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A evoluo da integrao regional na Amrica do Sul e a Crise do Mercosul 1

The evolution of regional integration in South America and the Crisis of Mercosul
Marcella Motta2
Ariel Martins3
Carla Regina da Silva4
Ludmila A. Culpi5
RESUMO
O presente boletim tem como objetivo central analisar a construo da integrao
regional na Amrica do Sul. O problema que se busca responder como ocorreu o processo
de paralisia do MERCOSUL. As concluses parciais da pesquisa apontam que, embora
existam fragilidades graves no processo do MERCOSUL, incluindo o problema da
orientao da poltica externa brasileira, o bloco se mantm. Porm, deve-se revis-lo em
seus objetivos.
Palavras-chave: integrao regional, Amrica do Sul, crise do Mercosul.
ABSTRACT
This newsletter has the central aim to analyze the construction of the regional integration
in South America. The problem we are seeking to answer is how the process of paralysis
occurred in MERCOSUR. The partial conclusions of the research show that even there are
serious weaknesses in the process of MERCOSUR, including the problem of the orientation
of Brazilian foreign policy, the block remains. However, the process should be review in its
goals.
Key-words: regional integration, South America, Mercosur crisis.

O estudo da integrao regional importante, pois a unio entre os pases


envolve o crescimento e o desenvolvimento econmico, poltico e social dos pases
membros (BALASSA, 1961). A investigao da evoluo do processo de integrao
regional na Amrica do Sul no mbito do MERCOSUL o objetivo desse boletim. O
1

Artigo recebido em 3 de setembro de 2013 e aprovado para publicao em 07 de outubro de 2013.


Graduanda em Relaes Internacionais no Centro Universitrio Internacional UNINTER, Curitiba, Brasil.
3 Graduando em Relaes Internacionais no Centro Universitrio Internacional UNINTER, Curitiba, Brasil.
4 Graduanda em Relaes Internacionais no Centro Universitrio Internacional UNINTER, Curitiba, Brasil.
5 Doutoranda em Polticas Pblicas, UFPR e Professora do Centro Universitrio Internacional UNINTER,
Curitiba, Brasil.
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projeto integracionista composto por Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai desde 1991
apresentou entraves para progredir. Dessa maneira, imprescindvel estudar a
integrao regional no MERCOSUL para compreender quais so as dificuldades do
avano nos processos da integrao e qual o status do bloco regional no presente ano
de 2013.
A metodologia utilizada no presente artigo baseia-se na anlise de documentos,
tais como artigos e livros escritos sobre a integrao regional e as teorias
contemporneas e sobre o MERCOSUL.

A primeira seo pretende verificar

historicamente o incio do processo da integrao, a composio do bloco e tambm a


formao institucional do bloco. A segunda seo visa apresentar os pressupostos
centrais das teorias do neofuncionalismo e do intergovernamentalismo e a problemtica
em sua aplicao ao processo de construo do MERCOSUL. A terceira seo busca
desenvolver uma discusso sobre a orientao da poltica externa brasileira e se, nesse
campo, houve uma contribuio para a evoluo do processo de integrao entre os
quatro pases. Na ltima seo sero apresentadas as principais causas da estagnao do
processo.

Evoluo histrica da Integrao


O MERCOSUL nasceu aps o fim de grandes crises impostas por regimes
autoritrios, tanto no Brasil como na Argentina, implantados por meio de golpes de
Estado. Tratava-se de um projeto de integrao iniciado pelos dois pases, a fim de
fortalecer um projeto democrtico em uma regio historicamente devastada pela
ditadura e pelas crises econmicas. O bloco do MERCOSUL foi institudo atravs do
tratado de Assuno em 1991, mas adquiriu personalidade jurdica internacional
somente com o Protocolo de Ouro Preto, no ano de 1994. O Tratado criou um bloco
econmico formado por Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, com o objetivo central de
liberalizao comercial. A partir do ano de 2013, a Venezuela passou a fazer parte do
bloco em virtude da remoo de Fernando Lugo da presidncia do Paraguai, o que
provocou a suspenso temporria do pas no bloco, tornando possvel a adeso
da Venezuela como membro pleno do MERCOSUL a partir do dia 31 de julho de 2012,
incluso at ento impossvel em razo do veto paraguaio (MALAMUD, 2003).
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As iniciativas de integrao propostas devem-se s relaes bilaterais entre Brasil


