LECCION 8. LA ORGANIZACION TERRITORIAL DEL ESTADO.

-8.1 La opcin constituyente a favor de un Estado descentralizado. 8.2 Principios bsicos de la ordenacin territorial
del Estado. 8.3 La formacin de las Comunidades Autnomas: procedimientos.

8.1 LA OPCIN CONSTITUYENTE A FAVOR DE UN ESTADO DESCENTRALIZADO.

La organizacin territorial de poder y el problema regional fueron, sin duda, algunas de las cuestiones polticamente
ms controvertidas y tcnicamente ms complejas del proceso constituyente , tal como queda patente en el artculo 2 y
Ttulo VIII de la CE. No poda ser de otra manera, ya que el problema regional segua siendo uno de los conflictos
pendientes de resolver; Y es que Espaa, pese a ser uno de los primeros Estados de Europa en consolidarse, durante los
cuatro siglos siguientes no consigui erigirse como un Estado potente, a causa esto de la fuerza que segua conservando
el localismo, lo cual llev a Ortega y Gasset a hablar de invertebracin e inestabilidad de la organizacin poltica
estatal.
El Estado, como organizacin poltica moderna, ha sido siempre precario, y esta debilidad ha llevado a un sucesivo tejer
y destejer sobre el problema regional. Carlos II, por su lado, retorna a los fueros que sus antecesores haban limitado.
Felipe V impone la centralizacin y uniformidad del modelo francs pero respetando los fueros navarro y vasco.
Durante la etapa Liberal, se procede a la unificacin del Derecho, pero esto choca con las Guerras Carlistas, tras las
cuales se mantienen los privilegios forales; As, Espaa se organiza en provincias y partidos judiciales, pero a finales
del Siglo XIX renace el Regionalismo. Durante la I Repblica se produce el cantonalismo. A principios del Siglo XX, el
regionalismo cataln y vasco se transforma en nacionalismo.
En los ltimos aos de la Restauracin se desea encauzar el problema a travs de la frmula de la asociacin de
provincias, es decir, la mancomunidad. Este experimento se neutraliza de nuevo durante la dictadura de Primo de
Rivera, tras la cual la II Repblica intenta integrar el problema territorial espaol con la frmula del Estado autonmico
o integral por pretender integrar las partes en el todo-, que permite la aprobacin de tres Estatutos de Autonoma, pero
esta experiencia es anulada por el golpe militar de 1.936 y tras la Guerra Civil. Se retorna a un centralismo autoritario
con prohibicin de toda manifestacin cultural o poltica del particularismo espaol; el objetivo era lograr la
uniformidad de la Nacin.
Tras el fin de la dictadura fue lgico que se produjera un nuevo bandazo. La transicin, por tanto, hered un problema
secular al que tuvo que hacer frente incluso antes de aprobarse la Constitucin. Antes de las propias elecciones
democrticas de 1.977 el Gobierno tiene que ofrecer garantas de una inmediata descentralizacin; Celebradas estas
elecciones (15 de junio) se aceleran los acontecimientos, y en varios territorios los parlamentarios recin elegidos
reclaman del Gobierno el restablecimiento de los EEAA republicanos, y el Gobierno, cuya continuidad peligra ante la
presin militar, no est dispuesto a ello, pero reconoce por Decreto-Ley en septiembre de 1.977 la Generalitat de
Catalua, y sin haber empezado siquiera el proceso constituyente, se admite a la vez que otros territorios tambin vern
reconocida provisionalmente su autonoma, esto es antes de la Constitucin. En los meses siguientes se reconocen,
tambin mediante Decreto-Ley (del artculo 13 de la Ley franquista), varios regmenes preautonmicos, entre ellos
Aragn.
Todo esto es consecuencia de una opinin generalizada sobre la necesidad de la descentralizaci n, y esta opinin se
basa en varios factores:
1.

En toda Europa se est procediendo a travs de diversas frmulas a descentralizar el poder

2.

Existe una crisis terica de la centralizacin, como forma ms eficaz de organizacin. Adems, se
considera que la descentralizacin permite dividir el poder y por lo tanto de garantizar libertades.

3.

Se considera que la descentralizacin ser un elemento de desarrollo econmico.

4.

La descentralizacin propicia el respeto a las singularidades regionales.

