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D E B AT E S F U N D A P
APORIAS PARA O
PLANEJAMENTO PBLICO
Organizadores
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DEBATES FUNDAP
APORIAS PARA O
PLANEJAMENTO PBLICO
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Governador do Estado
Geraldo Alckmin
Secretrio de Gesto Pblica
Davi Zaia
Debates Fundap
Politicas Pblicas em Foco
Coordenao
Luiz Antonio Palma e Silva
Assistncia Administrativa
Valria Petroli
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DEBATES FUNDAP
APORIAS PARA O
PLANEJAMENTO PBLICO
Organizadores
Geraldo Biasoto Junior
Luiz Antonio Palma e Silva
Artigos de
Ademar Ribeiro Romeiro ngela Antunes
Ceclia Olivieri Claudio Salvadori Dedecca
Edmilson Moutinho dos Santos
Fabrcio Augusto de Oliveira
Francisco Fonseca Genuino Bordignon
Hirdan Katarina de Medeiros Costa
Humberto Falco Martins Isaura Botelho
Jorge Luiz Ussier Jos Roberto R. Afonso
Jos Sidnei Gonalves Lcia Mara Mandel
Luiz Antonio Palma e Silva Mrcio Nuno Rabat
Marco Aurlio Nogueira Paulo Roberto Padilha
Sadalla Domingos Srgio Adorno
Viviane de Oliveira Cubas Wagner Costa Ribeiro
Fundap
1 edio
So Paulo, 2013
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Edies Fundap
Rua Cristiano Viana, 428
054199-902 So Paulo SP
Telefone (11) 3066 5640 Fax (11) 3066 5752
livraria@fundap.sp.gov.br
www.fundap.sp.gov.br
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SUMRIO
Apresentao
Geraldo Biasoto Junior
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Petrleo e Gs
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Apresentao
Geraldo Biasoto Junior
Depois de, em 2008, ter retomado uma histria que expressa a prpria gnese da Fundap como espao de discusso, crtica
e proposies para o aprimoramento da Administrao Pblica, o
programa Debates Fundap realizou nos anos seguintes mais de
duas dezenas de seminrios, com pblico presencial e acompanhamento interativo via web, cujos contedos originais encontram-se
disponveis no site www.fundap.sp.gov.br e foram reunidos em dois
livros, coletneas de artigos: O Desenvolvimento em Questo (2010) e
Polticas Pblicas em Questo (2011).
Nesses encontros, os temas escolhidos contemplam ou as questes estruturais ou situaes conjecturais que modelam e identificam as aes estatais e governamentais, abordadas em mesas que
renem pesquisadores de escolas tericas diversas, gestores pblicos dos trs nveis de governo e membros de organizaes no
governamentais.
Buscamos com isso proporcionar embates de ideias e de perspectivas polticas, relatos de experincias, painis sobre modelos
inovadores de gesto, apresentar pesquisas e ensaios tericos sobre
as dimenses que estruturam as polticas pblicas, quais sejam: desenvolvimento econmico, financiamento e gasto pblico, demandas
e prioridades, planejamento e execuo de programas, regulao,
monitoramento tcnico e participao social.
Nesta edio, reunimos artigos que fundamentaram as apresentaes dos seminrios Debates Fundap mais recentes. Escolhemos criteriosamente alguns textos de seminrios de anos an11
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A ressignificao da poltica como forma privilegiada de organizao passa pela transformao dos muitos espectros que a compe.
Desde a segunda metade do sculo passado, foi possvel acompanhar
certa dissoluo da importncia e da capacidade transformadora da
poltica pela via dos partidos. Muitas foram as causas que comprometeram a tarefa da ao poltica, e parte delas foi gestada no seu
mago, por exemplo, a arrasadora distopia poltica provocada pelo
stalinismo na Unio Sovitica1, o terror das ditaduras nos continentes central e sul-americanos assim como em outras latitudes, muitas
vezes com a complacncia de organismos internacionais criados para
promover a paz e o desenvolvimento mundial. Somam-se a isso tudo
as peripcias da social-democracia europeia na desconstruo dos
estados de bem-estar social e a deontologia pragmtica dos partidos
americanos.
1 (...) muitos sentiram que tambm havia ficado desacreditado pelas mudanas ocorridas no prprio capitalismo. Parecia mal adaptado a um novo tipo de sistema capitalista que girava em torno do consumo, e no
da produo; da imagem, e no da realidade; da mdia, e no das fbricas de algodo (EAGLETON,2005).
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2 As medidas adotadas pelo chamado Consenso de Washington foram formuladas pelo economista ingls
John Williamson numa conferncia do Institute for Intemational Economics, em 1989, em Washington. Por
deciso do Congresso norte-americano, essas medidas foram adotadas como imposies na negociao das
dvidas externas dos pases latino-americanos e acabaram se tornando o modelo do FMI e do Banco Mundial
para todo o planeta. Algumas de suas caractersticas so: abertura da economia por meio da liberalizao
financeira e comercial e da eliminao de barreiras aos investimentos estrangeiros; reduo de subsdios e
gastos sociais pelos governos; desregulamentao do mercado de trabalho.
3 Tambm no conhecemos a fundo o efeito que a falncia dos partidos como sujeitos de programa, vontade
e ao tem na mar montante da corrupo. Nossos partidos no so mais escolas de quadros, espaos
privilegiados de seleo de lideranas ou organizadores de consensos sociais. Passaram a potencializar os
defeitos do sistema partidrio, sua permissividade exagerada, sua flexibilidade e sua falta de critrio institucional (cf. NOGUEIRA, 2012, p. A2).
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Mas de tudo que passou e se anuncia, o que parece perdurar mesmo certa frustrao com a poltica. Ser que parte dessa expanso
inclusiva poderia ter se dado pelas oportunidades abertas pelo capital
massivo e circulante ao gosto dos nossos liberais4 ou pela via da incluso social atravs de programas estatais redistributivos de renda ou,
ainda, por manejos de polticas fiscais insustentveis, emuladoras de
empreendimentos de produo de bens, servios e consumo?
Ser que os mesmos fatos e acontecimentos desse perodo histrico ajudariam a explicar a intensificao e a criao de outros mecanismos de organizao e participao poltica, responsveis por demandar
e instituir novos direitos5 como contraponto debilidade poltico-partidria? Sim e no, pois os partidos deveriam constituir-se sobretudo
dessas foras, mas mantiveram-nas to somente como embalagens vistosas para exibi-las e saud-las nos perodos eleitorais: Ns apoiamos e, mais do que isso, vamos intensificar tal ou qual experincia!.
Todo o discurso se d sem qualquer esclarecimento ideolgico. Slavoj
Zizek alerta quanto a esse escamoteamento, pois, segundo o filsofo,
exatamente a que a ideologia se encontra (...) como o seu oposto,
como no ideologia, como mago de nossa identidade humana para
alm de qualquer rtulo ideolgico (ZIZEK, 2011).
Mas essa ainda melhor hiptese do que evocar a mstica da mudana incessante para tudo justificar, como se o conservadorismo
facinoroso estivesse desterrado. Ou ainda a explicao questionvel
do poder da coexistncia virtual das redes sociais na web, reforada
acriticamente pelo conceito meio-mensagem6, a nos dizer: To4 Caetano Veloso, que fez 70 anos neste agosto de 2012, tem num dos versos mais emblemticos de sua obra,
to plena de beleza potica e acuidade poltica, na msica Sampa (1978), uma expresso extraordinariamente precisa sobre a medida do liberalismo brasileiro (...) Do povo oprimido nas filas, nas vilas, favelas / Da
fora da grana que ergue e destri coisas belas / Da feia fumaa que sobe apagando as estrelas (...).
5 Do ponto de vista terico, pautado por novos argumentos, Bobbio afirma que os direitos do homem,
por mais fundamentais que sejam, so direitos histricos, alcanados em situaes polticas especiais caracterizadas por superaes de conflitos ou novas lutas por liberdades, cumprindo de certa forma etapas
sociopolticas. Surgem quando devem ou podem, quando o aumento do poder do homem sobre o homem,
que acompanha inevitavelmente o progresso tcnico, cria novas ameaas liberdade do indivduo.
6 Tese central de Marshall McLuhan, o meio a mensagem, em que o autor busca acentuar que o canal de
transmisso do contedo to determinante como a mensagem, pois o meio, seja a fala, a escrita, o rdio
ou a televiso, pe em jogo, em cada caso, diferentes estruturas perceptivas. Em outras palavras, o meio,
o canal, a tecnologia em que a comunicao se estabelece, no apenas constitui a forma comunicativa, mas
determina o prprio contedo da comunicao.
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Planejamento
Toda organizao administrativa, com suas qualidades e potencialidades, funciona com certo grau de conservacionismo entrpico que
opera quase que por inrcia em situaes de mudana que possam pr
em questo suas prprias estruturas. Nada comparvel ao deslocamento dos meios aos fins, uma das graves disfunes relatadas por Weber,
mas fruto de mesma cepa. Esse um dado nada desprezvel para o
planejamento, uma vez que s incertezas dadas pelo ambiente e suas
foras somam-se resistncias enclausuradas. Esta breve introduo ao
tpico anuncia que planejar e implementar aes no so tarefas simples, prescritivas e normativas.
Muitas vezes o planejamento ingenuamente apresentado como
um processo para se estabelecer objetivos e determinar o que precisa
8 Guardadas as especificidades, os princpios da administrao pblica orientam a gesto dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
9 Condio que no implica necessariamente a existncia de famlias reais, uma vez que a difuso macia do
familiarismo acontece no preciso momento em que explode a famlia enquanto entidade fechada, contaminando por reao todas as esferas de relaes que at agora lhe escapavam. O familiarismo consiste no negar
magicamente a realidade social, no evitar todas as conexes com os fluxos reais (GUATTARI, 1985).
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ser feito para alcan-los. Ocorre que planejar um jogo poltico e estratgico que requer mais do que a ampliao da rea de convergncia
de esforos, da racionalizao do uso de recursos ou da presteza para
reagir aos efeitos indesejados da implementao. Tambm no faltaria
no manual simplificado a premissa de que uma organizao bem focada
saberia com clareza o que faz melhor e quais suas limitaes, sempre
atenta s necessidades de seus clientes e pronta para satisfaz-las, com
dinamismo mximo no presente e viso de futuro.
Mas os fatores polticos e as dinmicas do poder se impem inexoravelmente sobre as frmulas. E assim sendo, como abord-los? Como organizar aes estratgicas para alcanar consensos e superar resistncias?
A Fundap durante anos dedicou-se a promover internamente discusses crticas sobre planejamento pblico, organizadas, sobretudo, a
partir de abordagens sociotcnicas da matria, teorizadas na Escola de
Administrao Pblica da Fundao Getlio Vargas de So Paulo. Essa
agenda contou tambm com as experincias e reflexes sobre planejamento social empreendidas pelo Tavistock Institute de Londres10. As
discusses se davam de forma a iluminar as experincias e nortear os
desafios contidos nos projetos de desenvolvimento organizacional ou
de reforma administrativa em reas-meio e nas secretarias setoriais,
assim como nos cursos de formao e aprimoramento. Nesse perodo, surgiu um texto digamos fora da centralidade das abordagens mais
tcnicas, pelo contedo poltico que apresentava; o livro de Francisco
Whitaker Ferreira intitulado Planejamento Sim e No um modo de
agir num mundo em permanente mudana, com prefcio de Paulo Freire
antecipava de certa forma as contribuies que viriam para a Fundap
nos anos 90 com Carlos Matus11. Uma das premissas mais preciosas dizia: planejar no implica ver as coisas de uma nica maneira; a mesma
realidade sobre a qual se est agindo pode ser explicada de diferentes
10 Apresentadas por Peter Kevin Spink, atualmente professor titular da Escola de Administrao de Empresas
de So Paulo da Fundao Getulio Vargas e coordenador de seu Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo (CEAPG).
11 Carlos Matus, economista chileno, ministrou a ctedra de Poltica Econmica nos cursos de ps-graduao
em Planejamento da Cepal e do Instituto Latino-Americano de Planificacin e Desarollo (ILPS) das Naes
Unidas. Autor de vrios livros sobre planejamento dos quais a Fundap traduziu e publicou cinco ttulos:
HUERTAS (1996) e MATUS (1996, 1997, 2000, 2005).
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Referncias
AGAMBEN, Giorgio. O que o contemporneo? Chapec: Argos, 2009.
BAUMAN, Zygmunt. O mal estar na modernidade. Rio de Janeiro: Zahar,
1998.
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho.
Rio de Janeiro: Campus, 1992.
CABRAL, Manuel Villaverde. Depois dos 11 de setembro: um liberalismo
ps-democrtico. ticas da Vida. PUC-SP. Margem, n. 21P145. So
Paulo. 2005.
EAGLETON, Terry. Depois da Teoria. Um olhar sobre os Estudos Culturais
e o ps-modernismo. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2005.
ENRIQUEZ, Eugne. Da Horda ao Estado. Psicanlise doVnculo Social.
Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1996.
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Economista e doutor pela Unicamp. Verso ampliada e revisada de artigos j publicados pelo
autor no jornal O Estado de S.Paulo, edio de 21/7/2012, e na Revista Jurdica Consulex,
edio de 1/9/2012
O Brasil superou a crise mundial de 2008/2009 seguindo em grande parte um roteiro muito prximo ao traado dcadas atrs pelo economista britnico John Maynard Keynes. Em resposta depresso, ele
pregava no apenas que o governo aumentasse o gasto, mas que isso
fosse feito custa de maior endividamento como explicitou na nota
em que analisava o incremento dos investimentos governamentais
custa de emprstimos. Maior endividamento era necessrio para equacionar a busca dos agentes econmicos por novas opes de aplicao
de seus recursos que atendessem preferncia por liquidez exacerbada
no pice da crise.
No auge da crise, o governo nacional endividou-se, no melhor perfil de devedor de ltima instncia, para estimular o crdito e reativar
a economia sobretudo atravs dos bancos pblicos, convertidos em
emprestadores de ltima instncia. O crescimento voltou, mas esse
cenrio pouco se alterou. Quando empresas optam por privilegiar as
aplicaes financeiras de curto prazo, em lugar de mobilizar recursos
prprios para aumentar os investimentos fixos e mesmo a produo, e
at os bancos ficam com medo de emprestar para outros bancos, restou emprestar cada vez mais para o governo. O que seria uma soluo
temporria e pontual, enquanto as convenes no fossem restabelecidas, persiste e at se aprofunda.
Para desenvolver a anlise, interessante mostrar uma posio da
economia brasileira, quando irrompe a crise financeira global. Trata-se
de uma comparao internacional sobre a dimenso e a composio
da dvida nas maiores economias em 2008. No endividamento total,
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de 20% do PIB, o que supera a dos seus congneres nos pases ricos,
que esto no epicentro da crise e que exigiram intervenes macias
no mercado.
No caso das empresas, as abertas no pas j tinham feito um impressionante ajuste financeiro na ltima crise: tinham R$ 140 bilhes
em dvida lquida e tambm em disponibilidades ao incio de 2007,
porm, trs anos depois, apesar da crise, aquele passivo despencou
para R$ 93 bilhes e o ativo disparou para R$ 216 bilhes ou seja,
possuem caixa suficiente para pagar tudo que devem e ainda sobra um
tero, quando em 2005 o caixa mal cobria metade do que deviam. Tais
nmeros foram levantados por Ernane Torres e Luiz Macahyba, no excelente estudo O Elo Perdido (TORRES e MACAHYBA, 2012), que
concluem apontando alternativas para consolidar um mercado privado
de dvidas e diminuir a dependncia do crdito do BNDES e, por tabela, do Tesouro Nacional.
A resposta estatal ltima crise levou a amarrar as relaes entre
fisco e crdito. De fato, o total de crdito concedido para pessoas jurdicas no pas cresceu em 3,6 pontos do PIB entre dezembro de 2008
e maio de 2012, dos quais 3,2 pontos provenientes do BNDES. Mas,
este, por sua vez, precisou tomar cada vez mais crditos junto ao Tesouro Nacional, que aumentou em 6,4 pontos do produto no mesmo
perodo.
No bastassem os futuros efeitos colaterais desse remdio heterodoxo (como as bilionrias subvenes explcitas, o diferencial de taxa,
o descasamento de prazos e a limitao para futura gesto da dvida
pblica e dos crditos), o presente padece da dvida sobre se todo
o crdito se transforma mesmo em aumento de investimento fixo. A
comear, porque a engenharia fiscal do prprio concedente reclamou
transformar dvida em receita primria e, se isso virou um modelo, se
pode esperar novos lances se o desempenho da arrecadao tributria
ficar aqum do esperado). A reestruturao patrimonial decorrente
da crise de derivados cambiais txicos consumiu muitos esforos em
2009/2010 (a se esperar que o erro tenha sido aprendido e que o
recente endividamento externo das empresas brasileiras no imponha
novo ajuste). E, o principal, que dificilmente se impede que empresas peam crdito oficial para substituir recursos prprios, ainda mais
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Referncias
AFONSO, Jos R. SELIC e gastos pblicos com juros: a taxa bsica que
cada vez menos Baliza. So Paulo: FUNDAP, 2011. (Estudos FUNDAP, n. 1). Disponvel em: <http://bit.ly/PXN0Tf >. Acesso em:
30 ago. 2012.
ALMEIDA, Jlio S. Gomes. Como o Brasil superou a crise. In: ASSOCIAO KEYNESIANA DO BRASIL. Dossi da crise II: Impactos
e Respostas Crise no Brasil. Porto Alegre, 2010. Pte II , p. 5762. Disponvel em: <http://bit.ly/hdHQv9>. Acesso em: 30 set.
2010.
ISMAEL, Ricardo et al. Luciano Coutinho: entrevista. Cadernos do
Desenvolvimento, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, p. 406-419, jul./dez.
2011. Disponvel em: <http://bit.ly/w524fi >. Acesso em: 15
jan. 2011.
KEYNES, John Maynard. A teoria geral do emprego, do juro e da moeda.
Traduo Mrio R. da Cruz. So Paulo: Nova Cultural, 1996. (Os
Economistas). Disponvel em: <http://bit.ly/hdYUOL>. Acesso
em: 30 set. 2010.
LUND, Susan; ROXBURGH, Charles. Debt and deleveraging: the global credit bubble and its economic consequences. World Economics,
Oxford, v. 11, n. 2, p. 1-30, Apr./June, 2010. Disponvel em:
<http://bit.ly/5YeEHT>. Acesso em: 30 set. 2010.
MESQUITA, Mrio; TORS, Mario. Consideraes sobre a atuao
do Banco Central na crise de 2008. Braslia, DF: Banco Central do
Brasil, 2010. (Trabalhos para Discusso, n. 202). Disponvel em:
<http://bit.ly/beiAV6 >. Acesso em: 30 ago. 2010.
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faixa de R$ 2,00/2,10, que parece tambm estar encontrando um governo disposto a impedir quedas abaixo desse nvel, visando a conter
sua maior valorizao, o que estaria indicando, para alguns, a substituio do cmbio flutuante por um cmbio semifixo. Por ltimo, a
flexibilizao das metas de supervit primrio para acomodar gastos
governamentais necessrios para sustentar a atividade econmica.
Um movimento dessa natureza chegou a ser ensaiado no segundo
mandato do governo Lula, mas restringiu-se, no incio, flexibilizao
da meta do supervit primrio para acomodar investimentos previstos
no Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) e no Programa de Desenvolvimento Produtivo (PDP), e, em 2009-2010, para a implementao de polticas anticclicas na esteira da crise do crdito subprime. Mesmo nesse contexto, o compromisso tanto com o atingimento da meta
central da inflao como com a manuteno do cmbio flutuante, ainda
que esse continuasse vitimando a indstria brasileira de transformao,
permaneceria como pea intocada do modelo de estabilizao1. A diferena entre este e o movimento atual da poltica econmica que agora
se avana, tambm, na flexibilizao desses dois instrumentos.
O fato, entretanto, que por detrs desses movimentos encontrase uma crise mundial de grande complexidade, cuja durao promete
ser longa. Acordado da letargia em que se encontrava, embalado por
sonferos ortodoxos alemes, o Banco Central Europeu (BCE), apesar
de ter dado passos importantes para impedir que a zona do euro (ZE)
continuasse marchando rumo ao desastre econmico e financeiro,
ainda no conseguiu restaurar a confiana sobre o seu futuro e, consequentemente, sobre o da economia mundial, no faltando apostas,
como a do economista-chefe do FMI, Olivier Blanchard, de que a crise
econmica, iniciada com o problema do crdito subprime nos Estados
Unidos, poder durar mais de dez anos2.
Nesse cenrio de devastao econmica e de desolao, em que se
combinam e se reforam na ZE um inferno fiscal de elevados dficits
e de estoques da dvida pblica, com recesso, altos e crescentes nveis
de desemprego, desmanche dos sistemas financeiros e fuga de capi1 Uma anlise completa e aprofundada da poltica econmica nesse perodo encontra-se em OLIVEIRA (2012).
2 FMI projeta mais de dez anos de crise mundial. Entrevista, de 3/10/2012, extrada do site www.veja.
abril.com.br.
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tais dos pases perifricos da regio, as ltimas projees do FMI, divulgadas em outubro no Relatrio de Estabilidade Financeira Global,
apenas reforaram os temores do crescente e elevado risco de maior
desacelerao da economia global.
