Direccin Tcnico Normativa

Opinin

T.D.: 1860348
1994507

OPININ N 029-2014/DTN
Entidad:

Gobierno Regional de Piura - Proyecto Especial Chira Piura

Asunto:

Supervisin de obras adicionales, lmites de las prestaciones

adicionales y mayores costos en los contratos de supervisin de obra

Referencia:

a) Comunicacin recibida el 22.JUN.2012

b) Comunicacin recibida el 21.AGO.2012

1.

ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia a), el Gerente General del Proyecto Especial Chira
- Piura realiza varias consultas sobre la supervisin de obras de emergencia, el lmite de las
prestaciones adicionales en contratos de supervisin y los mayores gastos del servicio de
supervisin originados por la paralizacin de la obra.
Antes de iniciar el desarrollo del presente anlisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos y vinculados
entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, de conformidad con lo
dispuesto por el literal j) del artculo 58 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada
mediante Decreto Legislativo N 1017 (en adelante, la Ley), y la Segunda Disposicin
Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 1842008-EF (en adelante, el Reglamento).
En ese sentido, las conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas
necesariamente a situacin particular alguna.
2.

CONSULTAS Y ANLISIS1

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1

Constituye la Supervisin de los trabajos correspondientes a las obras

complementarias, Prestaciones Adicionales al Servicio de Consultora de
Supervisin de Obra? (sic).

De conformidad con los antecedentes de la siguientes consultas, su absolucin se realizar de conformidad

con las disposiciones de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N
1017 y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF, vigentes hasta el 19 de
septiembre de 2012.

2.1.1 El artculo 190 del Reglamento establece que toda obra debe contar, de modo
permanente y directo, con un supervisor o inspector de obra2, a eleccin de la
Entidad, a menos que el valor de la obra a ejecutarse sea igual o superior al monto
establecido en la Ley Anual de Presupuesto, supuesto en el cual necesariamente
deber contarse con un supervisor de obra.
Asimismo, el artculo 193 del Reglamento precisa que a travs del supervisor la
Entidad controla los trabajos realizados por el contratista, siendo el supervisor el
responsable de velar de forma directa y permanente por la correcta ejecucin de la
obra y el cumplimiento del contrato.
Como se aprecia, si bien el contrato de supervisin de obra es un contrato
independiente del contrato de obra en tanto constituyen relaciones jurdicas
distintas, ambos se encuentran directamente vinculados en virtud de la naturaleza
accesoria que tiene el primero respecto del segundo. Esta relacin de accesoriedad
determina que, por lo general, los eventos3 que afecten la ejecucin de la obra
tambin afecten las labores del supervisor.
2.1.2 Ahora bien, considerando la relacin de accesoriedad descrita en el numeral anterior,
el artculo 191 del Reglamento4 estableca dos supuestos en los que se podan aprobar
prestaciones adicionales de supervisin originadas por eventos que afectaban la
ejecucin de la obra. Estos supuestos eran los siguientes:
(i)

Prestaciones adicionales de supervisin originadas por variaciones en el plazo

de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, en los casos distintos
a adicionales de obra, bajo las mismas condiciones del contrato original, hasta
el lmite del quince por ciento (15%) del monto contratado de la supervisin,
considerando para el clculo todas las prestaciones adicionales previamente
aprobadas. Poda superarse dicho lmite con la aprobacin previa al pago de la
Contralora General de la Repblica5.

Cabe precisar que, de conformidad con el artculo 190 del Reglamento, el inspector es un profesional,
funcionario o servidor de la propia Entidad; por su parte, el supervisor es una persona natural o jurdica
contratada por la Entidad, previo proceso de seleccin.
3

Como ejemplo de estos eventos puede considerarse la ampliacin de plazo de la obra, la resolucin del
contrato de obra, la aprobacin de prestaciones adicionales de obra, entre otros.
4

Artculo vigente hasta el 19 de septiembre de 2012, pues el 20 de septiembre de 2012 entr en vigencia el
Decreto Supremo N 138-2012-EF, que lo modific.
5

