EXCLUSIVAMENTE PARA

USO OFICIAL
FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL
Departamento de Finanas Pblicas

BRASIL ESTADO DE SO PAULO

TRANSPARNCIA DAS AES E DAS CONTAS PBLICAS

Adrienne Cheasty, Mrio Pessoa, Justin Tyson, Helio Tollini,

e Gerardo Reyes-Tagle
24 de Novembro de 2008

O contedo do presente relatrio, elaborado em atendimento a

uma solicitao de assistncia tcnica apresentada pelas
autoridades de um pas membro, reflete sugestes e
recomendaes formuladas pelo corpo tcnico do Fundo
Monetrio Internacional (FMI). Mediante autorizao prvia por
escrito das autoridades do pas, este relatrio poder ser
divulgado, de forma integral, parcial ou resumida, aos
Administradores do FMI e aos funcionrios de seus respectivos
gabinetes, bem como a prestadores de assistncia tcnica e
doadores alheios ao FMI. S poder ser divulgado, de forma
integral, parcial ou resumida, a terceiros alheios ao FMI que no
sejam prestadores de assistncia tcnica ou doadores mediante
autorizao prvia por escrito das autoridades do pas e do
Departamento de Finanas Pblicas do FMI.

ndice

Pagina

Siglas e Abreviaturas .................................................................................................................6

I. Introduo...............................................................................................................................7
II. Sumrio Executivo ................................................................................................................8
A. Funes e Responsabilidades do Governo................................................................8
B. Transparncia do Processo Oramentrio ...............................................................12
C. Acesso Pblico s Informaes...............................................................................15
D. Garantias de Integridade .........................................................................................17
III. Avaliao da Transparncia FiscalSo Paulo ................................................................19
A. Clareza na Definio das Funes e Responsabilidades.........................................19
Definio das Atividades do Governo .............................................................19
Relaes do GESP com as empresas pblicas no financeiras .......................19
Relaes do GESP com as empresas pblicas do setor pblico financeiro.....24
Relaes do GESP com o setor privado ..........................................................24
Relaes entre os trs poderes no tocante a gesto das finanas pblicas.......25
Relaes entre os diferentes nveis de governo ...............................................25
Administrao Tributria.................................................................................29
Regras de contratao ......................................................................................31
Marco legal para gerenciamento dos passivos e ativos pblicos.....................32
B. Transparncia do Processo Oramentrio ...............................................................33
Clareza e uniformidade na elaborao e apresentao do oramento .............33
Contabilidade e relatrios sobre a execuo oramentria ..............................37
C. Acesso Pblico Informao..................................................................................42
Compromisso com a publicao oportuna dos dados fiscais...........................42
Cobertura e qualidade da documentao oramentria ...................................42
A cobertura e a qualidade dos documentos oramentrios..............................43
Disponibilidade de dados fiscais de exerccios anteriores e futuros................43
Tratamento dos riscos fiscais...........................................................................45
Publicao de dados sobre dvida e outros passivos e ativos financeiros........46
Anlise das finanas pblicas no longo prazo .................................................47
Classificao oramentria ..............................................................................47
Resultado do governo geral .............................................................................48
D. Garantias de Integridade .........................................................................................49
Integridade dos processos oramentrios e contbeis......................................49
Realizao de conciliao das contas ..............................................................51
Superviso interna............................................................................................52
Superviso externa independente.....................................................................57

Tabelas
Tabela 1. Resultado das empresas pblicas .............................................................................21
Tabela 2. Participao acionria do GESP nas empresas pblicas..........................................23
Tabela 3. Execuo oramentria do Governo do Estado de So Paulo .................................50
Tabela 4. Compras por Modalidade de Licitao ....................................................................55
Tabela 5: Resumo das Recomendaes ...................................................................................60
Quadros
Quadro 1. Estrutura do Governo do Estado de So Paulo .......................................................20
Quadro 2. Guerra Fiscal...........................................................................................................27
Quadro 3. Transparncia da administrao tributria no Estado de So Paulo .......................30
Quadro 4. O Processo de Preparao do Oramento ...............................................................34
Quadro 5. Relatrio fiscal no Estado de So Paulo .................................................................44
Quadro 6. Riscos Fiscais no Estado de So Paulo...................................................................45
Anexos
Anexo 1: Indicadores e Metodologia de Auto-Avaliao .......................................................65
Anexo 2. Sumrio das Avaliaes ROSC e PEFA ..................................................................68

PREFCIO
Uma misso do Departamento de Finanas Pblicas (FAD) do Fundo Monetrio
Internacional (FMI)1 visitou So Paulo no perodo de 18 de junho a 2 de julho de 2008.
A misso atendeu a convite da Secretaria da Fazenda (SEFAZ) do Governo do Estado de So
Paulo (GESP) para realizar avaliao sobre o grau de transparncia das atuais prticas de
gesto fiscal e fazer recomendaes no sentido de aproximar-se das boas prticas
internacionais. Cumpre esclarecer que tal convite foi respaldado pelo governo federal.
A misso contou com excelente apoio das autoridades do GESP. Na SEFAZ, foram mantidas
reunies com o Secretrio da Fazenda Mauro Ricardo Costa, com a Coordenadora da
Administrao Financeira Emilia Ticami, com o Coordenador-Adjunto de Administrao
Tributria Osvaldo de Carvalho, com o Diretor do Departamento de Controle e Avaliao
Nelson Galdino de Carvalho, com a Coordenadora de Entidades Descentralizadas e
Contrataes Eletrnicas Maria de Ftima Alves Ferreira, e com os Assessores de Gabinete
Roberto Yamazaki e Tzung Shei, alm dos integrantes das equipes dos coordenadorias
citadas acima. Na SEP, a misso se encontrou com o Coordenador de Planejamento e
Avaliao Pedro Benvenuto, em conjunto com a Sra. Regina Bereta, e com o Coordenador de
Oramento Carlos Renato Barnab. Na Secretaria de Gesto Pblica a misso encontrou-se
com o Secretrio-Adjunto Marcos Monteiro e com a Coordenadora da Unidade Central de
Recursos Humanos Ivani Maria Bassoti, e com os senhores Mrio Bandeira e Horcio
Ferragino. Na Secretaria de Sade, a misso encontrou-se com a Diretora do Departamento
de Planejamento Slvia Oliveira e com a Diretora de Assistncia Social Eliana Radesca. A
misso encontrou-se ainda com o Diretor-Presidente da Nossa Caixa Milton Luiz de Melo
Santos, com o Diretor de Produtos Jorge Luiz vila da Silva e com o Diretor da Companhia
Paulista de Parcerias Toms de Paula. Na Assemblia Legislativa a misso reuniu-se com a
Comisso de Finanas e Oramento, presidida pelo Dep. Bruno Covas. No Tribunal de
Contas do Estado, a misso encontrou-se com o Diretor-Substituto da Diretoria das Contas
do Governador Ablio Silva, alm dos demais integrantes da diretoria de fiscalizao. A
misso reuniu-se tambm com o diretor da Escola de Economia da Fundao Getlio Vargas
Yoshiaki Nakano e o economista Andrea Calabi, e com o Diretor do Departamento
Econmico da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo Paulo Francini.
A misso gostaria de registrar um agradecimento especial a seu contraparte, Rafael Barroso,
Assessor Tcnico de Gabinete da SEFAZ, pelo impecvel planejamento e acompanhamento
do desenvolvimento dos trabalhos da misso, inclusive quanto a questes de logstica.

A misso foi formada por Adrienne Cheasty (chefe da misso), Mrio Pessoa e Justin Tyson (funcionrios do
FAD), Helio Tollini (do painel de especialistas do FAD) e Gerardo Reyes-Tagle (do BID). Teresa TerMinassian (directora do FAD) juntou-se misso no seu encerramento. A misso contou ainda em seu incio e
no encerramento com a participao de Paulo Medas, Representante Residente do FMI no Brasil.

6
SIGLAS E ABREVIATURAS
BGE
BEC
BID
CDHU
CEDC
CESP
CETESB
CODASP
CODEC
CONFAZ
COSESP
CPOS
CPP
CPTM
CUT
DCA
DERSA
DOE
EMAE
EMPLASA
EMTU
FAD
GESP
GFS
ICMS
IMESP
INTOSAI
IPT
IPVA
ITCMD
LDO
LOA
LRF
MEFP
METRO
MGMP
NIC-SP
OS
PAF
PEDD
PEFA
PIB
PPA
PPP
PRODESP
ROSC
SABESP
SEFAZ
SEP
SIAFEM
TCE

Balano Geral do Estado

Bolsa Eletrnica de Compras do Governo do Estado de So Paulo
Banco Interamericano de Desenvolvimento
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
Coordenadoria de Entidades Descentralizadas e de Contrataes Eletrnicas
Companhia Energtica de So Paulo
Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental
Companhia de Desenvolvimento Agrcola de So Paulo
Conselho de Defesa dos Capitais do Estado
Conselho Nacional de Poltica Fazendria
Companhia de Seguros do Estado de So Paulo
Companhia Paulista de Obras e Servios
Companhia Paulista de Parcerias
Companhia Paulista de Trens Metropolitanos
Conta nica do Tesouro
Departamento de Controle e Avaliao
Desenvolvimento Rodovirio S.A.
Dirio Oficial do Estado
Empresa Metropolitana de guas e Energia
Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano
Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos
Departamento de Assuntos Fiscais
Governo do Estado de So Paulo
Government Finance Statistics
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
Imprensa Oficial do Estado
Organizao Internacional de Instituies Superioras de Auditoria
Instituto de Pesquisas Tecnolgicas
Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores
Imposto sobre a Transmisso, Causas Mortis e Doaes
Lei de Diretrizes Oramentrias
Lei Oramentria Anual
Lei de Responsabilidade Fiscal
Manual de Estatstica das Finanas Pblicas
Companhia do Metropolitano de So Paulo
Marco de Gasto de Mdio Prazo
Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Pblico
Organizao Social
Programa de Reestruturao e Ajuste Fiscal
Padro Especial para Divulgao de Dados
Despesa Pblica e Responsabilidade Financeira
Produto Interno Bruto
Plano Plurianual
Parceria Pblico-Privada
Companhia de Processamento de Dados do Estado de So Paulo
Relatrio sobre a Observncia de Normas e Cdigos
Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
Secretaria da Fazenda
Secretaria de Economia e Planejamento
Sistema Integrado de Administrao Financeira
Tribunal de Contas do Estado

I. INTRODUO
Um dos objetivos do Planejamento Estratgico da Secretaria da Fazenda do Estado de
So Paulo (SEFAZ) garantir a transparncia de suas aes e das contas pblicas do
Estado. Desse modo, a SEFAZ solicitou que o FMI avaliasse as prticas correntes de gesto
fiscal e sugerisse eventuais aperfeioamentos tendo em vista as boas prticas internacionais.
O cdigo do FMI de boas prticas de transparncia fiscal (ROSC) foi desenvolvido com
foco nos governos nacionais, mas pode ser usado tambmaps algumas adaptaes
para avaliar sistemas subnacionais de gesto das finanas pblicas desenvolvidos e
sofisticados como os existentes em So Paulo (com mais de 40 milhes de habitantes e PIB
de cerca de USD 500 bilhes, maior que a maioria dos pases no mundo).
O cdigo do FMI avalia quatro aspectos chaves da transparncia fiscal: (i) clareza das
responsabilidades do governo; (ii) abertura do processo oramentrio; (iii) disponibilidade
pblica de informaes; e (iv) garantia de integridade das informaes fiscais. Estes critrios
esto alinhados com as duas aes estratgicas que norteiam os objetivos estratgicos da
SEFAZ, a saber: assegurar meios de comunicao institucional que garantam a transparncia
das aes e das contas pblicas e ampliar o programa de cidadania fiscal.
O cdigo foi usado para identificar os principais temas da transparncia fiscal
relevantes para So Paulo. O relatrio contm um sumrio das constataes e tambm
recomendaes dirigidas para aqueles assuntos que esto sob o domnio do Estado de So
Paulo (levando em considerao que certos assuntos seriam melhor tratados na esfera
federal). Embora essa avaliao no seja parte da iniciativa ROSC voltada para avaliar os
pases membros, segue o modelo do ROSC de forma bastante semelhante. O objetivo
possibilitar que So Paulo use essa metodologia, em conjunto com este relatrio e o manual
de transparncia fiscal, para realizar auto-avaliaes daqui para frente e, desse modo, atender
o pedido da Secretaria de estabelecer um mtodo objetivo de medio do progresso do
Estado com relao aos objetivos da transparncia fiscal. 2 No anexo apresentam-se
indicadores para medir a transparncia baseado em um critrio desenvolvido pelos tcnicos
do FMI3 como parte de uma pesquisa, bem como por meio da aplicao de correspondentes
critrios usados na metodologia PEFA.4 Assim, esse mtodo de avaliao da transparncia
fiscal usando o relatrio ROSC como base de informao no uma metodologia oficial do
FMI.
2

Os relatrios ROSCRelatrios sobre a Observncia de Normas e Cdigosde transparncia fiscal j foram

realizados em mais de 150 pases. Os relatrios esto disponveis na pgina do FMI na internet
www.imf.org/external/np/rosc/rosc.asp . O modelo baseado em um questionrio padro cujas respostas
fornecem uma viso abrangente das caractersticas da transparncia do pas que est sendo avaliado.
3
Ver estudo Fiscal Transparency and Economic Outcomes de Farhan Hameed, IMF WP/05/225.
4
A avaliao usando a metodologia PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) um esforo
conjunto de organismos internacionais, incluindo o FMI e o Banco Mundial, com o objetivo de avaliar as
prticas de gesto das finanas pblicaso PEFA tem um escopo mais abrangente que o do ROSC.
Considerando a solicitao da Secretaria e para garantir a comparao com a avaliao pelo ROSC, somente
aqueles indicadores do PEFA com correlao com os do ROSC foram utilizados.

II. SUMRIO EXECUTIVO

O Governo do Estado de So Paulo (GESP) tem muitos elementos de transparncia
fiscal bem desenvolvidos. A legislao governamental explcita e abrangente. A lei de
responsabilidade fiscal tem sido um importante elemento de aperfeioamento da gesto fiscal
inclusive no que se refere preparao e publicao de um grande nmero de relatrios
fiscais. O processo oramentrio bem definido e abrangente, e as etapas so plenamente
respeitadas pelo executivo. As pginas do GESP na internet fornecem um rico conjunto de
informaes pblicas tanto com relao ao pagamento de tributos quanto com relao aos
processos de licitaes pblicas, compras eletrnicas e balanos anuais. O foco das
autoridades na melhoria dos sistemas de controle que assegure a integridade da informao
adequada e bem-vinda. O sistema integrado de administrao financeira (SIAFEM)
abrangente e permite rastrear as despesas realizadas e gerar informaes financeiras
tempestivas e confiveis. As informaes sobre a dvida so abrangentes. Os balanos anuais
so auditados e publicados pelo Tribunal de Contas do Estado de forma tempestiva. Alm
disso, a Secretaria da Fazenda est implementando aes de melhoria da transparncia como
parte de seu planejamento estratgico.
Mesmo considerando o relativamente alto nvel de transparncia existente, h,
naturalmente, reas em que a gesto das finanas pblicas pode ser aperfeioada.
Primeiramente, algumas inter-relaes governamentais poderiam ser aclaradas. Em segundo
lugar, particularmente nesses tempos de prosperidade, o Estado poderia se beneficiar do
desenvolvimento de um enfoque oramentrio de mdio prazo. De forma mais geral, a
complexidade do sistema fiscal um desafio para a transparncia: a multiplicidade de leis, as
complexas relaes com outros estados, municpios, terceiro setor, empresas pblicas e setor
privado, e a rigidez oramentria, tornam difcil a compreenso dos processos
governamentais. Estes se beneficiariam no somente quanto ao aumento da sua clareza junto
ao pblico, mas tambm em alguns casos com relao simplificao do sistema. Alm
disso, os amplos mecanismos de controle existentes no conseguem eliminar percepes de
fraquezas na gesto pblica que acabam afetando o clima empresarial. Finalmente, o papel
do legislativo poderia ser aperfeioado.
A. Funes e Responsabilidades do Governo
A base legal. As responsabilidades do GESP so definidas claramente e em detalhe nas leis
estaduais e nas leis federais que se aplicam a todo Brasil. A base legal oramentria est
dispersa em duas constituies, duas leis complementares e vrias outras legislaes, tal
como a lei orgnica federal do oramento no. 4.320/64. Esta lei precede a constituio de
1988 e apresenta algumas inconsistncias. So Paulo beneficiar-se-ia se a Lei 4.320 fosse
atualizada, no somente para resolver inconsistncias com a constituio, mas tambm
porque tem algumas disposies inadequadas tal como o diferimento5 de receitas e despesas.
5

Segundo as autoridades, o diferimento da receita foi adotado pelo GESP com o objetivo de controlar e manter
o equilbrio entre as receitas e despesas oramentrias. As entidades detentoras dessas receitas somente
conseguem realizar despesas at o limite de sua arrecadao. O diferimento ocorre quando o valor arrecadado

(continued...)

9
Um trabalho coordenado com o governo federal para o aperfeioamento da 4.320 seria
benfico e poderia colocar o pas em linha com as melhores prticas internacionais.

A prtica de realizar diferimento de receitas e despesas deveria ser eliminada por So

Paulo.

Nveis independentes de governo. So Paulo no uma mini-federao: a legislao do

GESP no se aplica aos municpios, que so partes independentes do governo federativo do
Brasil. Assim, o governo do estado no responsvel pelas prticas da transparncia fiscal
dos governos locais. A repartio das receitas pelos diversos nveis de governo bem
definida (embora as transferncias voluntrias sejam complexas), mas as responsabilidades
sobre as despesas so sobrepostas (por exemplo, na educao e sade) e no so inteiramente
coordenadas.

Alm de maior clareza nas regras para a celebrao de convnios, seria aconselhvel
a publicao, como um anexo Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), dos critrios
a serem utilizados pelas diversas secretarias de governo para a distribuio regional
das transferncias voluntrias a entidades municipais ou privadas;

Mesmo sem a criao do Conselho de Gesto Fiscal previsto pela Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), a discusso com o governo federal sobre formas de
coordenao das responsabilidades dos diferentes nveis de governo seria benfica.

As relaes entre o governo e as entidades do terceiro setor 6 . O terceiro setor tem

ocupado um papel crescente na proviso de servios pblicos de sade e cultura. Isto
significa que informaes adequadas sobre o custo e o valor destes servios deveriam ser
disponibilizadas de forma transparente no oramento. O custo da terceirizao refletido
inteiramente no oramento, mas, por exemplo, desde que a alocao feita como servio de
terceiros, a despesa do pessoal parece mais baixa do que se os servios fossem diretamente
realizados pelo governo. Do mesmo modo, as entidades sem fins lucrativos (por exemplo,
apoiando as universidades) podem ser um elemento que obscurece os detalhes das despesas
do governo.

Os ganhos de eficincia que parecem ser associados com o crescimento do terceiro

setor precisam ser acompanhados de mecanismos que no impliquem perda da
informao sobre os custos dos servios. Do mesmo modo, devem ser explicitados os
critrios de qualidade dos servios e de medio da efetividade obtida pelo governo.

no exerccio maior do que as despesas liquidadas. O retorno do diferimento no exerccio seguinte no

efetuado de forma automtica, mas sim, deve ser submetido anlise da SEFAZ, para avaliao da real
disponibilidade financeira. Dessa forma, preserva-se o resultado econmico, financeiro e patrimonial, afetando
apenas o resultado oramentrio.
6
Entende-se como terceiro setor as entidades privadas de carter no lucrativo que atuam na prestao de
servios pblicos.

10
Empresas pblicas: cobertura e atividades parafiscais. As empresas pblicas dependentes
esto includas inteiramente no oramento, o que significa que o governo j compensa as
eventuais atividades realizadas a custo menor do que os preos de mercado. Por sua vez, as
informaes das empresas pblicas no dependentes limita-se s transferncias de capital,
mesmo naqueles casos em que ocorrem prejuzos operacionais recorrentes7. Esses prejuzos
so riscos fiscais para o GESP e deveriam estar refletidos na Lei Oramentria Anual (LOA),
no relatrio de risco fiscal e no resultado fiscal.

Que no Balano Geral do Estado (BGE) constem informaes consolidadas das

empresas pblicas no dependentes e um demonstrativo comparando os valores
aprovados na LOA para investimento das empresas pblicas e o efetivamente
realizado com uma anlise sobre eventuais diferenas. Publicar um sumrio das
informaes sobre o desempenho global das empresas pblicas. No caso das
empresas pblicas que geram prejuzos recorrentes, inclu-las no resultado fiscal do
governo e no oramento. A excluso de uma empresa pblica do oramento deve ser
baseada em critrios objetivos de baixo risco e capacidade de que essas empresas
custeiem plenamente suas despesas operacionais.

Relaes com o setor privado. A maior parte do programa de privatizao em So Paulo j

foi realizada, havendo apenas algumas empresas cuja venda ainda est sendo considerada. O
transparente processo de licitao do programa de privatizao fortaleceu a percepo de
transparncia do governo de So Paulo.H diversas concesses bem sucedidas e lucrativas.
As parcerias pblico-privadas (PPP) j foram iniciadas, havendo uma em execuo, outra
recm contratada e sete identificadas; a lei das PPP limita o impacto oramentrio anual dos
contratos de PPP a um por cento da receita corrente lquida de um ano.

O programa de privatizao deve continuar a ser pautado por processos competitivos

de oferta pblica que maximizem a obteno de vantagens para o GESP e a melhoria
dos servios pblicos.

Responsabilidades compartilhadas das secretarias. A SEFAZ compartilha com a

Secretaria de Economia e Planejamento (SEP) responsabilidades no oramento e no controle
das empresas pblicas, e com a Secretaria de Gesto o monitoramento de contratos e
licitaes. As Secretarias trabalham em conjunto, mas a fragmentao de algumas atividades
ressalta a necessidade de fortalecer a coordenao (por exemplo, falta de uma viso integrada
do gerenciamento das empresas pblicas).

As responsabilidades das Secretarias devem ser clarificadas e possveis problemas de

coordenao abordadospor exemplo, com relao as licitaes e empresas pblicas.

A complexidade do sistema tributrio provocado por situaes exgenas. So Paulo

tem apenas trs impostos, que esto totalmente documentados do ponto de vista legal
7

Tendo em vista haver diferenas na forma de apurao de resultados entre a contabilidade pblica e a privada
no Brasil, essa anlise est sujeita a ajustes metodolgicos.

11
(incluindo as isenes). As isenes tributrias comprometem no mais que oito porcento das
receitas. A administrao tributria parece ser profissional e os direitos dos contribuintes bem
definidos. As atividades de governo eletrnico (E-governo) so bem desenvolvidas. Apesar
disso, os contribuintes paulistas enfrentam a complexidade de um sistema tributrio cuja
legislao fundamentalmente federal e tem desdobramentos em todos os estados da
federao (por exemplo h 27 diferentes regras de aplicao do ICMS), alm dos problemas
decorrentes da guerra fiscalque geram confuso e disputas administrativas e judiciais sobre
as obrigaes tributrias e elevados valores inscritos em dvida ativa.

A dificuldade na arrecadao das receitas reala a necessidade de uma reforma fiscal

que restabelea uma base equilibrada de alquotas em todos os estados. Trata-se
obviamente de uma matria de carter federal. Contudo, So Paulo deve explicitar
claramente quais isenes so reconhecidas de modo a reduzir a possibilidade de
interpretao equivocada pelos contribuintes das obrigaes tributrias.

Disponibilizar informaes ao contribuinte de modo a que esse possa calcular suas

obrigaes tributrias de forma clara e abrangente; aperfeioar o funcionamento dos
tribunais de recursos de modo a tornar as decises mais rpidas; aperfeioar os
mecanismos de punio dos contribuintes sonegadores de tributos de modo a coibir a
evaso fiscal; e reduzir a dvida ativa.