Estos factores son presentes en toda Europa, y se aade un factor propio: el franquismo se vincul con la
centralizacin y como reaccin a esta situacin la democracia se vincula con la descentralizacin.
Simultneamente a este proceso se est elaborando el texto constitucional. Entre los constituyentes exista un acuerdo
generalizado en el reconocimiento de una descentralizaci n del poder pblico, pero no haba acuerdo sobre la frmula
para alumbrar esa descentralizacin; en este aspecto las posiciones eran muy diversas:
1.

Alianza Popular (minora de 16 parlamentarios entonces) era partidaria de la descentralizacin solo

admtva y la autonoma poltica solo para algunas regiones, pero finalmente este tema llev al desligue
del partido.

2.

Por su lado, con la Unin de Centro democrtico se propugn el principio de autonoma poltica, pero
solo para las regiones histricas, que eran las ms singularizadas, y autonoma ms limitada para el
resto; esto es que asumi el llamado ``caf para todos, o sea generalizar la autonoma poltica.

3.

PSOE parti de una propuesta federal as como asumi la idea de autonoma poltica generalizada

4.

El partido comunista tambin propugnaba un modelo federal y se sum, aunque con bastantes recelos,
al consenso gestado por las otras fuerzas.

5.

Por su parte, los nacionalistas vascos y catalanes partan de ideas confederales consistentes en un pacto
entre naciones. Finalmente los catalanes se sumaron al consenso constitucional, en cambio el PNV no
hizo campaa a favor de la Constitucin.

Consecuencia de este proceso es que existe la frmula poltica del artculo 2 de la CE as como la frmula
jurdica del Estado de las autonomas que incorpora el Ttulo VIII de la CE.

El articulo 2 de la CE, dice que la CE se fundamenta en la indisoluble unidad de la nacin espaola y reconoce y
garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ella.
La redaccin del articulo 2, suscit criticas desde dos perspectivas, todas giraron sobre las expresiones sociologicas y
polisemicas de nacin y nacionalidades. Para un sector deba eliminarse el rechazable y discutible termino de
nacionalidades, por entender que la nica nacin, el nico concepto admisible era la nacin espaola, esta sera el
nico sustrato sociolgico del Estado. El termino nacionalidades era para este sector confuso, ambiguo, o innecesario
porque segn el principio de las nacionalidades que se formulo en 1851, toda nacin tiene derecho a organizarse en un
estado soberano e independiente. Para otro sector lo que era improcedente era la referencia a la naci n espaola, por
entender que Espaa no es una Nacin sino un Estado formado por varias Naciones. Para los defensores del texto del
proyecto , del articulo 2 pretenda ser un esfuerzo histrico de reencuentro y de reconciliacin de integracin de
diversas visiones de Espaa.
La expresin nacionalidades tendra en el art. 2 un significado simblico, no jurdico, seria un concepto, sociolgico y
cultural, careciendo de las consecuencias jurdicas del concepto poltico de nacin. La expresin de nacin seria
sinnimo de Nacin Estado, es decir, respondera al concepto clsico de nacin.

Del art. 2 resultan claras varias visiones:

1.
2.
3.

La unidad de Espaa es anterior, y no fruto de la CE,

Tal unidad es indisoluble.
Existe una comunidad poltica integrada o conformada por el pueblo espaol esta organiza en Estado.

4.

Esta comunidad poltica esta integrada por una pluralidad de nacionalidades y regiones.

5.

Las nacionalidades y regiones tienen derecho a la autonoma. La soberana en cambio reside en el pueblo
espaol, por tanto las nacionalidades y regiones carecen de la facultad de autodeterminacin.

6.

La autonoma o el autogobierno es un derecho de ejercicio voluntario y de ejercerse este derecho, la CE

garantiza la solidaridad entre las diversas autonomas.