De fato, como mostra a Tabela 1, as projees anteriores de crescimento da economia mundial caram de 3,5% para 3,3% em 2012
e de 3,9% para 3,6% em 2013. Nos Estados Unidos, a reviso foi
feita para cima, com a taxa de crescimento sendo elevada de 2,1%
para 2,2% nesse ano, projetando uma expanso um pouco menor de
2,1% em 2013, ao contrrio do caso do Japo, cuja expectativa de
Tabela 1
Projees do FMI para o crescimento econmico de alguns pases
em 2012 e 2013
Pases/Grupos
2012
2013
Itlia
-2,3
-0,7
Espanha
-1,5
-1,3
Grcia
-6,0
-4,0
Portugal
-3,0
-1,0
Alemanha
0,9
0,2
Frana
0,1
0,4
Zona do Euro
-0,4
0,2
Estados Unidos
2,2
2,1
Japo
2,2
1,2
Economias Avanadas
1,3
1,5
China
7,8
8,2
ndia
4,9
6,0
Rssia
3,7
3,8
Brasil
1,5
4,0
Economias Emergentes
5,3
Amrica Latina
3,2
3,9
Mundo
3,3
3,6
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crescimento caiu de 2,4% para 2,2% e de 1,5% para 1,2%, respectivamente em 2012 e 2013. Na zona do euro, a retrao do PIB anteriormente prevista de -0,3% ampliou-se para -0,4% e, em 2013,
o crescimento projetado trs meses atrs de 0,7% caiu para 0,2%.
No conjunto das chamadas economias avanadas passou-se a contar,
nesses dois anos, com um modesto crescimento do PIB de 1,3% e
1,5%, respectivamente.
Mesmo as economias emergentes, que tm garantido nveis positivos para a economia global, no escaparam dessa previso de uma
desacelerao mais intensa, ainda que se mantendo numa rota de crescimento positivo: a China, para a qual se projetava uma expanso de
8% viu essa reduzir-se para 7,8%, projetando-se uma expanso de
8,2% para 2013; a da ndia, de 6,2% para 4,9%, com crescimento
esperado de 6% em 2013; a da Rssia de 4% para 3,7% e de 3,8% para
os mesmos anos; a da Amrica Latina, de 3,4% para 3,2% em 2012
com expectativa de se alcanar uma taxa de 3,9% no ano seguinte; a
do Brasil, anteriormente prevista em 2,5%, caiu para 1,5% neste ano,
mantendo-se ainda uma taxa otimista de 4% para 2013.
Predominam, no entanto, muitas incertezas mesmo sobre esses
resultados j no to animadores. Para o FMI, uma resposta mais confivel sobre essa tendncia depende de se ter maior clareza sobre uma
questo-chave: se a economia global est apenas sofrendo uma nova
turbulncia ou se a desacelerao tem um componente mais duradouro. E, ainda, que o enfrentamento adequado dessa situao dependa tanto de a Europa como de os Estados Unidos conseguirem lidar
proativamente com seus grandes desafios no curto prazo, o que, por
enquanto, permanece uma incgnita, apesar de vrios movimentos ensaiados nessa direo.
Ora, nesse cenrio, seria insensato manter intocado, no Brasil, o
mesmo modelo econmico vigente desde 1999, que, pela sua arquitetura, contm um forte vis anticrescimento, sob pena de o pas caminhar, inexoravelmente, para um quadro recessivo, na ausncia de uma
poltica anticclica, a qual necessita das mudanas nesse modelo, anteriormente apontadas, para ser efetiva. S com essa iniciativa torna-se
possvel mitigar os efeitos dessa crise e garantir um crescimento mnimo, ainda que modesto, da atividade econmica. Alm disso, existem
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outras condies objetivas para esse afrouxamento: juros reais negativos no mundo desenvolvido destoantes das elevadas taxas praticadas
no Brasil, para garantir o centro da meta da inflao, com o risco de
mergulho na recesso; avano da queda da Selic (de 12,5% em agosto
de 2011 para os atuais 7,5%), reduzindo o dficit pblico nominal, e a
necessidade de gerao de supervits primrios to elevados, ampliando, com isso, os espaos para o aumento dos gastos reais; efeitos da
crise sobre um comrcio exterior em declnio, penalizando a indstria brasileira, especialmente a de transformao, asfixiada por perda
crescente de competitividade e ameaa do retorno da vulnerabilidade
externa, condicionando a realizao da (modesta) desvalorizao do
cmbio e o estabelecimento de um piso para a paridade ocorrida, por
meio de uma srie de medidas adotadas, para atenuar esse quadro.
Esses ajustes finos, realizados defensivamente dentro de certos limites, no parecem autorizar ilaes feitas sobre o abandono do trip
para a construo de um novo modelo. Se isso estivesse, de fato, ocorrendo, o cmbio estaria mais desvalorizado (mais competitivo), assim
como estaria em andamento uma proposta de reforma tributria modernizadora; a Selic, mais reduzida; e os investimentos pblicos, mais
expressivos e em progressivo crescimento. Menos que a construo de
um novo modelo de desenvolvimento, parece ser a reao defensiva
crise que tem respondido pela flexibilizao dos componentes do trip
econmico, observados certos limites.
A percepo de que o pas estaria avanando na construo de um
novo modelo deve-se ao avano da contribuio do consumo na gerao do PIB e na maior sustentao do crescimento econmico registrado desde 2004. De fato, o consumo final (famlias e governo) vem
mantendo participao ligeiramente superior a 80% na composio
do PIB e tem sido principalmente suas taxas de crescimento que vm
sustentando o crescimento econmico, j que a contribuio do setor
externo tem sido negativa, devido ao maior crescimento das importaes, e a dos investimentos tem sido oscilante, apesar da expanso
verificada em 2010 e 2011, tendo registrado, inclusive, queda de 2,9%
no primeiro semestre de 2012 ante o mesmo perodo do ano passado.
A fora do consumo, que tem, assim, desempenhado papel de carrochefe do crescimento, pode ser explicada, no entanto, por outras cau38
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pelas condies do pas e, principalmente, pela prpria poltica econmica que no ousa avanar na correo dos problemas existentes,
com a realizao de reformas mais importantes para essa finalidade,
colocando em risco sua preservao e o retorno da vulnerabilidade
externa. O Relatrio de Competitividade Global, de 2012-2013,
elaborado pelo Frum Econmico Mundial, revela que o Brasil subiu cinco posies no ranking de competitividade internacional em
relao a 2011, passando a ocupar atualmente a 48 posio, entre
144 pases analisados. Um avano, mas insuficiente para coloc-lo
em boas condies nesse cenrio. Entre os elementos considerados para a montagem desse ranking, evidenciam-se os caminhos
que poderia ser trilhados para barrar o processo de desindustrializao precoce da indstria nacional: entre os pases analisados,
por exemplo, o Brasil ocupa a 62 posio nas polticas macroeconmicas, melhoria que foi obtida nesse elemento nos dois ltimos
anos devido retirada, de seu clculo, do fator relativo ao spread
bancrio; a 49 na oferta de engenheiros e profissionais com formao em cincias; a 116 posio na qualidade da educao no ensino
fundamental; a 79 na qualidade de infraestrutura de transportes;
a 135 no desperdcio dos gastos pblicos; a 121 na confiana da
populao nos polticos; a 144 na excessiva regulao do governo
das atividades econmicas.
Diante dessa situao, inescapvel a pergunta: se verdade que
se encontra em curso a estrutura de um novo modelo, como conciliar a expanso do mercado interno, apoiado no consumo, que constituiria um de seus principais pilares, com uma indstria de transformao que progressivamente vai perdendo fora e sendo sufocada
pelos concorrentes externos, sem correr os riscos de se conduzir o
pas, muito rapidamente, a uma situao de fortes estrangulamentos
externos?
Nesse quadro, o que vem sendo apontado como outro dos pilares
do novo modelo de crescimento, os programas de investimento em
infraestrutura notadamente em rodovias e ferrovias , pelos seus
efeitos indutores e multiplicadores, parecem repontar como alternativa importante para reforar, ao lado do consumo, a sustentao de
um nvel mnimo de atividade econmica, ao mesmo tempo em que
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Referncias
FRUM ECONMICO MUNDIAL. Relatrio de competitividade global de 2012-2013. Genebra, 2012.
FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL. Relatrio de estabilidade
financeira global. Washington, DC, 2012.
LAVINAS, Lena. Na contramo dos direitos universais: notas para reflexo. On line. Campinas, SP: IE/Unicamp, 2012. (Cadernos Temticos 1 - Poltica Social e Desenvolvimento: o Brasil entre dois projetos). Disponvel em: <http://www.politicasocial.net.br/index.
php/caderno/caderno-tematico1/137-caderno-1-lena.html>.
Acesso em: 31 out. 2012.
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Condicionantes
O sentido comum e mais difundido de descentralizao reporta
transferncia de competncias, responsabilidades, atribuies e poder
de deciso de uma instncia hierarquicamente superior, para outras
que lhe so subordinadas. No entanto, ao identificar o processo especfico de descentralizao do ensino, esse fenmeno assume contornos
muito prprios.
Isso porque parece contraditrio falar em descentralizao do ensino, quando a Constituio Federal, em seu artigo 21, prev que A
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em
regime de colaborao seus sistemas de ensino, secundada pela Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN), que dispe, no
pargrafo 2, do artigo 8, que os sistemas de ensino tero liberdade
de organizao nos termos desta Lei.
Ora, se os entes federativos so autnomos para organizarem seus
sistemas de ensino, no tem sentido falar de transferncia e de hierarquia, tal como na definio acima assumida.
No entanto, no especfico caso do Estado de So Paulo, frequente
definirmos como tal o processo que se vem desenvolvendo progressivamente desde 1996, caracterizado pela redistribuio de alunos entre
escolas estaduais e municipais, com a assuno de todos os encargos
correspondentes pelos respectivos sistemas de ensino.
Para as reflexes aqui empreendidas, assim, cabe em primeiro lugar, explicitar a definio de descentralizao do ensino fundamental
no Estado de So Paulo que ser aqui assumida.
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Essa definio se baseia nas reflexes originrias na esfera do direito pblico, segundo as quais a descentralizao pode ser analisada sob
a perspectiva tanto poltica quanto administrativa. De acordo com Di
Pietro (s/d, p. 242):
A descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado exerce
atribuies prprias que no decorrem do ente central; a situao dos
estados-membros da federao e, no Brasil, tambm dos municpios. Cada
um desses entes locais detm competncia legislativa prpria que no decorre da Unio nem a ela se subordina, mas encontra seu fundamento na
prpria Constituio Federal. As atividades jurdicas que exercem no constituem delegao ou concesso do governo central, pois delas so titulares
de maneira originria.
A descentralizao administrativa ocorre quando as atribuies que os entes
descentralizados exercem s tm o valor jurdico que lhes empresta o ente
central; as suas atribuies no decorrem, com fora prpria, da Constituio, mas do poder central. o tipo de descentralizao prpria dos estados
unitrios, em que h um centro nico de poder, do qual se destacam, com
relao de subordinao, os poderes das pessoas jurdicas locais.
Nesse sentido, do ponto de vista poltico e de acordo com o entendimento do direito pblico, o texto constituinte de 1988 e o da LDBEN,
que o seguiu, instituram um processo de descentralizao na educao,
ao determinar atribuies e competncias especficas para os entes federados1. Consequentemente, do ponto de vista administrativo, a distribuio de matrculas entre os entes, pautada nessa definio original,
no pode ser denominada descentralizao, posto que no se trata de
concesso de um ente central, j que, no mbito dos sistemas de ensino
assim constitudos, no h subordinao, mas um regime de colaborao.
No deixa de ser curioso o uso naturalizado do termo descentralizao para descrever o processo que se desenvolve desde 1996 no
Estado de So Paulo e que constituiu uma redistribuio da oferta de
ensino fundamental entre municpios e Estado.
Dentre outras, duas determinaes histricas podem ser relacionadas a esse fenmeno. Ambas residem na forma de constituio do
federalismo no Brasil, exemplarmente analisada por Abrucio (1998).
1 Especialmente nos artigos em que define os nveis de atuao da Unio (artigo 9), dos Estados e Distrito
Federal (artigo 10) e dos municpios (artigo 11) (BRASIL. Lei n. 9.424).
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Impactos
O impacto imediato dessa conjuno de fatores propcios ao incremento das redes municipais pode ser observado na matrcula, especialmente nos anos iniciais, a partir de 1996. A Tabela 1 e o Grfico 1,
abaixo, apresentam a variao de matrculas entre as redes durante os
anos de 1995 e 2011, em nmeros absolutos.
2 Note-se que, nos considerandos do Decreto, utilizada a expresso descentralizao: Considerando a
necessidade de descentralizao da gesto educacional com base no princpio da responsabilizao, numa
nova percepo do atendimento aos problemas que a sociedade apresenta (SO PAULO, 1996a).
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Tabela 1
Estado de So Paulo
Ano
Municpios
com ensino
fundamental
1995
72
1996
121
5.078.539
726.704
1997
410
4.634.560
1.075.850
1998
442
4.436.407
1.194.819
1999
498
4.052.972
1.511.184
2000
503
3.865.320
1.595.881
2001
520
3.550.793
1.771.767
2002
544
3.285.418
1.935.101
2003
551
3.106.812
2.011.743
2004
552
3.001.513
2.075.869
2005
557
2.954.426
2.127.994
2006
568
2.945.985
2.249.262
2007
574
2.874.400
2.313.296
2008
583
2.810.469
2.338.467
2009
586
2.720.685
2.432.559
2010
626
2.637.107
2.410.776
2011
629
2.563.326
2.359.825
FONTE: Cima/Seesp/2012.
Os dados permitem observar que, a partir de 1996, as redes municipais passam a absorver um contingente progressivamente maior de
alunos. A grande maioria das transferncias operada por convnios
celebrados entre a Secretaria de Estado da Educao e os municpios,
regulamentados pelo Decreto n. 40.673, que prev a transferncia de
alunos, prdios escolares, instalaes, equipamentos, recursos materiais e afastamento de pessoal docente, tcnico e administrativo das
escolas estaduais para as escolas municipais.
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Grfico 1
Estado de So Paulo
2010
2011
2009
2007
2008
2006
2005
2004
2003
2001
2002
1999
2000
1997
Estadual
1998
1996
1995
Municipal
Fonte: Cima/Seesp/2012.
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Grfico 2
Estado de So Paulo
rede municipal
2010
2011
2009
2007
2008
2006
2005
2004
2003
2001
2002
1999
rede estadual
2000
1997
1998
1996
1995
rede particular
Fonte: Cima/Seesp/2012.
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possibilitando a adeso dos municpios. Tendo como objetivo a abertura das escolas aos finais de semana para desenvolvimento de atividades
com os alunos e a comunidade do entorno, o convnio com os municpios tem por objeto a cesso de universitrios bolsistas para atuarem
nas escolas municipais. Esses universitrios recebem bolsa integral,
mediante convnios da Seesp com instituies de Ensino Superior, em
contrapartida sua atuao aos finais de semana nas escolas, em atividades compatveis com seu curso de graduao. Atualmente, so 75
municpios conveniados.
No ano de 2009, o governo do Estado lana uma srie de iniciativas
visando a ampliar sua esfera de atuao nos municpios em relao s
questes pedaggicas. Em 17/4/2009, publica o Decreto n. 54.253,
que autoriza a Seesp a celebrar convnios com os municpios para aplicao do Sistema de Avaliao do Rendimento Escolar (Saresp) nas
escolas das redes municipais, sem nus para as prefeituras. Em 2011,
participaram do Saresp 3.257 escolas municipais.
Em 15 de julho de 2009, o governo do Estado edita o Decreto
n. 54.553, instituindo o Programa de Integrao Estado/Municpio,
que permite Seesp celebrar trs tipos de convnios com as prefeituras visando ao desenvolvimento de aes educacionais nas escolas das
redes municipais: um para implementao nas escolas municipais do
Programa So Paulo Faz Escola10, possibilitando-lhes o uso do material
didtico produzido; outro para implementao da Rede do Saber11;
disponibilizando aos municpios acesso s suas videoconferncias; e o
terceiro relativo ao Programa Ler e Escrever12, compreendendo aes
de formao profissional, distribuio de material para professores e
alunos e acompanhamento institucional.
10 O Programa So Paulo Faz Escola foi criado em 2007 e tem como foco a implantao de um currculo pedaggico nico para todas as mais de 5 mil escolas da rede pblica estadual (SO PAULO,
2012).
11 A Rede do Saber o conjunto de recursos de videoconferncia, teleconferncia, ferramentas de gesto
e ambientes colaborativos na internet, disponibilizados pela Seesp para formao de professores e demais
profissionais da educao pblica (SO PAULOa, 2012).
12 Ler e Escrever um conjunto de aes articuladas que inclui formao, acompanhamento, elaborao
e distribuio de materiais pedaggicos e outros subsdios, constituindo-se como uma Poltica Pblica
para o Ciclo I, que busca promover a melhoria do ensino em toda a rede estadual (SO PAULOb,
2012).
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Potencialidades
O regime de colaborao entre os entes da federao para desenvolvimento da educao no pas, preconizado pela Constituio e pela
LDBEN, impe desafios que no devem ser minimizados, tendo em
vista a forma pela qual o federalismo brasileiro se constituiu, e que
imprimem suas marcas at os dias de hoje.
nesse contexto que conceitos como descentralizao do ensino
ganham contedo que no lhes prprio e cuja discusso permite ampliar as formas pelas quais os entes federativos podem se relacionar.
Por um lado, o termo remete subordinao; por outro, a perspectiva
de regime de colaborao aponta para uma relao entre instncias
autnomas, em que decises so frutos de negociao e acomodao
de vontades.
A anlise dos ltimos 16 anos de aes conjuntas entre Seesp e
municpios paulistas indica a redistribuio progressiva de alunos entre
redes municipais e rede estadual, o que gera tambm uma correlao
de foras diferenciada no mbito poltico interno do Estado. Isso porque a nova forma de financiamento da educao, baseada na distribuio dos recursos proporcionalmente ao nmero de alunos, possibilita
maior autonomia s prefeituras em relao conduo de seus sistemas de ensino.
Essa mudana tende a propiciar aos municpios a adoo de aes
integradas entre si, mediante consrcios e outras formas de associao,
na busca de solues regionais para problemas e desafios comuns.
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Referncias
ABRUCIO, F. L. Os Bares da federao. So Paulo: Hucitec, 1998.
BRASIL. Constituio (1988). Emenda Constitucional n. 53, de 19 de
dezembro de 2006. D nova redao aos arts. 7, 23, 30, 206, 208,
211 e 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do Ato das Dispo57
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Genuino Bordignon
ngela Antunes
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4) a complexidade de nosso singular (e mal resolvido) regime federativo, que depende de pactos federativos capazes de considerar a
diversidade dos entes, sua autonomia e interdependncia, alm da
necessria concepo de unio federativa para a educao nacional;
5) o centralismo da ao poltica: a verticalizao das polticas pblicas
a partir do centro, gerando uma cultura de adeso e subservincia,
no lugar da negociao e colaborao. Enquanto nos Estados Unidos da Amrica a formao do pacto federativo de organizao do
poder poltico se deu a partir de um movimento de fora para o
centro, isto , a partir dos Estados para a Federao (movimento
centrpeto), no caso brasileiro esse movimento foi inverso, partiu
do centro (do Estado simples unitrio existente) para um Estado
Federal (movimento centrfugo);
6) o desafio da superao da cultura poltica centralizadora, verticalizada e patrimonialista.
Por outro lado, tambm possvel afirmar, no horizonte, algumas
experincias recentes, no contexto da educao brasileira, que podemos considerar como avanos mais recentes que comprovam, sim, diversos esforos e xitos no que se refere a aes articuladas nacionais
e locais. Dentre elas, podemos citar as Conferncias de Educao, a
elaborao dos Planos Municipais de Educao, a criao de Sistemas
Municipais de Educao, a criao, fortalecimento e a atuao mais
propositiva de entidades como Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao (Undime), dos Fruns de Educao, do Conselho
Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao (Consed), dos Fruns
de Educao, dos Fruns de Conselhos (UNCME), do Fundeb, da Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino (Sase), dos Consrcios pblicos para fortalecimento do federalismo cooperativo (Lei
n. 11.107, de 6 de abril de 2005) e, entre outras, do Parecer CNE/
CEB n. 9/2011 e Resoluo CEB/CNE n. 1/2012, que dispe sobre a implementao do regime de colaborao mediante Arranjo de
Desenvolvimento da Educao (ADE), como instrumento de gesto
pblica para a melhoria da qualidade social da educao. No parecer,
o CNE entende e reconhece que aes colaborativas, no formato de
arranjos de desenvolvimento da educao, devam ser institudas e deva
ser incentivada sua implementao como um dos instrumentos da ges66
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8) as redes sociais so elemento essencial ao desenvolvimento do municpio na medida em que possibilitam o intercmbio e a colaborao entre os diferentes sujeitos sociais e contribuem para o exerccio da participao cidad.
Como experincia recente, o PMqE vem sendo apresentado pelo IPF
em diversos fruns e encontros, nacionais e internacionais, como uma
possvel alternativa para contribuir com as polticas pblicas educacionais mais participativas, intersetoriais, intersecretariais e inter-regionais.
De 2009 para c, j temos desenvolvidos projetos em parceria com a
Undime/SP, onde h trs anos debatemos e vivenciamos experincias
educacionais das escolas e secretarias municipais do Estado de So Paulo.
No Municpio de Osasco (SP), de 2011-2012, o Municpio que Educa se
traduziu no Programa Povo que Educa, realizando aes de mobilizao
e articulao social em duas comunidades locais, aproximando escola e
comunidade e fortalecendo processos e experincias de Educao Integral. E, no Municpio de So Paulo, numa parceria entre o IPF e o Fundo
Especial de Meio Ambiente, desenvolveu-se o Projeto Territrio Cidado, cursos de formao de Conselheiros Regionais de Meio Ambiente,
Desenvolvimento Sustentvel e Cultura de Paz, com base nos princpios
e objetivos do PMqE (www.municipioqueeduca.org). Todos os projetos
citados tm sido altamente exitosos e, certamente, abrem perspectivas de
continuidade e de ampliao para os prximos anos, conforme avaliaes
processuais realizadas. E, j falando de avaliao, como ela fundamental
para a boa realizao de todo processo de planejamento e de planificao,
destacamos, a seguir, os fundamentos das aes do IPF no campo da Avaliao Institucional de Sistemas Educacionais.
