BLACK COLOR

A Temas de Gestin Pblica y Actualidad

REGULACIN DE LA PROPIEDAD ESTATAL

La afectacin en uso predial

Roberto Jimnez Murillo
RESUMEN

NDICE

El presente artculo permite al lector contar con un panorama

general acerca del instituto jurdico de la afectacin en uso
predial. Con esta lgica, el autor introduce al lector en el tema
mediante una breve presentacin histrica de la figura, para
luego pasar a los antecedentes normativos de la misma. Seguidamente, analiza integralmente los diferentes alcances y perspectivas respecto a la afectacin en uso predial, destacando el
manejo normativo y concreto del tema. Finalmente, recorre los
diferentes supuestos que comprenden la materia bajo revisin
enfatizando las obligaciones de las entidades del Estado ya sea
como afectantes o afectatarias.

I. Presentacin del Tema. II. Antecedentes Normativos. III. Anlisis de la afectacin en uso predial en el Reglamento de la Ley
N 29151.

I. PRESENTACIN DEL TEMA

La afectacin en uso predial constituye una de las figuras emblemticas de la legislacin de los bienes del Estado. Una gran mayora de entidades pblicas, quienes en el
transcurso del tiempo han mantenido el comn denominador sus actividades o funciones, con la misma o similar
denominacin, son titulares de edificios pblicos mediante la figura de la afectacin en uso, la cual se conceda a
ttulo gratuito por tiempo indefinido, en la medida que el
afectatario cumpliera con la finalidad de uso.
La organizacin del Estado Peruano de hace casi cien
aos, definitivamente, no es la misma que la de ahora. Dicha organizacin tambin se relacionaba con la dotacin
logstica y suministro de inmuebles pblicos para que las
entidades y dependencias pudieran cumplir con sus respectivos fines. El esquema determinaba una especie de
suministro inmobiliario del Estado, representado por una
entidad autorizada para tales efectos, a todas las dependencias que requieran de un inmueble (terreno o edificio)
para el cumplimiento de finalidades regulares o inclusive,
coyunturales.
As entonces, tomando un punto de partida de la legislacin del siglo XX, mencionaremos que mediante Resolucin Suprema, de fecha 30 de abril de 1914, el Ministerio
de Hacienda dispone la ordenacin del Marges de Bienes
Nacionales, bajo la premisa que es indispensable atender la conservacin de los bienes inmuebles de propiedad

A6

Noviembre de 2008

(*)

del Estado, inscribindolos en el Registro de la Propiedad,

conforme a las leyes vigentes, siendo adems conveniente
revisar el Marges de los bienes nacionales, para formar
uno nuevo en que se inscriban debidamente clasificadas
las propiedades inmuebles del Estado, as como los derechos que le correspondan sobre otras de propiedad particular.
Al respecto, Enrique Patrn, Abogado designado mediante Resolucin Suprema, de fecha 13 de mayo de 1914,
contratado por el Supremo Gobierno para ordenar el Marges, manifest en su Primer Informe de fecha 08 de junio
de 1914(1), que los bienes nacionales, lejos de constituir
un ramo insignificante llamado a desaparecer por la ocultacin o la prdida de las ms valiosas propiedades que
antes lo constituyeron y a pesar de ello, es el que por
la fuerza incontrastable del progreso en todas sus manifestaciones debe crecer indefinidamente como crecen y
aumentan sin cesar las necesidades de cada ramo de la
Administracin Pblica.
En tal contexto de gestin administrativa, el Supremo
Gobierno dicta la Resolucin Suprema de fecha 12 de
abril de 1941, por la cual encarga a la Direccin de Bienes Nacionales a reasumir la administracin el ejercicio
de la administracin de los inmuebles del Estado, que se
hubiesen afectado o cedido a otras dependencias administrativas o las instituciones pblicas, si el fin para el que
fueron afectados o cedidos no llegara a cumplirse por una
u otra causa. De otro lado, en el aspecto normativo, se
aprueba el Reglamento de Propiedad Fiscal, mediante el
Decreto Supremo de fecha 06 de julio de 1950, por el cual
se establece que es funcin primordial de la Direccin de
Bienes Nacionales (del Ministerio de Hacienda) el registro,
control, administracin y defensa del patrimonio mobiliario e inmobiliario fiscal.
En dicho Reglamento, entre otras figuras, se regul la
afectacin en uso predial, sealando que la misma slo poda ser otorgada por dicha Direccin General y por Resolucin Suprema, siendo nula toda afectacin acordada por
Reparticin diferente (Artculo 49). Se agregaba que las
afectaciones de propiedad fiscal slo pueden otorgarse a

(*) Abogado de la Universidad San Martn de Porres, funcionario pblico

y docente del Curso de Derecho Administrativo I y II en la Universidad Tecnolgica del Per. Estudios de Maestra en Ciencia Poltica
con mencin en Gestin Pblica en la PUCP, Postitulado en Derecho
Pblico por la PUCP, Postgraduado en Derecho Administrativo por
la Universidad de Salamanca; Diplomado como Especialista en Derecho Administrativo, Procedimientos Administrativos y Contratacin
Estatal.