La formula jurdica de compromiso radica en el Titulo VIII de la CE. Este titulo no crea un estado descentralizado sino
que se limita a permitir su descentralizacin, la CE no contiene una decisin inmediata y efectiva de descentralizacin,
la autonoma como ya hemos visto en el articulo 2 y se repite en el 137 CE es un derecho de ejercicio voluntario por
parte de los territorios que se consideren como identidad foral. En la CE no hay un mapa autonomico. La CE No crea
las CCAA, la creacin de las CCAA queda pospuesta al ejercicio de la opcin autonomica y a la aprobacin de los
EEAA por cada territorio con voluntad de autogobierno.
El titulo VIII regula el marco que va a permitir el proceso de reordenaci n del Estado que culminara con la creacin de
las CCAA. La CE regula los procedimientos que harn posible la formacin de las CCAA y tambin los principios
bsicos y fundamentales que van a regular su funcionamiento, pero la Organizacin territorial del estado no queda
regulado ntegramente por la Constitucin, esta organizacin territorial viene definida en Espaa por la Constitucin
pero sobre todo por los EEAA. Para conocer por tanto la estructura territorial del Estado deben conocerse el titulo VIII
de la CE pero tambin la totalidad de los EEAA. La estructura es insuficiente por tanto, como medio de conocimiento y
como marco delimitador.

8.2 PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORDENACIN TERRITORIAL DEL ESTADO.

A partir de la CE, se abre un proceso de descentralizacin del estado, permite ejercer el derecho de autonoma de cada
una de las naciones del Estado.
La autonoma es la potestad que dentro del Estado pueden tener los municipios, provincias y otras Comunidades
territoriales para regir peculiaridades de su vida interior, mediante normas y rganos, esta nocin de autonoma esta
acogida en el articulo 137 de la CE, en el que se afirma que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en
provincias y en las CCAA que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonom a para la gestin de sus
respectivos intereses. Del articulo 137 concluye que la autonoma es un principio estructural del Estado, dicho
principio estructural tiene dos manifestaciones en el propio Titulo VIII:
1- la autonoma administrativa que se atribuye a los municipios y a las provincias.
2- y la autonoma poltica que se reconoce a las CCAA que se constituyen.
En el titulo VIII existe un solo Estado con un conjunto de rganos, estos rganos son genrales, centrales y
autonomicos. El termino Estado designa la totalidad de la organizacin jurdico poltica de la nacin poltica espaola
cuyo titular de la soberana es el pueblo espaol. La CE no crea un estado federal en el que existen tantos estados como
territorios federados. Las CCAA no son por si mismas Estados, son parte del Estado y sus rganos autonomicos , son
rganos del Estado tambin, como subrayan las ST del TC.

Los rganos del Estado son generales, centrales y autonomicos:

- Los rganos generales ejercitan de forma exclusiva y nica su funcin : La corona, el TC y el Poder Judicial
- Los rganos centrales y autonomicos comparten el ejercicio de sus funciones, son los que ejercen el poder
legislativo y el poder ejecutivo, de este modo existe el Gobierno y la Administracin Central y las CCGG, estos
rganos comparten sus funciones con rganos ejecutivos y legislativos de las CCAA.
El Estado autonomico se rige por varios principios fundamentales contenidos en el titulo VIII de la CE, que han sido
desarrollados por la jurisprudencia del TC.
1- El principio de unidad, este es previo a la CE y afecta a los elementos bsicos que configuran al Estado,
( Territorio y Pueblo) y tambin a los elementos formales del Estado (Poder y Derecho) El territorio espaol es nico
como espacio poltico y mbito jurisdiccional del poder y del derecho y tambin como espacio econmico y soporte de
una comunidad de culturas. El pueblo espaol es una unidad de la que emanan todos los poderes del estado como seala
el 1.2 de la CE, el pueblo espaol es titular de la soberana y por ello es el nico titular del poder constituyente. Espaa
es una comunidad jurdica en la que se integra, un derecho comn y otros derechos delimitados territorialmente. La CE
es el fundamento y limite de todos estos derechos y el TC y el Poder judicial velan por su correcta aplicaci n de la CE y
de los diversos derechos, -> dotan de unidad jurdica al Estado.
Tambin tenemos:
-1. Una capital y una sola forma poltica (Monarquia parlamentaria)
-2. Sujeto internacional con unidad de representacin exterior y con una sola nacionalidad internacional
-3. Unidad de defensa militar.

