier otro tipo de contrato que signifique el
transcurso de un tiempo suficiente como para que pueda haber modificaciones
imprevistas.
Clusulas exorbitantes
Tambin en los contratos administrativos, la ley admite, muchas veces, que se incluyan
clusulas que seria nulas en los contratos privados. Por ej., cuando el que esta haciendo
un contrato de hipoteca es el Banco Hipotecario del Uruguay, vale la clusula de que se
ejecutara extrajudicialmente, sin necesidad de intervencin de los Jueces, lo cual entre
dos particulares es una clusula nula.
Cmo se justifica que haya disposiciones consideradas contrarias al orden pblico cuando
se pactan entre particulares y que en cambio en los contratos administrativos se
consideran lcitas? Porque hay muchas de estas clusulas que estn prohibidas para
prevenir el abuso del poder econmico de un contratante sobre otro, y cuando uno de los
dos contratantes es el Estado, es razonable que no pueda pensarse que va a haber abuso.
La legislacin sobre contratos administrativos
Todo esto hace que exista una regulacin de Derecho pblico para los contratos
administrativos distinta de la del Cdigo Civil y del Cdigo de Comercio. En la ley 15903
hay un conjunto de disposiciones sobre contratos del Estado, pero buena parte de la
regulacin en este tema no ha sido incorporada en actos legislativos, quedando a nivel de
reglamentos.
En Uruguay esa regulacin no se ha codificado como se ha hecho en otros pases. El Poder
Ejecutivo aprob por decreto un texto ordenado de la legislacin sobre contabilidad y

administracin financiera (TOCAF) que recoge disposiciones establecidas en varias leyes,

dndoles una ordenacin sistemtica. La legislacin sobre contratos adm. Es incompleta,
entonces no es fcil encontrar soluciones derivadas de un texto expreso, sino que tiene
que constituirse sobre la base de las doctrinas mas recibidas o de los principios generales
de Derecho Pblico.
Procedimientos previos a la contratacin
En principio la Administracin cuando contrata tiene la libertad de escoger a la persona
con la cual va a contratar, pero ese principio tiene cada vez menos oportunidades de ser
aplicado porque hay una serie de disposiciones legales o reglamentarias que, en garanta
de la igualdad entre los posibles contratantes con el Estado, obligan a realizar tramites
previos de seleccin de contratante, cuyo incumplimiento causa nulidad del contrato.
Esos tramites previos pueden ir desde los mas sencillos o poco eficaces, como pedir
precios, pero sin que la Administracin este obligada a elegir el que de mejor precio;
hasta el extremo opuesto en el cual se regula un procedimiento que termine en la
seleccin del que ofrezca mejores condiciones y en el que sea obligatorio darle
oportunidad a todos de concurrir, lo cual se consigue mediante la exigencia de la previa
publicacin del llamado.
Todos estos procedimientos estn hechos en inters pblico, pero de robote, resultan
protegidos los intereses particulares que espiren a contratar con la Administracin.
La licitacin pblica
Es el procedimiento para seleccionar la persona con la que contratara la Administracin.
La licitacin puede ser pblica o abreviada. . En nuestra legislacin se llama licitacin
pblica a la que comienza con un llamado abierto, pero a veces se denomina licitacin
pblica a toda licitacin de Derecho pblico.
Cuando corresponde licitacin pblica debe publicarse, con 15 das de anticipacin por lo
menos a la fecha de apertura de las ofertas. La duracin de este intervalo se duplica
cuando fuere necesario estimular la presentacin de oferentes del extranjero y puede
reducirse hasta llegar a un intervalo mnimo de 5 das cuando lo exija la urgencia y lo
establezca la resolucin que disponga el llamado a licitacin.
En la licitacin abreviada la Administracin invita a 6 o mas empresas del reamo que
corresponda al objeto de la licitacin, sin perjuicio de la publicidad que se estime
conveniente, pudiendo presentarse tambin las empresas no invitadas.
Para contratar por monto superior al lmite de la licitacin abreviada las empresas
contratistas de obras pblicas tienen que estar inscritas en el Registro Nacional de
Empresas de Obras Pblicas llevado por el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas. La
inscripcin se hace mediante un acto administrativo que clasifica a la empresa inscrita
segn su capacidad econmico-financiera y tcnica, en consideracin a los antecedentes
que tenga la empresa, a sus equipos y personal tcnico.
Publicacin del llamado a licitacin
A fin de que se pueda, realmente considerar que hubo una licitacin pblica, el llamado a
licitacin debe ser publicado y a fin de que esa publicacin pueda ser vista por quien tenga
inters en ello, una por lo menos de las publicaciones tiene que hacerse en el Diario Oficial
y otro de circulacin nacional, sin perjuicio de otros medios de divulgacin que se
consideren convenientes en cada caso.

La publicacin debe indicar elementos suficientes acerca del objeto del llamado, como
para que las empresas puedan saber si tienen inters o no en ir a ver en concreto, en que
consiste la licitacin. Si se dijera que se llama a licitacin segn el pliego que esta
guardado en el Ministerio, eso no seria suficiente publicidad, tiene que decirse de que se
trata, aunque no se pongan todos los detalles. En la licitacin debe indicarse , adems de
los datos esenciales, el lugar y hora en que se abrirn las propuestas y el lugar de donde
puede adquirirse lo que se llama pliego de condiciones en el cual se encuentran los
detalles requeridos para esa licitacin, as como los horarios en que los posibles oferentes
pueden efectuar las consultas.
Pliego de condiciones
El pliego de condiciones determina el conjunto de clusulas que se consideraran incluidas
en le contrato sea quien sea el que gane la licitacin. Los pliegos indican que es lo que se
contrata; por ej. si es un contrato de suministros, se indicara la calidad y las condiciones
de entrega de las cosas que se van a suministrar, las multas para el caso de demora en las
entregas, si corrern intereses y a que tasa par el caso de atraso del Estado en el pago de
los suministros, etc.
Se trata de clusulas que no obligan porque las haya dictado la Administracin sino que
obligan porque el oferente se somete al pliego al decir que esta dispuesto a contratar, son
proyectos de clusulas contractuales. No son reglamentos, no son reglas de Derecho,
aunque es comn, por defecto de tcnica jurdica, que se incluyan junto con el pliego de
condiciones clusulas reglamentarias sobre la licitacin.
En cambio, las clusulas propiamente contractuales no contienen reglas de Derecho, sino
obligaciones contractuales cuyo incumplimiento da lugar a las consecuencias que tiene el
incumplimiento de cualquier contrato y no a la nulidad de todo el contrato.
Estas consideraciones doctrnales sufren un ajuste en el Derecho positivo uruguayo, que
consiste en dar naturaleza de reglamento a los pliegos de bases y condiciones generales y
valor de clusulas contractuales a los pliegos de bases y condiciones particulares. El art.
488 de la ley 15903 dice: el Poder Ejecutivo con la conformidad del Tribunal de Cuentas,
formulara reglamentos o pliegos nicos de bases y condiciones generales para los
contratos de:
a) suministros y servicios no personales
b) obras y trabajos pblicos
c) servicios personales
Dichos reglamentos o pliegos debern contener como mnimo:
a) Las condiciones que se establecen en la presente ley, determinando con precisin
los requisitos de admisibilidad de las propuestas, los efectos de la falta de
cumplimiento del contrato y, en particular, las penalidades por mora, causales de
rescisin y la accion a ejercer con respecto a las garantas y los perjuicios del
incumplimiento.
b) Las condiciones especiales y econmico-administrativas del contrato y su ejecucin.
c) Los derechos y garantas que asisten a los oferentes.
d) Toda otra condicin o especificacin que se estime necesaria o conveniente para
asegurar en pie de igualdad a los oferentes y la mayor concurrencia de los mismos
a las licitaciones.
Dichos reglamentos o pliegos ser de uso obligatorio para todos los organismos pblicos
en los casos de licitaciones publicas (o abreviadas, que superen determinado monto que