BLACK COLOR

Temas de Gestin Pblica y Actualidad A

favor de las reparticiones del Estado para el funcionamiento
de sus dependencias o a favor de instituciones particulares
que desempeen una labor que signifique una colaboracin con la funcin social del Estado (Artculo 50).
Como mencionamos inicialmente, la afectacin en uso
predial, constituye una figura administrativa relativa a la
administracin de los bienes del Estado que an sigue vigente con la nueva normatividad. An as, resulta conveniente formular su revisin para establecer los lmites de
su utilidad prctica, de gestin administrativa y registral,
en el contexto del quehacer de una Administracin Pblica ms dinmica y responsable de los recursos pblicos y
bienes estatales que se le suministra para el cumplimiento
oportuno y eficiente de sus fines.
II. ANTECEDENTES NORMATIVOS
La inicial norma reglamentaria de administracin de
los bienes del Estado que se conoce, es el Reglamento
de la Propiedad Fiscal, del 06 de julio de 1950, la que
fue mencionada anteriormente. Dicha norma estableca
que las afectaciones en uso slo eran aprobadas por la
Direccin de Bienes Nacionales y por Resolucin Suprema, las que se podan otorgar a favor de las reparticiones del Estado o a favor de instituciones particulares
que signifique una colaboracin con la funcin social
del Estado.
Es as que un nmero importante de Ministerios y Entidades Pblicas han sido y son an titulares de afectaciones en uso, cuyos inmuebles constituyen sus respectivas sedes institucionales o cuyos predios afectados en uso
son destinados al cumplimiento de sus respectivos fines
legales (almacenes, centros de entrenamiento, etc.).
En cambio, las instituciones particulares beneficiarias
de las afectaciones en uso han sido asociaciones sin fines
de lucro, clubes departamentales, colegios particulares,
instituciones deportivas, entre otras. Lo medular era que
dichas afectaciones en uso se encontraban sometidas a
un control operativo y normativo de la Direccin de Bienes
Nacionales, pues si el afectatario no lo aplicaba al fin otorgado, computado desde la fecha de la afectacin (aprobacin), dicha entidad proceda a reasumir la administracin
del bien (Artculo 52).
Asimismo se indicaba que el Registro de la Propiedad
Inmueble, por su parte, no inscribira ninguna afectacin
en uso de propiedad fiscal, si la escritura pblica correspondiente a favor de particulares no llevaba la aprobacin
de la Direccin de Bienes Nacionales (Artculo 53).
Casi a finales de la dcada del setenta, se dicta el
Reglamento de Administracin de la Propiedad Fiscal, el
cual fue aprobado por Decreto Supremo N 025-78-VC,
de fecha 11 de mayo de 1978. En dicha norma se estipul que las afectaciones en uso de propiedad inmobiliaria Fiscal, se otorgarn a favor de las Reparticiones del
Estado y de los Concejos Municipales, para el funcionamiento de sus dependencias y/o a favor de instituciones
particulares que desempean uno labor que signifique
una colaboracin con la funcin social del Estado (Artculo 67).