El segundo prrafo del artculo 191 del Reglamento estableca que Cuando en los casos distintos a los de
adicionales de obras, se produzcan variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de
la obra, autorizadas por la Entidad, y siempre que impliquen mayores prestaciones en la supervisin, el
Titular de la Entidad puede autorizarlas, bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta por un
mximo del quince por ciento (15%) del monto contratado de la supervisin, considerando para el clculo
todas las prestaciones adicionales previamente aprobadas.
Asimismo, el tercer prrafo del artculo 191 del Reglamento sealaba que Cuando dichas prestaciones
superen el quince por ciento (15%), se requiere aprobacin previa al pago de la Contralora General de la
Repblica, la que deber pronunciarse en un plazo no mayor de quince (15) das hbiles, el mismo que se
computar desde que la Entidad presenta la documentacin sustentatoria correspondiente, transcurrido el
cual sin haberse emitido pronunciamiento, las prestaciones adicionales se considerarn aprobadas, sin
perjuicio del control posterior.

(ii)

Prestaciones adicionales de supervisin que se originaban por adicionales de

obra, hasta el lmite del veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato
original, siempre que se contara con la asignacin presupuestal necesaria6.

De esta manera, considerando los constantes cambios que puede sufrir una obra
durante su ejecucin y la obligacin que tiene la Entidad de controlar directa y
permanente la ejecucin de la obra a travs del supervisor, la normativa de
contrataciones del Estado permita la aprobacin de prestaciones adicionales de
supervisin por eventos que afectaban la ejecucin de la obra.
2.1.3 No obstante, los supuestos detallados en el numeral anterior no eran los nicos a
travs de los cuales una Entidad poda aprobar prestaciones adicionales en los
contratos de supervisin de obra.
Al respecto, debe indicarse que el primer prrafo del artculo 41 de la Ley 7 estableca
que Excepcionalmente y previa sustentacin por el rea usuaria de la contratacin,
la Entidad podr ordenar y pagar directamente la ejecucin de prestaciones
adicionales en caso de bienes y servicios hasta por el veinticinco por ciento (25%)
de su monto, siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del
contrato. (). (El subrayado es agregado).
Como se desprende del artculo citado, la normativa de contrataciones del Estado
estableca que, de manera excepcional, la Entidad poda ordenar la ejecucin de
prestaciones adicionales de servicios, incluidos tambin los contratos de supervisin
de obra, hasta el veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original, cuando
estas prestaciones eran indispensables para alcanzar la finalidad del contrato. Ello,
siempre que la Entidad contara con disponibilidad presupuestal y su titular aprobara
las prestaciones adicionales, mediante resolucin previa; tal como lo precisaba el
artculo 174 del Reglamento8.
En este punto, es importante indicar que la potestad de ordenar la ejecucin de
prestaciones adicionales responda no solo al propsito de alcanzar la finalidad de la
contratacin, sino, principalmente, a la satisfaccin del inters pblico que subyace a
esta; por lo que, resultaba posible que la Entidad ordenara al contratista la ejecucin
de prestaciones adicionales que tuvieran su origen en el propio contrato de
supervisin, y que no derivaran de eventos que afectaran la ejecucin de la obra
supervisada.
Por lo tanto, para ordenar la ejecucin de prestaciones adicionales de supervisin de
obra que tuvieran su origen en el propio contrato de supervisin, y que no derivaran
6

El cuarto prrafo del artculo 191 del Reglamento precisaba que En los casos en que se generen
prestaciones adicionales en la ejecucin de la obra, se aplicar para la supervisin lo dispuesto en los
artculos 174 y 175, segn corresponda.
7

Artculo vigente hasta el 19 de septiembre de 2012, pues el 20 de septiembre de 2012 entr en vigencia la
Ley N 29873, que lo modific.
8

Artculo vigente hasta el 19 de septiembre de 2012, pues el 20 de septiembre de 2012 entr en vigencia el
Decreto Supremo N 138-2012-EF, que lo modific.