e Argentina, a fim de utilizar-se de mecanismos eficientes de insero no mundo
globalizado, transformando a regio do Cone Sul em um polo de produo e
desenvolvimento. Primeiramente, a ideia da integrao era mais voltada infraestrutura
e aps os anos 2000 o foco voltou-se para o setor econmico e comercial (ALMEIDA,
2011).
Os acordos propostos foram o de livre circulao de bens e servios, alm de uma
Tarifa Externa Comum (TEC), que a padronizao de preos dos produtos dos pases
para exportao. Porm, existe uma Lista de Excees Nacionais que impede a
efetividade dessa tarifa, sob o argumento de proteo de setores sensveis da economia.
Nos primeiros dez anos, no houve muitos avanos no setor de infraestrutura, mas no
setor comercial intrarregional os resultados triplicaram, aumentando simultaneamente
seus fluxos comerciais extrarregionais, alm de expandir o investimento estrangeiro,
tornando-se um crescente ator internacional (MALAMUD, 2003).
Outros acordos comuns ao bloco eram a implantao de legislao comum em
diversos setores, como fiscal, econmico, comercial e poltico, livre circulao de pessoas
e implantao de uma moeda nica e, consequentemente, um Banco Central para o
MERCOSUL. Muito pouco foi implementado, pois at a presente data o MERCOSUL no
construiu nenhuma estrutura institucional significativa e suas decises so tomadas
mediante mecanismos intergovernamentais, o que requer unanimidade em cada caso. A
nica organizao de tomada de deciso consiste em trs rgos regionais: o Conselho
do Mercado Comum (CMC), composto de ministros de Relaes Exteriores e da Fazenda
de cada pas membro, o Grupo do Mercado Comum (GMC) e a Comisso de Comrcio. De
acordo com Malamud (2003), dois rgos consultivos (representantes parlamentares e
delegados da sociedade civil) e um Secretariado mnimo, localizado em Montevidu,
completam a estrutura institucional.

Contribuio das teorias integracionistas polticas ao processo de integrao da


Amrica Latina
As primeiras teorias integracionistas, segundo Oliveira (2002), tiveram nfase
aps a Segunda Guerra Mundial e surgiram para explicar o processo de integrao
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europeu, o que aponta a dificuldade em aplic-las realidade sul-americana. Uma das


importantes teorias integracionistas, frequentemente destacada em estudos sobre a
integrao regional, a desenvolvida por Bela Balassa, que classifica o processo de
integrao nas seguintes etapas atingidas ao longo do tempo e a partir de uma srie de
avanos no processo: rea de livre-comrcio, unio aduaneira, mercado comum, unio
econmica, integrao poltica e econmica total. Sob a perspectiva dessa teoria, o
MERCOSUL pode ser localizado entre a fase de zona livre de comrcio e unio aduaneira,
porm considera-se na literatura que o MERCOSUL pode ser classificado como uma
unio aduaneira imperfeita, tendo em vista que os Estados muitas vezes no aplicam a
Tarifa Externa Comum (TEC), o que previsto baseado na Lista de Excees.
Duas teorias que se contrapem e podem contribuir para a explicao da
integrao mercosulina so o neofuncionalismo de Haas e intergovernamentalismo
defendido, principalmente, por Malamud. O neofuncionalismo surgiu como uma crtica
teoria funcionalista e pautava-se, principalmente, na dificuldade de haver o
trasbordamento por falta de tomada de deciso em relao integrao por parte dos
Estados Nacionais. Esse paradigma considera que a integrao continuava sendo feita
atravs do processo de incorporao de soberania por parte das instituies
supranacionais, mas no dependiam to s dos interesses dos centros polticos, mas
tambm de setores como as elites e a sociedade civil. Observa-se que o
neofuncionalismo no descarta totalmente a ao do Estado nacional, mas o coloca
apenas como estimulador dos processos de integrao, sendo, ento, o viabilizador
dessa cooperao e com participao diminuda.
Contrariando a teria neofuncionalista, o intergovernamentalismo defende que o
processo de integrao depende, sim, da vontade e dos interesses dos Estados membros.
Para os estudiosos dessa corrente, a negociao entre Estados a respeito de interesses
especficos o que leva integrao regional. Assim, a dependncia mtua o cerne
para que a integrao ocorra (MALAMUD, 2003).
O intergovernamentalismo da linha liberal estipula que a criao de instituies
comunitrias acontece apenas pautada em objetivos especficos dos Estados nacionais e,
por estarem sob o controle desses que as criaram, fortalece ainda mais a tomada de
deciso desses atores, j que o intergovernamentalismo contra a supranacionalidade
total (LOBO-FERNANDES, 2006).
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possvel afirmar que nenhuma das teorias apresentadas pode explicar, de