De similar manera que la norma reglamentaria precedente, esta norma sealaba que los afectatarios (pblicos
o particulares), deban aplicar la finalidad para la cual se
otorgaba la afectacin en uso en el plazo de dos aos,
bajo sancin que la Direccin General de Bienes Nacionales asumiera la administracin del bien.
Se agregaba que las afectaciones en uso de propiedad
inmobiliaria Fiscal, se otorgaban por Resolucin Suprema,
con excepcin de las afectaciones de terrenos fiscales a
favor de concesionarios de Servicios Pblicos, las cuales
se resolvern por Resolucin Ministerial. Dichos mandatos eran expedidos con la intervencin del Ministerio de
Vivienda y Construccin y todos los expedientes de afectacin en uso, se sustanciaban por la Direccin General de
Bienes Nacionales; toda afectacin que se acordaba sin
la intervencin de la indicada Direccin General, era nula
(Artculo 68).
La constante hasta aqu, era que las afectaciones en
uso las aprobaba el Poder Ejecutivo, mediante Resoluciones Supremas del Sector al cual perteneca la Direccin
General de Bienes Nacionales, que al inicio de vigencia de
esta norma fue el entonces Ministerio de Vivienda y Construccin, pasando luego dicha entidad a convertirse en la
Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN) adscrita al
Ministerio de la Presidencia y posteriormente al Ministerio
de Economa y Finanzas.
En el ao 2001, se dicta el Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad
Estatal, aprobado por Decreto Supremo N 154-2001-EF,
de fecha 17 de julio de 2001. Este Reglamento sealaba
que la afectacin en uso es el derecho que permite usar y
administrar un predio de propiedad estatal a ttulo gratuito
a una entidad del Sector Pblico Nacional y excepcionalmente a favor de personas naturales o instituciones privadas que realicen actividades afines con el inters pblico
(Artculos 78 y 87).
Los bienes susceptibles de afectacin en uso eran los
predios de dominio privado del Estado y los aportes reglamentarios de libre disponibilidad (Artculo 79), con lo
cual se elimin el criterio de que los bienes de dominio
pblico podran ser materia de afectacin en uso, en una
poca en que la legislacin de los servicios pblicos y
de la infraestructura pblica tambin se encontraba en
pleno desarrollo, lo que implicaba que los bienes demaniales sean utilizados por los concesionarios de servicios
pblicos.
Otro aspecto destacable de esta norma reglamentaria
estuvo contenido en la norma por la cual la afectacin en
uso no otorgaba el derecho de disposicin o enajenacin
respecto del bien afectado, bajo sancin de desafectacin
del derecho concedido (Artculo 82), precisamente porque el otorgamiento de su uso y administracin radicaba
en la aplicacin de fines pblicos continuos y con vocacin de permanencia en el tiempo, sean stos ejecutados
por entidades pblicas o por agentes privados. Las afectaciones en uso, durante la vigencia del Reglamento del
2001, se tramitaban y aprobaban por la Superintendencia
de Bienes Nacionales (SBN), bajo sancin de nulidad (Artculo 86).

Noviembre de 2008

A7

BLACK COLOR

A Temas de Gestin Pblica y Actualidad

III. ANLISIS DE LA AFECTACIN EN USO PREDIAL EN
EL REGLAMENTO DE LA LEY N 29151
3.1. Definicin y alcances de la afectacin en
uso predial

El Reglamento de la Ley N 29151, Ley General del
Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por
Decreto Supremo N 007-2008-VIVIENDA define la figura en comentario, en los siguientes trminos:

Artculo 97.- Por la afectacin en uso slo se otorga
el derecho de usar a ttulo gratuito un predio a una
entidad para que lo destine al uso o servicio pblico
y excepcionalmente para fines de inters y desarrollo
social. Las condiciones especficas de la afectacin en
uso sern establecidas en la Resolucin que la aprueba o en sus anexos, de ser el caso.

La afectacin en uso predial constituye un procedimiento administrativo por el cual el Estado, a travs
de una entidad pblica otorga el beneficio del uso y
administracin de un predio de propiedad estatal a
una entidad pblica y excepcionalmente, a una entidad no pblica, para que mediante su utilizacin pueda realizar actividades o acciones en beneficio de la
sociedad en general y de la comunidad en particular,
segn el alcance de dichas actividades y de las capacidades del beneficiario.

Los elementos constitutivos de la afectacin en uso
predial son :
a. El afectante: El afectante tiene que ser una entidad pblica, la cual debe ostentar el derecho de
propiedad inscrito del predio a disponer mediante
la figura de la afectacin en uso. La entidad pblica no debe tener limitaciones ni restricciones para
afectar en uso los predios de su propiedad, pues
por fines legales o estatutarios, la misma no debe
desatender sus fines y objetivos entregando sus terrenos o edificios a otra entidad pblica, cuando
otra es la que podra hacerlo.
b. El afectatario: El afectatario tiene que ser una
entidad pblica. An cuando expresamente no lo
establece en esos trminos el actual Reglamento, la configuracin del procedimiento sustenta
nuestra conclusin preliminar. En efecto, la redaccin del artculo 97 determina que se otorga
a una entidad, estableciendo una especie de
prelacin de criterios para el otorgamiento de
la afectacin en uso. Esta hiptesis de prelacin
ser dilucidada por las prximas Directivas de la
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
(SBN), si aclaran que su beneficio se confiere segn el siguiente orden : i) Para entidades pblicas : cuando lo destinen al uso o servicio pblico
y ii) Para entidades no pblicas : Excepcionalmente para fines de inters y desarrollo social.
De cualquier modo y por ahora, la redaccin y
terminologa no es indubitable (2).
El Reglamento en su artculo 103 tambin regula
la figura del co-afectatario o pluralidad de afectatarios, cuando dos o ms entidades destinan parcial-

A8

Noviembre de 2008

mente un mismo inmueble a un servicio pblico.