se actualiza anualmente), salvo en lo que no fuere conciliable con sus fines especficos
establecidos por la Constitucin de la Republica o la ley.
Para la ley uruguaya los pliegos de condiciones generales, son reglamentos dictados en
ejercicio de la potestad reglamentaria que incumbe al Poder Ejecutivo, y con la
conformidad del Tribunal de cuentas. Es decir, es el Poder Ejecutivo que los dicta y rigen
tanto para el Estado Central como para los Gobiernos Departamentales, los Entes
Autnomos y los Servicios Descentralizados. Los pliegos nicos de bases y condiciones
generales prevalecen por sobre las disposiciones contenidas en los pliegos de bases y
condiciones particulares, que deben establecerse para cada llamado a licitacin, por acto
administrativo del organismo que hace el llamado. El contenido de los pliegos de bases y
condiciones particulares la indica la ley en el art. 489 de la ley 15903: la descripcin del
objeto de la licitacin , las condiciones especiales o tcnicas, los principales factores que
tendrn en cuenta adems del precio para evaluar las ofertas, el tipo de moneda en que
deber cotizarse, el procedimiento de conversin en una sola moneda para la comparacin
de las ofertas, el momento en que se efectuara la conversin, la calase y monto de la
garanta de cumplimiento del contrato, el modo de provisin, el lugar, da y hora para la
presentacin y apertura de ofertas y, en su caso, el plazo para expedirse y toda otra
especificacin que contribuya a asegurar la claridad necesaria para los posibles oferentes.
Recursos contra la adjudicacin
Si se viola una ley o reglamento sobre como debe contratarse, el contrato resulta nulo;
pero si se incumple una clusula del contrato, despus de hecho, habr lugar a las
acciones judiciales, a las reclamaciones del caso, incluso la posibilidad de rescindir el
contrato, pero como derecho de la parte perjudicada y no como nulidad del contrato.
Cuando hay un procedimiento previo a la licitacin, el contrato podr hacerse caer por la
va del recurso contra la adjudicacin, que podr ejercerse por los que perdieron la
licitacin y por los que no se presentaron, solamente en los casos en que la publicacin
fuera defectuosa o no existiera o que la adjudicacin no concordara con la publicacin.
Es decir, por ej., si no se pblica en forma debida en llamado y se llega a hacer el
contrato, luego, cualquier empresa que hubiera estado en condiciones de contratar puede
pedir que se anule esa licitacin diciendo que no se public en forma y que, por lo tanto,
esa empresa que estaba en condiciones de presentarse, pero no tuvo la posibilidad de
hacerlo, tiene inters en que se anule lo actuado y puede por lo tanto obtener la nulidad.
Si la publicacin se hizo bien y los defectos ocurrieron en el tramite posterior a la
publicacin, por ej., se omiti pedir el dictamen de una comisin especializada que segn
la ley deba dictaminar antes de adjudicarse a un licitante, no podrn protestar los que no
se presentaron a la licitacin porque ellos tuvieron su oportunidad y si no se presentaron
es porque no tenan inters en la licitacin o no lo hicieron valer. Podrn protestar, los que
se presentaron y perdieron ya que estos vienen a ser los que resultaron perjudicados por
el defecto de forma. En este caso las protestas deben traducirse en recursos contra el acto
de adjudicacin, contra el acto que dice que de todas las propuestas presentados la
mejor es esta.
En el caso de que el defecto surja de que la publicacin se haya hecho bien, la tramitacin
desemboque en un acto de adjudicacin a uno de los licitantes pero que se le adjudique
algo que no estaba licitado, es decir, que haya un desajuste entre la adjudicacin y el
llamado, no solo podrn recurrir los que se haban presentado a la licitacin sino que
tambin cualquier otra empresa que estuviera en condiciones de presentarse en lo que se
refiere al objeto adjudicado.

Es importante sealar que la ley confiere efecto suspensivo a los recursos administrativos
contra actos del procedimiento de contratacin, aunque dicho efecto puede eliminarse por
resolucin fundada en que la suspensin afecta inaplazables necesidades del servicio o le
causa graves perjuicios.
Para las contrataciones que superen determinado monto, es preceptivo que se recabe
dictamen de una Comisin Asesora de adjudicaciones que propondr la adjudicacin
expresando los fundamentos.
Licitacin sin adjudicacin
Puede ocurrir que el procedimiento de licitacin resulte infructuoso, es decir que se haya
llamado a licitacin pero no haya oferentes admisibles, o hayan concurrido varias
empresas pero que ninguna de las ofertas sea conveniente. En ese caso se dicta una
resolucin de rechazo de todas las ofertas a los efectos de que todos los oferentes tengan
la oportunidad de recurrir.
Esa clusula que se sigue poniendo por inercia, es evidentemente inconstitucional, no
tiene ningn efecto, porque esa decisin de rechazar todas las ofertas es un acto
administrativo y por consiguiente la Constitucin dice que es recurrible. Podrn llegar al
Tribunal de lo Contencioso Administrativo recursos para intentar que se anule la decisin
que rechaza todas las ofertas.
El patrimonio de la Administracin
Las personas pblicas, como todas las personas jurdicas tienen su patrimonio, es decir,
sus derechos y obligaciones. Entre estos derechos estn aquellos que el Cdigo Civil llama
bienes corporales y tradicionalmente, se clasificaban los bienes de propiedad de las
personas pblicas en bienes de uso pblico y bienes fiscales.
Actualmente se considera que el Fisco no es una persona jurdica diferente del Estado y
que, por consiguiente, tanto los bienes de uso pblico como los bienes fiscales pertenecen
a la misma persona jurdica estatal.

Bienes de uso pblico y bienes fiscales

La diferencia entre los bienes de uso pblico y los fiscales, radica ms que en el parecido
de esos bienes con los bienes de los particulares, en la situacin en que se encuentran los
habitantes en general respecto al uso de los bienes. Tratndose de bienes de uso pblico,
el uso, en principio, es pblico, es decir que corresponde a todos los habitantes. Para que
el uso de un bien de uso pblico quede restringido a la propia Administracin o a
determinado habitante se requiere un acto administrativo especial que, o bien reserve una
parte de esos bienes de uso pblico para uso exclusivo de la Administracin o bien
conceda el uso privilegiado y especial de una parte de un bien de uso publico a un
particular.
Nuestro Cdigo Civil trae una enunciacin de los bienes de uso pblico que,
aparentemente, podra decirse que es taxativa pero se interpreta como enunciativa
extendindola analgicamente a otros casos.
Caracteres del dominio publico

Los bienes de uso pblico se caracterizan por ser imprescriptibles, es decir, no pueden ser
usucapidos, adquiridos por prescripcin adquisitiva. Si un bien que era de uso pblico, es
posedo por un particular, en cualquier momento que se descubra que lo esta ocupando,
aunque hayan pasado 30 aos o mas ese particular puede ser forzado a desocuparlo.
Adems, los bienes de uso pblico, son inalienables, es decir, que la Administracin no
puede enajenarlos, no puede vender ni donar los bienes de uso pblico. Para que un bien
del estado sea enajenado es necesario previamente que se lo desafecte, que se elimine la
calidad de uso pblico y se lo pase a la calidad de propiedad fiscal.
Servidumbres administrativas
La servidumbre puede mirarse desde el lado de quien se beneficia con la servidumbre o
desde el lado de aqul que se perjudica con ella. Desde el lado del que se beneficia con la
servidumbre,la servidumbre predial es un derecho real, el derecho de acceder a un predio,
que valoriza ese predio, y que significa un perjuicio para el propietario o poseedor de otro
predio. Desde el punto de vista de este ultimo, la servidumbre el un gravamen impuesto al
goce de un predio en inters del propietario.
Son servidumbres que se plantean entre dos predios y que no existen separadamente del
predio al cual acceden, no se puede vender una servidumbre separada del predio al cual
accede. Solo se puede constituir una servidumbre de paso a favor del propietario de un
terreno contiguo, de manera que despus cuando este venda el terreno a un tercero lo
venda con esa servidumbre.
Cuando se habla, en Derecho Pblico, de servidumbre administrativa, nos referimos a un
concepto distinto. En vez de haber un predio dominante (predio cuyo propietario se
beneficia con la servidumbre) aparece la Administracin. La servidumbre administrativa
puede no acceder a un predio. Lo que hay si, es predio sirviente, es decir, predio
perjudicado por la servidumbre. El predio sirviente es el predio de un particular o de otra
persona pblica y soporta una servidumbre en inters de la Administracin. Por ej., hay
una servidumbre que consiste en que la Administracin puede colocar faroles de
alumbrado pblico en los frentes de las casas particulares. Ah el predio sirviente es el
predio que soporta la colocacin del farol, pero no hay predio dominante porque no se
hace eso en beneficio de un predio de la Administracin sino en inters directo del publico
que aprovecha el alumbrado.
Imposicin de servidumbres administrativas
Se requiere para establecer una de estas servidumbres la existencia de una ley que la
autorice, en virtud de lo que dice la Constitucin en el art. 32: La propiedad es un
derecho inviolable, pero sujeto a lo que dispongan las leyes que se establecieren por
razones de inters general.
Pero esa ley puede directamente declarar la existencia de la servidumbre o puede
simplemente autorizar a que una autoridad administrativa, mediante un acto
administrativo, imponga la servidumbre o, incluso, puede autorizar a las Juntas
Departamentales a que establezcan servidumbres administrativas.
Ejemplos de servidumbres administrativas

Servidumbre de desage por las propiedades linderas de caminos siguiendo el curso

natural de las aguas o declives del terreno y niveles del camino, es decir que los
propietarios linderos tienen la obligacin de soportar el desage que viene de los
caminos pblicos.