maneira completa, a integrao regional da Amrica Latina. A teoria neofuncionalista
explica parcialmente o surgimento do processo de integrao europeu e, por isso, no
totalmente

adequada

principalmente

porque

para
esse

explicar

processo

processo
est

de

longe

integrao
de

instaurar

mercosulino,
instituies

supranacionais. Alm disso, no caso do MERCOSUL no se percebe um apoio das elites


ao bloco, como defendido pelo neofuncionalismo. Por outro lado, citando a lgica do spill
over de Ernest Hass, inevitvel citar o transbordamento nos projetos de cooperao
que se iniciaram no mbito comercial e acabaram direcionados para outras reas, como
educao, sade, fortalecimento da democracia, infraestrutura, transporte e energia.
Segundo Malamud (2003), observa-se no MERCOSUL um papel extremamente
ativo dos governantes dos Estados nacionais na conduo da integrao, principalmente
porque todas as vezes que o processo teve avano foi a partir de Conferncias nas quais
estavam reunidos os poderes executivos dos Estados. Desse modo, a teoria
intergovernamentalista aparece como a mais adequada para a compreenso do
MERCOSUL, j que ela considera que a ao do governo no deve ser excluda, ao
contrrio, acredita-se que o alto escalo do governo deve participar ativamente.

A orientao da poltica externa brasileira para a integrao: avanos e


retrocessos do MERCOSUL
A compreenso da orientao da poltica externa brasileira fundamental para
compreender como se ocorreram os avanos e os retrocessos do MERCOSUL. Um dos
entraves para o avano do bloco o carter intergovernamental das relaes entre os
pases. O progresso da integrao regional fluiu at o momento em que os interesses das
elites empresariais foram atendidos. A partir de 1990, ocorreu uma transio de valores
polticos na maioria dos pases do continente americano. Assim, praticamente todos os
pases da Amrica Latina desprenderam-se de seus governos, que at ento eram
desenvolvimentistas, baseados nos princpios da CEPAL, para se moldarem ao novo
padro, o do neoliberalismo. Durante esse perodo, notvel a interveno do Estado na
economia, pois segundo Cervo (2007, p. 218), as chancelarias voltavam-se para a
questo econmica como uma das suas funes.
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A redemocratizao dos pases e a hiperinflao da dcada de 1980 foram fatores


internos que contriburam para que os governos desenvolvimentistas declinassem,
permitindo que os moldes do neoliberalismo fossem aceitos pelos pases latinoamericanos (CERVO, 2007). Com a globalizao, os pases do Cone Sul optaram pela
integrao no mbito regional para se destacarem no cenrio internacional, devido
preocupao de que a concorrncia com os demais mercados externos poderia
prejudicar sua indstria (VIGEVANI, 2008). Nasce, ento, o MERCOSUL em um contexto
neoliberal, durante o governo Collor e promovido tambm pelo Presidente FHC em seu
governo. Segundo Cervo (2007), com a mudana de paradigma possvel notar que os
governos neoliberais dos pases membros do MERCOSUL adotaram medidas avessas
quando comparadas ao processo de integrao regional europeu. Ao invs de
valorizarem a indstria local, abriram o mercado para as multinacionais, que enviavam
seus lucros aos pases de origem.
A crise econmica de 1999 e a desvalorizao do real fizeram com que os
produtos brasileiros ficassem mais competitivos para a exportao, porm os produtos
argentinos ficaram menos competitivos (CAMARGO, 2006). As necessidades de
estruturar a integrao regional no foram alimentadas, pois para fazer com que o
MERCOSUL avanasse dependia-se essencialmente de ter um nvel mais acentuado de
institucionalizao. No entanto, o Brasil preservou a sua autonomia nas relaes com o
bloco em detrimento da criao de instituies de carter supranacional (VIGEVANI,
2008).
As polticas externas dos governos Lula e do governo Dilma aproximam-se mais
dos interesses comuns da Argentina no mbito da cooperao, porm no h grande
avano da integrao regional, pois a orientao da poltica externa brasileira versa para
a vertente universalista (VIGEVANI, 2008). E defende-se, ainda, que as elites
empresariais, os sindicatos e a sociedade civil organizada exerceram grande influncia
para a estagnao do MERCOSUL, pois buscam a diversificao de parceiros comerciais.
Alm disso, a integrao regional no MERCOSUL carece de uma reduo das assimetrias
entre os pases, que deveria ser financiada por Brasil e Argentina (CAMARGO, 2006).