2- El principio de autonoma que este deriva de la CE, y tiene una doble dimensin que se expresa en el articulo 2 y
en el 137 de la CE, en primer lugar como derecho en segundo como principio estructural del Estado:
1- como derecho se atribuye nicamente a las CCAA que se constituyan.
2- como principio estructural del Estado existe en cambio para los municipios, provincias y CCAA. Para los
municipios y las provincias la autonoma ser administrativa, para las CCAA tendr un significado poltica.
a) La autonoma es un poder limitado, como seala la ST TC 32/81, tiene un contenido poltico, y por lo tanto mas
amplio en relacin con las CCAA. Las CCAA gozan de una autonoma cualitativamente superior a la administrativa
que corresponde a los entes locales ya que poseen potestades ejecutivas y potestades legislativas de naturaleza poltica.
b) La autonoma poltica, es autogobierno, lo que supone la existencia de un poder ejecutivo autnomo, con facultades
de direccin poltica, y supone asimismo la existencia de Poder Legislativo de tal modo que puede configurarse un
sistema autonomico de gobierno parlamentario.
c) La autonoma poltica es, autonoma administrativa, y financiera necesarias ambas para la ejecucin de sus
competencias.

d) La autonoma, no obstante, tiene lmites:

1.

El inters de la propia Comunidad Aut noma: cada Comunidad tiene como lmite de su actividad los intereses
que le son propios, en tanto que la tutela de los intereses pblicos generales corresponde por definicin a los
rganos centrales. La delimitacin del inters autonmico viene dada por la Constitucin, por el
correspondiente Estatuto de Autonoma y por las leyes del Estado que regulan la materia competencial, que
son: las leyes marco (art. 150.1 CE), las leyes de transferencia y delegacin (art. 150.2 CE) y las leyes de
armonizacin (art. 150.3 CE).

2.

El territorio de la propia Comunidad Aut noma, puesto que la obligatoriedad del Derecho autonmico slo
alcanza a su territorio. No obstante, determinadas decisiones autonmicas pueden producir consecuencias de
hecho en otros lugares del territorio nacional.

3.

Existe tambin lmite a la autonoma poltica: la libertad de circulacin de personas y bienes y la libertad de
establecimiento de aqullas. Ninguna Comunidad puede adoptar medidas que las obstaculicen directa o
indirectamente. Estas libertades existen como lmite a la autonoma poltica porque la Constitucin proclama el
principio de unidad econmica de Espaa.

3.

Principio de igualdad: el art. 138.2 CE prohibe el establecimiento de privilegios sociales o econ micos y el art.
139.1 CE seala que todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio
del Estado. Con esta concrecin, se trata de evitar que la autonoma sea utilizada en la direccin opuesta. En la
misma lnea se enmarca el art. 149.1.1 CE, que atribuye a los poderes centrales del Estado la competencia
exclusiva para regular las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de
sus derechos y deberes constitucionales. Con esta competencia exclusiva se pretende asegurar un comn
denominador normativo a partir del cual cada Comunidad Autnoma puede establecer las peculiaridades que
considere oportunas dentro de sus competencias. Es decir, la igualdad no excluye la existencia de diferencias
jurdicas entre CCAA, sino las diferencias que atentan contra el comn normativo carentes de justificacin
razonable, es decir, las discriminaciones. Otro lmite es el respeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos,
que son un patrimonio comn y forman parte de un estatuto jurdico unitario, por eso su limitacin o su suspensin
corresponde siempre a los rganos centrales del Estado.

4.

Principio de voluntariedad o dispositivo: la autonoma se configura en el art. 2 CE como un derecho de ejercicio

voluntario. Por tanto, el autogobierno y su alcance dependen de la disposicin de cada Comunidad Autnoma.
Adems, este principio tiene un alcance muy amplio, porque se extiende al mapa autonmico, a si se ejercita o no
el principio de autonoma, al momento para ejercerlo, a los procedimientos para acceder a la autonoma, al mbito
de competencias deseado, a la organizacin institucional propia, a la denominacin de la Comunidad Autnoma, a
la sede y a sus smbolos y a la reforma de su estatuto.

5.

