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DIREITO MINERRIO: FUNDAMENTOS


MINERAO E SUAS CARACTERSTICAS ESPECIAIS
A minerao possui caractersticas que a diferenciam das demais atividades
produtivas, impondo exegese especial na aplicao do Direito Minerrio. A existncia
destas peculiaridades constitui unanimidade entre os estudiosos deste ramo do Direito.
Nas palavras de JUAN LUIS OSSA BULNES:

La minera sobre todo en sus dos primeras etapas es


una actividad econmica peculiar, diferente de las dems,
porque est entregada a diversos factores que la distinguen
ntidamente de otras ramas de la produccin y los servicios.1

As caractersticas que do atividade mineral atributos especiais so:

Rigidez locacional
Rigidez locacional significa que o empreendedor no pode escolher livremente o
local onde exercer sua atividade, porque que as minas devem ser lavradas onde a natureza
muitas vezes, caprichosamente as colocou. Isso faz com que a sociedade, dependente dos
bens minerais, deva propriciar condies para seu desenvolvimento, e o legislador tenha que
criar marcos regulatrios muito especficos para a minerao.
O empreendedor no escolhe a comunidade, o ambiente poltico ou o ambiente
geogrfico onde deseja se instalar.2
Exemplo interessante a atividade mineral em reas de Preservao
Permanente. Nenhum minerador, por vontade prpria, deseja uma jazida nesse espao
territorial ambientalmente protegido. Mas a realidade que vrios minrios se concentram
nesse tipo de regio. A ttulo de exemplo, estima-se que oitenta por cento de todas as
1

BULNES, Juan Luiz Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Editorial Jurdica
de Chile, 2007, tomo I, p. 11.
2
D i f e r e n t e m e n t e , u m a fbrica de sapatos, por exemplo, pode ser implantada numa
determinada localidade escolhida pelo empreendedor. Encontrando dificuldades, pode
livremente desistir dali e fixar- se na cidade vizinha, mais receptiva.

2
reservas de minrio de ferro do mundo esto localizadas em regies com as
caractersticas de rea de Preservao Permanente.
No difcil perceber, portanto, que h necessidade de regras especiais para a
atividade mineral, criando condies para aproveitar esse imenso potencial econmico.3

As riquezas minerais no existem por si ss: necessitam ser criadas

O minrio no conhecido, escondido no meio do nada, no tem valor e no gera


benefcios econmicos e sociais. No chega sequer a classificar-se como um bem.
Enquanto no ocorre a interveno do empreendedor, investindo, pesquisando e
buscando a jazida para transform-la em produto, o minrio nada vale escondido.

Vultosos investimentos com alto risco e longo prazo de maturao

A atividade mineral caracteriza-se por vultosos investimentos, longo prazo de


maturao e alto risco. JORGE BASADRE AYULO4 mostra esse aspecto negativo da
atividade mineral:

Cuantiosas inversiones, onerosas alternativas y grandes riesgos


deben afrontarse para que la aventura minera sea positiva. A ello, se
une el hecho de que el exportador est sometido a las exigencias del
mercado forneo, a la tasa de cambio, factores de poltica interna,
paz laboral y a la ley de la oferta y demanda proveniente del
extranjero. La depresin en el precio de los metales a partir del ao
1977 origin el aumento masivo de impuestos y la eliminacin de los
subsidios.

JUAN LUIS OSSA BULNES5 leciona que, alm de prolongada, a atividade


mineral constitui processo custoso e arriscado:
3

Com mais de 8,5 milhes de Km2 apenas na parte seca e mais de 13 milhes de Km2 , se
considerada a parte ocenica, o Brasil tem imenso potencial mineral. Mas o aproveitamento
deste potencial se inicia com a formulao de uma poltica mineral e com o mapeamento de
geologia bsica, que o Brasil no tem.
4
AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p. 65.

Producido el hallazgo de una estructura o anomala mineral raras


veces por casualidad, casi siempre como fruto de un trabajo
sistemtico que suele involucrar tecnologa de punta , comienza
un prolongado, costoso e incierto proceso cuyo objetivo final es poner
en produccin una riqueza que hasta entonces era desconocida y, por
lo tanto, inexistente para todo efecto prctico.

Do Requerimento de Pesquisa at a Portaria de Lavra, num projeto mdio, no Brasil,


onde impera a burocracia e a ineficincia administrativa, h um intervalo de dez anos
com fluxo de caixa negativo. Para projetos maiores, o prazo de fluxo de caixa negativo at a
Portaria de Lavra ultrapassa quinze anos.
De cada cem Requerimentos de Pesquisa, apenas um se transforma em mina. Esse
risco maior no Brasil, porque a Unio no consegue fornecer dados confiveis de geologia
bsica, que proporcionem informaes essenciais para o ponto de partida dos
investimentos em minerao. A regulamentao deficiente e h excesso de burocracia
nos rgos da minerao e nos rgos ambientais. Para se ter uma ideia do risco para o
empreendedor, Minas Gerais, estado eminentemente minerador, possui cerca de vinte por
cento do seu territrio com informao de geologia bsica confivel em escala e
interpretao. Como a Unio no consegue se incumbir sequer dessa obrigao mnima, a
consequncia o aumento do custo e do risco da pesquisa mineral. Da a necessidade de se
criarem formas de atrao de investimentos, seja por meio de incentivos fiscais ou
estruturas jurdicas que minimizem o risco do empreendedor.
Num pas com poupana interna insignificante para seu potencial (no Brasil, a
poupana interna cerca de 14% do um PIB6), h necessidade de se criar um ambiente
favorvel aos investimentos privados.
O modelo constitucional brasileiro bastante interessante e conveniente para a
Unio. A Unio detm o controle sobre os recursos e as jazidas minerais, assegurando o
seu aproveitamento estratgico e voltada ao interesse nacional. Entretanto, todo o
investimento e risco so privados. Da a necessidade de criarem-se leis minerrias,
ambientais e tributrias que estimulem os investimentos e deem segurana para os
empreendedores.
5

BULNES, Juan Luis Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. tomo 1. p. 14.
6
Data-Base: Dezembro de 2013.

4
Em razo disso, que se diz, com acerto, que o minerador que se prope a investir e
arriscar alado condio de colaborador privilegiado da Unio. Esse mesmo
entendimento de que, em razo do risco, do vulto e do longo prazo de maturao dos
investimentos, o minerador considerado colaborador privilegiado do Estado constitui
opinio de doutrinadores importantes de outros pases mineiros.
A minerao atividade com alto grau de complexidade. Em todos os seus
nveis, a minerao lida com problemas provenientes dessa complexidade. Em
consonncia, JUAN LUIS OSSA BULNES7 comenta que:

No obstante, los problemas no han terminado: los mercados son por


esencia variables, los precios internacionales oscilan; nuevos
yacimientos se incorporan a la competencia; unos productos mineros
son sustituidos por otros. Incluso, la misma mina ofrece a veces
problemas imprevistos (baja de leyes, agotamiento prematuro, fallas
geomecnicas, tropiezos metalrgicos). El proceso reseado es tpico
e insoslayable en las mineras grande y mediana, y ocasional en la
pequea.

Importante no confundir o risco geolgico e o risco do negcio, naturais, com


riscos institucionais, indesejveis.

A atividade mineral de utilidade pblica

A atividade mineral considerada de utilidade pblica pelo Decreto-Lei 3.365/41:

Art. 5 Consideram-se casos de utilidade pblica:


a) a segurana nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro pblico em caso de calamidade;
d) a salubridade pblica;
e) a criao e melhoramento de centros de populao, seu
abastecimento regular de meios de subsistncia;
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das
7

BULNES, Juan Luis Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. tomo 1. p. 15-16.

5
guas e da energia hidrulica;
g) a assistncia pblica, as obras de higiene e decorao, casas de
sade, clnicas, estaes de clima e fontes medicinais;
h) a explorao ou a conservao dos servios pblicos;
i) a abertura, conservao e melhoramento de vias ou logradouros
pblicos; a execuo de planos de urbanizao; o parcelamento do
solo, com ou sem edificao, para sua melhor utilizao econmica,
higinica ou esttica; a construo ou ampliao de distritos
industriais;
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservao e conservao dos monumentos histricos e
artsticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais,
bem como as medidas necessrias a manter-lhes e realar-lhes os
aspectos mais valiosos ou caractersticos e, ainda, a proteo de
paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservao e a conservao adequada de arquivos, documentos
e outros bens mveis de valor histrico ou artstico;
m) a construo de edifcios pblicos, monumentos comemorativos e
cemitrios;
n) a criao de estdios, aerdromos ou campos de pouso para
aeronaves;
o) a reedio ou divulgao de obra ou invento de natureza cientfica,
artstica ou literria;
p) os demais casos previstos por leis especiais.

Reconhecendo a importncia da minerao, a deciso proferida na apelao em


Mandado de Segurana n 2000.38.00.019113-0 do Tribunal Regional Federal da 1
Regio registra que a minerao constitui atividade industrial em que predomina o
interesse maior dos benefcios econmicos e sociais que resultam da atividade
extrativa.8 Segundo essa deciso, existe evidente superioridade do interesse pblico em
relao ao privado, no tocante explorao de recursos minerais.
LAURO LACERDA ROCHA9 comenta que a mina significa para o
superficirio o nus de suportar esse encargo. Essa sujeio decorre da necessidade da
explorao dos recursos naturais em prol do interessse da coletividade.
8

BRASIL. Tribunal Regional Federal (1. Regio). Apelao em mandado de segurana n


2000.38.00.019113-0 MG. Relator: Des. Selene Maria de Almeida. 10 de agosto de 2006.
Disponvel em: <http://www.trf1.jus.br >. Acesso em: 06 maio 2011.
9
ROCHA, Lauro Lacerda. Comentrios ao Cdigo de Minerao do Brasil. Rio de Janeiro:
Forense, 1983. p. 411.

6
E s s a caracterstica especial est refletida, tambm, na Resoluo CONAMA
369/06:

Art. 2 O rgo ambiental competente somente poder autorizar a


interveno ou supresso de vegetao em APP, devidamente
caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo
autnomo e prvio, e atendidos os requisitos previstos nesta resoluo
e noutras normas federais, estaduais e municipais aplicveis, bem
como no Plano Diretor, Zoneamento Ecolgico-Econmico e Plano de
Manejo das Unidades de Conservao, se existentes, nos seguintes
casos:
I utilidade pblica:
a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria;
b) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos servios
pblicos de transporte, saneamento e energia;
c) as atividades de pesquisa e extrao de substncias minerais,
outorgadas pela autoridade competente, exceto areia, argila, saibro e
cascalho;
d) a implantao de rea verde pblica em rea urbana;
e) pesquisa arqueolgica;
f) obras pblicas para implantao de instalaes necessrias
captao e conduo de gua e de efluentes tratados;
g) implantao de instalaes necessrias captao e conduo de
gua e de efluentes tratados para projetos privados de aquicultura,
obedecidos os critrios e requisitos previstos nos 1 e 2 do art.
11, desta Resoluo.
II interesse social:
a) as atividades imprescindveis proteo da integridade da
vegetao nativa, tais como preveno, combate e controle do fogo,
controle da eroso, erradicao de invasoras e proteo de plantios
com espcies nativas, de acordo com o estabelecido pelo rgo
ambiental competente;
b) o manejo agroflorestal, ambientalmente sustentvel, praticado na
pequena propriedade ou posse rural familiar, que no descaracterize
a cobertura vegetal nativa, ou impea sua recuperao, e no
prejudique a funo ecolgica da rea;
c) a regularizao fundiria sustentvel de rea urbana;
d) as atividades de pesquisa e extrao de areia, argila, saibro e
cascalho, outorgadas pela autoridade competente;
III interveno ou supresso de vegetao eventual e de baixo

7
impacto ambiental, observados os parmetros desta Resoluo.

Ainda que no houvesse disposio legal expressa, a atividade mineral poderia ser
considerada de utilidade pblica pelo modelo adotado pelo Constituinte, por trazer
para o setor privado todos os custos e os riscos dos investimentos.
A minerao tambm pode ser considerada de utilidade pblica porque auxilia a
Unio em uma relevante funo: transformar os recursos minerais em benefcios econmicos e
sociais.
O Parecer PROGE/DNPM n. 145/2006 orienta:

A minerao representa, hoje, atividade indispensvel evoluo


sustentvel do pas, chegando a afirmar a doutrina que:
A minerao uma atividade de utilidade pblica e como tal deve
ser reconhecida, pois inimaginvel a vida sem minerais, metais e
compostos metlicos, essenciais para a vida das plantas, dos animais
e dos seres humanos. O combate fome depende da agricultura e,
esta, dos fertilizantes. Tambm dependem de produtos minerais a
habitao, o saneamento bsico, as obras de infraestrutura viria, os
meios de transportes e de comunicao.
Para os padres, mtodos e processos de desenvolvimento
econmico e social, com qualidade ambiental, hoje existentes no
mundo, a disponibilidade de bens minerais simplesmente essencial:
no h progresso sem a minerao e seus produtos.

Desse mesmo modo dispe o Cdigo de Minerao boliviano10 em seu artigo


24:

Artculo 24. Las actividades mineras son proyectos de inters


nacional, se rigen por las normas del presente Cdigo, tienen
carcter de utilidad pblica cuando constituyen parte integrada del
proceso de produccin del concesionario u operador minero.

O mesmo modelo adotado pelo Cdigo de Minerao da Argentina 11, no artigo


13:
10

BOLVIA. Ley n. 1.777, de 17 de maro de 1997. Disponvel em:


<http://www.mineria.gob.bo/Documentos/Legislacion/Leyes/1777.pdf>. Acesso em: 06 mai.
2011.

Artculo 13. La explotacin de las minas, su exploracin, concesin y


dems actos consiguientes, revisten el carcter de utilidad pblica. La
utilidad pblica se supone en todo lo relativo al espacio comprendido
dentro del permetro de la concesin. La utilidad pblica se establece
fuera de ese permetro, probando ante la autoridad minera la utilidad
inmediata que resulta a la explotacin.

EDMUNDO F. CATALANO12 endossa o disposto no artigo 13 do


Cdigo argentino e comenta que:

Hemos visto que en la puja entre los derechos del propietario del
terreno y los del minero, el Cdigo de Minera se ha decidido a favor
de este ltimo, teniendo en cuenta al carcter de utilidad pblica que
reviste la industria minera y ha otorgado a sta dos privilegios
fundamentales y necesarios para su desenvolvimiento, a saber:
1.
El de gravar con servidumbres mineras, transitoria o
permanentemente, la superficie y los dems bienes incorporados a
sta.
2.
El de exigir la venta de los terrenos correspondientes para las
necesidades de la explotacin minera.

Alm de classificar a atividade mineral como de utilidade pblica, o


Cdigo de Minerao da Colmbia13, em seus artigos 13 e 186, ainda
dispe sobre a possibilidade de expropriao da propriedade quando
essa
medida for necessria ao melhor desenvolvimento da
minerao.
De forma semelhante, a doutrina peruana tambm entende que a
minerao possui carter de utilidade pblica. JORGE BASADRE
14
AYULO sintetiza tal caracterstica da minerao ao afirmar que
(...) Los trabajos mineros revisten el carcter de utilidad pblica.
Segundo o doutrinador peruano, todo o Direito Minerrio est
revestido pelo carter de utilidade pblica, especialmente os casos de
constituio e decadncia do ttulo minerrio e as atividades de
pesquisa e lavra.
11

ARGENTINA. Decreto n 456, com modificaes da Lei 25.225, de 1995. Disponvel em:
<http://www.mineria.gov.ar/codigominero-completo.htm>. Acesso em: 02 maio 2010.
12
CATALANO, Edmundo F. Curso de Derecho Minero. 5. ed. Bueno Aires: Zavalia, 1999. p.
151-152.
13
COLMBIA. Lei n. 685, de 15 de agosto de 2001. Pela qual se emite o Cdigo de Minas e
dita outras disposies. Disponvel em: <http://www.simco.gov.co/Portals/0/ley685.pdf>.
Acesso em: 06 maio 2011.
14
AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
32.

Sociedade altamente dependente de recursos minerais


Neste incio de sculo

XXI, so conhecidos mais de setenta minrios com

utilizao industrial. Sua necessidade para a sociedade moderna indiscutvel.


A relao dos minrios conhecidos em 2014 encontra-se no apndice. O homem
comum no tem sequer ideia de quo dependente dos bens minerais a sociedade, e de
quais so as utilidades deles no cotidiano.
SAMUEL LIRA OVALLE15 mostra a importncia econmica e social da
minerao, bem como a elevada dependncia da sociedade em relao aos recursos
naturais:

Es un hecho conocido que el aprovechamiento de los minerales tiene


una importancia trascendental para el desarrollo econmico y social
de los Estados modernos, cuya potencialidad industrial reconoce su
origen en la utilizacin intensiva de recursos mineros.
Las exigencias de niveles de vida cada vez ms elevados, la
incorporacin al consumo de vastos conglomerados humanos y el
vertiginoso desarrollo industrial, nos hacen mirar hacia un futuro en
el cual la demanda por materias de origen mineral seguir
aumentando en forma acelerada.

O mesmo doutrinador mostra a importncia do setor tambm para a economia e


para o desenvolvimento do Chile, pas cuja atividade minerria possui papel de destaque
na balana comercial:

Por ello, su importancia queda de relieve si se considera que esta


industria es la principal fuente productora de divisas con que cuenta
la nacin y, adems, es fundamental para mantener niveles de empleo
y la vida econmica en extensas y apartadas regiones del territorio
que, de no medidas las explotaciones mineras, permaneceran
deshabitadas.16

15

OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. p. 12.
16
OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. p. 12.

10
JORGE BASADRE AYULO17 endossa a importncia da atividade mineral para
a sociedade:

El desarrollo de la actividad minera en un pas es un sntoma de su


prosperidad y una seal de civilizacin. Attilio Vivacqua en su libro
titulado A Nova Poltica do Sub-Solo e o Regime Legal das minas
impreso en 1942 ha llegado a afirmar que el mundo moderno da la
impresin de ser un inmenso e insaciable monstruo metlico en
permanente metamorfosis que devora sus entraas geolgicas. Esta
metfora es ms rica hoy pese a los aos transcurridos desde el libro
de Vivacqua. Las riquezas mineras constituyen una categora especial
y privilegiada de bienes que manejan desde la funcin de la moneda,
la materia prima para diversos utensilios cientficos, artsticos y
domsticos, hasta llegar a ser utilizados como instrumentos de muerte
e destruccin en las guerras que han azotado y azotan a la
humanidad. Las minas ofrecen la magia de la fortuna al pas que las
tiene, pues son sustancias bsicas para la elaboracin de productos
qumicos, industriales, medicinales, as como una potencia de
materias primas y una fuente inextinguible de energa trmica o
motriz.

A minerao necessariamente utiliza Recursos Naturais


No h minerao, por sua prpria natureza de atividade extrativa, sem interveno
nos recursos

naturais. Se, neste sculo XXI, vive-se numa sociedade altamente

dependente dos recursos minerais, h necessidade de que o sistema jurdico crie


condies para o aproveitamento deles.
Seguem abaixo alguns exemplos para mostrar a importncia da minerao. Alm
dos fertilizantes e corretivos do solo (fosfato, potssio e calcrio), passando por
equipamentos industriais e mdicos, para se construir uma simples lmpada, h
necessidade de mais de vinte minas diferentes, sendo oito apenas para a lmpada; e as
demais, para a fbrica18:
Ampola de vidro: minas de quartzo e feldspato
17

AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
63.
18

Fonte: SCLIAR, Cludio. Minerao e Geodiversidade do Planeta Terra. Belo Horizonte:


Signus Editora. 2009, p. 22.

11
Filamento: mina de scheelita (tungstnio)
Haste: minas de hematita (ferro) e minrio de nquel
Soquete: mina de bauxita (alumnio)
Bulbo: mina de minrio de cobre
Base: mina de minrio de zinco
Para a fbrica:
Telhado: minas de argila, calcrio, areia e crisotila
Fundao, paredes, laje e forro: minas de areia, brita e hematita (ferro); minas de
calcrio, argila e gipsita (cimento)
Acabamento paredes e piso: minas de granito, mrmore, ardsia e quartzito;
minas de caulim e feldspato (azulejo)
Encanamento e janela: petrleo (PVC) e minas de hematita (ferro), minrios de
cobre e de zinco, bauxita (alumnio) e cassiterita (estanho)
Loua sanitria: minas de caulim, feldspato e argila
Pintura: petrleo (resina), minas de caulim, calcrio e pigmentos minerais
A minerao forma temporria de uso dos recursos naturais
exceo das jazidas de grande porte, cuja produo mineral possui longa
durao, parte considervel das minas projetada para produzir somente por algumas
dcadas. A jazida de Ona-Puma/PA, por exemplo, possui reservas de nquel com vida
til esperada de 68 anos.
Os recursos minerais no so renovveis e sua distribuio espacial feita de
forma heterognea. Assim, a atividade depende no somente da localidade e do tamanho
das jazidas, mas tambm est condicionada durao dos recursos minerais.
Se as reservas minerais so esgotveis19, surge uma relao especial com a
comunidade de onde a empresa est inserida, e impe definio clara dos custos que
integram o investimento para a determinao da viabilidade econmica.
Em razo desse carter temporrio da minerao, relevante a elaborao de
plano para desativao do empreendimento mineral que inclua o fechamento da mina e
a recuperao das reas impactadas.

A minerao uma indstria cclica e globalizada


19

Situao diferente, neste aspecto, a das guas Minerais.

12

Por ser uma indstria cclica, a minerao depende dos fluxos de crescimento globais.
No h como produzir minrio para estocar. Alm disso, h a ausncia de alternativas de
produo para uma mesma mina. Se o preo do minrio lavrado cai, por exemplo, no h
como transformar esse produto em outro minrio.
Os recursos minerais devem ser aproveitados conforme demanda o mercado. Se
um determinado pas decide guardar seu minrio, a demanda mundial certamente ser
suprida por outro pas, onde sero gerados os empregos e as rendas para sua populao.
Apesar de no se poder estabelecer ciclos naturais ou cronolgicos para a
atividade mineral, ela est sempre sujeita a ciclos econmicos e polticos. E esses ciclos,
ensina MARTA SYLVIA VELARDE20, alteram a demanda por minerais e sua
consequente produo.

A minerao no define o preo de seus produtos


A minerao no define seus preos. A maioria absoluta dos minrios so
commodities, com preo fixado de forma global pelos mercados.

A minerao enfrenta riscos especficos


A minerao enfrenta riscos especficos dos quais no se pode desvencilhar, em razo
da rigidez locacional. Uma fbrica comum pode ser instalada em qualquer Municpio, de
norte a sul do pas. A minerao necessariamente ocorre onde a natureza colocou a mina.
SAMUEL LIRA OVALLE21 refora esse aspecto da minerao ao apontar a
insegurana como aspecto negativo gerado pelos altos riscos inerentes atividade
mineral:

Quien emprende actividades mineras est sujeto a enormes riesgos y


las caractersticas que presenta la concesin como institucin no

20

VELARDE, Marta Sylvia. Manual de Derecho Minero. Buenos Aires: Astrea de Alfredo y
Ricardo Depalma, 1986. p. 2.
21
OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. p. 38.

13
hacen otra que aadir inseguridades en la base en la cual descansa la
industria, que es la mina. ().

Importante no confundir os riscos geolgicos e do negcio, ambos naturais a


qualquer empreendimento mineral, com os riscos polticos e institucionais.

A minerao contribui para evitar o xodo para as capitais


Em razo da rigidez locacional, a minerao contribui para fixar o homem no
interior do Brasil, e constitui fator decisivo para o desenvolvimento regional. JORGE
BASADRE AYULO22 comenta que El desarollo de la actividad minera en un pas es
un sntoma de su prosperidad y una seal de civilizacin.