No h espao para uma gesto ativa da dvida, apesar das boas informaes sobre
ativos e passivos financeiros. A estratgia de gesto da dvida pblica de So Paulo clara e
objetiva, na medida em que est definida pelo acordo de renegociao com o governo federal
(95 porcento da dvida de So Paulo, e o montante est prximo do limite da LRF). A dvida
ativa pode estar sobreestimada porque parte dela j poderia ter sido baixada, mas continua a
fazer parte dos registros contbeis como plenamente recupervel. O grande volume de
precatrios uma preocupao. De forma mais geral, os requerimentos de disponibilizao
de informaes sobre a dvida so abrangentes e esto disponveis ao pblico. Em particular,
os demonstrativos da dvida tem uma cobertura ampla inclusive com relao aos restos a
pagar e o valor consolidado dos precatrios. Alm disso, uma tabela com a projeo atuarial
das obrigaes previdencirias do governo com os servidores pblicos est disponvel. As
demonstraes financeiras do GESP incluem os ativos e passivos e alguns ativos reais
(edifcios e veculos, mas no os parques e rodovias).

Publicar detalhes da constituio dos precatrios.

Estabelecer regras para dar baixa contbil nos processos de dvida ativa com baixa
propenso a recuperao.

12
B. Transparncia do Processo Oramentrio
O processo de preparao do oramento adequado, mas pode ser melhorado.
O calendrio oramentrio claro, e respeitado pelo executivo. Contudo, o legislativo por
vezes atrasa a aprovao da LDO e da LOA, o que cria alguma insegurana na execuo.

O legislativo deve continuar a aperfeioar e dar celeridade a seus procedimentos de

apreciao da proposta de LOA de forma a evitar que ocorram atrasos na aprovao
do oramento como os verificados em 2006 e 2007.

Na elaborao da LOA, as sugestes populares recebidas nas audincias pblicas

regionais, promovidas tanto pelo executivo quanto pelo legislativo devem ser
sistematizadas e selecionadas para que possam ser eventualmente incorporadas j na
proposta de LOA sob considerao.

As premissas macroeconmicas usadas na LDO e LOA so baseadas em projees

independentes. So Paulo usa as projees do mercado compiladas pelo Banco Central, mas
no h uma norma legal que d estabilidade a esse procedimento.

A prtica informal adotada pelo GESP de utilizar uma grade de parmetros

econmicos independentes para a elaborao da proposta de LOA deve deixar de ser
optativa e passar a ser uma exigncia legal, por exemplo, includa anualmente na
LDO. Tambm importante explicitar as hipteses utilizadas nas projees das
receitas e despesas.

H uma forte rigidez oramentria. As vinculaes oramentrias (proveniente de leis

federais na maioria mas tambm de leis estaduais) compromete a capacidade do GESP em
alocar os recursos oramentrios de acordo com as prioridades das polticas pblicas.

Demonstrar anualmente na mensagem que encaminha a proposta de LOA o grau de

rigidez existente na elaborao da lei oramentria.

O oramento programtico no tem sido completamente efetivo. O GESP e o Tribunal de

Contas do Estado (TCE) reconhecem deficincias quanto aos indicadores de desempenho
utilizados no plano plurianual (PPA), o que acaba por prejudicar a realizao das avaliaes
dos programas, e por isso o governo planeja rever esses indicadores. As discusses
oramentrias no se baseiam na efetividade de os programas produzirem resultados para o
governo.

A SEP, em coordenao com as secretarias setoriais, precisa rever a estrutura de

programas, seus objetivos, metas e indicadores. Nessa reavaliao, deve-se buscar
entender porque vrios programas apresentam dissociao entre os recursos
empregados e os resultados obtidos.

13

O procedimento de reviso de despesas (expenditure review8) deve ser introduzido

como parte dos instrumentos de aperfeioamento da elaborao oramentria,
particularmente naquelas reas mais relevantes.

Implementar a boa prtica adotada por vrios pases de separar (de preferncia por
exigncia da LDO), na mensagem que apresenta a proposta de LOA ao legislativo, a
anlise sobre novos programas (ou novos projetos significativos) em comparao com
programas ou projetos j existentes.

Alguns paises tm adotado um processo sistemtico de reviso de despesas (expenditure review). Este
processo enfoca os objetivos dos programas, sua relevncia com relao s prioridades do governo, os
resultados obtidos e os custos incorridos. Devido a esse detalhado processo de investigao, a reviso de
despesas uma importante fonte de informao para melhorar as prioridades e a alocao dos recursos.

14
O processo de oramento de mdio prazo (PPA e LDO) bastante desenvolvido, mas tem
deficincias.
A interrelao entre o PPA, a LDO e a LOA incompleta. O PPA define a estratgia de
mdio prazo, que a LDO traduz em objetivos fiscais de mdio prazo. Contudo, aps o
primeiro ano do PPA torna-se difcil comparar o PPA com a LOA, porque a LDO e a LOA
so atualizados anualmente enquanto o PPA permanece esttico. Alm do mais, a
necessidade de atingir as metas do PPA significa que nenhum novo programa tende a ser
includo no ltimo ano do PPA. Adicionalmente, a LDO no um marco de gasto de mdio
prazo (MGMP) completo. A LDO no define os tetos setoriais, apesar de que o oficiocircular para orientar a preparao do oramento pelas secretarias indica esses tetos.

De modo gradual, transformar a LDO em um MGMP, discriminando os valores de

receita e despesa apresentados no anexo fiscal da LDO pelos seus principais
agregados. Fazer constar da LDO a alocao de recursos por funo a serem
contemplados na proposta de LOA, sinalizando essa mesma distribuio para os trs
anos seguintes.

As anlises de sustentabilidade na documentao oramentria parecem limitadas. Isso

ocorre porque a sustentabilidade avaliada de forma continuada na medida em que So
Paulo cumpre os limites da LRF. importante para a anlise da proposta de LOA garantir de
forma transparente que a estratgia fiscal pretendida seja consistente com a sustentabilidade
fiscal.

Publicar e divulgar no site da SEFAZ as anlises de sustentabilidade de longo prazo

da dvida do GESP, bem como os documentos de reviso com o governo federal. Esta
anlise de sustentabilidade deve incluir estudos de sensibilidade baseado em cenrios
macroeconmicos.

O processo de execuo oramentria robusto, apesar de a contabilidade no estar

inteiramente aderente aos padres internacionais.
A base legal do sistema contbil em So Paulo (bem como para todo o Brasil) a lei
orgnica de finanas no. 4.320. Seu uso consistente por mais de 40 anos um forte
elemento de transparncia. Contudo, como a lei precede a elaborao dos padres contbeis
do GFS 9 e das normas internacionais, as normas contbeis de So Paulo no esto
completamente alinhadas com elas, e contm alguns elementos indesejveis (particularmente
a possibilidade de transferir receitas arrecadadas em um ano para o exerccio seguinte10 e
incentivo a antecipar a liquidao de despesas).
9

O manual de estatstica das finanas pblicas do FMI (government financial statistics manual GFSM em
ingls) um conjunto de diretrizes estatsticas reconhecidas internacionalmente que busca ajudar os pases a
aperfeioar a formulao e o monitoramento das polticas fiscais.
10
Segundo as autoridades, o diferimento da receita foi adotado pelo GESP com o objetivo de controlar e manter
o equilbrio entre as receitas e despesas oramentrias. As entidades detentoras dessas receitas somente
conseguem realizar despesas at o limite de sua arrecadao. O diferimento ocorre quando o valor arrecadado
no exerccio maior do que as despesas liquidadas. O retorno do diferimento no exerccio seguinte no

(continued...)

15

Apesar de estar claro que a reforma da contabilidade necessitar ser coordenada pelo
governo federal, So Paulo deve explicitar nas notas explicativas do BGE as normas
contbeis utilizadas, e identificar diferenas entre o sistema de contabilidade atual e
as normas internacionais (provavelmente no contexto do grupo de trabalho federal
formado para reformar o plano de contas)com o objetivo de dar prioridade s
reformas onde o alinhamento com normas internacionais resolveria as deficincias do
sistema atual. So Paulo poderia avaliar a convenincia de realizar um projeto piloto
em que informaes fiscais nos padres internacionais fossem produzidos para
verificar as dificuldades e conseqncias da adoo dessas prticas.

Nenhuma despesa pode ser realizada exceto por meio do Sistema Integrado de
Administrao Financeira (SIAFEM). O SIAFEM facilita a produo de um grande
nmero de relatrios abrangentes e oportunos, que so publicados e enviados ao legislativo e
ao TCE. A conta nica do tesouro (CUT) abrangente e as transaes financeiras
reconciliadas com as transaes registradas no SIAFEM. Este um sistema sofisticado e um
importante instrumento de transparncia fiscal.
O executivo tem demasiada flexibilidade no ajuste das despesas aprovadas pelo
legislativo. A despesa pode ser alterada em at dezessete porcento do oramento antes de
que seja preciso solicitar um oramento suplementar. Esta flexibilidade, e conseqente
incerteza durante o exerccio sobre a realizao da LOA, torna-se mais relevante em funo
da LOA ter um nvel de detalhe bastante significativo e ser muito vinculadosignificando
que ajustes so inevitveis. Todavia, desde 2000, os ajustes durante o exerccio nunca
excederam treze porcento, levando a crer que o colcho de dezessete porcento
desnecessariamente generoso.

Reduzir gradualmente a excessiva flexibilidade oramentria para que ela se situe

prxima aos padres de remanejamento aceitos internacionalmente.

Introduzir um calendrio de apreciao de eventuais solicitaes de crditos

adicionais de forma que sejam concentradas em no mximo dois perodos ao ano.
C. Acesso Pblico s Informaes

O acesso pblico s informaes grande, mas a navegao para acess-la

desafiadora. A lei dispe que os documentos oramentrios e muitos relatrios abrangentes
sejam publicados de forma oportuna; este um ponto forte da transparncia fiscal em So
Paulo. As pginas da SEFAZ e da SEP na Internet so particularmente ricas em informao,
embora a complexidade dos sistemas torne a navegao difcil. A automatizao dos
relatrios assegura que tenham a mesma cobertura (exceto quanto ao PPA, que inclui
detalhes do oramento das empresas no dependentes enquanto os relatrios baseados na
efetuado de forma automtica, mas sim, deve ser submetido anlise da SEFAZ, para avaliao da real
disponibilidade financeira. Dessa forma, preserva-se o resultado econmico, financeiro e patrimonial, afetando
apenas o resultado oramentrio.

16
LDO e LOA no os tem). A insuficincia ou falhas nas informaes pequena. Os dados so
apresentados consistentemente com relao a trs anos anteriores ao exerccio corrente e dois
anos subseqentes.

A SEFAZ poderia produzir um boletim informativo de fcil leitura ao pblico,

baseado no Relatrio Resumido da Execuo Oramentria bimensal que j
produzido. Para isso deveria recorrer a grficos, tabelas e mensagens destacadas, nos
moldes do relatrio mensal produzido pelo Tesouro Nacional.

Uma anlise de risco fiscal realizada, mas incompleta. A LDO apresenta um anexo de
risco fiscal, com comentrios sobre as aes judiciais em andamento que detalha passivos
potenciais decorrente de decises judiciais. Contm tambm anexo de renncia fiscal
(simplificado e sem explicaes sobre a metodologia). Uma tabela nova sobre os contratos de
PPP fornece um arcabouo para dar informaes sobre as garantias e outros compromissos
assumidos pelo governo. No h discusso sobre os riscos fiscais advindos das mudanas nas
principais variveis macroeconmicas (e em especial nenhuma anlise de sensibilidade sobre
o impacto devido a choques, ou de sustentabilidade da dvida). Tampouco h uma discusso
sobre as atividades parafiscais referente s empresas pblicas (por exemplo, subsdios
implcitos nas taxas de juros ou tarifas), apesar de algumas precisarem ser capitalizadas a fim
de compensar prejuzos operacionais recorrentes; da mesma forma alguns dos fundos de
penso dessas empresas apresentam dficits atuariais no refletidos nos riscos fiscais.

Expandir o anexo de riscos fiscais para incluir anlise da sensibilidade do impacto das
variaes nos indicadores macroeconmicos. Este relatrio pode ser construdo nas
mesmas bases do que produzido pelo governo federal.

Identificar e, medida do possvel, quantificar os principais riscos fiscais associados

s empresas pblicas (que sejam possivelmente associados a atividades parafiscais
no-compensadas e com dficits em seus fundos de previdncia privada); incluir esta
discusso no anexo fiscal do risco. Qualquer subsdio direto ou indireto deve ser
explicitamente compensado e includo na LOA.

Desenvolver uma apresentao mais detalhada dos compromissos associados com as

PPPs, para a incluso na LDO.

As informaes sobre os objetivos fiscais boa, mas sua abrangncia deve ser
expandida. O resultado primrio o principal indicador das metas fiscais em So Paulo, e
poderia ser complementado com informaes mais abrangentes (incluindo o resultado
nominal) a fim de prevenir qualquer interpretao equivocada ou enviesada sobre os custos e
as implicaes decorrente do financiamento da dvida pblica no que diz respeito poltica
fiscal brasileira.

Publicar os contratos de reviso da dvida com o governo federal, inserindo notas

explicativas que facilitem a compreenso pelo legislativo e pelo publico das
condies obtidas e da trajetria esperada da dvida.

17
D. Garantias de Integridade
As atividades de reconciliao e reviso da CUT gerida pela Nossa Caixa esto em pleno
funcionamento, mas no h reconciliao com outras instituies financeiras.
O poder do SIAFEM e a abrangncia da CUT so uma forte garantia dos controles
financeiros. Todavia, sua eficincia no deve limitar as aes das autoridades no sentido de
continuar a desenvolver mecanismos de controle e incluso de transaes extraoramentrias. Por exemplo, a ausncia de mecanismos de controle que permita verificar a
eventual existncia de recursos fora da CUT depositadas em outras instituies financeiras
que no a Nossa Caixa pode representar um risco para a SEFAZ.

O controle interno deve realizar auditorias no SIAFEM para atestar a segurana

lgica e fsica do sistema, realizar circularizao com outras instituies financeiras
para verificar a eventual existncia de contas fora da CUT, e aperfeioar a
reconciliao das informaes acima da linha (despesas primrias) com as da Nossa
Caixa para identificar eventuais incorrees e diminuir as discrepncias.

Um sistema de licitao eletrnica para compra de bens e servios de uso comum

bastante elogiado, mas no abrange as obras de engenharia. O sistema de aquisio
eletrnico ganhou prmios, embora suas economias possam estar sobreestimadas e ainda no
cobrirem os projetos de maior valor. A lista de preos de referncia detalhada para os
servios padronizveis. H algum risco que a sobre-especificao de preos de referncia
possa fazer com que o GESP renuncie a economias geradas por inovaes tcnicas e possa
eventualmente conduzir a reduo da efetividade, porm essa sistemtica de preos
padronizados foi um passo importante no desenvolvimento de um comportamento
competitivo entre os fornecedores. No caso dos projetos ainda no utilizada a mesma
sistemtica de licitao por prego. Os atuais mecanismos de licitao no tm se mostrado
plenamente eficientes no combate a irregularidades.

Ampliar para os projetos os mecanismos competitivos de licitao usados no prego e

restringir o uso de procedimentos extraordinrios para dispensa de licitao11.

Acompanhar as providncias do Ministrio Pblico para processar os gestores que

cometeram irregularidades e recuperar os valores desviados.

As prticas de gesto dos servidores pblicos devem ser aprimoradas.

Indicao para cargos em comisso. Apesar de muitos empregos pblicos serem
competitivos, o nmero de cargos comissionadas de livre indicao representa um
11

Pela lei 8.666/93 (lei de licitaes), as empresas estatais criadas antes da lei podem ser contratadas pela
administrao pblica sem licitao, desde que apresentem preos compatveis com os de mercado. Assim, os
nveis de contratao com licitao, excludas essas empresas para as quais a licitao dispensvel, foram em
2007 77,3% e em 2008 75,6% atendendo aos padres internacionais (comentrio includo pela Secretaria da
Fazenda).

18
quantitativo expressivo (cerca de 24 mil cargos), apesar de que muitos s podem ser
ocupados pelos prprios servidores de carreira12.

As autoridades devem examinar a convenincia de reduzir o nmero de cargos

comissionados de livre indicao.

Cdigo de tica. Apesar dos servidores pblicos estarem sujeitos a obrigaes bem
definidas, somente os servidores da SEFAZ esto sujeitos a um cdigo de tica especfico.

Uma verso do cdigo de tica da SEFAZ deveria ser adotada em outras secretarias e
seus dispositivos ser efetivamente impostos.

Fortalecer os controles interno e externo. As auditorias internas se concentrar na

legalidade e nas contas, ao invs dos resultados dos programas. No h um plano estratgico
de auditoria baseado em anlise de risco. O GESP tem uma quantidade de auditores internos
bem menor que o governo federal, apesar de o nmero de servidores pblicos ativos em
ambos os nveis serem praticamente o mesmo. Alm disso, todos ocupam cargos
comissionados, o que pode comprometer sua independncia devido insegurana na
funo.O TCE no parece ter restries de recursos, realiza o acompanhamento das
recomendaes, mas no tem uma viso consolidada sobre a efetividade da implementao
das recomendaes. O legislativo no parece desempenhar um papel relevante no
monitoramento das contas do GESP nem na implementao das recomendaes das
auditorias.

O DCA deve enviar o plano anual de auditoria ao TCE e coordenar as atividades de

auditoria com as unidades de auditoria interna das empresas pblicas.

Ampliar na extenso do adequado realidade de So Paulo o nmero de auditores do

Departamento de Controle e Avaliao (DCA) de modo a que cada unidade executora
seja auditada pelo menos uma vez ao ano.

O TCE deve consolidar as recomendaes para obter uma viso estratgica das reas
com fraquezas nos controles e acompanhar os desdobramentos dos processos
enviados ao Ministrio Pblico.

O legislativo deve priorizar o exame das contas anuais do GESP e acompanhar

sistematicamente a implementao das recomendaes.

12

Do total de 539. 251 cargos do Estado (excluindo a polcia militar), 4,4 porcento podem ser nomeados
livremente pelo governador. Todos as demais funes de confiana so exercidas exclusivamente por
funcionrios concursados e da respectiva carreira. So normalmente as funes de chefia e assistncia, por
exemplo, das carreiras tpicas, como fiscal de impostos. Dados do quadro de pessoal esto disponveis no site
www.recursoshumanos.sp.gov.br

19
lic
III. AVALIAO DA TRANSPARNCIA FISCALSO PAULO
DESCRIO DETALHADA DAS PRTICAS
A. Clareza na Definio das Funes e Responsabilidades
Definio das Atividades do Governo
1.
O Governo do Estado de So Paulo (GESP) definido em conformidade com os
princpios de Estatstica das Finanas Pblicas e coberto de maneira apropriada no
processo oramentrio.
O Estado de So Paulo uma das 27 unidades da federao com autonomia poltica,
administrativa e financeira de acordo com a constituio federal de 1988 13 . As
responsabilidades dos poderes executivo, legislativo e judicirio esto claramente definidas
na constituio estadual. Os oramentos do estado 14 so abrangentes e incluem todas as
despesas e receitas, correntes e de capital, de todos os rgos da administrao direta,
autarquias, fundaes pblicas, fundos de seguridade social e empresas pblicas
dependentes15. Alm disso, inclui o oramento de investimento das empresas pblicas no
dependentes, mas no inclui as despesas correntes. As constituies federal e estadual
vedam a criao de fundos extra-oramentrios. A meta fiscal inclui todas as entidades
estaduais, inclusive com relao s empresas pblicas no dependentes tendo uma cobertura
equivalente ao setor pblico consolidado. A estrutura do GESP apresentada no Quadro 1.
Relaes do GESP com as empresas pblicas no financeiras
2.
As relaes entre o GESP e as empresas pblicas estaduais financeiras e no
financeiras so claramente definidas na legislao.
O GESP criou por lei e gerencia 19 empresas pblicas.16 Todas possuem estatutos, conselho
de administrao profissionalizado, conselho fiscal e outros mecanismos de governana
corporativa que tornam suas relaes com o governo claramente definidas. A administrao

13 O Brasil possui 26 Estados e um Distrito Federal. Os municpios no Brasil tambm tem autonomia poltica,
administrativa e financeira. Assim, a responsabilidade em consolidar as contas do governo geral recai sobre a
Unio, no cabendo aos governos estaduais realizar nenhuma superviso das atividades municipais.
14
Os oramentos so trs: fiscal, da seguridade social e de investimentos das empresas estatais.
15
De acordo com a lei de responsabilidade fiscal (LRF lei federal complementar no. 101/2000) e Resoluo
no. 43/2001 do Senado Federal, as empresas pblicas no dependentes so aquelas que no tenham recebido
recursos do oramento em mais de dois exerccios para financiar suas despesas operacionais. Podem receber
somente aporte de capital para financiar parte ou toda despesa de investimento. Por sua vez, as empresas
pblicas dependentes devem ter todas as receitas e despesas includas no oramento.
16
16 so no financeiras e 3 financeiras(BNC, CDHU e COSESP segundo o conceito previsto no GFS),
sendo 4 so dependentes e 15 so no dependentes.

20
das empresas pblicas independente e observa o regime contbil das empresas privadas17.
Todas as demonstraes financeiras so auditadas por empresas de auditoria independente e
so publicadas at 30 de abril do exerccio seguinte no Dirio Oficial do Estado (DOE)18.
Alm disso, as empresas submetem as contas anuais e relatrio de gesto ao rgo
governamental de controle externo, o Tribunal de Contas do Estado (TCE). As empresas
pblicas no gozam de nenhum privilgio ou benefcio tributrio adicional ao concedido s
empresas privadas que atuam nos mesmos setores econmicos.
Quadro1. Estrutura do Governo do Estado de So Paulo
O Governo do Estado de So Paulo compreende:
Unidades do governo estadual includas nos oramentos

(% PIB estadual)

1. Servios pblicos em geral, incluindo: no Poder Legislativo, a Assemblia Legislativa e o Tribunal

de Contas do Estado; no Poder Judicirio, o Tribunal de Justia e o Tribunal de Justia Militar;; e no
Poder Executivo, o Gabinete do Governador, a Casa Civil, a Defensoria Pblica, a Procuradoria do
Estado, 22 Secretarias e o Ministrio Pblico.
(6,12%)
2. 21 Autarquias
(0,99%)
3. 17 Fundaes Pblicas
(0,20%)
4. 6 Fundos de previdncia social dos servidores pblicos
(0,83%)
5. oramento de despesas correntes e de capital de 4 empresas pblicas dependentes (0,22%)
6. oramento de investimento de 15 empresas pblicas no dependentes
(0,11%)
7. transferncias constitucionais para 644 municpios referente a repartio de
receitas dos impostos estaduais
(2,12%)
Unidades do governo estadual com oramentos prprios
8. Despesas operacionais de 15 empresas pblicas no dependentes

(2,05%)

Observaes:
1. Existem 4 fundos de previdncia privada patrocinados pelas empresas pblicas. Esses fundos no
tem recebido recursos oramentrios. Em 2007 possuam exigvel atuarial total de 2,46% do PIB,
sendo que 3 desses fundos tinham dficit atuarial de 0,09% do PIB.
2. Nas reas de sade e cultura foram criadas 40 organizaes sociais (OS) que tm contratos de
gesto com as Secretarias de Sade e Cultura e recebem transferncias oramentrias, mas essas
organizaes no esto explicitadas claramente no oramento.