La de arroje sobre las propiedades linderas de los caminos, de las tierras u otros
materiales provenientes de la construccin, reparacin o limpieza de los caminos,
prefiriendo dentro de cada predio los sitios prximos al camino, indicados por los
mismos propietarios. Los materiales arrojados debern colocarse de manera que no
dejen desperfectos en el natural declive o nivelacin de los terrenos de propiedad
particular. Se debe soportar el arroje de materiales sobre la propiedad privada; la
ley se preocupa de tratar de conciliar el inters privado del propietario aunque
siempre puede significar para el propietario un perjuicio. En principio, el perjuicio no
requiere compensacin, porque no se trata de un caso de expropiacin, se trata de
una servidumbre establecida por ley para todos los propietarios en general.
La de paso por los puntos menos perjudiciales al predio, siempre que sean aptos
para el transito, y en la anchura indispensable para el acarreo de materiales
destinados exclusivamente a la construccin o conservacin de los caminos.
La de busca y extraccin de toda clase de materiales para la construccin de los
caminos en los terrenos laterales y prximos a los mismos. La extraccin se
verificar tratando de perjudicar lo menos posible al propietario, y en cuanto sea
racional, dejando el terreno en condiciones de nivel o declives semejantes a
aquellos en que se hallaba antes de la extraccin. Aqu, los materiales extrados
pasan de propiedad particular a propiedad pblica. Adems, de la servidumbre
propiamente dicha, hay una expropiacin de los materiales extrados. Por
consiguiente, ya no bastara con la imposicin legal sino que ser necesario adems
una compensacin justa y previa, pagando al propietario una cantidad equivalente
al precio de los materiales que hubieren de ser extrados.

Distincin entre servidumbre y expropiacin

La diferencia es que en el caso de servidumbre el uso del bien es temporal. ?
La compensacin expropiatoria debe pagarse aun cuando la extraccin de los
materiales beneficiara al propietario privado. Esto sucede porque la Constitucin
establece que la privacin de la propiedad privada solo puede hacerse mediante justa y
previa compensacin y ese concepto es independiente de los perjuicios que causa el
desposeimiento: aunque no cause perjuicios, aun cuando cause beneficios igual es
necesario pagar una compensacin.
Otro ejemplo de servidumbre administrativa:
la ocupacin temporaria de las propiedades para deposito de materiales otros
objetos, as como para el establecimiento de carpas, en cuanto sea necesario para
el estudio, construccin y conservacin de caminos y por el tiempo absolutamente
indispensable para esos trabajos, debiendo imponerse la servidumbre en las
condiciones que menos moleste al propietario.

Nacimiento de las servidumbres administrativas

Algunas servidumbres resultan automticamente impuestas por el solo ministerio de la
ley, es decir que no requieren un acto administrativo dirigido a determinado propietario,
imponindole la servidumbre en funcin de lo que dice la ley, sino que automticamente
existen sin necesidad de resolucin administrativa. As ocurre, por ejemplo, con la
servidumbre que consiste en dejar que corran las aguas pluviales que vienen del predio
superior. No es necesario que se resuelva expresamente, basta que llueva para que la
servidumbre funcione.

En cambio, en otros casos, se requiere un acto administrativo imponiendo la servidumbre.

Cuando llegue el caso de imponer una servidumbre a determinado predio se lo har saber
al propietario del mismo por medio de notificacin. Es decir que hay un acto
administrativo que impone la servidumbre, que se notifica al interesado y que puede ser
recurrido por ste.
El propietario tendr el trmino de 10 das para oponer cualquier excepcin o reparo que
estime procedente. Esos recursos y la subsiguiente accin de nulidad de Tribunal de lo
Contencioso Administrativo pueden terminar en la anulacin o en la confirmacin de la
imposicin de la servidumbre. Como los recursos no tienen efecto suspensivo, podr
establecerse, si correspondiere una accin posesoria; en caso de que se juzgue que la
disposicin era manifiestamente ilegtima, una accin de amparo, y en todo caso el dao
causado podr ser objeto de una accin de reparacin.
Indemnizacin de perjuicios sin que haya ilegitimidad del acto que impone la
servidumbre
Algunas de estas servidumbres dan lugar a indemnizacin si causan perjuicios cuando el
perjuicio no se limita al solo hecho de tener esa servidumbre en condiciones de igualdad
con los restantes propietarios de inmuebles sino que la servidumbre cause algn perjuicio
que exceda lo normal. Depender del destino que le haya dado el propietario al predio
afectado, el hecho de que una servidumbre cause un perjuicio indemnizable en razn de
exceder lo que todos tenemos obligacin de soportar.
Habr entonces, adems de la posible accion en caso de ilicitud de la imposicin de la
servidumbre (accion de reparar los daos causados), otra accion que corresponde aun
cuando sea licita la imposicin, si esta causa perjuicios que si no fueran indemnizados
quebrantaran el principio de igualdad.

BOLILLA 21
LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS
Concepto de funcionario pblico
Un funcionario pblico es, por definicin, una persona que trabaja en una entidad estatal.
Esta definicin excluye del concepto de funcionario pblico a las personas que trabajan en
instituciones que sean pblicas pero no estatales.
La definicin expuesta excluye tambin a las personas que no trabajan en una entidad
estatal sino que trabajan para una entidad estatal. El contratar funcionarios sin relacin de
dependencia se llama tercerizacin, porque el funcionario no est incorporado formando
parte de la organizacin estatal, para convertirse en un tercero con quien contrata el
Estado.
Una manera de eludir las disposiciones constitucionales, legales o estatutarias sobre los
funcionarios pblicos consiste en suprimir el cargo o empleo y contratar a ste como
empresario sin relacin de dependencia. Es lo que se llama tercerizacin, porque el
funcionario deja de formar parte de la organizacin estatal, para convertirse en un tercero
con quien contrata el Estado la prestacin de determinados servicios.

Diferencia entre la situacin del funcionario pblico y la del empleado y obrero

privado
La diferencia prctica que existe entre los funcionarios pblicos y los empleados y obreros
que no son funcionarios pblicos radica en la situacin estatutaria en que se encuentra el
funcionario pblico por oposicin a la situacin contractual en que se encuentra un
empleado privado.
Esto es, la situacin del funcionario pblico deriva de reglas de Derecho, en disposiciones
de carcter general que describen en abstracto los derechos y obligaciones de cada
categora de funcionarios. Cuando se trata de un empleado privado, este se relaciona con
su patrn por un contrato de trabajo y por consiguiente solo pueden modificarse los
derechos y obligaciones estipulados en el contrato si hay acuerdo entre ambas partes.
Los funcionarios privados, al ingresar en un establecimiento no tienen ninguna posibilidad
de influir en las condiciones impuestas por el patrn, pero las condiciones que existan en
aquel momento adquieren naturaleza de condiciones contractuales y, en principio, no
puede el patrn modificarlas unilateralmente en perjuicio del trabajador.
Tratndose de funcionarios pblicos, no hay en principio derechos de las partes. Un
funcionario pblico es designado mediante un acto unilateral de la Administracin y lo que
hace el funcionario es aceptar o no aceptar esa designacin. Si acepta no por eso las
condiciones de trabajo establecidas en el estatuto respectivo adquieren naturaleza de
contractual; puede en cualquier momento, el Estado, por un acto unilateral modificar las
reglas estatutarias sobre condiciones de trabajo o sobre remuneraciones. Por ejemplo,
quien ingresa por primera vez en la situacin de funcionario inamovible de un Ministerio,
una vez transcurridos seis meses de su toma de posesin, no puede ser destituido sino
por las causales de ineptitud, omisin o delito y con venia del Senado. Pero esa regla
puede ser modificada unilateralmente, puede dictarse un nuevo Estatuto del funcionario
que establezca la amovilidad de quienes ocuparan cargos de la clase del que posee ese
funcionario, o puede suprimirse el cargo y este queda cesante.
Aproximacin prctica entre las dos situaciones
Desde el punto de vista jurdico parecera que el contraste es bien claro: el empleado
privado est en una relacin contractual que no se puede modificar sin acuerdo de partes;
el empleado pblico est en una situacin estatutaria, que se puede modificar
unilateralmente por la parte estatal, que tiene la potestad de dictar el Estatuto o
modificarlo en cualquier momento.
Sin embargo, conviene aclarara que esa diferencia jurdica no significa una diferencia muy
tajante desde el punto de vista de los hechos Por qu? En primer lugar, porque aun
cuando jurdicamente exista dicha potestad unilateral, una modificacin podra causar
conmocin que la Administracin est interesada en no producir.
Inclusive desde el punto de vista estrictamente jurdico, la diferencia entre la situacin del
funcionario pblico y la del trabajador privado tiende a aproximarse. La evolucin del
Derecho en esta materia es en ese sentido.
Fundamento del Estatuto de los funcionarios
El fundamento de que la situacin de los funcionarios pblicos sea estatutaria y no
contractual, es la necesidad de que la organizacin de la Administracin no se vea
perturbada por la existencia de funcionarios con derechos adquiridos contra la
Administracin, que no haya algunos, por ejemplo, que tengan derecho a trabajar menos,