Em razo da rigidez locacional, a minerao fica exposta a ataques gratuitos de


ONGs, de polticos e de outros aproveitadores, sem poder deles se afastar.23

A minerao possui caractersticas econmicas que impem regulao especfica


Todos os fatores citados neste captulo refletem nas caractersticas econmicas
da atividade mineral, que a tornam diferente de outras atividades produtivas. Por isso, a
atividade demanda regulamentao por quem realmente conhece suas peculiaridades.
22 AYULO, Jorge Basadre. Derecho MineroPeruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
63.
23 Convm deixar registrado, ainda que em notas, que a minerao uma atividade
pouco compreendida. H vrios mitos sobre ela. Durante anos, no perodo colonial, a
minerao foi explorada de forma predatria, visando unicamente ao interesse da Coroa
Portuguesa. Poucos benefcios ficaram no Brasil. Entretanto, isso j no acontece nos
tempos modernos. Os Municpios mineradores recebem vultosas quantias decorrentes da
minerao e a comunidade se beneficia de vrias formas. E somente no se beneficia
mais, em razo da incompetncia administrativa dos prefeitos. Tambm sob o aspecto
ambiental, talvez pelo impacto visual que a mina provoca, associa-se a poluio visual a um
dano ambiental grave, o que no necessariamente verdade. Dentre as atividades que
causam impacto negativo no meio ambiente, muito frente da minerao, esto, pelo
menos, a ausncia de saneamento bsico, o parcelamento do solo desordenado, as
atividades agrossilvopastoris, a falta de planejamento urbano e o prprio Poder Pblico
com sua ineficincia administrativa, irresponsabilidade oramentria e leviandade poltica .
A ausncia de compreenso da minerao tambm ocorre pela incapacidade de se
desassociarem os garimpos da minerao organizada e da atividade mineral como um
todo. Os garimpos no podem ser confundidos ou relacionados c o m a minerao
organizada. So, antes de tudo, mais um problema social que mineral.

14
Todos desejam uma parte do resultado da lavra: o Governo em todos os nveis, o
superficirio, rgos de minerao, rgos ambientais.
A localizao da atividade no interior do pas, com as minas afastadas de
qualquer estrutura ou infraestrura, gera custos que o empreendimento mineral, em sua
avaliao econmica, deve comportar.24

24 ECONOMIC CHARACTERISTICS OF MINING.Mining has a combination of


characteristics which differ from other types of business or industry. These characteristics have
most significance for the economics of mining but also influence the laws and arrangements
which regulate mining so it is useful to be aware of these dynamics. Five key dynamics should
be borne in mind: economic rent remote and uncertain resources; capital intensity; fluctuating
income; strategic and political context. These five dynamics are summarized below.
Economic rent: This is the difference between what is paid for a mineral and the costs involved
in its production over the life of the mine. Mining like other resource industries, can create
substantial economic rent because the cost of producing the product is far below its sale price.
These high rents becomes the focus of the government, company and others parties arquing over
how the rent should be divided and the legal structures used for that. Another dynamic of
minings large economic rent is that mining can produce incomes (and revenues for the
government) where most other industries could not.
Remote and uncertain resources: Mining has to occur where the minerals are located, which is
often in remote areas, requiring new roads and infrastructure to access and operate any mine.
Considerable efforts must be undertaken to find and delineate the mineral deposit in the first
place. Most exploration does not discover deposits that can be mined and so when a mine is
developed it must also provide for the expenses of much other unsuccessful exploration. When
an economic deposit is found, because its development cannot be moved, any existing land use
of that area will have to be interrupted or stopped.
Capital intensity: Before a mine generates any income, it usually requires massive amounts of
investment. Additionally the establishment of a mine takes many years (as does any mine
expansion, or mine contraction involving proper rehabilitation) so these processes cannot adjust
quickly to changing market conditions.
Fluctuating income: The revenue a mine generates will vary over its life, from nothing,
expanding quickly and then a gradual decline to zero (or even negative, given decommissioning
costs), corresponding to the volume of product removed from the mine. In addition to this
general shape, there will be considerable variation from changes in mineral prices (which vary
far more than most commodities). The unpredictability of income is a complexity facing
companies and governments seeking to plan for activities in future years. A sudden change in
mineral price and mine life makes sustainable management of the process very difficult.
Strategic and political context: The energy and products produced by a countrys minerals
(particularly coal, iron ore, uranium and high-value minerals) cause governments and other
parties in society to pay close attention to their extraction and use. Mineral development, if not
managed appropriately, is susceptible to conflicts and differences over the control of space, the
governance of territory, access to land and water resources, the defence of human and
citizenship rights and dissatisfaction over the distribution of mineral rents.
All of these factors influence how mining and mineral use is regulated. Different minerals have
different market and infrastructure requirements which affect the legal structures that are used in
governing mining and mineral use. These, and the points (a)-(e) above, cause some states to
have special laws for certain minerals (for example, coal and uranium commonly have different
laws about their mining and use) or minerals in certain places (for example, Chiles border areas
have different mining arrangements because they are deemed important to national security)
SOUTHALAN, J. Mining Law & Policy: International Perspectives. Sydney: The federation
Press, 2012. pg. cit. 11, 12 e 13.

15
A Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU GQ 14, anexo ao Parecer
AGU/RB 01/94, traz interessante estudo25:

A legislao mineral, hoje mundialmente reconhecida como um


instrumento bsico para o desenvolvimento econmico de um pas,
foi
altamente influenciada pelas diretrizes proclamadas pela
Resoluo 1803/62 da Comisso Permanente de Soberania sobre
os Recursos Minerais das Naes Unidas, pedra angular da
Declarao sobre o
Estabelecimento de uma Nova Ordem
Econmica Internacional e da Carta dos Direitos e Deveres
Econmicos dos Estados, adotadas pela Assemblia Geral da ONU
em 1974.
Como resultado direto desse importante documento, a maioria das
legislaes modernas passou a estabelecer que os recursos minerais
pertencem ao Estado e no mais ao proprietrio do solo. Em alguns
pases, so ainda mantidos alguns direitos ancestrais e em outros os
proprietrios do solo possuem o domnio sobre minerais destinados a
fins industriais e construo civil; mas mesmo nesses pases, o
Estado ultimamente controla os meios e mtodos de explorao
desses minerais.
Em geral, h o reconhecimento de que os projetos de minerao
envolvem grandes investimentos, durante largos perodos de tempo, o
que faz com que o aporte de capitais de risco exija a contrapartida de
uma legislao clara, simples e estvel. Esse comportamento,
verificado a partir de meados dos anos 70, representou uma sensvel
mudana na poltica mineral dos pases, como uma reao crise
econmica que envolveu o mundo ocidental naquela poca. Grande
parte dos pases em desenvolvimento procedeu, nessa fase, a uma
profunda reviso das suas leis, buscando, assim, criar condies
favorveis ao implemento da minerao em seus territrios.
Sem embargo da preservao da soberania nacional sobre os
recursos minerais, essas novas leis invariavelmente passaram a
regular as relaes entre o minerador e o Estado, como titular dos
recursos minerais, definindo as regras de convvio entre os
proprietrios de terras e as empresas de minerao.
Reconhecendo essa tendncia mundial, a Carta Poltica de 1988
transferiu para a Unio o domnio sobre os recursos do subsolo,
eliminando de vez a instituio de qualquer direito privado sobre tais
recursos, e colocou a explorao desses bens sob a integral tutela do
Estado, luz do interesse nacional (art. 176, 1, CF). Sob a gide
desse princpio, o Estado tem o dever de assegurar a mxima
25 BRASLIA, Advocacia-Geral da Unio. Parecer n. AGU/RB-01/94 (Anexo ao Parecer n
GQ-14), Publicado no Dirio Oficial da Unio de 25/3/1994.

16
utilizao dos recursos minerais e de utilizar, para tanto, todos os
instrumentos jurdicos ao seu alcance para evitar a destruio ou o
mau uso das riquezas do subsolo, sempre atento ao fim especfico, de
utilidade pblica, que deve presidir a explorao mineral.

O DIREITO MINERRIO
Direito Minerrio o ramo do Direito que tem por objeto o estudo de normas e
procedimentos que regulam a atividade mineral em todas as suas fases.
SAMUEL LIRA OVALLE26 leciona:
Las actividades que el hombre desarrolla en torno a la industria minera
originan relaciones sociales que regula el Derecho.
Podramos definir el Derecho de Minera como el conjunto de normas
jurdicas que establece la forma de constitucin, conservacin y extincin de
las concesiones de exploracin y de explotacin mineras y regulan las
relaciones de los particulares entre s en todo lo relativo a la industria
minera".

Para SRGIO GOMES NUEZ27, Direito Minerrio , precisamente, o


conjunto de normas jurdicas aplicveis explorao, explotao e beneficiamento das
substncias minerais, e que regula a atividade dos concessionrios e da minerao em
geral.
AYULO define o Direito Minerrio como:

() el conjunto de normas jurdicas uniformes y autnomas, que regulan el


cateo, la prospeccin, la exploracin, y explotacin de los yacimientos
minerales existentes en el suelo y subsuelo de la corteza terrestre, el mar, el
margen continental y los fondos marinos, cualquiera que sea su forma y
condicin fsica; su beneficio, refinacin, comercializacin y transporte, y la
adquisicin, conservacin, transmisin de la titularidad minera y sus
productos. ()28
26

OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. p. 20.
27
NUEZ, Srgio Gomes. Manual de Derecho de Mineria. Santiago: Editorial Jurdica de
Chile, 1993, p. 15.
28
AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero Peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
33.

17

Ganhou destaque pela especificidade do seu objeto, no sendo despropositado


prever o surgimento tambm de um Direito Ambiental Minerrio, que j se desponta no
Brasil, de forma incipiente e em nvel constitucional, com o pargrafo 2 do art. 225 da
Carta Poltica.
Relaciona-se com os demais ramos do Direito e deles recebe contribuio, mas
com eles no se confunde. No constitui, hoje, sequer parte do Direito Administrativo, e
apresenta novas figuras jurdicas que lhe so particulares.
Nasceu no Brasil, na poca colonial, em razo da necessidade de se criarem
condies de controle e um sistema tributrio eficiente sobre a produo mineral.
Apenas mais tarde preocupou-se com o aspecto tcnico e com os procedimentos.
Possui princpios que direcionam toda a interpretao deste Direito Positivo
especial: a) Soberania da Unio sobre os recursos e jazidas minerais; b) Separao
jurdica entre o domnio do solo e das riquezas minerais; c) Princpio do uso prioritrio;
d) Princpio do desenvolvimento no interesse nacional; e) Princpio da busca do
fomento da minerao; f) Princpio do interesse pblico na transformao do recurso
mineral em riqueza; g) Princpio da predominncia do interesse pblico sobre o
particular; h) Princpio da compatibilizao da explorao mineral com os direitos do
superficirio; i) Princpio da compatibilizao da atividade mineral com o
desenvolvimento socioambiental.
Esses princpios fazem parte da estrutura essencial ou ncleo do regime jurdico da
minerao.
JORGE BASADRE AYULO29 enumera alguns princpios jurdicos que so
prprios desta rea do Direito:
El Derecho minero, ostenta los siguientes caracteres de excepcin y
principios jurdicos propios:
a) La separacin de suelo y subsuelo mineral.
b) La atribucin del dominio originario de la propiedad minera al Estado,
y su otorgamiento total o fraccionado a los particulares por
concesin, licencia, subasta pblica o contrato segn la modalidad
legislativa y bajo distintas modalidades.

29

AYULO, Jorge Basadre. Derecho minero peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
59.

18
c) La utilidad pblica de la actividad minera, y su alcance en general que
constituye un derecho real sui generis.
d) La responsabilidad del concesionario por los daos y perjuicios
generados por el trabajo minero aun sin mediar culpa, negligencia o
imprudencia, el control del medio ambiente y la forma ordenada de
conducir su actividad.
e) La explotacin minera que, por su carcter de utilidad pblica, otorga
primaca al subsuelo.
f) El Derecho del Estado a controlar, con fines de seguridad y de poltica,
el orden, la continuidad y el ritmo de los trabajos mineros en forma
permanente y fiscalizadora bajo la espada de Damocles de revertir la
titularidad a su dominio.
g) La indivisibilidad material de las minas en contraposicin a la
divisibilidad de la propiedad de la superficie. Este principio jurdico
elimina el condominio minero en la forma regulada por el Cdigo
Civil y realza a la sociedad legal de naturaleza forzosa. Elimina la
divisin y particin judicial o convencional.
h) La aparicin de figuras contractuales tpicas con ingerencia activa del
Estado, como la cesin de derechos, la sociedad forzosa, la hipoteca y
la prenda minera.

Autonomia do Direito Minerrio

O Direito Minerrio constitui ramo autnomo do Direito, que passou por


considervel evoluo. Mesmo sendo certo que no h autonomia absoluta para nenhum
ramo do Direito, o Direito Minerrio apresenta contedo, fundamentos e princpios
diferenciados, que merecem estudo por mtodos prprios.
JORGE BASADRE AYULO30 entende que o Direito Minerrio possui
caractersticas prprias. AYULO31 refora sua posio, com base na doutrina italiana,
segundo a qual o Direito Minerrio considerado cincia autnoma, j que () surge
como un conjunto de principios jurdicos o como un sistema orgnico legal con normas
substantivas y adjetivas, propias en constante evolucin, plasmada en leyes especiales y
jurisprudencia propia. (...)

30

AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero Peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
33.
31
AYULO, op. cit., p. 60.

19
ALEJANDRO VERGARA BLANCO32 tambm reconhece a autonomia do
Direito Minerrio:

A nuestro juicio, lo que la doctrina denomina, con algn nimo de


unidad o independencia derecho minero, constituye efectivamente
una disciplina autnoma. Esta individualidad no sera ms que el
fruto de un desgajamiento, desborde o derrame, como se
quiera, del derecho administrativo, del cual se conservaran, en todo
caso, sus principios. No hay, entonces, un quiebre con su disciplina
superior (). Su estudio y enseanza separada sera una nueva
especializacin, mas no implica la existencia de principios
compuestos a los que rigen el derecho administrativo, en general;
quizs acentuacin de algunos, pero no desencuentro disciplinario.

BLANCO33 reafirma essa autonomia do Direito Minerrio em sua obra mais


recente:
(...) En Derecho Minero una primera observacin nos permite
comprobar la existencia de algunas instituciones propias, que
enmarcan algunos principios propios; esto es, todo un sistema, que se
armoniza a travs de esas instituciones y principios. Es la realidad de
la industria minera y su regulacin jurdica histrica y vigente la que
ha moldeado unas instituciones informadas por principios jurdicos
perfectamente definibles, y que le otorgan el carcter de sistema
jurdico autnomo (como disciplina del Derecho Minero).

Natureza do Direito (ttulo) Minerrio


Independentemente da espcie do direito (ttulos) Minerrio (Requerimento de
Pesquisa, Consentimento para Pesquisa, Consentimento para Lavra, Consentimento para
Lavra Garimpeira etc.), pode-se atribuir a qualquer deles os seguintes atributos:

a)

Tem origem constitucional, que lhe d o contorno, limites e garantias;

b)

Tem como objeto recursos minerais conhecidos ou potenciais;

c)

Deve ser exercido no interesse nacional;

BLANCO, Alejandro Vergara. Princpios y Sstema do Derecho Minero: estudio histrico


dogmtico. Santiago: Jurdica de Chile, 1992. p. 17.
33
BLANCO, Alejandro Vergara. Instituciones de Derecho Minero. Santiago: Abeledo Perrot,
2010.
32

20
d)
Tem como contedo uma atividade de interesse pblico, que
transformar os recursos minerais em produtos;
e)
completo. Trata-se de unidade jurdica autnoma e surte efeitos por si
s, no dependendo de qualquer direito acessrio para aperfeioar-se; 34
f)

Tem como meta econmica o fomento da minerao;

g)
outorgado pela Unio, por intermdio do Departamento Nacional de
Produo Mineral e Ministrio das Minas e Energia, considerando suas
competncias;
h)

Contm os mesmos atributos do domnio para o minerador;

i)
exclusivo, visto que o titular ter prioridade para pesquisar e lavrar
outras substncias contidas no polgono do seu Direito Minerrio;
j)

Pode ser dado em garantia de cumprimento de quaisquer obrigaes;

k)
Pode tanto ser dado em penhora e penhorado, tanto em execuo comum
quanto fiscal;
l)
Pode ser livremente alienado a quem tenha capacidade e legitimao para
receb-lo, mediante prvio consentimento do DNPM;
m)

outorgado a quem primeiro o requerer regularmente;

n)

obrigatoriamente exercido pelo setor privado;

o)
obrigatoriamente exercido por brasileiros natos ou naturalizados
ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sede e administrao no
pas;
p)

Tem unicidade por espao territorial;

q)
Exige os mesmos requisitos exigidos para a prtica dos atos e processos
administrativos em geral;
r)

perptuo, visto que se vincula exausto da jazida;

s)
No distingue solo e subsolo. Seu objeto alcana os recursos e jazidas
subterrneas ou afloradas.
REGIME CONSTITUCIONAL DOS RECURSOS MINERAIS
O artigo 176 da Constituio Federal dispe:
As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os
potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da
do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem
Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da
lavra.

34

No confundir com a atividade mineral, que depende de dois consentimentos para ser
exercida: o consentimento da Unio e a Licena Ambiental.

21
1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento
dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente podero
ser efetuados mediante autorizao35 ou concesso da Unio, no
interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis
brasileiras e que tenha sua sede e administrao no pas, na forma
da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas
atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras
indgenas.36
2 assegurada participao ao proprietrio do solo nos resultados
da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.
3 A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e
as autorizaes e concesses previstas neste artigo no podero ser
cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia
do poder concedente.
4 No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento
do potencial de energia renovvel de capacidade reduzida.

A Constituio Federal de 1988 criou uma relao jurdica especial e tpica de


controle da Unio sobre as jazidas e demais recursos minerais.
Apesar de o texto do caput do art. 176 conter o verbo pertencer (copiado sem
muito critrio de Constituies anteriores), no estabelece uma relao de domnio tal
qual a conhecemos no Direito Civil ou Administrativo. Apenas exemplificando, a
relao jurdica da Unio sobre as riquezas minerais no possui os mesmos atributos do
domnio: a Unio no pode usar, gozar e dispor das jazidas minerais, e o produto da
lavra pertence exclusivamente ao minerador.
Alm de a Unio no poder explorar os recursos minerais diretamente, tambm no
pode sequer escolher quem ir faz-lo, porque a outorga de direitos minerrios no
intuitu personae. O Direito de Prioridade impe obrigao Unio de dar seguimento
ao Requerimento prioritrio que tiver sido formulado segundo as regras do Cdigo de
Minerao e sua legislao complementar, se houver.

35

O Constituinte, evidncia, conduziu o texto do art. 176 com pouco rigor tcnico. Apenas
copiou o conceito do Cdigo de Minerao de 1967, sem perceber sua desatualizao e
impropriedade. Como tratado em captulo especfico, a natureza do ato administrativo que
consente a pesquisa e lavra de minerais no se confunde com a Autorizao ou a Concesso
clssicas do Direito Administrativo.
36
Redao dada pela Emenda Constitucional n 06, de 1995.

22
Esse entendimento possui amplo respaldo jurisprudencial, conforme pode ser
observado em deciso proferida pelo TRF137:

PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO.
EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS POR RGO DA
ADMINISTRAO
PBLICA
DIRETA
DA
UNIO.
NECESSIDADE DE PREVISO
LEGAL
ESPECFICA.
INDENIZAO.
DESCABIMENTO
DA
CONDUTA
DA
ADMINISTRAO DE IGNORAR
A
CONCESSO DE EXPLORAO PARA PASSAR A EXPLORAR A
JAZIDA SEM O DEVIDO PROCESSO DE REVOGAO DO
ATO DE CONCESSO.
PEDIDOS DE OBRIGAO DE NO
IMPEDIR
O
PROSSEGUIMENTO
DA
EXPLORAO
E DE INDENIZAO PARA A HIPTESE DE DESCUMPRIMENTO
DA SENTENA. INPCIA DO SEGUNDO PEDIDO PORQUE
SUBMETIDO A CONDIO FUTURA E INCERTA. 1. O artigo 16
do DL 0227/67 regulamenta todo o procedimento necessrio
obteno do ttulo de pesquisa, devendo o interessado apresentar
todos os documentos ali elencados, sob pena de indeferimento do seu
pedido. 2. Cumpridas as exigncias legais e respeitado o direito de
prioridade, a Autarquia outorga parte interessada o
alvar de pesquisa mineral, no atuando com discricionariedade, mas
sim vinculada lei. (...)

A Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU GQ 14, anexo ao Parecer


AGU/RB 01/9438, fez interessante estudo:

A legislao mineral, hoje mundialmente reconhecida como um


instrumento bsico para o desenvolvimento econmico de um pas, foi
altamente influenciada pelas diretrizes proclamadas pela Resoluo
1.803/62 da Comisso Permanente de Soberania sobre os Recursos
Minerais das Naes Unidas, pedra angular da Declarao sobre o
Estabelecimento de uma Nova Ordem Econmica Internacional e da
Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados, adotadas pela
Assemblia Geral da ONU em 1974. (...)
Em geral, h o reconhecimento de que os projetos de minerao
envolvem grandes investimentos, durante largos perodos de tempo, o
37

Esse entendimento apresenta amplo respaldo jurisprudencial, assim como pode ser
evidenciado em: BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio 5 Turma Suplementar.
Apelao Cvel n. 200401000055010. Relator: Juiz Federal Wilson Alves de Souza. DJe
20/03/2012:
38
BRASIL. Advocacia-Geral da Unio. Parecer n AGU/RB-01/94 (Anexo ao Parecer n GQ14). Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 25 mar. 1994.

23
que faz com que o aporte de capitais de risco exija a contrapartida de
uma legislao clara, simples e estvel. Esse comportamento,
verificado a partir de meados dos anos 70, representou uma sensvel
mudana na poltica mineral dos pases, como uma reao crise
econmica que envolveu o mundo ocidental naquela dcada. Grande
parte dos pases em desenvolvimento procedeu, nessa fase, a uma
profunda reviso das suas leis, buscando, assim, criar condies
favorveis ao implemento da minerao em seus territrios.
Sem embargo da preservao da soberania nacional sobre os
recursos minerais, essas novas leis invariavelmente passaram a
regular as relaes entre o minerador e o Estado, como titular dos
recursos minerais, definindo as regras de convvio entre os
proprietrios de terras e as empresas de minerao.

A mesma AGU traz interessante concluso no Parecer 2/95. Tal como o Parecer
Normativo DNPM 46/2012/FM/PROGE/DNPM, mostra que, na verdade, as riquezas
minerais pertencem, em ltima anlise, ao povo. No se enquadram, portanto, como
bens tpicos da Unio:

Na interpretao de um dispositivo constitucional, devem-se observar


os princpios maiores do sistema jurdico adotado. Pelo princpio
democrtico, o poder deve ser exercido em nome e no interesse do
povo. Os bens pblicos devem ser utilizados tendo em vista o interesse
pblico. Os recursos minerais, que, em ltima anlise, pertencem ao
povo, devem ser explorados visando ao interesse nacional (1 do
artigo 176 da Constituio), para satisfazer as necessidades coletivas.
(...)39

Nem mesmo quando a Unio retoma o direito minerrio, passa a ter o direito de
ampla ter o poder ter ampla disposio sobre ele. Nesse caso, o direito minerrio retorna
ao setor produtivo mediante a Declarao de Disponibilidade, para que possa ser
outorgado a novo minerador.40
A relao da Unio com as jazidas e minas foi bem estudada no Departamento
Nacional de Produo Mineral, abordada de forma inteligente, lcida e coerente com a

39

BRASIL. Advocacia-Geral da Unio. Parecer n AGU/MF-02/95 (Anexo ao Parecer n GQ79). Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 16 ago. 1995.
40
A doutrina chilena tambm considera suas jazidas ... em calidad de bienes fiscales de
naturaleza especial, incluso cuando, por ser todavia desconocidas y por l tanto indeterminadas,
el Estado no puede ejercer actos de domnio a su respecto. (BULNES, op.cit., tomo I, p. 59).