3.
As empresas pblicas executam poucas atividades parafiscais como a concesso
de subsdios sobre as tarifas de transporte pblico de passageiros e juros habitacionais
na compra de imveis residenciais.
As trs empresas pblicas financeiras atuam nas reas bancria, de seguros e emprstimos
habitacionais. As 15 empresas pblicas no financeiras atuam principalmente nas reas de
transporte, suprimento de gua e saneamento bsico, gerao de energia eltrica,
17

A escriturao contbil e governana das empresas privadas so reguladas pelas leis nos. 6.404/76 e
11.638/07. No caso das empresas pblicas dependentes elas tambm escrituram sua contabilidade de acordo
com o regime por competncia misto usado na contabilidade pblica, e tem seus recursos depositados na CUT.
18
http://balancos.imprensaoficial.com.br/Condiario.asp

21
planejamento urbano, informtica e desenvolvimento econmico. Alm das atividades
tipicamente empresariais, o Metr, EMTU e SABESP realizam atividades de carter social,
ambiental e cultural observando a mesma legislao aplicvel s empresas privadas, e
publicam balanos sociais. O Metr pratica tarifas subsidiadas para certos grupos sociais
como estudantes, idosos e pessoas portadoras de necessidades especiais, sendo que este
subsdio ressarcido pelo GESP por meio do oramento (R$ 149 milhes em 2007). A
empresa de financiamento de habitao CDHU pratica juros subsidiados (R$ 223 milhes
em 2007), mas esses no so ressarcidos pelo Estado. A EMTU, CPOS, CODASP, DERSA,
CDHU, Metr, EMAE, IPT, Emplasa e CPTM apresentaram prejuzos contbeis em pelo
menos trs dos ltimos cinco exerccios, mas no existe uma poltica clara do GESP com
relao ao tratamento fiscal nessas situaes. A Tabela 1 apresenta os resultados financeiros
das empresas pblicas entre 2005 e 2007 e informaes sobre suas principais atividades.
Tabela 1. Resultado das empresas pblicas Lucro/Prejuzo Lquido em mil R$
Empresa
No dependentes

2005

2006

2007

EMTU

-5.972

-2.620

2.480

CPOS

-2.743

-13.195

-18.757

CODASP

-3.762

868

947

DERSA

-260.433

-561.082

-329.917

CPP

75.751

56.823

51.566

COSESP

32.447

16.910

17.331

CDHU

-230.206

-334.866

-166.519

Financiamento habitao. Poltica juros

subsidiados R$ 223 milhes em 2007. Apesar do
subsdio, 24% dos contratos so inadimplentes.

METRO

-121.263

-499.171

-325.805

Transporte pblico passageiros. Governo ressarce

tarifas reduzidas especiais. Recebeu R$ 149
milhes de ressarcimento em 2007.

SABESP

865.647

778.905

1.048.703

CESP

-195.761

-118.365

178.591

EMAE

-53.073

-78.895

-81.245

PRODESP
IMESP

16.004
21.551

24.190
30.315

37.558
47.328

BANCO NOSSA
CAIXA /1

768.000

453.000

303.000

Dependentes

Atividade/Observao
Transporte urbano de passageiros. No observa
todas as prticas contbeis geralmente aceitas.
Obras e servios. Prejuzos acumulados montam a
81% do capital social.
Atividades de motomecanizao agrcola. Possui
crditos vencidos no valor de R$ 2,2 milhes a
longa data sem proviso para perdas.
Adm. Rodovias. Tem prejuzos operacionais
recorrentes e capital de giro negativo.
Adm. fundo garantidor Parceria Pblico-Privada.
Seguro agrcola. Em fase de encerramento das
atividades.

Saneamento bsico e fornecimento de gua.

Gerao energia eltrica. Em processo de
privatizao.
Gerao energia eltrica. Tem insuficincia no
fluxo de caixa e prejuzos recorrentes. Contratada
consultoria para modelagem da venda da
participao acionria.
Empresa processamento de dados.
Imprensa oficial.
Instituio financeira. Firmou contrato de R$ 2
bilhes com o GESP para fazer por 5 anos servio
exclusivo de pagamento da folha de servidores.

22

IPT

856

-6.380

5.801

CETESB

70.632

24.825

28.511

EMPLASA

-2.915

-752

614

CPTM

-229.691

-401.466

-325.219

Pesquisa engenharia. Possui falhas de controle

interno e no observa algumas prticas contbeis
geralmente aceitas. Recebeu em 2007 R$ 47
milhes em subvenes do estado.
Controle poluio e meio ambiente. Estatuto prev
distribuio lucro de apenas 6%. Apesar de ter
obtido lucro no distribuiu dividendos ao estado.
Recebeu em 2007 R$ 165 milhes em subvenes.
Planejamento metropolitano. Estatuto prev
distribuio de lucro de apenas 6%. Recebeu em
2007 R$ 19 milhes em subvenes.
Transporte pblico passageiros. Recebeu em
2007 R$ 362 milhes em subvenes do estado.

Recomendao

Preparar consolidao das contas das empresas pblicas e relatrio de riscos fiscais
incluindo anlise sobre o impacto das variveis macroeconmicas.

Publicar um sumrio das informaes sobre o desempenho global das empresas pblicas.

No caso das empresas pblicas que geram prejuzos recorrentes, inclu-las no resultado
fiscal do governo e no oramento. A deciso de excluir uma empresa pblica do
oramento deve ser baseada em critrios objetivos de baixo risco e capacidade de custear
pelo menos as despesas operacionais.19

4.
Os mecanismos que governam as transferncias de lucros das empresas pblicas
para o oramento so claramente definidos.
A legislao dispe que as empresas pblicas de capital aberto devem pagar dividendos aos
acionistas de pelo menos 25% do lucro lquido. Para as empresas de capital fechado a
distribuio de dividendos depende de seus estatutos. Os dividendos distribudos ao Estado
constam da LOA como receitas patrimoniais20. A SEFAZ e a SEP fazem monitoramento
mensal sobre as receitas e despesas das empresas pblicas, porm ainda no preparado
relatrio consolidado nem divulgados dados de forma sistemtica. As informaes sobre a
execuo do oramento de investimento das estatais no consta do BGE o que dificulta a
comparao com os dados constantes do oramento nem feita a consolidao dos ativos e
passivos patrimoniais, mas o valor da participao acionria do governo consta do balano
patrimonial consolidado. A SEFAZ est desenvolvendo banco de dados com as principais
informaes financeiras dessas empresas pblicas com o propsito de disponibiliz-las ao

19

Por exemplo, ver os critrios indicados no estudo do FMI, Public Enterprises and Fiscal Risk, 2007 (a ser
publicado proximamente na pagina do FMI na internet).
20
Em 2007 as empresas pblicas pagaram dividendos e juros sobre o capital prprio no valor de R$ 245milhes
para o GESP (0,26% da receita oramentria total).

23
pblico21. A SEP responsvel pela elaborao do oramento de investimento das empresas
pblicas. O Conselho de Defesa dos Capitais do Estado (CODEC), formado pelos Secretrios
da SEFAZ e SEP e pelo Chefe da Casa Civil, tem a funo de formular as polticas pblicas a
cargo das empresas e monitorar e supervisionar suas atividades. A Tabela 2 apresenta a
participao do GESP no capital das empresas pblicas em 2007.

Tabela 2. Participao acionria do GESP nas empresas pblicas valores em mil R$

Empresa
NO DEPENDENTES
EMTU
CPOS
CODASP
DERSA
Compania Docas S.Sebastio
CPP
COSESP
CDHU
METRO
SABESP
CESP
EMAE
PRODESP
IMESP
BANCO NOSSA CAIXA
DEPENDENTES
IPT
CETESB
EMPLASA
CPTM
TOTAL

Patrimnio Lquido

Capital Social

99.413
37.810
17.636
2.801.621
100
782.494
205.662
6.455.716
7.952.131
9.784.006
10.325.053
672.541
256.398
184.534
2.765.669

143.108
83.218
85.588
7.355.962
100
678.754
120.000
7.627.029
12.610.442
3.403.688
5.975.433
285.411
191.491
100.000
2.251.688

35.614
289.165
9.245
4.839.559

134.743
134.829
9.907
6.629.676

Participao do Estado
37.950.880
143.108
83.193
85.588
7.355.962
100
678.754
113.640
7.627.029
12.562.522
1.710.694
5.583.789
110.682
191.491
100.000
1.604.328
6.909.155
134.743
134.829
9.907
6.629.676
44.860.035

%
100,00
99,97
100,00
99,99
100,00
100,00
94,70
100,00
99,62
50,26
54,08
38,78
100,00
100,00
71,25
100,00
100,00
100,00
100,00

Recomendao

Publicar a previso de receitas e despesas, corrente e de capital, de todas as empresas

pblicas, na poca de elaborao da LOA, e ao final do exerccio incluir no BGE um
demonstrativo das receitas e despesas efetivamente realizadas (a exemplo do governo
federal que prepara o programa de dispndios gerais).

As responsabilidades das Secretarias devem ser clarificadas e possveis problemas de

coordenao abordados com relao ao monitoramento da atuao das empresas pblicas
e preparao de informaes consolidadas.

21

Dentre as informaes acompanhadas est a anlise dos pleitos relacionados ao aumento anual de
remunerao dos funcionrios, a distribuio de dividendos, o passivo trabalhista e o acompanhamento da
execuo financeira e dos investimentos.

24
Relaes do GESP com as empresas pblicas do setor pblico financeiro
5.
As empresas pblicas financeiras no realizam atividades parafiscais em grau
significativo.
As empresas pblicas financeiras no dependentes so o Banco Nossa Caixa S.A. (Nossa
Caixa), a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU) e a Companhia de
Seguros de So Paulo (COSESP). A Nossa Caixa supervisionada pelo Banco Central e a
COSESP pela agncia de fiscalizao federal Superintendncia de Seguros Privados. A
Nossa Caixa concede cartas de crdito aos servidores pblicos, com subsdios financeiros da
Secretaria de Habitao/CDHU, isto , concede financiamentos habitacionais com taxas
abaixo de mercado e essa diferena equalizada, para a Nossa Caixa, no ato da assinatura do
contrato com recursos do oramento da Secretaria da Habitao/CDHU. A Nossa Caixa
tambm concede financiamentos para entidades filantrpicas da rea da sade, taxa de
mercado, com subsdio do oramento da Secretaria de Sade diretamente para a entidade
filantrpica. A COSESP est em processo de encerramento de suas atividades. Seus ativos
montam a cerca de R$ 486 milhes. A CDHU concede financiamentos com juros subsidiados
para construo de habitaes e desenvolvimento urbano. Apesar desses subsdios (R$ 223
milhes em 2007), a inadimplncia de 24% dos contratos.
Relaes do GESP com o setor privado
6.
A participao acionria do GESP em empresas privadas pequena sendo
relatada completamente no BGE.
O GESP tem participao minoritria em cerca de 32 empresas privadas em valores bastante
reduzidos (cerca de R$ 255 milhes ou 0,03% do PIB estadual). Como regra geral, so
participaes pequenas remanescentes de empresas pblicas estaduais ou federais que foram
privatizadas. O Estado no tem nenhum envolvimento direto na administrao dessas
empresas. Essa participao acionria explicitada no BGE.
7.
As leis e processos que regem a regulamentao pelo GESP do setor privado no
financeiro so acessveis mas por vezes complexos.
As leis que regulam a criao de empresas privadas no financeiras so fundamentalmente
federais, porm a junta comercial que faz seu registro est vinculada ao estado. O GESP
disciplina o pagamento de tributos estaduais, e os municpios formulam as regras de
ocupao do solo. De acordo com levantamento do Banco Mundial, o Brasil possui uma das
legislaes mais complexas para a abertura e encerramento de empresas privadas. Parte dessa
complexidade resulta das normas legais tributrias emitidas de forma autnoma pelos
governos federal, estaduais e municipais. No caso das empresas classificadas como de
pequeno porte ou microempresas (cerca de 70% das empresas no pas), foi editado em 2006
uma lei federal que unifica em um nico tributo todos os impostos federais, estaduais e
municipais. Cabe ao governo federal fazer a coleta e repartio desse tributo de acordo com
frmula estabelecida na lei. Apesar da complexidade das leis, no h contudo
discricionariedade por parte do governo que impea ou dificulte a abertura de empresas
privadas. O GESP criou postos de atendimento concentrando diversos servios pblicos para
facilitar a abertura de empresas e a prestao de servios (Poupa Tempo).

25
Relaes entre os trs poderes no tocante a gesto das finanas pblicas
8.
As funes fiscais dos poderes executivo, legislativo e judicirio so claramente
definidas em lei.
As atribuies fiscais dos trs poderes estaduais so bem definidas nas constituies federal e
estadual, bem como na lei federal orgnica de finanas pblicas (Lei no. 4.320/64). Alm
dessas, outras atribuies especficas foram definidas pela LRF. Apesar de a constituio
estadual prever que cabe exclusivamente ao executivo a iniciativa de propor leis na rea das
finanas pblicas, o legislativo participa formalmente da elaborao das leis oramentrias.
A capacidade de o legislativo ampliar despesas limitada no sentido de que a LOA deve
respeitar a meta fiscal definida pelo legislativo ao aprovar a LDO. Na prtica, contudo, o
legislativo estadual tem introduzido poucas modificaes na proposta oramentria,
geralmente relacionadas a projetos nos municpios do estado. A natureza da LOA
autorizativa,22 o que possibilita a limitao de empenho pelo executivo durante a execuo
oramentria desde que a despesa no seja derivada de mandamento constitucional ou legal.
A constituio estadual estabelece que os recursos dos rgos autnomos (legislativo,
judicirio, Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica) so entregues at o dia 20 de cada
ms, em duodcimos.
Relaes entre os diferentes nveis de governo
9.
As responsabilidades dos diferentes nveis de governo so claramente definidas
no que concerne aos tributos, mas o mesmo no se pode dizer sobre as despesas
pblicas.
Os mecanismos de participao nas receitas so baseados em frmulas objetivamente
mensurveis e estveis. As responsabilidades dos diferentes nveis de governo no tocante s
receitas so definidas pelas constituies federal e estadual. A Constituio Estadual prev
ainda repasses aos municpios paulistas equivalentes a vinte e cinco por cento da
transferncia dos impostos federais (IPI - exportao e CIDE - combustveis) que o GESP
recebe.23 A Constituio Estadual veda ao GESP instituir imposto sobre patrimnio, renda ou
servios, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como conceder
isenes de tributos da competncia dos municpios. 24 No so publicados os critrios
utilizados pelo GESP para a realizao de transferncias voluntrias de recursos (convnios)
para outros nveis de governos, apesar de os convnios serem divulgados no website
governamental. A existncia de regras claras para as transferncias voluntrias aumentaria
sua transparncia e previsibilidade. Em algumas reas da despesa a Constituio Federal no
22

Este dispositivo no est claramente definido na constituio e sujeito a debates com o legislativo que
entende o oramento como impositivo.
23
Em 2007, o GESP fez transferncias voluntrias aos municpios de cerca de R$ 1 bilho tanto para despesas
correntes como de capital (cerca de um por cento das despesas). Por sua vez recebeu cerca de R$ 0,2 bilho de
transferncias voluntrias da Unio (0,2 por cento das receitas).
24
A Constituio Estadual estabelece um Fundo de Melhoria das Estncias, com dotao oramentria anual
nunca inferior a dez por cento da totalidade da arrecadao dos impostos municipais dessas estncias no
exerccio imediatamente anterior.

26
define claramente as competncias de cada um dos trs nveis de governo, ocasionando
sobreposies de responsabilidades (por exemplo, educao). H tambm o Conselho
Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ), que busca harmonizar os procedimentos e as
normas inerentes ao exerccio da competncia tributria dos Estados e do Distrito Federal,
como a concesso de isenes fiscais. O Governo Federal ainda no criou o Conselho de
Gesto Fiscal (com representantes de todos os nveis de governo) cujo objetivo ser de
coordenar as aes e padronizar as normas contbeis, conforme prev a LRF.
Recomendaes

Mesmo sem a criao do Conselho de Gesto Fiscal previsto pela LRF, a discusso com
o governo federal sobre formas de coordenao das responsabilidades dos diferentes
nveis de governo seria benfica.

Alm de maior clareza nas regras para a celebrao de convnios, seria aconselhvel a
publicao, como um anexo Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), dos critrios a
serem utilizados pelas diversas secretarias de governo para a distribuio regional das
transferncias voluntrias a entidades municipais ou privadas.

10.
O sistema legal que apia a gesto das finanas pblicas abrangente, mas
enseja conflitos de competncia em funo da falta de atualizao de alguns de seus
dispositivos legais mais importantes.
O sistema oramentrio definido pela constituio federal est regulamentado por duas leis
complementares de finanas pblicas que estabelecem normas gerais aplicveis a todos os
entes da federao: uma estabelece normas gerais para a elaborao e controle dos planos e
oramentos e normas contbeis (Lei 4.320), e outra que impe restries de ordem fiscal no
intuito de garantir o equilbrio intertemporal das finanas pblicas (LRF). A Constituio
Estadual basicamente repete os dispositivos da Constituio Federal que regem o assunto. No
que derrogada, a Lei 4.320 tem sido substituda pela repetio anual nas LDOs de
dispositivos sobre elaborao e execuo dos oramentos, ou por intermdio de portarias dos
rgos federais centrais dos sistemas de oramento e tesouraria (o que suscita dvidas quanto
competncia jurdica dessas portarias para obrigar todos os poderes de todos os entes da
federao). Cabe SEP elaborar as propostas de leis oramentrias para o PPA25, LDO e
LOA. Apesar dessa competncia da SEP, a SEFAZ tem papel de destaque na gesto das
finanas pblicas, sendo responsvel pela arrecadao de tributos, pela definio dos
parmetros macroeconmicos e restries fiscais que condicionam a elaborao e a execuo
de planos e oramentos, e pela gesto da dvida. So Paulo beneficiar-se-ia se a Lei 4.320
fosse atualizada, no somente para resolver inconsistncias com a constituio, mas tambm
porque tem algumas disposies inadequadas tal como o diferimento 26 de receitas e
despesas.
25

O PPA tem vigncia por quatro anos, estendendo-se do segundo ano de um mandato de governo at o
primeiro ano do mandato seguinte.
26

Ver nota de rodap No 5 na pgina 11.

27

11.
O sistema legal tributrio estadual fundamentalmente concentrado em um
tributo cujo clculo do valor a ser pago complexo apesar de haver muita informao
disponvel ao pblico e de as principais transaes poderem ser feitas pela Internet.
O sistema tributrio em So Paulo compe-se fundamentalmente de trs impostos, os quais
financiam a maior parte dos gastos do Estado: (i) o Imposto sobre a Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS) contribui com aproximadamente 88 por cento da arrecadao
total do GESP; (ii) o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) o
segundo imposto em importncia e contribui com seis por cento da arrecadao total; e (iii) o
Imposto sobre a Transmisso, Causas Mortis e Doaes (ITCMD), que junto com a cobrana
de diversas outras taxas arrecadam os restantes seis por cento. O IPVA e o ITCMD tm
regras claras que permitem aos contribuintes calcular o pagamento dos tributos de maneira
relativamente simples. Quanto ao ICMS, a complexidade de seu clculo e administrao
resultado principalmente da chamada guerra fiscal entre os estados sobre os benefcios
fiscais que se podem outorgar (ver Quadro 2).
A informao sobre o sistema tributrio amplamente divulgada. Pela constituio, a SEFAZ
publica no DOE as leis, os decretos, as resolues, os regulamentos, as portarias, as decises
e os atos normativos referentes ao sistema tributrio estadual, bem como suas respectivas
alteraes. Ademais, a SEFAZ disponibiliza informaes sobre as definies, guias e
processos para a realizao de pagamento dos tributos estaduais na pgina da Internet, que
conta ainda com sistema de atendimento a clientes e call center.27
Quadro 2. Guerra Fiscal
Denomina-se guerra fiscal, no mbito do ICMS, a concesso unilateral de incentivos fiscais pelos estados sem
a autorizao do CONFAZ, com o objetivo de atrair empresas e atividades econmicas para o seu territrio,
revelia dos interesses dos demais membros da federao. A legislao dispe que somente pode ser concedido
incentivo fiscal do ICMS se houver aprovao unnime dos governos federal, estaduais e do Distrito Federal.
Em um esquema sem isenes, e em que a alquota no varia de estado para estado, o ICMS seria acumulado
em toda cadeia at o consumidor final, sem apresentar distores na repartio do imposto entre as unidades da
federao. No entanto, sob o esquema de guerra fiscal um estado pode conceder incentivos fiscais para atrair
investimentos, mecanismo que, nas operaes interestaduais, prejudica o Estado consumidor, localizado frente
na cadeia produtiva, uma vez que o crdito fiscal correspondente afeta a sua arrecadao e deprime,
artificialmente, a competitividade dos produtores locais. As outras empresas procuraro instalar-se no estado
que outorga o benefcio fiscal de modo a tambm se beneficiarem do incentivo. Como a aprovao da iseno
depende da aprovao unnime dos estados, e essa no tem sido conseguida porque os interesses so
divergentes, alguns estados optaram por realizar a iseno atravs da promulgao de decretos estaduais
unilaterais sem a aprovao do CONFAZ, gerando controvrsias e conflitos de ndole constitucional e legal.
Para aqueles casos em que os estados emitiram decretos outorgando isenes sem o consentimento do
27

A destacar a criao do Posto Fiscal Eletrnico (PFE) e todos seus sistemas de apoio, e o servio ao
contribuinte por meio do atendimento eletrnico. O registro eletrnico permitiu o registro de 1,2 milho de
veculos atravs da Internet e/ou Caixas Eletrnicos, e facilitou que 7,4 milhes de veculos tenham sido
licenciados mediante autenticao digital. Assim mesmo, a Guia Eletrnica de Informao e de Consistncia, o
sistema de Declarao Cadastral Eletrnica (DECA) e o sistema eletrnico de Autos de Infrao e Imposio de
Multas (AIIM) simplificaram a sistemtica tributria do Estado.

28
CONFAZ, o GESP optou por estabelecer as seguintes medidas corretivas: i) indicar Procuradoria Geral do
Estado a necessidade de propor Aes Diretas de Inconstitucionalidade contra a legislao estadual ou distrital
que instituiu os benefcios fiscais sem amparo do CONFAZ; ii) cobrar o valor correspondente do contribuinte
paulista adquirente de mercadoria cujo crdito decorrente de imposto no foi cobrado no Estado de origem; iii)
propor a concesso de benefcios fiscais reativos, via decretos, em operaes internas ao Estado, na maior parte
dos casos, para anular a vantagem fiscal ilcita dada por outro Estado, ou conceder vantagem fiscal equivalente
ao contribuinte paulista. Os benefcios concedidos nesses casos, alm de se fundamentarem no dispositivo
mencionado, atendem tambm a comando da LRF, na medida em que a eventual renncia tenha sido
considerada na estimativa de receita da lei oramentria, no afetando as metas de resultados fiscais, ou,
alternativamente, se faa a compensao correspondente.

Recomendao

A dificuldade na arrecadao das receitas reala a necessidade de uma reforma fiscal que
restabelea uma base equilibrada de alquotas em todos os estados. Trata-se obviamente
de uma matria de carter federal. Contudo, So Paulo deve explicitar claramente quais
isenes tributrias so reconhecidas de modo a reduzir a possibilidade de interpretao
equivocada pelos contribuintes das obrigaes tributrias.

Dada a complexidade de clculo do ICMS para fins de pagamento, a SEFAZ deveria

organizar de forma mais amigvel na pgina da Internet as informao e instrues aos
contribuintes.

12.
As isenes fiscais so moderadas mas em algumas situaes pouco
transparentes.
O montante global de isenes fiscais concedidas pelo GESP representa ao redor de oito por
cento de sua arrecadao anual total. De acordo com o convnio do CONFAZ e a LRF, as
renncias fiscais devem estar devidamente documentadas na lei estadual, bem como os
respectivos mecanismos atravs dos quais a autoridade fiscal levar a cabo os ajustes
compensatrios correspondentes. A SEFAZ no publica informao a respeito em sua pgina
da Internet. No entanto, com respeito ao ICMS o clculo das isenes e a auditoria das
mesmas levadas a cabo pela SEFAZ se tornou um processo complexo. 28 As diferentes
alquotas que variam de estado para estado, bem como as complicaes derivadas da guerra
fiscal (ver Quadro 2), complicam o clculo das isenes fiscais.29
Recomendao

28

No que respeita ao ICMS, a Lei Estadual 6.374 estabelece que as isenes ou qualquer outro incentivo ou
benefcio fiscal sero concedidos ou revogados nos termos das deliberaes entre os Estados e o Distrito
Federal, conforme previsto da Constituio Federal. Dito processo requer a aprovao unnime dos Estados no
CONFAZ. Ver tambm discusso sobre guerra fiscal no Quadro 2.
29
A isto se soma uma enqute realizada pela FIESP que reporta que o 83% dos contribuintes reportou no saber
a percentagem de seus rendimentos que so transferidos ao governo via pagamento de impostos.