que no pueden ser trasladados a determinado lugar, etc. Se quiere que la situacin sea
uniforme, se hace un Estatuto global para todos los funcionarios de su categora y su
condicin.
Los Estatutos de los funcionarios.
Al no haber una relacin contractual sino estatutaria el acto del nombramiento no es una
propuesta de contratar y no necesita incluir proyectos de clusulas del contrato, sino que
el acto de nombramiento se limita, como acto-condicin, a colocar al nombrado en una
situacin que est prevista de antemano en un Estatuto, es decir, en una regla de Derecho
que determina los derechos y obligaciones de los funcionarios de su clase.
La Constitucin regula cules autoridades tienen competencia para dictar Estatutos de
funcionarios y cules son los funcionarios alcanzados por cada uno de los Estatutos que se
dicten.
A partir del ao 1952 la Constitucin prev varias categoras de Estatutos formales:
A. un Estatuto central, al que se refiere el art. 59, el cual es aplicable a los
funcionarios dependientes del Poder Ejecutivo, del Tribunal de Cuentas, de la Corte
Electoral, del Poder Judicial, de TCA, es decir, a los funcionarios dependientes de los
rganos de la persona jurdica Estado central con excepcin de los jueces, de los
funcionarios de las Cmaras y los funcionarios policiales, militares y diplomticos
que segn expresa disposicin no estn alcanzados por le estatuto central sino por
leyes especiales. Como agregado, se rigen por el Estatuto central los funcionarios
de los Servicios Descentralizados.
B. Estatutos de cada Cmara. Estos no se fijan por ley sino que los fija cada Cmara
en un acto administrativo de la Cmara, que es un reglamento autnomo. Hay un
Estatuto para los funcionarios de la Cmara de Senadores y un Estatuto para los de
la Cmara de Representantes.
C. Cada Gobierno Departamental establece uno para sus respectivos funcionarios. Al
ser un acto legislativo lo tendr que sancionar la Junta y promulgar el Intendente.
D. Estatuto para cada Ente Autnomo. Si se trata de Entes Autnomos comerciales e
industriales el art.63 de la constitucin dice que ese Estatuto lo proyecta el
Directorio del Ente y lo aprueba el Poder Ejecutivo, es decir por un acto
administrativo, por un decreto del P.E.. El Poder Ejecutivo no le puede imponer un
Estatuto al Ente Autnomo sino que lo nico que puede hacer es aprobar o rechazar
el proyecto del Ente. Pero tampoco puede el Directorio del Ente Autnomo imponer
un Estatuto a sus funcionarios contra la voluntad del Poder Ejecutivo. En los Entes
Autnomos de enseanza el Estatuto lo establece el Consejo Directivo del Ente sin
mas, o sea que en este caso no esta restringida la autonoma del rgano jerarca: el
Poder Ejecutivo no participa.
Limites legales a los Estatutos no establecidos por ley
Los Estatutos que no se establecen por ley son establecidos discrecionalmente por la
respectiva autoridad competente, pero con algunas limitaciones.
1) En primer lugar, es obvio que todos los Estatutos deben respetar las disposiciones
constitucionales sobre funcionarios pblicos y deben tambin respetar las normas
que alcanzan a los funcionarios no por ser funcionarios sino por pertenecer a

categoras ms amplias o diversas, como es el caso de los convenios internacionales

del trabajo y de aquellas normas constitucionales o legislativas aplicables a los
trabajadores sin tomar en cuenta si actan en el sector pblico o en el privado.
2) En segundo lugar, la ley ordinaria en virtud del art. 64 de la Const. puede
establecer normas especiales aplicables a los funcionarios de todos los Gobiernos
Departamentales o de todos los Entes Autnomos o de alguno de ellos. Esas
normas especiales limitan la discrecionalidad de la autoridad que dicta el Estatuto,
pero para evitar que por esa va el legislador ahogue las autonomas, la
Constitucin establece garantas:
una garanta formal: 2/3 de votos del total de cada Cmara.
una garanta sustancial: las normas deben ser aplicables por su
generalidad o por su naturaleza, es decir, no por la voluntad poltica del
legislador sino por consideraciones inherentes al contenido de cada norma.
Estas leyes deben tocar puntos que exijan normativa comn a mas de un
ente estatal, por ejemplo, un rgimen de redistribucin o de pase en
comisin de funcionarios de un ente hacia otro ente, o en los cuales sea
necesaria una proteccin legal como garanta de algn derecho de los
funcionarios y no deben ser una intromisin en detalles de reglamentacin
que no sea razonable incorporar en una norma legislativa.
Adems, tratndose de los entes de enseanza, la limitacin sustancial
de la competencia del Poder Legislativo es aun mayor puesto que dice el art.
204 inciso tercero que debe tratarse de reglas fundamentales y adems,
que respeten la especializacin del Ente, expresin que es mas exigente que
la contenida en el art.64.
Estatutos departamentales y leyes nacionales
El Estatuto de los funcionarios de cada Gobierno Departamental se establece por acto
legislativo del respectivo Gobierno Departamental; y como tambin estn alcanzados esos
Estatutos por la posibilidad de aplicacin del art. 64, puede estar limitada la
discrecionalidad de la Junta en el ejercicio de su funcin legislativa, por una ley que
establezca una norma especial que por su generalidad o naturaleza resulte aplicable a
algunos Gobiernos Departamentales o a todos.
Normas constituciones sobre funcionarios
La Constitucin contiene normas que se refieren al contenido de los Estatutos. La mas
importante es el Art. 61, el que establece un contenido mnimo que tiene que tener el
Estatuto y que es la regulacin de determinados aspectos de los funcionarios de carrera.
Dice el artculo que: Para los funcionarios de carrera, el Estatuto del Funcionario
establecer las condiciones de ingreso a la Administracin, reglamentar el derecho a la
permanencia en el cargo, al ascenso, al descanso semanal y al rgimen de licencia anual y
por enfermedad; las condiciones de la suspensin o del traslado; sus obligaciones
funcionales y los recursos administrativos contra las resoluciones que los afecten, sin
perjuicio de los dispuesto en la Seccin XVII.
Los Estatutos no podrn quitarles esos derechos, habra que reformar la Constitucin para
suprimir el derecho de los funcionarios de carrera; la norma se podr modificar
unilateralmente, pero habr que hacer un plebiscito.
Concepto de funcionario de carrera

La Constitucin no define lo que son funcionarios de carrera; establece que los

funcionarios presupuestados de la Administracin Central sern funcionarios de carrera
pero no dice que sean los nicos. Hay que acudir a un concepto doctrinal de lo que es un
funcionario de carrera, concepto que tiene que fundarse en la naturaleza de sus funciones
y en la posicin que ocupan en la organizacin de los servicios.
Segn el concepto doctrinal es aquel cuyas tareas y cuya posicin permanente en la
Administracin hacen razonable considerarlo como un profesional en su empleo.
Lo que se opone a funcionario de carrera , es funcionario eventual: funcionario que por ej.
est contratado para una tarea especifica y extraordinaria que no forma parte de la
organizacin normal del servicio.
Art. 56 de la ley 15809 dice: Declrese que el ejercicio de la funcin pblica en tareas
permanentes deber efectuarse en cargos presupuestados y bajo el sistema de carrera
administrativa, de acuerdo con las normas constitucionales y estatutarias vigentes.
Competencia para determinar si un funcionario es de carrera
Cada Estatuto determina cules son de carrera y cules no, pero en el ejercicio de esta
competencia de determinar cules son de carrera y cules no, la autoridad que dicta el
Estatuto no tiene absoluta discrecionalidad, pues tiene que respetar el sentido natural y
obvio de las palabras funcionario de carrera. No podr establecerse que no es de
carrera un funcionario que hace unas tareas que por su naturaleza son rutinarias, que no
necesitan una renovacin permanente de conocimi8entos que haga necesario confrontar
peridicamente si hay otro mejor.
Tratndose de la Administracin Central, hay una presuncin constitucional absoluta de
que los funcionarios que estn presupuestados son de carrera. Si se quiere excluir la
carrera administrativa un funcionario presupuestado, tienen que cumplirse los trmites
excepcionales y complicados del inciso final del art. 60, tiene que dictarse una ley que
estatuya con calidad de carcter poltico o de particular confianza al cargo, y para ello se
requiere la mayora absoluta del total de los componentes de cada Cmara.
Tambin en los Gobiernos Departamentales los funcionarios presupuestados se reputan de
carrera salvo que la Junta Departamental por 3/5 de votos del total de sus componentes
los declare como de carcter poltico o de particular confianza. Por ej. los Directores
Generales de Departamento de la IMM estn declarados de carcter poltico en el Estatuto.
Eso significa que no hay derecho a ascenso; quedan excluidos de la carrera
administrativa, significa que no hay derecho a la permanencia en esos cargos. Se
consideran que son colaboradores de la gestin poltica del Intendente, por lo cual no es
conveniente que tenga una tendencia poltica contraria.
Por remisin a los arts. 63.107 y 204, tambin los funcionarios presupuestados de los
Entes Autnomos y de los Servicios Descentralizados son de carrera.
A partir de la Constitucin de 1967, se atribuye a los Consejos Directivos de los Entes de
Enseanza la potestad de establecer el estatuto de sus funcionarios. Es decir, todos los
funcionarios presupuestados de los Entes de Enseanza Pblica son de carrera. De manera
que aunque la designacin sea a termino, el funcionario tiene derecho a que se ponga a
votacin su reeleccin antes de abrir el llamado a aspirantes para la provisin del cargo
que ocupa.
Condiciones de ingreso en la funcin publica