24
melhor

doutrina,

inclusive

estrangeira,41

no

Parecer

Normativo

DNPM

46/2012/FM/PROGE/DNPM:

28. (...) O domnio exercido pela Unio sobre os recursos minerais


(includos rejeitos e estril) bastante distinto do direito de
propriedade na sua acepo tradicional. Na verdade, o domnio da
Unio sobre os minerais corresponde a um exerccio de soberania
nacional.
29. Assim, apesar de se encontrarem incorporados ao seu patrimnio,
a Unio no exerce sobre os minerais um direito de propriedade na
sua acepo civilista. ACYR BERNARDES afirma que quando a
Constituio cataloga os recursos minerais ente os bens da Unio,
por certo no titula, sic et simpliciter, a Unio como proprietria de
tais recursos; faz, sim, solene declarao de soberania da Unio
sobre eles, no importando sob que forma se encontrem, na superfcie
ou no interior da terra, e em qualquer parte do territrio nacional
(BERNARDES, Acyr. Recursos Minerais: a Unio proprietria ou
exerce soberania? In Brasil Mineral n 157, dezembro de 1997. So
Paulo: Signus, p. 72).
30. Na verdade, deve-se entender que os recursos minerais pertencem
ao povo brasileiro, cabendo Unio exercer soberania sobre eles.
Assim, a Constituio Federal de 1988 assegurou Unio
instrumentos para gerir os recursos minerais de forma a trazer
benefcios sociedade brasileira, ou melhor, garantir Unio a sua
soberania sobre o patrimnio mineral brasileiro.
31. Tal interpretao reflete a prpria concepo atual de soberania
permanente sobre os recursos naturais, os quais devem ser geridos
pelo Estado com vistas a assegurar o desenvolvimento econmico e
humano da coletividade nacional, verdadeira detentora dos direitos
sobre tais recursos.
32. Portanto, a propriedade dos recursos minerais pela Unio, a que
se refere a Constituio Federal de 1988, deve ser observada com
cautela e no em termos absolutos. O artigo 176 no deve ser
interpretado literalmente, mas de forma sistemtica, dentro do
contexto constitucional e histrico que permeia a questo.
33. Afora isso, a dominialidade exercida pela Unio sobre esses bens
nitidamente uma figura jurdica ficcional. Como o prprio art. 176
da Constituio Federal estabelece, as jazidas e os demais recursos

41

A doutrina chilena tambm distingue a relao jurdica do Estado com suas jazidas, como
bens fiscais de natureza especial. Confira-se em BULNES, Juan Lus Ossa. Tratado de
Derecho de Mineria. 4 Ed. Santiago: Editorial Jurdica de Chile. 2007, tomo I, p. 59.

25
minerais no se confundem com o solo e, com efeito, pertencem
Unio.42

As riquezas minerais no se enquadram na condio de bens pblicos


dominicais, nem de bens pblicos de uso especial, conforme est muito claro em nosso
Cdigo de Minerao Anotado. Essa relao jurdica mineral e especial da Unio sobre
as jazidas e demais recursos minerais impe classific-la parte dos bens dominicais e
dos bens de uso especial.43
Outra particularidade: se so exaurveis, as jazidas incorporam o atributo de
temporalidade, e tambm, por mais isso, distinguem-se dos bens dominicais.
Se no so destinadas ao gozo nem ao uso da Unio, nem da populao em geral,
mas extrao e ao consumo, os recursos minerais no podem ser classificados como
bens de uso especial.
Essa distino se justifica, ainda, porque as minas no foram juridicamente
criadas para que a Unio tivesse livre disposio sobre elas: a regra constitucional que
essas reservas minerais, identificadas e desenvolvidas pelo setor privado, sejam lavradas
exclusivamente pelo minerador.
E nada h de juridicamente estranho ou incorreto nesse equilbrio. Ao necessitar
de capital privado para descobrir as jazidas e desenvolver a minerao do pas, a Unio
convoca o empresariado para uma parceria de natureza pblica especial, relao esta
que deve valorizar criando um equilbrio jurdico sutil e vantajoso para a Unio, bem
como segurana para os investidores:
(i)

O minerador arrisca e investe para localizar e definir a jazida;

(ii)
Se nada encontrar, arcar sozinho e integralmente com o prejuzo, no
podendo cobrar da Unio seu insucesso;
(iii)
Se o minerador que arriscar e investir seu dinheiro for bem sucedido e
conseguir identificar uma jazida, essa riqueza sobre o controle da Unio, mas o
produto da lavra, at a exausto da jazida, estar garantido ao minerador;
Nesse pargrafo, o DNPM faz citao seguinte doutrina: O subsolo s interessa ao mundo
jurdico (mineral) quando tem potencial (como nos casos em que est onerado com
Requerimento de Direito Minerrio) ou efetivo valor econmico ou cientfico. Caso contrrio,
foge proteo do Cdigo de Minerao. (FREIRE, William. A Natureza Jurdica do
Consentimento para Pesquisa Mineral, do Consentimento para Lavra e do Manifesto de Minas
no Direito Brasileiro. Belo Horizonte: Editora Revista de Direito Minerrio, 2005, p. 94).
43
FREIRE, William. Cdigo de Minerao Anotado. 5 Ed. Belo Horizonte: Mandamentos,
2010, p. 65.
42

26
(iv)
Como bens finitos, enquanto algumas reservas se exaurem, outras so
descobertas graas aos investimentos e engenhosidade do setor privado. Quanto
mais dinmica for a atividade mineral de um pas, mais se lavra e mais se
descobre. Dessa forma, a riqueza de um pas que tenha uma poltica mineral
consistente estar sempre aumentando devido aos investimentos privados.44

Em razo desse sistema especial, enquanto a Unio tem poderes para,


estrategicamente, proteger as riquezas minerais, todos os riscos e investimentos so privados.
Outro aspecto que o Legislador Constituinte, ao referir-se tambm aos recursos minerais, deu
legitimidade e interesse Unio e ao minerador para protegerem a riqueza mineral ainda
que potencial ou seja, os recursos minerais antes de serem descobertos e
transformados em jazidas e minas.

O recurso mineral um bem que se consome


Os recursos minerais no podem ser considerados bens que podem ser objeto de
domnio clssico da Unio, porque so criados especificamente para serem consumidos,
no para se perenizar.
Esta caracterstica mostra bem a distino entre a natureza dos recursos minerais
e a natureza dos bens dominicais ou de uso comum.

O recurso mineral um bem de existncia com limitao temporal

Ainda que seja classificado como bem imvel pelo art. 84 do Cdigo de
Minerao, o recurso mineral tem existncia com limitao temporal, porque est
destinado exausto.
Existir apenas enquanto no for exaurido. Esta caracterstica mostra sua
natureza especial, o que lhe acrescenta o a t r i b u t o a temporalidade (no se mantm
inteiro ou perptuo). O atributo da temporalidade, encontrvel somente nos recursos
minerais no renovveis, cria um equilbrio sutil: enquanto algumas reservas se exaurem,
44

Uma constatao interessante a de que as reservas minerais mundiais aumentam a cada dia,
no obstante o intenso uso de minerais. Quanto mais se pratica a atividade mineral, mais
investimento feito em pesquisa, o que, por sua vez, resulta em novas descobertas.

27
outras so descobertas. Mas no podem ser comercializadas pela Unio, porque todo o
investimento e risco cabe ao setor privado, que possui direito constitucionalmente assegurado
ao produto da lavra.

Regime constitucional e Licenciamento Mineral

H possibilidade de se estender a discusso a partir da constatao de que, se a


Unio realmente tivesse o domnio sobre as jazidas e demais recursos minerais, no seu
sentido clssico, o regime de Licenciamento Mineral seria inconstitucional, porque o
Municpio no poderia ser o outorgante do direito de lavrar, inclusive definindo
prioridades contra Requerimentos de Pesquisa, Permisses de Lavra Garimpeira e a
Extrao Mineral.
Todos esses fundamentos mostram que qualquer cmoda tentativa de enquadrar
a relao jurdica da Unio com as jazidas delineadas no art. 176 CF nas figuras
seculares de Direito Civil ou Administrativo est fadada ao insucesso, como temos
afirmado h anos: a relao jurdica de controle da Unio sobre as jazidas pblica de
natureza mineral e especial, claramente desenhada para proporcionar o melhor regime
para o controle e aproveitamento dessas jazidas.

A venda do produto da lavra nos regimes de Permisso de Lavra Garimpeira e


Licenciamento Mineral dependeria de lei autorizando a venda

Se ultrapassada a inconstitucionalidade dos regimes de Permisso de Lavra


Garimpeira e Licenciamento Mineral (se tomarmos a redao do artigo 176, 1 ao p
da letra, tais regimes seriam inconstitucionais, porque a Constituio somente consente
a explorao dos recursos minerais atravs de autorizao e concesso no atravs de
licenciamento ou permisso), a venda do produto da lavra dependeria de consentimento
legislativo e deveria ser formalizada mediante licitao (porque esta a regra geral para
alienao de bens pblicos).
Contudo, o Licenciamento Mineral e a Lavra Garimpeira consistem em regimes
de explorao constitucionais, porque os termos autorizao e concesso foram

28
tomados em sentido geral, sem tcnica jurdica. E ainda: a Constituio garante
automaticamente o produto da lavra apenas ao concessionrio. No haveria esta
garantia automtica para os autorizatrios e permissionrios.

A Guia de Utilizao e o Consentimento para venda de minrio pelo autorizatrio

A Guia de Utilizao consiste em consentimento excepcional para a extrao


mineral na rea titulada, antes da Concesso de Lavra.
O artigo 176, caput, garante a propriedade do produto da lavra, de forma prvia
e automtica, apenas ao concessionrio. Portanto, a transferncia de um bem da Unio
caso houvesse a relao de domnio clssico para o autorizatrio titular da Guia
de Utilizao, dependeria de lei autorizando cada venda mediante licitao (porque esta
a regra geral para alienao de bens pblicos).

A Unio no pode dispor da jazida em sua natureza de bem imvel

A jazida bem imvel, conforme dispe o art. 84 do Cdigo de Minerao. Mas


a Unio no tem disponibilidade sobre ela.
A jazida (depsito mineral com exequibilidade do seu aproveitamento
econmico definida, seja pela realizao de pesquisa, seja porque pode ser definida sem
a realizao de pesquisa, como ocorre no aproveitamento pelo regime de Licenciamento
Mineral e Permisso de Lavra Garimpeira) est vinculada a um direito minerrio, e a
Unio pode apenas outorgar a sua explorao e apropriao do produto da lavra (bem
mvel). Mas no pode ceder a jazida (bem imvel).

O art. 1.473 do Cdigo Civil corrobora a inexistncia de relao de domnio da


Unio

O art. 1.230 do Cdigo Civil dispe que:

29
A propriedade do solo no abrange as jazidas, minas e demais
recursos minerais, os potenciais de energia hidrulica, os
monumentos arqueolgicos e outros bens referidos por leis especiais.

E o art. 1.473:
Podem ser objeto de hipoteca: (...)
V - os recursos naturais a que se refere o art. 1.230,
independentemente do solo onde se acham;

E, finalmente, o art. 1.420, tambm do Cdigo Civil:

S aquele que pode alienar poder (...) hipotecar; s os bens que se


podem alienar podero ser dados em (...) hipoteca.

Importante, ento, considerar que vlido o seguinte raciocnio:


As jazidas, minas e demais recursos minerais podem ser hipotecados. S aquele
que pode alienar pode dar em hipoteca. Portanto, o mineador que pode dar a jazida em
hipoteca e alienar o direito minerrio. Tambm por isso, a Unio no pode ser
considerada titular do domnio sobre a jazida.
O novo Cdigo Civil, ao dispor, no art. 1.473, que as jazidas, minas e demais
recursos minerais podem ser objeto de hipoteca (CC, art. 1.23045), mostra que,
efetivamente, o termo pertencem, escrito no art. 176, no uma declarao de
propriedade. Se assim fosse, no poderiam ser hipotecados pelo minerador.46
Alm disso: a melhor regra de interpretao no autoriza a deduzir que o
legislador no analisou a natureza jurdica da relao da Unio com as jazidas, para
elaborar o artigo 1.473. O melhor entendimento no sentido de que tal aspecto foi
45

Art. 1.230. A propriedade do solo no abrange as jazidas, minas e demais recursos minerais,
os potenciais de energia hidrulica, os monumentos arqueolgicos e outros bens referidos por
leis especiais.
46
Essa mesma harmonizao necessria para entender as expresses autorizao e
concesso do art. 176, que so usadas pelo Constituinte no seu sentido comum, como j
ensinava Orozimbo Nonato h vrias dcadas. Se tivessem sido usadas no sentido tcnico, o
Regime de Licenciamento Mineral e o de Permisso de Lavra Garimpeira seriam
inconstitucionais, porque Licena e Permisso, no sentido estritamente tcnico, no se
confundem com Autorizao ou Concesso. O que ocorre, na verdade, so consentimentos da
Unio para a pesquisa e para a lavra, em suas vrias modalidades.

30
analisado, e que a hipoteca de jazidas e minas somente foi admitida explicitamente,
porque foi considerada constitucional, em razo de essa relao da Unio com esses
bens ser sui generis, e no de domnio clssico.

A relao do Estado com as jazidas: exemplos do Direito Comparado

A mesma impreciso terminolgica ocorre em outros pases. Na Venezuela, as


riquezas minerais pertencem Repblica como se a Repblica pudesse possuir bens.
No Mxico e no Uruguai h referncia que as riquezas minerais pertencem
Nao, como se a nao pudesse ser proprietria de bens.
A Bolvia faz referncia ao domnio do povo boliviano sobre os recursos
naturais, cujo domnio, na acepo jurdica do termo, invivel. Se o povo boliviano
tem o domnio dos recursos minerais, na acepo clssica do domnio, com todos os
seus atributos, qualquer ao envolvendo estes bens exigiria que todos os bolivianos
fossem chamados lide, na condio de litisconsortes.
Na Austrlia, h referncia Coroa, cuja relao com as riquezas minerais no
possui nenhum dos atributos do domnio clssico. O que se observa desse estudo que,
em termos mundiais, h maior preocupao com o controle do que com a definio da
natureza dessa propriedade sobre as das riquezas minerais.
E no Brasil no foi diferente.

Teoria do domnio especial

Ainda que se admita que a relao da Unio com os recursos e jazidas minerais
seja de domnio, foroso reconhecer que no pode se tratar de um domnio clssico tal
como o conhecemos no Direito Civil ou no Direito Administrativo, o que, no final,
levaria ao mesmo resultado da teoria da relao de soberania acima exposta.
A doutrina chilena tambm considera suas jazidas47 de domnio estatal, em
calidad de bienes fiscales de naturaleza especial, incluso cuando, por ser todavia
47

Vrios pases no criam uma distino jurdica entre recursos minerais, jazidas e minas.

31
desconocidas y por l tanto indeterminadas, el Estado no puede ejercer actos de
domnio a su respecto.48
ISIDRO DE ARCENEGUI, jurista espanhol estudioso do Direito Minerrio,
49

ensina :
El texto constitucional, al referirse al dominio pblico en el Ttulo VII,
artculo 132, establece cuales han de ser los principios inspiradores
del mismo la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la
inembargabilidad , y otorga la condicin de bienes de dominio
pblico estatal a determinados recursos naturales entre los que no se
cuentan los yacimientos minerales y dems recursos geolgicos,
dejando al legislador que, y en este sentido ha da entenderse la
expresin son bienes de dominio pblico estatal los que determine la
ley, decida, adems de los que son relacionados en el apartado 2 del
artculo 13250, cules han de poseer dicha naturaleza y regule s
regimn jurdico, siempre respetando ls meritados princpios.

JUAN LUIS OSSA BULNES ensina51:

En trminos muy amplios, puede decirse que el ordenamiento


jurdico en vigor para la minera chilena define esas cuestiones como
sigue:
a)
La Constitucin Poltica de 1980 atribuye al Estado el dominio
de todas las minas, e independiza este dominio de aquel que recae
sobre ls prdios superficiales em que ellas se encuentran;
b)
Acto seguido, la Carta Fundamental distingue entre la
riqueza mineral que slo el Estado puede aprovechar, materia cuya
regulacin compete ms bien al Derecho Administrativo; aquella otra
que cede en favor del dueo del suelo superficial, la cual queda
entregada a las reglas del derecho comn que sean aplicables en
cada caso; y una tercera, cuya bsqueda y explotacin corresponden
en general a cualquiera persona, con arreglo a las normas que
provee el Derecho de Minera propiamente tal;
c)
Respecto de las sustancias minerales que forman este
ltimo grupo, cualquier interesado puede obtener concesiones
exclusivas para explorarlas o para explotarlas en extensiones
determinadas, las cuales se constituyen por resolucin judicial que
48

BULNES, op.cit., tomo I, p. 59.


ARCENEGUI, Isidro de. Derecho Minero. Civitas Ediciones: Madri, 2002. P. 107-108.
50
El artculo 132.2 enumera, como bienes de domnio pblico estatal: la zona martimoterrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y la
plataforma continental.
51
Op.cit., tomo I. p. 12.
49

32
se dicta en un procedimiento de jurisdiccin voluntaria, en que se
prefiere al primer solicitante, y
d)
Estas concesiones salen a remate pblico, e incluso
pueden caducar, en el evento de que no se amparen mediante el pago
de una patente peridica.

SERGIO GOMEZ NUEZ52 mostra as caractersticas do domnio do Estado


presentes na legislao chilena:

En la disposicin citada se establecen claramente las caractersticas


del dominio del Estado sobre todas las minas:
2.1.1 Absoluto. Porque se renen en l todos los atributos del
dominio: usar, gozar, disponer, sin limitacin ni restriccin algunas.
2.1.2 Exclusivo. Es un dominio nico, solo, excluye el de cualquier
otro titular.
2.1.3 Inalienable. No se puede enajenar, es parte de la soberana del
Estado, no se transferir a nadie.
2.1.4 Imprescriptible. No puede prescribir, esto es, no puede perderse
o disminuirse con el transcurso del tiempo. Nadie puede ganar por
prescripcin el dominio que tiene el Estado sobre las minas.

Fica evidente, portanto, que esse domnio, se denominado especial ou sui


generis, afastaria-se do domnio clssico, para se aproximar do regime de controle, em
razo da soberania, tendo a Unio poderes, em ambas as correntes, para outorgar os
direitos minerrios.

Teoria do domnio especial no Direito Minerrio Comparado

De maneira geral, no h grande distino entre os regimes jurdicos que regulam a


forma de controle e o aproveitamento dos recursos minerais nos pases ocidentais.
A Constituio do Peru53 regulamenta a atividade minerria, conforme disposto
nos seguintes artigos:

52

NUEZ, Sergio Gomez. Manual de Derecho de Minera. Santiago: Jurdica de Chile, 1993.
p. 24.
53
PERU.
Constitucin
(1993).
Disponvel
em:
<http://www.tc.gob.pe/legconperu/constitucion.html>. Acesso em : 10 maio 2011.

33
Artculo 54. El territorio del Estado es inalienable e
inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio martimo, y el
espacio areo que los cubre. ()
Artculo 192. Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la
economa regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios
pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes
nacionales y locales de desarrollo.
Son competentes para:
7.
Promover y regular actividades y/o servicios en materia de
agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo,
energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin, salud y medio
ambiente, conforme a ley.
Artculo 195. Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la
economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su
responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y
regionales de desarrollo.
Son competentes para:
8.
Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de
educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente,
sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo,
circulacin y trnsito, turismo, conservacin de monumentos
arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deporte, conforme a
ley.
Artculo 66. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son
patrimonio de la Nacin. El Estado es soberano en su
aprovechamiento.
Por ley orgnica se fijan las condiciones de su utilizacin y de su
otorgamiento a particulares. La concesin otorga a su titular un
derecho real, sujeto a dicha norma legal.
Artculo 67. El Estado determina la poltica nacional del ambiente.
Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales.
Artculo 77. La administracin econmica y financiera del Estado se
rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La
estructura del presupuesto del sector pblico contiene dos secciones:
gobierno central e instancias descentralizadas.
El presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos, su
programacin y ejecucin responden a los criterios de eficiencia de
necesidades sociales bsicas y de descentralizacin. Corresponden a
las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una
participacin adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos
por el Estado en la explotacin de los recursos naturales en cada
zona en calidad de canon.

34
Artculo 71. En cuanto a la propiedad, los extranjeros, sean personas
naturales o jurdicas, estn en la misma condicin que los peruanos,
sin que, en caso alguno, puedan invocar excepcin ni proteccin
diplomtica.
Sin embargo, dentro de cincuenta kilmetros de las fronteras, los
extranjeros no pueden adquirir ni poseer, por ttulo alguno, minas,
tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energa, directa ni
indirectamente, individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder,
en beneficio del Estado, el derecho as adquirido. Se excepta el caso
de necesidad pblica expresamente declarada por decreto supremo
aprobado por el Consejo de Ministros conforme a ley.

JORGE BASADRE AYULO54 leciona sobre o aproveitamento dos recursos


minerais na Constituio do Peru:

La nueva Constitucin Poltica de 1979 o estatuto de los derechos


humanos del Per vigente, sientan algunas disposiciones que tocan el
Derecho minero y que se mencionan algunos a manera de sntesis ya
que escapa el alcance breve a este trabajo.
1)
La ley regula la utilizacin del suelo urbano de acuerdo al bien
comn y con la participacin de la comunidad local (artculo 18).
A continuacin el artculo 124 de la Constitucin establece que la
propiedad obliga a usar los bienes en armona con el inters social.
La ley fija las formas, las obligaciones, las limitaciones y las
garantas del derecho de propiedad. Es una repeticin de la norma
principista de la anterior Constitucin salvo el acceso a este derecho
promovido por el Estado. Igualmente la Constitucin vigente reitera
que la propiedad es inviolable.
2)
Las empresas estn obligadas a contribuir al sostenimiento de
centros de educacin. La ley fija los alcances de este precepto y la
norma constitucional es para toda clase de empresa, sea unilateral o
plurilateral. Las escuelas que funcionan en los centros industriales,
agrcolas o mineros son sostenidas por los respectivos propietarios o
empresas (artculo 29). En el campo del Derecho minero es
conveniente utilizar el trmino concesionario y erradicar el de
propietario que es inapropiado. Esta obligacin extrafiscal es
impuesta al titular minero por el Decreto Legislativo 109 y su
Reglamento.
3)
El Estado reconoce al trabajo como fuente principal de la
riqueza (artculo 42). Este principio es utpico ya que el trabajo

54

AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
43-45.

35
requiere de capital y ste muchas veces no est al alcance del
desconocido o quien no puede otorgar garantas.
4)
Nadie puede obligarse a prestar trabajo personal sin su libre
consentimiento y sin la debida retribucin (artculo 42). Queda as
recusado el trabajo forzado y el rgimen del enganche aunque el
Estado no tenga herramientas para hacerlos efectivos.
5)
La ley seala la proporcin suficiente que corresponde a los
trabajadores nacionales tanto en el nmero como en el monto total de
las remuneraciones de la empresa, segn el caso (artculo 42).
6)
La huelga es derecho de los trabajadores (artculo 55). Este
dispositivo debe ser reglamentado con cuidado y estudio. La actividad
minera ha sido sacudida como terremoto por las continuas
paralizaciones de los trabajadores que daan los intereses de los
habitantes.
7)
El Estado reconoce el derecho de los trabajadores a participar
en la gestin y utilidad de la empresa de acuerdo con la modalidad de
sta (artculo 56). Se recoge el concepto de cogestin de la empresa.
8)
El dominio martimo estatal comprende el mar adyacente de
sus costas, as como su lecho y subsuelo hasta la distancia de 200
millas marinas desde las lneas de base que establece la ley. Acta
como empresario y en las dems formas que establece la ley (artculo
122). Los recursos naturales son renovables y no renovables.
9)
El artculo 121 sienta el principio de la participacin de las
regiones en la renta que produce la explotacin minera.
10) La concesin minera obliga a su trabajo y otorga a su titular
un derecho real sujeto a las condiciones de la ley (artculo 122). Este
artculo sienta las pauta para un derecho real minero y el amparo por
el trabajo y hay que concordarlo con los pargrafos 9, 10, 11, 12, 13,
14, 68, 69, 70, 71, 72 y 79 del Decreto Legislativo 109 y artculos 38,
40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49 y dems pertinentes del
Reglamento del Decreto Legislativo 109.
11) El artculo 122 establece que el Estado protege la pequea y
mediana minera y promueve la gran minera.
12) Es obligacin del Estado prevenir
contaminacin ambiental (artculo 123).

constatar

la

13) Los extranjeros no pueden adquirir ni poseer por ningn ttulo


minas, combustibles ni fuentes de energa dentro de los cincuenta
kilmetros de las fronteras (artculo 126).
14) La propiedad se rige exclusivamente por las leyes de la
Repblica (artculo 126).
15) El Estado reconoce libertad de comercio e industria (artculo
131). Este principio elimina el monopolio en el comercio minero.