29

A SEFAZ deve colocar disposio dos contribuintes, de forma amigvel,

informaes sobre os benefcios fiscais concedidos por Decreto Estadual e os
convnios assinados no mbito do CONFAZ.

Administrao Tributria
13.
A administrao tributria claramente definida e bem coordenada com a
gesto fiscal global.
A administrao tributria est claramente definida e organizada por funes. Na estrutura
organizacional da SEFAZ existem cinco unidades coordenadoras, dentro as quais se encontra
a Coordenadoria de Administrao Tributria (CAT), responsvel pela arrecadao dos
tributos estatais.30 Quanto ao nmero de identificao dos contribuintes, a CAT utiliza dois
nmeros de registro. O primeiro, chamado de Inscrio Estadual (IE), e utilizado somente
para pessoas jurdicas identifica os contribuintes do ICMS e se comunica com o cadastro
federal. O segundo o nmero de registro estadual do contribuinte que rege os impostos
IPVA e ITCMD. A lei faculta e regula o acesso dos agentes tributrios informao dos
contribuintes. Com o sistema de Cadastro de Contribuintes do ICMS, os agentes tributrios
podem trocar informaes de ndole econmico e fiscal, dentro de um esquema de
confidencialidade. O sistema de controle de crdito acumulado declarado pelos contribuintes
do ICMS no est adequadamente interconectado aos sistemas da SEFAZ, Procuradoria,
Judicirio e os bancos.
14.
Os direitos dos contribuintes so claramente definidos, mas os recursos
administrativos para contestar as obrigaes tributrias so complexos e morosos.
A lei complementar no. 939/03 institui o cdigo de direitos, garantias e obrigaes do
contribuinte no Estado de So Paulo. Para isso foi criado o Conselho Estadual de Defesa do
Contribuinte (CODECON), do qual a Ouvidoria Fazendria e outros representantes dos
poderes pblicos e de entidades empresariais e de classe so integrantes. O Tribunal de
Impostos e Taxas (TIT) tem duas instncias de julgamento no mbito administrativo,
podendo o contribuinte recorrer instncia independente do judicirio a qualquer tempo.31 O
TIT elabora relatrios gerenciais mensais divulgando dados relativos a estoque de processos,
quantidade e tempo mdio dos julgamentos. Na primeira instncia, o tempo mdio de
julgamento de cinco meses (desde a entrada do processo at o julgamento da defesa). Na
segunda instncia, o tempo mdio de julgamento dos recursos ordinrios de trinta meses, e
dos recursos especiais de 72 meses. Tambm h um programa de educao fiscal. Com
relao dvida ativa tributria32 h uma aparente sobrestimativa dos valores tendo em vista
que no h baixas na inscrio mesmo quando no h clara possibilidade de recuperao dos
30

As demais so a Coordenadoria de Administrao Financeira, a Coordenadoria Geral de Administrao, a

Coordenadoria de Entidades Descentralizadas e de Contrataes Eletrnicas e a Coordenadoria de Planejamento
e Modernizao.
31
A Lei n. 10.941/01 rege o contencioso administrativo tributrio e regulamentada pelo Decreto n.
46.674/02. A segunda instncia administrativa possui regimento prprio.
32
De acordo com o critrio PEFA, indicador PI-15, para alcanar avaliao A o total da dvida tributria dos
contribuintes no pode exceder 2 porcento do arrecadado. Os valores atuais se aproximam de 76 porcento.

30
valores. Isso no significa que os processos de discusso judicial sejam interrompidos,
apenas que as regras contbeis devem ser aperfeioadas e separadas dos procedimentos
judiciais a fim de que os valores contabilizados sejam mais realistas.
Recomendaes

Colocar na Internet informaes disposio dos contribuintes de modo a que esse

possa calcular suas obrigaes tributrias de forma clara e abrangente.

Aperfeioar os mecanismos de punio dos contribuintes sonegadores de tributos de

modo a coibir a evaso fiscal.

Aperfeioar funcionamento dos tribunais de recursos tributrios de modo a tornar as

decises mais rpidas, e elaborar relatrio anual estatstico informando nmero de
processos apresentados, julgados e tempo mdio de julgamento.

Criar regras para dar baixa contbil dos processos de dvida ativa com baixa
propenso a recuperao.

Fazer reconciliao do recolhimento dos tributos de modo a que os recolhimentos no

fiquem registrados na condio de receitas a classificar por mais de 30 dias.
Quadro 3. Transparncia da administrao tributria no Estado de So Paulo
Discricionariedade
As leis e as normas so complexas mas claras, e sujeitas a pouca discricionariedade. Contudo, a
complexidade contribui para a falta de transparncia na determinao das obrigaes tributrias e
para um elevado nmero de contestaes que tambm tem carter protelatrio. A princpio h baixa
discricionariedade do agente tributrio na determinao de redues do passivo tributrio ou de
isenes tributrias. No h casos em que os impostos sejam negociados.
Integridade e contabilidade
Os agentes arrecadadores esto regidos pelo cdigo de tica da SEFAZ, que foi implantado em 2007.
Esse cdigo estabelece vedaes ao agente fiscal. Ademais, a SEFAZ conta com a Corregedoria da
Fiscalizao Tributria. Por outro lado, se aplica o Cdigo Tributario Nacional (CTN) que veda a
divulgao pela Fazenda ou seus servidores de informaes obtidas em razo de ofcio sobre a
situao econmica ou financeira de terceiros, e sobre a natureza ou o estado de seus negcios ou
atividades.
Prestao de contas e relatrio
A administrao tributria obrigada a prestar contas ao pblico e ao legislativo no que diz respeito
a aplicao de suas despesas e receitas da mesma forma que os demais gestores pblicos. A
informao sobre o impacto fiscal esperado da aprovao de novas medidas tributrias feito caso a
caso, sendo obrigatria sua estimativa de acordo com a LRF. A estimativa dos gastos tributrios
consta como anexo LDO, mas somente o IPVA tem uma metodologia de clculo explicitada, sendo
que para o ICMS so apresentados apenas dados globais.
Direitos do contribuinte
A legislao do contencioso administrativo assegura aos contribuintes em geral os direitos
constitucionais ampla defesa, ao contraditrio, devido processo legal e dupla instncia de
recursos, inclusive assegurando ao postulante o direito de ser representado mediante procurao.

31

15.
A participao da opinio pblica nas discusses de novas propostas de leis
ainda bastante incipiente.
A LRF estabelece que a transparncia ser assegurada mediante incentivo participao
popular e realizao de audincias pblicas durante os processos de elaborao do PPA, da
LDO e da LOA. Entretanto, as experincias de participao popular no GESP ainda so
incipientes, e restringem-se ao PPA e a LOA. Na elaborao do ltimo PPA ocorreram
consultas populares por intermdio da Internet, bem como de alguns postos de representao
das secretarias no interior do Estado. A LDO tambm tem previsto que durante a elaborao
oramentria sejam realizadas audincias pblicas, tanto pelo executivo quanto pelo
legislativo, mas a falta de conhecimento por parte dos cidados das responsabilidades dos
diferentes nveis de governo leva a que as sugestes sejam discrepantes, dificultando sua
consolidao. Essa dificuldade fez com que as sugestes apresentadas durante 40 dias nas
oito audincias regionais realizadas pelo legislativo em 2007 somente sejam consideradas na
preparao da LOA de 2009, com defasagem de um ciclo oramentrio. O pblico
informado de mudanas na legislao por meio da exposio de motivos que acompanha
todos os projetos de lei, que ficam disponveis na pgina do legislativo (que pode convocar
audincias pblicas) e da SEFAZ. Ademais, todos os atos administrativos que alteram
normas ou regulamentos so publicados no DOE.
Recomendaes

Realizar com a antecedncia necessria as audincias pblicas promovidas pelo

Executivo para que as sugestes da sociedade possam ser selecionadas e aproveitadas na
proposta de LOA para o ano seguinte. Dar celeridade s audincias pblicas regionais
realizadas pelo Legislativo, de forma a viabilizar que as sugestes apresentadas sejam
aproveitadas na proposta de LOA sob anlise.

Regras de contratao
16.
As caractersticas dos contratos entre o GESP e as entidades pblicas ou
privadas so claras e esto disponveis para o pblico, mas alguns detalhes no so
facilmente disponveis.
Alm das aquisies normais de bens e servios (ver pargrafo 55), existem trs tipos de
contratao entre o GESP e o setor privado: (i) concesses; (ii) parcerias pblico-privadas
(PPP); e (iii) contratos de gesto ou convnios para provimento de servios pblicos pelas
organizaes sociais ou outras entidades do terceiro setor. As concesses, governadas pela lei
federal no. 8.987, so adquiridas pelo setor privado e no permitem nenhum tipo de aporte
financeiro ou garantia pelo governo. As PPPs, regidas pela lei federal no. 11.079 e lei
estadual no. 11.688, so um tipo particular de concesso em que o governo pode financiar
parte do projeto e fornece garantias ao investidor privado. Finalmente, a lei complementar
estadual no. 846 permite contratar instituies sem fins de lucrativos nas reas de sade e

32
cultura, as chamadas organizaes sociais (OS). Em funo do sucesso deste modelo, o
GESP expandiu o nmero de contratos com as OS e tambm passou a celebrar convnios
com outras organizaes do terceiro setor que no puderam se tornar OS (por exemplo,
fundaes). Diferentemente das PPPs, os contratos com o terceiro setor cobrem somente
operao e manuteno. Nesse caso, o GESP realiza os investimentos cujo patrimnio
continua sob seu controle. A pgina da SEFAZ contm informaes resumidas sobre as
PPPlinha 4 do Metr e obra de saneamento bsico. Informaes mais completas sobre o
programa no so pblicas, mas podem ser obtidas na SEP, que tambm responsvel pelo
fornecimento de informaes detalhadas sobre o impacto oramentrio de longo prazo das
PPP Secretaria do Tesouro Nacional, embora essas informaes no estejam
disponibilizadas na pgina da Secretaria33. Ainda no existe suficiente experincia com as
PPP, no tendo se verificado problemas com o modelo, a necessidade de uso das garantias ou
necessidade de renegociao dos contratos. As concesses existentes na rea de transporte
esto detalhadas na pgina da Secretaria de Transporte. 34 A SEFAZ tambm mantm um
cadastro de convnios com as organizaes sociais.35
Recomendaes

Os ganhos de eficincia que parecem ser associados com o crescimento do terceiro setor
precisam ser acompanhados de mecanismos que no impliquem perda da informao
sobre os custos dos servios. Do mesmo modo, devem ser explicitados os critrios de
qualidade dos servios e de medio da efetividade obtida pelo governo.

O programa de privatizao deve continuar a ser pautado por processos competitivos de

oferta pblica que maximizem a obteno de vantagens para o GESP e a melhoria dos
servios pblicos.

Marco legal para gerenciamento dos passivos e ativos pblicos

17.
A legislao e os acordos da dvida com o governo federal disciplinam
adequadamente a gesto dos passivos e ativos pblicos, incluindo as concesses dos direitos
para o uso de bens pblicos. A gesto da dvida pblica est disciplinada pela LRF e pelo
contrato do Programa de Reestruturao e Ajuste Fiscal acordado entre o GESP e o governo
federal.36 O contrato com o governo federal prev o pagamento de uma taxa anual de juros de
seis por cento mais inflao medida pelo ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna
(IGP-DI). O acordo prev amortizao de vinte por cento da dvida e a proibio de emisso
de ttulos de dvida nova at que a relao entre a dvida e a Receita Lquida Real seja menor
que um. Para o GESP o pagamento da dvida deve ser de treze por cento da receita lquida
real37. Alm disso, quando da contratao de novos emprstimos, o Estado tem que observar
33

O demonstrativo anual de comprometimento da Receita Corrente Lquida com os contratos de PPP, que
entregue Secretaria do Tesouro Nacional est disponvel na pgina da SEFAZ.
34
http://www.transportes.sp.gov.br/v20/concessoes.asp
35
http://www.fazenda.sp.gov.br/cpates/
36
http://www.fazenda.gov.br/portugues/ajuste/ajsp.asp
37
A receita lquida real (RLR) definida pela Lei n. 9.496/97 como sendo a receita realizada nos doze meses
anteriores, excludas as receitas provenientes de operaes de crdito, de alienao de bens, de transferncias

(continued...)

33
que os encargos, juros e amortizaes da sua dvida total no excedam 11,5 por cento da
Receita Corrente Lquida 38 , caso contrrio a contratao da operao de crdito no
autorizada. Para o GESP contrair novos emprstimos preciso autorizao do legislativo
estadual e autorizao do Senado. O demonstrativo do limite de dvida deve ser publicado a
cada quadrimestre, bem como as operaes de crdito realizadas. A LRF dispe que a LDO
deve estabelecer os fins das operaes de crdito; investimentos previstos no PPA, aumento
de capital nas empresas pblicas e PPPs.
18.
So Paulo tem um arcabouo legal abrangente e transparente de privatizao e
conduziu um programa significativo na ltima dcada.
Desde 1996, So Paulo realizou um extenso programa de privatizao, tendo alienado ativos
em valores de mais de USD 20 bilhes, principalmente nas reas de gerao e distribuio de
eletricidade e bancria. As normas para a privatizao so claras e as transaes so
fiscalizadas pelo TCE. O acordo de ajuste fiscal determinou que os rendimentos provenientes
da privatizao se destinassem para a amortizao da dvida estadual.
B. Transparncia do Processo Oramentrio
Clareza e uniformidade na elaborao e apresentao do oramento
19.
O calendrio oramentrio est definido nas constituies federal e estadual e
detalhado em decreto estadual, sendo em geral respeitado na prtica.
O exerccio fiscal o ano-calendrio. O calendrio de elaborao do oramento est
formalmente definido na legislao, sendo disseminado o respeito aos prazos (ver Quadro 4).
O calendrio tem sido cumprido quanto ao envio dos projetos de LDO (30 de abril) e da
LOA (30 de setembro). Quanto ao PPA, no havia um calendrio fixado. Assim, em 2008 o
legislativo aprovou emenda constitucional estabelecendo o dia 15 de agosto como data para
envio do PPA. O legislativo dispe de dois meses para apreciar a proposta de LDO e de trs
para o projeto de LOA. O legislativo no tem aprovado as LOA dentro dos prazos. Nos trs
ltimos anos os oramentos de 2006 e 2007 somente foram sancionados em maro. Para o
oramento de 2008 a LOA foi tempestivamente sancionada ainda em 2007. A LDO define
que se no votado o oramento at o incio do exerccio, o executivo pode realizar despesas
de acordo com a proposta oramentria no limite de um doze avos em cada ms.

A SEP deve ampliar para seis semanas o prazo dado aos rgos setoriais para elaborao
da proposta oramentria.

voluntrias ou de doaes recebidas com o fim especfico de atender despesas de capital e, no caso dos estados,
as transferncias aos municpios, por participaes constitucionais e legais.
38
A receita corrente lquida (RCL) para os Estados o somatrio de suas receitas tributrias, de contribuies,
patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes,
deduzidas as parcelas entregues aos municpios por determinao constitucional, e a contribuio dos servidores
para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social.

34

O legislativo deve continuar a aperfeioar e dar celeridade a seus procedimentos de

apreciao da proposta de LOA de forma a evitar que ocorram atrasos na aprovao do
oramento como os verificados em 2006 e 2007.

Quadro 4. Cronograma Resumido de Elaborao Oramentria

Etapas

Responsvel

Perodo

Definio da sistemtica de elaborao do oramento

CO/SEP

jan/fev

Anlise e ajuste de converso da srie histrica de execuo dos trs

anos anteriores nas bases da programao para o prximo ano

GPO/Gb.CO

11/2 a 9/4

Encaminhamento da proposta de LDO Assemblia Legislativa

Governador

at 30/4

Ajustes da estrutura programtica do oramento: programas, aes,

produtos e unidades de medida.

Setorial/DPDO
GPO/CPA

maio

Previso preliminar da receita a nvel de fonte e previso das despesas

incompressveis (pessoal, dvida e sentenas judiciais)

SEFAZ/DCIO

30/05 *

Deciso SEP do valor referencial de custeio

Secretrio SEP

2/6 a 6/6

Ofcio-circular do Secretrio SEP para secretrios e dirigentes dos

outros poderes, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e do
documento informativo dos valores referenciais dos rgos (GVRC)

CO/SEP

at 23/6

Receita detalhada da SEFAZ e compatibilizao com projeo da SEP

SEFAZ/DCIO

at 22/7*

Proposta oramentria setorial para oramentos fiscal e seguridade

social, e das empresas no dependentes oramento de investimento

rgos
Setoriais

at 25/7

Elaborao do demonstrativo econmico-financeiro do GESP para

compor a mensagem

SEFAZ

at 14/8*

Anlise da proposta dos rgos e deciso da coordenao de

oramento (CO) da proposta oramentria

CO/SEP

18/8 a 29/8

Encaminhamento proposta oramentria para aprovao preliminar do

Secretrio

CO/SEP

at 5/9

Reunies do Secretrio da SEP com CO, secretarias e empresas e

encaminhamento dos valores da proposta oramentria ao Governador

Secretrio SEP

10/9

Definio do texto do projeto de lei oramentria

SEP

at 10/9

Aprovao do Governador

Governador

at 17/9

Encaminhamento da Mensagem revista e do projeto de lei ao

Governador

ATL

at 22/9*

Encaminhamento do projeto Assemblia Legislativa

SEP
at 30//9*
Prazos marcados com asterisco constam do Decreto n. 34.718/92, que fixa normas para a elaborao da LOA.

35
Recomendaes
20.
As previses oramentrias e as premissas macroeconmicas subjacentes so
apresentadas claramente tanto na LDO quanto na LOA.
O oramento anual se baseia em um marco macroeconmico de mdio prazo, conforme
definido na LDO. Os parmetros macroeconmicos utilizados para calcular as estimativas de
receitas e despesas so definidos pela SEFAZ e explicitados na proposta oramentria.
Normalmente, o GESP contrata a Fundao FIPE para fornecimento da grade de parmetros
econmicos de mdio prazo do PPA, e para a elaborao da LDO e LOA utiliza a mediana
do Boletim Focus do Banco Central 39 , que reflete a expectativa dos principais agentes
econmicos do setor privado. Cabe SEP a coordenao da alocao de recursos por setor,
dentro da disponibilidade total de recursos definida pela SEFAZ. A apresentao das
estimativas de receita e das dotaes de despesas se faz de forma bem discriminadas na LOA.
21.
A documentao oramentria inclui uma exposio dos objetivos da poltica
fiscal de mdio prazo e das metas fiscais definidas.
Os objetivos fiscais de mdio prazo so acordados com o governo federal no mbito do
programa de ajuste fiscal, aps anlise sobre o comportamento esperado para a dvida
consolidada no longo prazo, e expressos como metas fiscais na LDO (quando ento se torna
de conhecimento pblico). A meta fiscal adotada pelo GESP o resultado primrio, que tem
carter impositivo para o ano de que trata o oramento, e carter indicativo para os dois anos
seguintes. A LDO apresenta ainda metas para o resultado nominal e para as receitas e
despesas primrias. O legislativo tem a prerrogativa de alterar as metas primrias quando da
votao e aprovao da LDO, mas na prtica tm prevalecido as metas propostas pelo
executivo. Quando da apresentao da proposta de LOA, o executivo rev as projees
macroeconmicas mas o resultado primrio, expresso em valor nominal, mantido igual ao
estabelecido na LDO. O no cumprimento da meta primria pode implicar em sanes
financeiras por parte do governo federal. O GESP tem apresentado um histrico de sucesso
no cumprimento dessas metas. Contudo, os valores das metas de receita e despesa
apresentados na LDO no discriminam os seus principais agregados, dificultando uma
anlise pelo pblico da composio e de como se calcularam os nmeros para os anos em
considerao.
Recomendaes

Publicar os contratos de reviso do programa de ajuste fiscal com o governo federal,

inserindo notas explicativas que facilitem a compreenso pelo legislativo e pelo pblico
das condies obtidas e da trajetria esperada da dvida.

22.
As inmeras vinculaes constitucionais e legais de receitas oramentrias,
somadas s despesas obrigatrias, predeterminam a alocao de mais de 90 por cento
da LOA.
39

O Boletim Focus uma mdia das previses independentes j existentes no mercado.

36
A excessiva vinculao de receitas, como a dos setores de educao e sade, somada s
despesas de carter obrigatrio (pessoal e dvida), retira da LOA uma de suas funes
primordiais, qual seja, a de definir anualmente a alocao dos recursos. Ao cristalizar no
tempo a alocao dos recursos, geralmente incorre-se numa situao em que setores acabam
recebendo recursos sem vinculao com as prioridades das polticas pblicas. A alocao
deve ser decidida anualmente dentro de uma viso de mdio prazo e sujeita s prioridades
polticas de cada perodo. No GESP, cabe SEP a distribuio de limites para gastos com as
despesas discricionrias, dentro do limite total definido pela SEFAZ.
Recomendao

Incluir, na mensagem que encaminha a LOA ao legislativo, demonstrativo sobre a

vinculao das receitas, bem como do montante de despesas de carter obrigatrio, de
forma a explicitar o grau de rigidez existente na elaborao da LOA.

23.
As estimativas das receitas e despesas das novas polticas no so claramente
identificadas na documentao oramentria.
As propostas de novas polticas nas reas das receitas e despesas pblicas no so discutidas
nem claramente identificadas na documentao oramentria, haja vista que no sistema
oramentrio brasileiro essas polticas exigem lei especifica que as aprove. Aprovada uma
nova poltica, os seus efeitos financeiros devem ser refletidos na lei oramentria. Apesar de
no haver a distino nos documentos oramentrios de novas e antigas polticas, a LRF
instituiu para todos os governos o conceito de margem de expanso para despesas de carter
continuado. Assim, os custos das novas polticas que impliquem em diminuio de receitas
ou em aumento de despesas continuadas devem ser compensados ou estar contidos nessa
margem de expanso. Nas fases de preparao e discusso da LOA, essas novas propostas
normalmente no so discutidas em separado das demais polticas, nem os custos dessas
atividades so identificados separadamente. Entretanto, as novas propostas mais
significativas costumam merecer meno em separado na mensagem que encaminha a
proposta de LOA ao legislativo.
Recomendao

Implementar a boa prtica adotada por vrios pases de separar (de preferncia por
exigncia da LDO), na mensagem que apresenta a proposta de LOA ao legislativo, a
anlise sobre novos programas (ou novos projetos significativos) em comparao com
programas ou projetos j existentes.

24.
A documentao oramentria no inclui uma avaliao da sustentabilidade
fiscal nem uma anlise de sensibilidade das principais premissas econmicas e de
poltica fiscal.
A anlise da sustentabilidade fiscal est ligada ao programa de ajuste fiscal assinado entre o
GESP e o governo federal. O objetivo de poltica econmica de longo prazo retratada no
programa a reduo da dvida consolidada do GESP at que seu valor seja inferior a sua
receita lquida real, segundo trajetria definida a cada rodada de reviso (que ocorre a cada

37
trs anos). As premissas a respeito da poltica fiscal e os parmetros econmicos tm se
mostrado realistas, consubstanciando-se numa continuada reduo da relao dvida/receita
de um patamar de 2,27 em fins de 2002 para 1,71 em fins de 2007. Entretanto, no se
publicam os resultados das avaliaes conduzidas por ocasio das revises com o governo
federal, restringindo-se o GESP a dar publicidade a um sumrio dos termos do acordo
revisto.
Recomendao

Disponibilizar ao legislativo e ao pblico em geral as anlises de sustentabilidade da

dvida, inclusive com a construo de cenrios de evoluo de sua trajetria no longo
prazo.