Principio de solidaridad: es el punto de sutura, el elemento de sntesis entre los principios de unidad y autonoma.
La solidaridad persigue el equilibrio de los territorios y su integracin. Se cita en el art. 2 CE y se reitera con un
claro matiz econmico y social en el art. 138 CE, que seala que es objetivo fundamental de la solidaridad el
establecimiento de un equilibrio econmico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio. Se pretende el
equilibrio, la aproximacin entre las rentas regionales y el desarrollo. Evidentemente, la solidaridad no es
voluntaria. Es un instrumento normativo del Estado que utiliza el sistema impositivo, a travs del cual se persigue
el equilibrio de las rentas individuales y regionales.
El TC ha extrado la existencia de 3 deberes, entre el Estado y las CCAA y entre las CCAA entre si: el deber de
auxilio reciproco, el deber de apoyo y la lealtad constitucional. El articulo 158 concreta aun mas el principio de

solidaridad crea un fondo de compensacin interterritorial con el fin de corregir desequilibrios econmicos
interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad.
6. El principio de colaboracin o cooperacin supone la participacin de las CCAA en un proyecto general y
comn. Segn el TC la colaboracin o cooperacin entre los territorios y el Estado su informacin reciproca
resultan absolutamente imprescindibles para el buen funcionamiento del Estado autonomico. Las CCAA cooperan
de 3 formas:

- a) mediante la participacin de la voluntad general para ello las CCAA tienen una legitimacin:
- para recurrir ante el TC,
- facultad de iniciativa legislativa ante las CCAA,
- iniciativa de Reforma Constitucional,
- participan a travs de los senadores de designacin autonomica en las decisiones del Senado.
- b) las relaciones intergubernamentales institucionalizadas. En primer lugar se coopera mediante las
comisiones mixtas ( Estado - CCAA) ah se tratan todos los asuntos donde hayan conflictos entre s, ademas
en segundo ligar, existen la conferencias sectoriales integradas por el Ministro de la materia correspondiente y
los consejeros autonomicos de la misma materia. Existe tambin, pero es un mecanismo poco usado, la llamada
conferencia de presidentes que rene al Presidente del GB con los presidentes de las CCAA.
- c) otra va de colaboracin son los acuerdos de cooperacin en parte regulados en el articulo 145 de la CE.
Acuerdos que pueden subscribirse entre el Estado y una o varias CCAA ( acuerdos verticales) y tambin
acuerdos entre dos o mas CCAA (acuerdos horizontales) son frecuentes y se utilizan para solucionar problemas
reales y cotidianos por ejemplo las licencias de caza.

7. El principio de autonoma local en el articulo 137 de la CE reconoce la autonoma a los municipios y a las
provincias. El articulo 141 de la CE extiende el principio de autonoma local a las islas .
- La autonoma local se diferencia a la autonoma de las CCAA , la local es de carcter administrativo, por tanto es
mas restringida que la de las CCAA. Tienen una regulacin constitucional mas parca que la de las CCAA. El desarrollo
jurdico de la autonoma local corresponde al legislador ordinario, mientras que la regulacin de las CCAA se contiene
en la CE y en los EEAA. La autonoma local en la CE se configura como una garanta constitucional de los entes
locales, esto supone que los entes locales deben existir jurdicamente como tales, y los poderes pblicos del estado y de
las CCAA deben respetar su existencia y sus competencias. Para reforzar la garanta institucional se ha regulado en la
LOTC, el conflicto en defensa de la autonoma local frente a la accin del legislador estatal o autonomico. La CE
regula en los artculos 140 y 141 la organizacin de los entes locales.
- Los municipios tienen como rgano de gobierno a los ayuntamientos existe un doble rgimen jurdico:
A) el rgimen de concejo abierto es una formula de participacin directo de los vecinos tradicional en algunos
territorios,
B) el rgimen comn del ayuntamiento es el compuesto por el alcalde y los concejales. Se designa alcalde segn
la LOREG a quien obtenga la mayora absoluta de los votos de los concejales, si ningn candidato logra esa
mayora absoluta , ser elegido alcalde el cabeza de la lista electoral mas votada. El alcalde puede ser removido
mediante mocin de censura constructiva.
-Las Islas Baleares tienen como ente local a los Consejos Insulares.

-En Canarias el Gobierno son los Cabildos Insulares.

- El rgano de gobierno de las provincias son las diputaciones provinciales que esta formadas por un presidente y por
un numero variable de diputados provinciales segn los habitantes de la provincia. Los diputados provinciales son
elegidos por los concejales de la Provincia mediante un sistema electoral de segundo grado. Los diputados provinciales
eligen finalmente al Presidente de la DP.

8.3 Las CCAA: Procedimientos de Formacin: (FOTOCOPIA)