de eventos que afectaran la ejecucin de la obra supervisada, la Entidad deba tener

en consideracin que el monto de las prestaciones autorizadas no excediera el
veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original de supervisin.
Asimismo, bajo este supuesto, el costo de la supervisin no poda exceder el diez por
ciento (10%) del valor referencial de la obra o del monto vigente del contrato de
obra, el que resultara mayor, de conformidad con lo indicado en el primer prrafo del
artculo 191 del Reglamento.
2.1.4 Teniendo en consideracin lo expuesto, una Entidad poda aprobar prestaciones
adicionales en contratos de supervisin en tres supuestos: (i) cuando ordenaba la
ejecucin de prestaciones adicionales que tuvieran su origen en el propio contrato de
supervisin9, y que no derivaran de eventos que afectaran la ejecucin de la obra
supervisada, hasta el lmite de veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato
original de supervisin; (ii) cuando se producan variaciones en el plazo de la obra o
variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, en los casos distintos a adicionales de
obra, hasta el lmite del quince por ciento (15%) del monto contrato original de
supervisin, pudiendo superarse dicho lmite con la aprobacin, previa al pago, de la
Contralora General de la Repblica; y (iii) cuando se aprobaran prestaciones
adicionales de obra, hasta el lmite de veinticinco por ciento (25%) del monto del
contrato original de supervisin.
Como se aprecia, existan tres supuestos independientes a travs de los cuales se
podan aprobar prestaciones adicionales de supervisin. Cada uno de estos supuestos
presentaba sus propias condiciones de aprobacin y sus propios lmites,
independientes entre s.
En esa medida, corresponda a cada Entidad, considerando las condiciones
particulares del contrato de supervisin, evaluar la aprobacin y pago de una
prestacin adicional de supervisin, teniendo en consideracin los diferentes
supuestos indicados, sus respectivos lmites y los requisitos para su aprobacin.
2.1.5 Finalmente, de conformidad con lo sealado en los antecedentes de la presente
opinin, debe indicarse que las consultas que absuelve este Organismo Supervisor
son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del
Estado, planteadas sobre temas genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a
asuntos concretos o especficos, motivo por el cual este Organismo Supervisor no
puede pronunciarse sobre si la supervisin de determinados trabajos (obras
complementarias10) constituan prestaciones adicionales de supervisin o no.
Sin perjuicio de ello, para determinar si la supervisin de un trabajo determinado
constitua una prestacin adicional de supervisin, la Entidad deba verificar que
dichos trabajos se encontraban dentro de los supuestos que habilitaban la aprobacin
de una prestacin adicional de supervisin, as como dentro de sus lmites
respectivos, independientes entre s, los mismos que fueron detallados en el numeral
2.1.4 de la presente opinin.

Es decir que, considerando la naturaleza accesoria de este contrato, era necesario ampliar su alcance para
controlar la totalidad de la obra ejecutada por la Entidad.
10

Concepto no definido por la normativa de contrataciones del Estado.

2.2

De ser afirmativa la respuesta a que se contrae el numeral anterior, El costo

adicional de dichas prestaciones deben ser tenidas en cuenta para el clculo del
tope mximo de 25% del monto del Contrato original de Supervisin? (sic).
De conformidad con lo establecido al absolver la consulta 2.1, las consultas que
absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos y
vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, motivo por el
cual este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si la supervisin de
determinados trabajos (obras complementarias) constituan prestaciones adicionales
de supervisin o no.
Sin perjuicio de ello, debe reiterarse que una Entidad poda aprobar prestaciones
adicionales en contratos de supervisin en tres supuestos: (i) cuando ordenaba la
ejecucin de prestaciones adicionales que tuvieran su origen en el propio contrato de
supervisin, y que no derivaran de eventos que afectaran la ejecucin de la obra
supervisada, hasta el lmite de veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato
original de supervisin; (ii) cuando se producan variaciones en el plazo de la obra o
variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, en los casos distintos a adicionales de
obra, hasta el lmite del quince por ciento (15%) del monto contrato original de
supervisin, pudiendo superarse dicho lmite con la aprobacin, previa al pago, de la
Contralora General de la Repblica; y (iii) cuando se aprobaran prestaciones
adicionales de obra, hasta el lmite de veinticinco por ciento (25%) del monto del
contrato original de supervisin.
Como se aprecia, existan tres supuestos independientes a travs de los cuales se
podan aprobar prestaciones adicionales de supervisin. Cada uno de estos supuestos
presentaba sus propias condiciones de aprobacin y sus propios lmites,
independientes entre s.
En esa medida, corresponda a cada Entidad evaluar el lmite de una determinada
prestacin adicional de supervisin, en funcin al supuesto particular que la
justificaba, pues cada supuesto presentaba sus propias condiciones de aprobacin y
sus propios lmites, independientes entre s.