25.
A lei probe atividades extra-oramentrias e essa restrio respeitada na
prtica.
Os gastos financiados com recursos externos so totalmente integrados no processo
oramentrio, bem como as receitas diretamente arrecadadas pelas entidades pblicas.
Contabilidade e relatrios sobre a execuo oramentria
26.
A contabilidade e os procedimentos de controle interno fornecem uma base
confivel para acompanhar os empenhos, liquidaes, pagamentos, pagamentos
atrasados, ativos e passivos, embora no seguindo todas as normas internacionais.
A Lei 4.320 e a LRF definem as normas de contabilidade pblica e de controle interno.
Especificam que o regime contbil o de caixa para as receitas e de competncia para as
despesas. O sistema contbil foi desenvolvido muito antes da elaborao dos padres
internacionais atuais e, com isso, no esto necessariamente alinhados com estes. Entretanto,
o uso consistente dos sistemas de contabilidade por mais de 40 anos sugere um grau elevado
de transparncia e de consistncia interna das prticas contbeis. Todas as transaes
financeiras com receitas do tesouro estadual transitam pela CUT, que unificada e
administrada pelo banco Nossa Caixa40, e compreendem os registros de empenho, liquidao
e pagamento realizados pelos respectivos ordenadores de despesa e sujeitos a mecanismos de
controle interno que verificam a legalidade e conformidade com as regras oramentrias e
financeiras. Os procedimentos de execuo financeira so devidamente normalizados e
possuem critrios de segregao de funes entre as atividades de gerenciamento,
contabilidade, pagamento e auditoria interna.
A LRF permite ao executivo contingenciar a realizao das despesas durante o exerccio caso
verifique que as receitas se realizaro em ritmo inferior ao da previso oramentria. No
incio do ano o GESP edita decreto de programao financeira para o exerccio e ao final de
cada bimestre verifica a necessidade de adoo de medidas de adequao dos limites de
40

Porm, existem algumas transaes como os convnios com o governo federal em que os rgos estaduais
so obrigados a utilizar contas bancrias nas instituies financeiras federais.

38
gastos, observadas as despesas que no devem ser sujeitas ao contingenciamento. A LDO
define as despesas no sujeitas a contingenciamento (por exemplo, despesas obrigatrias,
prioritrias ou de carter continuado). Este mecanismo, apesar de trabalhoso, parece ser
eficiente tendo em vista que no tem impedido a execuo nos nveis definidos no
oramento. A programao financeira feita para o ano com projeo ms-a-ms; e para o
ms com projeo dia-a-dia. Os limites financeiros programados para o ms so
disponibilizados em parcelas semanais aos gestores.
A Lei 4.320 permite que parte das despesas empenhadas e liquidadas mas ainda no pagas
sejam levadas ao exerccio seguinte. Este procedimento denomina-se inscrio em restos a
pagar processados (despesas empenhadas e liquidadas) ou no processados (despesas
empenhadas mas ainda no liquidadas). As no processadas esto sujeitas a existncia de
saldo financeiro. Contudo, apesar de dar alguma flexibilidade na gesto, as despesas no
processadas no observam os princpios contbeis geralmente aceitos porque antecipa a
contabilizao de uma despesa em que ainda no houve a contraprestao do bem ou servio
ao estado.41 A legislao dispe que os precatrios registrados at 30 de junho de um ano
devem ser includos no oramento para pagamento no ano seguinte. Contudo, tendo em vista
o significativo volume de dvidas acumuladas42, este prazo tem se estendido por vrios anos.
O GESP est pagando em 2008 os precatrios alimentares inscritos at 1998. Segundo as
autoridades, no existem outras despesas em atraso. Por sua vez, o GESP adota para as
receitas das entidades da administrao indireta a prtica de diferimento de receitas43 que
permite registrar como receitas do exerccio seguinte aquelas arrecadadas no ano anterior
quando houver uma arrecadao maior do que a prevista no oramento. Esta prtica difere
das normas internacionais de contabilidade. O governo federal no mais adota essa prtica.
Recomendaes

Identificar diferenas entre o sistema de contabilidade atual e as normas internacionais

(provavelmente no contexto do grupo de trabalho federal formado para reformar o plano
de contas)com o objetivo de dar prioridade s reformas onde o alinhamento com
normas internacionais resolveria as deficincias do sistema atual. So Paulo poderia
avaliar a convenincia de realizar um projeto piloto em que informaes fiscais nos
padres internacionais fossem produzidos para verificar as dificuldades e conseqncias
da adoo dessas prticas.

Publicar detalhes da constituio dos precatrios.

27.
O sistema de contabilidade capaz de rastrear todas as despesas e produzir
relatrios precisos durante o ano sobre os resultados da execuo oramentria.
41

Como os volumes de restos a pagar nos ltimos anos tm sido praticamente constantes (cerca de 0,4 porcento
do PIB ou 4 porcento da despesa), no tem havido um impacto oramentrio significativo. Os restos a pagar
devem ser liquidados em at 90 dias depois de encerrado o exerccio, mas possvel estender esses prazos.
42
O volume de precatrios em 2006 foi de R$ 12,5 bilhes e em 2007 cerca de R$ 15,4 bilhes (1,8 porcento do
PIB estadual). De acordo com o critrio PEFA, indicador PI-4, para alcanar avaliao A o total da dvida em
atraso no pode exceder 2 porcento da despesa. Os valores atuais de precatrios se aproximam de 16 porcento.
43
Em 2006 o diferimento de receitas somou R$ 3,4 bilhes e em 2007 R$ 3,8 bilhes (0,42% do PIB).

39
A abrangncia do sistema de contabilidade e da CUT parecem ser detalhada, e a histria de
uma dcada de bons resultados fiscais sugere que ambos so de alta qualidade44. O GESP
gere a CUT e a execuo oramentria por meio do Sistema de Administrao Financeira dos
Estados e Municpios (SIAFEM), inicialmente preparado nos moldes do existente no governo
federal, mas adaptado s necessidades do estado. Tambm utilizado um sistema (SIGEO)
para realizar relatrios gerenciais.45 O SIAFEM permite rastrear todas as despesas e receitas
realizadas e mantm registro de todas as transaes oramentrias, financeiras e patrimoniais
realizadas, exceto com relao s empresas pblicas no dependentes (embora inclua a
transferncia de capital para elas). As trs universidades estaduais passaram a registrar
integralmente sua execuo oramentria, contbil e financeira no SIAFEM, em tempo real,
entre os exerccios de 2007 e 2008. As autoridades enfatizaram que nenhuma despesa pode
ocorrer sem ser includa no sistema na medida em que os pagamentos s conseguem ocorrer
por meio da CUT. A reconciliao da CUT feita de forma automtica. Tanto o SIAFEM
quanto o SIGEO esto disponveis ao legislativo, TCE e ao pblico. Esses sistemas so
amplamente utilizados pelos deputados estaduais e auditores no exerccio da fiscalizao das
contas pblicas. A apresentao de relatrios freqente eat o ponto em que o SIAFEM
detalhado e confivel de alta qualidade, tendo em vista que so gerados automaticamente
pelo sistema. Um resumo dos relatrios produzidos est no Quadro 5.
28.
O legislativo recebe tempestivamente relatrios bimestrais e quadrimestrais
sobre os resultados da execuo oramentria, conforme exigncia da LRF, assim como
o TCE que tambm recebe trimestralmente relatrios por ele exigidos.
Os relatrios peridicos preparados pelo GESP e encaminhados ao legislativo so discutidos
no Quadro 5. O GESP tambm prepara outras informaes ao TCE a cada trimestre. No h,
contudo, a exemplo do preparado pelo governo federal, um relatrio mensal explicando o
comportamento das finanas pblicas de modo mais amigvel. Ao final do exerccio fiscal, o
GESP prepara um extenso relatrio denominado Relatrio do Secretrio que, junto com as
demonstraes financeiras e notas explicativas, enviado ao legislativo e ao TCE para efeito
de prestao de contas anual.
Recomendao

44

A SEFAZ poderia produzir um boletim informativo de fcil leitura ao pblico, baseado

no Relatrio Resumido da Execuo Oramentria bimensal que j produzido. Para isso
deveria recorrer a grficos, tabelas e mensagens destacadas, nos moldes do relatrio
mensal produzido pelo Tesouro Nacional.

A estrutura contbil permite identificar ativos, passivos e patrimnio lquido, ativos e passivos compensados,
receitas e despesas oramentrias, financeiras e patrimoniais, e o resultado da variao patrimonial. A
classificao econmica das receitas e despesas contbeis a mesma usada para a elaborao do oramento. O
sistema contbil permite gerar informaes de acordo com funes, subfunes, programas, fonte de recursos.
45
O SIGEO um sistema bastante amigvel na plataforma web que permite a construo de relatrios de
acordo com as necessidades dos usurios. O SIAFEM utilizado por todas as 900 unidades gestoras executoras,
mais de 16 mil usurios ativos em 5 mil estaes de trabalho. O SIGEO tem mais de 1000 usurios.

40
29.
No costumam ser apresentadas ao Legislativo durante o ano fiscal propostas
oramentrias suplementares para alterao das receitas e despesas.
A LOA especifica as situaes em que se pode remanejar e suplementar as receitas e as
despesas do oramento sem nova autorizao legislativa, sendo que eventuais alteraes
devem apresentar as mesmas classificaes usadas na LOA. A LOA tem autorizado que a
receita seja alterada de acordo com a necessidade de adequ-la sua efetiva arrecadao, o
que significa tambm que o legislativo autoriza previamente que eventuais excessos de
arrecadao sejam incorporados LOA. Pelo lado da despesa, o legislativo autoriza no texto
da prpria LOA que o executivo proceda a diversos remanejamentos de dotaes, que
somados introduzem grande flexibilidade durante a execuo oramentria. A autorizao
compreende a abertura de crditos suplementares:

i) de dezessete porcento do total das despesas;

ii) de nove porcento do total da despesa para suprir insuficincias relativas a inativos
e pensionistas, honras de aval, dbitos constantes de precatrios judiciais, servios da
dvida pblica, despesas de exerccios anteriores e despesas conta de recursos
vinculados;

iii) de 0,2 porcento da receita corrente lquida consignados como reserva de

contingncia;

iv) destinados cobertura de despesas conta das receitas prprias de autarquias,

fundaes e empresas pblicas dependentes; e

v) at vinte porcento do total da despesa, abertos mediante a anulao parcial ou total

de dotaes oramentrias.

O executivo fica ainda autorizado a alocar recursos em grupo de despesa ou elemento de

despesa no dotados inicialmente e a transpor, remanejar recursos entre atividades e projetos
de um mesmo programa, no mbito de cada rgo. Portanto, a necessidade de o Poder
Executivo encaminhar solicitaes de crditos adicionais Assemblia ocorre apenas quando
da incorporao de atividade ou projeto novos, no constantes da lei oramentria. Antes que
possam ser executadas, contudo, as decises de remanejamento adotadas pelo Poder
Executivo que impliquem alteraes nas dotaes oramentrias constam de Decreto
assinado pelo Governador, e so publicadas no Dirio Oficial do Estado.
A flexibilidade concedida pelo legislativo para que o executivo remaneje dotaes de
despesas elevada. Essa flexibilidade permite que durante a execuo da LOA essa se
desfigure em relao ao que foi inicialmente aprovado, com perda da funo tpica que
deveria caber pea oramentria de servir de instrumento de planejamento de curto prazo
que predetermine as despesas a serem executadas no ano seguinte. As autoridades
argumentam que a aparente dilatada flexibilidade de remanejamento oramentrio abstrai as
circunstncias das relaes entre os poderes. Reduzir as possibilidades desse remanejamento
aos padres internacionais mereceria ser estudada com ateno, em especial quanto ao risco
potencial de enrijecer a ao governamental. A LDO tambm dispe que deve ser alocado a
uma reserva de contingncia pelo menos 0,5 porcento da receita corrente lquida prevista

41
para fazer frente a despesas de natureza extraordinria. O GESP tem alocado na LOA apenas
esse valor mnimo exigido na LDO.
Recomendaes

Reduzir gradualmente a excessiva flexibilidade para que ela se situe prxima aos padres
de remanejamento aceitos internacionalmente.

Introduzir um calendrio de apreciao de eventuais solicitaes de crditos adicionais,

por exemplo uma ou duas revises ao longo do ano.

30.
As contas anuais definitivas auditadas esto disponveis seis meses aps o fim do
exerccio fiscal.
O BGE apresentado ao TCE em at 120 dias aps o encerramento do exerccio fiscal. O
TCE tem at 60 dias para preparar o relatrio final de auditoria com a emisso de parecer que
enviado ao legislativo para que este proceda a votao das contas do Governador. Esses
prazos tm sido observados pelo executivo e pelo TCE nos ltimos trs exerccios
financeiros. O parecer do TCE acompanhado de detalhado relatrio de auditoria em que so
avaliados no s a fidedignidade das contas, mas tambm sobre a execuo dos programas de
governo. Tanto os demonstrativos financeiros como o parecer e relatrio de auditoria esto
disponveis para consulta na Internet46.
As empresas pblicas disponibilizam seus demonstrativos financeiros, auditados por
auditores independentes, no DOE e na Internet, mas esses balanos no esto consolidados
no BGE. Alm disso, o TCE julga as contas dos administradores das empresas pblicas com
o propsito de certificar a regularidade da gesto. O TCE tambm audita a prestao de
contas de todos os gestores pblicos estaduais (mais de 1.100) e dos dirigentes das
organizaes sociais. A legislao estabelece que o TCE tem at o final do exerccio seguinte
para auditar essas contas. Alm disso, o TCE audita todos os contratos com valores acima de
R$ 750 mil. Caso encontre irregularidades encaminha-os ao legislativo para que esse emita
decreto legislativo suspendendo a execuo do contrato. Em algumas situaes, por demora
nessa anlise pelo legislativo, quando a ordem de suspenso enviada ao executivo muitas
vezes o contrato j encerrou, no sendo portanto efetiva a ao fiscalizadora. O TCE tambm
envia ao Ministrio Pblico as informaes de irregularidades para eventual abertura de
processo penal ou cvel. Contudo, como as auditorias nas contas de cada unidade gestora
ocorre depois do parecer das contas do governo, no h uma consolidao das principais
constataes que poderiam afetar essa apreciao.
O legislativo deve julgar as contas do GESP at o final do exerccio fiscal seguinte. At a
modificao da constituio estadual em 2006 havia atrasos nesse julgamento, corrigido em
2007. Na pgina do legislativo na Internet possvel acessar a resoluo que aprova as

46

O BGE est disponvel na pgina da SEFAZ no http://www.fazenda.sp.gov.br/balanco/ e o parecer de

auditoria do TCE no www.tce.sp.gov.br .

42
contas, acompanhada do relatrio das Comisses de Oramento e de Fiscalizao que
instruem o processo47.
Recomendao

O TCE deve preparar relatrio gerencial anual resumindo as principais constataes de

irregularidades encontradas nas auditorias de gesto de modo a possibilitar a obteno de
uma viso consolidada sobre a qualidade dos sistemas de controle interno do GESP.

C. Acesso Pblico Informao

Compromisso com a publicao oportuna dos dados fiscais
31.
As informaes fiscais so abrangentes e esto prontamente disponveis ao
pblico. Existe um compromisso claro do GESP com a transparncia e em prestar
informaes nas datas programadas.
Os relatrios fiscais preparados pelo GESP esto discutidos no Quadro 5. Alm disso, o
GESP prepara relatrios de acordo com solicitaes especiais do TCE e legislativo e
disponibiliza o SIAFEM e SIGEO de modo a permitir o amplo acesso aos dados da execuo
oramentria, financeira e patrimonial.

Cobertura e qualidade da documentao oramentria

32.
A documentao oramentria cobre as atividades fiscais do GESP de maneira
extensa.
O PPA e a LDO so os principais insumos que alimentam o processo de elaborao da LOA.
O PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para os quatro
anos de governo, incluindo um diagnstico sobre os objetivos, indicadores, aes, produtos,
metas e fonte de recursos. A LDO estabelece as prioridades, metas, aes e produtos para o
ano fiscal, a metodologia para a projeo das receitas e despesas pblicas e um anexo de
metas fiscais onde se estabelecem: a) metas fsicas para o ano fiscal e os dois seguintes; b)
avaliao sobre o cumprimento das metas relativas ao ano anterior; c) demonstrativo das
metas anuais de receitas, despesas e resultados primrio e nominal; d) evoluo do
patrimnio lquido (bens/direitos/obrigaes); e e) estimativa e compensao das renncias
fiscais e da margem de expanso dos gastos de carter continuado (previstas para mais dois
anos). A LDO a principal conexo entre o PPA e as aes contidas na LOA, a qual contm
o valor dos programas e das aes oramentrias (atividades ou projetos) por grupo de
despesa.
47

http://www.al.sp.gov.br/portal/site/Internet/

43
33.

Os gastos de segurana pblica so apresentados na LOA de forma completa.

A Secretaria de Segurana Pblica no recebe nenhum tratamento especial em termos de

elaborao e execuo oramentria, j que todas as entidades do GESP constam da LOA. A
nica exceo se apresenta pelo lado da despesa, em que a dotao oramentria destinada
rea de inteligncia da polcia estadual consta como global, sem maiores detalhes. Esses
gastos, contudo, so auditadas na sua totalidade pelo TCE que emite parecer sobre essas
contas.
A cobertura e a qualidade dos documentos oramentrios
34.
Os documentos oramentrios cobrem todo o governo estadual, e as receitas de
todas as principais fontes de financiamento so identificadas separadamente.
A cobertura do oramento exaustiva e uniforme para todos os recursos oramentrios. As
contas do governo tem a mesma classificao utilizada na LOA, apresentando um maior
detalhamento nos classificadores econmicos de receita e despesa.
Disponibilidade de dados fiscais de exerccios anteriores e futuros
35.
A documentao oramentria apresenta os principais agregados fiscais
correspondentes a quatro anos anteriores ao exerccio de que trata a lei oramentria,
bem como indicadores agregados referentes a previses para os dois anos subseqentes.
Por exigncia da LRF, a LDO acompanhada de anexos que demonstram, alm dos
resultados primrio e nominal, a evoluo das receitas e despesas fiscais, de forma agregada,
nos trs anos anteriores ao ano a que ela se refere, bem como a evoluo patrimonial do
GESP nesse mesmo perodo. A proposta oramentria tambm se faz acompanhar de alguns
demonstrativos com perspectiva histrica, como a receita arrecadada nos quatro anos
anteriores ao oramento, discriminada at o quarto nvel da classificao econmica, e da
despesa por poder e rgo nesse mesmo perodo. Ademais, existem demonstrativos para o
ano a que se refere a proposta oramentria, como os que apresenta toda a legislao que
rege as receitas pblicas, e a discriminao dessas por fonte dos recursos por unidade
oramentria. As informaes disponibilizadas na LDO e na LOA so bastante detalhadas,
com exceo do desdobramento da estimativa de receitas e despesas para os dois anos
seguintes.
Recomendao

Apresentar na LDO estimativas de receitas e despesas com um maior grau de

detalhamento, desdobradas respectivamente pelo menos por seus principais agregados e
por funo, para futuramente chegar-se a um desdobramento das despesas por programas.
De modo gradual, transformar a LDO em um MGMP.

44
Quadro 5. Relatrios fiscais preparados pelo Governo do Estado de So Paulo
I - Relatrio Resumido de Execuo Oramentria RREO - preparado a cada dois meses:

Balano oramentrio fiscal e da seguridade social receitas por fonte e categoria econmica; despesas por
natureza econmica, rgo, funo e programa. So informadas para as despesas a dotao oramentria
inicial, os crditos oramentrios suplementares, as despesas empenhadas, liquidadas e pagas.

Outros demonstrativos - Apurao da receita corrente lquida; receitas e despesas previdencirias;

resultados primrio e nominal; despesas com juros; restos a pagar; receitas de operaes de crdito;
projeo atuarial do regime prprio de previdncia social dos servidores pblicos; receita de alienao de
ativos e aplicao dos recursos; despesas com sade; e despesas com educao.

II Relatrio de Gesto Fiscal - RGF- preparado por cada um dos poderes de periodicidade quadrimestral:

Demonstrativo da despesa com pessoal compara as despesas com pessoal e encargos sociais com a
despesa corrente lquida para demonstrar se o limite da LRF esto sendo respeitados.

Demonstrativo da dvida consolidada lquida - compara a receita corrente lquida (RCL) com a dvida
consolidada lquida, inclusive precatrios e restos a pagar.

Demonstrativo das garantias e contra garantias demonstrativo dos valores garantidos em comparao com
os limites fixados pelo Senado Federal.

Demonstrativo das operaes de crdito por antecipao de receita compara as operaes financeiras de
curto prazo de antecipao de receita (at 1 ano) com os limites fixados pelo Senado Federal.

Demonstrativo da disponibilidade de caixa preparado apenas no ltimo ano do mandato - demonstra os

recursos de caixa disponveis para custear os restos a pagar inscrito no ltimo ano do governador. A LRF
dispe que a disponibilidade financeira deve ser maior que a soma dos restos a pagar.

Demonstrativo dos restos a pagar apresentado um demonstrativo com o total de despesas empenhadas
em um exerccio mas que ainda no foram pagas.

III Balano Geral do Estado BGE - preparado a cada ano e disponvel at o fim do primeiro quadrimestre:

Relatrio da administrao - informa a situao econmica e o resultado da execuo dos programas

governamentais e analisa o alcance dos objetivos frente s metas oramentrias.

Balano oramentrio compara as receitas e despesas previstas com as efetivamente realizadas.

Balano financeiro apresenta a posio do fluxo de caixa e disponibilidades financeiras no incio e final
do exerccio (fluxo de caixa). Apresenta inclusive as transaes financeiras extra-oramentrias.

Balano patrimonial apresenta a posio dos ativos, passivos e patrimnio lquido do governo.

Demonstrao das variaes patrimoniais apresenta todas as transaes de carter ativo e passivo que
modificaram a posio patrimonial.

Notas explicativas s demonstraes financeiras relatrio que explica as prticas contbeis e critrios
usados para contabilizar as principais transaes financeiras, oramentrias e patrimoniais.

IV. Parecer de Auditoria do Balano Geral do Estado

Relatrio de Auditoria preparado pela equipe tcnica de auditores do TCE descrevendo os exames de
auditoria e principais constataes com relao fidedignidade das demonstraes financeiras e realizao
dos programas governamentais. a base para a instruo do parecer dado pelos Conselheiros do TCE
Parecer de Auditoria opinio do TCE sobre a fidedignidade contbil e legal das contas do governo.

45
Tratamento dos riscos fiscais
36.
Uma anlise dos riscos fiscais apresentada na LDO, mas falta uma avaliao da
sensibilidade das estimativas oramentrias em funo de mudanas nos indicadores
macroeconmicos.
A LDO apresenta um anexo de risco fiscal que disponibilizado publicamente. Esse anexo
focaliza principalmente os passivos contingentes decorrentes de decises judiciais que
possam implicar responsabilidades do governo, como os precatrios. Entretanto, no inclui
nenhuma anlise de sensibilidade do impacto fiscal de variaes nos indicadores
macroeconmicos, tampouco discute os riscos fiscais potenciais associado s empresas
pblicas no dependentes recorrentemente deficitrias (apesar do BGE conter informao
sobre as mudanas no patrimnio lquido do GESP causadas pelas operaes das empresas
pblicas). As autoridades indicaram que as atividades parafiscais das empresas e os riscos a
elas associados so limitados. As estimativas das renncias fiscais so demonstradas em
outros anexos da LDO, assim como as garantias e contragarantias so demonstradas em
relatrios quadrimestrais da execuo oramentria. Em 2007, o GESP produziu uma tabela
que identifica as garantias e as responsabilidades contingentes associadas com as PPP. De
qualquer forma, os riscos das PPPs so limitados a um por cento da receita corrente lquida.
Quadro 6. Riscos Fiscais do Estado de So Paulo (publicadas e no publicadas)
Includo no anexo de riscos fiscais:

aes judiciais que representam apenas nus potenciais, pois se encontram ainda em julgamento, no
estando definido o seu reconhecimento pela Fazenda Estadual;

valores decorrentes do contrato de financiamento da dvida da Viao Area So Paulo S.A. - VASP com o
governo federal, no qual o Estado de So Paulo figura como fiador.

