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ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS

AULA 22: SERVIDO ADMINISTRATIVA

OBJETIVO
A finalidade desta aula discutir o instituto da servido administrativa,
cuja importncia se apresenta inegvel no contexto maior das formas de interveno do Estado sobre a propriedade privada. Cumpre mencionar que,
com o processo de desestatizao experimentado ao longo da dcada de 90,
o instituto da servido administrativa foi revigorado, discutindo-se, na atualidade, por exemplo, a oportunidade de sua utilizao para regular temas
complexos de direito administrativo, tais como acesso a redes e compartilhamentos de infra-estrutura.217

INTRODUO
A servido administrativa hoje reconhecida como um instituto prprio
de direito pblico, dotado de autonomia, e no mais apenas um instituto de
direito civil aplicado com algumas derrogaes. Sua principal previso legal
encontra-se no art. 40 do decreto-lei 3.365/41.
Segundo Rafael Bielsa, a diferena das servides administrativas comparativamente generalidade das limitaes administrativas impostas pelo Estado
sobre a propriedade privada reside em que, nas servides, ocorre um desdobramento do direito de propriedade, ao passo que, nas limitaes, ocorrem
meras restries, fundadas no poder de polcia do Estado e cuja justificativa
reside nos princpios da solidariedade de interesses e no conceito de funo
social da propriedade.218
No caso das limitaes administrativas, est-se diante de direitos e obrigaes de natureza pessoal e que, a princpio, pelo seu carter de abstrao, generalidade e amplitude, no so indenizveis. Assim, o elemento a distinguir
as servides das meras limitaes administrativas consiste em que as primeiras afetam o atributo da exclusividade da propriedade, uma vez que impem
ao proprietrio um desmembramento do seu direito.
nesse sentido que Celso Antnio Bandeira de Mello destaca como
caracterstica central das servides administrativas o dever de suportar ou
pati, ausente das meras limitaes administrativas, que decorrem do poder
de polcia da Administrao. Assim, segundo o autor, enquanto as limitaes conformam o direito de propriedade, nas servides administrativas, o
bem colocado sob parcial senhoria da coletividade, ou seja, na servido,
o bem contemplado como j sendo portador de uma utilidade que o Poder
Pblico deseja captar em proveito da coletividade. Ainda segundo o autor,

217
Para um estudo sobre as vantagens
e desvantagens da utilizao do instituto da servido administrativa para
regular questes jurdicas atinentes ao
compartilhamento de infra-estrutura,
veja-se ARAGO, Alexandre Santos de;
STRINGHINI, Adriano Cndido; SAMPAIO; Patrcia Regina Pinheiro. Servido
administrativa e compartilhamento de
infra-estruturas: regulao e concorrncia. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
218
BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. Buenos Aires: El Ateneo, 1947, tomo
III, pp. 405 e 406.

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distinguem-se as servides administrativas das meras limitaes pelo fato de


que, nas primeiras, ou o gravame deriva de um ato especfico ou a utilidade
oferecida por um bem gravado fica em condio de ser singularmente fruvel
pela coletividade.219
A Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro conceitua a servido administrativa como:
direito real, de natureza pblica, institudo sobre imvel de propriedade
alheia, com base em lei, por entidade pblica, ou por seus delegados, em favor
de coisa afetada a fins de utilidade pblica.220

De acordo com o conceito acima exposto, as principais caractersticas da


servido administrativa traduzem-se em ser um (i) direito real; (ii) pblico;
(iii) incidente sobre imvel de terceiros (havendo doutrina que defende poder incidir sobre servios, conforme abaixo); (iv) imposto em razo de lei;
(vi) por entidade pblica ou seus delegados; (vii) para que se cumpra uma
finalidade de interesse pblico.
Cumpre esclarecer que, contrariamente ao direito civil, na servido administrativa a coisa dominante no necessita ser um prdio, sendo, em certas
ocasies, um servio pblico.221
Um dos elementos essenciais caracterizao de uma servido como sendo de natureza administrativa reside na finalidade para a qual instituda. De
fato, no existe bice a que a Administrao Pblica contrate uma servido
de natureza civil, como, por exemplo, se por razes de comodidade um ente
pblico pretender instituir sobre prdio contguo uma servido de passagem.
Nesse caso, estar-se- diante de uma servido civil, apenas de titularidade de
pessoa jurdica de direito pblico, pois, para que haja servido administrativa
faz-se necessrio que a coisa serviente seja afetada a fins de utilidade pblica,
conforme se depreende da doutrina de Marcelo Caetano:
As servides administrativas so de utilidade pblica. As servides civis aumentam o valor econmico do prdio dominante. As servides administrativas
tendem, unicamente, a facilitar a produo da utilidade pblica dos bens do domnio que, estando fora do comrcio privado, no tm valor venal, ou de coisas
particulares afetadas a um fim pblico de grande interesse social e que porventura por virtude dessa afetao ficam com o seu valor econmico diminudo.222

A instituio de uma servido administrativa indenizvel, dependendo referida reparao, todavia, da comprovao da ocorrncia de dano ao
cidado. Essa caracterstica auxilia na diferenciao entre esse instituto e a
desapropriao: nessa, indeniza-se a perda do domnio; naquela, indenizamse somente os prejuzos sofridos pelas delimitaes impostas no exerccio de