H vrios anos o IPF vem desenvolvendo e aperfeioando sistemas de avaliao das unidades educacionais com estrutura, contedo
e procedimentos metodolgicos referenciados em indicadores de qualidade sociocultural, socioambiental e em direitos humanos. A Avaliao Institucional configura-se como uma ao deliberada e sistemtica
de uma instituio em avaliar o conjunto de suas aes (ou partes),
buscando conhecer seus processos, estruturas e relaes e os fatores
intervenientes que influenciam os resultados alcanados, diante dos
recursos disponibilizados e o significado social que expressam. As instituies que se autoavaliam podem ser de carter pblico (o Estado
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Referncias
ANTUNES, ngela. Aceita um conselho: como organizar os colegiados
escolares. So Paulo, Cortez, 2002.
ANTUNES, ngela; PADILHA, Paulo Roberto. Educao cidad, educao
integral: fundamentos e prticas. So Paulo: Instituto Paulo Freire, 2010.
BOBBIO, Norberto; MATEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco.
Dicionrio de poltica. Braslia, DF:UnB, 1991. v. 2.
BORDIGNON, Genuno. Gesto da educao no municpio: sistema, conselho e plano. So Paulo: EDL, 2009.
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Introduo
Corrupo um termo usual entre os cidados de classes sociais
distintas1 , que demonstram, mesmo em posies assimtricas na esfera socioeconmica, percepes relativamente semelhantes acerca do
fenmeno. A corrupo tornou-se tema to candente nas sociedades
que as prprias universidades tm-se dedicado sua anlise, em diversas direes.
Este artigo objetiva refletir sobre o fenmeno da corrupo por
meio da anlise de um conjunto de mitos que tm sido criados como
forma pseudoexplicativa da existncia deles e manifestao na sociedade. Consequentemente, procura-se reenquadrar aquele conjunto
de mitos na moldura interpretativa do sistema poltico, o que implica
observ-lo como fenmeno poltico, notadamente no Brasil, lcus de
anlise do texto.
Mitos construdos
As denncias de corrupo que assolam os governos brasileiros
desde a redemocratizao so interpretadas por diversos atores sociais
e polticos com maior ou menor grau de sofisticao de diversas
1 Este texto, aqui aprofundado e retrabalhado, foi inspirado no artigo que escrevi para o jornal Le Monde
Diplomatique Brasil, intitulado A corrupo como fenmeno poltico (setembro/2011). Alm disso, expressa e incorpora os instigantes debates havidos no campus da Unesp, em Franca, e na Fundap, em 2012,
acerca da corrupo, eventos esses articulados pela professora Rita de Cssia Biason, a quem agradeo os
convites para participar de ambos os eventos.
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por serem praticados por pessoas cultas em relao educao formal. Consequentemente, o mote do senso comum transmitido aos
universitrios , a educao a base de tudo, enxerga na educao
formal um papel equalizador, republicano e democrtico que, contudo, no tem e no pode ter, uma vez que a Escola tambm reflexo da
sociedade, com todas as suas virtudes e mazelas, mesmo que seja um
ambiente mais propcio, em tese, reflexo4. Ressalve-se que no se
est, de forma alguma, nem longinquamente, advogando a no importncia da educao formal e da escola, e sim examinando seu real papel
na sociedade, particularmente no Brasil.
Mais ainda, os meios de comunicao de massa no contexto das
sociedades informacionais (CASTELLS, 2000) concorrem, com
larga superioridade quanto aos impactos, com a educao formal e
com a escola, uma vez que sua capacidade de incutir valores e comportamentos, inclusive estticos, desmesurada, ainda mais em pases
como o Brasil em que no h qualquer responsabilizao desses meios,
embora sejam concesses pblicas5. Um ltimo mito construdo, de
carter institucional, refere-se ausncia e/ou fragilidade do marco legal e das instituies capazes de fiscalizar, controlar e punir os casos
de malversao dos recursos pblicos, como se as leis e instituies
no funcionassem no pas, o que implica desconsiderar os inegveis
avanos institucionais desde 1988, como mencionamos acima, e que
devemos reiterar, tais como: o novo papel do Ministrio Pblico, com
poderes inditos de fiscalizao na histria brasileira, desde 1988; as
funes fiscalizatrias, tambm inditas, da Corregedoria Geral da
Unio, com seus inmeros aparatos de controle interno; as Defensorias Pblicas estaduais, que contribuem para o acesso Justia aos
mais pobres; os novos papis dos Tribunais de Contas; entre outros
marcos legais e instituies organizados a fim de exercer os controles
internos e externos. No caso dos aludidos controles sociais, h novas e
infindveis possibilidades de organizao de entidades da sociedade po4 Note-se que a arguta reflexo de Antonio Gramsci, em sua obra escrita no crcere, permite-nos uma vigorosa
reflexo sobre a Escola como aparelho privado de hegemonia, entre outras consideraes crticas desse autor.
5 Analisei esse tema em um artigo intitulado Mdia e Poder: interesses privados na esfera pblica e alternativas
para sua democratizao, em que diagnostico a situao da mdia brasileira e proponho alternativas sua democratizao, in: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/2010/Livro_estadoinstituicoes_vol2.pdf .
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CONSIDERAES FINAIS
A partir de um breve inventrio dos mitos disseminados acerca da
corrupo, e de suas fragilidades explicativas, que, contudo, encobrem
seu entendimento como fenmeno intrinsecamente ligado ao sistema poltico e ganham legitimidade, procurou-se analisar a estrutura
desse sistema poltico concreto na vida brasileira. Deve-se ressaltar
que, alm do mais, as imagens e verses morais e moralistas escamoteiam os efeitos da extrema desigualdade social no Brasil, bem como
a apropriao do Estado pelas e para as elites. A ainda vigente opacidade do Estado embora com outros contornos , cujos exemplos
so: o oramento hermtico; os contratos pblicos no publicizados;
as informaes teoricamente pblicas, mas que vicejam em sistemas
decisrios pouco claros; e a ainda pouco institucionalizada participao popular, decorrem, portanto, do carter essencialmente poltico e
histrico desse fenmeno. Como complemento necessrio desse processo, o financiamento privado (legal e ilegal), a dinmica eleitoral,
o sistema partidrio extremamente fluido e a lgica das alianas tornaram o sistema poltico brasileiro um arranjo indutor de corrupo,
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apesar dos enormes avanos poltico/institucionais, societrios e tecnolgicos vivenciados pela sociedade brasileira ps-1988. Mesmo com
todos os avanos, a interpretao mitificante continuou grassando. J a
existncia da corrupo no perodo democrtico no pode obstaculizar o fato de que, diferentemente da ditadura militar, em que tudo era
opaco, na democracia h canais infinitamente maiores de publicizao,
assim como de punio.
Por fim, o fato de o cidado comum brasileiro ter dificuldade de
antever claramente a linha divisria entre o pblico e o privado decorre fortemente da forma como o Estado e as classes sociais foram historicamente estruturados, o que implicou sua apropriao por elites
distintas ao longo do tempo, no se tratando portanto de um fenmeno moral, como muitos ainda creem.
A perspectiva que examinamos procurou ir s razes da corrupo
distanciando-se da superfcie imagtica , sendo para tanto iluminada pela anlise do sistema poltico brasileiro, uma vez que a corrupo
essencialmente um fenmeno poltico.
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O objetivo deste artigo1 contribuir para o debate sobre o combate corrupo no Brasil a partir de perspectivas pouco utilizadas ou
desenvolvidas nos estudos disponveis sobre o tema, mas que aparecem
em primeiro plano no Relatrio de Pesquisa do Projeto Corrupo,
Democracia e Interesse Pblico (FILGUEIRA, 2010): a corrupo vista a partir de uma perspectiva institucional e o combate corrupo
visto como poltica de Estado.
Nesse sentido, o artigo amplia o debate para outros temas que, a
nosso ver, devem ser preocupaes centrais da construo de instituies e de polticas de combate corrupo: a coordenao entre
os atuais rgos que atuam no combate corrupo e a relao entre
atividades de combate corrupo e de controle interno.
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Essas instituies tm atribuies mais amplas que o combate corrupo, e essa atividade no o foco principal de nenhuma delas. A etapa da preveno tem sido desempenhada pela Secretaria de Preveno
da Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI) da CGU, que produz
informaes estratgicas para promover a atuao da Controladoria na
identificao de ilcitos, sendo que a CGU tem outras atribuies alm da
identificao de crimes contra o patrimnio pblico, como as auditorias
internas, a correio e a ouvidoria. A investigao, por sua vez, fica a cargo da Polcia Federal, que tem outras competncias alm da apurao de
crimes contra o patrimnio pblico, como a segurana das fronteiras. A
etapa da apresentao da denncia competncia do Ministrio Pblico,
que tambm atua na defesa da ordem jurdica e dos interesses individuais
indisponveis. Ou seja, no h nenhum rgo governamental que pense
exclusivamente sobre o fenmeno da corrupo, nem algum instrumento que permita a articulao e a coordenao das aes dessas instituies
na preveno, investigao, apurao e julgamento da corrupo.
Isso no significa, necessariamente, que seja preciso criar mais uma
instituio para cuidar especificamente do combate corrupo. A administrao pblica brasileira tem a tradio de criar novas organizaes, mesmo que a melhor soluo seja a reforma ou reestruturao de
instituies que j existem e que desempenham de forma ineficiente
as atividades que se quer atribuir nova organizao. Essa estratgia,
que muitas vezes adotada devido s dificuldades polticas de realizar
reformas ou reestruturaes, leva no s multiplicao de gastos,
como redundncia e sobreposio de rgos e atribuies, e, portanto, ineficincia.
Anlises pioneiras apontaram que nosso sistema de integridade
brasileiro fraco, do ponto de vista da capacidade de represso e punio da corrupo, devido s lacunas nas modalidades de controle, tanto nos controles verticais ou sociais, quanto nos controles externos e
internos (ABRAMO e SPECK, 2001, p. 22). Os mais recentes estudos
na rea tm apontado que essas instituies so suficientemente bem
estruturadas para realizar suas atribuies legais, mas que h necessidade de criar mecanismos ou prticas de coordenao entre as aes do
ciclo de combate corrupo executadas de forma dispersa por cada
instituio para torn-las mais efetivas.
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As instituies brasileiras que atuam no ciclo do combate corrupo apresentam um paradoxo: elas so fortes, ativas e relativamente
bem estruturadas (muitas so independentes e seus funcionrios so
bem formados e remunerados), mas o resultado final fraco, pois muitos casos s so descobertos depois de grandes prejuzos ao errio, a
punio demora ou no acontece, e os casos de corrupo se repetem
ou seja, no conseguimos preveni-los.
Taylor e Buranelli (2007) apresentam esse problema de forma clara: analisando alguns casos de corrupo recentes do ponto de vista dos estgios de monitoramento, de investigao e de punio, eles
concluem que as instituies de controle da corrupo no nvel federal
(Ministrio Pblico, Polcia Federal, TCU e CPIs) so, individualmente, ativas, fortes e eficientes, mas a falta de coordenao entre elas
leva a falhas nos processos de responsabilizao e sano, sem a devida
punio dos envolvidos nos casos de corrupo.
Para os autores, essas falhas decorrem da sobreposio das responsabilidades das instituies devido concentrao da sua ao na etapa
de investigao e ausncia de laos de cooperao e de uma instncia
central que coordene o processo de responsabilizao do comeo ao
fim (os rgos acabam competindo entre si por informaes, por exposio na mdia, e no acompanham o processo judicial e de aplicao
efetiva de sanes).
O estgio de investigao sobrevalorizado em detrimento dos
estgios de monitoramento e de sano; ou seja, as investigaes geralmente se iniciam quando surge um escndalo e os prejuzos aos cofres
pblicos j so vultosos (pois o monitoramento falhou na identificao
ou na correo de irregularidades), e muitas investigaes no levam a
punies concretas em termos de prises ou recuperao dos valores
desviados, pois os processos no Judicirio so lentos e nenhuma das
instituies analisadas acompanha o desenvolvimento dos processos
(TAYLOR e BURANELLI, 2007).
Um estudo recente sobre os rgos de controle chega a concluses
parecidas s de Taylor e Buranelli sobre a necessidade de articular as
instituies de controle externo e interno (LOUREIRO, 2011). Ao
analisar a CGU, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), a AdvocaciaGeral da Unio (AGU) e o Ministrio Pblico Federal, esse estudo
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teve como foco os processos de controle interno e externo da administrao pblica como mecanismos para promover a qualidade e a
eficincia da gesto pblica, e no o combate corrupo.
Nesse sentido, Loureiro (2011) conclui que a pluralidade de rgos de controle sobre a administrao pblica no um problema em
si, pois eles tm atribuies distintas, especficas e que no poderiam
ser realizadas por uma s instituio. Alm disso, elas tm cumprido
suas atribuies no sentido de promover a transparncia, a responsabilizao e a melhoria da gesto pblica; mas h problemas decorrentes
da falta de coordenao entre as aes desses rgos. Apesar de essas
instituies terem se fortalecido nos ltimos anos e de suas atividades
de controle sobre a administrao pblica serem efetivas, h problemas de sobreposio, falta de coordenao e falta de definio da finalidade e das modalidades de controle.
A promoo da transparncia o efeito mais visvel e com enormes
potencialidades. Todos os ministrios e rgos federais esto obrigados
a publicar em seus stios os relatrios de execuo oramentria e financeira atravs do Portal da Transparncia, cuja gesto est a cargo da
CGU2. Outra iniciativa do governo federal, que promoveu significativo aumento da exposio de dados governamentais, foi a divulgao
no stio da CGU dos relatrios de fiscalizao nos municpios, que
apontam as irregularidades encontradas pela CGU na gesto municipal
dos recursos federais. Eles alcanaram grande repercusso, e a publicao dos relatrios foi mantida apesar da reao contrria de muitos
prefeitos. Alm disso, esses relatrios representam no s a divulgao mas tambm uma indita reunio de informaes sobre a gesto
municipal em uma s fonte, o que facilitou e promoveu a produo
de pesquisas acadmicas e de organizaes sociais sobre a poltica e a
gesto municipal3.
As atividades de controle interno e externo tm alcanado as gestes pblicas estadual e municipal, pois CGU e TCU tm competncia
constitucional para fiscalizar recursos pblicos federais, mesmo quan2 Essa obrigatoriedade foi determinada pelo Decreto n. 5482, de 2005 ; alguns ministrios publicam, inclusive, os relatrios de gesto da CGU.
3 Exemplos de trabalhos feitos com base nos dados dos relatrios da CGU so: Mendes (2004); Ferraz e Finan
(2009 e 2010); Zamboni Filho e Litschig (2006).
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Combate corrupo e controle interno so duas atividades diferentes, mas que podem confluir quando realizadas por um mesmo
rgo, ou desde que a auditoria verifique irregularidades que possam
ser enquadradas como ilcitos, ou seja, como atos de corrupo. No
Brasil, a mesma instituio, a CGU, realiza o controle interno e tem
atribuies de combate corrupo.
A juno dessas atividades no mesmo rgo recente. At 2003,
o rgo de controle interno, a SFC, no tinha nenhuma atribuio de
combate corrupo e centrava sua atuao nas atividades de auditoria, em especial nas auditorias sobre a gesto com o objetivo de promover a qualidade e a eficincia das polticas pblicas. A SFC foi criada
em 1994 para reformar o sistema de controle interno do Executivo
federal. O modelo antigo, que existia desde 1967, era caracterizado
pela nfase no controle de conformidade e de legalidade dos atos. A
criao da SFC teve por objetivo modernizar a auditoria interna governamental, reforando a ao da auditoria como instrumento para
promover a eficincia da gesto pblica, e no apenas para verificar sua
legalidade. O combate corrupo no estava entre suas atribuies
(OLIVIERI, 2010).
Em 2002, a SFC foi incorporada CGU, e, a partir de 2003, significativa parcela das atividades da SFC foram dirigidas para o combate
corrupo e a promoo da transparncia. Isso ocorreu em funo dos
processos de desenvolvimento da CGU, em especial da viso poltica
sobre suas atividades.
A CGU surgiu sob a gide da defesa da integridade pblica e do
combate corrupo. Criada em 2001 com o objetivo de rebater acusaes de corrupo feitas ao governo federal e de demonstrar o empenho do governo em apurar denncias e combater a corrupo, suas
atribuies restringiam-se, ento, s de corregedoria e, por isso, foi
denominada Corregedoria Geral da Unio.
A partir de 2003, teve seu escopo ampliado de forma significativa,
abarcando, alm da correio, o controle interno, a ouvidoria e o combate corrupo; seu nome foi alterado para Controladoria Geral da
Unio (a sigla permaneceu a mesma: CGU).
A SFC havia sido integrada CGU em 2002, o que gerou grande insatisfao entre os funcionrios da Secretaria, que consideravam
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incompatvel sua permanncia em um rgo de corregedoria. O temor dos analistas da SFC era que o trabalho de auditoria e fiscalizao
fosse confundido, pelos funcionrios dos ministrios fiscalizados, com
o trabalho de correio, ou seja, de apurao de responsabilidades e
aplicao de punies aos servidores. Os analistas entendiam que a
natureza do seu trabalho estava voltada para a parceria com os servidores, atravs de um processo de auditoria que buscava promover a
melhoria da gesto e no apenas a identificao de irregularidades para
punir os servidores responsveis. De outa forma, a colaborao necessria entre analistas da SFC e servidores dos ministrios no trabalho de
auditoria ficaria comprometida caso fosse confundida com a atividade
de correio.
A partir de 2006, a CGU passou a congregar, alm das atividades
de auditoria, correio e ouvidoria, a de preveno da corrupo, com
a criao da Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI).
Mas o ano de 2003 marcou tambm outra grande mudana na
CGU: o reforo do seu papel como promotora da transparncia e do
combate corrupo, devido mudana do foco da fiscalizao nos
municpios, realizada pela SFC. Essa fiscalizao dos recursos federais
implementados nos municpios era realizada desde 1995 por meio de
uma seleo aleatria dos municpios, baseada em critrios estatsticos
que garantissem a produo de anlises em nvel nacional sobre a gesto dos programas federais, com o objetivo de produzir informaes
que ajudassem os ministrios a promover a qualidade da gesto. A partir de 2003, e at hoje, a seleo dos municpios a serem fiscalizados
passou a ser feita por sorteio. A dinmica da fiscalizao ainda contempla a visita dos analistas da SFC aos municpios para verificar a implementao dos recursos federais, mas agora a fiscalizao produz um
retrato da situao de cada municpio (as irregularidades encontradas
na gesto do dinheiro e dos programas federais) e no mais um retrato
da implementao das polticas federais em nvel nacional. Ou seja,
embora tenha-se perdido a qualidade da informao gerencial, houve
um ganho na transparncia e responsabilizao dos gestores municipais
(OLIVIERI, 2010).
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Essa mudana na concepo poltica do trabalho da SFC elaborada e implementada pelo ministro Waldir Pires (que dirigiu a CGU
entre 2003 e 2006, e cuja viso e gesto teve continuidade com o atual
ministro Jorge Hage) trouxe ganhos em relao exposio e legitimao do trabalho da CGU, indita exposio da gesto municipal
ao escrutnio pblico (uma vez que os relatrios esto disponveis na
internet para consulta de qualquer pessoa) e ao fortalecimento da retrica do governo Lula de combate corrupo e promoo da tica
no servio pblico e na poltica.
A CGU passou a ser vista e conhecida publicamente como o principal rgo de combate ao desperdcio e corrupo. Por outro lado,
essa mudana reduziu a capacidade da SFC de dar continuidade ao trabalho de construo de diagnsticos das polticas e programas federais
em nvel nacional a partir das auditorias nos ministrios e das fiscalizaes nos municpios, e contribuir, assim, para a melhoria da sua gesto.
Esse reforo da retrica do combate corrupo, marcado pela
criao do Programa de Sorteios, pode ser contraproducente para a
atividade de controle interno da CGU, se os analistas da SFC forem
vistos pelos servidores dos ministrios como caadores de corruptos
e no como auditores dispostos a ajudar a administrao pblica a reduzir falhas, sanar irregularidades, construir novos procedimentos de
gesto mais seguros e mais eficientes. Essa confuso de papis pode,
inclusive, comprometer a atividade de combate corrupo, medida
que os servidores aumentem sua resistncia aos processos de controle
e verificao que podem levar identificao de irregularidades, a ineficincias e corrupo.
As atividades e a retrica de combate corrupo podem, portanto, reduzir ou anular as potencialidades das atividades de controle
interno, que so to ou mais importantes que o combate corrupo,
devido ao potencial do controle interno de gerar na administrao pblica a reforma de processos e a reestruturao de polticas que suprimam oportunidades para irregularidades e corrupo. A atividade de
controle interno e a parceria entre analistas da CGU e servidores pblicos podem gerar benefcios sistmicos administrao pblica, do
ponto de vista no apenas da eficincia administrativa, mas tambm da
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Comentrios finais
O combate corrupo no deve ser analisado nem deve ser elaborada uma poltica de Estado de combate corrupo sem a ampliao
do debate para questes institucionais e organizacionais.
J temos vrias instituies, legalmente instrumentalizadas e fortes, desempenhando ativamente suas atribuies. A fim de fortalecer as
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Referncias
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Gesto Ambiental:
economia agrria e recursos naturais
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pragas na soja, com o uso de vrus que ataca seu principal inseto predador. So tcnicas que usam processos naturais, servios ecossistmicos,
mas que ainda so aplicadas principalmente em monoculturas.
Esse esforo de pesquisa vem sendo ampliado com a criao inclusive de centros de pesquisa dedicados, como os criados pela Embrapa7.