No includo no anexo de riscos fiscais:

anlise de sensibilidade das estimativas oramentrias em funo de mudanas nos indicadores

macroeconmicos;

possvel perdas das empresas pblicas no dependentes;

passivos contingentes das PPP;

passivos contingentes em relao aos dficits atuariais dos fundos de penso das empresas pblicas;

anlise de sensibilidade das estimativas oramentrias em funo de possveis mudanas na legislao

federal das obrigaes de despesa (por exemplo, aumento do salrio mnimo) e arrecadao de receitas (por
exemplo, reforma tributria).

Recomendaes

Expandir o anexo de riscos fiscais para incluir anlise da sensibilidade do impacto das
variaes nos indicadores macroeconmicos. Este relatrio pode ser construdo nas
mesmas bases do que produzido pelo governo federal.

Identificar e, medida do possvel, quantificar os principais riscos fiscais associados s

empresas pblicas (que sejam possivelmente associados a atividades parafiscais no-

46
compensadas e com dficits em seus fundos de previdncia privada); incluir esta
discusso no anexo fiscal do risco. Qualquer subsdio direto ou indireto deve ser
explicitamente compensado e includo na LOA.

37.

Incluir no anexo de riscos fiscais o fluxo de pagamentos a cargo do GESP referente s

PPP, contendo informao sobre o valor total dos investimentos e obrigaes de cada
parte e os pagamentos futuros do servio.
A LDO inclui um demonstrativo no exaustivo das isenes tributrias.

As informaes constantes do anexo de isenes tributrias na LDO incluem a arrecadao

potencial do ICMS e do IPVA, bem como o valor total a arrecadar e o montante dos
benefcios fiscais. Para o perodo 2009-11, o montante global anual estimado das isenes do
ICMS, como percentagem da arrecadao, de 7,9 porcento, enquanto no caso do IPVA de
4,48, 4,98 e 4,86 porcento para cada ano, respectivamente. Os montantes das estimativas
sobre isenes so utilizados para estabelecer as metas fiscais.
Recomendao

Detalhar no anexo da LDO a estimativa das isenes de ICMS concedidas, discriminando

os principais setores de atividade econmica.

38.
Existem algumas atividades parafiscais; o custo se divulga parcialmente nos
documentos oramentrios mediante as transferncias s empresas no dependentes.
As transferncias governamentais s empresas pblicas para cobrir gastos correntes ou de
capital esto cobertas pelo oramento anual. No entanto, difcil distinguir no oramento de
investimento das estatais se parte dos recursos so utilizados para realizar atividades
parafiscais, como preos subsidiados ou crdito dirigido, ou se poderiam ser atribudas a
eventual ineficincia das empresas, particularmente para as empresas no-dependentes que
no esto consolidadas no BGE. O GESP tem uma poltica aberta de subsidiar alguns
servios pelo oramento, por exemplo passagens de metr, e por meio da poltica creditcia
da CDHU que concede crditos hipotecrios subsidiados. Os detalhes sobre a poltica e as
razes dos subsdios se encontram publicados nas contas anuais das empresas pblicas
disponveis no DOE.
Publicao de dados sobre dvida e outros passivos e ativos financeiros
39.

So publicadas informaes abrangentes sobre a dvida pblica.

O acordo do programa de reestruturao e ajuste fiscal (PAF) simplificou a estrutura da

dvida de So Paulo, com a grande maioria dos passivos contratados com o governo federal.
O contrato de renegociao da dvida prev o pagamento em 30 anos com uma margem de
mais 10 anos caso existam resduos. A LOA apresenta detalhes sobre o servio da dvida
interna e externa. A SEFAZ publica na Internet detalhes sobre a dvida por credor e moeda, e
relatrios mensais sobre a execuo oramentria de operaes creditcias e uma comparao
quadrimestral entre o nvel da dvida consolida lquida comparado com os limites da LRF. A
dvida consolidada inclui as empresas dependentes, fundaes e autarquias. O BGE inclui

47
detalhes sobre a dvida classificada como externa ou interna, por vencimento, e por
instrumentos.
40.
Existe tambm uma descrio mais ampla dos passivos do GESP, que inclui os
restos a pagar, os precatrios judiciais e o sistema de penses pblicas.
A SEFAZ publica a cada bimestre informaes sobre os restos a pagar e precatrios judiciais.
Os documentos oramentrios incluem tambm uma tabela atuarial detalhando as obrigaes
do GESP com respeito ao sistema de penso e aposentadoria dos servidores pblicos. No
balano patrimonial do GESP constam detalhes sobre os ativos financeiros e alguns, mas no
todos, dos ativos reais. A LRF estabelece a destinao dos rendimentos provenientes da
venda e transferncia de ativos principalmente para a reduo de dvida e investimentos
(regra de ouro), e relatrios sobre estes se publicam na pgina da SEFAZ na Internet.
Anlise das finanas pblicas no longo prazo
41.
Uma anlise das finanas pblicas no longo prazo rotineiramente realizada,
mas no publicada.
Conforme j ressaltado, no se publica o resultado das revises do acordo de pagamento da
dvida para com o governo federal. A nica anlise de longo prazo que tem divulgao
publica o relatrio atuarial da previdncia dos servidores do GESP. A SEFAZ preparou
estudo sobre a evoluo dos precatrios nos prximos dez anos, na hiptese da aprovao do
projeto de emenda constitucional no. 12, aonde se conclui que o estoque de precatrios ser
completamente pago, mas o estudo no foi publicado.
Recomendao

As anlises de longo prazo precisam ser estimuladas, em termos da publicao de

estudos, em particular sobre a evoluo do pagamento de precatrios.

42.
Diretrizes claras e simples para a elaborao do oramento so disponibilizadas
ao pblico.
O sistema oramentrio definido nas constituies federal e estadual prev a existncia de
uma lei especifica, a LDO, para tratar anualmente das diretrizes oramentrias. Entre outras
coisas, a LDO disciplina o processo de elaborao da LOA. O legislativo discutir e votar a
LDO at o dia 30 de junho e a LOA at o final do ano. O pblico tem a possibilidade de
acompanhar todo esse processo de definio das diretrizes, que entretanto nem sempre de
fcil compreenso.
Classificao oramentria
43.
A classificao oramentria no totalmente consistente com os padres
internacionais.
A classificao oramentria e do plano de contas so mutuamente consistentes, embora o
plano de contas inclua mais detalhes. Por exigncia da Lei 4.320 e da LRF, o GESP segue a

48
mesma classificao funcional adotada pelo governo federal, assim como os classificadores
econmico das receitas e de natureza das despesas nos seus nveis mais agregados. A despesa
classificada por: unidade oramentria, programas, funes e categoria econmica.
Entretanto, os detalhes dessas categorias diferem do GFSM 1986/2001, e a desagregao
funcional da despesa no est em linha com a classificao de funes de governo das
Naes Unidas (COFOG). Essa falta de alinhamento com os padres internacionais dificulta
a comparao entre pases. As apropriaes da LOA so feitas a nvel de aes, que podem
ser atividades ou projetos. Os relatrios bimestrais de execuo oramentria tm o mesmo
formato e desagregao que as contas finais.
Resultado do governo geral
44.
O resultado primrio do governo estadual o principal indicador da posio
fiscal do oramento e monitorado durante o ano com periodicidade quadrimestral.
Na LDO aprovada a meta de resultado primrio para os trs exerccios seguintes. Tambm
apresentada projeo de resultado nominal e dvida lquida. O resultado primrio o
principal parmetro fiscal e tem carter impositivo. No GESP, em funo da renegociao da
dvida fiscal com o governo federal, a definio da meta de resultado primrio tem sido feita
de modo a assegurar uma trajetria decrescente da dvida consolidada. Para efeito de LDO,
as metas do primrio e nominal ensejam as mesmas sanes legais. Porm, para efeito do
PAF a meta do primrio quando descumprida suscita punio na forma de aumento dos juros
e/ou extino do teto de 13% da receita lquida real com o pagamento de juros. J um
resultado nominal pior do que o esperado s suscita as mesmas punies caso interfira na
relao dvida/ receita.
45.
Os objetivos, metas e indicadores de desempenho dos programas do GESP
precisam ser aperfeioados e melhor definidos.
A estrutura de programas de GESP, definida pela SEP no contexto da elaborao do PPA,
aps discusso com rgos setoriais, contm os objetivos, as metas e os indicadores que
deveriam possibilitar o acompanhamento e a anlise dos resultados. Os programas foram
concebidos em torno de problemas ou oportunidades identificadas na sociedade. A mesma
estrutura de programas do PPA empregada na LDO e na LOA. Para cada programa
definido um gestor pblico, que normalmente corresponde na estrutura administrativa ao
responsvel pela implementao do programa. O GESP reconhece deficincia apontada pelo
TCE quanto aos indicadores de desempenho utilizados, o que acaba por prejudicar a
realizao de avaliao quanto ao desempenho dos programas, e por isso planeja rever esses
indicadores. De acordo com as autoridades, a busca de melhor qualidade das informaes
para elaborao do PPA tem sido um esforo constante das equipes da SEP nos ltimos
quatro anos, com vrias experincias bem sucedidas. Entretanto, as melhorias desejadas
dependem de uma mudana de cultura que afeta os recursos humanos dos diversos rgos
governamentais. A absoro da metodologia estabelecida para a elaborao do PPA ainda
no superou antigos hbitos, especialmente quando se considera a conexo do PPA com a
LDO e a LOA. Adicionalmente, a LDO no um marco de gasto de mdio prazo (MGMP)
completo. A LDO no define os tetos setoriais, apesar de que o oficio-circular para orientar a
preparao do oramento pelas secretarias indica esses tetos.

49

Recomendao

A SEP, em coordenao com as secretarias setoriais, precisa rever a estrutura de

programas, seus objetivos, metas e indicadores. Nessa reavaliao sistemtica de
despesas, deve-se buscar entender porque vrios programas apresentam dissociao
entre os recursos empregados e os resultados obtidos. O procedimento de reviso de
despesas (expenditure review) deve ser introduzido como parte dos instrumentos de
aperfeioamento da elaborao oramentria, particularmente naquelas reas mais
relevantes.
D. Garantias de Integridade

Integridade dos processos oramentrios e contbeis

46.
Os dados do oramento so confiveis e as diferenas entre as previses e os
resultados efetivos dos principais agregados fiscais so divulgados ao pblico.
A LOA tem autorizado que o GESP aumente as despesas oramentrias em at 17% da
despesa total inicial aprovada pelo legislativo. Este limite elevado se comparado com boas
prticas internacionais em que esta flexibilidade costuma situar-se em torno de 5 porcento.
Na prtica, a diferena entre o executado e o orado tem se situado entre trs e nove por
cento para as despesas e entre cinco e nove por cento para as receitas.Alm disso, como os
eventuais saldos financeiros de um exerccio podem ser utilizados no exerccio seguinte, no
h necessidade de que toda receita adicional seja gasta no mesmo exerccio. Assim, as
suplementaes oramentrias deveriam restringir-se o mais possvel a casos em que haja
comprometimento de algum servio pblico essencial ou a ocorrncia de situaes
emergenciais ou excepcionais. A Tabela 3 apresenta a variao das receitas e despesas
oradas e efetivas entre 2005 e 2007.
A variao da receita tem sido atribuda a eventos extraordinrios como o recebimento de
maiores valores nos processos de concesses pblicas e subestimativa do crescimento
econmico. Tradicionalmente tem sido adotado pela SEFAZ uma postura mais conservadora
na projeo das receitas. Essa postura justificada pelo excesso de vinculaes das receitas
oramentrias (cerca de 92% da receita est vinculada) e pela existncia de sanes
financeiras e penais impostas aos gestores que descumprirem os limites da LRF, o que
provoca uma postura cautelosa no que diz respeito alocao dos recursos. Desde a
implantao da LRF as metas de resultado primrio e os demais limites tm sido alcanados
sem que tenha havido comprometimento do crescimento econmico, o que demonstra sua
efetividade.

50
Tabela 3. Execuo oramentria do Governo do Estado de So Paulo 2005/2007
milhes R$
2005
2006
2007
original
efetivo
original
efetivo
Original
efetivo
Item
1-Receita Total (1.1+1.2)
69.888 75.385 81.292 84.061 84.986 92.583
1.1-Receita Corrente
67.793 73.682 78.206 81.895 82.894 92.276
1.2-Receita de Capital
2 - Despesa total (2.1+2.2+2.3)

2.095 1.703 3.086 2.166

69.883 75.411 81.292 84.122

2.092
307
84.986 92.441

2.1-Despesa primria corrente

58.722 62.960 67.191 70.642

72.499 77.565

2.2-Despesa primria de capital

6.507

7.485

9.366

8.161

6.926

7.506

2.3-Juros + Amortizao
3-Resultado Nominal (1-2)

4.654

4.966
-26

4.735

5.319
-61

5.556

7.370
+196

4-Resultado Primrio (1-2.1-2.2)

5-Variao da Despesa - %
6-Variao da Receita - %

3.237
7,91

3.092
3,48

7.512
8,77

8,69

4,72

8,94

Fonte: SEFAZ.

47.
O GESP adota normas contbeis parcialmente compatveis com as normas
internacionais, mas nas notas explicativas do BGE no consta uma explicitao
completa das prticas contbil usadas.
A Lei 4.320 define as principais normas contbeis aplicveis ao servio pblico no Brasil.
Essas normas exigem a adoo do regime de caixa para as receitas e de competncia para as
despesas, lanamentos contbeis em partidas dobradas, registro dos ativos mobilirios e
imobilirios a preos de custo, registro contbil das dvidas flutuante e fundada, e preparao
de demonstrativos oramentrios, financeiros, patrimoniais e das variaes patrimoniais. A
constituio federal e a LRF alteraram algumas prticas contbeis, mas como no houve uma
atualizao da Lei 4.320, as normas encontram-se dispersas e no h uma completa
uniformidade na aplicao dos seus princpios pelos diversos nveis de governo. A Secretaria
do Tesouro Nacional tem a responsabilidade pela edio de normas contbeis aplicveis a
todo setor pblico at que seja constitudo o Comit de Gesto Fiscal estabelecido pela LRF.
As normas contbeis do setor pblico, apesar de incorporarem parte das prticas contbeis
internacionais, carece de diversos aperfeioamentos e atualizaes. Podemos destacar as
seguintes diferenas: algumas receitas arrecadadas em um exerccio so registradas no
exerccios seguinte (receitas diferidas); algumas despesas que s sero liquidadas no
exerccio seguinte so registradas como despesas do exerccio (restos a pagar no
processados); no feita a depreciao do patrimnio imobilirio; no feita reavaliao do
patrimnio imobilirio. Tendo em vista que a contabilidade adotada na atividade comercial
observa o regime de competncia plena com forte aderncia s normas internacionais,
entende-se que no haveria dificuldade tcnica para que os profissionais da contabilidade
pblica brasileira adotassem as normas internacionais. Exemplo disso o fato de que as

51
empresas pblicas dependentes terem de registrar as contas tanto pelo regime privado quanto
pblico.
Recomendaes

Explicitar no BGE as normas contbeis utilizadas pelo setor pblico.

A prtica de realizar diferimento48 de receitas e despesas deveria ser eliminada por So

Paulo.

Realizao de conciliao das contas

48.
Os processos de conciliao das contas e de preparao dos relatrios fiscais so
eficazes.
A reconciliao da CUT feita de forma automtica com os sistemas contbeis da Nossa
Caixa, mas no h uma sistemtica de circularizao de saldos pela auditoria com outras
instituies financeiras. O TCE e o controle interno no tm observado falhas significativas
na reconciliao da CUT. Alm disso, como o SIAFEM foi estruturado de modo a garantir
que toda a execuo oramentria, financeira e patrimonial esteja sempre equilibrada,
eventuais diferenas nos balanos indicam a existncia de alguma operao em desacordo
com as regras contbeis estabelecidas, o que facilita a identificao de eventuais erros. No
h, contudo, uma reconciliao 49 entre as informaes das despesas primrias registradas
pelo GESP e pela Nossa Caixa.
Recomendao

O controle interno deve realizar auditorias no SIAFEM para atestar a segurana lgica e
fsica do sistema, realizar circularizao com outras instituies financeiras para verificar
a eventual existncia de contas fora da CUT aperfeioar a reconciliao das informaes
das despesas primrias com as da Nossa Caixa para identificar eventuais incorrees e
diminuir as discrepncias estatsticas.

49.
Revises relevantes na srie histrica dos dados fiscais e toda mudana na
classificao dos dados fiscais so explicadas.
Nas notas explicativas do BGE so apresentadas as eventuais mudanas nas prticas
contbeis que possam impactar a comparao histrica dos dados. Por exemplo, em 2007 foi
alterada a forma de contabilizar as operaes dos fundos de previdncia. Com isso, alm das
informaes contbeis de acordo com a nova metodologia, foram apresentadas informaes
nos mesmos critrios usados no ano anterior para permitir uma comparao dos dados.

48

Ver nota de rodap No 5 na pgina 11.

Atualmente, a conciliao da conta nica feita diariamente pela manh, comparando-se o saldo contbil da
conta nica no SIAFEM com aquele informado pelo Banco Nossa Caixa.

49

52
Superviso interna
50.

Os servidores pblicos esto sujeitos a um cdigo de conduta bem definido.

Os servidores pblicos estaduais esto sujeitos ao estatuto do servidor pblico que estabelece
seus direitos e deveres. Alm disso, a SEFAZ editou cdigo de tica aplicvel a seus
servidores inclusive da rea tributria. O GESP tambm conta com um sistema de
corregedoria para investigar e punir administrativamente servidores que cometem
irregularidades. O servidor que comete irregularidades est sujeito a repreenso, suspenso,
multa, demisso, cassao da aposentadoria ou colocao em disponibilidade. Ademais, a
SEFAZ conta com a Corregedoria da Fiscalizao Tributria. Por outra parte, tambm se
aplica o Cdigo Tributrio Nacional que estabelece que vedada a divulgao de
informaes obtidas em razo da fiscalizao tributria. No h margem para interpretaes
discricionrias da legislao por parte dos agentes tributrios, j que a lei no lhes outorga
esta faculdade. Existe um sistema de Ouvidorias para receber denncias e reclamaes dos
servidores e cidados. Se as denncias envolverem desvio de recursos, a auditoria a cargo do
DCA pode ser acionada. Quando o DCA identifica irregularidades h uma comunicao
Corregedoria e ao TCE caso resultem em prejuzos financeiros ao tesouro. Todavia, os
processos administrativos so morosos, o que representa uma dificuldade para a demisso de
servidores com baixa produtividade e que cometem irregularidades.
Recomendao

Disponibilizar informao sobre os processos administrativo-disciplinares em andamento

e os resultados decorrente dos mesmos.

Uma verso do cdigo de tica da SEFAZ deve ser adotada pelas outras Secretarias, e
seus princpios respeitados.

51.
Os procedimentos de contratao de servidores pblicos so claros e bem
compreendidos e a possibilidade de recrutar pessoas para ocupar cargos de direo e
assessoramento confere flexibilidade gerencial ao estado.
A contratao de pessoal permanente feita por concurso pblico. Por sua vez, os cargos de
confiana podem ser ocupados por qualquer pessoa que possua as qualificaes exigidas na
lei. O quadro de pessoal do governo estadual composto por 654 mil servidores, sendo 426
mil ativos e 228 mil inativos. Existem cerca de 24 mil cargos de confiana de livre
provimento 50 . Os servidores pblicos permanentes so contratados por dois regimes
diferentes: o do regime jurdico pblico, que gozam de estabilidade no emprego aps o
estgio probatrio, e o do regime privado em que no h estabilidade no emprego. Algumas
carreiras como de agentes tributrios da fazenda e procuradores tm uma remunerao
50

Do total de 539. 251 cargos do Estado (excluindo a polcia militar), 4,4 porcento podem ser nomeados
livremente pelo governador. Todos as demais funes de confiana so exercidas exclusivamente por
funcionrios concursados e da respectiva carreira. So normalmente as funes de chefia e assistncia, por
exemplo, das carreiras tpicas, como fiscal de impostos. Dados do quadro de pessoal esto disponveis no site
www.recursoshumanos.sp.gov.br

53
diferenciada. Est em discusso formas de incluir uma remunerao por resultados como
parte do projeto de reforma da gesto 51 . A quantidade de regimes retributrios de 24,
subdivididos em mais de 630 diferentes classes e atividades, o que dificulta o gerenciamento
dos recursos humanos e enrijece a mobilidade do pessoal entre rgos e atividades. H um
processo de recadastramento anual de servidores com o propsito de evitar a ocorrncia de
servidores fantasmas. O DCA realiza tambm auditorias na folha de pagamento e o TCE
verifica os processos de contratao e aposentao dos servidores.
Recomendaes

Disponibilizar no relatrio de quantitativo de pessoal a quantidade de cargos

comissionados por rgo.

A deciso de profissionalizar o servio pblico numa rea sensvel como a gesto

financeira bem-vinda e deve ser adotada de forma mais abrangente.

As autoridades devem examinar a convenincia de reduzir o nmero de funes

comissionadas de livre indicao.

52.
As normas e prticas para a realizao de licitaes e aquisies pblicas so
claras e conhecidas, mas existe alguma sobreposio de responsabilidades institucionais.
A aquisio de bens e servios est regulada pela lei federal 8.666, complementado
posteriormente pela Lei 10.520, que trata dos preges. Existem seis tipos de modalidades de
licitao: concurso, convite, tomada de preos, concorrncia, leilo e prego, alm dos
procedimentos de contratao por dispensa e inexigibilidade de licitao. A Lei 8.666 d
mais peso a aspectos formais do que aos substantivos; isto causa conflitos que
freqentemente so levados justia. O GESP realiza atualmente 68 por cento das
contrataes pblicas por mtodos competitivos (ver Tabela 4).52 A elaborao de normas e a
gesto do sistema de compras do GESP centralizada, mas as operaes de compras esto
descentralizadas nas unidades executoras. Existe, no entanto, uma certa sobreposio de
responsabilidades entre a Secretaria de Gesto Pblica e a SEFAZ; a primeira se encarrega
do sistema de prego presencial, enquanto a segunda monitora todos os tipos de licitao
eletrnica (dispensa, convite e prego). O GESP sistematizou eletronicamente muitos dos
processos de licitao, aumentando assim a disponibilidade de informao e tambm a
eficincia dos processos, gerando economias significativas para o GESP (cerca de R$ 7
bilhes desde 2004)por exemplo, criando um sistema eletrnico de preges, o cadastro
unificado de fornecedores do Estado e uma base de dados sobre empresas sancionadas
administrativamente por descumprimento da legislao. A lista de preos de referncia usada
para os servios padronizveis detalhada, mas no deve ser empecilho para que os
contratados busquem inovaes tcnicas na proviso de servios que tambm possam gerar
51

Pesquisa realiza pela FIESP identificou que a populao avalia negativamente o servio prestado pela
administrao pblica estadual havendo a percepo por 84% dos entrevistados de que os impostos pagos so
elevados e os servios prestados de m qualidade.
52
O Banco Mundial publicou avaliao do sistema nacional de licitao em 1994 (Relatrio no. 28446-BR).