El artculo 61 dice que: Las condiciones de ingreso son, por un lado, los requisitos que
deben cumplirse para ser funcionario, para asumir el cargo, y por otro lado los
procedimientos para seleccionar a aquella persona que cumpliendo esos requisitos va a
ser efectivamente designada. As, los estatutos podrn decir en que casos se requerirn
ttulos habilitantes previos o pruebas de suficiencia ; en otros casos, el nombramiento
ser directo y que podr recaer en cualquier ciudadano, en otros casos se exigir un
previo llamado a concurso. Cuando el Estatuto exija procedimientos previos su infraccin
har que el nombramiento sea nulo por irregularidad formal.
La designacin por concurso
El procedimiento por concurso significa:
a)
Que se hace un llamado pblico o limitado a quienes tengan derecho a concursar;
es decir, es necesario que se abra una oportunidad de inscripcin (los que no se inscriben
no pueden ser tomados en cuenta ni designados despus)
b)
Que existe un rgano llamado Jurado o Tribunal de concurso encargado de apreciar
cual es el mejor de los concursantes y expedir un dictamen que ser vinculante en cuanto
al merito, para la autoridad que designa. Es esencia que el Jurado o Tribunal de concurso
no coincida con la autoridad que va a designar, porque si coincidiera se tratara de una
designacin directa rodada de mas garantas de procedimiento.
Se dice que la designacin es por concurso cuando la autoridad que designa esta obligada
a atenerse a la opinin del jurado sobre cual es el mejor concursante, es decir que la
autoridad que designe solo podr apartarse del dictamen del Jurado si encuentra que se
ha violado alguna regla de Derecho al expedirlo, en cuyo caso lo que corresponde es que
se anule el dictamen y loo mande hacer de nuevo por el mismo o por otro Jurado. La
autoridad que designa es responsable por el criterio del Jurado, aunque no lo comparta,
porque la autoridad que designa, al haber escogido miembros del Jurado, tenia la carga de
seleccionar las personas de buen criterio.
El concurso y los cargos tcnicos
En materia de nombramiento por concurso hay una especie de lucha crnica entre el
inters de baja poltica de poder designar a quien tenga una recomendacin de un club y
el inters de la buena administracin de que los funcionarios sean eficientes.
Cuando se dict el Estatuto del funcionario en 1943 se estableci en el art. 4 que las
designaciones para cargos tcnicos tenan que hacerse siempre por concurso lo cual es
razonable, pues el empleado tcnico es aqul en el cual es ms peligroso designar a quien
no sepa.
Ese art. 4, despus de haber sido numerosas veces violado, fue derogado por ley en el
ao 1960, cuando ya haba entrado en vigencia el rgimen de Estatutos mltiples
establecido en la Constitucin de 1952.
Actualmente para los cargos tcnicos rige la regla del concurso de oposicin y meritos o
de meritos con prueba de aptitud, pero existen varias excepciones.
El derecho a la permanencia en el cargo
El segundo derecho de los funcionarios de carrera mencionado en la Constitucin es el
derecho de permanencia en el cargo lo que significa que, mientras el cargo exista y el

funcionario conserve los requisitos necesarios para ocuparlo, no podr ser trasladado sino
en las condiciones que establezca el Estatuto. El derecho a la permanencia en el cargo es
diferente a la permanencia del cargo, de que el cargo exista. El funcionario de carrera
tiene derecho a permanecer en el cargo en el cual est pero no tiene derecho a que ese
cargo subsista; si se suprime ese cargo, el funcionario de carrera o bien quedara cesante
o bien quedara en disponibilidad, es decir, la Administracin podr adjudicarle otro cargo
de su misma categora o encomendarle una comisin adecuada a su categora.
Precisamente la ventaja que tienen ciertas carreras en la que los funcionarios adquieren
grados, solucionan este tipo de problemas, ya que si el cargo es suprimido, el funcionario
queda disponible pero con un grado determinado.
El sistema de regulacin de determinadas carreras por grados (es decir, que se le
adjudique a cada funcionario un grado y no solamente un cargo, de modo que cuando se
lo coloca en un cargo se lo hace mediante un acto administrativo que no es el que lo
incorpora en funcin pblica sino que se le adjudica un cargo despus de haberle
adjudicado un grado) es el mas conveniente. Pero en Uruguay no esta muy organizado
para determinados cargos como para los policiales o como los escalafones administrativos,
no hay un acto que le confiera un grado al funcionario y despus otro acto que le confiera
el empleo. Esto hace que cuando se suprime un cargo en una carrera no organizada por
grados quede cesante la persona que ocupa el cargo. Ese mtodo constituye una
desviacin de poder, por lo cual el Tribunal de lo Contencioso Administrativo estableci por
jurisprudencia que cuando se suprime un cargo y no se contempla la situacin del titular
que queda cesantes, se presume que ese cargo fue suprimido con desviacin de poder, es
decir que habr que probar que las circunstancias del caso justifican realmente la
supresin de ese cargo y que no se contemplo la situacin del titular porque realmente no
haba posibilidad de contemplarlo.
El derecho al ascenso
Aqu no debemos confundir el derecho al ascenso con el derecho a ascender.
El derecho al ascenso es un derecho a que un cargo superior al que ocupa el funcionario
no sea provisto con personas de afuera, es decir, que si se provee se lo haga con alguna
de las personas que tienen derecho al ascenso respecto a ese cargo. Es el derecho a que
no venga gente de afuera, pero no significa el derecho a ocupar realmente un cargo
superior, no es que cada tanto tiempo uno tenga derecho a ascender; lo que tendr es un
inters legitimo a ascender.
Hay varios tipos de ascensos: de cargo a cargo, de grado a grado, o de sueldo a sueldo;
no hay un sistema uniforme en el Derecho uruguayo.
En la actual Constitucin se dice expresamente derecho al ascenso; por consiguiente,
tiene que organizarse como un derecho subjetivo. Aunque sea ese derecho de contenido
negativo, de excluir a los otros, cada titular del derecho al ascenso puede ejercer o no se
derecho al ascenso y si lo ejerce no se podr invocar ningn pretexto para nombrar a
alguien de afuera, porque el titular del derecho al ascenso podr impugnar el
nombramiento invocando su derecho al ascenso y habr de anularse el nombramiento
invocando su derecho al ascenso.
Por otra parte, el titular del derecho es dueo de ejercerlo o no en cada oportunidad que
se presente, no esta obligado a asumir la titularidad del cargo superior, lo que no significa
que renuncie a su derecho. La violacin del derecho al ascenso dar lugar a que se anule
el acto con los efectos de los casos en los que hay lesin de un inters subjetivo y no de
un inters legitimo. De manera que aunque hay un fundamento doctrinal del derecho al

ascenso que consiste en las razones de buena administracin, de que los funcionarios
tengan el estimulo del ascenso y de que se vayan preparando en tareas mas difciles, pero
en la Constitucin uruguaya la razn de buena administracin pasa a segundo plano frente
al reconocimiento de un derecho subjetivo al ascenso, se asciende porque tiene derecho al
ascenso. Es decir, aunque los que tengan derecho al ascenso fueran todos funcionarios
mediocres, igual hay que ascender a uno de ellos y no se podra traer a otro de afuera
aunque fuese mucho mejor.
La designacin, la aceptacin y la asuncin de funciones
Vamos a describir el camino que sigue un funcionario desde que entra hasta que se va;
cul es la situacin jurdica en que se va encontrando en las distintas etapas.
1 La designacin: es un acto administrativo unilateral por el cual se coloca al candidato a
funcionario, en una situacin especial que todava no es la de funcionario pero que le
permite convertirse mediante la aceptacin del nombramiento.
2 La aceptacin; puede se expresa, comunicando a la autoridad que lo designo que
acepta la designacin, o ser tacita, sin necesidad de comunicarle nada, con solo asumir las
funciones.
3 tomar posesin del cargo.
Entre que la designacin es dictada y que se asumen las funciones, el funcionario todava
no tiene las responsabilidades inherentes al ejercicio de la funcin ni tampoco tiene el
derecho a recibir la remuneracin.
La remuneracin es la contrapartida del trabajo prestado y hasta que no se asumen las
funciones no hay prestacin de trabajo, por eso la remuneracin se devenga a partir de la
asuncin de funciones y no de la designacin ni de su aceptacin expresa.
La responsabilidad por el ejercicio del cargo tambin corre desde la asuncin de funciones,
pues mientras yo no tomo posesin del cargo no puedo ser responsable de lo que suceda
con ese cargo que posiblemente est desempeando por algn suplente, o por alguna otra
persona que de hecho realmente lo desempee.
La remuneracin de los funcionarios
La regla de que la remuneracin comienza con la asuncin del cargo responde a una regla
ms general segn la cual la remuneracin se devenga en funcin del tiempo que se
trabaje.
Si por cualquier motivo no se trabaja determinado plazo, en principio no se adquiere el
derecho a la remuneracin. Pero existen excepciones que son aquellas en las cuales la
ausencia del trabajo esta precedida de un acto de la Administracin que otorga al
funcionario licencia sin goce de sueldo o cuando la ausencia se deriva de un hecho
involuntario para el funcionario, en cuyo caso no se requiere que el otorgamiento de la
licencia sea previo, se admite la justificacin posterior, como ocurre con la licencia por
enfermedad. Tambin se devenga remuneracin aunque no se ejerzan las tareas del
cargo, si la inactividad del funcionario es imputable a la Administracin.
La contratacin de funcionarios
Otra forma de ingresar en la funcin pblica, distinta de la designacin, es la contratacin.
La existencia de contratos de funcin pblica definindolos como aquellos en cuyas
clusulas se establece la incorporacin del contrato a los cuadros funcionales, es decir al