So centros de referncia, mas todos os demais centros de pesquisa da
Embrapa tambm tm essa preocupao com a sustentabilidade das prticas agrcolas. Recentemente, foi lanado um pacote tecnolgico de
integrao pecuria-agricultura. So duas atividades que possuem fortes
complementaridades ecolgicas, de modo que sua integrao aumenta a
produo por hectare de modo sustentvel.Trata-se de um passo importante para viabilizar a efetiva adoo de prticas agroecolgicas.
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Referncias
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reas de Preservao Permanentes (APPs). Nas reservas legais, continua prevalecendo a manuteno dos percentuais de 80% na Amaznia,
35% no cerrado e 20% nas demais reas. Mas, ao reconhecer o direito
adquirido das reas consolidadas de ocupao agropecuria, o Novo
Cdigo Florestal retira da ilegalidade os proprietrios rurais que,
quando abriram suas fazendas no tinham a referida limitao legal
ao uso do solo. Desde logo, ao reverter a disposio da MP n. 2.16667 de 2001 e possibilitar que as reas de APPs sejam consideradas no
cmputo da Reserva Legal, o Novo Cdigo Florestal reduz a magnitude da rea de vegetao nativa de manuteno obrigatria, contando
as APPs dentro da Reserva Legal. No caso da Reserva Legal, h o dispositivo da temporalidade, segundo o qual se reconhecem e isentamse de recomposio as denominadas reas agropecurias consolidadas,
segundo critrios especficos. Essa moratria ambiental isenta desse
compromisso to somente os espaos territoriais de colonizao antiga, com o acesso ao direito sujeito comprovao da ocupao formal
e efetiva em tempos pretritos.
Desse modo, cria mecanismo que resguarda a capacidade produtiva da agropecuria brasileira, sem abrir mo dos princpios da proteo ambiental. Mas tenha-se claro que ainda que consista num avano,
o Novo Cdigo Florestal, tal como aprovado na Cmara Federal, no
implica a superao de todas as limitaes e/ou restries que a atual
legislao ambiental determina para a produo agropecuria. A polmica persistente do Novo Cdigo Florestal na verso aprovada pela
Cmara Federal e que ser objeto de discusso no Senado, uma vez
que existe resistncia no governo federal, est na aprovao da Emenda 164. Essa insero descentraliza, para as unidades da federao, a
competncia para definir quais atividades agropecurias existentes nas
reas de Preservao Permanentes (APP) podero ser consideradas
consolidadas e, dessa forma, desobrigadas de recompor a vegetao
original. Ressalte-se que esto vetados novos desmatamentos para uso
produtivo dessas reas, e o artigo 10 dessa Emenda 164 vincula o reconhecimento de atividades em topos de morro e encostas adoo de
critrios de conservao do solo.
Tambm no procede a alegao de que teria sido esvaziado o poder do Conama (Conselho Nacional de Meio Ambiente), para deci113
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ses sobre o uso futuro das reas consolidadas; e que essas decises
passariam a ser tomadas s no mbito das unidades da Federao. Na
verdade, tal como expresso nas normas atualmente vigentes, caso os
estados e a Unio no instituam Programas de Regularizao Ambiental, o prprio Conama poder faz-lo. O Novo Cdigo Florestal no
transferiu essa competncia exclusiva para os estados federados. A
Unio continua com a incumbncia de implantar Programas de Regularizao Ambiental, em aes concorrentes com os estados; e essa
implantao ser regulamentada por decreto federal. Isso, em cumprimento ao que est previsto na prpria Constituio Federal de 1988,
que determina que a legislao ambiental seja concorrente, ou seja,
deve ser elaborada por todos os entes federativos, atribuindo Unio
a competncia para editar normas de carter geral.
O Novo Cdigo Florestal no libera de forma indiscriminada a prtica de lavouras e criaes em APPs em encostas com alto declive, margens de rios, encostas, topos de morros e vegetao litornea, como
mangues e restingas. A Emenda 164 no concede autorizao para desmatamentos em APPs para qualquer nova atividade produtiva, sendo
inclusive vedada a expanso dessas reas ocupadas; tampouco garante
automaticamente sequer as lavouras e criaes atualmente conduzidas
nas APP. Diferente disso, a Emenda 164 exige que essa agropecuria
no se localize em rea de risco e sejam observados critrios tcnicos
de conservao de solo e gua e probe expressamente tratar como
consolidadas reas para as quais haja recomendao tcnica de recuperao. Quanto magnitude das APP, reduz-se, de 30 metros para 15
metros, o espao mnimo a ser mantido com mata ciliar. Essa medida
vale para cursos dgua com at 10m de largura, com a ressalva de que
isso se submete a critrios tcnicos necessrios para se evitarem a eroso e o assoreamento de APPs e faixas de conservao do solo e da gua.
Dessa maneira, no correta a interpretao segundo a qual o Novo
Cdigo Florestal incluiria dispositivo que liberaria a derrubada de vegetao nativa. As propriedades rurais continuam obrigadas a manter
reserva legal nas mesmas propores atuais. O que muda que podero
fazer a compensao em outra propriedade, desde que no mesmo bioma, ainda que fora de dada unidade da federao. Somente as propriedades rurais menores que quatro mdulos fiscais esto desobrigadas da
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reserva legal, sendo que devero manter as reas com vegetao. Mas,
como se pode ver, trata-se do conceito de propriedade e no de imvel
rural proprietrios de mais de um imvel tero somadas as respectivas
reas para fins dessa desobrigao. E tambm no esto submetidas
exigncia de regenerao, recomposio e/ou compensao da Reserva
Legal, como acima afirmado, as reas que se tenham consolidado na
conformidade com a Lei em vigor poca em que ocorreu a supresso.Verifique-se que a aplicao desse dispositivo no implica que toda
rea atualmente ocupada com lavouras e criaes seja automaticamente
considerada rea consolidada (depender de comprovao na forma da
lei, com toda a necessria documentao escritural).
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brana das multas aplicadas em decorrncia das infraes aos dispositivos referidos no pargrafo 1, exceto nos casos de processos com
julgamento definitivo na esfera administrativa. Mais ainda, o pargrafo 30 determina que, cumprido integralmente o Termo de Adeso e
Compromisso nos prazos e condies estabelecidos, as multas aplicadas em decorrncia das infraes a que se refere o pargrafo 10 sero
consideradas como convertidas em servios de preservao, melhoria
e recuperao da qualidade do meio ambiente. E o pargrafo 40 prev
que o disposto no pargrafo 10 no impede a aplicao das sanes
administrativas de apreenso e embargo, nas hipteses previstas na legislao. Em resumo, s no pagaro as multas os agropecuaristas que
expressamente aderirem ao Novo Cdigo Florestal, num processo de
adequao, para o qual se reconhece o direito adquirido. No se cogita
de perdo ou anistia. O agropecuarista ter de aderir ao Cadastro Ambiental Rural (CAR) e ao Plano de Regularizao Ambiental (PRA),
ambos instrumentos da gesto do uso do solo no Brasil.
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O Cdigo Florestal atualmente vigente, do qual derivam interpretaes diversas e regulamentaes variadas do uso do solo, tem levado
a pendncias jurdicas, dado que no reconhece direitos adquiridos no
processo de construo da agricultura brasileira, desde a colonizao
at o momento. O Novo Cdigo Florestal, ao incorporar o conceito de
reas consolidadas, visa exatamente a reconhecer direitos adquiridos
dentre os quais o direito, dos proprietrios, de no computar para fins
de Reserva Legal as reas de APPs, inovao desse sculo 21, na forma
da MP n. 2.166-67/2001, numa agricultura que comeou a existir no
sculo 16. A nova legislao, ao reconhecer os espaos de agricultura,
recoloca o processo na trilha histrica adequada. Por certo, a redao
agora proposta elimina exageros da legislao ambiental, conformando os elementos de uma verdadeira moratria ambiental, ao realizar
acertos de contas com o passado, sem produzir permissividades ou
chancelar novos desmatamentos.
O Novo Cdigo Florestal um divisor de guas na construo do
novo edifcio da regulao ambiental para a agricultura. Consolida-se
como o alicerce para uma imensa obra da engenharia regulatria, cujos
desdobramentos exigiro persistente participao da sociedade e das
estruturas representativas da agricultura. Em sntese, o Novo Cdigo
Florestal reconhece direitos adquiridos, quando se construa a moderna agricultura brasileira, mas praticamente nada garante praticamente quanto ao futuro. De imediato, preciso revisar a imensa gama
de normas e dispositivos elaborados com fulcro no Cdigo Florestal
atualmente vigente, o que implica acompanhamento participativo e
vigilante, para que velhos entraves no sejam perpetuados e criem-se
novos. Afinal, com o Novo Cdigo Florestal, as presses ambientalistas
democraticamente legtimas e que vieram para ficar no sero menos
relevantes e contundentes. E a capacidade de articulao e persuaso
desses grupos sociais tem-se mostrado muito mais efetiva que a dos
movimentos de defesa da agropecuria.
A edio do Novo Cdigo Florestal corresponde assim ao ponto
de partida para a longa jornada de regulamentao de dispositivos
e construo de novos padres regulatrios. Em linhas gerais, essa
nova legislao reduz significativamente os impactos das restries
ambientais nos amplos espaos de agropecuria consolidada do Sul117
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Sudeste, mas ainda persistem relevantes focos de tenso para essa atividade nos espaos dos cerrados e principalmente no espao amaznico. De incio, esse avano implica revisar todas as normas emanadas
do Conama quanto a Reserva Legal e APPs. S a vigilncia impedir
que novas restries sejam criadas nas normas ambientais federais e
estaduais que, a pretexto de regulamentar dada lei, podem ultrapassar limites e gerar disposies adicionais sem respaldo no objeto da
regulamentao.
A legislao paulista que dispe sobre a manuteno, recomposio,
conduo da regenerao natural, compensao e composio da rea de
Reserva Legal de imveis rurais, por exemplo, por fora do artigo 5o
do Decreto Estadual n. 53.939, de 6 de janeiro de 2009, que regulamentou a Lei Estadual n. 12.927, de 23 de abril de 2008, confere de
forma inconstitucional, autoridade ambiental, o poder de escolher
localizao da Reserva Legal dentro das propriedades rurais.
E o agropecuarista continuar a arcar com o nus de manter a vegetao nativa, agora como elemento definidor do cumprimento da
funo social da propriedade. Tero de ser criados mecanismos tributrios de compensao o que poderia ser realizado com base numa
ampla e profunda reforma do Imposto Territorial Rural (ITR), a ser
tornado efetivamente progressivo; e incorporando mecanismos que
remunerem reservas privadas de proteo naturais.
De alguma maneira, as postulaes setoriais com o Novo Cdigo
Florestal podero assumir posturas proativas na edificao de procedimentos que conduzam sustentabilidade ambiental. Isso, para elevar
a sintonia com os movimentos globais que caminham, pode-se dizer,
inexoravelmente, se se considera a conscincia ambiental cada vez
mais ampla. O crescimento da massa urbana, como proporo da rural
indica amplo e frtil espao para que os movimentos dos com renda
ganhem representatividade cada dia maior.
Como formadores da demanda efetiva, esses movimentos surgem
exatamente pelo fato de que no esto mais pendentes a escassez de
alimentos e outras mercadorias garantidoras da sobrevivncia humana.
E, exatamente quando o acesso quantidade mostra-se prximo da saturao para essa massa urbana, proliferam as exigncias pela qualida-
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Desse modo, conservar a natureza ajuda a desenvolver novos materiais, alimentos, fontes de energia e frmacos. Das matrizes naturais
podem sair elementos e substncias manipulveis pelas novas tecnologias. Os novos materiais podem se livrar da natureza, mas sua causa
primeira ainda est na natureza, o que faz com que pases como o Brasil, que detm estoques de informao gentica, tenham uma excelente posio no cenrio internacional.
Associada conservao ambiental, a presena de comunidades locais
em reas com ocorrncia de vegetao original outra vantagem comparativa de que o Brasil dispe. Estima-se que a indicao de um membro de
uma comunidade tradicional resulte em um ganho de 30 anos de pesquisa.
Em outras palavras, um simples comentrio de um membro que vive em
uma rea natural pode ser uma importante pista de que tipo de espcie pesquisar, o que facilita enormemente a tarefa de uma equipe de pesquisadores.
Imagine o esforo e desprendimento necessrios para que uma equipe de pesquisa descubra elementos que possam ser teis para o desenvolvimento de novas tecnologias, que por sua vez geram novos produtos,
se ela for adentrar em ambientes sofisticados como a Mata Atlntica ou a
Floresta Equatorial Amaznica. Como selecionar uma dentre as milhares
de espcies dispostas diante de um pesquisador para anlise? evidente
que uma indicao fundamental para dar rumo a quais espcies e indivduos investigar. Manter comunidades em reas naturais outra vantagem comparativa de que o Brasil dispe no sculo 21, j que elas desenvolveram um conhecimento, um saber tradicional, que fundamental na
busca de alternativas sustentveis de reproduo da vida.
Para usar esse conhecimento fundamental estabelecer um sistema de
reconhecimento do papel dessas comunidades na manuteno do acervo
gentico, bem como no desenvolvimento que elas geraram para dar sentido s espcies que ocorrem na rea. Ou seja, a populao tradicional tem
que ter reconhecidas ao menos duas aes: manuteno da biodiversidade e criao de um saber que permite o desenvolvimento de alternativas
sustentveis para a produo de novos materiais, frmacos, alimentos e
fontes de energia. Registre-se que esse reconhecimento j ocorreu por
meio da regulamentao da Conveno de Diversidade Biolgica (CDB),
em Nagoia, no Japo. Como o Brasil signatrio da CDB, deve cumprir
suas determinaes por meio da internalizao de seus dispositivos.
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Ocupar uma rea por sculos sem alter-la radicalmente indica que
possvel viver de modo sustentado. Uma determinada comunidade
tradicional pode ser entendida como um exemplo de prtica agrcola
responsvel, aquela que garante a oferta de alimento de qualidade sem
comprometer o abastecimento das geraes futuras. Vamos aprofundar esse aspecto.
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Consideraes finais
O Brasil est diante de uma encruzilhada. O pas pode adotar um
modelo rpido de enriquecimento, e explorar a terra para a produo
agrcola visando exportao, com a consequente expulso de comunidades tradicionais de suas terras, exausto de solos, contaminao da
gua e do solo e perda de biodiversidade; ou pode adotar um padro
mais lento de gerao de riqueza, mas mais sustentvel, de modo que
produzir no campo no impea manter reas com vegetao original
e a populao que nelas vive. Essa segunda alternativa pode ainda ser
provida com inovaes tecnolgicas capazes de alar o pas a uma liderana real no campo da produo agrcola sustentvel, uma imposio
do sculo 21.
A regulamentao das reas naturais em propriedades privadas no
Brasil no pode desconsiderar esses aspectos. A meta principal a ser
atingida deve ser o bem-estar da maior parte da populao brasileira e
no apenas o de uma pequena parcela proprietria de terras no campo,
que amplia sua renda por meio da venda de produtos agrcolas sem
considerar as perdas ambientais que gera para os demais brasileiros.
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Referncias
ABIS, S.; LAURE, A. Mediterranee: pour une lecture geopolitique de
lagriculture. Les Cahiers du CREAD, Bouzarah, n. 94, p. 34-36, 2010.
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Crescimento Econmico e
Distribuio de Renda
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grande a visibilidade pblica dada questo da queda da desigualdade ocorrida no pas durante a dcada passada1. Segundo avaliao
realizada pela Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento
Econmico, o aumento da desigualdade se constitui em movimento
comum dentre os pases desenvolvidos e predominante entre os em
desenvolvimento, ressaltando que, among the Brics, only Brazil managed
to reduce inequality substantially, although with a ratio of 50 to 1 it is still
a far more unequal country than any of the OECD countries (Organisation FOR ECONOMIC..., 2011, 17).
De acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), em termos gerais a desigualdade da distribuio da renda corrente no mercado de trabalho recuou de 0,58 para 0,51, expressa
pelo ndice de Gini, entre 2001 e 2009. Em relao s famlias, a desigualdade da distribuio da renda per capita caiu de 0,59 para 0,54.
A importncia do movimento inegvel, quando se considera que ele
ocorreu em um ambiente de estabilidade poltica, baixa inflao e crescimento econmico. Durante os anos de recuperao econmica (20032008), a renda per capita do pas conheceu um aumento de 3,6% a.a.,
sendo que a da Regio Nordeste teve um incremento de 4,2% a.a.
A recomposio do rendimento mdio da populao associada reduo da desigualdade de renda corrente se traduziu em um movimento
consistente de recuo da pobreza de natureza monetria. Trs foram os
1 Estas notas tomam como referncias bsicas os ensaios de Dedecca (2009) e Dedecca e Trovo (2012a).
Agradeo os comentrios do professor Claudio Salm, que, como de praxe, no tem responsabilidade por
deslizes em que porventura o ensaio incorra.
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determinantes principais da queda da desigualdade observada: a gerao de empregos formais, a elevao sistemtica dos baixos salrios pela
poltica de valorizao do salrio mnimo e as polticas de previdncia
e de transferncia de renda. Os trs determinantes atuaram de modo
associado e complementar para a reduo da desigualdade ao longo da
dcada passada.
A queda da desigualdade de renda corrente com elevao do rendimento per capita da populao deve ser relacionada ao crescimento
econmico e s polticas de trabalho e sociais, mas tambm baixa
inflao, que garantiu que os ganhos nominais, mesmo com uma expanso relativamente modesta, se consolidassem em aumento real de
poder de compra. Ademais, a elevao do rendimento mdio real, em
um contexto de reduo sistemtica do risco do desemprego, favoreceu as condies de acesso ao crdito pela populao de baixa renda, o
qual foi estimulado e facilitado por polticas governamentais, multiplicando o poder de compra das famlias.
Esse processo foi importante para fortalecer o mercado interno e
dinamizar a estrutura produtiva nacional, cujos benefcios conhecidos
no foram mais amplos devido valorizao cambial, que permitiu
que parte dos efeitos dinmicos do aumento da renda fosse drenada
para o mercado internacional, via importao e em especial de origem
chinesa. Estabeleceu-se, portanto, um movimento indito na histria
do desenvolvimento brasileiro, caracterizado pela associao virtuosa
entre crescimento, aumento da renda e reduo da desigualdade, em
um ambiente de inflao de um dgito e estabilidade poltica.
Tais condies do crescimento relacionadas a uma situao de razovel controle das contas pblicas, de acmulo de reservas, de ausncia de
endividamento externo e de quase suficincia nacional das necessidades
de petrleo deram liberdade para o governo responder rapidamente
crise internacional, impedindo que uma contrao mais acentuada e
prolongada do produto fosse conhecida pelo pas. As medidas adotadas
pelo governo e a manuteno do crescimento chins, que permitiu uma
queda pontual das exportaes brasileiras, resultaram em uma contrao do PIB limitada a dois trimestres em 2008-2009 e uma retrao do
nvel de emprego formal de quatro meses. Assim, a atividade econmica recupera sua trajetria de expanso a partir de meados de 2009, com
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sobre a populao de qualquer pas (ORGANISATION FOR ECONOMIC..., 2009). Portanto, tratar da desigualdade no contexto atual do
desenvolvimento capitalista assume perspectiva completamente diferente daquela colocada no final do sculo 19 ou em meados do sculo
passado, ganhando complexidade o tratamento da questo.
farta a literatura disponvel sobre o assunto, devendo-se ao menos indicar duas abordagens clssicas. A primeira apresentada por Polanyi (2001), que mostrou a impossibilidade de se reproduzir o capitalismo de modo estvel a partir dos mecanismos de autorregulao estabelecidos diretamente nas relaes de troca. O autor explorou com
acuidade a importncia das instituies extramercado para viabilizar
o desenvolvimento do capitalismo desde o final do sculo 19. A outra
se refere proposio do socilogo Marshall (1965), que explorou o
quadro institucional social que deu sustentao ao desenvolvimento
capitalista no aps-guerra, que permitiu a reduo da desigualdade socioeconmica e a consolidao da cidadania enquanto valor republicano nos pases desenvolvidos.
preciso considerar tais abordagens na anlise da queda da desigualdade de renda em curso no pas. Seja para evidenciar seus limites, como para sinalizar os desafios que o processo encontra para se
traduzir em uma transformao estrutural no sentido sinalizado tanto
por Polanyi como por Marshall. Considerando as restries de uma
discusso dessa natureza em um pequeno ensaio, apresentar-se- aqui
uma reflexo bastante esquemtica, sabendo-se a princpios os riscos e
limites que ela incorpora.
Como ponto de partida, possvel considerar a pergunta seguinte: como a queda da desigualdade de renda corrente se enquadra em
uma abordagem mais ampla, que fale de desigualdades em lugar de
desigualdade, considerando as observaes anteriores? De forma esquemtica, preciso reconhecer ao menos duas formas bsicas de desigualdade: a econmica e a social. A primeira associada distribuio
dos fluxos e estoques de renda e a segunda relacionada ao acesso a bens
e servios sociais. Para tornar mais explcita e direta a apresentao
dos argumentos aqui defendidos, apresenta-se um quadro sintico das
desigualdades consideradas relevantes no estgio atual de desenvolvimento do capitalismo (Figura 1).
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Figura 1
As desigualdades e suas dimenses
Fluxo
Renda Corrente
Econmica
Estoque
Patrimnio
Social
gua / Saneamento
Agrria
Alimentar
Antes da Imposio
Fiscal
Aps Imposio
Fiscal
Educao
Energia
Habitao
Previdncia
Trabalho
Transporte
Meio Ambiente
Em relao desigualdade econmica de renda, duas so as formas bsicas consideradas. Aquela relacionada renda corrente auferida
pela populao nas formas de rendimento do trabalho e da proteo
social (fluxo), e outra derivada da posse de ativos financeiros ou no,
sob a forma de patrimnio (estoque). Desde a dcada de 1940, a desigualdade estabelecida pela distribuio de renda corrente teve proeminncia nas anlises, dada a primazia que essa forma de renda tem,
graas aos sistemas nacionais de estatstica2.