36
16) Las empresas extranjeras domiciliadas en el Per estn sujetas
a las leyes de la Repblica (artculo 136). Esta obligacin es
irrestricta.
17) El Estado autoriza, registra y supervisa la inversin extranjera
directa (artculo 137). A tal efecto, el Estado fija el status del
inversionista extranjero mediante la promulgacin de reglas sobre
recepcin de los capitales forneos, la exportacin de las utilidades
en el que se fijan topes y el porcentaje de este aporte extranjero y en
todo contrato entre el Estado peruano con extranjero debe constar el
sometimiento expreso a las leyes del Per y la jurisdiccin del pas y
la renuncia a cualquier reclamacin diplomtica. Hay en este caso
una recepcin del anterior texto constitucional.

A Constituio do Chile dispe:


Art. 24. El derecho de propiedad en sus diversas especies
sobre toda clase de bienes corporales o incorporales:
El Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e
imprescriptible de todas las minas, comprendindose en stas
las covaderas, las arenas metalferas, los salares, los
depsitos de carbn e hidrocarburos y las dems sustancias
fsiles, con excepcin de las arcillas superficiales, no
obstante la propiedad de las personas naturales o jurdicas
sobre los terrenos en cuyas entraas estuvieren situadas. Los
predios superficiales estarn sujetos a las obligaciones y
limitaciones que la ley seale para facilitar la exploracin,
la explotacin y el beneficio de dichas minas.
Corresponde a la ley determinar qu sustancias de aquellas a
que se refiere el inciso precedente, exceptuados los
hidrocarburos lquidos o gaseosos, pueden ser objeto de
concesiones de exploracin o de explotacin. Dichas
concesiones se constituirn siempre por resolucin judicial y
tendrn la duracin, conferirn los derechos e impondrn las
obligaciones que la ley exprese, la que tendr el carcter de
orgnica constitucional. La concesin minera obliga al
dueo a desarrollar la actividad necesaria para satisfacer el
inters pblico que justifica su otorgamiento. Su rgimen de
amparo ser establecido por dicha ley, tender directa o
indirectamente a obtener el cumplimiento de esa obligacin y
contemplar causales de caducidad para el caso de
incumplimiento o de simple extincin del dominio sobre la
concesin. En todo caso, dichas causales y sus efectos deben

37
estar establecidos al momento de otorgarse la concesin.
Sera de
competencia exclusiva de
los tribunales
ordinarios de justicia
declarar la extincin de tales
concesiones. Las controversias que se produzcan respecto de la
caducidad o extincin del dominio sobre la concesin sern
resueltas por ellos; y en caso de caducidad, el afectado podr
requerir de la justicia la declaracin de subsistencia de su
derecho.
El dominio del titular sobre su concesin minera est protegido
por la garanta constitucional de que trata este nmero.
La exploracin, la explotacin o el beneficio de los yacimientos
que contengan sustancias no susceptibles de concesin, podrn
ejecutarse directamente por el Estado o por sus empresas, o
por medio de concesiones administrativas o de contratos
especiales de operacin, con los requisitos y bajo las
condiciones que el Presidente de la Repblica fije, para cada
caso, por decreto supremo. Esta norma se aplicar tambin a
los yacimientos de cualquier especie existentes en las aguas
martimas sometidas a la jurisdiccin nacional y a los situados,
en todo o en parte, en zonas que, conforme a la ley, se
determinen como de importancia para la seguridad
nacional. El Presidente de la Repblica podr poner
trmino, en cualquier tiempo, sin expresin de causa y
con la indemnizacin que corresponda, a las concesiones
administrativas o a los contratos de operacin relativos a
explotaciones ubicadas en zonas declaradas de importancia
para la seguridad nacional.

Constituio de El Salvador:
Art. 103. Se reconoce y garantiza el derecho a la propiedad privada en
funcin social.
El subsuelo pertenece al Estado el cual podr otorgar concesiones
para su explotacin.
Art. 117. Es deber del Estado proteger los recursos naturales, as
como la diversidad e integridad del medio ambiente, para garantizar
el desarrollo sostenible.

Constituio de Portugal:

38
1. Pertencem ao domnio pblico:
a) As guas territoriais com os seus leitos e os fundos marinhos
contguos, bem como os lagos, lagoas e cursos de gua navegveis
ou flutuveis, com os respectivos leitos;
b) As camadas areas superiores ao territrio acima do limite
reconhecido ao proprietrio ou superficirio;
c) Os jazigos minerais, as nascentes de guas mineromedicinais, as
cavidades naturais subterrneas existentes no subsolo, com
excepo das rochas, terras comuns e outros materiais habitualmente
usados na construo;
d) As estradas;
e) As linhas frreas nacionais;
f) Outros bens como tal classificados por lei.

Constituio da Colmbia:
Articulo 80. El Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservacin, restauracin o sustitucin.
Adems, deber prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los
daos causados.
Articulo 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de
la comunidad nacional. Todos estn en el deber de engrandecerla y
dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en
esta Constitucin implica responsabilidades.
Son deberes de la persona y del ciudadano:
Proteger los recursos culturales y naturales del pas y velar por la
conservacin de un ambiente sano;

Constituio da Bolvia:
Articulo 136. Los bienes nacionales son del dominio originario del
Estado I. Son de dominio originario del Estado, adems de los
bienes a los que la ley les da esa calidad, el suelo y el subsuelo con
todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y
medicinales, as como los elementos y fuerzas fsicas susceptibles de
aprovechamiento.
II. La ley establecer las condiciones de este dominio, as como las de

39
su concesin y adjudicacin a los particulares.
Articulo 138. La minera nacionalizada es patrimonio de la Nacin.
Pertenecen al patrimonio de la Nacin los grupos mineros
nacionalizados como una de las bases para el desarrollo y
diversificacin de la economa del pas, no pudiendo aquellos ser
transferidos o adjudicados en propiedad a empresas privadas por
ningn ttulo. La direccin y administracin superiores de la
industria minero estatal estarn a cargo de una entidad autrquica
con las atribuciones que determina la ley.

Constituio da Repblica Dominicana:


Art. 103. Los yacimientos mineros pertenecen al Estado y solo
podrn ser explotados por particulares en virtud de las concesiones o
los contratos que se otorguen en las condiciones que determine la
ley.

Constituio da Venezuela:
Artculo 12. Los yacimientos mineros y de hidrocarburos,
cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el territorio nacional,
bajo el lecho del mar territorial, en la zona econmica exclusiva y en la
plataforma continental, pertenecen a la Repblica, son bienes del
dominio pblico y, por tanto, inalienables e imprescriptibles. Las
costas marinas son bienes del dominio pblico.

Constituio da Guatemala55:
Artculo 121.- Bienes del Estado. Son bienes del estado:
e.
El subsuelo, los yacimientos de hidrocarburos y los minerales,
as como cualesquiera otras substancias orgnicas o inorgnicas del
subsuelo;
Artculo 125.- Explotacin de recursos naturales no renovables. Se
declara de utilidad y necesidad pblicas, la explotacin tcnica y
racional de hidrocarburos, minerales y dems recursos naturales no
renovables.
El Estado establecer y propiciar las condiciones propias para su
exploracin, explotacin y comercializacin.

55

GUATEMALA.
Constitucin
(1985).
Disponvel
em:
<http://pdba.georgetown.edu/constitutions/guate/guate93.html>. Acesso em: 10 maio 2011.

40
Artculo 142.- De la soberana y el territorio. El Estado ejerce plena
soberana, sobre:
a.
El territorio nacional integrado por su suelo, subsuelo, aguas
interiores, el mar territorial en la extensin que fija la ley y el espacio
areo que se extiende sobre los mismos.

Constituio do Equador56:
Art. 2.- El territorio ecuatoriano es inalienable e irreductible.
Comprende el de la Real Audiencia de Quito con las modificaciones
introducidas por los tratados vlidos, las islas adyacentes, el
Archipilago de Galpagos, el mar territorial, el subsuelo y el espacio
suprayacente respectivo.
Art. 84.- El Estado reconocer y garantizar a los pueblos indgenas,
de conformidad con esta Constitucin y la ley, el respeto al orden
pblico y a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos:
12. A sus sistemas, conocimientos y prcticas de medicina tradicional,
incluido el derecho a la proteccin de los lugares rituales y sagrados,
plantas, animales, minerales y ecosistemas de inters vital desde el
punto de vista de aquella.
Art. 247.- Son de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado
los recursos naturales no renovables y, en general, los productos del
subsuelo, los minerales y sustancias cuya naturaleza sea distinta de la
del suelo, incluso los que se encuentran en las reas cubiertas por las
aguas del mar territorial.
Estos bienes sern explotados en funcin de los intereses nacionales.
Su exploracin y explotacin racional podrn ser llevadas a cabo por
empresas pblicas, mixtas o privadas, de acuerdo con la ley.
Ser facultad exclusiva del Estado la concesin del uso de frecuencias
electromagnticas para la difusin de seales de radio, televisin y
otros medios. Se garantizar la igualdad de condiciones en la
concesin de dichas frecuencias. Se prohbe la transferencia de las
concesiones y cualquier forma de acaparamiento directo o indirecto
por el Estado o por particulares, de los medios de expresin y
comunicacin social.
Las aguas son bienes nacionales de uso pblico; su dominio ser
inalienable e imprescriptible; su uso y aprovechamiento
corresponder al Estado o a quienes obtengan estos derechos, de
acuerdo con la ley.

56

EQUADOR.
Constitucin
(2008).
Disponvel
<http://www.ecuanex.net.ec/constitucion/indice.html>. Acesso em: 10 maio 2011.

em:

41
Art. 80.- El Estado fomentar la ciencia y la tecnologa,
especialmente en todos los niveles educativos, dirigidas a mejorar la
productividad, la competitividad, el manejo sustentable de los
recursos naturales, y a satisfacer las necesidades bsica s de la
poblacin.
Art. 86.- El Estado proteger el derecho de la poblacin a vivir en un
medio ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, que garantice un
desarrollo sustentable. Velar para que este derecho no sea afectado
y garantizar la preservacin de la naturaleza. Se declaran de inters
pblico y se regularn conforme a la ley:
1. La preservacin del medio ambiente, la conservacin de los
ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio gentico
del
pas.
2. La prevencin de la contaminacin ambiental, la recuperacin de
los espacios naturales degradados, el manejo sustentable de los
recursos naturales y los requisitos que para estos fines debern
cumplir
las
actividades
pblicas
y
privadas.
3. El establecimiento de un sistema nacional de reas naturales
protegidas, que garantice la conservacin de la biodiversidad y el
mantenimiento de los servicios ecolgicos, de conformidad con los
convenios y tratados internacionales.

Constituio do Panam:
Articulo 3. El territorio de la Repblica de Panam comprende la
superficie terrestre, el mar territorial, la plataforma continental
submarina, el subsuelo y el espacio areo entre Colombia y Costa
Rica de acuerdo con los tratados de lmites celebrados por Panam y
esos Estados.
El territorio nacional no podr ser jams cedido, traspasado o
enajenado, ni temporal ni parcialmente, a otros Estados.
Articulo 254. Pertenecen al Estado:
5. Las riquezas del subsuelo, que podrn ser explotadas por empresas estatales o mixtas o ser objeto de concesiones o contratos para
su explotacin segn lo establezca la Ley.
Los derechos mineros otorgados y no ejercidos dentro del trmino y
condiciones que fije la Ley, revertirn al Estado.
6. Las salinas, las minas, las aguas subterrneas y termales, depsitos
de hidrocarburos, las canteras y los yacimientos de toda clase que no
podrn ser objeto de apropiacin privada, pero podrn ser explotados
directamente por el Estado, mediante empresas estatales o mixtas, o
ser objeto de concesin u otros contratos para su explotacin, por
empresas privadas. La Ley reglamentar todo lo concerniente a las

42
distintas formas de explotacin sealadas en este ordinal.
Articulo 256 Las concesiones para la explotacin del suelo, del
subsuelo, de los bosques y para la utilizacin de agua, de medios de
comunicacin o transporte y de otras empresas de servicio pblico,
se inspirarn en el bienestar social y el inters pblico.

Constituio do Paraguai57:
Artculo 112 - del dominio del Estado
Corresponde al Estado el dominio de los hidrocarburos, minerales
slidos, lquidos y gaseosos que se encuentre en estado natural en el
territorio de la Repblica, con excepcin de las sustancias ptreas,
terrosas y calcreas.
El Estado podr otorgar concesiones a personas o empresas pblicas
o privadas, mixtas, nacionales o extranjeras, para la prospeccin, la
exploracin, la investigacin, el cateo o la explotacin de
yacimientos, por tiempo limitado.
La ley regular el rgimen econmico que contemple los intereses del
Estado, los de los concesionarios y los de los propietarios que
pudieran resultar afectados.

Constituio de Cuba58:
Artculo 11.- El Estado ejerce su soberana:
b) sobre el medio ambiente y los recursos naturales del pas;
Artculo 15.- Son de propiedad estatal socialista de todo el pueblo:
a.
las tierras que no pertenecen a los agricultores pequeos o a
cooperativas integradas por estos, el subsuelo, las minas, los recursos
naturales tanto vivos como no vivos dentro de la zona econmica
martima de la Repblica, los bosques, las aguas y las vas de
comunicacin;
b.
los centrales azucareros, las fbricas, los medios
fundamentales de transporte, y cuantas empresas, bancos e
instalaciones han sido nacionalizados y expropiados a los
imperialistas, latifundistas y burgueses, as como las fbricas,
empresas e instalaciones econmicas y centros cientficos, sociales,

57

PARAGUAI.
Constitucin
(1992).
Disponvel
em:
<http://www.constitution.org/cons/paraguay.htm>. Acesso em: 10 maio 2011.
58
CUBA. Constitucin (1976). Disponvel em: <http://www.cuba.cu/gobierno/cuba.htm>.
Acesso em: 10 maio 2011.

43
culturales y deportivos construidos, fomentados o adquiridos por el
Estado y los que en el futuro construya, fomente o adquiera.
Estos bienes no pueden trasmitirse en propiedad a personas naturales
o jurdicas, salvo los casos excepcionales en que la transmisin
parcial o total de algn objetivo econmico se destine a los fines del
desarrollo del pas y no afecten los fundamentos polticos, sociales y
econmicos del Estado, previa aprobacin del Consejo de Ministros o
su Comit Ejecutivo. En cuanto a la transmisin de otros derechos
sobre estos bienes a empresas estatales y otras entidades autorizadas,
para el cumplimiento de sus fines, se actuar conforme a lo previsto
en la ley.
Artculo 27.- El Estado protege el medio ambiente y los recursos
naturales del pas. Reconoce su estrecha vinculacin con el desarrollo
econmico y social sostenible para hacer ms racional la vida
humana y asegurar la supervivencia, el bienestar y la seguridad de
las generaciones actuales y futuras. Corresponde a los rganos
competentes aplicar esta poltica.
Es deber de los ciudadanos contribuir a la proteccin del agua, la
atmsfera, la conservacin del suelo, la flora, la fauna y todo el rico
potencial de la naturaleza.

Constituio de Porto Rico59:


Art. VI. Seccin 19. Recursos naturales; lugares histricos o
artsticos; instituciones penales; delincuentes.
Ser poltica pblica del Estado Libre Asociado la ms eficaz
conservacin de sus recursos naturales, as como el mayor desarrollo
y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la
comunidad; la conservacin y mantenimiento de los edificios y
lugares que sean declarados de valor histrico o artstico por la
Asamblea Legislativa; reglamentar las instituciones penales para que
sirvan a sus propsitos en forma efectiva y propender, dentro de los
recursos disponibles, al tratamiento adecuado de los delincuentes
para hacer posible su rehabilitacin moral y social.

Constituio da Coreia do Norte:


Article 21. Only the State possesses all the natural resources,
railways, airports, transportation, communication organs and major
factories, enterprises, ports and banks.
59

PUERTO
RICO.
Constitucin
(1956).
<http://www.lexjuris.com/lexprcont.htm>. Acesso em: 10 maio 2011.

Disponvel

em:

44

Constituio de Angola:
Article 12.
1. All natural resources existing in the soil and subsoil, in internal and
territorial waters, on the continental shelf and in the exclusive
economic area, shall be the property of the State, which shall
determine under what terms they are used, developed and exploited.
2. The State shall promote the protection and conservation of natural
resources guiding the exploitation and use thereof for the benefit of
the community as a whole.

Constituio da Rssia60:
Article 9. (1). Land and other natural resources shall be utilized and
protected in the Russian Federation as the basis of life and activity of
the people living in corresponding territories.
(2). Land and other natural resources may be in private, state,
municipal and other forms of ownership.

Constituio do Mxico61:
Artculo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro
de los lmites del territrio nacional, corresponde originariamente a
la Nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el
dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad
privada. (...)
Corresponde a la Nacin el dominio directo de todos los recursos
naturales de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las
islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos,
masas o yacimientos, constituyan depsitos cuya naturaleza sea
distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales
de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en La
industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las
salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos
derivados de la descomposicin de las rocas, cuando su explotacin
necesite trabajos subterrneos; los yacimientos minerales u orgnicos

60

RUSSIA. Constitution (1993). Disponvel em: <http://www.constitution.ru/en/1000300001.htm>. Acesso em: 06 maio 2011.
61
MXICO.
Constitucin
(1917).
Disponvel
em:
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf>. Acesso em: 06 maio 2011.

45
de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los
combustibles minerales slidos; el petrleo y todos los carburos de
hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el
territorio nacional, en la extensin y trminos que fije el Derecho
Internacional. (...)
En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el dominio
de la Nacin es inalienable e imprescriptible y la explotacin, el uso o
el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los
particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes
mexicanas, no podr realizarse sino mediante concesiones, otorgadas
por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que
establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos
de explotacin de los minerales y substancias a que se refiere el
prrafo cuarto, regularn la ejecucin y comprobacin de los que se
efecten o deban efectuarse a partir de su vigencia,
independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y
su inobservancia dar lugar a la cancelacin de stas. El Gobierno
Federal tiene La facultad de establecer reservas nacionales y
suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harn por el
Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean.
Tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos,
lquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarn
concesiones ni contratos, ni subsistirn los que en su caso se hayan
otorgado y la Nacin llevar a cabo la explotacin de esos productos,
en los trminos que seale la Ley Reglamentaria respectiva.
Corresponde exclusivamente a la Nacin generar, conducir,
transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por
objeto la prestacin de servicio pblico. En esta materia no se
otorgarn concesiones a los particulares y la Nacin aprovechar los
bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines. ().
Artculo 28.- En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los
monopolios, las prcticas monoplicas, los estancos y las exenciones
de impuestos en los trminos y condiciones que fijan las leyes. El
mismo tratamiento se dar a las prohibiciones a ttulo de proteccin a
la industria. ()
No constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de
manera exclusiva en las siguientes reas estratgicas: correos,
telgrafos y radiotelegrafa; petrleo y los dems hidrocarburos;
petroqumica bsica; minerales radioactivos y generacin de energa
nuclear; electricidad y las actividades que expresamente sealen las
leyes que expida el Congreso de la Unin. La comunicacin va
satlite y los ferrocarriles son reas prioritarias para el desarrollo
nacional en los trminos del artculo 25 de esta Constitucin; el
Estado al ejercer en ellas su rectora, proteger la seguridad y la
soberana de la Nacin, y al otorgar concesiones o permisos
mantendr o establecer el dominio de las respectivas vas de
comunicacin de acuerdo con las leyes de la materia.

46
Artculo 73.- El Congreso tiene facultad:
X.- Para legislar en toda la Repblica sobre hidrocarburos, minera,
industria cinematogrfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos,
intermediacin y servicios financieros, energa elctrica y nuclear, y
para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del Artculo 123;
Artculo 123.- Toda persona tiene derecho al trabajo digno y
socialmente til; al efecto, se promovern la creacin de empleos y la
organizacin social para el trabajo, conforme a la Ley.
XII.- Toda empresa agrcola, industrial, minera o de cualquier otra
clase de trabajo, estar obligada, segn lo determinen las leyes
reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitaciones
cmodas e higinicas. Esta obligacin se cumplir mediante las
aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la
vivienda a fin de constituir depsitos en favor de sus trabajadores y
establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a stos
crdito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales
habitaciones.

Constituio da China62:
Article 9. Mineral resources, waters, forests, mountains, grassland,
unreclaimed land, beaches and other natural resources are owned by
the state, that is, by the whole people, with the exception of the forests,
mountains, grassland, unreclaimed land and beaches that are owned
by collectives in accordance with the law. The state ensures the
rational use of natural resources and protects rare animals and
plants. The appropriation or damage of natural resources by any
organization or individual by whatever means is prohibited.

Constituio da Costa Rica63:


Artigo 121. Adems de las otras atribuciones que le confiere esta
Constitucin, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
14) Decretar la enajenacin o la aplicacin a usos pblicos de los
bienes propios de la Nacin.
No podrn salir definitivamente del dominio del Estado:
a) Las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio pblico
en el territorio nacional;
62

CHINA. Constitution (1982). Disponvel em: <http://www.gov.cn/english/200508/05/content_20813.htm>. Acesso em: 06 maio 2011.
63
COSTA
RICA.
Constitucin
(1949).
Disponvel
em:
<http://www.constitution.org/cons/costaric.htm>. Acesso em: 06 maio 2011.

47
b) Los yacimientos de carbn, las fuentes y depsitos de petrleo, y
cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, as como los
depsitos de minerales radiactivos existentes en el territorio nacional;
c) Los servicios inalmbricos.
Los bienes mencionados en los apartes a), b) y c) anteriores slo
podrn ser explotados por la administracin pblica o por
particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesin especial
otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y
estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.
Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales -estos ltimos
mientras se encuentren en servicio- no podrn ser enajenados,
arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma
alguna del dominio y control del Estado.

NATUREZA JURDICA DO CONSENTIMENTO PARA PESQUISA E PARA


LAVRA NO DIREITO COMPARADO
A legislao mineral chilena estabelece que o consentimento para pesquisa e
para lavra garantido ao particular, na forma de concesso. O sistema chileno de
concesses no constitui sistema contratual entre o particular e o Estado64:

Art. 19 N 24
24.- El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda
clase de bienes corporales o incorporales.
()
Corresponde a la ley determinar qu sustancias de aquellas a que se
refiere el inciso precedente, exceptuados los hidrocarburos lquidos o
gaseosos, pueden ser objeto de concesiones de exploracin o de
explotacin. Dichas concesiones se constituirn siempre por
resolucin judicial y tendrn la duracin, conferirn los derechos e
impondrn las obligaciones que la ley exprese, la que tendr el
carcter de orgnica constitucional.

O Estado chileno pode optar por explorar, ele mesmo, os recursos minerais, ou
por delegar sua explorao aos particulares, atravs do regime de concesso. Segundo
SRGIO GOMES NUEZ65:
64

CHILE.
Constitucin
(1980).
Disponvel
<http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302>. Acesso em: 06 maio 2011.

em:

48

El Estado jams se desprende de la mina, slo otorga una concesin


a travs de los tribunales ordinarios de justicia para que el
concesionario extrailga de ella las sustancias minerales concesibles
que encuentre.
La concesin minera tiene una duracin, confiere los derechos e
impone las obligaciones que la misma ley determina ().

JUAN LUIS OSSA BULNES66 doutrina:


Ya se sabe que respecto de esos yacimientos y sustancias, el inciso 10
del art. 19 nmero 24 de la Constitucin dispone que la exploracin y
la explotacin y tambin el beneficio de los yacimientos que
contengan sustancias susceptibles de concesin, pueden ejecutarse
directamente por el Estado o por sus empresas, o por medio de
concesiones administrativas o de contratos especiales de operacin,
con los requisitos y bajo las condiciones que el Presidente de la
Repblica fije, para cada caso, por decreto supremo. Por lo general,
aquellos contratos se dividen en dos fases, en las cuales el contratista
desarrolla una primera de exploracin y otra, segunda, de
explotacin; le otorgan un plazo mximo no inferior a 30 aos y, a la
vez, la facultad de renunciar al contrato dentro de la primera fase;
().