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Crise no MERCOSUL
A literatura sobre a integrao sul-americana constata uma paralisia no processo
de integrao do MERCOSUL, devido a vrias razes que sero analisadas na sequncia.
Conforme analisado ao longo do artigo, o MERCOSUL desenvolveu-se com nfase na
integrao comercialista, o que representa um dos pontos de sua fragilidade, pois no
houve transferncia de soberania para as instituies regionais no mbito da tomada de
deciso em outras reas polticas. Questiona-se que a funcionalidade do bloco
demonstrada apenas em questes comerciais, e no nas produtivas, o que impede um
avano da integrao no mbito industrial.
De acordo com Camargo (2005), as dificuldades enfrentadas pelo bloco no
podem ser atribudas apenas aos equvocos do MERCOSUL e de seus lderes, pois devese considerar a conjuntura internacional no momento da criao do bloco, a qual
promoveu uma expanso das assimetrias entre os Estados e dificultou o
aprofundamento do processo. Porm, no se pode ignorar os problemas internos do
bloco e a dificuldade de superar as rivalidades e conflitos comerciais entre seus Estados
membros. No perodo atual, o projeto do MERCOSUL precisa ser revisado,
especificamente no mbito institucional, para que haja uma expanso dos objetivos e
metas da integrao. No final de 1990, o bloco do MERCOSUL demonstrou sinais de
fragilidade, desencadeados especialmente pela crise financeira do Brasil que provocou a
desvalorizao do real em 1999. Assim, alm das dificuldades econmicas, outro
elemento que provoca a paralisao do processo a dificuldade de estabelecer uma
agenda comum entre os pases do bloco (CAMARGO, 2006).
Um dos fatores fundamentais que levam estagnao do bloco a no
priorizao da integrao regional pela principal economia da regio, como visto na
seo anterior. O MERCOSUL visto pelo Brasil no como um fim em si, mas como um
meio para atingir o objetivo mais geral da poltica externa brasileira, que a insero
internacional. Assim, o MERCOSUL entendido como uma plataforma para lanamento
do Brasil posio de potncia regional. Nesse sentido, para Vaz (2001), o desafio do
Mercosul vincular as agendas interna e externa do bloco, retomando a funcionalidade
da integrao e seu dinamismo poltico.
Segundo Camargo (2006), o desenvolvimento do MERCOSUL depende
essencialmente do investimento em infraestrutura e da integrao produtiva, o que
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exige maior harmonizao macroeconmica como instrumento para a construo de um


ator unificado em torno de objetivos polticos comuns, detentor de mais fora e poder de
barganha nas organizaes multilaterais. Porm, isso representa um desafio, pois a
coordenao de projetos de desenvolvimento algo muito distante.
Conforme Vaz (2001), o MERCOSUL distancia-se da formao de um projeto
comum de modificao produtiva e estrutural que existia no momento de sua criao,
tendo em vista que as questes internas do bloco concentraram-se no comrcio, com
poucos progressos em outras temticas. Desse modo, defende-se a necessidade de
regresso aos objetivos iniciais e redefinio das instituies para o avano do processo.
Contudo, revela-se uma resistncia s alteraes institucionais e de objetivos do
MERCOSUL.

Consideraes Finais
Defende-se, a partir da anlise apresentada, que o MERCOSUL, apesar de seu
atual estado de estagnao, continua sendo um instrumento importante para os Estados
membros, ainda que seja para servir de proteo econmica ou at mesmo como uma
maneira de projetar-se no cenrio internacional, que o caso do Brasil.
Sendo assim, nota-se uma necessidade urgente em encontrar uma soluo para
os problemas polticos e econmicos que travam o processo. Desse modo,
conjuntamente, os Estados devem colaborar para a superao dos entraves que ainda
freiam o xito da integrao. Nesse sentido, o MERCOSUL poder continuar sendo um
eixo central nas polticas externas dos pases, de modo a expandir para reas maiores,
mas sem deixar o projeto esquecido. Proporcionar um destino de sucesso ao bloco, no
qual ele seja reinventado pelos membros, para que ocorra uma integrao de fato,
atendendo evoluo das relaes internacionais e s mudanas internas nos pases.

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