La norma no establece porcentaje de distribucin
del predio entre los co-afectatarios. Es poco usual
que haya dos o ms entidades que usen un mismo
bien, pero se han dado casos, por lo que su regulacin pretende establecer un marco mnimo de reglas para una administracin armoniosa y eficiente
al mismo tiempo. Es por ello que el Reglamento
establece que los gastos que demande la administracin y uso del predio, debern asumidos proporcionalmente por los co-afectatarios, como son los
gastos de servicios pblicos (luz, agua, telfono),
mantenimiento de instalaciones y equipos (ascensores, electrgenos, radiocomunicacin), servicios
complementarios (vigilancia), tributos municipales,
entre otros.
c. Ttulo gratuito: La afectacin en uso predial constituye un beneficio que otorga una entidad estatal
que se concede por los fines que cumple la entidad peticionante. La peticin de la afectacin en
uso constituye un acto graciable, pues no obliga
al Estado a concederlo obligatoriamente y cuando
lo concede, el mismo es a ttulo gratuito para su
utilizacin se diluya en los fines que cumple.
d. El predio: El predio debe ser de propiedad estatal, debidamente inscrito en los Registros Pblicos. Puede tratarse de un terreno o de un
edificio, en ambos casos de dominio privado
estatal, excluyendo que se afecte un bien que
sea de dominio pblico. El predio debe ser de
libre disponibilidad, esto es, que no se encuentre
comprometido con fines y actividades en curso
de la propia entidad afectante. En nuestra opinin, no es necesario o requisito indispensable
que el predio a afectar se encuentre saneado
tcnica y registralmente. Cierto es que ese es el
mejor estado de todos los predios estatales, pero
si el caso concreto admite que no hay una colisin legal o fctica, entonces se puede aprobar
la afectacin en uso, sin perjuicio que la entidad
titular contine y culmine el procedimiento del
saneamiento predial.
e. Resolucin Administrativa: La entidad pblica propietaria del predio es quien debe emitir la
Resolucin aprobatoria correspondiente. El Reglamento en este extremo seala en el artculo 99 lo
siguiente :
Artculo 99.- La solicitud de afectacin en uso,
debidamente sustentada, se presentar ante la entidad competente, indicando el uso o servicio al
que se destinar.
Quin constituye la entidad competente ante la
cual se debe presentar la solicitud de afectacin
en uso predial? Acaso, el Reglamento est distinguiendo entre entidad competente ante la cual se
presenta la solicitud y otra entidad que aprueba la
afectacin en uso?. En nuestra opinin, el Reglamento se refiere a una sola entidad: la que tramita
y la que aprueba.

BLACK COLOR

Temas de Gestin Pblica y Actualidad A

En efecto, el artculo 33 del Reglamento seala
que los actos de administracin de los bienes inmuebles como es el caso de la afectacin en uso
predial tramitados por entidades pblicas, son
aprobados por la autoridad administrativa de la
entidad que corresponda de acuerdo a sus competencias. Asimismo, el artculo 34 agrega que todos
los actos de administracin de los bienes estatales
deben estar sustentados por la entidad (propietaria) mediante un informe tcnico legal que analice
el beneficio econmico y social para el Estado. En
tal sentido, resulta claro que la mayora de procedimientos de afectaciones en uso debern ser
tramitados y aprobados por las entidades pblicas
propietarias de los respectivos predios estatales.
Cuando nos referimos a la mayora de casos, es por
que estamos haciendo la atingencia de que la SBN
tambin puede afectar en uso, pero ya no en su rol
de ente rector del Sistema como titular de todos
los predios estatales, sino nica y exclusivamente de aquellos que se encuentran bajo su mbito
de competencia y administracin, como lo seala
el artculo 32 del Reglamento, situacin que progresivamente debe disminuir en aras de una administracin patrimonial realmente descentralizada y
asumir que la SBN ejerza a dedicacin exclusiva su
rol de ente rector. En este ltimo caso, tal solicitud
se presenta ante la SBN y ser ella quien apruebe o
desapruebe el pedido.
De otra parte, en la Resolucin aprobatoria deber
indicarse el plazo del otorgamiento de la afectacin
en uso (determinado o indeterminado), as como
cualquier limitacin o restriccin especial respecto
del predio. Con posterioridad a la emisin de dicha
Resolucin, el responsable de la Unidad Patrimonial de la entidad afectante deber suscribir con
el representante de la entidad beneficiaria el acta
correspondiente de entrega-recepcin, en la que se
detalle el estado real del predio a entregarse, as
como cualquier otra informacin que consideren
pertinente consignar.
3.2 El plazo de la afectacin y el derecho de reserva
del Estado

El Reglamento regula el plazo de otorgamiento de la
afectacin en uso predial y el denominado derecho
de reserva de conclusin de la misma. Los artculos
101 y 98 tienen relacin directa, los que intencionalmente glosamos en ese orden para sus respectivos
comentarios.