Em relao desigualdade da distribuio do patrimnio, apenas recentemente ela tem sido objeto de maior preocupao entre economistas e socilogos, em grande medida devido crescente financeirizao
da riqueza produzida desde os anos 80, e que se encontra na raiz da
crise atual. O tratamento dessa dimenso da desigualdade econmica
encontra enormes dificuldades, em razo da pouca disponibilidade de
dados para a anlise. Somente os EUA possuem e divulgam informao
sistemtica sobre a distribuio de patrimnio (GUISO, HALIASSOS e
JAPPELLI, 2002; ORGANISATION FOR ECONOMIC..., 2009).
2 Ver: Kuznets (1948; 1973). Para uma reviso do tema, ver Dedecca (2012).
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Em relao renda corrente, tm-se ampliado os esforos de anlise da desigualdade aps a imposio fiscal (SILVEIRA, 2008; Dedecca, 2009b), isto , a necessidade de se conhecer como os sistemas
tributrios nacionais modificam a distribuio da renda corrente disponvel. Porm, a complexidade que essa abordagem carrega pondervel, pois exige a realizao de estudos minuciosos sobre as estruturas
tributrias nacionais e seus impactos sobre a renda e o gasto corrente
das famlias.
No que diz respeito desigualdade na distribuio dos bens e servios sociais, ela foi explorada principalmente pelos socilogos no sculo passado, aparecendo pontualmente enquanto preocupao entre os
economistas. Porm, tem aumentado a preocupao com essa forma
de desigualdade em ambas as reas de conhecimento, desde o final da
dcada de 19903. Ademais, evidente que a desigualdade de natureza
social mais complexa e relaciona-se diretamente como o desenvolvimento institucional do capitalismo, em termos da reduo do risco
social que ele carrega4. A preocupao com a distribuio dos riscos
ambientais espelha com preciso a relao entre desenvolvimento capitalista e instituies.
Esta apresentao esquemtica permite explicitar a complexidade
e as dimenses mais relevantes da desigualdade de natureza coletiva e
estrutural, mas preciso entender que segmentos especficos da populao podem se encontrar em situao de desvantagem devido a caractersticas ou situaes particulares. Por exemplo, mes com filhos
pequenos e que so as nicas responsveis pelas famlias, e que tendem
a conhecer uma situao de grande desvantagem em termos de renda
corrente e maior risco da situao de pobreza.
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A argumentao anterior permite rapidamente indicar que o debate sobre a queda da desigualdade, realizado no pas na dcada passada,
esteve circunscrito s alteraes na distribuio de renda corrente antes da imposio fiscal. Ademais, tais alteraes encontram-se predominantemente associadas s formas de renda propiciadas pelo trabalho
(salrio, rendimento do trabalho autnomo e pr-labore) e pela proteo social da previdncia e da transferncia de renda5. Os limites da
anlise da queda da desigualdade encontram-se, em grande medida,
determinados pelo escopo metodolgico do sistema nacional de estatstica, em especial da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(Pnad), que ampara a quase totalidade das anlises.
Os diversos estudos realizados discutem a contribuio que as rendas do trabalho e da proteo social, procurando identificar a maior
ou a menor contribuio que cada uma delas teve para a reduo da
desigualdade. A totalidade deles se circunscreveu obrigatoriamente
anlise da renda corrente. Somente alguns poucos esforos foram
realizados visando a conhecer a desigualdade da renda corrente disponvel, sendo que seus resultados indicam que o sistema tributrio
nacional tem impacto negativo.
O conjunto dos esforos permitiu mapear e explicitar a contribuio que alguns institutos, como o salrio mnimo e a transferncia
de renda, e o aumento do emprego tiveram na queda da desigualdade
de renda corrente. Em suma, ao se falar da queda da desigualdade de
renda corrente ocorrida, os estudos abordaram e abordam uma dimenso relevante, mas que insuficiente para revelar a evoluo e a
complexidade do quadro de desigualdades socioeconmicas presente
no pas, seja no que se refere a determinantes econmicos como aos
de natureza social.
O reconhecimento da limitao das anlises sobre a desigualdade no minimiza nem reduz a importncia dos esforos realizados.
Ao contrrio, explicita, de um lado, a consistncia das alteraes
ocorridas na distribuio da renda corrente, na medida em que a
5 Uma reviso das principais abordagens realizadas sobre a queda da desigualdade de renda corrente pode ser
realizada a partir dos ensaios de Oliveira e Rios Neto (2006), Saboia (2007), Barros et alli (2077 e 2008) ,
Hoffmann (2007), Dedecca (2007), Kertenetzky (2009), Baltar, Leone e Maia (2010), Lavinas (2010), Barros et alli (2010), Soares (2011), Cacciamali (2011). Ver Salm (2007) para uma anlise sobre a importncia
de uma abordagem mais ampla sobre a desigualdade socioeconmica.
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Grfico 1
Brasil. Indicadores de desigualdade. 2003/2009
29
28
27
30 4,0 1
3,5
3
4
3,0
2,5
2,0
26
1,5
25
1,0
0,5
24
8
9
23
22
10
Posio em 2009
Mudana 2003-2009
21
11
12
20
13
19
14
18
17
15
16
Legenda
1 - Rendimento bruto do trabalho
2 - Rendimento bruto do trabalho mais transferncias totais
3 - Rendimento mdio da poltica pblica
4 - Incidncia do ensino mdio
5 -Taxa de analfabetismo
6 -Taxa de escolarizao de crianas de 6 a 14 anos
7 - Defasagem escolar (6 a 14 anos)
8 - Razo dependncia
9 - Proporo de famlias com chefia feminina
10 - Densidade morador por banheiro
11 - Proporo de famlias com rede inapropriada de esgoto
12 - Densidade de morador por dormitrio
13 - Proporo de famlias sem acesso energia eltrica
14 - Proporo de famlias sem gua encanada
15 - Nmero mdio horas por semana dedicadas aos afazeres domsticos (mulheres)
16 - Proporo de famlias com residncia inferior a 4 anos
17 - Proporo de famlias com combustvel inapropriado do fogo
18 - Proporo de famlias sem filtro de gua
19 - Proporo de famlias sem parede apropriada
20 - Proporo de famlias sem banheiro exclusivo do domiclio
21 - Proporo de famlias sem coleta de lixo apropriada
22 - Proporo de famlias sem geladeira ou freezer
23 - Proporo de famlias sem telefone
24 - Proporo de famlias com pelo menos um membro com IMC abaixo do recomendado
25 -Taxa de desemprego
26 -Taxa de informalidade
27 - Incidncia do trabalho infantil
28 -Taxa de filiao sindical
29 - Incidncia do trabalho agrcola
30 -Tamanho mdio das famlias
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Economics Institute, 2009. (The Levy Economics Institute Working
Paper, n. 556).
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ponto de vista do principal objetivo afixado, pois no nos informa sobre a composio social desses pblicos. Ou seja, no temos como
saber se realmente h diversificao na composio social dos frequentadores, ou se apenas pessoas com o mesmo perfil intensificaram a frequncia. Alm disso, e isso acontece muito, o aumento do volume de
frequncia pode levar a que seus gestores e dirigentes se acomodem,
se comprazendo nos nmeros exitosos e na autossatisfao de estarem
oferecendo o melhor, prescindindo de levar em considerao a efetiva relao de seus pblicos com as obras ou atividades colocadas
disposio (o que s possvel a partir de uma anlise qualitativa dos
frequentadores). o que denomino narcisismo institucional.
No menos importante o fato de que nesse paradigma de democratizao do acesso cultura privilegia-se a oferta e considera-se a
populao apenas como pblico, e no como participante ativa da vida
cultural. Isso tem implicaes importantes na formulao de polticas.
Essa no uma questo marginal, pois se sabe que uma das maneiras
mais importantes de se formar um pblico a partir da experincia
vivida pelos indivduos: ou seja, ter a possibilidade de fazer dana, teatro ou msica, por exemplo. Isso significa a oportunidade de conhecer
essas outras linguagens e seus cdigos, de maneira a alterar a natureza
da relao com as diversas expresses artsticas.
Assim, fundamental a formulao de polticas nas quais os poderes pblicos coloquem disposio os meios para que cada indivduo
tenha vida cultural ativa, permitindo-lhe desenvolver sua capacidade de
processar as diversas linguagens e expresses artsticas, mais do que simplesmente lhe dar acesso material ao que tem mais prestgio num determinado quadro de valores estticos. Essa tambm a oportunidade de
alterar o padro de relacionamento dos indivduos com as artes, permitindo a passagem de uma relao de mero entretenimento para uma prtica que se desdobra num processo de desenvolvimento pessoal.Trata-se
aqui de contribuir para a formao global do indivduo, de investir em
sua criatividade, incidindo diretamente em sua qualidade de vida e em
sua capacidade de dar voz a suas necessidades. essa formao integral
que pode constituir o alicerce de uma verdadeira cidadania cultural.
O desdobramento do debate ao longo dos ltimos anos levou a um
novo paradigma: o da democracia cultural, que tem por princpio favore153
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Estudos recentes tm constatado o importante papel que cabe a instituies pblicas ou privadas, alm das escolas, na formao cultural
dos indivduos, desde que estabeleam uma coerente e efetiva poltica de
relacionamento com o pblico (FLEURY, 2006; 2007). Nesse sentido,
os equipamentos culturais podem cumprir um importante papel, complementar ou no, de formao e de mediao, desde que desenvolvam
uma efetiva poltica de relacionamento com seu pblico. Essa poltica
ser determinante no sentido de se estabelecer uma relao de confiana
entre a instituio e seus frequentadores, o que se reflete diretamente
na afinidade desses com as atividades oferecidas. Uma boa poltica de
relacionamento com o pblico indicador importante da receptividade
e do significado que os frequentadores tm para a instituio.
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Referncias
BOTELHO, I.; FIORE, M. O uso do tempo livre e as prticas culturais na
regio metropolitana de So Paulo. Relatrio da primeira etapa de pesquisa. So Paulo: CEM/Cebrap, 2005. Disponvel em: http://www.
centrodametropole.org.br/t_pesq_antes.html. Acesso em: abr. 2006.
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uso do filme Nenhum a menos como recurso de aprendizagem em gesto por competncias. Cadernos Ebape.BR (FGV), v. V,
p. 1-17, 2007.
FLEURY, M. T. L.; FELIPE, B.; FLEURY, A. C. C.; OLIVEIRA JUNIOR, M. M.Internationalization and performance: a comparison
of Brazilian exporters versus Brazilian multinationals. E & G. Economia e Gesto, v. 7, p. 57-85, 2007.
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A delinquncia, o crime urbano e graves violaes de direitos humanos tenderam, paradoxalmente, ao crescimento com o fim do regime autoritrio. Esperava-se que o retorno do Brasil ao estado democrtico de direito conduzisse pacificao interna e ao controle legal
da violncia, como havia ocorrido em outras sociedades do mundo
ocidental moderno. Nestas, a progressiva expanso e consolidao da
democracia social e poltica desde o sculo 19, e em especial a partir das duas grandes guerras, contribuiu para a institucionalizao de
conflitos sociais, isto , para a criao de mecanismos institucionais de
resoluo de conflitos, inclusive aqueles conflitos que envolvessem divergncias em torno da aplicao de lei e ordem. Ao longo desse perodo, tanto na Europa continental quanto na Amrica do Norte1 foram
feitos investimentos na modernizao das polcias e do sistema de justia criminal, visando a tornar mais eficiente a aplicao das polticas
pblicas de segurana e das leis penais. Por isso, se forem consideradas
as tendncias a partir de sries histricas de longa durao, a tendncia
caminhou no sentido da reduo da delinquncia e do crime urbano,
sobretudo homicdios2 (CHESNAIS, 1981).
No Brasil, desde os anos 70 do sculo passado, vrias modalidades de
delinquncia, crime e violncia tm relevado crescimento, como sejam
1 Nem todas as sociedades da Europa continental realizaram reformas no mesmo perodo e com a mesma
amplitude. O mesmo se pode dizer do Canad em relao, por exemplo, aos Estados Unidos. De qualquer
forma, a longo termo essas tendncias se tornaram imperativas para garantir segurana pblica.
2 Esto excludas dessa considerao outras modalidades de violncia, ausentes ou menos frequentes no Brasil, como terrorismo, ou violncia nascida de conflitos tnicos, raciais ou religiosos, explosivas na Europa
continental. A respeito, ver Wieviorka (1997).
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crimes contra o patrimnio (furtos, roubos, extorso mediante sequestro, fraudes de toda espcie, crimes relacionados com as novas tecnologias de comunicaes), homicdios e suas tentativas, graves violaes de
direitos humanos (linchamentos, execues praticadas por esquadres
da morte, uso abusivo da fora coercitiva por parte de agentes da ordem,
como policiais militares e civis), exploso de conflitos de toda sorte nas
relaes interpessoais e intersubjetivas (violncia domstica, violncia
contra crianas e adolescentes, violncia nas ruas entre pessoais civis,
violncia nas escolas, violncia motivada por diferenas tnicas, raciais,
ideolgicas, de gnero e gerao, violncia no trnsito). Esse perfil j
sugere que no h explicaes gerais. Cada uma dessas modalidades responde a dinmicas prprias. Conhecer suas causas requer estudos detidos, inclusive longitudinais e com focos determinados.
Conforme indicam estudos e sondagens de opinio, o crescimento
do crime urbano e de todas essas modalidades de violncia tm estimulado profunda inquietao na conscincia pblica. Seja atravs do relato
cotidiano das reportagens policiais veiculadas pela mdia eletrnica e
impressa, seja atravs das conversas igualmente cotidianas entre cidados e cidads nos espaos privados (como o lar) e nos espaos pblicos
(oficinas e escritrios de trabalho, nos bares e restaurantes, nas filas da
burocracia estatal, nos terminais de transporte pblico), so flagrados
sentimentos pblicos segundo os quais os crimes cresceram em curto
espao de tempo, tornaram-se mais violentos e no esto sendo reprimidos como esperado. No raro, tais sentimentos vm acompanhados
de julgamentos a respeito de suas razes, como tambm do perfil dos
criminosos, de como a polcia deveria agir e de como as prises deveriam ser administradas para conter os crimes.
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Grfico 1
Homicdios nas amricas e caribe. 2000-2005
Colmbia
El Salvador
Venezuela
Brasil
Guatemala
Porto Rico
Paraguai
Haiti
Amricas
Bolvia
Nicargua
Mxico
Cuba
Argentina
EUA
Chile
Uruguai
Peru
Canad
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Taxa por 100000 hab.
Nas Amricas em seu conjunto, a taxa mdia de homicdios no perodo foi de 17,8 por 100 mil habitantes. Acima dessa mdia encontravam-se pases como Colmbia, El Salvador, Venezuela e Brasil (o quarto nesse ranking de taxas mais elevadas). Abaixo, destacam-se, dentre
outros, Canad, Estados Unidos, Mxico, Argentina, Chile, Uruguai,
Cuba. No Brasil, a taxa mdia no perodo foi de 31 homicdios por
100 mil habitantes, quase o dobro da taxa para as Amricas em seu
conjunto. Essa comparao, por mais simples que possa primeira vista parecer, j indica a natureza epidmica da violncia fatal no Brasil.
No pas, a taxa de homicdio evoluiu de 9,8 ocorrncias por 100 mil
habitantes, em 1979, para pouco mais de 27 homicdios em 1998. Portando, em duas dcadas, triplicou o nmero de registros (cf. Cenepi/IBGE/
MJ/Sanesp). Os mapas da violncia tm procurado detalhar as caractersticas desse crescimento. O nmero absoluto de homicdios evoluiu de
40.507, em 1997, para 47.707, em 2007 (cf. SIM/SVS/MS, in:WAISELFISZ, 2010). Trata-se, como aponta a mesma fonte, de um incremento
de 17,8%, embora ligeiramente inferior ao crescimento da populao
brasileira no mesmo perodo (18,6%). Nesse mesmo perodo, a taxa
de homicdio por 100 mil habitantes, que era de 25,4, em 1997, cresceu para 28,9 em 2003 (ponto mais elevado da curva) e retornou a
25,2 em 2007 (cf. SIM/SVS/MS, in:WAISELFISZ, 2010, p. 20).
A distribuio regional desses registros revela enormes disparidades, assim como mudanas acentuadas no ranking de estados mais
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Grfico 2
Municpio de So Paulo. Evoluo da taxa de mortalidade padronizada
por idade, segundo causa externa (por 100 mil habitantes). 1996-2008
60,00
56,4
50,00
47,6
-68,8%
40,00
Homicdio
30,00
Ac. Transporte
20,00
Suicdio
14,9
10,00
Outros acidentes
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
0,00
de queda verificadas em outras modalidades de mortalidade por causas externas, como os acidentes no trnsito, outras modalidades de
acidentes e suicdios.
O mesmo estudo revelou que a queda incidiu sobre as taxas de
todos os grupos etrios, de homens e mulheres, de vtimas negras e
brancas e de moradores em reas com diferentes graus de excluso
social. No entanto, a queda foi mais intensa em grupos sociais determinados: os homens, os jovens de 15-14 anos e de 25-34 anos, e os
habitantes de reas de excluso social6 extrema ou alta. Alguns dados
ilustrativos: em 2001, a taxa de homicdios/100 mil habitantes nas
reas de extrema desigualdade era de 76,5; caiu para 15,81 em 2008.
Na rea de alta excluso social, a taxa era de 51,36 homicdios/100
mil habitantes no incio do mesmo perodo; reduziu-se para 14,53 no
final do perodo considerado. Mais significativo verificar que as quedas foram elevadas nos estratos etrios de 15-24 anos, habitantes das
reas de extrema excluso (83,2%) e alta excluso social (76,3%).
Embora ainda possam ser consideradas preliminares, as anlises j indicam que as quedas tm favorecido justamente os grupos sociais mais
vulnerveis violncia fatal. Sugerem, tambm, forte associao entre
a queda dos homicdios e as mudanas recentes na economia brasileira,
um tema a merecer anlises mais acuradas.
6 A metodologia utilizada (critrios e procedimentos) na definio das reas de excluso encontra-se detalhada no estudo referido (Peres et al., 2011).
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casos, pois que o registro policial depende da disposio e vontade da vtima em denunci-lo. Sabe-se, por vrios estudos, que constrangimentos
de vrias espcies impedem que a maior parte das vtimas demonstrem
essa disposio ou vontade (cf. SEADE, vrios anos).
Por fim, os crimes relacionados com entorpecentes tm destacado
papel na composio desse quadro que retrata a evoluo da violncia
e dos crimes, no Brasil, no Estado de So Paulo e especialmente na
capital. Nesta, as taxas de ocorrncias envolvendo entorpecentes evoluram de 33,80/100 mil habitantes, em 1996, para 60,62/100 mil,
em 2008. Portanto, quase dobraram. Tendncias semelhantes podem
ser observadas na regio metropolitana e no interior do Estado. Na
regio metropolitana, no perodo considerado, as taxas sobre 100 mil
habitantes evoluram de 17,39 para 47,31, aumento portanto maior
do que o verificado na capital. No interior, evoluram de 76,75 ocorrncias/100 mil habitantes para 131,99, em 1996 e 2008, respectivamente. Trata-se de uma taxa bem acima da mdia para o Estado em seu
conjunto (52,78 e 94,99 ocorrncias/100 mil habitantes, respectivamente em 1996 e 2008) (cf. SEADE, vrios anos).
Em particular, esses nmeros parecem indicar que o crime est migrando das regies metropolitanas, como So Paulo e Rio de Janeiro, para
o interior e, sobretudo, para os estados de fronteira, do norte ao sul. De
qualquer modo, bem provvel que tais nmeros estejam revelando apenas uma parte do consumo e do comrcio ilegal de drogas, j que tais
ocorrncias dependem de circunstncias determinadas, como denncias,
flagrantes efetuados pela polcia, maior ou menor disposio do aparelho
repressivo para conter tais crimes, polticas de segurana conjunturais.
Alm desses dados, seria necessrio ainda considerar uma srie
de outros fatos que frequentemente no comparecem nas estatsticas oficiais ou, quando comparecem, so classificados como homicdios, latrocnios, extorso mediante sequestro. Paradoxalmente, os
avanos da democracia no Brasil tm ocorrido em paralelo a graves
violaes dos direitos humanos. Ao crime tem-se associado a ao
de justiceiros e esquadres da morte, muitos dos quais compostos
por pessoas civis e policiais (militares e civis). Linchamentos, que
sempre existiram na sociedade brasileira, comearam a ocorrer com
maior frequncia, sobretudo nas capitais de So Paulo e Salvador,
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Grfico 3
Estado de So Paulo. Evoluo das taxas de mortos em confronto com a
policia civil, por 100 mil habitantes. 1996-2008
0,50
0,45
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
1996
1997
1998
1999
Capital
2000
2001
2002
Grande So Paulo
2003
2004
Interior
2005
2006
2007
2008
Estado
Fonte: SSP-SP
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Referncias
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ADORNO, S.; PASINATO, W. Violncia e impunidade penal: da criminalidade investigada criminalidade detectada. Dilemas: Revista
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DIAS, C. N. C. Da pulverizao ao monoplio da violncia: expanso e
consolidao do Primeiro Comando da Capital (PCC) no sistema
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afetando a legitimidade e limitando a capacidade de atuao das ouvidorias, uma vez que so dependentes desses governos, para recursos
humanos e materiais.
O desenvolvimento da referida metodologia teve como objetivo
criar um mtodo padronizado para coleta e anlise de informaes,
que permitisse superar parte desses obstculos e assegurasse a coleta
sistemtica de informaes, a possibilidade de comparao dos dados
ao longo do tempo, e que diminusse a sempre possvel contaminao
dos dados pelos valores ou crenas de quem os coleta, e o risco de os
coletores manifestarem tendncias contra ou a favor das foras policiais.