No Chile, as concesses so atos judicirios, e no administrativos. O art. 34 da


Constituio chilena estabelece a no interveno de qualquer outra pessoa ou
autoridade na deciso da concesso minerria. De acordo com JUAN LUIS OSSA
BULNES67:

En nuestro Derecho de Minera, el acto de concesin reviste ciertas


caractersticas peculiares que hacen de l un acto jurdico especial,
que se aparta del concepto y los alcances que se atribuyen
habitualmente a la concesin, sobre todo a la administrativa:
a.
Desde luego, se trata de un acto judicial y no de un acto
administrativo, sin perjuicio de que realiza una funcin jurisdiccional
65

NUEZ, Sergio Gomez. Manual de Derecho de Minera. Santiago: Jurdica de Chile, 1993.
p. 27.
66
BULNES, Juan Luis Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. t. 1. p. 80.
67
BULNES, Juan Luis Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. t. 1. p. 123-124.

49
sui gneris, como otras que en nuestro pas se han entregado
tradicionalmente a los tribunales.
()
En seguida, ste no es un acto discrecional de la autoridad ni
tampoco un acto intuitu personae.

Com relao concesso para pesquisa, afirma SRGIO GOMES NUEZ68 que
sua durao de dois anos, passveis de prorrogao por mais dois anos. Tal
possibilidade exige que o titular da concesso solicite sua prorrogao antes do trmino
do prazo. Neste caso, o concessionrio dever descartar pelo menos metade da
superfcie ocupada. A concesso para lavra, no entanto, por prazo indeterminado,
conforme disposto no art. 17 da Lei Orgnica Constitucional sobre concesses minerais.
A concesso para lavra durar enquanto houver possibilidade de explorao da jazida e,
segundo aponta SAMUEL LIRA OVALLE69, sua extino no decorre de qualquer ato
discricionrio da Administrao do Estado.
OVALLE ainda comenta sobre a natureza jurdica das concesses:

En efecto, la naturaleza jurdica de las concesiones mineras es la de


derechos reales e inmuebles, oponibles al Estado y a cualquiera
persona, transferibles y transmisibles libremente, susceptibles de
hipotecas y otros derechos reales y de todo acto o contrato, regidos
por las mismas leyes civiles que los dems inmuebles (Art. 2 LOC).

Tal definio est em conformidade com o exposto por SRGIO GOMES


NUEZ70:

La concesin minera puede ser objeto de todo acto jurdico entre


vivos que importe su enajenacin en todo o parte. En otras palabras,
es susceptible de todo acto o contrato, es decir, puede ser vencida ()

68

NUEZ, Sergio Gomez. Manual de Derecho de Minera. Santiago: Jurdica de Chile, 1993.
p. 78.
69
OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. p. 41
70
NUEZ, Sergio Gomez. Manual de Derecho de Minera. Santiago: Jurdica de Chile, 1993.
p. 76.

50
O Direito Minerrio peruano tambm garante ao particular o direito de pesquisar
e explorar os recursos minerais do Estado atravs do regime de concesso. Assim como
no Chile, no existe sistema contratual para outorga de direitos minerrios.
GIOVANNA ANTOGNINI71 mostra o papel dos particulares na explorao
mineral no Peru, e refora a ausncia de privilgios para a concesso da permisso para
pesquisa e lavra:

Los particulares tienen un derecho real minero, pleno y total,


producto de la constitucin de la concesin minera, lo cual implica la
explotacin de una cosa pblica, bajo principios de Orden Pblico. El
vnculo jurdico entre el Estado nace con la solicitud y se plasma
mediante el otorgamiento del ttulo definitivo de concesin, el cual es
oponible a terceros.
El aprovechamiento de los recursos minerales se realiza a travs de
la actividad empresarial del Estado, de los particulares y por medio
del rgimen de concesiones. Es as, que el ejercicio de la actividad
minera, excepto la comercializacin, se realiza exclusivamente a
travs del sistema de concesiones, al que se accede bajo un
procedimiento que es de Orden Pblico. Las concesiones se otorgan,
tanto para accin empresarial del Estado como la de los particulares,
sin distincin ni privilegio alguno.

No Peru, o ttulo de concesso nico para pesquisa e lavra. JORGE BASADRE


AYULO72 ensina que a concesso para pesquisa assegura a prioridade do titular sobre
certa rea durante cinco anos, e que o direito de lavra automtico e depende apenas do
interesse do prprio titular. GIOVANNA ANTOGNINI73 afirma que a concesso
mineral outorga ao concessionrio o direito de pesquisar e explorar os recursos minerais
pertencentes ao Estado:

(...) Es as que, la concesin minera otorga a su titular el derecho a la


exploracin y explotacin de los recursos minerales concedidos, que
se encuentren dentro del permetro de la concesin.

71

ANTOGNINI, Giovanna et al. Estudio comparado de la constitucin de la propiedad minera


y otros aspectos legales en Chile, Per y Bolivia. Chile: (s.n.), 2001. p. 56-57.
72
AYULO, Jorge Basadre. Derecho minero peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
113.
73
ANTOGNINI, Giovanna et al. Estudio comparado de la constitucin de la propiedad minera
y otros aspectos legales en Chile, Per y Bolivia. Chile: (s.n.), 2001. p. 61.

51
O prazo para lavra indeterminado, vinculado exausto da jazida, salvo as
concesses de substncias no metlicas de minerais de emprego na construo civil em
zonas urbanas e de expanso urbana, cuja outorga vale por dez anos, de acordo com o
art. 21 do Cdigo de Minerao desse pas. De acordo com ANTOGNINI74,

El procedimiento ordinario para el otorgamiento de una concesin


minera, se establece a travs de una jurisdiccin nacional
descentralizada, a cargo del Registro Pblico de Minera.
Se debe tener presente que se tramitar documentariamente el
procedimiento ordinario minero ante el Registro Pblico de Minera y
la Oficina de Concesiones Mineras.

O regime de concesso nica, no qual o consentimento para pesquisa


concomitante ao consentimento para lavra, tambm ocorre na Bolvia. O art. 10 do
Cdigo de Minera boliviano dispe75 que a concesso minerl garante a seu titular o
direito de realizar a minerao por tempo indeterminado: La concesin minera otorga a
su titular (...) el derecho real y exclusivo de realizar por tiempo indefinido actividades
de prospeccin, exploracin, explotacin (...).
A Colmbia adota a forma contratual, com contrato nico de concesso para a
pesquisa e a lavra, conforme disposto no art. 45 do Cdigo de Minas.76 Segundo o art.
70 do mesmo texto legal, o contrato de concesso ter durao mxima de trinta anos.
A Ley de Minera do Equador77 dispe, em seu art. 31, que o sistema de
concesso mineral contratual. Trata-se de nico ttulo, em que o concessionrio tem o
direito exclusivo de prospectar, pesquisar, explorar, beneficiar, fundir, refinar,
comercializar e alienar todos os recuros constantes da rea que lhe foi concedida. No
Equador, a concesso mineral tem durao de at vinte e cinco anos, que pode ser
renovada por perodos iguais.

74

ANTOGNINI, Giovanna et al. Estudio comparado de la constitucin de la propiedad minera


y otros aspectos legales en Chile, Per y Bolivia. Chile: (s.n.), 2001. p. 67-68.
75
BOLVIA. Ley n. 1.777, de 17 de maro de 1997. Disponvel em:
<http://www.mineria.gob.bo/Documentos/Legislacion/Leyes/1777.pdf>. Acesso em: 16 maio
2011.
76
COLOMBIA. Lei n. 685, de 15 de agosto de 2001. Pela qual se emite o Cdigo de Minas e
dita outras disposies. Disponvel em: <http://www.simco.gov.co/Portals/0/ley685.pdf>.
Acesso em: 16 maio 2011.
77
EQUADOR.
Ley
de
minera.
Disponvel
em:
<http://www.mineriaecuador.com/Download/ley_mineriaec.pdf>. Acesso em: 06 jun. 2011.

52
Em Honduras, a Ley General de Minera78 dispe que a pesquisa e a lavra sero
realizadas sob uma nica concesso mineral.
Conforme disposto no art. 27 da Constituio do Mxico79, a pesquisa e a lavra
dos recursos minerais ocorrem atravs de concesses especficas:

Art. 27. En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el
dominio de la Nacin es inalienable e imprescriptible y la
explotacin, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se
trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a
las leyes mexicanas, no podr realizarse sino mediante concesiones,
otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y
condiciones que establezcan las leyes. (...)

A Ley Minera mexicana80 define a durao de cinquenta anos para a concesso


mineral, que pode ser prorrogvel por mais cinquenta anos:

Art. 15: Las concesiones mineras tendrn una duracin de cincuenta


aos, contados a partir de la fecha de su inscripcin en el Registro
Pblico de Minera y se prorrogarn por igual trmino si sus titulares
no incurrieron en las causales de cancelacin previstas en la presente
Ley y lo solicitan dentro de los cinco aos previos al trmino de su
vigencia.

A legislao mineral chinesa dispe que o prazo inicial para o exerccio das
atividades de cinquenta anos, prorrogvel por mais cinquenta. O sistema adotado
para a concesso minerria o de duplo ttulo de concesso para pesquisa e concesso
para lavra.
No Paraguai, o sistema contratual e o prazo de concesso de vinte anos,
prorrogveis a cada cinco anos.

78

HONDURAS.
Ley
general
de
minera.
Disponvel
em:
<http://www.ccad.ws/documentos/legislacion/HN/DL-292-98.pdf>. Acesso em: 06 jun. 2011.
79
MXICO.
Constitucin
(1917).
Disponvel
em:
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf>. Acesso em: 16 maio 2011.
80
MXICO. Ley Minera, de 26 de junho de 1992. Disponvel em:
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/151.pdf>. Acesso em: 16 maio 2011.

53
O consentimento para pesquisa e lavra na Argentina ocorre mediante a outorgta
de ttulo duplo. No h limitao de tempo para a atividade exploratria nesse pas, j
que o prazo para concesso ideterminado, vinculado exausto da jazida.
A legislao mineral uruguaia dispe que o sistema de concesso ocorre por
meio de ttulo duplo. O prazo inicial da concesso de setenta e cinco anos, no mximo.
O sistema minerrio espanhol adota o modelo de duplo ttulo com prazo da
concesso de lavra por trinta anos.
Na Venezuela, o modelo o de concesso nica com prazo de vinte anos. Na
Guatemala, o prazo da concesso de vinte e cinco anos, com ttulo duplo.

O DIREITO MINERRIO NOS PASES AFRICANOS

A base do ordenamento jurdico-mineral dos pases africanos francfonos so os


precedentes do Direito consuetudinrio, mas tambm a legislao, herana do sistema
jurdico romano-germnico. Ambas as influncias so determinantes para a regulao
do Direito Minerrio africano, conforme aponta ELIZABETH BASTIDA81:

Frequently, the law governing the financing of mining activities


derives from the common law system that then must comply with the
mining legislation built on a civil law basis.

Fenmeno semelhante ocorre na frica do Sul, pas onde a indstria mineral


regulada por preceitos de Common Law e tambm por estatutos caractersticos de Civil
law Law, como o caso do Mineral and Petroleum Resources Development Act.
CLAIRE TUCKER e SANDRA GORE82 explicam a relao que existe entre os
dois sistemas legais e a regulao da minerao na frica do Sul:

81

BASTIDA, Elizabeth et al (Eds.). International and Comparative Mineral Law and Policy:
Trends and Prospects. The Hague: Kluwer Law International, 2005. p. 878.
82

TUCKER, Claire; GORE, Sandra. South Africa. In: FARRELL, Sean et al. Mining: the
regulation of exploration and extraction in 32 jurisdictions worldwide. London: Getting The
Deal Through, 2009. p. 122.

54
The MPRDA specifically directs that where there is a conflict between
the MPRDA and common law, the MPRDA will prevail. However, the
MPRDA does not nullify the common law.

JAZIDA E MINA
Pelo art. 4 do Cdigo de Minerao de 1967:
Considera-se jazida toda massa individualizada de substncia mineral
ou fssil, aflorando superfcie ou existente no interior da terra, e que
tenha valor econmico; e mina, a jazida em lavra, ainda que
suspensa.

E pelo art. 84:


A jazida bem imvel, distinto do solo onde se encontra, no
abrangendo a propriedade deste o minrio ou a substncia
mineral til que a constitui.

Em 1915, a chamada Lei Calgeras, Decreto 2.933, de 6/1/1915, disps:


Art. 1 Entendem-se por minas, para os efeitos desta lei, as
massas mineraes ou fosseis existentes no interior ou na superficie da
terra e que constituem jazidas naturaes das seguintes substancias:
ouro, prata, platina, mercurio, cobre, chumbo, zinco, cobalto, nickel,
bismutho, manganez, molybdenio, antimonio, arsenico, estanho,
glucinio e outros metaes raros, hulha, graphito, anthracito, lignitos,
oleos mineraes, enxofre, diamante e pedras preciosas.
1 No se consideram minas:
a) as jazidas de ferro, sal, salitre ou terras salitrosas, materiaes de
construco, crystal, amianto, kaolim, ocras, mica, turfa, adubos e
substancias congeneres, bem como as fontes mineraes;
b) as areias metalliferas ou gemmiferas no leito dos rios ou nas
alluvies superficiaes, quando seu aproveitamento fr feito em
estabelecimentos volantes ou por apparelhos rudimentares e
installaes passageiras, por uma ou duas pessoas, com a
autorizao do dono dos depositos;
c) jazidas de qualquer natureza lavradas a co aberto.
2 As jazidas a que se refere a letra c do paragrapho anterior

55
reputam-se simples pedreiras e, tanto ellas como as mencionadas
nas letras a e b do mesmo paragrapho, ficam como accessorios do
slo, sob o livre goso e disposio do proprietario deste, com as
limitaes decorrentes das regras de policia estabelecidas para as
respectivas exploraes.
3 Quaesquer duvidas relativas classificao legal de
substancias mineraes sero resolvidas pelo Governo Federal,
mediante consulta do Concelho Superior de Minas, nos termos do art.
5 desta lei.
Art. 2 A mina constitue propriedade immovel, distincta do slo,
sendo alienavel isoladamente.
Os accessorios permanentemente destinados explorao, obras
darte, construces, machinas e instrumentos, animaes e vehiculos
empregados no servio da mina, bem como o material de custeio em
deposito, so considerados immoveis.
Art. 3 Salvas as disposies desta lei, as minas se regero pelos
preceitos do direito commum.

Tambm a denominada Lei Simes Lopes o Decreto 4.265, de 15 de janeiro de


1921 regulou a propriedade e a explorao das minas:

Art. 1 As disposies desta lei so applicaveis a todas as minas


existentes no paiz, s jazidas reconhecidas ou suppostas de valor
industrial, ao conjunto de trabalhos necessarios ao seu
aproveitamento e s installaes e obras de arte, subterraneas ou
superficiaes, destinadas extraco e ao tratamento dos minereos.
Art. 2 Consideram-se minas, para os effeitos desta lei, alm das
minas propriamente ditas, as jazidas ou conceatraes naturaes,
existentes na superficie ou no interior da terra, de substancias
valiosas para a industria, exploraveis com vantagem economica,
contendo elementos metallicos, semi-metallicos, ou no
metallicos, e os respectivos minereos, os combustiveis fosseis, as
gemmas ou pedras preciosas, e outras substancias de aito valor
industrial.
Art. 3 No se consideram minas e reputam-se pedreiras as massas
rochosas que fornecem materiaes de construco, calcareos e
marmores, saibreiras, as barreiras, os depositos de areia,
pedrogulhos, ocas, turfas, kaolim, amianto, e mica, as areias de
minereo de ferro, os depositos superficiaes de sal o salitre e os
existentes em lapas e cavernas.
Tambem no se consideram minas as fontes de aguas thermaes,
gozosas, mineraes e minero-medicinaes.

56
1 A explorao das pedreiras depende exclusivamente do
proprietario do solo, e ficam apenas sujeitas s disposies de
policia e aos regulamentos locaes, quando forem exploradas a co
aberto; e s disposies de policia quanto segurana e hygiene
das minas, quando houver trabalhos subterraneos.
2 No caso de occorrerem nas pedreiras outras substancias de
valor economico, alm do das enumeradas neste artigo, a sua
explorao industrial se regular pelos preceitos desta lei. (...)
Art. 5 A mina constitue propriedade immovel, accessoria do solo,
mas distincta delle.

Pelo Cdigo de Minas de 1934:


Art. 1 Para os effeitos deste codigo ha que distinguir:
I, Jazida, isto , massa de substancias mineraes, ou fosseis,
existentes no interior ou na superficie da terra e que sejam ou
venham a ser valiosas para a industria:
II, Mina, isto , a jazida na extenso concedida, o
conjuncto dos direitos constitutivos dessa propriedade, os
effeitos da explorao e ainda o titulo e concesso que a
representam.
Art. 4 A jazida bem immovel e tida como cousa distincta e
no integrante do solo em que est encravada. Assim a
propriedade da superficie abranger a do sub-solo na forma
do direito comumm, exceptuadas, porem, as substancias
mineraes ou fosseis uteis industria.

Segundo o Cdigo de Minerao de 1940:


Art. 1 Este Cdigo define os direitos sobre as jazidas e minas,
estabelece o regime do seu aproveitamento e regula a interveno
do Estado na indstria de minerao, bem como a fiscalizao das
empresas que utilizam matria prima mineral.
1 Considera-se jazida toda massa de substncia mineral, ou fssil,
existente no interior ou na superfcie da terra e que apresente valor
para a indstria; mina, a jazida em lavra, entendido por lavra o
conjunto de operaes necessrias extrao industrial de
substncias minerais ou fsseis da jazida.
Art. 4 A jazida bem imvel, distinto e no integrante do solo. A
propriedade da superfcie abranger a do sub-solo, na forma do
direito comum, no includa, porm, nesta, a das substncias minerais
ou fsseis teis indstria.

57

O Cdigo de Minerao argentino tambm no mesmo sentido83:


ARTCULO 12- Las minas son inmuebles.
Se consideran tambin inmuebles las cosas destinadas a la explotacin con
el carcter de perpetuidad, como las construcciones, mquinas, aparatos,
instrumentos, animales y vehculos empleados en el servicio interior de la
pertenencia, sea superficial o subterrneo, y las provisiones necesarias para
la continuacin de los trabajos que se llevan en la mina, por el trmino de
CIENTO VEINTE (120) das.

MOMENTO EM QUE A JAZIDA E A MINA ENTRAM NO MUNDO JURDICO


Jazida o recurso mineral com viabilidade tcnica e exequibilidade (carter
preliminar, factvel) econmica. A jazida entra n o

mundo jurdico com a

apresentao do Relatrio Final de Pesquisa ao DNPM.


A viabilidade econmica demonstrada no Plano de Aproveitamento Econmico.
Isso significa que uma jazida, cuja existncia tenha sido demonstrada em Relatrio Final de
Pesquisa positivo, pode no apresentar viabilidade econmica ou viabilidade ambiental, no
se transformando em mina.
No sistema minerrio brasileiro, todo o regime jurdico-minerrio gira em funo de
tornar possvel a formao da mina, que conceituada como o recurso mineral tcnico,
econmico e ambientalmente vivel (equivalente reserva). Em outras palavras, o recurso
mineral que pode ser lavrado, transformado em dinheiro.
Imagine-se uma grande reserva de ouro nas profundezas abissais. Nada vale, diante
da impossibilidade de retir-la.
Do mesmo modo, um mineral para o qual no h tecnologia de
beneficiamento. Ou um minrio cujo preo de venda seja inferior ao custo de extrao e
beneficiamento. O mesmo ocorre com um recurso mineral em Unidade de Conservao
Ambiental de proteo integral. At que o obstculo seja removido, esse recurso mineral
no pode ser lavrado.
Enquanto no se conjugarem concomitantemente os trs atributos viabilidade
83

ARGENTINA. Decreto n. 456, com modificaes da Lei n. 25.225, de 1995. Disponvel


em: <http://www.mineria.gov.ar/codigominero-completo.htm>. Acesso em: 06 maio 2010.

58
tcnica, viabilidade econmica e viabilidade ambiental , no se configura a existncia do
recurso mineral ou mina. Entende-se por mina, ento, a jazida que alcanou a fase jurdica
de lavra; no

depende do incio das atividades fsicas, tpicas de lavra, para

caracterizar-se como mina.84


Em razo desses atributos, a mina entra para o mundo jurdico com a publicao
da Portaria de Lavra (ou ttulo equivalente nos demais regimes), ocasio em que o
empreendimento j ter, pelo menos, a Licena Prvia, que o ato administrativo que
certifica sua viabilidade ambiental.
Uma vez demonstrada a existncia da mina, esses atributos podem ser suspensos
temporariamente, sem que se desconfigure esse s e u status. Exemplo disso a
inviabilidade econmica ou inviabilidade tcnica temporria, que pode levar suspenso da
Lavra (CM, art. 58).
Com o licenciamento ambiental (ou a declarao estatal de sua desnecessidade,
como nos casos dos Estados que emitem Autorizaes Ambientais de Funcionamento
para determinadas atividades), completa-se o ciclo.
Apesar de o Cdigo de Minerao ter como objetivo proporcionar a formao da
mina, isso no significa que o Requerimento de Pesquisa, marcado com Certido de
Prioridade, e o Consentimento para Pesquisa sejam destitudos de importncia. Ambos
so considerados bens com atributos jurdicos e expresso econmica prprios,
especficos dos direitos minerrios.

DIREITO DE PRIORIDADE
Considera-se prioridade a precedncia do requerimento vlido para o exerccio da
atividade mineral. necessrio que este pedido tenha possibilidade de desenvolvimento
vlido e regular, e que seja formulado por quem rena condies para obt-lo. Considerase vlido, para efeito de marcar prioridade, o requerimento pleiteado em rea livre e no
indeferido de plano.
Requerimento com falha que o sujeite ao Indeferimento de Plano no marca
prioridade nem onera a rea.

84

Mas a licena ambiental no requisito de validade para o Requerimento de Lavra.

59
Com a precedncia do protocolo, nasce para o minerador a presuno de prioridade.
Aps a anlise de cumprimento dos requisitos do art. 16 do Cdigo de Minerao que a
prioridade se confirma.85
Formam a base de sustentao de todo o sistema jurdico-minerrio brasileiro: a
separao do subsolo das riquezas minerais que contiver o Direito de Prioridade86, o controle
da Unio sobre os recursos e jazidas minerais, a obrigatoriedade do consentimento, a
propriedade do produto mineral pelo minerador e a natureza vinculada dos atos
administrativos minerrios.
Destes, dois se destacam para proteger o minerador e a moralidade
administrativa: o Princpio da prioridade e o da obrigatoriedade do consentimento so o
ncleo do sistema jurdico-minerrio. O primeiro oferece igualdade de tratamento entre
os particulares; o segundo impede a discricionariedade administrativa. Resumindo, a
Unio obrigada a consentir a atividade mineral sobre determinada rea quele que
primeiro a requerer regularmente.
Se o Consentimento para Pesquisa for negado, aps obtida a prioridade em
procedimento regular, haver, nas palavras de ALFREDO DE ALMEIDA PAIVA, um ato
indevido, por configurar um facere quod non debeatur; e se houver omisso ou inrcia do
Poder Pblico, o seu non facere debeatur no ter o condo de fazer desaparecer o
direito subjetivo preexistente, porque, para a Administrao, o dever de conceder o
Consentimento para Pesquisa vnculo obrigacional87.
O Consentimento para Lavra decorre de uma srie de atos que se sucedem a partir do
protocolo do requerimento prioritrio. No se trata de expectativa de direito, porque basta
um requerimento correto em rea livre, que no depende de qualquer anlise subjetiva da
Administrao para aperfeioar-se. Com o protocolo prioritrio, tem-se como adquirido o
direito pesquisa e futura lavra, nas condies do Cdigo, que passa a integrar o
patrimnio do minerador.
Essa distino tambm feita no mbito do MME:
Parecer CJ/MME 1.438/81: No lcito conferir-se a prioridade ao requerimento de
registro de licena que no esteja instrudo com todos os elementos essenciais de informao e
prova, principalmente em detrimento a direitos de terceiros que cumpriram todas as
exigncias preestabelecidas (Coletnea MME 1/101).
86
Decreto-Lei n. 1.985/40, art. 27: O pedido de pesquisa assegura a prioridade para a
sua obteno (...).
87
PAIVA, Alfredo de Almeida, RDA 90/1.
85

60

No poderia ser outra a interpretao da regra posta na letra a do


art. 11 do Cdigo de Minerao. Ao emprestar ao requerimento
primeiro formulado a condio de direito de prioridade obteno
da autorizao de pesquisa, quis o legislador, indubitavelmente,
conferir ao requerente um bem de expresso econmica. Com essa
caracterstica, esse direito
de prioridade integra-se ao
patrimnio do interessado. De outra parte, se no dado ao rgo
do Poder concedente, recusar a autorizao requerida, a menos que
demonstre a inconvenincia da outorga, por razes de interesse
pblico, no havia razo que justificasse a impossibilidade de
transferncia desse direito. Alis, a s circunstncia de a lei
classific-lo como tal implica, necessariamente, a possibilidade de o
seu titular dele livremente dispor, cedendo-o ou transferindo-o,
mediante prvia anuncia do Poder concedente, nica exigncia
imposta pela C o n s t i t u i o (art. 176, 3). E esse entendimento
no se invalida, mesmo depois da nova redao dada ao art. 22 do
Cdigo de Minerao, pela lei n. 9.341/96, j referida. (Parecer
CONJUR/MME n. 062/97).