Artculo 101.- La afectacin en uso es a plazo determinado o indeterminado, de acuerdo a la naturaleza del proyecto para el uso o servicio pblico,
debiendo establecerse el mismo en la Resolucin
aprobatoria bajo sancin de nulidad. La entidad que
aprueba el acto podr modificar el plazo de acuerdo
con la naturaleza del uso o servicio pblico, para lo
cual emitir la respectiva Resolucin debidamente
sustentada.

() la SBN tambin puede afectar en uso,

pero ya no en su rol de ente rector del Sistema como titular de todos los predios estatales, sino nica y exclusivamente de aquellos
que se encuentran bajo su mbito de competencia y administracin()

Artculo 98.- El Estado se reserva el derecho de poner trmino unilateralmente y de pleno derecho a la
afectacin en uso que otorgue, por razones de seguridad o inters pblico.
Hemos indicado anteriormente que la solicitud de la
afectacin en uso predial constituye un acto graciable,
el que se concede si las condiciones de hecho son
propicias para su aprobacin. El procedimiento se inicia con la peticin debidamente sustentada de la entidad interesada y es la propia entidad propietaria la
que evala los alcances de la libre disponibilidad del
predio y de la capacidad de disponer en va de afectacin en uso. El detalle de los elementos constitutivos
del procedimiento debe estar contenido en el informe
respectivo, sustentatorio de la Resolucin aprobatoria.
Siendo ello as, ser la propia entidad la que defina en
dicho informe y de suyo en la Resolucin aprobatoria,
el plazo del otorgamiento de la afectacin en uso : a
plazo determinado o a plazo indeterminado, como lo
establece el artculo 101 del Reglamento.
Si ya llamaba a la atencin el hecho de que el Reglamento no haya definido expresa y claramente que
los beneficiarios de las afectaciones en uso predial
son entidades pblicas, incluyendo a entidades no
pblicas, lo mismo ocurre con la cancelacin de la
afectacin en uso por determinacin unilateral de la
entidad afectataria, incluyendo la modificacin del
plazo de la afectacin.
Analicemos los supuestos que proyectan los artculos
101 y 98, en ese orden:
La entidad pblica A aprueba a favor de la entidad
B, la afectacin en uso por tiempo indeterminado.
La entidad pblica A aprueba a favor de la entidad
B, la afectacin en uso por tiempo determinado.
En ambos casos, el Estado podr poner trmino unilateralmente y de pleno derecho a la afectacin en uso
otorgada. Es de advertir que la Resolucin aprobatoria
de afectacin constituye un acto administrativo; no
es una norma reglamentaria. El contenido de la misma obedece a un procedimiento administrativo, por
lo que la conclusin de la afectacin en uso tendra
que provenir de una norma legal expresa. En efecto,
la conclusin unilateral determinara la extincin de
la afectacin en uso, cuya causal no se encuentra regulada expresamente el artculo 105 del Reglamento.

Noviembre de 2008

A9

BLACK COLOR

A Temas de Gestin Pblica y Actualidad

Es mas bien el numeral 7 de la norma acotada el que

seala que la afectacin en uso se extingue por otras
(causas) que se determinen por norma expresa, lo
cual apoya nuestro comentario en el sentido de que la
cancelacin unilateral no podra efectuarse en base
a una mera argumentacin de la entidad propietaria,
sino tambin y principalmente, en base a una norma
legal habilitante.
Ahora bien, en el supuesto de que la afectacin en
uso se haya otorgado a plazo determinado, el artculo 101 del Reglamento seala que la entidad que
aprueba el acto podr modificar el plazo de acuerdo con la naturaleza del uso o servicio pblico, para
lo cual emitir la respectiva Resolucin debidamente
sustentada. En este caso, solamente basta con una
Resolucin debidamente fundamentada o se requiere
tambin que la misma se encuentre apoyada en una
norma legal habilitante? Nos animamos a opinar que
se requiere de una norma general que habilite a las
entidades afectantes a que reduzcan el plazo, que de
por s, puede ser a tiempo determinado o indeterminado. Es de enfatizar que la afectacin en uso predial
descansa sobre el supuesto de que la entidad beneficiaria aplicar en dicho inmueble un uso o servicio
pblico, por lo que siendo ello as, la premisa es que
tales actividades sern ms o menos de largo alcance
en el tiempo. Consideramos que el principio del debido procedimiento se extiende a la conclusin del
mismo, el que se enlaza - en este caso - con la ratio
legis de toda potestad o ejercicio de poder pblico
conferida a una entidad pblica, por lo que una modificacin del plazo de manera unilateral y sin base legal
colisiona con el principio de legalidad.