estatuto propio de los funcionarios pblicos. Esa ordenanza estableci la obligacin de

registrar en el Registro de Funcionarios, adems de hacerlo en el Registro de Contratos,
los contratos de funcin pblica. El solo hecho de que una persona sea contratada no es
suficiente para saber si es o no funcionario. Si la persona en lugar de ser designada fue
contratada puede ocurrir que se trate de un contrato de funcin pblica como de servicio
profesional o del tipo de arrendamiento de obra que no incorpore al interesado en el
estatuto del funcionario pblico.
El contratado en esas condiciones no asume las responsabilidades propias del funcionario
pblico sino que tiene la responsabilidad contractual como cualquier profesional respecto
de su cliente y tampoco goza de los beneficios especiales que hay para los funcionarios
pblicos sino que ser considerado de la misma forma que un proveedor de la
Administracin, es decir, una persona que tiene un contrato pero que no queda
subordinada jerrquicamente a los rganos de la Administracin.
Otras formas de ingreso
La otras formas de ingreso en la funcin pblica, menos frecuentes, son la eleccin y la
accesin.
La eleccin actualmente se emplea para los cargos de cierta importancia poltica.
La accesin consiste en que un funcionarios, por el hecho de ocupar determinado cargo,
automticamente se le considera titular de otro. Por el mero hecho de ocupar el cargo se
pasa a ocupar otro por accesin, sin necesidad de un nuevo acto jurdico.
Licencia y suspensin
La suspensin se llama preventiva cuando no es una sancin sino que esta destinada a
facilitar, por ejemplo, una investigacin administrativa en el lugar donde ejerce sus
funciones una persona sospechosa o que sin ser sospechosa tenga inters, en que no se
sospeche de ella pidiendo que se le aleje del cargo durante un tiempo.
La suspensin correctiva, en cambio, es una de las sanciones disciplinarias aplicables.
Generalmente la suspensin preventiva se hace con medio sueldo y la correctiva sin goce
de sueldo. Los distintos estatutos de los funcionarios tienen normas sobre la prolongacin
mxima que pueden tener las suspensiones correctivas o preventivas y generalmente
llega un plazo de seis meses el mximo de la suspensin como sancin. El funcionario
suspendido o con licencia sigue siendo funcionario, aunque no ejerza sus funciones; sigue
teniendo, por ejemplo las incompatibilidades que derivan de la funcin.
Cesacin del funcionario
La cesacin puede producirse porque el funcionario fallezca, dado que en la actualidad no
se conservan cargos hereditarios, la relacin funcional cesa con la muerte y el cargo
queda vacante por muerte del funcionario.
Tambin puede ocurrir que la cesacin se produzca porque desaparezca el cargo; la
cesacin del cargo hace cesar la titularidad, el funcionario no tiene derecho a la
permanencia del cargo sino en el cargo, es decir, mientras este subsiste. En este caso
puede o no terminar la relacin de servicios.
Funcionarios a trmino

Tambin puede ocurrir que la cesacin de titularidad provenga de un trmino o condicin

que ya estuviera contenido en el estatuto, en el acto de la designacin o en el contrato.
Por ejemplo, los docentes de la Universidad de la Republica son designados a termino,
cuando vence el trmino cesa la titularidad.
Cuando se admite reeleccin antes del vencimiento del trmino, se puede producir una
continuidad en el ejercicio de la funcin que evita que de hecho se produzca el cese, es
decir, el instante del vencimiento del perodo establecido coincide matemticamente con la
iniciacin del nuevo perodo.
Trminos inciertos, condiciones eventuales, topes de edad
Puede ocurrir que en vez de un termino cierto haya una condicin o un termino incierto.
Por ejemplo, un acto de nombramiento diga, en vez de que se nombra por 5 aos, que se
lo nombra hasta la provisin titular del cargo, como se hace en los interinatos. En ese
caso producida la provisin titular se produce la cesanta sin destitucin, por simple
cumplimiento de un termino que estaba previsto en forma incierta en el acto de la
designacin.
El cumplimiento de determinada edad por parte del funcionario puede dar lugar a la
terminacin de la relacin funcional. El caso mas importante es el de los Jueces; la
Constitucin prev que a los 70 aos quedan cesantes.
La renuncia del funcionario
Otra forma de cese es la aceptacin de la renuncia. Una persona no puede irse cuando
quiera de un empleo pblico, si uno ha aceptado ocupar un empleo pblico asume la
responsabilidad de ejercerlo mientras no se de una de las situaciones que determinan la
cesacin. La renuncia no es un abandono voluntario que pueda hacerse ad libitum por el
interesado. Presentada la renuncia la Administracin estudia discrecionalmente si
corresponde o no su aceptacin. La renuncia puede expresa o tacita.
Expresa es la que la persona presenta la renuncia y debe esperar la aceptacin. En el
intervalo entre la presentacin de la renuncia y su aceptacion el funcionario sigue siendo
funcionario, estando obligado a desempear sus funciones y si no lo hace, puede ser
intimado a hacerlo e incluso podra incurrirse en algn delito de omisin contumacial si
requerido al efecto no desempea los deberes de su cargo.
La renuncia tacita ocurre cuando la persona se va sin presentar renuncia. La solucin es
que se le hiciera un sumario por omisin y que se le destituyera. Pero como muchas veces
el abandono responde a la intencin de no quedarse mas en el cargo, la ley ha establecido
una presuncin de que si la persona que abandona el cargo, cuando es intimada a volver,
no vuelve, se presume que renuncia. Es decir, se interpreta como una renuncia tacita.
Presentada la renuncia en forma expresa o tacita, la Administracin puede no aceptarla.
Por ejemplo, porque considera que la renuncia fue un acto de delicadeza por parte del
funcionario y entonces la no aceptacin tiene el sentido de una ratificacin de la confianza
de la autoridad en el funcionario renunciante. O puede tener un sentido opuesto, es decir,
que no se le acepte la renuncia por considerar que la renuncia es una forma de eludir
responsabilidades.
Hay algunos casos en los que la aceptacin de la renuncia no es necesaria, en que la sola
presentacin de la renuncia tiene por efecto la cesanta. Esto es un privilegio con el cual
cuenta el Presidente de la Republica, que segn el art 153 se establece que en caso de
renuncia es subrogado el Presidente y el Vicepresidente en su caso, por el Senador que

sea primer titular de la lista mas votada del partido poltico por el cual fueron electos
estos. El otro caso en que se admite una solucin igual tambin excepcional, es cuando se
trata de miembros de Directorios o Directores Generales de Entes Autnomos o Servicios
Descentralizados, incluso docentes, si el interesado presenta la renuncia con la finalidad
de presentarse como candidato a legislador, queda automticamente cesante. El
fundamento de esta disposicin es evitar que con la demora en la aceptacin o no
aceptacin de esa renuncia, se maniobre polticamente para evitar que una persona sea
candidato a legislador, aceptando la renuncia cuando ya no quepa, en le tiempo que falta
para las elecciones, el intervalo es de 12 meses (o de 60 meses en el caso de los
Directores de BPS) que tenga que mediar entre la cesacin y la fecha de las elecciones
parlamentarias. En todos los dems casos la renuncia por si sola no produce cesacin.
La destitucin
Por ltimo, la forma ms drstica de cesacin en las funciones es la destitucin. En otros
pases hay una serie de sutilezas y distinciones terminolgicas entre lo que es la
exoneracin, la destitucin, la cesanta, etc. En Uruguay la palabra que se usa
normalmente es destitucin para significar la cesacin en las funciones por acto de la
Administracin fundada en una razn atinente al funcionamiento (razn disciplinaria,
ineptitud para el desempeo del cargo, razones de particular confianza o de carcter
poltico en su caso).
La Constitucin (art. 60) establece que los funcionarios presupuestados de la
Administracin Central se declaran inamovibles, sin perjuicio de lo que sobre el particular
dispngala ley por mayora absoluta de votos del total de componentes de cada Cmara y
lo establecido en le inciso 4 de este articulo. Su destitucin solo podr efectuarse de
acuerdo con las reglas establecidas en la presente Constitucin.
El art. 168 en el ordinal 10 establece el rgimen general de destitucin para los
funcionarios dependientes del Poder Ejecutivo. Dice que le compete al Poder Ejecutivo
destituir los empleados por ineptitud, omisin o delito, en todos los casos con acuerdo de
la Cmara de Senadores o, en receso, con el de la Comisin Permanente, y en caso de
delito, pasando el expediente a la Justicia. Los funcionarios diplomticos y consulares
podrn adems, ser destituidos, previa venia de la Cmara de Senadores, por la comisin
de actos que afecten su buen nombre o del prestigio del pas y de la representacin que
invisten. Si la Cmara de Senadores o la Comisin Permanente no dictan resolucin
definitiva dentro de los 90 das, el Poder Ejecutivo prescindir de la venia solicitada, a los
efectos de la destitucin. Esta regla tiene como excepcin, el ordinal 14 que dice que al
Poder Ejecutivo le compete destituir por si los empleados militares y policiales y los
dems que la ley declare amovibles.
Cesacin por condena penal
Puede, por ltimo, tambin cesarse en las funciones como consecuencia de una pena, es
decir, no de una sancin disciplinaria administrativa sino de una verdadera sancin penal
aplicada por los jueces del Poder Judicial. En efecto, existe entre las penas, la
inhabilitacin para el desempeo de funciones publicas; cuando se aplica al funcionario
esa pena, este deja de tener un presupuesto necesario para la funcin y queda cesante.
De ah que puede hacer cierta dificultad de coordinacin entre la destitucin que haga la
Administracin fundada en un delito y las resultancias del expediente penal que se haga
con motivo del mismo delito. Entre un procedimiento y otro no hay, en Uruguay, ninguna
necesaria coordinacin.