Os procedimentos de trabalho consistiram, inicialmente, na elaborao do panorama geral e em anlises do perfil das ouvidorias em 2008,
da perspectiva dessas ouvidorias para fazer o controle externo das polcias e monitorar os casos de letalidade nas aes policiais. Para isso, a
equipe de pesquisa NEV/USP visitou cada uma das 14 ouvidorias ento
existentes, tomou conhecimento dos seus procedimentos e rotinas, aspectos estruturais e de gesto, entrevistou ouvidores e funcionrios. A
partir desse levantamento, e de pesquisa na literatura nacional e internacional, foi desenvolvida a metodologia a ser utilizada pelas ouvidorias.
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Autonomia e independncia
A autonomia e independncia em relao aos rgos que ir fiscalizar uma das premissas bsicas de uma agncia de controle. Em
2008, das 14 ouvidorias: oito estavam regulamentadas por lei; trs por
decreto; duas por lei e decreto; e uma no apresentava nenhum embasamento legal. Ouvidorias regulamentadas por lei so mais estveis,
uma vez que no ficam vulnerveis s mudanas de governo. Contudo,
se essa lei no contemplar as garantias mnimas necessrias, como nmero de funcionrios, estrutura fsica, dentre outros, a existncia da
ouvidoria fica garantida, mas no so asseguradas condies mnimas
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Aspectos estruturais
Os recursos humanos e materiais tambm so aspectos importantes que podem influenciar a eficincia das ouvidorias. Em 2008,
quatro ouvidorias ainda ocupavam instalaes compartilhadas com as
prprias secretarias de segurana ou mesmo corporaes policiais,
um fator que pode desencorajar as pessoas a buscarem a ouvidoria
como canal para denncias. Em trs ouvidorias, o controle do acesso
na portaria feito por policiais, mediante a apresentao de documento de identificao.
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Em 2008, apesar dos avanos no acesso internet, apenas seis ouvidorias possuam pginas prprias. Somente cinco ouvidorias tinham
suas informaes apresentadas nos sites das secretarias de segurana
de seus respectivos estados; e em apenas uma corporao policial foi
possvel encontrar, em seu website, o atalho para a pgina da ouvidoria
de polcia.
Aspectos de gesto
De maneira geral, as atividades da ouvidoria so determinadas conforme o perfil do ouvidor: ouvidores mais acostumados militncia
impem um ritmo mais proativo s ouvidorias, enquanto que os ouvidores menos combativos desenvolvem um trabalho mais moderado,
muitas vezes se limitando ao registro das denncias que chegam ao
rgo.
Quanto aos procedimentos em relao aos casos trabalhados pelas
ouvidorias, metade delas limitava suas aes ao registro do caso e seu
posterior encaminhamento Corregedoria de Polcia ou ao Ministrio
Pblico. Feito o encaminhamento, a cobrana por respostas para os
casos no era a regra. Em vrias situaes, eram expedidas apenas respostas padronizadas aos cidados que buscavam a ouvidoria, indicando
que a reclamao havia sido encaminhada s instncias devidas. Ouvidorias que exerciam algum acompanhamento dos casos monitoravam
o andamento das investigaes at a fase judicial.
Ainda que a letalidade nas aes policiais seja alta em todo o pas,
cinco ouvidorias no realizavam nenhum acompanhamento sistemtico desses casos. Dentre as outras oito que desenvolviam algum acompanhamento, apenas trs delas tinham feito anlises mais detalhadas.
Alm do registro ou acompanhamento dos casos que recebem,
poucas ouvidorias desenvolvem atividades em parceria com outras
instituies. Nesses poucos casos, desenvolvidos por iniciativa prpria
dos ouvidores, a ouvidoria tenta tornar-se mais conhecida entre a populao e entre os prprios policiais, ou busca apoio para o processamento e acompanhamento jurdico dos casos mais graves.
Comum a todas as ouvidorias a elaborao de relatrios peridicos das atividades desenvolvidas. Contudo, apenas oito ouvidorias
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Consideraes finais
Dentre os obstculos apresentados, a falta de independncia poltica e econmica parece representar o principal entrave s ouvidorias. Para que o controle externo se traduza em mudanas, precisa ser
pensando e implementado como rgo moderno e ter fundamentao
legal que garanta os requisitos mnimos para trabalho eficiente de controle externo da atividade policial. Apesar da grande heterogeneidade
das ouvidorias de polcia no pas, possvel identificar algumas semelhanas que permitem demarcar a existncia de trs grupos que
caracterizam esses rgos como mais prximos ou mais distantes de
um modelo ideal de ouvidoria.
O grupo mais prximo do modelo ideal composto de cinco ouvidorias, nas quais a sociedade civil participa da escolha do ouvidor; os
ouvidores possuem mandato para o exerccio do cargo; e lhes proibido ter qualquer vnculo com as instituies policiais. So ouvidorias
que possuem maior independncia para o exerccio do controle externo, mas que, por essa mesma razo, carecem de recursos, uma vez que
dependem do repasse de verbas feito pelas secretarias de segurana.
O grupo intermedirio formado de seis ouvidorias cujos ouvidores
no possuem vnculos com as polcias, mas tambm no possuem estabilidade no cargo; e suas atividades ficam restritas ao recebimento de
queixas e emisso de respostas padronizadas aos reclamantes. O terceiro grupo formado pelas trs ouvidorias que mais se distanciavam
do modelo ideal. Nessas ouvidorias, os ouvidores so policiais ou expoliciais, indicados pelos secretrios de segurana ou governadores de
estado. Justamente por terem vnculos com as polcias, esses ouvidores
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Referncias
ARAJO, Osvaldina. O controle da atividade policial, um olhar sobre
a Ouvidoria do Sistema de Segurana Pblica do Estado do Par.
2008. 169 f. Dissertao (Mestrado em Sociologia) Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo,
So Paulo, 2008.
COMPARATO, Bruno. As ouvidorias de polcia no Brasil: controle e participao. 2005. 261 f. Tese (Doutorado em Cincia Poltica) Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de
So Paulo, So Paulo, 2005.
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Polticas Pblicas:
vetores polticos
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Polticas Pblicas:
o vetor poltico e a interveno do Ministrio Pblico
Jorge Luiz Ussier
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1) Em todas as regies do estado e na capital existe uma pactuao2 detalhada definindo o que o estado e os municpios devem fazer (por
exemplo: dengue, desde a preveno at o tratamento e internao
dos doentes). Ocorre que a discusso desse pacto, na Comisso Intergestores Bipartite (CIB), muitas vezes acaba sendo poltico-partidria, a depender de que partido governa tal ou qual municpio,
acabando por atrapalhar muito a organizao regional do sistema.
2) Para integrar o SUS, os hospitais e demais equipamentos de sade
so cadastrados e o interesse poltico nunca deveria aparecer nessa
questo, em que apenas deveriam prevalecer critrios tcnicos. No
entanto, o interesse poltico aqui tambm mostra sua(s) cara(s).
Agora a hora no Estado de So Paulo das Organizaes Sociais
(OS) que so qualificadas pelo gestor estadual ou municipal para
prestar servios no SUS, e das Organizaes da Sociedade Civil
de Interesse Pblico (Oscip) que so qualificadas no Ministrio da
Justia para prestar servios no SUS. H muito interesse econmico e poltico nessas organizaes, e o vetor poltico aqui impera.
Um exemplo especfico dessa situao relativa ao terceiro setor:
um hospital estadual de uma cidade da Grande So Paulo tinha um
oramento anual por volta de R$ 60 milhes; logo depois de oscipizado, no ano seguinte o oramento passou a mais de R$ 170 milhes.
Um aumento de quase 300%, mais do que suficiente para justificar a
propalada eficincia da administrao terceirizada.
Na mesma linha, um outro exemplo: um centro municipal especializado para tratamento de dependentes qumicos, gerido por uma OS,
com 80 leitos a um custo de R$ 8.000,00 mensais cada um. A pergunta
2 O Pacto pela Sade de 2006 ( uma portaria; vieram outras depois), que consistiu em um compromisso assumido pelos gestores do SUS, por meio do Ministrio da Sade, do Conselho Nacional de Secretrios de Sade
(Conass) e do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (Conasems) teve como um dos objetivos
principais especificar exatamente o que devem fazer a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios,
segundo essa regionalizao e hierarquizao. Assim, se um usurio est doente e entra no SUS pela porta de
entrada, deve ali ser atendido no que for possvel (por exemplo: ateno bsica, da prefeitura) e depois levado
a um hospital de referncia para um atendimento mais complexo (mdia ou alta complexidade, em prefeituras
de cidades maiores ou, mais comum, no estado); terminado esse tratamento, retorna para a origem e segue,
por exemplo, com os remdios (sistema de referncia e contrarreferncia). Nesse percurso, um absurdo
admitir a ingerncia poltica e de partidos porque, como se v, todos devem trabalhar em conjunto, dentro de
sua competncia, e em acordo com os demais que auxiliaro no tratamento ou na cura do doente.
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Fonte: http://www.conjur.com.br/2011-mar-28/ministros-justica-definir-politicas-publicas-revela-anuario.
*Com base em julgamento de caso concreto
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Conflitos Intergovernamentais
Humberto Falco Martins
Introduo
Este texto tem como tema os conflitos intergovernamentais. No senso comum, a ideia de conflito possui conotaes negativas: de oposio
de ideias e interesses, escolhas entre situaes que podem ser consideradas incompatveis, dilemas, choque, situaes antagnicas que perturbam a ao ou a tomada de deciso. Esse vis negativo faz os conflitos
serem considerados ruins a priori, levando a situaes de incmodo resultado da concorrncia de respostas incompatveis, choque de motivos,
informaes desencontradas. Por outro lado, no h na literatura gerencial, nem na literatura de cincia poltica, uma definio muito clara
ou concisa a respeito do que sejam conflitos intergovernamentais e, por
extenso, extragovernamentais, supragovernamentais, etc.
Existem muitas teorias sobre conflitos polticos, mas no especificamente sobre conflitos intergovernamentais. Mas h, em particular na
literatura brasileira, duas tradies. A primeira a de focar a questo
dos conflitos intergovernamentais sob a tica da federao, a partir da
tridica federativa (Unio, estados e municpios): conflitos entre governo federal e governos estaduais, entre governo federal e governos municipais, e entre governos estaduais e governos municipais. O que essa
literatura revela so desequilbrios estruturais: o federalismo autrquico; a descentralizao autrquica; o estadualismo; o municipalismo; a
centralizao da Unio; modelos de relacionamento Unio e municpios
que no passam pelos poderes estaduais; desequilbrios decorrentes do
federalismo fiscal; a fragmentao de determinadas polticas nacionais,
que se desequilibram ao tentarem se relacionar com distintos nveis de
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Governana colaborativa
Imagina-se que, a partir de determinados arranjos multi-institucionais, tanto para a formulao quanto para a implementao de polticas pblicas, diversos tipos e nveis de governo se relacionam de n
maneiras diferentes. claro que no bojo dessas distintas inter-relaes
e saindo um pouco do corte apenas federativo, que Unio, estados
e municpios, a se tem, alm das relaes da tridica federativa, as
relaes Estado-Estado, municpio-municpio e, levando mais radicalmente ao p da letra a ideia da relao intergovernamental, governos
municipais, estaduais e federais, com governos supranacionais, como,
por exemplo, no Brasil, em relao ao caso do Mercosul.
A aposta aqui, muito ousada at, lanar a suposio de que esses
arranjos, que acontecem cada vez mais frequentemente, pautam muito mais as relaes intergovernamentais do que o desenho federativo,
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seja micro ou meso, no se pauta pelo desenho federativo, mas congrega um conjunto de municpios e de estados que tenha a ver com
determinadas intervenes ou problemas, e no necessariamente
respeita as fronteiras geogrficas da diviso poltica. Claro que h
uma imensa pluralidade de interesses, demandas, expectativas e vises sobre o futuro, sobre problemas, sobre solues; distintos atores governamentais muito heterogneos, com distintas capacidades
de cooperar, de colaborar e de competir; com injunes e conexes
globais, que s vezes so determinantes para pautar as relaes intergovernamentais.
O que se buscar apresentar aqui uma espcie de lista de possveis
objetos de conflitos intergovernamentais que podem ocorrer, baseada
em problemas ou disfunes que normalmente se tm observado. Preliminarmente, sero comentados alguns possveis elementos disfuncionais das relaes intergovernamentais, em quatro grandes grupos
que podem ser chamados de elementos funcionais importantes para
que esses arranjos de governana funcionem bem, dentro de determinados padres de racionalidade. O primeiro elemento a estratgia.
Ela tenta responder o que esse arranjo de governana e suas relaes
intergovernamentais buscam entregar, alcanar, ou para quem e qual
a finalidade, ou seja, o propsito e o conjunto de beneficirios. O segundo elemento, a base operacional, o grande grupo de questes que
diz respeito ao que realizado efetivamente: quem faz o qu para que
os propsitos sejam alcanados, ou seja, a perspectiva das operaes ou
dos processos de trabalho, e isso tem a ver com o como e com o por
quem feito. O terceiro grupo diz respeito ao modelo de governana
do arranjo de governana, e aqui se abusa da palavra governana, mas
busca-se saber como esses arranjos intergovernamentais so geridos,
quais instncias decidem, quem, como e o qu se decide, o que se controla, quem presta contas do qu e em relao a qu, quem monitora,
avalia e quem se responsabiliza diante de quem a respeito do que
feito, dos recursos que so alocados, etc. E o ltimo grupo diz respeito questo do suporte: quem proporciona dinheiro, quem aloca
conhecimento, quem aloca os recursos no sentido amplo, financeiros,
oramentrios, pessoas, logsticos, tecnolgicos, etc. que esto envolvidos nesses arranjos.
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Estratgia
No Quadro 1, a primeira lista representa o ideal em relao estratgia, ou seja: que esses arranjos de governana pudessem, primeiro, ter
uma declarao muito clara, explcita e objetiva de propsitos, resultados a serem alcanados e iniciativas, com clareza e coerncia programticas. Segundo, que esses propsitos, resultados e iniciativas sejam realmente legtimos, que atendam ao critrio de foco e ao critrio de pertinncia, ou seja, que faam sentido diante de determinados problemas e
potencialidades. E terceiro, que sejam implementveis, porque muito se
veem por a planos estratgicos mirabolantes que no conseguem definir
formas de implementao, quem vai fazer o qu, e se possvel de fato
ter recurso ou capacidade geral para implementar.
A segunda lista mostra vrios problemas que acontecem e que podem decorrer ou no de prticas predatrias; mas prticas predatrias
Quadro 1
Problemas de conflitos
intergovernamentais
Agendas paralelas,
sobrepostas, metas
ocultas, deslocamento
de objetivos
Crises de legitimidade,
imposio de padres,
problemas/deslocamento de foco e seletividade
Conflitos de vises (sobre o futuro, problemas
e solues) e valores
Falhas de implementao
(ausncia de recursos,
desalinhamento, sabotagem, boicote)
Solues
Fruns e outras
instncias/eventos de
participao, interlocuo
(audincias, consultas,
etc.), representao de
interesses
Comisses parlamentares
Diagnsticos, cenrios,
levantamentos factuais,
estudos de viabilidade,
anlises comparativas de
alternativas, avaliaes,
etc.
Pesquisas de opinio
Planos de implementao
Oramentos realistas e
fiscalmente responsveis
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singularmente costumam causar esse tipo de problema. Primeiro, agendas paralelas, sobrepostas, metas ocultas e deslocamento de objetivos.
Segundo, crise de legitimidade, quando s vezes h resultados ou objetivos colocados que no atendem s expectativas, interesses e demandas
das partes interessadas, e a se pode entrar num jogo perigoso da poltica
do mais forte tentando impor o seu desejo, seja ele legtimo ou no e
esse um terreno onde atuam os interesses esprios, politiqueiros, que
tentam sobrepor-se a interesses legtimos, que tm a ver com demandas legtimas dos interessados.Terceiro, o que muito comum, conflitos
de vises sobre o futuro, sobre problemas, sobre solues. Por ltimo,
falhas de implementao, que s vezes tm a ver com a ausncia de recurso, mas tambm com desalinhamento, sabotagem e boicote, que so
recursos vastamente utilizados no jogo da poltica predatria a estratgia a passa a ser o jogo da dissimulao e no um jogo claro da definio
de resultados de politicas pblicas a serem alcanadas.
A terceira lista do quadro apresenta o que podem vir a ser solues:
tentar colocar luz sobre essas definies sob todos os aspectos atravs de
fruns e instncias de eventos; de participao; de deliberao; de deciso; audincias; consultas; mecanismos de representao de interesses,
utilizando inclusive as comisses parlamentares que servem, dentre outras coisas, para isso tambm; estudos para tentar trazer racionalidade
a essas estratgias; diagnsticos; cenrios; pesquisas de opinio; anlises
comparativas a avaliaes anteriores; planos de implementao; oramentos realistas e com uma ncora fiscal que possa dar sustentao
implementao dessas estratgias ao longo do tempo.
Base Operacional
O segundo conjunto de questes diz respeito a como essas estratgias so implementadas, ou seja, so questes mais operacionais e
esto apresentadas no Quadro 2. Normalmente, quando h um arranjo
de governana, h uma diviso de tarefas em que cada governo tende
a se comprometer com a execuo de determinadas aes, iniciativas,
funes ou processos, para que os resultados sejam alcanados. s vezes so coisas que implicam processos mais rotineiros, estabelecidos;
s vezes so projetos que so temporrios por definio, ou executados
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Quadro 2
Elementos funcionais das redes de governana colaborativa
Base operacional
Requisitos
Integrao de processos
Parcerias baseadas
em pactuaes, entre
governos e entre estes e
terceiros privados
Compartilhamento de
base de dados
Programas e projetos
(execuo coordenada
de aes)
Co-gesto de organizaes (consrcios,
empresas, etc.)
Mecanismos laterais
de integrao (grupos,
comits, foras-tarefa)
Solues
Redesenho de
processos para alinhamento e otimizao
Novos modelos de
parceria e de entes
intergovernamentais
Integrao ou unificao de bases de dados
Gesto matricial de
projetos
Melhoria nos modelos de governana
corporativa de organizaes co-geridas
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Governana
O terceiro ponto a governana, propriamente dita, dos arranjos
de governana: como isso gerido do ponto de vista da sua cpula de
comando (Quadro 3).
O requisito para o ideal de racionalidade no mbito dessas relaes
intergovernamentais que haja instncias e mecanismos de deliberao, que sejam plurais, que sejam rotativas, que sejam representativas
dos interesses envolvidos, que tenham regras decisrias que favoream
a formao de consenso, no debate s claras, nas alternativas, com direito de contraditrio. Idem em relao a mecanismos de consulta;
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Quadro 3
Elementos funcionais das redes de governana colaborativa
Governana
Requisitos
Instncias e mecanismos de deliberao
Instncias e mecanismos de consulta
Instncias e mecanismos de coordenao
Instncias e mecanismos de gesto de
conflitos
Instncias e mecanismos de controle,
transparncia e
responsabilizao
Instncias e mecanismos de monitoramento e avaliao
Problemas de conflitos
intergovernamentais
Instncias deliberativas
pouco representativas,
com desequilbrios de
poder
Regras decisrias
sujeitas a casusmos,
manobras processuais e
manipulaes
Instncias de consulta
pouco representativas,
com vieses
Centralizao e
intermediao de nveis
intermedirios de coordenao
Limitaes da autocoordenao
Ausncia ou limitaes
de mecanismos de
gesto de conflitos (mediao, conciliao)
Ausncia ou limitaes
de mecanismos de
controle, transparncia e
responsabilizao
Ausncia ou limitaes
de mecanismos de monitoramento e avaliao
participativas
Solues
Ampliao e equilbrio na
representatividade das instncias
deliberativas, estimulando-se a
formao de coalizes e a autocoordenao em torno de questes
essenciais
Regras decisrias que assegurem
o debate, o contraditrio e favoream a formao de consenso
Ampliao e equilbrio na
representatividade das instncias
de consulta e estabelecimento de
canais de dilogo com segmentos
interessados
Uso frequente de instrumentos
de consulta, tais como audincias,
consultas pblicas, painis de
referncia, etc.
Coordenao sob a forma de
animao, buscando-se criar um
ambiente de constante interao
Uso frequente de mecanismos
de deteco e gesto de conflitos
(mediao, conciliao) e ajuste
de conduta
Estabelecimento de acordos sobre objetos e limites do controle
(regras claras de aplicao de
recursos e prestao de contas)
Estabelecimento de mecanismos,
instrumentos e posturas de transparncia e responsabilizao
Desenvolvimento de modelo
de monitoramento e avaliao
participativas que logre gerar informaes sobre o desempenho e
sua apropriao pelos envolvidos
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Suporte
Por ltimo, a questo do suporte diz respeito a problemas de insuficincia ou de interrupes no fluxo de provimento de recursos, no
apenas no oramento, mas em recursos humanos, logsticos, materiais,
tecnolgicos e conhecimento (Quadro 4). H problemas de insuficincia, de fluxo de suprimento, de subdimensionamento qualitativo
e quantitativo no caso de pessoas ou de equipamentos e instalaes.
Muitas vezes isso se insere tambm na questo das estratgias de sabotagem, ou nas estratgias de boicote. Muitas vezes h direcionamento
ou at superdimensionamento.
Quadro 4
Elementos funcionais das redes de governana colaborativa Suporte
Requisitos
Problemas de conflitos
intergovernamentais
Solues
Insuficincia, problemas
de fluxo e rigidez na
gesto de recursos oramentrios e financeiros
Subdimensionamento
(qualitativo e quantitativo) da fora de
trabalho, dificuldades de
contrataes temporrias,
limitaes da gesto de
RH de servidores
Sub ou superdimensionamento da infraestrutura
de TIC
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Algumas das solues possveis so: aprimorar o planejamento oramentrio; tentar no contingenciar ou definir estratgias de garantias (fundos garantidores em alguns casos); promover uma gesto de
recursos humanos voltada para os resultados; uma gesto de compras
e aquisies mais transparente e mais responsvel; e planos diretores
de tecnologia de informao e comunicao.