54
economias e resultados mais eficientes53. As modalidades de dispensa, convite e de prego,
cuja verso eletrnica passou a ser de uso obrigatrio a partir de 2007, podem ser realizadas
na forma eletrnica ou presencial. Os sistemas de compras por meio eletrnico so
competitivos e transparentes e tm contribudo para melhorar os procedimentos nesta rea,
que anteriormente ficavam restritas a cada uma das unidades compradoras, que utilizavam
mecanismos e procedimentos prprios e com baixa participao de licitantes. O uso de meios
eletrnicos para compras e os aplicativos complementares disponibilizados pela Internet (enegcios pblicos, cadastro de servios terceirizados, cadastro dos preges, sanes
administrativas) ampliaram a transparncia das aes e os resultados do governo nesta rea.
Acrescentam-se ainda as aes da Corregedoria Geral da Administrao, que tem
acompanhado o uso dos sistemas, atualmente com maior nfase no prego eletrnico, e
tambm na rea de contratos de servios terceirizados. Este monitoramento tem contribudo
para corrigir desvios e orientar as unidades compradoras. Essas aes tm contribudo para
inibir a formao de cartis nas compras pblicas. A contratao de organizaes sociais pelo
GESP segue os requisitos da lei das OS e no os da lei 8.666. A SEFAZ contratou a Ernst &
Young para avaliar o sistema de licitaes e aquisies pblicas. No caso das obras de
engenharia, ainda no utilizada a mesma sistemtica de licitao por prego54. Como os
projetos so essencialmente contratados por concorrncia, que representa cerca de 17
porcento das licitaes em termos de valor, a expanso dos preges para as obras de
engenharia poderia gerar uma significativa economia e ampliar a transparncia nas
contrataes. Cabe notar que apesar da legislao ser clara e os procedimentos eletrnicos
eficientes, ainda observa-se com base em pesquisas de opinio e notcias na imprensa uma
percepo pela populao de irregularidades nas licitaes feitas pelo setor pblico.
importante mencionar que esta percepo no referente exclusivamente ao GESP, mas sim
de uma forma difusa ao setor pblico, cabendo, portanto, uma maior investigao por parte
do governo para averiguar o porqu desta desconexo.

53

As especificaes tcnicas e composio de custos referenciais so revistas anualmente, com apoio externo
(atualmente da Fia Fundao Instituto de Administrao da USP) para acompanhar a evoluo na prestao
destes servios. Nos 18.099 preges para contratao de servios realizados at 2008, o valor contratado foi em
mdia 17,12% menor que o valor referencial previsto (R$13 bilhes) com economia de R$2,23 bilhes. Estas
informaes esto disponveis no sitio - www.pregao.sp.gov.br e www.cadterc.sp.gov.br
54
A lei que instituiu o prego probe o uso dessa modalidade para a contratao de obras de engenharia. No
obstante, estas obras so licitadas por outras modalidades de licitao, que tambm so concorrenciais.

55

Atuar no sentido de que pelo menos 75 porcento55 dos contratos sejam precedidos de
procedimentos licitatrios competitivos e utilizar a modalidade de prego para a
contratao de obras de engenharia.

Restringir o uso de procedimentos extraordinrios na execuo oramentria de modo a

ampliar a transparncia e simplificar os procedimentos.

Definir claramente os papis e responsabilidades da SEFAZ e Secretaria de Gesto

Pblica quanto gesto das normas, sistemas e monitoramento das licitaes pblicas.

Tabela 4. Compras por Modalidade de Licitao

Modalidade de Licitao
Concurso
Convite
Tomada de Preos
Concorrncia
Prego
BEC - leilo bolsa eletrnica
FDE - Fundao Educao
Total Licitado
Adiantamento fundos
Dispensa
Inexigibilidade
Independente de licitao
Total No-Licitado
Total Geral
Fonte: Secretaria da Fazenda

2006
R$ mil
16.131
182.402
191.843
2.472.727
3.843.725
26.136
1.167.378
7.900.342
254.958
2.118.627
1.337.771
614.065
4.325.421
12.225.762

%
0,13
1,49
1,57
20,23
31,44
0,21
9,55
64,62
2,09
17,33
10,94
5,02
35,38
100,00

2007
R$ mil
12.899
315.553
170.137
2.229.311
4.595.880
32.587
1.365.274
8.721.644
257.153
2.350.642
1.075.217
775.802
4.458.813
13.180.457

%
0,10
2,39
1,29
16,91
34,87
0,25
10,36
66,17
1,95
17,83
8,16
5,89
33,83
100,00

2008 (at junho)

R$ mil
%
4.145
0,05
109.665
1,19
77.139
0,84
2.388.842
25,94
3.184.710
34,58
13.808
0,15
481.853
5,23
6.260.161
67,98
121.269
1,32
1.657.919
18,00
570.120
6,19
599.353
6,51
2.948.661
32,02
9.208.822
100,00

Recomendaes

53.
As aquisies e as transferncias de bens pblicos so realizadas de forma aberta
e as principais transaes esto identificadas separadamente no oramento e nos
relatrios fiscais.
O tratamento das aquisies e transferncias de bens pblicos definido na LRF
(transferncia de ativos) e na lei 8.666 (aquisio). Os detalhes so includos anualmente nos
documentos oramentrios (LDO e LOA) e nos relatrios fiscais. No existe uma estratgia
de investir nas empresas privadas e a participao atual do GESP nas mesmas um resduo
55

Pela lei 8.666/93 (lei de licitaes), as empresas estatais criadas antes da lei podem ser contratadas pela
administrao pblica sem licitao, desde que apresentem preos compatveis com os de mercado. Assim, os
nveis de contratao com licitao, excludas essas empresas para as quais a licitao dispensvel, foram em
2007 77,3% e em 2008 75,6% atendendo aos padres internacionais (comentrio includo pela Secretaria da
Fazenda).
.

56
do programa de privatizao. A lei estadual 11.688 das PPP tambm inclui requisitos sobre a
venda e transferncia de ativos pblicos e criao e capitalizao da Companhia Paulista de
Parcerias. As privatizaes se conduzem mediante processo de leilo (ver pargrafo 18). A
alienao de ativos pblicos e a sua destinao se identificam separadamente anualmente nos
relatrios fiscais da LRF.
54.
A auditoria interna carece de eficcia, mas os procedimentos de auditoria so
abertos e o TCE recebe todos os relatrios de auditoria preparados pela auditoria
interna.
A auditoria interna do GESP de responsabilidade do Departamento de Controle e Avaliao
(DCA) que est subordinado ao gabinete da SEFAZ. O DCA est organizado em 7 unidades
na capital e 10 no interior, com corpo tcnico de cerca de 180 profissionais. Tendo em vista a
dimenso do GESP este nmero de servidores insuficiente para auditar adequadamente o
estado56. O perfil desses profissionais generalista. No h ainda uma carreira profissional
especfica sendo todos os servidores do DCA contratados como ocupantes de cargos de
confiana, o que pode comprometer a continuidade das atividades e sua independncia
tcnica. Em 2007, o DCA elaborou 446 relatrios de auditoria. Os relatrios de auditoria so
encaminhados entidade auditada para implementao das recomendaes e ao TCE, porm
no so publicados. Os rgos auditados tem at sessenta dias para informar ao DCA sobre a
implementao das recomendaes. O DCA planeja implantar sistema de monitoramento das
recomendaes em meio eletrnico to logo o sistema informatizado seja desenvolvido.
Nenhum relatrio tem a sua tramitao finalizada sem que todas as recomendaes sejam
atendidas e consideradas satisfatrias pelo DCA. No relatrio anual da SEFAZ constam
informaes sobre as atividades do DCA, mas no revelado o nmero de recomendaes
realizadas nem sua efetiva implementao. Est previsto para os prximos dois anos o
recrutamento de mais 100 auditores que faro parte de uma carreira profissional de analistas
de finanas e controle em fase de criao. O DCA prepara plano de auditoria e tem
autonomia para decidir os rgos a serem auditados e definir o abrangncia dos trabalhos. O
Secretrio da SEFAZ tem solicitado a realizao de auditorias em cerca de 10 programas de
governo por ano e o DCA est implementando uma metodologia para avaliar os resultados
dos programas. Alm do DCA, somente algumas empresas pblicas possuem unidades de
auditoria interna, porm o DCA no exerce nenhum controle ou superviso sobre esses
trabalhos. Do mesmo modo, a articulao com o TCE reduzida no havendo
compartilhamento dos programas anuais de trabalho nem discusso sobre prticas e mtodos
de trabalho. Os relatrios de auditoria so enviados tambm para a Corregedoria caso sejam
identificadas irregularidades.

56

A ttulo de comparao, o governo federal tem cerca de 2.000 auditores na auditoria interna para um nmero
de servidores pblicos ativos semelhante ao do GESP, cerca de 500 mil, o que resulta em uma proporo entre
auditores e servidores ativos quase dez vezes maior na rea federal que no GESP.

57
Recomendaes

O DCA deve enviar o plano anual de auditoria ao TCE e discutir formas de aperfeioar a
coordenao de atividades com as unidades de auditoria interna das empresas pblicas.

Ampliar na extenso do adequado realidade de So Paulo o nmero de auditores da

auditoria interna de modo a que cada unidade executora seja auditada pelo menos uma
vez ao ano.

Implantar sistema de monitoramento das recomendaes de auditoria interna.

55.
A administrao tributria tem mecanismos eficazes de acompanhamento e
controle interno.
O GESP conta com um Fundo de Atualizao Tecnolgica (FAT), cujos recursos se obtm
dos servios eletrnicos pagos pelos contribuintes do ICMS. O FAT utilizado para a
atualizao do parque tecnolgico da SEFAZ, modernizao dos sistemas de informao e
treinamento de pessoal, com o objetivo de assistir melhor ao contribuinte. A SEFAZ conta
com mecanismos que permite consultas antecipadas por parte dos contribuintes sobre normas
que tratam da obrigao tributria relativa a uma determinada transao. 57Outro mecanismo
importante no auxlio interpretao da legislao pelo contribuinte a publicao na pgina
da SEFAZ das ementas das decisoes do TIT (o projeto que viabiliza a publicao na ntegra
das decises est em andamento).
56.

A administrao tributria goza de proteo legal contra interferncias polticas.

O DCA e o TCE auditam as atividades realizadas da administrao tributria.

Adicionalmente, a administrao tributria conta com uma corregedoria da fiscalizao
tributria que tem como mbito de atuao as atividades desempenhadas pelos agentes fiscais
de receitas, visando preservar os princpios da legalidade, impessoalidade e moralidade dos
atos fiscais. Quanto a seu financiamento, a administrao tributria est includa dentro da
LOA.
Superviso externa independente
57.
A funo de auditoria externa independente do poder executivo e seu mandato
cobre todas as atividades do governo estadual.

57

Os mecanismos existentes para levar a cabo as consultas so: consultas tributrias formuladas pelos
contribuintes e cujas respostas so divulgadas no site da SEFAZ; decises normativas divulgadas no DOE e na
pgina da SEFAZ, entendimento oficial sobre determinados temas que revogam interpretaes contrrias; o
Fale Conosco que um canal de respostas aos contribuintes por e-mail; e o atendimento ao pblico nos postos
fiscais (visto que qualquer contribuinte pode dirigir-se ao posto de sua jurisdio e solicitar esclarecimentos
sobre a legislao).

58
O TCE rgo auxiliar do legislativo que goza de autonomia administrativa, financeira e
oramentria. Suas atribuies esto definidas na constituio estadual que so semelhantes
s atribuies do controle externo federal. Alm de examinar as contas do governo estadual,
o TCE tambm examina as contas de todas os municpios no Estado de So Paulo, exceto as
da capital que possui rgo de controle externo especfico. O TCE emite parecer prvio e
relatrio de auditoria sobre as contas anuais do GESP, que servem de base para a apreciao
das contas pelo legislativo estadual. Alm disso, julga as contas anuais de todos os gestores
pblicos que administram recursos. O TCE composto por sete Conselheiros escolhidos
alternadamente pelo legislativo e pelo governador para um mandato vitalcio. A exonerao
dos Conselheiros s pode ocorrer por aposentadoria voluntria ou compulsria aos 70 anos
ou por afastamento em funo de crime de responsabilidade sujeito a devido processo legal.
A elaborao dos relatrios de auditoria no est sujeita a interferncia dos gestores
auditados ou dos Conselheiros, porm no h obrigao de que os pareceres dos Conselheiros
siga as medidas propostas pela rea tcnica. O TCE tem capacidade de aplicar multas aos
gestores pblicos caso sejam identificados prejuzos e descumprimento de normas legais e
contbeis. O TCE elabora relatrios trimestrais sobre a execuo de suas atividades que so
encaminhado ao legislativo. O legislativo responsvel pelo exame das contas anuais do
TCE. Todos os processos examinados pelo TCE so pblicos, estando disponveis na
Internet 58 . Apesar disso, baixo o conhecimento das atividades pela populao e em
conseqncia a percepo geral de que o estado possui controles insuficientes e pouco
eficazes59.
58.
Algumas atividades do TCE carecem de aperfeioamento, como o caso das
auditorias de programas e acompanhamento das aes a cargo do Ministrio Pblico
para recuperao dos valores desviados.
O TCE tem quadro tcnico prprio de pessoal de cerca de 1500 servidores formado por
profissionais em auditoria governamental selecionados por concurso pblico e realiza
anualmente cerca de trs mil auditorias sendo 1/3 em rgos do estado. O TCE tem um
programa permanente de treinamento e capacitao, mas a realizao de algumas atividades
tpicas de controle interno, como o registro dos atos de admisso de pessoal e contratos
administrativos, acabam desviando parte de seu pessoal para atividades que no seguem os
mesmos padres tcnicos das auditorias governamentais. Dessa forma, tcnicas mais
modernas como auditorias de programa ou de valor pelo dinheiro so realizadas em nmero
reduzido. Tambm o acompanhamento das recomendaes apresenta deficincias, inclusive
no que diz respeito s irregularidades encaminhadas ao Ministrio Pblico em que no h
nenhum mecanismo de acompanhamento das providncias e avaliao da efetividade.
Recomendao

58

O TCE deve acompanhar as providncias do Ministrio Pblico para processar os

gestores que cometeram irregularidades, e recuperar os valores desviados.

www.tce.sp.gov.br
Esta sensao tem se refletido nos ndices de percepo de corrupo da Transparncia Internacional que
situam o Brasil em 72 lugar dentre os 173 pases da pesquisa. O ndice em 2007 estava em 3,5.
59

59
59.
Todos os relatrios de auditoria do TCE so publicados e enviados ao legislativo,
contudo a atuao do TCE e do legislativo quanto ao acompanhamento das
recomendaes e providncias saneadoras lenta.
Os relatrios de auditoria do TCE seguem padres de auditoria governamental aplicados no
Brasil, que so compatveis com as normas da INTOSAI, e apresentam constataes
relevantes, mas que nem sempre resultam em aes corretivas por parte dos gestores60. Do
mesmo modo, apesar do TCE poder aplicar multas a quem causar prejuzo s finanas
pblicas, segundo estudo do Tribunal de Contas da Unio, na prtica menos de um porcento
dos valores desviados acabam retornando aos cofres pblicos e as eventuais punies de
carter administrativo e criminal so pouco efetivas. Por sua vez, o legislativo tarda em
examinar as contas do governo e quando o faz no tem contribudo efetivamente para o
aperfeioamento da gesto. Nos exerccios de 2004, 2005 e 2006 as contas do governo ou
foram avaliadas com atraso ou somente nas ltimas sesses do ano sem que se tenham
produzido recomendaes adicionais s j apresentadas pelo TCE.
Recomendao

O legislativo deve implantar mecanismo de audincias pblicas dos gestores das unidades
em que foram identificadas irregularidades de modo a monitorar as providncias
saneadoras.

O legislativo deve priorizar o exame das contas anuais do governo, pronunciando-se no

prazo mximo de 90 dias de seu recebimento e acompanhar sistematicamente a
implementao das recomendaes.

60.
Os modelos e as premissas macroeconmicas usados no oramento anual so
obtidos de fontes externas.
A SEFAZ usa as previses macroeconmicas do Boletim Focus do Banco Central para a
formulao do LDO e LOA, eliminando assim a necessidade de um exame externo dos
modelos e premissas macroeconmicos. Por sua vez, o PPA usa parmetros
macroeconmicos derivados dos cenrios elaborados pela Fundao Instituto de Pesquisa
Econmica (FIPE) Contudo, as projees macroeconmicas usadas nas projees das
receitas deveriam ser melhor explicitadas.

60

A constituio dispe que o controle externo deve realizar fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial do GESP e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas.

60
Recomendao

A prtica informal adotada pelo GESP de utilizar uma grade de parmetros econmicos
independentes para a elaborao da proposta de LOA deve deixar de ser optativa e passar
a ser uma exigncia legal, por exemplo includa anualmente na LDO. Tambm
importante explicitar as hipteses utilizadas nas projees das receitas e despesas.

61.
O escritrio estadual de estatstica no tem garantias legais de independncia e
no produz estatsticas fiscais.
A Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (SEADE) criada em 1978 est vinculada
SEP. O conselho de curadores formado por nove representantesquatro nomeados pelo
governador, um pela SEP, um pela Fundao de Desenvolvimento Administrativo e trs
acadmicos. A SEADE no realiza avaliao dos dados fiscais.
62.
A seguir apresentada na Tabela 5 um resumo das recomendaes indicando aes
que podem ser implementadas no curto ou mdio prazo. A separao foi feita de acordo com
critrios de complexidade, necessidade de desenvolvimento de outras atividades e eventuais
interaes com o nvel federal que demandaro coordenao.

Tabela 5: Resumo das Recomendaes

Item
Recomendao
Aes de Curto Prazo
3
Publicar um sumrio das informaes sobre o desempenho global das empresas
pblicas.
4
Publicar a previso de receitas e despesas, corrente e de capital, de todas as empresas
pblicas, na poca de elaborao da LOA, e ao final do exerccio incluir no BGE um
demonstrativo das receitas e despesas efetivamente realizadas (a exemplo do governo
federal que prepara o programa de dispndios gerais).
4
As responsabilidades das Secretarias devem ser clarificadas e possveis problemas de
coordenao abordados com relao ao monitoramento da atuao das empresas
pblicas e preparao de informaes consolidadas.
11
So Paulo deve explicitar claramente quais isenes tributrias so reconhecidas de
modo a reduzir a possibilidade de interpretao equivocada pelos contribuintes das
obrigaes tributrias.
12
A SEFAZ deve colocar disposio dos contribuintes, de forma amigvel,
informaes sobre os benefcios fiscais concedidos por Decreto Estadual e os
convnios assinados no mbito do CONFAZ.
14
Colocar na Internet informaes disposio dos contribuintes de modo a que esse
possa calcular suas obrigaes tributrias de forma clara e abrangente.

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48

Elaborar relatrio anual estatstico informando nmero de recursos administrativos

tributrios apresentados, julgados e tempo mdio de julgamento.
Fazer reconciliao do recolhimento dos tributos de modo a que os recolhimentos no
fiquem registrados na condio de receitas a classificar por mais de 30 dias.
Realizar com a antecedncia necessria as audincias pblicas promovidas pelo
Executivo para que as sugestes da sociedade possam ser selecionadas e aproveitadas
na proposta de LOA para o ano seguinte. Dar celeridade s audincias pblicas
regionais realizadas pelo Legislativo, de forma a viabilizar que as sugestes
apresentadas sejam aproveitadas na proposta de LOA sob anlise.
O programa de privatizao deve continuar a ser pautado por processos competitivos
de oferta pblica que maximizem a obteno de vantagens para o GESP e a melhoria
dos servios pblicos.
A SEP deve ampliar para seis semanas o prazo dado aos rgos setoriais para
elaborao da proposta oramentria.
O legislativo deve continuar a aperfeioar e dar celeridade a seus procedimentos de
apreciao da proposta de LOA de forma a evitar que ocorram atrasos na aprovao do
oramento como os verificados em 2006 e 2007.
Publicar os contratos de reviso do programa de ajuste fiscal com o governo federal,
inserindo notas explicativas que facilitem a compreenso pelo legislativo e pelo
pblico das condies obtidas e da trajetria esperada da dvida.
Incluir, na mensagem que encaminha a LOA ao legislativo, demonstrativo sobre a
vinculao das receitas, bem como do montante de despesas de carter obrigatrio, de
forma a explicitar o grau de rigidez existente na elaborao da LOA.
Implementar a boa prtica adotada por vrios pases de separar (de preferncia por
exigncia da LDO), na mensagem que apresenta a proposta de LOA ao legislativo, a
anlise sobre novos programas (ou novos projetos significativos) em comparao com
programas ou projetos j existentes.
Disponibilizar ao legislativo e ao pblico em geral as anlises de sustentabilidade da
dvida, inclusive com a construo de cenrios de evoluo de sua trajetria no longo
prazo.
A SEFAZ poderia produzir um boletim informativo de fcil leitura ao pblico,
baseado no Relatrio Resumido da Execuo Oramentria bimensal que j
produzido. Para isso deveria recorrer a grficos, tabelas e mensagens destacadas, nos
moldes do relatrio mensal produzido pelo Tesouro Nacional.
Identificar e, medida do possvel, quantificar os principais riscos fiscais associados
s empresas pblicas (que sejam possivelmente associados a atividades parafiscais
no-compensadas e com dficits em seus fundos de previdncia privada); incluir esta
discusso no anexo fiscal do risco. Qualquer subsdio direto ou indireto deve ser
explicitamente compensado e includo na LOA.
Incluir no anexo de riscos fiscais o fluxo de pagamentos a cargo do GESP referente s
PPP, contendo informao sobre o valor total dos investimentos e obrigaes de cada
parte e os pagamentos futuros do servio.
Detalhar no anexo da LDO a estimativa das isenes de ICMS concedidas,
discriminando os principais setores de atividade econmica.
Explicitar no BGE as normas contbeis utilizadas pelo setor pblico.
O controle interno deve realizar auditorias no SIAFEM para atestar a segurana lgica

62
e fsica do sistema, realizar circularizao com outras instituies financeiras para
verificar a eventual existncia de contas fora da CUT e reconciliar as informaes das
despesas primrias com as da Nossa Caixa para identificar eventuais incorrees e
diminuir as discrepncias estatsticas.
50
Disponibilizar informao sobre os processos administrativo-disciplinares em
andamento e os resultados decorrente dos mesmos.
50
Uma verso do cdigo de tica da SEFAZ deve ser adotada pelas outras Secretarias, e
seus princpios respeitados.
51
Disponibilizar no relatrio de quantitativo de pessoal a quantidade de cargos
comissionados por rgo.
51
A deciso de profissionalizar o servio pblico numa rea sensvel como a gesto
financeira bem-vinda e deve ser adotada de forma mais abrangente.
51
As autoridades devem examinar a convenincia de reduzir o nmero de funes
comissionadas de livre indicao.
52
Restringir o uso de procedimentos extraordinrios na execuo oramentria de modo
a ampliar a transparncia e simplificar os procedimentos.
52
Definir claramente os papis e responsabilidades da SEFAZ e Secretaria de Gesto
Pblica quanto gesto das normas, sistemas e monitoramento das licitaes pblicas.
54
O DCA deve enviar o plano anual de auditoria ao TCE e discutir formas de aperfeioar
a coordenao de atividades com as unidades de auditoria interna das empresas
pblicas.
54
Implantar sistema de monitoramento das recomendaes de auditoria interna.
58
O TCE deve acompanhar as providncias do Ministrio Pblico para processar os
gestores que cometeram irregularidades, e recuperar os valores desviados.
59
O legislativo deve implantar mecanismo de audincias pblicas dos gestores das
unidades em que foram identificadas irregularidades de modo a monitorar as
providncias saneadoras.
59
O legislativo deve priorizar o exame das contas anuais do governo, pronunciando-se
no prazo mximo de 90 dias de seu recebimento e acompanhar sistematicamente a
implementao das recomendaes.
60
A prtica informal adotada pelo GESP de utilizar uma grade de parmetros
econmicos independentes para a elaborao da proposta de LOA deve deixar de ser
optativa e passar a ser uma exigncia legal, por exemplo includa anualmente na LDO.
Tambm importante explicitar as hipteses utilizadas nas projees das receitas e
despesas.
Aes de Mdio Prazo
3
Preparar consolidao das contas das empresas pblicas e relatrio de riscos fiscais
incluindo anlise sobre o impacto das variveis macroeconmicas.
3
No caso das empresas pblicas que geram prejuzos recorrentes, inclu-las no resultado
fiscal do governo e no oramento.
9
Mesmo sem a criao do Conselho de Gesto Fiscal previsto pela LRF, a discusso
com o governo federal sobre formas de coordenao das responsabilidades dos
diferentes nveis de governo seria benfica.
9
Alm de maior clareza nas regras para a celebrao de convnios, seria aconselhvel a
publicao, como um anexo Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), dos critrios a
serem utilizados pelas diversas secretarias de governo para a distribuio regional das

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14
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30

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41
45

transferncias voluntrias a entidades municipais ou privadas.