Com o protocolo do requerimento, o minerador adquire interesse em proteger o


solo e o subsolo da rea pretendida, bem como aquelas que possam estar vinculadas ao
direito minerrio pretendido. Em razo disso, poder mover aes para impedir lavra
clandestina, como tambm impedir esbulhos e invases da superfcie, j que esses atos
prejudicaro futuros trabalhos de pesquisa ou lavra, e podero aumentar as despesas
com indenizaes ou recuperao ambiental, s quais o minerador no deu causa.
O minerador munido do Requerimento de Pesquisa marcado com a Prioridade
tem legitimidade e interesse para proteger o solo e subsolo vinculado ao seu Requerimento
de Pesquisa, mesmo antes da outorga do Alvar de Pesquisa. O mesmo princpio vale
para outros regimes minerrios.
Esta orientao est presente no Tribunal de Justia de Minas Gerais, a exemplo do
que foi decidido na Apelao 69.284: A existncia de um processo administrativo, em
que o promovente da prova antecipada se achava prestes a obter o alvar de pesquisa no
local no qual se afirmava que os requeridos desenvolviam a atividade minerria ilcita,
mais que suficiente para justificar a medida pleiteada88. Nessas circunstncias, cabe a
medida para, inclusive, obter a desocupao da rea em casos de lavra clandestina.
O Direito de Prioridade absoluto e no pode ser flexibilizado. O no
88

Relator, Des. Humberto Theodoro Jnior, j. em 26/12/85.

61
reconhecimento dessa rigidez c contrariaria o Cdigo de Minerao, abalaria todo o sistema
jurdico que sustenta a atividade mineral h dcadas e, consequentemente, geraria insegurana
indesejvel.
Nesse mesmo vis, leciona SAMUEL LIRA OVALLE89:

Del derecho del Estado sobre las minas deriva el derecho de los
particulares que permite el aprovechamiento de esta riqueza y por las
caractersticas que la legislacin, segn hemos visto, le ha asignado a
uno y otro, se va perfilando un derecho del Estado que slo puede
entenderse como absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible en
funcin de ser un dominio especial, que no tiene los caracteres
propios de un derecho patrimonial como lo concibe nuestra
legislacin civil; en tanto que en el derecho real emanado de la
concesin sobre las minas advertimos tales semejanzas o
aproximaciones al derecho de propiedad que, aunque sin serlo
propiamente tal, se reviste de la seguridad y solidez que le son
caractersticos.

E prossegue, reforando a importncia de se garantir o Direito de Prioridade:


Desde muy antiguo ha existido la preocupacin por el fomento de la
investigacin minera y ella se ha expresado en el importante estmulo
para impulsar los descubrimientos mineros, que significa asegurarle
a su descubridor el yacimiento que ha puesto de manifiesto.90

O Cdigo de Minerao argentino tambm assegura, no artigo 6091, o Direito de


Prioridade quele que primeiro apresentar o requerimento, sempre que a prioridade no
resultar de dolo ou fraude.92
Vrios pases tratam do Direito de Prioridade em suas respectivas legislaes
minerais:
Cdigo de Minerao do Estado de Victoria93, na Austrlia:
89

OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. Santiago: Jurdica de Chile, 2007.
p.43.
90
OVALLE, Samuel Lira. Curso de Derecho de Minera. Santiago: Jurdica de Chile, 2007. p.
59.
91
Articulo 60. Es primer descubridor el que primero solicita el registro, siempre que la prioridad
de la presentacin no resulte de dolo o fraude. In: ARGENTINA. Decreto n. 456, com
modificaes
da
Lei
n.
25.225,
de
1995.
Disponvel
em:
<http://www.mineria.gov.ar/codigominero-completo.htm>. Acesso em: 06 maio 2010.
92
O que no constitui novidade, porque vcios de consentimento viciam o ato jurdico.

62

23. Priority of applications


(1) If more than one application for a licence in respect of the same
land is received on the same day, the Minister must assign an order of
priority to those applications
(2) The Minister must assign the highest priority to the application
that he or she believes will best further the objectives of this Act after
considering.
(a) The relative merits of the applications; and
(b) The likely ability of each applicant to meet the requirements
specified in section 15(6).
(3) Once an application has been assigned the highest priority, any
further assessment of the application must be made without regard to
anything contained in applications having a lower priority.

Cdigo de Minerao do Chile94:


Artculo 41. Tendr preferencia para constituir la pertenencia quien
primero presente la manifestacin. Cuando sta se haga en uso del
derecho que otorga una concesin de explotacin vigente se
expresar as en la manifestacin, y slo en tal caso se tendr como
fecha de presentacin de ella la del pedimento respectivo. Al titular de
la manifestacin que primero haya sido presentada, o de la
manifestacin que se tenga por presentada primero, se le presumir
descubridor, salvo que haya habido fuerza o dolo para anticiparse a
presentar pedimento o manifestacin o para retardar la presentacin
del que realmente descubri primero. Si una persona presenta
pedimento o manifestacin sobre terrenos respecto de los cuales
ejecuta trabajos de minera por orden o encargo de otra, la
presentacin se entender hecha por sta. Igual efecto se producir
en favor del que realmente descubri primero, cuando se haya usado
la fuerza o el dolo a que se refiere el inciso anterior.
Artculo 53. Desde el momento de la inscripcin del pedimento su
titular podr efectuar todos los trabajos necesarios para constituir la
concesin de exploracin. Desde el momento de la inscripcin de la
manifestacin su titular podr efectuar todos los trabajos necesarios
para reconocer la mina y para constituir la pertenencia. Si con motivo
de esos trabajos necesita arrancar sustancias concesibles, se har
dueo de ellas.
93

VICTORIA. Mineral Resources (Sustainable Development) Act, de 1990. Disponvel em:


<http://www.austlii.edu.au/au/legis/vic/consol_act/mrda1990432/>. Acesso em: 06 maio 2011.
94
CHILE. Lei n. 18.248, de 1983. Disponvel em: <http://www.minmineria.gob.cl/574/articles5761_recurso_1.pdf>. Acesso em: 06 maio 2011.

63

Cdigo de Minerao da Espanha95:


Artculo 41. La prioridad para la tramitacin de los permisos de
exploracin se determinar por el orden de presentacin de las
solicitudes.

Cdigo de Minerao da Finlndia96:

Chapter 2. 7.
1. A person eligible to claim shall have the right to reserve for himself
priority to claim any mineral deposit within a stated area of up to 9
square kilometers (reservation) by making a notice of reservation to
the register office of the locality where the deposit lies. The name,
occupation and address, and the report shall include the applicant
geographical location of the reservation shall be specified. The
location and boundaries of the district shall be marked out on the map
to be appended to the notice so clearly that uncertainty regarding
them cannot arise. The register office shall within 7 days of the
handing in of the notice forward the same to the Ministry of Trade and
Industry.
4. The reservation shall be valid until the prospecting license is
applied for on the basis of the priority acquired through the
reservation, not more, however, than one year from the day on which
the notice of reservation was made to the register office. The Ministry
of Trade and Industry shall nevertheless have discretion to fix as the
reservation period 4 months if it finds, in view of the large number of
reservations or for some other reason, that the reserver has neither
preconditions nor obviously even intention to carry out any serious
preliminary studies regarding the reservations.

A Ley Minera97 regula o Direito de Prioridade no Mxico:


Artculo 13. Las concesiones y las asignaciones mineras se otorgarn
sobre terreno libre al primer solicitante en tiempo de un lote minero,

95

ESPAA. Lei 22, de 21 de julho de 1973. Ley de Minas. Disponvel em:


<http://www.mityc.es/energia/mineria/Mineria/Legislacion/Legislacion/Ley22_73Minas.pdf>.
Acesso em: 06 maio 2011.
96
FINLAND. Mining Act, de 17 de setembro de
1965. Disponvel em:
<http://en.gtk.fi/ExplorationFinland/MiningLegislation/finmining>. Acesso em: 06 maio 2011.
97
MXICO. Ley Minera, de 26 de junho de 1992. Disponvel em:
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/151.pdf>. Acesso em: 06 maio 2011.

64
siempre que se cumplan las condiciones y requisitos que establecen la
presente Ley y su Reglamento. ().
En el caso de asignaciones que se cancelen o de las zonas de reservas
mineras cuya desincorporacin se decrete, las concesiones mineras se
podrn otorgar mediante concurso, antes de que se declare la libertad
del terreno.
Solamente podrn incorporarse a reservas mineras zonas cuya
exploracin haya sido realizada previamente por el Servicio
Geolgico Mexicano mediante asignacin, se justifique su
incorporacin con base en el potencial minero de la zona,
determinado mediante obras y trabajos de exploracin a semidetalle,
y se acredite la causa de utilidad pblica o se trate de minerales o
sustancias considerados dentro de las reas estratgicas a cargo del
Estado.

O Minerals Act da Sucia98 diferencia o Direito de Prioridade para o momento


da concesso de pesquisa e para o momento da lavra:

Chapter 2. Exploration permit.


Precedence in the case of competition.
Section 3. If there are several applications for exploration permits
within the same area under this Act or for a concession under the
Certain Peat Deposits Act (1985:620), the applicant who first
submitted an application shall have precedence. If applications are
received on the same day, the applicants shall have equal rights in
respect of the area which they have in common.
Section 4. If a person holds an exploration permit or an exploitation
concession under this Act or a concession under the Act (1985:620)
concerning Certain Peat Deposits within an area, no other person
may be granted an exploration permit for the same mineral within this
area. If special reasons apply, some other person may be granted an
exploration permit within the area for minerals not covered by the
permit or the concession.

Chapter 4. Exploitation Concession.


Precedence in the case of competition etc.
Section 3. If there are several applications for a concession within the
same area and more than one person can be taken into consideration
under Section 2, the person who holds an exploration permit within
98

SUCIA.
Minerals
Act,
de
1992.
Disponvel
<http://www.mbendi.com/indy/ming/eu/ss/p0010.htm>. Acesso em: 10 maio 2011.

em:

65
the area for a mineral which is covered by his application for a
concession shall have precedence.
If none of the applicants holds an exploration permit, the applicant
who has carried out appropiate exploration work within the area shall
have precedence. Otherwise the applicant who first submitted an
application shall have precedence. If the applications are received on
the same day, the applicants shall have equal right to share in the
concession.
Section 4. If a person holds an exploration permit or an exploitation
concession within an area under this Act or a concession under the
Certain Peat Deposits Act (1985:620) nobody else can be granted a
concession for the same mineral within this area. If special reasons
apply, another person may be granted a concession within the area
for minerals which are not covered by the permit or the concession.

Algumas legislaes abordam de forma pormenorizada o direito de prioridade,


prevendo casusmos relacionados definio da precedncia entre requerimentos de
direitos minerrios. A ttulo de exemplo, do soluo para quando mais de um
requerimento apresentado para a mesma rea com pequena diferena de tempo.
O Mines and Minerals Act99 da ndia traz interessante dispositivo a esse
respeito:

11. Preferential right of certain persons


(1) Where a reconnaissance permit or prospecting licence has been
granted in respect of any land, the permit holder or the licensee shall
have a preferential right for obtaining a prospecting licence or mining
lease, as the case may be, in respect of that land over any other
person:
Provided that the State Government is satisfied that the permit holder
or the licensee, as the case may be,
(a) has undertaken reconnaissance operations or prospecting
operations, as the case may be, to establish mineral resources in such
land;
(b) has not committed any breach of the terms and conditions of the
reconnaissance permit or the prospecting licence;
(c) has not become ineligible under the provisions of this Act; and

99

INDIA. Mines and Minerals (Development and Regulation) Act, de 1957. Disponvel em:
<http://mines.nic.in/mmrd.html>. Acesso em: 06 maio 2011.

66
(d) has not failed to apply for grant of prospecting licence or mining
lease, as the case may be, within three months after the expiry of
reconnaissance permit or prospecting licence, as the case may be, or
within such further period, as may be extended by the said
Government.
(2) Subject to the provisions of sub-section (1), where the State
Government has not notified in the Official Gazette the area for grant
of reconnaissance permit or prospecting licence or mining lease, as
the case may be, and two or more persons have applied for a
reconnaissance permit, prospecting licence or a mining lease in
respect of any land in such area, the applicant whose application was
received earlier, shall have the preferential right to be considered for
grant of reconnaissance permit, prospecting licence or mining lease,
as the case may be, over the applicant whose application was received
later:
Provided that where an area is available for grant of reconnaissance
permit, prospecting licence or mining lease, as the case may be, and
the State Government has invited applications by notification in the
Official Gazette for grant of such permit, licence or lease, all the
applications received during the period sepcified in such notification
and the applications which had been received prior to the publication
of such notification in respect of the lands within such area and had
not been disposed of, shall be deemed to have been received on the
same day for the purposes of assigning priority under this sub-section:
Provided further that where any such applications are received on the
same day, the State Government, after taking into consideration the
matter specified in sub-section (3), may grant the reconnaissance
permit, prospecting licence or mining lease, as the case may be, to
such one of the applications as it may deem fit.
(3) The matters referred to in sub-section (2) are the following:
(a) any special knowledge of, or experience in, reconnaissance
operations, prospecting operations or mining operations, as the case
may be, possessed by the applicant;
(b) the financial resources of the applicant;
(c) the nature and quality of the technical staff employed or to be
employed by the applicant;
(d) the investment which the applicant proposes to make in the mines
and in the industry based on the minerals;
(e) such other matters as may be prescribed.
(4) Subject to the provisions of sub-section (1), where the State
Government notifies in the Official Gazette an area for grant of
reconnaissance permit, prospecting licence or mining lease, as the
case may be , all the applications received during the period as
specified in such notification, which shall not be less than thirty days,

67
shall be considered simultaneously as if all such applications have
been received on the same day and the State Government, after taking
into consideration the matters specified in sub-section (3), may grant
the reconnaissance permit, prospecting licence or mining lease, as the
case may be, to such one of the applicants as it may deem fit.
(5) Notwithstanding anything contained in sub-section (2), but subject
to the provisions of sub-section (1), the State Government may, for
any special reasons to be recorded, grant a reconnaissance permit,
prospecting licence or mining lease, as the case may be, to an
applicant whose application was received later in preference to an
application whose application was received earlier:
Provided that in respect of minerals specified in the First Schedule,
prior approval of the Central Government shall be obtained before
passing any order under this sub-section.

O Cdigo de Minas de Moambique dispe:


Artigo 10 (Prioridade sobre a rea requerida):
Sem prejuzo do disposto no nmero 2 do Artigo 13 da Lei de Minas,
o direito de preferncia ao ttulo mineiro requerido dado pela
prioridade da submisso na Direco Nacional de Minas ou na
Direco Provincial onde for formulado o pedido, de acordo com os
requisitos estabelecidos para cada ttulo mineiro.
Da submisso do pedido, ser lavrado termo assinado pelo
interessado ou pelo representante legal, em livro prprio existente no
local da entrega do pedido, devendo designar-se no termo, o dia e
hora precisa da entrada do pedido.
Os pedidos recebidos no intervalo de uma hora, para uma rea livre
resultante de ttulo mineiro caducado, cancelado ou revogado, gozam
da mesma prioridade.
Em caso de sobreposio de rea para dois ou mais pedidos
recebidos dentro da mesma hora, os requerentes sero do facto
informados e convidados a concurso para a outorga da rea com
sobreposio.

O Cdigo de Minerao da Nigria prev:


Article 8. (1) Where several applications are received on the same
area or for overlapping areas from two or more persons on the same
business day the application which is first received in the proper form
shall be deemed to have priority over the others.

68
(2) The criteria of first come, first served, as evidenced by registration
with the issuing authority according to an established procedure,
which in the case of the Mining Cadastre Office shall be registration
in the Priority Register established by this Act, shall be strictly
applied by the Mining Cadastre Office in case of competing
applications for the same exclusive area.
(3) The Mining Cadastre Office shall provide a receipt to an applicant
for Mineral title evidencing: (I) all documents and fees received from
the applicant in respect to the application; and (II) the date and time
of the application.
Article 22. (1) The use of land for mining operations shall have a
priority over other uses of land and be considered for the purposes of
access, use and occupation of land for mining operations as
constituting an overriding public interest within the meaning of the
Land Use Act.
(2) In the event that a mining lease, a small scale mining lease or a
quarry lease is granted over land subject to an existing and valid
statutory or costumary right of occupancy, the Governor of the state
within which such rights are granted shall within sixty days of such
grant or declaration revoke such right of occupancy in accordance
with the provisons of section 28 of the Land Use Act.

prncpiprnc
CONSENTIMENTO PARA PESQUISA
A denominao autorizao imprpria para designar a natureza do Direito
Minerrio que outorga o consentimento para realizar a pesquisa mineral, porque gera
confuso com o conceito clssico de autorizao do Direito Administrativo. Melhor
utilizar a expresso Consentimento para Pesquisa Mineral. A expresso Autorizao
para Pesquisa poderia ser mantida, se ficar bem claro que essa autorizao para
pesquisa mineral constitui instituto jurdico novo, com atributos prprios.100
A apelao em mandado de segurana n 87945101, julgada pelo Tribunal
Regional Federal do Rio Grande do Norte, reflete o entendimento dos tribunais a
respeito do ato administrativo equivocadamente denominado como autorizao de
pesquisa:

100

A histria da evoluo do Direito mostra vrios institutos que nasceram empacotados em


conceitos preexistentes e ganharam autonomia. Um bom exemplo so os shopping centers.
101
BRASIL. Tribunal Regional Federal (5. Regio). Apelao em mandado de segurana n.
87945 RN. Relator: Des. Francisco Wildo. 9 de setembro de 2004. Disponvel em:
<http://www.trf5.jus.br>. Acesso em: 29 abr. 2011.

69
Ademais, frise-se, o fato de que apesar de se chamar autorizao de
pesquisa, referido ato em nada se assemelha a um ato precrio da
Administrao, ante as disposies do art. 22 do Cdigo de Minerao,
destacando-se que obrigatria a outorga da autorizao de pesquisa e
futura lavra ao requerente, desde que cumpridas as formalidades e
ressalvadas as excees do Cdigo. (...).
Nesse sentido que A autorizao de pesquisa mineral ato
administrativo vinculado, para o qual no est reservada qualquer
discricionariedade. Firmada a prioridade pela procedncia do protocolo do
requerimento, sem indeferimento de plano, o minerador adquire o direito
obteno do ttulo minerrio, desde que cumpra as determinaes legais.
(...) No h margem de opo ao DNPM, cuja atuao se resume no estrito
cumprimento do cdigo de Minerao. (...).
A natureza vinculada da autorizao para a pesquisa somente corrobora a
tese de que o alvar est diretamente fundamentado nas disposies
vigentes poca de sua concesso, no se podendo admitir que os requisitos
que permitiram sua concesso sejam modificados por lei posterior, tendo em
vista ter se esgotado o fenmeno jurisdicizante, ocorrendo a formao do
fato jurdico com a concesso do alvar de autorizao.

Trata-se de um direito-dever do minerador, com prazo definido para concluso,


razo pela qual se impe Administrao Pblica fornecer mecanismos e instrumentos,
para que possa ser exercido.
O ato administrativo indevidamente denominado de autorizao de pesquisa
mineral nada tem de discricionrio e precrio. ato administrativo vinculado, para o
qual no est reservada Administrao qualquer discricionariedade. A utilizao
indevida do vocbulo autorizao tem sido causa de equvocos, e a Administrao
aproveita para tentar atuar segundo uma discricionariedade que no existe.
Ainda sobre a Autorizao de Pesquisa ser um ato vinculado, e no
discricionrio e precrio, conceito consagrado dentro do Direito Administrativo, o
Tribunal

Federal

Regional

da
o

Regio

manifestou-se,

Apelao/Reexame Necessrio n 2004.01.00.005501-0/MG

102

recentemente,

na

, da seguinte forma:

(...) 2. Cumpridas as exigncias legais e respeitado o direito de


prioridade, a Autarquia outorga parte interessada o alvar de
102

BRASIL. Tribunal Regional Federal (1. Regio). Apelao/Reexame Necessrio no


004.01.00.005501-0 MG. Relator: Juiz Federal Wilson de Souza. 20 de maro 2012.
Disponvel
em:
http://www.trf1.jus.br/Processos/JurisprudenciaOracle/jurisprudencia.php.
Acesso em: 29 abr. 2011.

70
pesquisa mineral, no atuando com discricionariedade, mas sim
vinculada lei. A autorizao de pesquisa consiste em ttulo
autorizativo permissivo para as atividades de anlise e estudo da rea
em que se pretende lavrar, sendo entendida como a (...) execuo
dos trabalhos necessrios definio da jazida, sua avaliao e a
determinao da exeqibilidade do seu aproveitamento econmico,
conforme disposto no art. 14 do Cdigo de Minerao, sob a
responsabilidade de profissional habilitado. (...)

Firmada a prioridade pela procedncia do protocolo do requerimento, sem


indeferimento de plano, o minerador adquire o direito obteno do ttulo minerrio,
bastando sua vontade de cumprir as determinaes do Cdigo, sem depender de
nenhuma avaliao subjetiva do DNPM. A partir do Requerimento de Pesquisa regular,
forma-se um conjunto de atos administrativos sucessivos, relacionados e dependentes
entre si, objetivando uma finalidade nica, que formar a mina, trazendo para a
sociedade todos os benefcios consequentes. No h margem de opo ao DNPM, cuja
atuao se resume no estrito cumprimento do Cdigo de Minerao.
Na opinio de ELIAS BEDRAN103, o Consentimento para Pesquisa no uma
expectativa de direito, porque j cria para o seu titular um direito distinto da jazida,
independente da propriedade do solo, de natureza jurdica diversa e valor econmico
prprio.
Para o Direito Minerrio, o Consentimento para Pesquisa Mineral significa o
consentimento da Unio, por intermdio de seu rgo competente, para execuo dos
trabalhos destinados ao descobrimento da concentrao de substncia mineral e
avaliao do seu potencial econmico. Na mesma direo, THEMSTOCLES
CAVALCANTI104 entende que os vocbulos so usados lato sensu pelas leis
minerrias, para designar a outorga do direito de explorar os recursos minerais.
Alm de todos os fundamentos jurdicos que por si ss se sustentam, h outro
irrefutvel: nenhuma empresa, em nenhuma parte do globo, investiria milhes de
dlares num empreendimento sustentado em um ato administrativo discricionrio e
precrio.

103

BEDRAN, Elias. A minerao Luz do Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Alba, 1957. v. 1.
p. 165.
104
CALVACANTI, Themstocles. Tratado de Direito Administrativo. 3 Ed. Rio de Janeiro:
Livraria Freitas Bastos, 1956.