Consideraes finais
De volta questo de partida: os conflitos so bons ou so ruins,
ou so inerentes realidade governamental? As trs coisas ocorrem.
O problema no o conflito em si, o conflito que decorre da ao
poltica predatria sobre esses arranjos de governana. Nesse caso, no
haveria nenhuma dvida de dizer que esses conflitos so ruins e o ideal que eles no existissem, ou no limite que eles fossem residuais.
Mas a se entra na discusso sobre a possibilidade de se eliminarem a
corrupo, a predao poltica, a m poltica, ou se o melhor que se
pode almejar manter esses males, essas desgraas institucionais, sob
controle, ou sob determinados limites o que, talvez, as experincias
de democracias mais consolidadas nos ensinem. Em todo o caso, o
Brasil no tem um estado patrimonial residual; ele forte, influente,
ele pulsa,vibra muito dinamicamente ainda em nossa cultura poltica.
medida que as instituies se consolidam e avanam e que a prpria sociedade se democratiza, os cidados aumentam a sua conscincia a respeito de resultados e de recursos que so alocados. A tendncia
que esse estado patrimonial v se tornando cada vez mais residual.
Mas, por enquanto, esse ainda um desafio muito presente no caso
brasileiro. O conflito decorrente disso obviamente prejudica o desempenho, a alocao de recursos e o desenvolvimento do Brasil.
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Desafios Metropolitanos
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Introduo
O continuado perodo de chuvas desde meados de 2009 at o
primeiro trimestre de 2010, em uma grande poro do territrio do
pas, notadamente no litoral e na regio Sudeste, e os diversos fatos
trgicos ocorridos e amplamente noticiados pela imprensa provaram
exausto a obsolescncia dos padres tecnolgicos com os quais so
projetados, implantados e geridos os sistemas de drenagem em reas
urbanas, assim como a importncia desse setor nas condies de sustentabilidade do territrio urbano.
O que se constata que um sistema de drenagem precrio tem repercusses em todo o territrio urbano, comprometendo as suas condies de sustentabilidade. Merece destaque os fatos da drenagem
comprometerem todos os indicadores de salubridade ambiental, pela
presena de guas estagnadas e poludas, ou seja, guas no drenadas
com resduos slidos no coletados, com esgotos no coletados, com sedimentos e detritos, etc. Ressalte-se que essas interferncias no se restringem aos sistemas de saneamento bsico, mas podem se estender aos
servios de transporte e s condies de mobilidade daquele territrio.
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de consulta sociedade e usurios para aplicao desses recursos financeiros; ii) a unidade bsica de gesto, de planejamento, de arrecadao
e de aplicao dos recursos a bacia hidrogrfica; iii) o objetivo fundamental da gesto e do plano da bacia a garantia permanente de usos
mltiplos das guas da bacia.
O marco regulatrio do setor Saneamento Bsico por sua vez,
de acordo com a Lei Federal n.11.445/2007, estabelece os seguintes quatro servios como constituintes do setor: i) abastecimento de
gua potvel; ii) esgotamento sanitrio; iii) limpeza urbana e manejo
de resduos slidos; e iv) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Nessa lei, o sistema de drenagem e manejo de guas pluviais
urbanas definido como o conjunto de atividades, infraestruturas
e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de
transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de
cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas
reas urbanas.
Esses dois marcos legais alteram profundamente a concepo dos
componentes de sistemas de drenagem urbana e de controle de enchentes e indicam a necessidade de inovaes em tecnologias que permitam interpretar e atuar sobre a situao de grande precariedade dos
sistemas pblicos de drenagem urbana do estado e do pas.
Permanece, contudo, uma grave indefinio quanto s reparties
de competncias entre os entes federativos no tratamento das questes: projeto, execuo de obras, operao e manuteno das estruturas e, principalmente, licenciamento (ou outorga) dos empreendimentos. Somente como exemplo, cite-se o caso do Estado de So Paulo,
cujos sistemas de drenagem so outorgados pela autarquia estadual
Departamento de guas e Energia Eltrica do Estado de So Paulo
(Daee), que acumula tambm as atribuies de projetar e executar as
obras de drenagem, principalmente em rios intermunicipais.
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desafios metropolitanos
Dessa pesquisa, transcreve-se especificamente a Tabela 1 que identifica os fatores agravantes de inundaes e/ou alagamentos em municpios, indicando para a regio Sudeste, como fatores principais, obstruo de bocas de lobo e ocupao intensa e desordenada do uso do
solo, seguindo-se os fatores dimensionamento inadequado, obras
inadequadas e lanamento de resduos.
Tabela 1
Percentual de municpios que sofreram inundaes
e/ou alagamentos, por fatores agravantes,
segundo as grandes regies 2008
Grandes
Regies
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
Outro
Brasil
30,7
45,1
31,7
43,1
15,8
18,6
21,3
30,7
19,3
Norte
26,7
37,3
30,0
50,0
16,7
16,0
22,7
32,7
26,0
Nordeste
22,4
34,5
31,4
45,8
17,4
18,0
17,9
30,3
22,4
Sul
37,2
54,5
30,5
35,6
14,8
20,7
16,5
26,4
16,9
Centro-Oeste
28,9
35,5
28,9
35,5
17,4
14,9
20,7
29,8
23,1
Dessa forma, como atesta esse censo nacional do IBGE, constatamse como necessidade fundamental e objetivo prioritrio em relao aos
sistemas de drenagem urbana a proposio e a validao de solues
tecnolgicas viveis para dimensionamento, implantao, operao e
manuteno dos diversos elementos constituintes de um sistema de
drenagem urbana.
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desafios metropolitanos
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Associada a essas trs etapas na escala das bacias, d-se a implantao de redes de drenagem apostas aos sistemas virios urbanos, consolidando a viso de um sistema de drenagem convencional, que tambm
adota as diretrizes de retirada das guas pluviais do contexto urbano e
de transferncia das vazes para reas a jusante.
Figura 4
BL
BL
BL
BL
BL
PV
BL
Meio fio
BL
BL
CL
Coletor
BL
CL
BL
BL
PV
BL
Calada
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desafios metropolitanos
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desafios metropolitanos
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desafios metropolitanos
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desafios metropolitanos
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Para o domnio 2 da bacia, seis opes de estruturas abertas ou fechadas para dissipao da energia dos escoamentos, com eventual
aproveitamento paisagstico das opes abertas, na escala de sub-bacias. As propostas 2A a 2F so: 2A: escadaria hidrulica; 2B: interligao das galerias em desnvel atravs de poo; 2C: bacia de dissipao;
232
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desafios metropolitanos
A CHIOCCIOLA
A GRADINI
CONTRAPPOSTI
A POZZO
A VASCA DI
DISSIPAZIONE
pozzo
Sez. A - B
canale collettore
p.c
Variabile
A
rampa elicoidale
pozzo di caduta
collettore fogna
Sez. C - D
F
E
C
condotto di
collegamento
pozzo
D
Sez. E - F
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o projeto dever avaliar os espaos disponveis e propor alternativas que possam explorar, em segurana, o potencial paisagstico dessas estruturas em reas urbanas;
dever ser providenciado acesso de equipe de manuteno
e operao e de equipamentos de limpeza estrutura dos
dissipadores;
dever ser monitorado continuamente, especialmente aps cada
chuva.
FIgura 7
desenHo de concePo da ProPosTa 2F
concepo de estrutura de lagos permanentes e espaos inundveis, localizados em praas e parques pblicos, na escala de subbacias proposta 3A para o domnio 3 da bacia conforme bases
gerais definidas a seguir.
Proposta especfica 3A: estrutura que coleta resduos e capta, reserva e
permite utilizar gua pluvial, associada ao sistema de drenagem convencional, onde o nvel da gua subterrnea pouco profundo.
Essa estrutura tem lagos permanentes, reas inundveis adjacentes
e pode receber guas dos escoamentos superficial e/ou das galerias.
Essa estrutura tem caixa de chegada de galerias e escoamento
superficial para reteno e retirada de detritos e resduos carreados
pelas chuvas.
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desafios metropolitanos
Planimetria
generale
soggetta ad allagamenti
meno frequenti
T > 10 anni
98,8
98,6
98,4
98,2
Livello di invaso
Laghetto
permanente
95,70
100
98,00
95,90
95,50
Livello di invaso
95,30
Vasca II
(Impermeabile)
95,50
Area copertura
vasche, utilizzabile
a scopi ricreativi
17/12/2013 08:59:38
17/12/2013 08:59:39
desafios metropolitanos
237
17/12/2013 08:59:39
17/12/2013 08:59:39
Reforma Poltica
17/12/2013 08:59:39
17/12/2013 08:59:39
A Reforma Poltica,
entre a Expectativa e o Silncio
Marco Aurlio Nogueira
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constrangedor que os candidatos no falem de poltica no momento mais nobre da poltica, quando se acredita que muitas coisas
possam ser modificadas. constrangedor, mas compreende-se.
O silncio dos polticos sobre a poltica traduz a crise da poltica,
mais que do sistema poltico. Expressa uma falta de consenso sobre o
que fazer para melhorar a poltica e sobre a escala de prioridades em
que deve vir a reforma. No se sabe bem o que deve ser mudado, nem
como ou quando mudar.
O silncio reflete tambm o receio dos candidatos, que temem
perder votos se trouxerem a poltica para o centro do palco. Acredita-se que, se o fizerem, iro contra a expectativa das pessoas, que
prefeririam polticos que no fazem poltica, tocadores de obras e
distribuidores de benefcios palpveis. Os candidatos, nesse quesito, copiam um padro de governo que tem prevalecido nos ltimos
tempos, da Presidncia da Repblica aos prefeitos municipais: o
do governo positivo, de realizaes, conversas e movimentaes
em cascata, que se apresenta como dedicado a proteger e amparar
o povo, um estilo to voltado para animar o imaginrio popular e
montar um grande e nico Brasil, que terminou por afastar de si
a poltica.
O fato que a poltica converteu-se em assunto incmodo.
Mas no verdade que ningum mais ligue para ela ou que todos
estejam desinteressados do Estado e das decises pblicas.
O que ocorre que os ambientes polticos tpicos casas legislativas, partidos, mandatos parlamentares, rgos governamentais no
so alcanados pelas pessoas. Grupos e indivduos querem participar,
mas s conseguem faz-lo fora do Estado. Aderem a fruns, seminrios, assembleias, instncias participativas, movimentos, que parecem
mais receptivos dinmica social vigente. So novas formas de politizao, que ajudam a ofuscar e a lanar dvidas sobre as antigas.
O modo de vida atual participativo. Antes de tudo, porque cada
um tem de lutar praticamente sozinho para organizar a cabea, os cdigos de conduta e a prpria biografia. No dispomos de suportes sociais consistentes, sejam eles provenientes da famlia, do Estado ou das
igrejas. Estamos no mercado, ou seja, naquele ringue em que se briga
palmo a palmo por espao. Fora da, h evidentemente vida e coletivi242
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dade, mas pesam pouco no cmputo geral. Para modelar suas vidas, os
indivduos precisam ficar atentos e se mexer. A participao tornou-se
um valor, muito mais relevante, por exemplo, do que a igualdade. Participar bom, correto, meritrio.
Impulsiona-se assim a contestao do sistema representativo. Queremos que nossos representantes sejam iguais a ns, limpos, transparentes, produtivos. E ao percebermos que os atos e atitudes de alguns
polticos no so assim, fuzilamos os representantes em bloco, lhes damos as costas e passamos a pedir reformas que estanquem a corrupo
e intimidem os polticos.
Uma expectativa de reforma que se volte para moralizar a poltica
est fadada frustrao, porque elege um alvo equivocado e parte do
pressuposto, igualmente equivocado, de que a representao deveria
imitar a vida cotidiana. Produzir mais estragos que consertos, porque
ajudar a diminuir o valor da poltica e a mant-la permanentemente
s portas dos tribunais.
Claro que preciso dar uma perspectiva moral vida pblica,
impedi-la de fugir do controle. Mas no se conseguir isso nem com
mordaas judiciais, nem com reformas polticas, por mais que essas ltimas sejam importantes. Resultados efetivos somente viro se houver
fortalecimento do sistema representativo, educao poltica e mobilizao da sociedade. A Lei da Ficha Limpa interessante, mas controvertida, e sozinha far quase nada.
Uma reforma poltica digna do nome no pode privilegiar a moralizao. Seu eixo o fortalecimento democrtico das instituies,
a busca de coerncia dos partidos, a lisura dos pleitos, a expresso
facilitada e equilibrada das preferncias da populao, a incluso de
novos eleitores. Sua razo de ser a revitalizao das relaes entre
as pessoas, a sociedade civil e o Estado. a recuperao do valor da
poltica.
Porque para que se tenha poltica mais limpa e de melhor qualidade, preciso ter tambm mais poltica. A reforma de que necessitamos ser um caminho para que a sociedade se articule melhor
com o sistema poltico, projete nele seu modo de viver, pensar e
fazer poltica.
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a constiturem para si e no para seus partidos nichos de legitimao e conquista de votos que, com o passar do tempo, acabam por
corporativizar os parlamentares e atrel-los a uma lgica particularista
cega para o coletivo. Vtimas no inocentes desse sistema, os partidos
so por ele arrastados e condicionados. No participam das eleies
como foras ideolgicas ou programticas coesas, no se comportam
como expresso de um movimento orgnico dotado de opinio, mas
somente como instrumentos de luta pelo poder. Enredados pelos fios
perversos do sistema e perdendo insero na sociedade, deixam de selecionar seus candidatos ou de submet-los a alguma coerncia. Basta
analisar os personagens que passam pela propaganda gratuita para que
se visualize a gravidade da situao. O cenrio marcado pelo mais
puro bestialgico.
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minrios, debates, conferncias, muita coisa poderia ser feita para dar
maior consistncia s bancadas e aos parlamentares.
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Se, para ampliar ainda mais o quadro, pensarmos a esfera poltica e sua eventual reforma como abrangendo todas as instncias e
procedimentos em que se tomam decises que afetam a coletividade
em seu conjunto, ou boa parte dela, a reforma poltica poderia tratar,
inclusive, de decises tomadas no mbito privado, pois a se encontra,
tambm, poder suficientemente concentrado para decidir sobre questes com impacto social semelhante ao das decises estatais.
Apesar de tudo isso, a breve recapitulao, que se far a seguir,
do percurso que levou s alteraes da legislao eleitoral e partidria realizadas nas ltimas duas dcadas e a algumas das discusses que
ganharam maior realce na legislatura ainda em curso no deixa de ser
um ponto de partida interessante para se tentar discernir os caminhos
abertos reforma poltica no futuro prximo, venham eles a ampliarse para novas direes ou no.
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levada a cabo na dcada de 1980 se destinava, prioritariamente, a recuperar canais de participao perdidos na quadra anterior, geralmente
com um forte componente de repdio ao que restava do regime de
1964. O processo culmina com a promulgao da Constituio Federal de 1988, que, no entanto, no o fecha, pois projeta para um futuro
plebiscito a definio do sistema de governo, se presidencialista ou
parlamentarista.
Curiosamente, o parlamentarismo, que poderia se apresentar
como uma ruptura com o regime anterior, no conseguiu impor-se no
debate constituinte, enquanto a continuidade do sistema eleitoral proporcional, nos moldes dominantes em nossa histria, mal foi posta em
causa. A verdade, no entanto, que essa continuidade era apenas aparente, pois o bipartidarismo forado, vigente no regime de 1964, levava ao extremo os ideais do sistema majoritrio, fortalecendo a proposta de uma volta a um verdadeiro proporcionalismo, que permitiria a
expresso das mltiplas e reprimidas facetas da sociedade brasileira.
No mesmo sentido de desobstruir a livre manifestao poltica da
sociedade, ganharam fora, ao longo do processo constituinte, propostas cada vez mais radicais de garantia da autonomia popular para
organizar livremente seus partidos polticos e decidir sobre sua organizao interna. Da decorre um histrico salto de qualidade na consagrao constitucional da autonomia de organizao partidria (RABAT, 2008).
No parece descabido afirmar que, aps a promulgao da Constituio de 1988, inicia-se o ciclo atual da reforma poltica no Brasil.
Ele se desenvolve, em boa medida, ao redor das decises ali tomadas.
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funcionando adequadamente; em parte, por fim, pela prpria dificuldade poltica de se construir maioria suficiente para alterar a Constituio, indispensvel nessas matrias.
A dcada de 1990 viu desenrolar-se, por outro lado, todo o processo de adaptao da legislao eleitoral e partidria nova ordem
constitucional. A Lei Complementar n. 64, de 1990, que estabelece,
de acordo com o art. 14, 9, da Constituio Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessao e determina outras providncias, foi
promulgada. A Lei n. 9.504, de 1997 (Lei das Eleies), veio estabilizar a legislao eleitoral. Com ela, deixou de ser promulgada uma lei
especial para cada eleio, ou seja, de dois em dois anos. Desde, ento,
foram seis pleitos de dimenso nacional realizados sob a mesma Lei,
embora seus dispositivos venham sendo modificados.
Certamente, as normas mais importantes surgidas nesse perodo
vieram luz com a promulgao da Lei n. 9.096, de 1995 (Lei dos
Partidos Polticos). Nela, se combinam a preocupao dos constituintes com a afirmao da autonomia dos cidados para a organizao de
partidos livres de interferncia estatal, com a preocupao crescente
de que um sistema pouco regulado pudesse levar total desorganizao do quadro partidrio. Por isso, a Lei, de um lado, reafirma o
carter de pessoas jurdicas de direito privado dos partidos polticos e
lhes reconhece ampla autonomia para a determinao de suas regras
de funcionamento interno; e, de outro lado, favorece os partidos mais
implantados eleitoralmente, seja no acesso ao rdio e televiso, seja
no acesso a recursos do Fundo Partidrio, agora reforado por dotaes significativas oriundas do Tesouro Nacional.
Nessa segunda linha de preocupao, a Lei dos Partidos tornou
extremamente difcil o registro de novas agremiaes no Tribunal Superior Eleitoral, de tal forma que, em quase quinze anos, apenas dois
novos registros foram feitos. A importncia da Lei n. 9.096, de 1995
(Lei dos Partidos Polticos), de tal ordem que no seria exagero dizer
que, sozinha, ela constitui uma reforma poltica, cujos desdobramentos ainda esto em curso.
No se pode esquecer, por fim, a promulgao da Lei n. 9.709, de
1998, que regulamentou a execuo do disposto no art. 14, I, II e III,
da Constituio Federal, ou seja, o recurso ao plebiscito, ao referen260
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Inovaes recentes
No ltimo ano, leis importantes sofreram alteraes que merecem
ser realadas em uma reflexo sobre os caminhos pelos quais evolui a
reforma poltica.
A Lei n. 12.034, de 29/12/2009, alterou dispositivos do Cdigo
Eleitoral, da Lei dos Partidos e da Lei das Eleies.Trata-se de um bom
exemplo de inovao legislativa resultante da troca de experincias
entre dois (ou mais) poderes. que, em qualquer caso, aps a promulgao das leis, a Justia Eleitoral, cumprindo a tarefa de administrar
as eleies, regulamenta sua aplicao, atuando, nesse particular, de
maneira assemelhada do Poder Executivo. Pois bem, boa parte da
Lei n. 12.034 derivou de um dilogo do Poder Legislativo com as Resolues do Tribunal Superior Eleitoral, consagrando legalmente, ou
modificando, procedimentos j em curso. Ao mesmo tempo, porm,
algumas outras modificaes pontuais, mas de natureza mais substantiva, que vinham amadurecendo ao longo do tempo, foram includas
na legislao.
Uma inovao ainda ligada troca de experincias entre Legislativo
e Judicirio diz respeito clusula legal que determina o preenchimento de um percentual mnimo de vagas, nas listas de candidaturas
em eleies proporcionais, por mulheres (ou homens, se forem minoria na lista). Na primeira vez em que se tratou da matria, a Lei n.
9.100, de 1995, que regulamentou as eleies municipais de 1996,
determinara que vinte por cento das vagas, no mnimo, deveriam ser
preenchidas por mulheres. A seguir, a Lei n. 9.504, de 1997, que regulamentou permanentemente os pleitos eleitorais, elevou o mnimo
para trinta por cento, mas alterou a determinao, de ser preenchidas para reservar as vagas, permitindo aos partidos, na linha de uma
deciso anterior da Justia Eleitoral, deixar no preenchidas as vagas
reservadas. Com a recente Lei n. 12.034, a determinao legal voltou
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a ser a de preencher as vagas, mas a interpretao que a Justia Eleitoral lhe vai dar est em aberto.
A Lei n. 12.034, de 2009, regulamentou, ainda, a propaganda eleitoral pela internet, ampliando significativamente as possibilidades de
uso desse instrumento, em comparao com o previsto, em resolues
do Tribunal Superior Eleitoral, para as eleies de 2008, mas estabelecendo uma srie de restries, como a proibio de propaganda paga,
dentro da tradio brasileira de manter a propaganda eleitoral sob fortes condicionamentos legais.
Outra novidade a se considerar, por estar fadada a ter repercusses no futuro, a exigncia de que os candidatos a prefeito, governador e presidente da Repblica incluam as propostas por eles defendidas entre os documentos que devem instruir os pedidos de registro
das candidaturas. Trata-se de uma inovao que, em alguma medida,
contrape-se lgica do mandato representativo, aproximando-se do
mandato imperativo. Tanto assim que o deputado Jos Carlos Aleluia acabou de apresentar o Projeto de Lei Complementar n. 594, de
20101, que torna causa de inelegibilidade, em um pleito posterior, o
no cumprimento de compromissos eleitorais por candidatos eleitos
para o exerccio de quaisquer cargos. uma ilustrao de como se abre
um leque inesperado de possibilidades sempre que uma alterao
introduzida na legislao eleitoral.