() la afectacin en uso predial descansa

sobre el supuesto de que la entidad beneficiaria aplicar en dicho inmueble un uso o
servicio pblico, por lo que siendo ello as, la
premisa es que tales actividades sern ms o
menos de largo alcance en el tiempo.

3.3 Posibles consecuencias de la cancelacin unilateral para las afectaciones en uso aprobadas antes de la vigencia del Reglamento

Como indicamos anteriormente, el Reglamento seala
que el Estado se reserva el derecho de poner trmino
unilateralmente y de pleno derecho a la afectacin en
uso que otorgue, por razones de seguridad o inters
pblico (Artculo 98). Al respecto, se debe agregar
que la potestad de declaracin unilateral de conclusin de la afectacin en uso se sustenta segn la
normatividad vigente en el ejercicio del poder pblico para recuperar la posesin y administracin de

A10

Noviembre de 2008

bienes pblicos cuando se apliquen las causales antes

referidas, esto es, cuando se acrediten razones de seguridad o inters pblico. En este caso, la normatividad actual indica adems que tal desafectacin en
uso debe ser aprobada por Resolucin de la autoridad
administrativa que concedi la afectacin, sustentada
en un informe tcnico-legal (Artculo 105). Consideramos que las razones de seguridad o inters pblico
deben estar contenidas, por lo menos en una norma
de rango de Decreto Supremo, sino en el mejor de los
casos, en una ley.
Es de sealar que cuando una entidad es beneficiaria
de una afectacin en uso, sta realiza una inversin
en obras civiles, equipamiento y dotacin de recursos
humanos para la aplicacin de la finalidad correspondiente. An en la hiptesis de que la cancelacin
afecte a otra entidad pblica, no es menos cierto que
sta deba ser respetada en su esfera institucional y del
ejercicio de sus planes institucionales. En teora, las
razones de seguridad o inters pblico pueden darse,
pero igualmente, ello requiere de una previa justificacin normativa para evitar las acciones arbitrarias
entre entidades pblicas, como podra ocurrir tambin
con instituciones privadas beneficiarias de afectaciones en uso aprobadas al amparo de los Reglamentos
inicialmente comentados.
La entidad competente para sustentar la norma general justificatoria de la cancelacin unilateral debiera
ser la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
(SBN), an cuando el actual Reglamento no lo seale expresamente(3). En buena cuenta, la normatividad
reglamentaria actual de los bienes del Estado seala
que las afectaciones en uso que se aprueben a partir de su vigencia no es indeterminada en el tiempo
de manera absoluta, pero tampoco admite el abuso
de derecho o alguna medida arbitraria por la entidad
pblica correspondiente encargada de declarar una
desafectacin.

3.4 Entrega provisional del predio

Existen hechos objetivos y razonables que en determinados casos pueden justificar que la entidad pblica
propietaria del predio, lo entregue a la entidad solicitante, con cargo a continuar el trmite correspondiente. La principal finalidad es que el predio resulte
til y rentable a la entidad peticionante, sin esperar a
que concluya el trmite. Aqu se determinar una alta
dosis de la predictibilidad del procedimiento, pues la
norma no obliga a que toda peticin implique entrega
provisional inmediata.

El Reglamento regula la entrega provisional en los siguientes trminos:

Artculo 100.- En los casos en que peligre la seguridad del predio o exista inters nacional, la entidad
competente podr entregar su posesin a la entidad
solicitante, mediante acta de entrega-recepcin, en
tanto se expida la respectiva Resolucin, sin que ello
signifique la aprobacin previa de la solicitud.