71
O Consentimento para Pesquisa tem expresso econmica prpria e incorpora-se
ao patrimnio do minerador. Tendo valor econmico mensurvel e definido, merece
proteo do art. 5, incisos XXII, XXIV, XXXVI e LIV, da Constituio Federal.
A doutrina argentina compartilha do mesmo entendimento, ao afirmar que:

La concesin minera, que, desde el dominio eminente del Estado,


otorga a la persona, sea fsica o jurdica, la propiedad del yacimiento,
concede, sin embargo, una propiedad particular, un derecho de
propiedad tpicamente minero, una propiedad especial, que se
encuentra regida por los mismos principios que la propiedad comn y
tiene proteccin constitucional en el art. 17, CN.105

JUAN LUIS OSSA BULNES106 refora que as concesses, no Chile, so atos


vinculados que no comportam qualquer discricionariedade da Administrao:

Pues bien, en los preceptos que siguen a aqul, el constituyente


dispuso que esas concesiones mineras:

a)

Se constituyen siempre por resolucin judicial, lo cual descarta


la discrecionalidad propia de la concesin administrativa e implica
que ellas no pueden ser denegadas si el interesado satisface los
requisitos legales, objetivos e impersonales, del caso (art. 19 N 24
incs. 7 y 8);

Ainda que se admita a continuidade do uso do vocbulo autorizao, por fora


do hbito, h necessidade de se entender que se trata de uma autorizao mineral com
atributos prprios, e no de uma autorizao clssica do Direito Administrativo.

CONSENTIMENTO PARA LAVRA

O termo concesso inadequado para designar o consentimento da Unio ao


minerador para lavrar as minas, porque confunde este ato administrativo mineral, de
natureza especial e dotado de atributos especficos, com as concesses clssicas de
105

SODERO, Bladimiro J.C. Cdigo de Minera de la Repblica Argentina. Buenos Aires:


Depalma, 2001. p. 46.
106
BULNES, Juan Luis Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de
Chile, 2007. tomo 1. p. 63.

72
Direito Administrativo. Melhor seria ter o legislador adotado a expresso
Consentimento para Lavra, criando terminologia prpria para designar esse ato
administrativo de natureza mineral. Ainda que se admita manter o vocbulo concesso,
h necessidade de formar a expresso Concesso de Lavra, reconhecemdo seus
atributos prprios e especficos de ato administrativo minerrio, que o diferenciam da
concesso clssica do Direito Administrativo.
Essa distino terminolgica encontrada na legislao mineral de vrios pases.
JUAN LUIS OSSA BULNES107 esclarece sua aplicao no Direito chileno:

Del conjunto de caractersticas que hemos reseado queda claro que


la concesin minera conforma un derecho real especial, que se
diferencia ntidamente de la concesin en general y de la concesin
administrativa en particular, y otorga a su titular la seguridad y la
estabilidad jurdicas que le son indispensables.
De partida, como hemos visto, su origen no es administrativo sino
judicial, y el acto que la constituye no es discrecional, intuitu
personae ni revocable. Por otra parte, la concesin minera tampoco
es precaria, como lo seala desde luego la propia Constitucin: a) Al
distinguir entre esta concesin y la administrativa, y contemplar
nicamente la revocabilidad de la segunda (art. 19. n. 24. inc. 10); b)
Al entregar a la Ley Orgnica la facultad de regular su duracin,
derechos y obligaciones (art. 19. n. 24. inc. 7), implicando con ello
que esta concesin caduca o se extingue slo por causales
preestablecidas en la ley, y por lo tanto objetivos e impersonales; c)
Al disponer, a propsito del amparo, que las causales de caducidad
para el caso de incumplimiento o de simple extincin del domnio
sobre esta concesin deben estar establecidas junto con los efectos
de esas causales al momento de otorgarse la concesin (mismo
inciso); d) Al agregar, en fin, que ser de competencia exclusiva de
los tribunales ordinarios de justicia declarar la extincin de estas
concesiones, y que las controversias que se produzcan respecto de la
caducidad o extincin del dominio sobre la concesin sern resueltas
por ellos (art. 19. n. 24. inc. 8). Por ltimo, tocante a la concesin
minera de explotacin, o pertencenia, cabe aadir que su duracin
indefinida es otro elemento que la diferencia de la concesin comn,
que generalmente es temporal.

O ato administrativo denominado concesso de lavra a partir daqui


denominado Consentimento para Lavra um ato administrativo que nasce a partir de
107

BULNES, Juan Luis Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de
Chile, 2007. tomo 1. p. 130.

73
um processo administrativo de outorga, que incorpora um direito real, por meio do qual
a Unio consente ao minerador o direito de aproveitar industrialmente suas reservas
minerais108. O processo administrativo de outorga contm uma caracterstica relevante:
gera efeitos e direitos subjetivos e obrigaes para o minerador e para a Unio. De um
lado, o direito-dever de lavrar; de outro, o direito de exigir a atividade de lavra e a
obrigao de criar mecanismos que possibilitem a atividade mineral sem embaraos.109
Ambos, Unio e minerador, tm objetivos comuns, atuam como parceiros
especiais, a partir do comando constitucional, e esto vinculados ao Cdigo de
Minerao.
A Concesso para Lavra, segundo HELY LOPES MEIRELLES,110 desde sua
outorga:
Erige-se numa verdadeira property, como considerada no Direito
anglo-saxo (Cf. FREUND, Ernest. Administrative Powers over
Persons and Property, 1928. p.89 e seg.), com valor econmico
proporcional ao da jazida, uma vez que tal concesso faculta a
explorao do minrio pelo concessionrio, at o exaurimento da
mina, e alienvel e transmissvel a terceiros que satisfaam as
exigncias legais e regulamentares da minerao (Cdigo de
Minerao, art. 55; Reg., art. 59). O ttulo de concesso de lavra ,
pois, um bem jurdico negocivel como qualquer outro, apenas sujeito
s formalidades da legislao minerria do Pas. O seu valor
econmico integra-se ao patrimnio do titular e comercivel como
os demais bens particulares. Da por que, toda vez que a Unio
suprime ou restringe a concesso, fora dos casos de caducidade
previstos no Cdigo de Minerao (arts. 63, III, e 65; arts. 64, 99,
111 e 102), fica obrigada a indenizar o concessionrio da lavra.

Prossegue o autor:
O ato administrativo negocial atti amministrativi negoziali, dos
italianos; acto administrativo, negocio jurdico, dos Espanhis;
Rechtsgeschaeftliche Verwaltungsakte, dos alemes gera direitos e
obrigaes recprocas entre partes, oponveis a terceiros que
pretendam desconhec-los ou neg-los. A propsito, j escrevemos em
108

A natureza real do Consentimento para Lavra constitui regra geral entre as legislaes
minerais estrangeiras.
109
Apenas dar um exemplo de norma interessante em pas distante, o Cdigo de Minerao da
China dispe *
Verificar redao desta nota de rodap pintada. Aqui no Brasil, alm de o
Poder Pblico no auxiliar, ainda atrapalha.
110
MEIRELLES, Hely Lopes. Revista de Direito Administrativo 109/283.

74
estudo anterior que tais atos contm uma declarao de vontade da
Administrao, apta a concretizar determinado negcio jurdico ou a
outorgar certa faculdade ao particular, nas condies impostas ou
consentidas pelo Poder Pblico (Cf. nosso Direito Administrativo
Brasileiro, 1966. p.194 e seg. No mesmo sentido, confira: Fragola,
Umberto. Gli Atti Amministrativi, 1952. p.89; Diez, Manoel Maria. El
Acto Administrativo, 1956. p.92 e seg.; Giese, Friedrich. Allgemaines
Verwaltungsrecht, 1952. p.84 e seg.). exatamente o contedo do
decreto de concesso de lavra111 que outorga ao particular a
faculdade de explorar a jazida pesquisada e garante-lhe a posse da
mina para os fins concedidos (Cdigo de Minerao, arts. 43 a 50 e
Reg., arts. 53 a 65).

A concesso de lavra no se confunde com as concesses clssicas de Direito


Administrativo. No acordo nem contrato administrativo. Tambm no realizado
intuitu personae, porque a Unio no pode escolher a quem outorg-la.112 No depende
de licitao e no tem prazo determinado. atividade econmica, industrial e extrativa.
No servio pblico, porque no deve ser executado pela Administrao, mas
por empresa brasileira, conforme preceitua a Constituio, at porque o art. 173, caput,
da Constituio Federal113 veda Unio a explorao direta de atividade econmica,
exceto em situaes expressamente previstas na Constituio.
Nesse sentido, afiana BLADIMIRO J.C SODERO114:

Por ltimo, diremos que la concesin minera no es una concesin


administrativa, siguiendo la clsica definicin de Bielsa sobre la
concesin de servicios pblicos, la cual define como el acto
admnistrativo por el cual se le atribuye a una persona, con el fin de
que ella gestione o realice el servicio plbico, determinado poder de
obrar sobre una manifestacin de la administracin pblica.

111

Atualmente, o Direito outorgado por uma Portaria de Lavra do Ministrio de Minas e


Energia.
112
O direito minerrio ser outorgado quele que primeiro requerer regularmente sobre
determinada rea.
113
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de
atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da
segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. In: BRASIL.
Constituio
(1988).
Disponvel
em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao_compilado.htm>.
Acesso em: 03 maio 2011.
114
SODERO, Bladimiro J.C. Cdigo de Minera de la Repblica Argentina. Buenos Aires:
Depalma, 2001. p. 13.

75
Para Martnez la concesin minera es el acto jurdico reglado en
cuya virtud el Estado se desprende de una porcin de su dominio (el
real), para entregar su titularidad a l mismo como persona del
derecho privado o a los particulares, y agrega: Desde luego que
esta concesin minera, que puede ser otorgada por tiempo ilimitado
(art. 18, C.M.) o determinado (art. 35, ley 17319), nada tiene que ver
con las concesiones administrativas.

Com a publicao da Portaria, a Unio no delega a execuo da lavra, mas cria


um direito de lavra em favor do minerador. Este ato administrativo, a Concesso de
Lavra, diferentemente das concesses clssicas, (i) aperfeioa-se com sua publicao no
Dirio Oficial da Unio, sem o tradicional contrato de concesso, (ii) vigora por prazo
indeterminado at a exausto da jazida e (iii) independe de licitao. S por isso, fica
clara sua natureza distinta das concesses clssicas.
A Portaria o ttulo constitutivo do Consentimento para Lavra que, ao mesmo
tempo, cria um direito real de aproveitamento da mina em favor do minerador, que,
automaticamente, passa a integrar seu patrimnio115 do minerador. Por isso, s pode ser
extinto mediante prvia e ampla indenizao, que equivaler diminuio patrimonial
que este ato causar ao minerador, assim como todos os prejuzos e lucros cessantes.
O Consentimento para Lavra, apesar de no gerar domnio direto sobre a reserva
mineral116, outorga ao particular um direito amplo sobre a mina e sobre o produto de
lavra, para aproveit-los at a exausto, com os mesmos elementos da propriedade
plena. Algumas limitaes decorrentes do Cdigo no desnaturam o instituto.117
ato definitivo de outorga de um direito de lavra exercitvel sob a proteo do
Cdigo de Minerao, e s pode ser perdido nos casos legalmente previstos.
Para BEDRAN118, o Consentimento para Lavra cria para o minerador um direito
real, perptuo e especial sobre a jazida.119

115

Trata-se de apenas uma mudana de status do patrimnio, porque a Autorizao de Pesquisa


j integrava o patrimnio do minerador.
116
Ao contrrio do Manifesto de Mina, que gera um direito direto e fsico sobre a prpria jazida.
117
As limitaes legais esto presentes nos institutos jurdicos sem desvirtu-los. Por exemplo,
o Direito de Vizinhana tem reflexos sobre a propriedade privada sem, entretanto, desvirtu-la.
118
BEDRAN, Elias. A Minerao Luz do Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Alba, 1957. v. 1.
p. 96.
119
Tambm nesse sentido: RF, 123/430.

76
NILZA MARIA TEIXEIRA o classifica como ato administrativo formativo
gerador.120
ato administrativo vinculado e definitivo (em contraposio ao ato
administrativo discricionrio e precrio). Uma vez ultrapassada a fase de confirmao
da prioridade e cumpridas as obrigaes do Cdigo, o minerador tem direito obteno
do Consentimento para Lavra.
O Consentimento para Lavra tem as seguintes caractersticas:
a) ato administrativo vinculado, cuja outorga no comporta nenhuma
discricionariedade para a Administrao;
b) No intuitu personae;
c) Cria para o minerador um direito real sobre o ttulo minerrio, com as
mesmas garantias constitucionais do Direito de Propriedade;
d) Tem efeito erga omnes;
e) Tem carter patrimonial integral: com a publicao da Portaria de Lavra,
o equivalente econmico da mina passa a integrar o patrimnio do
minerador;
f) de utilidade pblica121;
g) livremente transmissvel a quem tenha capacidade e legitimao para
receb-lo;
h) negocivel;
i) renuncivel;
j) D ao minerador o direito de usar, gozar e dispor da mina;
k) Cria, para o minerador, um direito subjetivo de aproveitar industrialmente
a mina;
l) No exerccio de uma atividade pblica, mas atividade extrativa.
Portanto, no se submete interveno do Estado, mas somente ao controle
previsto no Cdigo de Minerao;
m) Permite ao minerador proteger e reaver a mina de quem injustamente
pretender possu-la;

120

Cita LUCIANO PEREIRA DA SILVA para afirmar que, exercendo a atividade mineral, o
minerador no est no exerccio de poder pblico. Conclui que o Consentimento para Lavra
no admite interveno do Estado, mas apenas fiscalizao e controle. In: TEIXEIRA, Nilza
Maria. Caractersticas da concesso de lavra. 1980. Dissertao (Mestrado em Cincias
Jurdicas) Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1980.
121
BRASIL. Decreto-lei n. 3.365, de 21 junho de 1941. Institui a Lei das Desapropriaes.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del3365.htm>. Acesso em: 28
abr. 2011. art. 5, f: Consideram-se casos de utilidade pblica: (...) f) o aproveitamento
industrial das minas e das jazidas minerais, das guas e da energia hidrulica.

77
n) A propriedade do direito minerrio somente pode ser perdida nas
hipteses legalmente previstas;
o) Tal como na propriedade privada, a perda do direito minerrio depende
de prvio procedimento legal, facultando ao proprietrio todas as garantias
constitucionais;
p) perptuo, porque confere ao minerador o direito de explotao da mina
at sua exausto122;
q) bem colocado no comrcio;
r) irrevogvel123;
s) divisvel;
t) distinto da propriedade superficiria;
u) suscetvel de gravames;
v) exclusivo. A regra a atuao de um nico titular sobre a mesma rea;
w) D ao titular da Portaria de Lavra prioridade para lavrar outras
substncias que venham a ser achadas na rea;
x) No embargvel por ao de particulares, por fora dos arts. 57 e 87 do
Cdigo de Minerao.
Esta orientao antiga na doutrina nacional. ATTILIO VIVACQUA124, mesmo
diante da limitao doutrinria da poca125, afirmava o carter especial da Concesso de
Lavra:

O procedimento administrativo que faz surgir como res nova uma


propriedade em favor de terceiro, a mina retirando-a do domnio
do Estado ou desmembrando-a do domnio do superficirio, atravs
de uma verdadeira expropriao de utilidade pblica, para atribu-la
a um titular a quem a lei confere o privilgio exclusivo de uma
explorao de interesse social, um monoplio superintendido pelo

122

Aps a exausto, o direito minerrio estar extinto por falta de objeto, exceto se a rea
permanecer vinculada a monitoramento ambiental ou em razo de segurana da mina. O titular
s se libera, e o direito minerrio perde seu objeto, quando o minerador no mais necessitar
manter vnculo fsico ou jurdico com a rea de lavra.
123
Caso a Administrao pretenda impedir a lavra, aps a publicao da Portaria, por motivo de
interesse pblico, esse ato equivaler a verdadeira desapropriao, e ter que indenizar
previamente o minerador, em dinheiro, inclusive por lucros cessantes.
124
VIVACQUA, Attilio. A Nova Poltica do Sub-solo e o Regime Legal das Minas. Rio de
Janeiro: Pan-americana, 1942. p. 571
125
O regime de domnio das riquezas minerais, no perodo de 1934 a 1998, foi o do res nullius:
no havia disposio constitucional outorgando o domnio dos recursos minerais Unio. isso, a
doutrina firmou o conceito de res nullius, ou coisa sem domnio definido, significando que as
riquezas minerais pertenciam Nao. De qualquer modo, a explorao mineral dependia de
consentimento do DNPM ou do Minisrtrio.

78
Estado para extrair, em determinada rea, todos ou alguns dos
minerais nela existentes, trat-los, instalar os respectivos servios e
instituir as servides necessrias e, s vezes, o direito de
desapropriao esse procedimento, por sua ndole e sua estrutura,
pela sua amplitude e complexidade de seus efeitos, supera o contedo
de um simples ato autorizativo.

THEMSTOCLES CAVALCANTI126 j ensinava, ainda na dcada de 50, que os


vocbulos autorizao e concesso so usados lato sensu pelas leis minerrias para
designar a outorga do direito de explorar os recursos minerais.
Em 1957, ELIAS BEDRAN127 j havia percebido que os atos administrativos
minerrios tinham natureza jurdica diferenciada da natureza jurdica dos atos
administrativos clssicos:

Depois que a Unio conceder ou deferir o decreto de concesso da


lavra, pode revog-lo? Uma vez outorgado esse direito, somente ser
seu titular destitudo por via das formas regulares estabelecidas em o
art. 26 do Cdigo de Minas, se ocorrer a hiptese para caducidade ou
nulidade (...) E to limpos so os votos do pronunciamento a que fora
chamado o Colendo Supremo Tribunal Federal, que passamos a
transcrev-los (...):
Do Ministro Orozimbo Nonato:
(...) Contudo, direito real sui generis, no lhe faltando o
caracterstico da oponibilidade erga omnes. um direito real, ainda
que no idntico posse ou propriedade.
Pouco importa, porm, tratar-se de um direito sui generis. Se le
existe, a meu ver, tambm comporta o mandado de segurana. Ainda
que se tratando de propriedade. O mesmo se passa com respeito
posse. Se exato que, contra ato da Administrao, que ofende a
posse, h interdito possessrio, tambm prevalece o mandado de
segurana.
O que se cuida de saber, nos casos dos autos, se podia a
Administrao revogar o ato que autorizou a explorao da mina.
O eminente Sr. Procurador Geral entende que sim, e a propsito,
invoca a revogabilidade essencial do ato administrativo. Mas essa
irrevogabilidade no alcana todos os atos. O ato originador de
direito adquirido no pode ser revogado, conforme a lio de Gascou
Y Marina e outros.
126

CAVALCANTI, Themstocles. Tratado de Direito Administrativo, 3 ed. Rio de Janeiro:


Livraria Freitas Bastos, 1956. Vol. II, p. 341-2.
127
BEDRAN, Elias. A Minerao Luz do Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Alba, 1957. v. 2.
p. 524-529.

79
Na hiptese, como demonstrou o eminente Ministro Relator, apenas
podia ser revogada a autorizao nos casos em que a prpria lei
prev caducidade e invalidade.

Em 1990, TAZIL MARTINO GODINHO128 mostrou que o regime jurdico do


Consentimento para Lavra:

Conduz a que seu contedo econmico seja idntico ao da


propriedade privada, conforme se deduz das judiciosas ponderaes
de BULHES PEDREIRA: Na definio do Cdigo Civil, a
propriedade ou o domnio assegura ao proprietrio o direito de usar,
gozar e dispor do bem, e de reav-lo de quem injustamente o possua.

Em 1996, j mostrvamos a distino entre a natureza do Consentimento para


Lavra e a concesso clssica em nossos Comentrios ao Cdigo de Minerao.129
Em 2000, ANTONIO CARLOS DE MORAES130, advogado especializado em
Direito Minerrio, tambm escreveu que o Consentimento para Pesquisa tem natureza
jurdica distinta das autorizaes clssicas do Direito Administrativo:

O Cdigo de Minerao usa o vocbulo autorizao para nominar


o consentimento para pesquisa mineral. Entretanto, esse ttulo
minerrio no apresenta caractersticas da autorizao clssica do
Direito Administrativo: unilateralidade e discricionariedade. A
autorizao clssica precria, pode ser revogada por oportunidade
e convenincia da Administrao que, nos limites de sua
discricionariedade, tem tambm a faculdade de negar o requerimento
do particular.

O mesmo autor demonstra a distino entre o Consentimento para Lavra e


concesses clssicas do Direito Administrativo:

O consentimento para lavra tambm no se confunde com a licena


administrativa clssica e, muito menos, com a concesso
128

GODINHO, Tazil Martino. A Conceituao Jurdica da Autorizao de Pesquisa e da


Concesso de Lavra. Braslia: IBRAM, 1990. p. 8.
129
FREIRE, William. Comentrios ao Cdigo de Minerao. 2. ed. Rio de Janeiro: Aide, 1996.
p. 101-102.
130
MORAES, Antonio Carlos de. Natureza jurdica do consentimento para pesquisa e lavra
mineral. In: Revista de Direito Minerrio, Belo Horizonte, v. 2, n. 1, jul. 2000. p. 43.

80
administrativa. A concesso pblica a transferncia do Poder
Pblico ao particular da faculdade de prestao de servios pblicos
e formaliza-se mediante contratos administrativos. Ao lavrar uma
mina, o minerador no executa qualquer servio pblico, mas
atividade econmica. O consentimento de lavra obtido atravs de
Alvar (apesar da imprpria denominao de Portaria) do Ministrio
de Minas e Energia, em carter definitivo, vinculado unicamente ao
cumprimento da legislao mineral.131

Em 2004, ANTNIO FALABELLA DE CASTRO132, um dos pioneiros entre os


estudiosos modernos do Direito Minerrio nacional, ensinou tambm que estes atos
administrativos minerrios no tm os mesmos atributos dos atos administrativos
clssicos.
Em 2005, o Prof. BERNARDO RIBEIRO CAMARA133 fez meno ao assunto
em seu artigo denominado Lei do SNUC: Compensao Ambiental e Minerao:

Isso porque o Direito Minerrio contm institutos com naturezas


jurdicas especialssimas, em razo da especificidade da atividade
mineral.
H, no Cdigo de Minerao, a utilizao da expresso autorizao
como forma nominativa do consentimento para pesquisa mineral.
Todavia, no h como igualar os dois institutos. O termo
autorizao tem origem no Direito Administrativo e sempre visto
como um ato unilateral do poder pblico, discricionrio e precrio. A
autorizao do Direito Administrativo passvel de revogao por
parte da Administrao, alm da negativa da sua concesso, isto
tudo, levando em considerao, nos limites da discricionariedade
administrativa, a convenincia do ato.
De igual forma, aquilo que se chama concesso de lavra tambm
deve ser visto como consentimento. A Unio, atravs do Ministro
de Minas e Energia, via Portaria de Lavra, concede ao particular o
direito explorao das reservas minerais pertencentes Unio. O
prprio Alvar de Pesquisa, bem como a Portaria de Lavra, so bens
que compem o ativo das empresas, passveis de negociao
comercial e, em regra, com vultosos valores econmicos. Expedida a
Portaria de Lavra, o minerador passa a ter um direito/dever na
explorao da jazida at a sua exausto.
131

MORAES, op. cit., p. 45-46.


O Manifesto de Mina em Face da Compensao Financeira. In Revista de Direito Minerrio,
v. 2. p.14.
133
CAMARA, Bernardo Ribeiro. Lei do SNUC: Compensao Ambiental e Minerao.
Disponvel em <http://eticaambiental.org.br>. Acesso em: 17 out. 2005.
132

81
De forma totalmente antagnica, o denominado consentimento para
pesquisa no pode ser considerado como ato discricionrio por parte
do poder pblico. Ao contrrio, pode e deve ser tido como ato
vinculado e definitivo. Igualmente, o ato administrativo de
consentimento para lavra, que negocial, tambm deve ser
considerado vinculado e definitivo, ao permitir/obrigar (sob pena de
sanes) ao minerador que exera a explorao mineral at a
exausto da jazida.