Aperfeioar os mecanismos de punio dos contribuintes sonegadores de tributos de
modo a coibir a evaso fiscal.
Aperfeioar funcionamento dos tribunais de recursos tributrios de modo a tornar as
decises mais rpidas.
Criar regras para dar baixa contbil dos processos de dvida ativa com baixa propenso
a recuperao.
Os ganhos de eficincia que parecem ser associados com o crescimento do terceiro
setor precisam ser acompanhados de mecanismos que no impliquem perda da
informao sobre os custos dos servios. Do mesmo modo, devem ser explicitados os
critrios de qualidade dos servios e de medio da efetividade obtida pelo governo.
Identificar diferenas entre o sistema de contabilidade atual e as normas internacionais
(provavelmente no contexto do grupo de trabalho federal formado para reformar
o plano de contas)com o objetivo de dar prioridade s reformas onde o alinhamento
com normas internacionais resolveria as deficincias do sistema atual. So Paulo
poderia avaliar a convenincia de realizar um projeto piloto em que informaes
fiscais nos padres internacionais fossem produzidos para verificar as dificuldades e
conseqncias da adoo dessas prticas.
Publicar detalhes da constituio dos precatrios.
Reduzir gradualmente a excessiva flexibilidade para que ela se situe prxima aos
padres de remanejamento aceitos internacionalmente.
Introduzir um calendrio de apreciao de eventuais solicitaes de crditos
adicionais, por exemplo uma ou duas revises ao longo do ano.
O TCE deve preparar relatrio gerencial anual resumindo as principais constataes de
irregularidades encontradas nas auditorias de gesto de modo a possibilitar a obteno
de uma viso consolidada sobre a qualidade dos sistemas de controle interno do GESP.
Apresentar na LDO estimativas de receitas e despesas com um maior grau de
detalhamento, desdobradas respectivamente pelo menos por seus principais agregados
e por funo, para futuramente chegar-se a um desdobramento das despesas por
programas. De modo gradual, transformar a LDO em um MGMP.
Expandir o anexo de riscos fiscais para incluir anlise da sensibilidade do impacto das
variaes nos indicadores macroeconmicos. Este relatrio pode ser construdo nas
mesmas bases do que produzido pelo governo federal.
As anlises de longo prazo precisam ser estimuladas, em termos da publicao de
estudos, em particular sobre a evoluo do pagamento de precatrios.
A SEP, em coordenao com as secretarias setoriais, precisa rever a estrutura de
programas, seus objetivos, metas e indicadores. Nessa reavaliao, deve-se buscar
entender porque vrios programas apresentam dissociao entre os recursos
empregados e os resultados obtidos. O procedimento de reviso de despesas
(expenditure review) deve ser introduzido como parte dos instrumentos de
aperfeioamento da elaborao oramentria, particularmente naquelas reas mais
relevantes.

64
47
52

54

61

A prtica de realizar diferimento61 de receitas e despesas deveria ser eliminada por

So Paulo.
Atuar no sentido de que pelo menos 75 porcento dos contratos sejam precedidos de
procedimentos licitatrios competitivos e utilizar a modalidade de prego para a
contratao de projetos.
Ampliar na extenso do adequado realidade de So Paulo o nmero de auditores da
auditoria interna de modo a que cada unidade executora seja auditada pelo menos uma
vez ao ano.

Ver nota de rodap No 5 na pgina 11.

65

Anexo 1: Indicadores e Metodologia de Auto-Avaliao

Auto-avaliao pelo mtodo ROSC
O objetivo do relatrio ROSC-mdulo de transparncia fiscal, o de identificar os pontos
fortes e fracos da gesto da transparncia fiscal em um pas e estabelecer prioridades para o
reforo das instituies fiscais, a fim de melhorar a transparncia. Ao identificar e ressaltar a
importncia dos riscos fiscais mais importantes, o ROSC desempenha um papel til no
processo de monitoramento das aes fiscais. A elaborao e publicao de um ROSC segue
um formato especfico: (i) preenchimento de um questionrio padro sobre as instituies
fiscais pelo pas participante; e (ii) realizao de uma misso pelo FMI o preparao de um
relatrio descrevendo a observncia de cada uma das boas prticas especificadas no cdigo
de transparncia fiscal. Os comentrios elaborados pelos tcnicos do Fundo resume os
resultados em relao ao cdigo ROSC e fornece recomendaes para melhorar a
transparncia. No entanto, possvel que as autoridades queiram atualizar o ROSC usando
um processo de auto-avaliao. O processo o mesmo descrito acima. O Cdigo, o manual
ROSC e o questionrio podem ser encontrados na pgina do FMI sobre a transparncia
fiscal.62
Os indicadores do ROSC
A SEFAZ tambm solicitou ao FMI ajuda na construo de um indicador para medir o seu
desempenho no que se refere transparncia fiscal-juntamente com recomendaes sobre
aes a serem empreendidas no sentido de melhorar a sua transparncia. O ndice de
transparncia citado na solicitao das autoridades da SEFAZ no uma metodologia
adotada pelo FMI. Tem sido usada pela Unidade de Transparncia Fiscal do FMI apenas com
o propsito de anlise e de investigao, mas nunca foram reveladas pontuaes especfica
individuais para cada pas nem o desempenho foi avaliado ao longo do tempo. Isto est em
consonncia com a poltica do Fundo de no se colocar na posio de uma agncia de
classificao (rating agency) para os pases, mas sim, de ser uma fonte de aconselhamento
multifacetado e matizado. Um estudo do FMI expe como foi feita a graduao dos
indicadores quantitativos usados na avaliao do ROSC. 63
Nota: nem todas as reas cobertas pela avaliao do ROSC puderam ser quantificadas. Ao
invs, foram desenvolvidos 20 indicadores agrupados em quatro temas: (i) garantia das
informaes, (ii) oramentao de mdio prazo, (iii) execuo oramental, e (iv) riscos
fiscais.

62
63

http://www.imf.org/external/np/fad/trans/index.htm
Hameed, Farhan (2005). Fiscal Transparency and Economic Outcomes, IMF Working Paper WP/05/225.

66
Os indicadores PEFA
Como uma forma de comparar os indicadores obtidos pela metodologia ROSC com a
realidade observada em So Paulo, a misso tambm avaliou a qualidade da gesto fiscal
usando a metodologia PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability).
O Programa PEFA, iniciado em dezembro de 2001, financiado conjuntamente por vrios
parceiros internacionais. O objetivo do programa PEFA o de reforar a capacidade dos
doadores e receptores de ajuda externa para: (i) avaliar as condies existentes nos pases
quanto execuo da despesa pblica, licitaes e sistemas de responsabilizao financeira, e
(ii) desenvolver uma seqncia objetiva de reformas e aes de capacitao, de forma a
permitir o monitoramento do progresso do pas na melhoria de desempenho da gesto das
finanas pblicas ao longo do tempo64.
Nota 1: o exerccio realizado pela misso do FMI no um substituto para uma avaliao
completa pelo mtodo PEFA. A misso no estruturou suas anlises em torno do questionrio
do PEFA, mas sim, tentou pontuar a gesto das finanas pblicas em So Paulo com base na
metodologia PEFA utilizando informaes obtidas a partir do questionrio ROSC.
Consequentemente, algumas das pontuaes na metodologia PEFA so aproximaes
baseadas em informaes parciais.
Nota 2: Cabe ressaltar que a eventual avaliao no nvel A do PEFA no significa que o
governo no precise ou deva fazer melhorias ou aperfeioamentos na gesto pblica. Por
exemplo, o indicador PI-6 apresenta 9 tipos de informao fiscal consideradas importantes,
mas como para a obteno do nvel A basta que 7 desses documentos sejam gerados, pode
ocorrer a existncia de relevantes informaes que no so preparadas na qualidade ou
oportunidade desejadas. Do mesmo modo, a eventual avaliao nos nveis B, C ou D no
significa necessariamente que no existem sistemas adequados, mas que considerando as
boas prticas internacionais existe espao concreto para melhorias e aperfeioamentos muitos
dos quais podem ser realizados com relativa facilidade, como o caso do indicador PI-11 em
que para obter avaliao A basta que sejam dadas seis semanas aos rgos para a
elaborao de seus oramentos. Outras situaes, contudo, exigiro aes mais complexas e
elaboradas.
Tabela de Indicadores
O restante deste anexo consiste de trs quadros:

64

A Tabela 1 apresenta um resumo das pontuaes obtidas pelas metodologias PEFA e

ROSC. Foi feita uma tentativa de mostrar os indicadores obtidos pela metodologia
ROSC em comparao com os obtidos na metodologia PEFA. No entanto, dadas as
diferentes metodologias, no h uma relao de um-para-um quanto aos indicadores.

O manual e o questionrio PEFA para auto-avaliao podem ser usados na auto-avaliao e os indicadores de
desempenho podem ser encontrados em: http://www.pefa.org/

67
Alguns indicadores PEFA podem ter mais que um indicador associado ao ROSC, e
vice-versa.

O quadro 2 apresenta uma explicao da classificao pelos indicadores do ROSC e

deve ser usado em conjunto com os documentos citados anteriormente.

O quadro 3 fornece uma explicao da classificao pelos indicadores do PEFA e

deve ser usado em conjunto com o manual do PEFA citado anteriormente.

Nota: as diferentes metodologias podem levar a resultados diferentes na mesma rea. Por
exemplo, quanto s dvidas atrasadas, como o caso dos precatrios judiciais, So Paulo
obtm uma pontuao mais alta pelos indicadores ROSC porque so identificados de forma
transparente os montantes da dvida e so transparente relatados. No entanto, So Paulo
recebeu a pontuao mais baixa existente na metodologia PEFA para este item porque os
atrasos ultrapassam certos limites pr-estabelecidos.

68
Anexo 2. Sumrio das Avaliaes ROSC e PEFA
TABELA 1: Sumrio da avaliao pelos indicadores ROSC
No.

Descrio do Indicador

Avaliao

Justificativa da Avaliao

A. Integridade das Informaes

1

Classificao do oramento

Apesar de haver um sistema de classificao abrangente, este no compatvel com o GFS nem as
informaes esto publicadas em um nvel de detalhe de acordo com o GFS. (pargrafo 43)

Publicao de informaes fiscais

Abrangncia do oramento

Dados fiscais de boa qualidade esto disponveis de modo tempestivo e calendrios definindo a
publicao das informaes esto definidos em lei. (pargrafos 31 e 34)
So Paulo usa o conceito de setor pblico, mas as empresas pblicas no dependentes no tm todas
as informaes financeiras disponveis na documentao oramentria. (pargrafos 1 a 4 e 35)

Exame externo das previses

macroeconmicas

Apesar de no existir uma avaliao externa formal das projees fiscais, as projees
macroeconmicas para o ano seguinte usadas na documentao oramentria so resultado da mdia
das estimativas de mercado compiladas pelo Banco Central. H poucas informaes sobre as
projees de mdio prazo e sobre as premissas macroeconmicas utilizadas. (pargrafos 20, 21 e 24)

Credibilidade do oramento

O fato dos valores efetivos de receitas e despesas sistematicamente excederem as projees reduz a
credibilidade das projees oramentrias. (pargrafo 46)

So Paulo no prepara um documento relacionando os objetivos das polticas estabelecidos no PPA

com a LDO. No h uma discusso sistemtica nos documentos sobre a racionalidade por trs das
polticas setoriais explicando as diferenas entre os objetivos fiscais e os resultados das polticas
sociais ou setoriais. (pargrafo 45)
A LDO deveria conter projees mais desagregadas para os exerccios seguintes, refletindo os
insumos das reas setoriais. (pargrafo 23)
Uma referncia macroeconmica de mdio prazo existe (LDO) e usada para preparar o oramento
(LOA). Contudo, no h uma anlise sobre as diferenas com relao s projees realizadas, nem
entre o previsto na LDO e na LOA. (pargrafos 20, 21 e 24)
Os custos das novas polticas no so identificados separadamente na documentao oramentria,
apesar de existirem informaes parciais sobre as novas polticas anunciadas pelo GESP. (pargrafo
23)
Falta na documentao oramentria uma anlise de sensibilidade do comportamento das projees
oramentrias em funo da variao das premissas macroeconmicas. (pargrafo 36)

B. Oramento de Mdio Prazo

6

Objetivos da poltica

Estimao de custos futuros

Previses macroeconmicas de mdio

prazo

Custo dos novos programas e polticas

10

Risco fiscais associados ao entorno

macroeconmico

C. Execuo Oramentria
11

Sistema contbil

Um sistema contbil integrado produz informaes confiveis sobre a execuo oramentria,

incluindo dados sobre as dvidas. (pargrafos 27, 39 e 46)
A auditoria externa tem fraquezas com relao aos procedimentos de acompanhamento das
recomendaes e excessivo foco no cumprimento de procedimentos legais. (pargrafos 57 e 58)

12

Auditoria externa

13

Preparao das contas finais

As contas finais anuais so preparadas e auditadas no exerccio seguinte. (pargrafo 30)

14

Auditoria interna

15

Formulao de relatrios fiscais

A auditoria interna fraca e a quantidade de tcnicos insuficiente. Os procedimentos no so

sujeitos a reviso externa. A avaliao de risco fraca. (pargrafo 54)
Relatrios fiscais so produzidos pelo menos a cada quatro meses, so publicados e enviados ao
legislativo. (pargrafo 34)

D. Tratamento dos Riscos Fiscais

16

Passivos contingentes

17

Dvida pblica

18

Atividades parafiscais financeiras

19

Atividades parafiscais no financeiras

20

Isenes fiscais

Os precatrios judiciais so predominantes e completamente publicados no relatrio de riscos fiscais.

Outros passivos contingentes, tais como prejuzos potenciais das empresas pblicas, no so
adequadamente cobertos. (pargrafo 3, 5 e 26)
A dvida pblica abrangentemente coberta nos relatrios fiscais e detalhes so publicados.
(pargrafo 39)
Existem algumas atividades parafiscais nas empresas pblicas financeiras (por exemplo subsdios nos
emprstimos habitacionais da Nossa Caixa e CDHU), mas em geral so quantificadas nos relatrios
anuais e compensados no oramento. (pargrafo 5)
Existem algumas atividades parafiscais nas empresas pblicas no financeiras (por exemplo,
subsdios nas tarifas do Metro e CPTM), mas em geral so quantificadas e compensadas no
oramento. No h contudo uma explicitao na documentao oramentria das polticas pblicas
referente a esses subsdios. (pargrafo 3)
As isenes fiscais, apesar de abrangentemente informadas, so relevantes (inclusive com relao
dvida ativa e isenes fiscais). (pargrafo 37)

69

TABELA 2: Sumrio das avaliaes pelos indicadores PEFA

No.
PI-1

Avaliao
Justificativa da Avaliao
Descrio do Indicador
A. RESULTADOS DA PFM Credibilidade do oramento
Resultado das despesas agregadas comparado com
B
Em dois dos ltimos trs anos as despesas oramentrias realizadas foram mais que 5 porcento superiores
o oramento original aprovado
s despesas inicialmente aprovadas. (pargrafos 29 e 46)

PI-2

Composio dos resultados das despesas

comparado com o oramento original aprovado

A variao da composio da despesa excedeu a variao da despesa primria total em mais de 5 pontos
percentuais em dois dos ltimos trs exerccios. (pargrafo 46)

PI-3

Resultado das receitas agregadas comparado com

o oramento original aprovado

A arrecadao das receitas excedeu as projees oramentrias em todos os ltimos trs exerccios.
(pargrafo 46)

PI-4

Levantamento e monitoramento do atraso no

pagamento de despesas

Apesar de haver informao confivel sobre o estoque da dvida em atraso, o estoque de dvidas
(precatrios) excede a despesa total em mais de 10 porcento (cerca de 16 porcento). (pargrafo 26)

PI-5

PI-6

PI-7
PI-8

PI-9

B. PRINCIPAIS QUESTES TRANSVERSAIS: Abrangncia e transparncia

Classificao do oramento
C
Apesar da classificao oramentria ser abrangente e incluir classificadores econmicos, administrativos,
funcionais e programticos, no so plenamente compatveis com o GFS e COFOG. So Paulo perdeu um
par de pontos na medida em que nem so produzidas ou publicadas informaes em nvel detalhado
conforme o GFS e o COFOG. (pargrafo 43)
Abrangncia das informaes includas na
A
A documentao oramentria inclui informaes sobre as premissas macroeconmicas, dficit fiscal,
documentao do oramento
estoque da dvida e resultado fiscal do ano anterior, mas no novas polticas nem ativos financeiros.
(pargrafos 20,21 e 23)
Extenso de operaes governamentais no
A
O nvel de despesas extra-oramentrias (incluindo projetos financiados por doadores) considerado
reportadas
irrelevante (menos que 1 porcento da despesa total). (pargrafos 25 e 34)
Transparncia das relaes fiscais
B+
Apesar de que quase toda as transferncia de receitas compartilhadas entre nveis de governo ser
intergovernamentais
determinada por regras transparentes, no h estimativas antes do incio do exerccio sobre os valores das
transferncias voluntrias (convnios) para os governos subnacionais. (pargrafo 9)
Superviso do risco fiscal agregado relativamente
a outros rgos do setor pblico.

PI-10 Acesso do pblico a informaes fiscais relevantes

C. CICLO ORAMENTRIO
C(i) Poltica de Formulao
PI-11 Mtodo e participao no processo oramentrio
anual
PI-12 Perspectiva para vrios anos do planejamento
fiscal, poltica de despesas e formulao do
oramento

C+

C(ii) Previsibilidade e controle da execuo oramentria

PI-13 Transparncia das obrigaes e responsabilidades
B
dos contribuintes

PI-14 Eficcia das medidas para registro de

contribuintes e avaliao dos tributos

PI-15 Eficcia do recolhimento dos impostos

D+

PI-16 Previsibilidade da disponibilidade de fundos para

o comprometimento de despesas

PI-17 Registro e gesto de saldos de caixa, dvidas e

garantias
PI-18 Eficcia dos controles da folha de pagamento

A
N/A

PI-19 Concorrncia, custo-benefcio e controles nas

compras
PI-20 Eficcia dos controles internos de despesas no
relacionadas a salrios

B+

PI-21 Eficcia da auditoria interna

Todas as empresas pblicas submetem relatrios fiscais para o GESP ao menos uma vez ao ano, mas uma
viso consolidada no preparada, particularmente com relao aos riscos fiscais e passivos contingentes.
(pargrafo 36)
Informaes sobre os planos fiscais e indicadores fiscais so de fcil acesso pelo pblico. (pargrafo 34)

O calendrio oramentrio d s secretarias e entidades quatro semanas para preparar seus oramentos; o
legislativo aprovou , em dois dos ltimos trs anos, o oramento depois de iniciado o exerccio fiscal.
(pargrafo 19)
Previses fiscais dos agregados oramentrios em termos de classificao funcional e econmica no
constam da LDO. Anlise de sustentabilidade da dvida feita a cada trs anos. O custo das estratgias
setoriais realizado, mas as implicaes sobre as despesas correntes provocada por novos investimentos
so so claramente explicitadas nas projees oramentrias. (pargrafos 20,21 e 23)

A guerra fiscal obscurece a compreenso, clareza e justeza do sistema tributrio; informaes sobre os
passivos tributrios so disponveis ao contribuinte. Campanhas de educao fiscal so incipientes. As
decises sobre os apelos dos contribuintes nos tribunais administrativos so demoradas. (pargrafos 11 a
14)
Um sistema abrangente de dados dos contribuintes existe, mas no est integrado com outros sistemas de
registro; medidas para aperfeioar o cumprimento das obrigaes tributrias precisam ser implementadas.
(pargrafos 11 a 14)
O nvel de arrecadao da dvida tributria nos ltimos exerccios foi inferior a 60 porcento e o total de
atrasados significativo - cerca de 76 porcento da arrecadao anual (elevada dvida ativa). (pargrafo
14)
Ajustes significativos do oramento so frequentes, mas feitos com certa transparncia; programao
financeira e controle de empenho so feitos ou revisados a cada dois meses. (pargrafo 46)
Informao detalhada sobre a dvida pblica abrangentemente coberta por relatrios fiscais publicados.
(pargrafo 39)
Este indicador no foi avaliado.
62 porcento dos contratos so firmados por meio de procedimentos competitivos. H um bom sistema de
compras eletrnicas, mas que no abrange os projetos. (pargrafo 52)
Regras de controle interno incluem um abrangente conjunto de procedimentos e controles, que so
amplamente compreendidos e observados, mas em alguns casos so excessivos. (pargrafo 26)
Relatrios de auditoria interna so preparados e distribudos para muitas entidades, mas o
acompanhamento das recomendaes fraco. As auditorias so insuficientes para o volume de transaes
e talvez no estejam observando todos os padres profissionais de cobertura e independncia. (pargrafo
54)

70

TABELA 2: Sumrio das avaliaes pelos indicadores PEFA (continuao)

Avaliao
Justificativa da Avaliao
Descrio do Indicador
C(iii) Contabilidade, registros e elaborao de relatrios
PI-22 Oportunidade e regularidade da conciliao de
A
A reconciliao bancria feita regularmente incluindo contas correntes e adiantamentos. No feita uma
contas
conciliao com outras instituies financeiras fora da conta nica. (pargrafo 48)
No.

PI-23 Disponibilidade de informaes sobre recursos

recebidos por unidades de prestao de servios

N/A

PI-24 Qualidade e oportunidade de relatrios sobre o

oramento durante o exerccio

Um sistema contbil integrado produz informaes oramentrias confiveis, incluindo dados sobre
atrasados; relatrios fiscais so preparados com periodicidade quadrimestral ou menor, e publicados em
at 4 semanas aps terminado o perodo; existem poucas preocupaes substantivas quanto qualidade
das informaes fiscais. (pargrafos 27 e 34)

PI-25 Qualidade e oportunidade das demonstraes

financeiras anuais

Demonstraes financeiras consolidadas anuais so preparadas e auditadas em at seis meses aps o fim
do exerccio fiscal; padres nacionais contbeis e de auditoria se aplicam. (pargrafo 30)

Os relatrios de auditoria so submetidos ao legislativo em at 12 meses aps o encerramento do

exerccio; h acompanhamento sistemtico das recomendaes, mas as irregularidades enviadas ao
Ministrio Pblico no so acompanhadas. (pargrafos 57 e 58)

PI-27 Fiscalizao pelo legislativo da lei oramentria

anual

Existem alguns procedimentos com relao reviso oramentria pelo legislativo mas so respeitados
apenas parcialmente (aprovao tardia do oramento); o legislativo d ao executivo autorizao para
aumentar em at 17% o oramento sem necessidade de nova aprovao. (pargrafos 8, 10, 15, 28 e 29)

PI-28 Fiscalizao pelo legislativo dos relatrios de

auditoria externa

Os relatrios de auditoria so examinados pelo legislativo mas em geral tardiamente e com insuficiente
acompanhamento das recomendaes. (pargrafo 59)

C(iv) Fiscalizao e auditoria externa

PI-26 Abrangncia, natureza e acompanhamento da
auditoria externa

Este indicador no foi avaliado.