De qualquer maneira, apesar do peso de algumas das inovaes
contidas na Lei n. 12.034, de 2009, certamente a novidade de maior
impacto na legislao eleitoral foi introduzida pela Lei Complementar n. 135, de 4/6/2010, que modificou a Lei Complementar n. 64,
de 1990 (Lei das Inelegibilidades), para, dentre outras providncias,
tornar desnecessrio, em alguns casos, o trnsito em julgado de determinadas sentenas para que elas produzam a inelegibilidade da pessoa
condenada judicialmente. A Lei Complementar n. 135 merece, sem
nenhuma dvida, um rigoroso estudo de caso sobre a origem e tramitao das proposies que lhe deram origem e um alentado trabalho monogrfico sobre as profundas questes polticas e jurdicas nela
1 Todas as proposies legislativas indicadas no texto podem ser encontradas na pgina da Cmara dos Deputados na internet (www.camara.gov.br), acompanhadas dos pareceres e votos que receberam ao longo da
tramitao. Trata-se de um material de pesquisa bastante rico.
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A preocupao com a possibilidade de o sistema partidrio fragmentar-se pode voltar a ganhar destaque, principalmente depois da
apresentao, pelo governo, da Proposta de Emenda Constituio
n. 322, de 2009, que cria clusula de barreira para as eleies de deputados federais, estaduais e distritais. A PEC, contudo, no recebeu,
por enquanto, qualquer encaminhamento significativo. Os defensores
de medidas desse gnero haviam conseguido introduzir uma clusula
de natureza semelhante na Lei dos Partidos Polticos, posteriormente
considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. A atual
proposta do governo caracteriza-se, de um lado, por retomar a discusso no nvel constitucional e, de outro lado, pela exigncia de um percentual mnimo de votos como barreira para a participao nas casas
legislativas mais baixo que os percentuais que vinham predominando
em discusses antigas sobre a matria.
Por outro lado, a reforma poltica pode ganhar outra amplitude se
o PL n. 2.277, de 1999, de autoria do deputado Bonifcio de Andrada, que consolida a legislao eleitoral e partidria vigente, for levado
adiante na prxima legislatura. O Projeto recebeu parecer favorvel,
em maro de 2010, na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania e encontra-se pronto para ser discutido no Plenrio, na forma do
Substitutivo apresentado pelo deputado Bruno Arajo. O mesmo efeito de ampliar o escopo das discusses pode eventualmente ser obtido
pela recentssima instalao, pelo senador Jos Sarney, presidente do
Senado Federal, de comisso destinada a reformar o Cdigo Eleitoral.
Duas ltimas observaes encerram essa tentativa de formular
um mapa da reforma poltica. Uma diz respeito s tentativas de levar
adiante a implantao de alternativas ou complementos institucionais
democracia representativa. Outra diz respeito a aprimoramentos institucionais que vm de fora da Cmara dos Deputados.
No primeiro grupo, merece referncia o processo legislativo que
se articula ao redor do Projeto de Lei n. 6.928, de 2002, de autoria
da deputada Vanessa Grazziotin, que cria o estatuto para o exerccio da
democracia participativa, e que j recebeu, junto com as proposies
que lhe esto apensadas, vrios pareceres pela aprovao, seja quanto
admissibilidade como quanto ao mrito, na Comisso de Constituio
e Justia e de Cidadania, sendo o ltimo de maio de 2010.
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Referncias
RABAT, Mrcio Nuno.Autonomia de organizao partidria: antes e
depois da Constituio Federal de 1988. In: ARAJO, Jos Cordeiro de et al.(Org.). Ensaios sobre impactos da Constituio Federal de
1988 na sociedade brasileira, Braslia : Cmara dos Deputados, 2008.
v. 2, p. 727-737.
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A indstria do petrleo relaciona-se, historicamente, com a interveno do Estado no domnio econmico. A indagao de qual papel o
Estado deve assumir quando est diante dessa indstria no recente;
registra-se de longa data tal pergunta e ao mesmo tempo as discusses
que a tentam responder.
O governo Lula, nesse sentido, desde os primeiros anncios
das descobertas de petrleo e gs na regio conhecida como prsal vem apontando mudanas na perspectiva de atuao do Estado
dentro desse setor e dentro dos sistemas jurdico, constitucional
e legal construdo scom a Emenda Constitucional n. 9/95. Argumentos para se alcanar tal escopo so vrios. Nesses argumentos,
enxergam-se, desde j, construes que ideologicamente encontram
suporte nos princpios constitucionais de soberania e de desenvolvimento nacional.
As descobertas do pr-sal geraram muitas especulaes, antes mesmo de se ter ideia e informao tcnica do tamanho da bacia e da quantidade de leo recupervel; o diretor-geral da ANP, Haroldo Lima, disse que a nova descoberta poderia assegurar em torno de 50 bilhes de
barris a mais para as atuais reservas brasileiras, podendo chegar aos 80
bilhes de barris de petrleo e gs (PEDRO, 2008, p. 1).
No comeo de 2007, as reservas brasileiras giravam em torno
dos 12 bilhes de barris. Com essas novas descobertas, o Brasil
pode se tornar um importante exportador de petrleo e um relevante player na indstria de petrleo global, visto o pas ter alcanado a autossuficincia em petrleo em 2007 (THE ECONOMIST
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and Petrobras recently announced record monthly exports for December 2008, of 620,000 b/d. Petrobras ended
2008 producing 2.4m barrels of oil equivalent per day (boe/d) (THE ECONOMIST INTELLIGENCE,
2009, p. 1). Traduo livre: No ano de 2007, o Brasil alcanou o objetivo de se tornar autossuficiente em
petrleo. As exportaes dobraram entre 2000 e 2007. A Petrobras recentemente anunciou seu recorde
mensal de exportaes de 620.000 barris por dia para dezembro de 2008. A Petrobras terminou o ano de
2008 produzindo 2,4 m de barris de leo equivalente por dia.
2 At the time of the Tupi discovery, oil prices were close to US$100/b, but since then they have fallen to around
US$40/b.Weak prospects for a significant pick-up in the medium term have raised questions about whether investors will see the project as financially viable (THE ECONOMIST INTELLIGENCE, 2009, p. 1).Traduo
livre: Ao mesmo tempo da descoberta de Tupi, os preos do petrleo estavam prximos de US$ 100/b,
mas, desde ento, esse preo vem caindo para o patamar de cerca de US$ 40/b. Fracos prospectos para um
significante aporte de investimento no mdio prazo tm levantado questes sobre a viabilidade financeira
para a explorao do pr-sal.
3 No item 9 da Exposio de Motivos n. 38, encontra-se o seguinte: em novembro de 2007, a Petrobras
anunciou que apenas a rea de Tupi, no Bloco BMS-11, localizada em guas de cerca de 2.200m de lmina
dgua, com camadas de sal de 2.000m de espessura, apresenta perspectiva de volume recupervel de at
8 bilhes de barris de petrleo equivalente. Trata-se de uma das maiores descobertas ocorridas no mundo
nos ltimos 30 anos. No prospecto Iara, no mesmo Bloco, as estimativas da Petrobras indicam volume
recupervel de 3 a 4 bilhes de barris de petrleo equivalente. Analogamente, o prospecto Guar, no bloco
BMS-9, pode ter considervel volume recupervel.
4 In fact, Petrobras said that has only estimates of the volume of recoverable oil to the discoveries of Tupi (5 to 8
billion barrels) and Iara (3 to 4 billion barrels) both in the BMS-11 block (PETROLEUM ECONOMIST,
2008, p. 1). Traduo livre: De fato, a Petrobras anunciou apenas estimativas de volume de leo recupervel para descobertas de Tupi (5 para 8 bilhes de barris) e de Iara (3 a 4 bilhes de barris), ambos no bloco
BMS-11.
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to pelo qual o Estado e a empresa vencedora da licitao de blocos exploratrios estabelecem o regime jurdico da explorao e produo.
Esse projeto de lei inaugura o contrato de partilha de produo
no regime jurdico brasileiro, significando, pois, que o contratado ir
exercer as atividades de explorao e produo a suas expensas e ser,
posteriormente, remunerado pelos custos incorridos no empreendimento, bem como perceber parcela da produo que remunere,
assim, seu capital, gerando lucro e atratividade para exercer tais atividades. O Estado, por seu turno, receber, alm das participaes governamentais e dos tributos incidentes, parcela do leo produzido. A
Petrobras ser a nica operadora de todos os blocos, bem como deter
no mnimo 30% de participao (art. 4o, art. 10, inciso III, alnea c c/c
art. 20); o governo justifica tal desenho pela reconhecida capacidade
tcnica da Petrobras (item 9 da Exposio de Motivos n. 38).
Esse carter de concentrao das etapas de explorao e produo
de petrleo e gs na regio do pr-sal vem sendo exaltado pelo governo como um mecanismo garantidor do melhor aproveitamento do
potencial l existente, pela sociedade brasileira, e coadunando com o
interesse nacional. Para tanto, no item 7 do PL em comento, encontra-se clara meno ao sentido nacionalista e estratgico dessa regio,
exaltada pelo grupo interministerial:
os dados geolgicos atuais indicam a ocorrncia de reservatrios do tipo carbonato microbial abaixo de uma extensa camada de sal que vo do litoral do
Esprito Santo at o litoral de Santa Catarina. A rea estimada de 149 mil
km, com aproximadamente 800 km de extenso e, em algumas reas, 200
km de largura, sob lmina d'gua de 800 a 3000 metros de profundidade e
soterramento de 3 a 4 mil metros. Testes indicaram a existncia de grandes
volumes de leo leve de alto valor comercial (30 graus API), com grande
quantidade de gs natural associado. Trata-se de reas nas quais so estimados
riscos exploratrios extremamente baixos e grandes rentabilidades, o que
determina a necessidade de marco regulatrio coerente com a preservao
do interesse nacional, mediante maior participao nos resultados e maior
controle da riqueza potencial pela Unio e em benefcio da sociedade .
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recursos advindos dessa atividade para setores fundamentais ao desenvolvimento econmico e social do pas, e o fortalecimento do complexo produtivo da indstria de petrleo e gs no pas.
O captulo V desse PL trata das receitas governamentais no regime
de partilha de produo, elencando to somente os royalties e o bnus
de assinatura como espcies. Ambos so excludos do clculo referente
ao custo em leo, que so os custos do contratado na execuo das
atividades de explorao, avaliao, desenvolvimento, produo e desativao das instalaes.
No caso dos royalties, no existe meno porcentagem que incidir sobre a produo excludo o custo em leo. Todavia, na Exposio
de Motivos n. 38 encontra-se relatado que tal assunto ser abordado
em momento oportuno por meio de proposio legislativa prpria
que leve em considerao as particularidades dessa compensao financeira, prevista no art. 20, 1o, da Constituio brasileira, na Lei
do Petrleo e na Lei n. 7.990/89. Conforme teor da exposio de
motivos, a legislao especifica que:
considerar os diferentes aspectos envolvidos, entre eles a perspectiva
futura de receitas oriundas da produo do petrleo e gs natural sob o
novo regime, o pacto federativo e os interesses do conjunto da sociedade brasileira, bem como os dos Estados e Municpios confrontantes. No
entanto, at que sejam estabelecidas novas regras pertinentes matria,
prope-se a aplicao da atual distribuio dos royalties e da participao
especial estabelecida na Lei n.9.478, de 1997, aos novos contratos sob o
regime de partilha.
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Acrescente-se a essas funes a de avaliar, tcnica e economicamente, os planos de explorao, de avaliao, de desenvolvimento e de
produo de hidrocarbonetos, fiscalizando o cumprimento da clusula
de contedo nacional existente nos contratos, que atualmente de
competncia da ANP para as reas concedidas. Igualmente, a Petro-Sal
dever fornecer as informaes necessrias ao desempenho da funo
regulatria da ANP.
Outras disposies presentes nesse PL cuidam dos recursos da
Petro-Sal, sobretudo das rendas vinculadas execuo de sua atividade objeto, remunerando-se, assim, pelo trabalho a ser realizado, bem
como por outros recursos provenientes de bens pblicos, privados e
de outras fontes. Ademais, encontram-se artigos delimitando alguns
corpos tcnicos e administrativos, como o Conselho de Administrao
e a Diretoria Executiva, cujos membros sero nomeados pelo presidente da Repblica. No existe meno a qualquer tipo de participao governamental nesse PL.
Na Exposio de Motivos um dos pontos de destaque a embasar a
criao dessa empresa que, a princpio, assume vrias competncias que
simplesmente poderiam ser atribudas ANP , encontra-se a aluso ao
fato de que pases com descobertas relevantes como a brasileira tambm
criaram esse tipo de empresa, guardadas as peculiaridades locais:
Entendemos, Senhor Presidente, que tal iniciativa fundamental e indispensvel necessidade de gerir adequadamente as reservas de petrleo, de
gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos em reas do pr-sal e em
reas estratgicas, permitindo ainda ratificar o compromisso de fortalecer e
modernizar a indstria nacional, sobretudo a cadeia produtiva do petrleo e
gs, assegurando tambm para as futuras geraes o produto dessa riqueza.
Assim, a criao da Petro-Sal se reveste de carter essencial para o xito do
novo modelo de partilha de produo, contribuindo para que a atuao do
Estado na defesa do interesse de todo o povo brasileiro possa ocorrer de
maneira mais efetiva e sem prejuzo das diretrizes polticas que devem ser
observadas e da viso de mdio e longo prazo que deve permear o desenvolvimento da indstria do petrleo e gs natural no Brasil .
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do pr-sal e outras a serem consideradas estratgicas, sejam eles royalties pertencentes Unio, bnus de assinatura, resultado da venda da
parcela de leo da Unio, os resultados da prpria aplicao financeira,
ou outras fontes de recursos que porventura sejam criadas e utilizadas
pelo governo para custear as finalidades institucionais do Fundo.
Esse PL traz trs pontos cruciais como justificativa para a necessidade de criao do Fundo Social, que enfocam a natureza diferente
das receitas provenientes das atividades que envolvem a indstria de
petrleo e gs. Tais pontos so encontrados no item 2o da Exposio
de Motivos n. 119/2009 (EM 119) e foram bastante ressaltados pelos estudiosos do tema de rendas petrolferas, quais sejam: a finitude
do recurso natural em si, que leva finitude da renda da derivada; a
volatilidade do preo internacional do petrleo e do gs, marcado por
fatores que vo alm da simples equao oferta-demanda, sobretudo
de cunho geopoltico de difcil previso e calculabilidade; e o fato de
implicar o ingresso de grande volume de moeda estrangeira no Brasil, ocasionando apreciao cambial, reduzindo a competitividade dos
produtos nacionais e prejudicando outros setores da economia.
Encontram-se esses dois pontos finais do item 2o, da EM 119 bastantes concatenados aos tericos que tratam da Maldio dos Recursos e Doena Holandesa (POSTALI, 2002; 2009). J quanto
finitude dos recursos naturais, o item 3o salienta a preocupao com
a extenso dos benefcios provenientes da explorao desses recursos
para as futuras geraes, in verbis: os governos devem atuar de modo
a evitar que somente a gerao atual usufrua dos benefcios da explorao de recursos finitos. Para tanto, necessrio que a riqueza do
petrleo seja transformada em ativo cujo usufruto possa ser estendido
no tempo, mesmo depois que o petrleo tenha se esgotado. A regra
de Hartwick para a aplicao das rendas de recursos naturais finitos,
portanto, alvo do PL, pois a expanso do capital fsico e humano
considerada como diretriz para a utilizao dessas rendas e a razo de
ser do Fundo Social.
Os objetivos do Fundo Social so atrelados, assim, aos trs pontos
acima comentados, demonstrando, claramente, o primeiro ponto de
compromisso com a promoo de polticas pblicas de combate pobreza e desenvolvimento da educao, cultura, da cincia e tecnolo280
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Esse PL tambm trata da poltica de investimento do Fundo, elevando como objetivo a busca de rentabilidade, a segurana e liquidez
das aplicaes financeiras, assegurando, assim, a sustentabilidade financeira para o cumprimento das finalidades institucionais abordadas anteriormente. Para tanto, est prevista a criao de um Comit Gestor,
responsvel pela administrao do fundo, incluindo a participao de
outros rgos pblicos, tais como: os Ministrios da Fazenda e do Planejamento; e o Conselho Deliberativo com a atribuio de deliberar
sobre a prioridade e destinao dos recursos financeiros resgatados do
Fundo. interessante notar que os membros desses dois rgos no
percebero qualquer tipo de remunerao, bem como os seus membros
sero definidos em atos do Poder Executivo, e o Conselho Deliberativo
contar com representantes da sociedade civil em seus quadros.
Todavia, no se discute o seguinte ponto: quais as garantias de que
os recursos do pr-sal no sero desviados para outros fins, e, dessa
forma, quais sero os mecanismos de controle? O art. 13 do PL diz
que as demonstraes contbeis e os resultados das aplicaes sero
apurados semestralmente nos termos da Lei n.10.180/2001; e o pa281
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rgrafo nico desse artigo trata da superviso a ser definida por decreto do Poder Executivo, sem prejuzo dos demais entes competentes
para fiscalizar bens pblicos; no caso em tela: o Tribunal de Contas da
Unio, o Congresso Nacional e, por que no, tambm o Ministrio
Pblico Federal.
Quanto superviso a ser desempenhada pelo Congresso Nacional, o art. 14 prescreve que o Ministrio da Fazenda encaminhar, trimestralmente, relatrio de desempenho do Fundo. Resta bvio, portanto, que as regras do PL sobre controle, superviso e fiscalizao das
receitas do Fundo Social no so suficientes para resguardar a aplicao
adequada dos recursos, ou seja, a destinao que atende aos objetivos
para os quais o Fundo foi criado. Essa uma importante questo a ser
evidenciada no momento de promulgao do PL em Lei, que sofrer
com certeza inmeras modificaes durante sua tramitao no Congresso Nacional.
Finalmente, o ltimo PL proposto pelo governo foi o de
n.5.941/2009, que cuida da previso da cesso onerosa, para a Petrobras, das atividades de pesquisa e lavra de hidrocarbonetos pertencentes Unio, com dispensa de licitao. Trata-se do retorno do regime
de monoplio de exerccio da Petrobras, porm, nesse novo cenrio,
abrange to somente as reas do pr-sal com reservas de at cinco bilhes de barris equivalentes de leo; e, alm dos royalties, a Petrobras
dever remunerar o governo por essa cesso, que poder ser em ttulos
da dvida pblica mobiliria federal. A Petrobras, quando celebrar esse
contrato de cesso, ser o titular do produto final de suas atividades e
no poder transferir ou alienar tal direito de cesso.
As participaes governamentais previstas nesse PL so somente os
royalties, que, segundo o art. 5, sero devidos e distribudos nos termos da Lei n.9.478/97. E a ANP tambm exercer as mesmas funes
constantes da Lei do Petrleo quando estiver diante do contrato de
cesso entre a Petrobras e a Unio, com o acrscimo da responsabilidade de obter laudos tcnicos das reas a serem negociadas.
O art. 9 desse PL prev, ainda, que a Unio fica autorizada a
subscrever aes do capital social da Petrobras e integraliz-la com
ttulos da dvida pblica mobiliria federal. A razo de ser para tal
previso exposta no item 2 da Exposio de Motivos n. 39/2009
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maneira, o controle, a superviso e a fiscalizao passam a ser imprescindveis, sob pena de os potenciais benefcios citados se transformarem em problemas de gesto e administrao da coisa pblica. Alis,
encontramos muitos exemplos disso no Brasil.
A racionalidade do atuar da Administrao Pblica, nesse sentido,
passa a ser fundamental. O planejamento, a avaliao e a fiscalizao
so as trades de sustentao, sem os quais os caminhos de captura
institucional por interesses egosticos acontecem diuturnamente. O
papel do Estado, dessa maneira, o de gestor da coisa pblica que
encontra na Constituio Federal sua base, por isso, ao desempenhar
suas funes, deve se respaldar em princpios constitucionais, na moralidade e na lei.
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Grfico 1
Balano de petrleo no Brasil (1998-2007)
2.000
1.500
1.000
500
0
-500
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Grfico 2
Histrico e momento de autossuficincia do consumo de petrleo no
Brasil
0.6
0.5
barrels/1000$
0.4
0.3
0.2
0.1
2030
2025
2020
2015
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
-0.1
1970
0.0
Self Sufficient
-0.2
No tocante ao gs natural, malgrado o choque de consumo ocorrido no perodo de 2008-2009, registra-se um perodo anterior positivo. As razes do choque consistiram, por exemplo, na queda das
vendas de GN para cerca de 40 MMm3/dia (menos de 15 Bi m3/ano),
no aumento da queima em flare (8 a 10 MMm3/dia), no aumento da
reinjeo em poos (10 a 12 MMm3/dia), na reduo das importaes
da Bolvia (20 a 24 MMm3/dia), no excesso de gua nos reservatrios
das hidroeltricas, acarretando o no acionamento das termeltricas
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Mil tep
10000
8000
6000
Querosene
4000
leo dsel
Gs liquifeito de petrleo
2000
leo combustvel
Gs natural
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
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petrleo e gs
Referncias
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ano base 2006. Braslia, DF, 2007.
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ano base 2007. Braslia, DF, 2008.
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d outras providncias. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Projetos/PL/2009/msg715-090831.htm>. Acesso
em: 9 set. 2009.
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BRASIL Projeto de Lei n.5.941/2009. Autoriza a Unio a ceder onerosamente Petrleo Brasileiro S.A. Petrobras o exerccio das
atividades de pesquisa e lavra de petrleo, de gs natural e de outros
hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I do art. 177 da Constituio, e d providncias correlatas. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/PL/2009/msg716090831.htm.>. Acesso em: 9 set. 2009.
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