2.3

Habindose ejecutado obras complementarias por parte del mismo Contratista,

en una etapa de Paralizacin de Obra por situacin emergencia, constituye la
Supervisin de dichos trabajos, Prestaciones Adicionales al Contrato de
Supervisin de Obra?, o deben tratarse como servicios independientes?. (sic).
De conformidad con lo expresado al absolver la consulta 2.1, las consultas que
absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos y
vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, motivo por el
cual este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si la supervisin de
determinados trabajos (obras complementarias) constituan prestaciones adicionales
de supervisin o no.
Sin perjuicio de ello, para determinar si la supervisin de un trabajo determinado
constitua una prestacin adicional de supervisin, la Entidad deba verificar que

dichos trabajos se encontraban dentro de los supuestos que habilitaban la aprobacin

de una prestacin adicional de supervisin, as como dentro de sus lmites
respectivos, independientes entre s, los mismos que fueron detallados en el numeral
2.1.4 de la presente opinin.
2.4

Como consecuencia del periodo de paralizacin del servicio, la Supervisin alega

haber incurrido en mayores gastos por despedida intempestiva de personal y otros,
los cuales solicitan les sean reconocidos para efectos del pago correspondiente.
Procede o no el reconocimiento de dichos gastos, y de ser as, Cul sera el
procedimiento a seguir por la Entidad? (sic).
Considerando la naturaleza accesoria del contrato de supervisin respecto del
contrato de obra, suscritos bajo el mbito de la normativa de contrataciones del
Estado, debe reiterarse que el evento que afectaba la normal continuidad de la obra
como poda ser su paralizacin tambin afectaba la continuidad de las labores del
supervisor.
Al respecto, cabe indicar que si una obra sufra una paralizacin por alguno de los
supuestos indicados en el artculo 200 del Reglamento 11, el contratista tena el
derecho a solicitar una ampliacin de plazo, la misma que, de otorgarse, obligaba a la
Entidad a ampliar el plazo de los otros contratos celebrados por sta y vinculados
directamente al contrato principal, como es el caso del contrato de supervisin de
obra, de conformidad con el ltimo prrafo del artculo 202 del Reglamento12.
En esa medida, si producto de la aprobacin de una ampliacin del plazo de un
contrato de obra por paralizacin, se ampliaba el plazo del contrato de supervisin
respectivo, el efecto econmico de esta ltima ampliacin generaba la obligacin en
la Entidad de reconocerle al supervisor los gastos generales variables debidamente
acreditados, de conformidad con el penltimo prrafo del artculo 175 del
Reglamento13, debiendo precisarse que la normativa de contrataciones del Estado no
reconoca otro tipo de costos para las ampliaciones del plazo en los contratos de
supervisin de obra.

2.5

En un Contrato de Consultora de Supervisin de Obra, bajo el Sistema de

Tarifas de Personal, en el que se ha ofertado Gastos Reembolsables por un tope
mximo, el que forma parte integrante de su Propuesta Econmica, es posible la
modificacin posterior de dicho lmite, sin que ello derive de prestaciones
adicionales en el servicio ni ampliaciones del plazo?. De ser procedente, bajo que
amparo legal se debera reconocer los mayores gastos reembolsables? (sic).

2.5.1 Como se ha indicado en los antecedentes de la presente opinin, las consultas que
absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
11

Artculo vigente hasta el 19 de septiembre de 2012, pues el 20 de septiembre de 2012 entr en vigencia el
Decreto Supremo N 138-2012-EF, que lo modific.
12

Artculo vigente hasta el 19 de septiembre de 2012, pues el 20 de septiembre de 2012 entr en vigencia el
Decreto Supremo N 138-2012-EF, que lo modific.
13

Artculo vigente hasta el 19 de septiembre de 2012, pues el 20 de septiembre de 2012 entr en vigencia el
Decreto Supremo N 138-2012-EF, que lo modific.

normativa de contrataciones del Estado, la misma que no regula el Sistema de

Tarifas de Personal ni el concepto Gastos Reembolsables; en esa medida, en va
de consulta este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre dichos
conceptos.
Sin perjuicio de ello, cabe precisar que el artculo 40 del Reglamento 14 estableca los
sistemas de contratacin aplicables en el mbito de la normativa de contrataciones,
entre los cuales estaban:
a.