BLACK COLOR

Temas de Gestin Pblica y Actualidad A

Los gastos que demande la conservacin del predio

as como las obras que se ejecuten en el perodo de
entrega provisional no son reembolsables.
La entrega provisional constituye un mecanismo de
beneficio previo para las dos entidades involucradas
en el procedimiento, esto es, permite que el solicitante obtenga anticipadamente el uso autorizado del
predio y con ello realizar las actividades preliminares
a sus acciones definitivas y por otro lado, que la entidad propietaria entregue el predio, asegurando que
a partir de dicho evento el mismo tendr mecanismos directos de resguardo y de cautela por el propio
usuario provisional. En efecto, hay muchos casos en
que los predios de libre disponibilidad no se encuentran debidamente cercados o que por estar alejados
de urbe, se encuentran bajo custodia de servicios de
vigilancia privada para evitar usurpaciones, con lo cual
se encarecen los costos de administracin por parte
de la entidad propietaria.
Si se entrega el uso provisional, es por que la entidad
solicitante cumple preliminarmente con todos los requisitos de forma y fondo en este procedimiento, por
lo que de emitirse la Resolucin aprobatoria de afectacin en uso, la misma podra entenderse como una
de eficacia anticipada a la fecha de la entrega-recepcin, con lo cual se convalidara la fecha de la entrega
provisional, con la asuncin formal de las obligaciones
por parte del afectatario.

3.5 Obligaciones de las entidades afectatarias

El artculo 102 del Reglamento seala que las entidades afectatarias se encuentran sometidas a un conjunto de obligaciones frente a la entidad afectante, las
mismas que son de ejecucin continua.

La principal obligacin de la entidad afectataria es
cumplir con la finalidad de la afectacin en uso. Recordemos que el procedimiento se inicia con una peticin sustentada, en la cual debe encontrarse el detalle
de las actividades a realizar a propsito del uso del
predio, por lo que mal una entidad recin empezar a
planificar su uso y administracin una vez que le sea
aprobada su solicitud.

La entidad afectataria debe hacer un uso diligente del
predio, para lo cual debe realizar todos los gastos de
conservacin, mantenimiento y mejoras, cuando corresponda, asumiendo los gastos de servicios pblicos (luz, agua,) y tributarios municipales (impuesto
predial, serenazgo). La afectataria actuar como un
cuasi-propietario, asumiendo todas las acciones
necesarias para su debido uso y mantenimiento del
predio en el dominio del Estado, lo que incluye las facultades de administracin y recuperacin del predio,
en caso puedan suceder acciones de usurpacin o similares. Al culminar el plazo de la afectacin en uso
o cuando ocurra una eventual renuncia, la afectataria
debe entregar el predio en condiciones similares a las
de la fecha de la entrega. Lo usual es que los predios
se entreguen con mejoras y acondicionamientos. Sin
embargo, puede ocurrir el caso de que el predio haya

sido susceptible de un siniestro por causa externa, en

cuyo caso la entidad afectataria debe asumir la responsabilidad resarcitoria correspondiente, segn el
resultado de las investigaciones respectivas.
En caso se otorgue la afectacin en uso de un terreno
y sobre ste la entidad afectataria construya edificaciones, las mismas deben ser inscritas en los Registros
Pblicos a favor de la entidad afectante, no a favor de
aqulla, pues sta solo es beneficiaria de un acto de
administracin. Por tal razn la norma confiere autorizacin para que en base a la Resolucin aprobatoria
correspondiente, se efecten todos los trmites municipales y registrales de declaratoria de fbrica en el
sentido indicado.

La entidad competente para sustentar la

norma general justificatoria de la cancelacin unilateral.

3.6 La extincin de la afectacin en uso

Como consecuencia del posible incumplimiento de
las obligaciones que el Reglamento impone a las entidades afectatarias, opera la extincin de la afectacin
en uso conforme a la causal respectiva, en cada caso.
As entonces, las causales de desafectacin se encontrarn sustentadas en hechos concretos imputables
en la mayora de casos a acciones u omisiones de los
afectatarios en uso.

Conforme al artculo 105 del Reglamento, la afectacin en uso podra extinguise por :
1. Incumplimiento y/o desnaturalizacin de su
finalidad: Slo si el afectatario incumple el fin o
realiza una actividad completamente distinta e incompatible con su otorgamiento, procede esta causal. La finalidad se tiene que establecer expresa y
de manera indubitable en la Resolucin aprobatoria. Es recomendable que la finalidad siempre sea
detallada, cuando corresponda, evitando frases genricas o postulados programticos.
Por desnaturalizacin, en cambio, se debe entender la distorsin y cambio abrupto de la finalidad
inicialmente establecida en la Resolucin aprobatoria. Se asume que el predio al otorgarse a ttulo
gratuito, debe estar al servicio de intereses pblicos y de la colectividad en general, por lo que la
norma acertadamente determina la extincin cuando el beneficio que reporta el predio es distinto al
programado o cuando el mismo se canaliza para
intereses particulares, como puede ser el caso de
una institucin privada que realiza actividades nicamente a favor de sus directivos.
2. Renuncia de la afectacin: La renuncia tiene que
ser expresa, lo que implica la disposicin para la
entrega fsica del predio. El documento de renun-