En Uruguay la separacin de Poderes en este punto es total, las reglas de procedimiento y

los criterios de valoracin de las pruebas son distintos. Puede ocurrir, que la
Administracin considere que un hecho es delito y que le Juez considere que no; no hay
en eso nada de extraordinario porque se trata de Poderes separados, pueden tener
distintos criterios sobre la interpretacin de la ley penal o distinto criterio sobre la
severidad en la apreciacin de las pruebas.
Puede ocurrir que funciones uno solo de los dos procedimientos, o el penal o el
disciplinario, por considerar una autoridad que hubo un delito pero tambin puede ocurrir
que las dos autoridades consideres que hubo un delito pero las conclusiones sean
discrepantes; el Juez condene por ese delito y la Administracin, a pesar de considerar
que esta probado el delito, apreciado las circunstancias considere que no es como para
destituir (EJ chofer). Cuando los dos procedimientos terminan mal para el funcionario,
pude ocurrir que llegue primero la sancin penal y que esa sancin consista en la
inhabilitacin o traiga aparejada la inhabilitacin como pena accesoria y que, por
consiguiente, se produzca una cesanta del funcionario antes de ser destituido por la
Administracin. Por lo cual es sumario en tramite debe clausurarse desde que el objeto del
sumario, que era aplicar una sancin disciplinaria, ya no puede tener efecto ya que el
funcionario ya ceso.
El Servicio Civil de la Administracin Central, Entes Autnomos y Servicios
Descentralizados.
La Constitucin dice en el art.60 en un inciso agregado en 1967: La ley creara el Servicio
Civil de la Administracin Central, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, que
tendr los cometidos que sta establezca para asegurar una administracin eficiente. Es
la nica referencia constitucional al Servicio Civil. No dice ni qu naturaleza jurdica tendr
el Servicio Civil ni cules sern los cometidos, sino que se limita a decir que esos
cometidos debern establecerse por ley con una finalidad, la de asegurar una
administracin eficiente.
Es una oficina con cometidos legales para asegura una administracin eficiente, pero que
no dicta ordenanzas ni interfiere en las autonomas constitucionales sino que ofrece
servicios a las autoridades competentes para establecer estatutos y tomar decisiones en
materia de personal. As, podr prestar servicios de asesoramiento en recursos humanos,
de adiestramiento de personal, de registracin de necesidades de personal, de informacin
sobre personal disponible para redistribucin, etc. pero la prestacin de dichos servicios se
har efectiva en la medida en que lo requiera una autoridad competente en materia de
personal o lo establezca una norma estatutaria o una norma legal de la Constitucin.
La oficina de Serv. Civil de la Administracin ......, depende directamente de la Presidencia
de la Republica, se equipara a la OPP, posicin institucional que no tiene base
constitucional.

BOLILLA 22
MEDIDAS PRONTAS DE SEGURIDAD

El supuesto de hecho que justifica las medidas

El supuesto de hecho para que sea legtimo tomar medidas prontas de seguridad es que
exista un caso grave e imprevisto de ataque exterior o de conmocin interior.
Ese primer punto supone en parte verificacin de hechos, y en parte tambin apreciacin
discrecional de la necesidad de la medida en funcin de la gravedad de la situacin. Por ej.
Si no existi ataque exterior y se invoca su existencia, la medida resulta ilegtima por falta
de un presupuesto de hecho. Pero si existi un ataque exterior grave e imprevisto, la
apreciacin de si es suficientemente grave como para que haga necesario adoptar
medidas prontas de seguridad es un problema ya que no depende solamente de la verdad
o falsedad de los hechos sino que incluye apreciacin discrecional por parte del rgano
que adopta la medida y por parte del P.L. como rgano de control completo, que debe
revisar no solamente el Derecho sino tambin el uso de la discrecionalidad, considerando
la legitimidad y el mrito del asunto, cuando se le comunican las medidas adoptadas y se
le informa sobre lo ejecutado y sus motivos.
La cuestin de legitimidad de una medida pronta de seguridad no se reduce al examen del
procedimiento seguido. Es tambin una cuestin de legitimidad la de si existi conmocin
interior o ataque exterior graves e imprevistos (si hubo o no vicio en los motivos), o la de
si se persigui al dictarla una finalidad debida (si hubo o no desviacin de poder) o la de
si el contenido de la medida adoptada es adecuado a la finalidad de terminar con la
situacin de intranquilidad (si hubo o no abuso de poder).
Si se mantiene la aplicacin de diversas medidas prontas de seguridad y se siguen
enviando mensajes comunicando lo ejecutado y sus motivos a la Asamblea General (A.G.)
o a la comisin permanente, y simultneamente se admite el restablecimiento ya acaecido
de la tranquilidad pblica, o la posibilidad de restablecerla por los medios corrientes de
polica, la consecuencia es que el P.L. y tambin el P.E., tienen la obligacin jurdica de
restablecer la vigencia del orden constitucional dejando si efecto las medidas que, desde
que ha cado la base de hecho que las justificaba, resultan restricciones ilegtimas al goce
de las libertades. De no hacerse as, el Ministro del Interior dara lugar a la aplicacin de
(por lo menos) la censura como forma de responsabilidad poltica del mismo y,
eventualmente, la responsabilidad del Estado como persona jurdica frente a los
damnificados por el mantenimiento de una medida que ya carece de base.
El contenido de las medidas
La Constitucin en este aspecto distingue entre las medidas atinentes a los bienes o cosas
y las medidas atinentes a las personas.
En cuanto a las personas la tcnica consiste en enunciar taxativamente en qu pueden
consistir: arresto o traslado, con opcin para salir del pas y sin que nunca pueda hacerse
en locales destinados a la reclusin de delincuentes.
En cuanto a las cosas en cambio, la tcnica consiste en no indicar casos especficos sino
en dar una frmula genrica, es decir, que vale todo contenido que configure una medida
pronta de seguridad.

Las medidas no son reglas de derecho sino providencias cautelares

Las medidas prontas de seguridad, tienen que tener la naturaleza de una medida de
precaucin, de una medida cautelar, aseguradora y tomada por lo pronto, a fin de
restablecer la tranquilidad en caso de conmocin o de repeler el ataque, cuando la
imprevisibilidad o la imprevisin de estos acontecimientos hayan hecho insuficiente el
funcionamiento de las medidas corrientes.
Las medidas prontas de seguridad, por eso, no cambian el orden jurdico, no modifican el
sistema de las reglas de derecho, no reforman ni derogan ni crean nuevas disposiciones
constitucionales ni legales ni tampoco reglamentarias. No son actos constitucionales en el
sentido formal, no pueden dejar sin efecto una disposicin constitucional ni agregar
nuevas normas a la Constitucin; tampoco son actos legislativos (no pueden derogar leyes
o crear nuevas normas con valor y fuerza de ley); y tampoco son actos reglamentarios, no
pueden modificar los reglamentos ni crear nuevas disposiciones de carcter reglamentario,
es decir, que contengan reglas de Derecho cuya infraccin cause nulidad de los actos que
de ellas se aparten.
Las medidas son excepcionales, no abrogantes ni exceptuantes
Tenemos 4 posibilidades de conflicto aparente entre una medida particular y una regla de
Derecho:
Primera posibilidad: que la medida derogara la regla, es decir, que la dejara sin
efecto para el futuro y para siempre hasta que se tomara otra medida.
Segunda posibilidad: que en vez de ser una decisin abrogadora es decir,
derogatoria, fuese una disposicin violatoria de la regla de derecho. En ese caso,
estaramos ante una situacin de ilegitimidad.
Tercera posibilidad: que fuera una disposicin exceptuante, es decir creadora de
una excepcin a la regla, lo cual slo ser posible si la medida tiene la fuerza, por lo
menos equivalente, del miso grado de la de la regla a la cual se le quiere crear una
excepcin.
Cuarta posibilidad: una medida puede ser no exceptuante sino excepcional respecto
de la regla, es decir, no creadora de una excepcin que ya estaba nsita en el propio
contenido de la regla.
De las 4 posibilidades, las medidas prontas de seguridad se insertan en la categora de
medidas excepcionales. No derogan la regla respecto de la cual funcionan como
excepcin; tampoco pueden crear una excepcin a esas reglas; tampoco resultan
infraccin a esas reglas si se toman en forma legtima.
La medida pronta de seguridad es un acto excepcional, permitido por el orden jurdico; no
es un acto exceptuante.
Las medidas no alteran la Constitucin
Las medidas prontas de seguridad no pueden modificar, suspender, derogar o crear
disposiciones constitucionales.
Por el hecho de que se tome una medida, no desaparecen las normas constitucionales;
simplemente, esa medida si es legtima deber cumplirse, pero no producir ms efectos
jurdicos que los que la propia medida diga. El efecto jurdico de las medidas se reduce a
su propio contenido.