El sistema a suma alzada, aplicable cuando las cantidades, magnitudes y

calidades de la prestacin estaban totalmente definidas en las especificaciones
tcnicas, en los trminos de referencia o, en el caso de obras, en los planos y
especificaciones tcnicas respectivas. El postor deba formular su propuesta por
un monto fijo integral y por un determinado plazo de ejecucin.

b.

El sistema de precios unitarios, tarifas o porcentajes aplicable cuando la

naturaleza de la prestacin no permita conocer con exactitud o precisin las
cantidades o magnitudes requeridas. En este sistema, el postor formulaba su
propuesta ofertando precios unitarios, tarifas o porcentajes en funcin de las
partidas o cantidades referenciales contenidas en las Bases y que se valorizaban
en relacin a su ejecucin real y por un determinado plazo de ejecucin.

c.

Esquema mixto de suma alzada y precios unitarios, al que podan optar las
Entidades si en el Expediente Tcnico uno o varios componentes tcnicos
corresponden a magnitudes y cantidades no definidas con precisin, los que
podan ser contratados bajo el sistema de precios unitarios, en tanto, los
componentes cuyas cantidades y magnitudes estaban totalmente definidas en el
Expediente Tcnico, eran contratados bajo el sistema de suma alzada.

2.5.2 Asimismo, cabe indicar que el artculo 143 del Reglamento establece que Durante
la ejecucin del contrato, en caso el contratista ofrezca bienes y/o servicios con
iguales o mejores caractersticas tcnicas, de calidad y de precios, la Entidad,
previa evaluacin, podr modificar el contrato, siempre que tales bienes y/o
servicios satisfagan su necesidad. Tales modificaciones no debern variar en forma
alguna las condiciones originales que motivaron la seleccin del contratista. (El
subrayado es agregado).
Si bien el artculo 143 permite la modificacin del contrato una vez celebrado, no
permite que las modificaciones impliquen variacin alguna en las condiciones
originales que motivaron la seleccin del contratista, pues, de lo contrario, se
vulnerara los principios que inspiran las contrataciones del Estado 15, al otorgarse un
trato preferente a favor del postor ganador de la buena pro -y contratista de la
Entidad, a partir de la celebracin del contrato-, en perjuicio de los dems postores
que adecuaron sus propuestas a las condiciones establecidas en las Bases del proceso
de seleccin.
14

Artculo vigente hasta el 19 de septiembre de 2012, pues el 20 de septiembre de 2012 entr en vigencia el
Decreto Supremo N 138-2012-EF, que lo modific.
15
Entre estos, el de Transparencia, Imparcialidad, Eficiencia y Trato Justo e Igualitario.

En tal sentido, con posterioridad a la celebracin del contrato, no es posible

modificar las condiciones establecidas por el postor en su oferta econmica, debido a
que se estara variando las condiciones originales que motivaron su seleccin.
3.

CONCLUSIONES

3.1

Para determinar si la supervisin de un trabajo determinado constitua una prestacin

adicional de supervisin, la Entidad deba verificar que dichos trabajos se
encontraban dentro de los supuestos que habilitaban la aprobacin de una prestacin
adicional de supervisin, detallados en el numeral 2.1.4 de la presente opinin.

3.2

Corresponda a cada Entidad evaluar el lmite de una determinada prestacin

adicional de supervisin, en funcin al supuesto particular que la justificaba, pues
cada supuesto presentaba sus propias condiciones de aprobacin y sus propios
lmites, independientes entre s.

3.3

La aprobacin de una ampliacin de plazo en un contrato de supervisin generaba en

la Entidad la obligacin de reconocer al supervisor los gastos generales variables
debidamente acreditados durante el periodo de paralizacin, mas no reconoca otro
tipo de costos.

3.4

No es posible modificar las condiciones establecidas por el postor en su oferta

econmica, debido a que se estara variando las condiciones originales que
motivaron su seleccin.
Jess Mara, 14 de febrero de 2014

MARY ANN ZAVALA POLO

Directora Tcnico Normativa
CVP/.