Noviembre de 2008

A11

BLACK COLOR

A Temas de Gestin Pblica y Actualidad

cia tiene que ser de fecha cierta y entregada, bajo
cargo, a la entidad pblica que emiti en su oportunidad la Resolucin aprobatoria de afectacin en
uso.
3. Extincin de la entidad afectataria: Si se emitiera una norma legal que apruebe la disolucin
de una entidad pblica, sin que la misma no establezca la entidad que asuma sus recursos presupuestales, as como su patrimonio mobiliario e
inmobiliario, corresponder la causal de desafectacin y consiguiente entrega del predio. De otra
parte, si la afectataria fuese una institucin privada
sujeta al derecho comn, quien decide la extincin
de su personera jurdica, la respectiva disolucin y
liquidacin societaria implicara la entrega del predio afectado al Estado, pues ste no constituye una
propiedad inscrita en los Registros Pblicos a su
favor.
4. Destruccin del bien: Un eventual siniestro fsico
podra determinar un estado inservible del predio
(fbrica e instalaciones), lo cual implicara que la
finalidad ya no pueda cumplirse de manera ordinaria y eficiente.
5. Consolidacin del dominio: Ello implica que conforme a la normatividad de bienes del Estado, la
afectataria (institucin privada, principalmente)
pueda adquirir a ttulo oneroso y mediante compraventa directa el predio que actualmente posee
por afectacin en uso (4).
6. Cese de la finalidad: Puede darse el caso que la
finalidad de la entidad afectataria sea una accin
concreta, por lo que a su conclusin, tambin concluira la afectacin en uso.
7. Otras que se determinen por norma expresa:
Una norma legal que establezca la desafectacin

A12

Noviembre de 2008

para casos genricos slo puede justificarse cuando la misma descanse en un inters pblico y de
alcance general, que supere objetivamente el otorgamiento de afectaciones en curso.
NOTAS

(1) Marges de Bienes Nacionales. Primer Tomo. Lima, 1921.

(2) A diferencia de los Reglamentos antes acotados, el actual indica
que las afectaciones en uso solamente se aplican para entidades
pblicas a plazo determinado o indeterminado, reservando para
las instituciones particulares la figura de la cesin en uso con
caractersticas similares a la afectacin en uso, la cual se concede a
plazo determinado.
(3) Consideramos que no obstante que las afectaciones en uso se han
otorgado desde un inicio a ttulo gratuito, no es menos cierto que
muchas instituciones privadas afectatarias cumplen fines loables
para con la sociedad, en cuyos predios han realizado inversiones y
esfuerzos importantes. As pues, se puede sealar que hay muchas
afectaciones en uso aprobadas bajo el amparo del Reglamento de
1978, que sealaba que toda afectacin en uso deba aprobarse
con intervencin de la Direccin General de Bienes Nacionales,
bajo sancin de nulidad. En esta lnea de seguimiento y control
de los bienes estatales, el Reglamento del 2001, estableci en su
Sexta Disposicin Complementaria que las Resoluciones que dicte la
Superintendencia de Bienes Nacionales relativas a las afectaciones
en uso aprobadas antes de la entrada en vigencia de dicho Reglamento tienen plena validez para declarar la desafectacin a favor
del Estado, conforme a la normatividad vigente, esto es, cuando se
incurriera en causal de incumplimiento. Similar norma no ha sido
incluida en el Reglamento vigente, por lo que en este extremo la
SBN no tendra competencia para dictar resoluciones unilaterales
de desafectacin. No obstante esta extrema posibilidad, debe sealarse que tales causales debieran operar para las afectaciones
en uso que sean aprobadas con el actual Reglamento, mas en una
posicin extrema, la Administracin podra interpretarla como una
atribucin reconocida en la normatividad aplicable para los casos
de afectacin en general, en cuyo caso, la opcin de las entidades
o instituciones afectadas sera contradecirla en va administrativa
y eventualmente en la va judicial.
(4) Artculo 77 del D.S. N 007-2008-VIVIENDA : Por excepcin podr
procederse a la compraventa de bienes de dominio privado a favor
de particulares, slo en los siguientes casos :
(..)
c) Cuya posesin sea plena sobre la totalidad del predio hasta
antes del 12 de abril de 2006, con fines habitacionales, comerciales, educativos, recreacionales u otros similares, siempre
que no se encuentre comprendido dentro de las competencias
sectoriales de entidades que regulen la compraventa directa
por normas especiales.