Si se toma una medida excepcional respecto de alguna disposicin constitucional, sigue

vigente y debe cumplirse en todos los dems casos concretos. Si por ej. Se arresta a los
participantes en una reunin ello no afecta la vigencia del derecho de reunin; ste no
queda suspendido. La persona por consiguiente, que fue arrestada, disolvindose de esa
manera la reunin, no ha cometido ningn acto ilcito, no ha violado una obligacin de no
reunirse sino que ha sufrido una medida de seguridad necesaria, a criterio del P.E., para el
restablecimiento de la tranquilidad pblica.
Las medidas no suponen un rgimen extraordinario
La suspensin de la seguridad individual prevista en el art. 31 es un acto jurdico abstracto
(como en otros pases la declaracin del estado de sitio), que implanta transitoriamente
un rgimen extraordinario en el cual para la aprehensin de los delincuentes no rigen las
garantas ordinarias. En cambio, para tomar medidas prontas de seguridad el P.E.
uruguayo no necesita apoyarse en un acto jurdico que implante un estado de
descaecimiento de alguna de las disposiciones constitucionales. stas estn siempre
jurdicamente sujetas a limitaciones y excepciones admitidas en el propio texto
constitucional y que funcionan cada vez que se den los supuestos de hecho previstos en la
norma y la autoridad competente ejerza la atribucin correspondiente.
La adopcin de una medida pronta de seguridad, pues, no supone la implantacin de un
rgimen extraordinario. El nico rgimen extraordinario, es decir, distinto del orden
comn, previsto por la Constitucin es el art. 31 que slo funciona en los casos de traicin
o conspiracin contra la patria. Las medidas prontas de seguridad se insertan en nuestra
Constitucin como actos de aplicacin del rgimen constitucional ordinario (es el mismo
orden jurdico ordinario el que ya prev la aplicacin de medidas prontas de seguridad).
Las medidas no alteran la legislacin
Las medidas prontas de seguridad tampoco son actos legislativos. No se puede suspender
ni modificar ni derogar una ley a ttulo de medida pronta de seguridad.
No se puede incorporar al orden jurdico una nueva norma legislativa por esta va. No
tienen las medidas prontas de seguridad ni valor ni fuerza de ley. No se necesita una ley
para dejar sin efecto una medida pronta de seguridad. El levantamiento de las medidas
que puede hacer la asamblea general lo hace mediante un acto expedido en reunin de
ambas cmaras, sin seguir el trmite de ley; no puede ser vetado por el P.E. No estn
sujetas las medidas prontas de seguridad al procedimiento de desaplicacin de los actos
legislativos mediante declaracin de inconstitucionalidad por la suprema corte de justicia.
No pueden ser tampoco las medidas prontas de seguridad objeto del recurso de
referndum. En suma, no tienen ninguno de los caracteres de los actos con valor y fuerza
de ley.
Las medidas no son reglamentos
La conclusin de que no pueda expedirse un reglamento a ttulo de medida pronta de
seguridad no obsta por ende, a que se admita que una medida pronta de seguridad pueda
tener como destinatarios a una pluralidad de sujetos determinados mediante un concepto
general. As, por ej., cabra disponer el arresto de quienes salieran a la calle despus de

determinada hora, sin indicar el nombre y apellido de cada uno, si se considerara que la
presencia en la calle de cualquier persona despus de esa hora puede contribuir a agravar
la conmocin o a facilitar el ataque exterior o puede dificultar el restablecimiento de la
tranquilidad pblica y de la proteccin eficiente de los derechos fundamentales, que esto
es lo que debe perseguirse (y no lo contrario) en la adopcin de una medida pronta de
seguridad.
Las medidas no son punitivas
Las medidas prontas de seguridad, como medidas de seguridad que son, no pueden ser
penas; no pueden ser sancionadora o punitivas. Inclusive cuando el hecho ilcito
sancionable fuere el desacato a una medida pronta de seguridad (por ej. Una persona a la
cual vienen a arrestar y sale disparando), aun cuando se tratare de un delito, ese delito no
puede ser sancionado por va de medida pronta de seguridad en ninguna circunstancia. El
P.E. no puede tomar una medida punitiva contra la persona o los bienes del infractor. Si
entiende que se cometi el delito flagrante de desacato debe ponerlo a disposicin del
Juez competente.
Cuando se toma una medida pronta de seguridad tiene que apreciarse la necesidad de
arrestar a la persona para el restablecimiento del orden, y no debe apreciarse la
culpabilidad del arrestado, que para eso hay procedimientos ordinarios que rigen tanto
cuando hay conmocin como cuando no hay conmocin; porque si no la medida dejara de
ser de seguridad y se convertira en punitiva. Esto se traduce, entre otras cosas, en que el
arrestado como medida pronta de seguridad tiene siempre la opcin de salir del pas,
aunque se le impute la comisin de un ilcito, si el arresto se hace a ttulo de medida
pronta de seguridad. Si el P.E. quiere que la persona no pueda optar por salir del pas y ha
cometido un delito, lo que tiene que hacer es ponerlo a disposicin del juez.
Carcter pronto de las medidas
El adjetivo prontas que califica constitucionalmente a esas medidas expresa el carcter
de provisionalidad que es inherente a todas las medidas cautelares, a las medidas que se
toman mientras se soluciona un problema. Lo imprevisto del caso del ataque o conmocin
que debe enfrentar el P.E., hace necesario tomar medidas velozmente y por lo pronto. Por
tratarse de medidas para contener los acontecimientos, las medidas irn modificndose o
levantndose y repelido el ataque o restablecida la tranquilidad pblica, las medidas
prontas de seguridad cesan, dejando lugar a las medidas corrientes de mantenimiento del
orden y la seguridad con sujecin a la Constitucin, a las leyes y a os reglamentos y sin
que estas medidas puedan ser excepcionales respecto de las disposiciones comunes.
Por consiguiente, ninguna medida pronta de seguridad puede tener un contenido que
exceda en sus efectos del momento de la terminacin de los hechos que justifican su
adopcin. Esta es la ms importante consecuencia del carcter pronto de la medida; la
medida se toma por lo tanto, mientras sea necesario para restablecer la tranquilidad o
repeler el ataque. Por ej. No se puede destituir a un funcionario sino solamente separarlo
provisionalmente del ejercicio de sus funciones. No se puede cancelar el reconocimiento
de la personera jurdica de una institucin o la autorizacin para operar a una
radioemisora, pero s ocuparse el local o utilizar una estacin durante el tiempo que sea
necesario para terminar con la conmocin o ataque que motiv la medida.

Las medidas deben ser aseguradoras

Como ocurre tambin con las medidas cautelares en general, las medidas prontas de
seguridad deben aplicarse con las mximas precauciones compatibles con su urgencia,
evitando introducir factores de inseguridad y procurando asegurar los intereses en juego.
Si se arresta o se traslada a una persona o si la persona opta por salir del pas, habrn de
drsele todas las oportunidades razonables para que deje sus asuntos ordenados o los
atienda desde el lugar en que haya de permanecer. No se trata, en efecto, de obtener la
paz infundiendo temor e inseguridad sino de restablecer la tranquilidad mediante medidas
que se llaman precisamente de seguridad.
Crtica de la prctica sobre medidas prontas de seguridad
En la prctica, el P.E. ha credo necesario o conveniente, ante situaciones que ha
considerado de conmocin interior grave e imprevista, dictar un decreto en el cual se
pretende regular en abstracto, tanto la conducta de los habitantes como las medidas que
tomarn las autoridades pblicas. Y a ese decreto se lo llama decreto de medidas prontas
de seguridad, de modo que las resoluciones concretas que se tomen respecto a personas
o cosas determinadas se presentan como dictadas en ejecucin de aqul decreto.
La adopcin de las medidas debe hacerse en el ejercicio limitado y concreto de las
facultades que le otorga la carta constitucional.
Las medidas no pueden crear reglas de derecho y no pueden ser sancionatorias. No
se puede crear por ej. una descripcin de conducta prohibida y conminrsela con una
sancin nueva tambin.
Las disposiciones que contengan alguna de estas irregularidades son ilegtimas o son
innecesarias, segn como se las interprete, pero en ningn caso pueden ser el contenido
vlido de una medida pronta de seguridad.