219
Nas exatas palavras do autor: Nas
servides administrativas o Poder Pblico coloca determinado bem em uma
especial sujeio ao interesse pblico,
o que no ocorre com as limitaes
administrativas propriedade privada,
prprias do Poder de Polcia, nas quais,
pela simples delimitao do mbito
de exerccio do direito de propriedade
obtm uma genrica e indiscriminada
utilidade social; isto , no se trata de
gravame institudo de modo especial
sobre certos bens onerados com uma
peculiar sujeio ao interesse pblico.
Enquanto atravs do poder de polcia
nas chamadas limitaes administrativas o dano social evitado (ou
reversamente, o interesse coletivo
obtido) pelo simples ajustamento do
exerccio da propriedade ao bem comum, nas servides administrativas o
bem particular colocado sob parcial
senhoria da coletividade. BANDEIRA DE
MELLO, Celso Antnio. Apontamentos
sobre o poder de polcia. In Revista de
Direito Pblico, n 09, p. 59.
220
ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia.
Servido administrativa. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978, p. 56.
221
De fato, para Ruy Cirne Lima, a coisa
dominante na servido administrativa
o servio pblico, ou seja, a organizao de pessoas e bens constituda
para execut-la, sendo que a noo
de servio pblico no implica necessariamente a da propriedade de um
imvel, no qual a organizao assente o
seu funcionamento, e em favor do qual
a servido administrativa se constitua.
O professor cita como exemplo a servido administrativa de apoio de fios
condutores de eletricidade, na qual a
res dominans seria o servio pblico
de subministrao de energia eltrica.
LIMA, Ruy Cirne. Das servides administrativas. In Revista de Direito Pblico, n
5, jul/set 1968, p. 26.
222

CAETANO, Marcelo. Manual de direito


administrativo. Rio de Janeiro: Forense,
1977, tomo II, p. 975.

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alguns dos atributos inerentes propriedade223 e, assim mesmo, somente na


medida em que forem comprovados, tendo-se em vista que a propriedade
permanece de titularidade privada, donde o poder pblico somente ter de
ressarcir os efetivos danos dela decorrentes.224
A servido administrativa, em regra, permanente. Entretanto, pode vir
a ser extinta em caso de desaparecimento da coisa gravada, incorporao do
bem gravado ao patrimnio pblico ou desinteresse da Administrao Pblica na sua utilizao.

CASO GERADOR
A Petrleo Brasileiro S.A. PETROBRAS, sociedade de economia mista federal, pretende instituir servido sobre imvel privado para a passagem
de gasoduto. Para esse fim, ingressou com ao perante o Poder Judicirio,
requerendo imisso provisria na posse da parte do imvel por onde dever
passar o duto.
Nesse sentido, pergunta-se:
1) A PETOBRAS, sendo sociedade de economia mista, pode requerer
a instituio de servido administrativa?
2) A servido a ser instituda no caso concreto tem natureza jurdica de
servido administrativa ou civil? Por qu?
3) Pode o Juzo deferir a imisso provisria na posse, como solicitado pela PETROBRAS? Em caso positivo, quais os requisitos que
devem ser preenchidos pela PETROBRAS para ser-lhe deferida a
imisso provisria na posse?225

LEITURA OBRIGATRIA
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo.
Rio de Janeiro: Lumen Iuris, item:
servido administrativa

LEITURA COMPLEMENTAR
LIMA, Ruy Cirne. Das servides administrativas. Revista de Direito Pblico, no 5, jul/set 1968;
SAMPAIO, Patrcia Regina Pinheiro. Breves consideraes acerca das servides administrativas. In: ARAGO, Alexandre Santos de; STRINGHINI, Adriano Cndido; SAMPAIO; Patrcia Regina Pinheiro. Servido

223
Esse entendimento encontra respaldo, inclusive, em acrdo do Supremo
Tribunal Federal anterior Constituio
de 1988, no qual o Tribunal decidiu
nos seguintes termos: Servido para
passagem de linha de transmisso de
eletricidade. Devem ser indenizados
os prejuzos sofridos pelos proprietrios, causados pelo uso pblico e pelas
restries estabelecidas ao uso da propriedade, no porm o domnio, que
continua com os proprietrios. Recurso
Extraordinrio no. 97.199-MA, j. em
09.11.1962, v.u.
224
Essa concepo acarreta a crtica de
Hely Lopes Meirelles quanto jurisprudncia tentar definir aprioristicamente o valor da indenizao, como,
por exemplo, fixando-a com base em
uma porcentagem do valor do imvel.
A indenizao da servido faz-se em
correspondncia com o prejuzo causado ao imvel. No h fundamento
algum para o estabelecimento de um
percentual fixo sobre o valor do bem
serviente, como querem alguns julgados. A indenizao h que corresponder
ao efetivo prejuzo causado ao imvel,
segundo sua normal destinao. Direito administrativo brasileiro. 24a edio.
So Paulo: Malheiros, 1999, p. 564.
225
Ref.: TJRJ, Agravo de instrumento n
23.604/05.

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administrativa e compartilhamento de infra-estruturas: regulao e concorrncia. Rio de Janeiro: Forense, 2005;


ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Servido administrativa. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 1978.

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