LVARO ORTIZ MONSALE134 discorre sobre o conceito, natureza jurdica e


atributos do direito de lavra no Direito Minerrio boliviano:

Concepto
La licencia de explotacin es el ttulo minero que confiere a una
persona que ha efectuado los trabajos de exploracin mediante
licencia, y cuyo proyecto haya sido clasificado por el Ministerio de
Minas y Energa de manera definitiva como de pequea minera, el
derecho a explotar los minerales que se encuentren en la zona
explorada o los minerales especficamente sealados y apropirselos, as como los que hallaren asociados o en liga ntima con estos o
que resultaren como subproducto de la explotacin.
Caractersticas de la licencia de explotacin
Como acto jurdico de carcter administrativo, la licencia de
explotacin cumple con todas y cada una de las caractersticas
sealadas en el captulo anterior para la licencia de exploracin,
cuales son:
a) Se trata de un acto administrativo de carcter particular, simple,
unilateral, reglado y definitivo, proferido por el Ministerio de Minas y
Energa.
b) Se trata de un derecho absoluto que surte efecto frente a todos; o
sea frente al Estado, que no puede desconocerlo, y frente a los dems
particulares, siempre y cuando se efecte el registro minero.
c) Tiene persecucin. Cuando un tercero perturbe al titular de la
licencia en su derecho a explotar la mina o yacimiento de que se trate,
puede acudir ante las autoridades administrativas, alcaldes y
Ministerio de Minas y Energa, en demanda de que cese tal
perturbacin o embarazo ilegtimo del ejercicio de su derecho.
d) Es de carcter patrimonial. La licencia de explotacin se radica en
el activo del patrimonio del titular del derecho; es evaluable en
dinero, puede ser aportada a sociedades comerciales que tengan por

134

MONSALE, lvaro Ortiz. Derecho de Minas. Santa F de Bogot: Temis, 1992. p. 225-226.

82
objeto la explotacin minera, o bien a sociedades ordinarias de
minas, previa autorizacin del Ministerio de Minas y Energa.
e) Es negociable. Tratndose de un derecho patrimonial se rige por
las mismas reglas que regulan en cuanto a su negociabilidad y
transferencias frente a terceros, siempre y cuando que, de
conformidad con el art. 22, se obtenga la debida autorizacin para su
negociacin. Esta autorizacin, conforme lo sealamos para la
licencia de exploracin, est protegida con el llamado silencio
administrativo de carcter positivo si la Administracin no se
pronuncia dentro de los 60 das siguientes a la presentacin de la
solicitud de cesin.
f) Es renunciable. Se aplica lo preceptuado en el art. 23 del Cdigo de
Minas, que le permite al titular del derecho renunciar en cualquier
tiempo y retirarlas maquinarias, equipos y elementos destinados a su
trabajo, dejando en normal estado de conservacin las edificaciones y
las instalaciones adheridas permanentemente al suelo y que no
puedan retirarse sin detrimento. Esta renuncia solo es procedente si
se han cumplido las obligaciones; de lo contrario se debe cancelar La
licencia.
g) Es indivisible. La licencia de explotacin se debe entender siempre
otorgada en los mismos trminos del acto administrativo original, y,
dada la naturaleza del mismo, no puede subdividirse materialmente o
aportarse parcialmente para constituir sociedades. Se aclara s que
pueden existir varios beneficiarios del ttulo, pero la licencia sigue
siendo una.

O Supremo Tribunal Federal do Brasil135 tambm reconhece a natureza jurdica


especial do Consentimento para Lavra:

O sistema de Direito Constitucional positivo vigente no Brasil fiel


tradio republicana iniciada com a Constituio de 1934 instituiu
verdadeira separao jurdica entre a propriedade do solo e a
propriedade mineral (que incide sobre as jazidas, em lavra ou no, e
demais recursos minerais existentes no imvel) e atribuiu Unio
Federal, a titularidade da propriedade mineral, para o especfico
efeito de explorao econmica e/ou de aproveitamento industrial.
A propriedade mineral submete-se ao regime de dominialidade
pblica. Os bens que a compem qualificam-se como bens pblicos

135

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental em Recurso Extraordinrio n.


140.254-7. Relator: Min. Celso de Mello. Braslia, 6 de junho de 1997. Disponvel em:
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=326732>. Acesso em:
09 maio 2011.

83
dominiais, achando-se constitucionalmente integrados ao patrimnio
da Unio Federal.
CONCESSO DE LAVRA INDENIZABILIDADE O sistema
minerrio vigente no Brasil atribui, concesso de lavra que
constitui verdadeira res in comercio , carter negocial e contedo
de natureza econmico-financeira. O impedimento causado pelo
Poder Pblico na explorao empresarial das jazidas legitimamente
concedidas gera o dever estatal de indenizar o minerador que detm,
por efeito de regular delegao presidencial, o direito de
industrializar e de aproveitar o produto resultante da extrao
mineral. Objeto de indenizao h de ser o ttulo de concesso de
lavra, enquanto bem jurdico suscetvel de apreciao econmica, e
no a jazida em si mesma considerada, pois esta, enquanto tal, achase incorporada ao domnio patrimonial da Unio Federal. A
concesso de lavra, que viabiliza a explorao empresarial das
potencialidades das jazidas minerais, investe o concessionrio em
posio jurdica favorvel, eis que, alm de conferir-lhe a titularidade
de determinadas prerrogativas legais, acha-se essencialmente
impregnada, quanto ao ttulo que a legitima, de valor patrimonial e
de contedo econmico. Essa situao subjetiva de vantagem atribui,
ao concessionrio da lavra, direito, ao e pretenso indenizao,
toda vez que, por ato do Poder Pblico, vier o particular a ser
obstado na legtima fruio de todos os benefcios resultantes do
processo de extrao mineral.

Pode-se afirmar, sem meias palavras, que o reconhecimento da natureza jurdica


especial do Consentimento para Lavra, distinta da natureza jurdica da concesso
clssica do Direito Administrativo, encontrou unanimidade doutrinria entre os
estudiosos do Direito Minerrio. As poucas vozes ainda dissonantes, vindas da
Administrao Pblica, ocorrem mais por dever de ofcio do que por convico.
SODERO136 afirma que a concesso mineral no se trata de ato administrativo
discricionrio:

Entonces, a modo de conclusin, decimos que hay diferencias entre


concesin minera y concesin administrativa, las cuales sintetizamos
a continuacin:
a)
Se establecen en el C.M. relaciones estre la autoridad minera y
el minero; existen obligaciones recprocas, pero no hay
contraprestaciones de ninguna especie. Adems, la concesin minera

136

SODERO, op. cit, p. 14-15.

84
en nuestro derecho no requiere condiciones especiales, personales y
econmicas, no es intuitu personae.
b)
El minero no presta un servicio pblico, sino que trabaja en su
exclusivo provecho. La utilidad pblica de la mina no es un servicio
pblico, ello es as porque el minero sobre la base de esta utilidad
pblica puede realizar sus labores mineras, puede tomar parte del
terreno. Si no, se lo obrigara a estar permanentemente solicitando
permisos.
c)
Para concretar la concesin minera, el concesionario de la
mina usa de una porcin del dominio privado de la Nacin o de las
provincias (art. 7, C.M.).
d)
En la concesin administrativa el concesionario tiene derecho
a percibir una tarifa que el usuario debe pagar. Dicha tarifa la fija la
Administracin pblica como una manifestacin del poder de polica.
No sucede lo mismo con la concesin minera.
e)
Por ltimo, la concesin administrativa puede finalizar por
expiracin del plazo, por revocacin de la concesin por falta de
causa jurdica, vale decir porque ya no existen los motivos de utilidad
general tenidos en vista al conceder la prestacin del servicio, por
rescisin, por renuncia, por el no cumplimiento de las obligaciones
inherentes al concesionario, por quiebra del concesionario y por
anulacin de las concesiones. Mientras que la concesin minera
puede concluirse porque se agota el yacimiento, por abandono, y por
falta de cumplimiento por parte del minero de las condiciones de la
concesin (falta del pago del canon o de inversin de capital e
intensidad adecuada en los casos de activacin o reactivacin de la
mina).

O mesmo autor137 refora seu ponto de vista, citando jurisprudncia da Corte


Suprema da Argentina, de 28 de abril de 1948:

La jurisprudncia que podemos rescatar a manera de sntesis es


el fallo de la Corte Suprema nacional del 28/4/1948, registrado
en LL 51-27 y Fallos 210:885: La concesin de una mina no es
una concesin del derecho administrativo, porque se refiere a
un bien del dominio privado del Estado.
No mesmo sentido, JORGE BASADRE AYULO138 em relao ao Direito
Minerrio peruano:
137

SODERO, Bladimiro J. C. Cdigo de Minera de La Repblica Argentina. Buenos Aires:


Depalma, 2001. p. 15.

85

El uso del trmino concesin minera adquiere riqueza jurdica


cuando se utiliza para determinar los actos del Estado que confieren
derechos a terceros para explorar y aprovechar los yacimientos de
propiedad de la Nacin. () La utilidad del concesionario es
imprevisible. () La concesin minera en cambio es un negocio
jurdico unilateral de Derecho Pblico que recae exclusivamente
sobre los recursos mineros capaz de ser concedidos y que no estn
reservados al Estado. La referida concesin est sometida al inters
general y de la Nacin y otrgase bajo condicin suspensiva. No hay
igualdad entre las partes. Las bases de la concesin no aparecen en el
acto de convocatoria. La relacin jurdica entre el concesionario y el
particular es bilateral. Hay que recurrir al texto de la propia ley
minera o el cdigo de minas donde estn sealadas las obligaciones
las obligaciones y los derechos del concesionario minero. El vnculo
jurdico entre el Estado y el particular nace con el denuncio y se
plasma mediante el otorgamiento del ttulo definitivo de concesin
capaz de ser opuesta a terceros. ()

Minerar atividade industrial e extrativa. No delegao de execuo de


servio pblico e isso, por si s, j elimina a possibilidade de tratamento igualitrio
entre o Consentimento (concesso) de Lavra e a concesso clssica de Direito
Administrativo. No entanto, pode-se ir alm:

a)
No delega a execuo de Servio Pblico, mas cria um Direito Real em
favor do minerador;
b)
A atividade mineral no intuitu personae. A relao jurdica entre
minerador e Administrao tem como marco fundamental o momento em que h a
definio da prioridade;
c)

A concesso mineral no tem natureza contratual;

d)
No h a mnima condio de se aventar a possibilidade de que haja
remunerao via tarifa, a partir da atividade mineral;
e)
O Consentimento de Lavra tem uma causa de extino impossvel de
ocorrer na concesso clssica: a perda de objeto pela exausto da jazida;
f)
A concesso clssica tem por objeto um servio pblico; o
Consentimento para Lavra tem por objeto a jazida;
g)
A concesso clssica por prazo determinado; a Concesso de Lavra
por prazo indeterminado;

138

AYULO, Jorge Basadre. Derecho Minero Peruano. 4. ed. Lima: Librera Studium, 1985. p.
148-149.

86
h)
A concesso clssica se aperfeioa com a assinatura do contrato de
concesso; a Concesso de Lavra se aperfeioa com a publicao no Dirio
Oficial da Unio;
i)
A concesso clssica depende de licitao, na generalidade dos casos. A
Concesso de Lavra obtida automaticamente, aps o sucesso na descoberta da
jazida.
O titular da Portaria de Lavra tem interesse e legitimidade para proteger a mina
ou a superfcie a ela sobrejacente, as reas limtrofes ou prximas, e as de servido
mineral, inclusive na fase de requerimento. O titular tambm pode proteger sua
atividade contra qualquer outra que interfira no desenvolvimento da indstria mineral. A
ttulo de exemplo, um mineroduto ou correia transportadora a quilmetros da mina
tambm esto tutelados pelas mesmas garantias constitucionais dadas minerao. Se o
minerador for proprietrio ou possuidor da superfcie ou houver institudo a servido
mineral, utilizar as aes possessrias; se ainda no tiver nenhuma das posses (jus
possidendi ou jus possessionis), poder impedir a invaso ou lavra clandestina, valendose de cautelar inominada.
A concluso no pode ser outra: o Consentimento para Lavra (ou Concesso de
Lavra) nada mais que o consentimento da Unio para a extrao de recursos minerais.
No se confunde com nenhuma das figuras clssicas do Direito Administrativo
(concesso, permisso, autorizao ou licena).

REGRAS DE INTERPRETAO APLICADAS AO DIREITO MINERRIO

O Direito Minerrio o ramo do Direito que tem por objeto o estudo de normas
e procedimentos destinados a permitir o aproveitamento dos recursos.
O operador do Direito, quando em contato com a norma jurdica, desafiado,
frequentemente, diante da necessidade de estender o sentido do Cdigo de Minerao a
novas situaes e relaes, naturalmente impensadas pelo legislador na dcada de 60.
Este desafio de bem aplicar a norma geral e abstrata ao caso concreto ganha
relevo em razo de o Brasil, apesar de seu potencial geolgico e do desenvolvimento da
indstria mineral nas ltimas dcadas, no atualizou seu Cdigo de Minerao.

87
Uma das formas de se melhor chegar ao alcance da norma no perder de vista
sua natureza e suas particularidades. H muito j no se admite o entendimento de que
tudo da minerao deva girar em torno dos limites estreitos do Direito Administrativo
clssico.
Se a minerao apresenta caractersticas prprias, que do identidade peculiar ao
Direito Minerrio, abstraes improdutivas, fora da realidade em que a minerao est
instalada, no auxiliam na busca do verdadeiro sentido da norma.

O Cdigo de Minerao e sua Exposio de Motivos

Mesmo a norma sendo a embalagem do Direito, que evolui continuamente, a


Exposio de Motivos de qualquer Cdigo constitui fonte inesgotvel de estudo.
Fornece, ainda, a diretriz da vontade do legislador e do ambiente em que a norma foi
produzida.
Destaca-se na Exposio de Motivos do Cdigo de Minerao de 1967:

O Presidente da Repblica, no uso da atribuio que lhe confere o


artigo 9, 2, do Ato Institucional n.4, de 7 de dezembro de 1966; e
(Redao dada pelo Decreto-Lei n. 318, de 1967)
CONSIDERANDO que da experincia de vinte e sete anos de
aplicao do atual Cdigo de Minas foram colhidos ensinamentos
qual impende aproveitar; (Redao dada pelo Decreto-Lei n. 318, de
1967)
CONSIDERANDO que a notria evoluo da cincia e da tecnologia,
nos anos aps a 2 Guerra Mundial, introduziu alteraes profundas
na utilizao das substncias minerais; (Redao dada pelo DecretoLei n. 318, de 1967)
CONSIDERANDO que cumpre atualizar as disposies legais
salvaguarda dos superiores intersses nacionais, que evoluem com o
tempo; (Redao dada pelo Decreto-Lei n 318, de 1967)
CONSIDERANDO que ao Estado incumbe adaptar as normas que
regulam atividades especializadas evoluo da tcnica, a fim de
proteger a capacidade competitiva do Pas nos mercados
internacionais; (Redao dada pelo Decreto-Lei n 318, de 1967)
CONSIDERANDO que, na colimao dsses objetivos, oportuno
adaptar o direito de minerao conjuntura; (Redao dada pelo
Decreto-Lei n 318, de 1967)

88
CONSIDERANDO, mais, quanto consta da Exposio de Motivos
nmero 6-67-GB, de 20 de fevereiro de 1967, dos Senhores Ministros
das Minas e Energia, Fazenda e Planejamento e Coordenao
Econmica; (Redao dada pelo Decreto-Lei n 318, de 1967).

As exposies de motivos podem ser equiparadas aos prembulos, sempre


impregnadas de contedo que reflete a herana cultural e o momento poltico existente
poca da elaborao da norma jurdica.
Destaca-se, ainda, na Exposio de Motivos do Cdigo de Minerao de 1967:

16. Pretendeu-se, ainda, dar segurana aos mineradores para


grandes investimentos; no tem este Cdigo o temor da grandeza,
nem ele dificulta a formao da grande mina ativa, que , ao
contrrio, bem-vinda. (...)
25. Verificar, pois, Vossa Excelncia, Senhor Presidente, que o
regime introduzido no novo Cdigo, visa a :
I estimular o descobrimento e ampliar o conhecimento de recursos
minerais do Pas;
II utilizar a produo mineral como instrumento para acelerar o
desenvolvimento econmico e social do Brasil, mediante o
aproveitamento intenso dos recursos minerais conhecidos, quer para
o consumo interno, quer para exportao;
III promover o aproveitamento econmico dos recursos minerais e
aumentar a produtividade das atividades de extrao, distribuio e
consumo de recursos minerais;
IV assegurar o abastecimento do mercado nacional de produtos
minerais;
V incentivar os investimentos privados na pesquisa e no
aproveitamento dos recursos minerais;
VI criar condies de segurana jurdica dos direitos minerais, de
modo a evitar embaraos ao aproveitamento dos recursos minerais e
estimular os investimentos privados na minerao.

As diretrizes ou fundamentos do Direito Minerrio que devem ser considerados na


interpretao da normas
A atividade mineral apresenta especificidades que nenhum outro setor produtivo
enfrenta, com ntidos reflexos no Direito Minerrio. Essas caractersticas prprias e
especficas da minerao influenciam princpios e fundamentos do Direito Minerrio e

89
exercem influncia no s no legislador, mas tambm no intrprete. Por isso, h
necessidade de se estudar os fundamentos bsicos do Direito Minerrio, de forma a se
evitar interpretao equivocada.

Desenvolvimento da minerao no interesse nacional

Segundo o art. 176, 1, da Constituio Federal:

As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os


potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da
do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem
Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da
lavra.
1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos
potenciais a que se refere o caput deste artigo somente podero ser
efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse
nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis
brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da
lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades
se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas.

O interesse nacional pode ser resumido como a execuo do Princpio do


Fomento da Minerao em busca dos benefcios econmicos e sociais que proporciona,
em seu mais alto grau, resguardados a soberania, o controle estratgico das riquezas
minerais e a sustentabilidade ambiental.139
JOS AFONSO DA SILVA140 destaca o papel da minerao no interesse
nacional, ao analisar o art. 44 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias luz
do art. 176 da Constituio:

(...) a outra a adequao do interesse nacional, que o texto da


disposio orienta no sentido da destinao do produto da minerao
industrializao no territrio nacional.

139

Importante ressaltar que a preocupao com a sustentabilidade ambiental um princpio


geral, aplicvel a todas as atividades humanas.
140
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. 3. ed. So Paulo: Malheiros,
2007. p. 920.

90

CELSO RIBEIRO BASTOS e IVES GANDRA MARTINS141 discorrem sobre o


disposto no pargrafo primeiro do artigo 176:

(...) De resto a prpria concesso de que se beneficiam h de dar-se


no interesse nacional, expresso esta mais ampla e mais lata do que a
mera preceituao sobre a destinao da atividade.(...)
O 1. do art. 176 disciplina as concesses dadas a brasileiros ou
empresa brasileira de capital nacional sem qualquer exigncia no
pertinente destinao do produto da atividade concedida, a no ser
a referncia que se faz de que se dar no interesse nacional. (...).

A minerao, por sua importncia para o desenvolvimento nacional, tratada


pela Constituio Federal. O artigo 176 encontra-se no Captulo I do Ttulo VII, que se
refere aos princpios gerais da atividade econmica, situado no ttulo referente ordem
econmica e financeira nacional.
O Brasil no est isolado no reconhecimento da importncia da minerao. A
legislao do Colorado, nos Estados Unidos da Amrica, declara que a indstria mineral
vital para a economia do Estado, e que os recursos minerais do Estado tm valor
comercial e estratgico para todo o pas. Tambm reconhece que o desenvolvimento
eficiente destes recursos proporciona empregos e gera renda para a economia estadual e
para a economia local.
A legislao do Estado de Victria, na Austrlia, dispe que a atividade mineral no
interesse nacional aquela que faz o melhor uso, compatvel com os objetivos
econmicos, sociais e ambientais do Estado.142
Com isso em mente, pode-se concluir que o interesse nacional se relaciona com
a maneira atravs da qual se permitir alcanar os objetivos desejados pela ordem
socioeconmica, quais sejam, o desenvolvimento nacional, a erradicao da pobreza e
da marginalizao e a reduo das desigualdades regionais e sociais, sempre sem perder
de vista a soberania, a sustentabilidade ambiental e a segurana jurdica.

141

BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil:


promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1990. v. 7. p. 151-152.
142
Importante notar, nesta lei, a ordem das palavras: econmicos, sociais e ambientais.

91
Interesse pblico na transformao das riquezas minerais em benefcios
econmicos e sociais

O Brasil um pas pobre, mas com bolses de riqueza. Seu PIB no reflete o
mal-estar da sociedade em consequncia da alta concentrao de riqueza. Seu povo no
tem acesso educao, no h sistema pblico de sade minimamente satisfatrio, nem
sistema de transporte pblico eficiente; faltam moradias. O saneamento bsico crtico:
os Municpios transformam os cursos dgua em esgotos a cu aberto e lixes existem
sem controle.
O comando constitucional, que d Unio o controle estratgico dos recursos
minerais e direciona o desenvolvimento da minerao com investimento e riscos
privados, moderno e no ocorre por acaso.
No h poupana interna, e o Estado reconhecidamente ineficiente. Se a
minerao fosse desenvolvida pelo setor pblico, boa parte dos recursos seria perdida,
pela ineficincia e pela corrupo. Portanto, este regime constitucional no s atende ao
requisito de segurana jurdica e institucional, mas tambm cria uma soluo bastante
adequada realidade brasileira.
O Brasil o quinto maior pas em extenso territorial, e considerado o quinto
potencial geolgico do planeta. No se justifica deixarem intocadas estas riquezas,
enquanto parcela considervel de nosso povo vive abaixo da linha de pobreza.
Segundo o Instituto Brasileiro da Minerao IBRAM143:

Historicamente, a explorao e o aproveitamento dos recursos


minerais tm sido um dos mais importantes pilares do
desenvolvimento do Pas. Assim o foi no Perodo Colonial,
catalisando e impulsionando o processo de expanso e consolidao
do territrio nacional. Igualmente, no sculo passado, proveu vrios
dos insumos bsicos industrializao, iniciada nas primeiras
dcadas do mesmo e que, durante e aps a II Guerra Mundial,
avanou em ritmo acelerado at chegar, no raiar do presente milnio,
ao patamar das naes que verdadeiramente podem ser consideradas

143

INSTITUTO BRASILEIRO DE MINERAO. A Indstria da Minerao e o Crescimento


do Brasil. Disponvel em: < http://www.ibram.org.br/sites/700/784/00000439.pdf > Acesso em:
10 maio 2011.

92
como industrializadas, seja pelo porte de suas usinas e fbricas, seja
pela diversidade das mesmas.
Ao longo de todos esses sculos, a abundncia e a produo de bens
minerais que, excedentes s necessidades internas, permitiram, pelas
suas exportaes as importaes daqueles aqui no encontrados e/ou
no produzidos, foram caractersticas das diversas etapas do
crescimento do Pas. Alis, tal quadro ainda se observa, pois, como
mostram os resultados anuais mais recentes, em 2006, a exportao
dos produtos minerais excetuando o petrleo e o gs , contribuiu
com cerca de 25%, ou seja, 1/4 do superavit da balana comercial
brasileira.
Presentemente, em plena consonncia com os princpios de
desenvolvimento sustentvel, as empresas que integram a indstria da
minerao brasileira esto engajadas no compromisso de estabelecer
e de implementar um processo de crescimento econmico, baseado em
estruturas globalmente competitivas, que tragam reais melhorias na
distribuio da riqueza e da renda geradas e com preservao dos
atributos ambientais dos locais e das regies onde essas empresas
atuam.
Neste contexto, uma das contribuies mais importantes da
minerao para o Brasil o fato de ser o elo articulador de setoreschave da economia, que tm capacidade de potencializar ciclos de
expanso de maior grandiosidade para a gerao de renda, de
emprego, de tributos e de excedentes exportveis.
Exemplo disso que a minerao, alm de prover insumos bsicos s
atividades agropecurias (fertilizantes, corretivos de solos e
componentes de raes animais), garante o fornecimento de matriasprimas para o funcionamento do parque industrial de transformao.
Ou seja, uma das responsveis pelo crescente nvel de
competitividade da indstria nacional, bem como pela melhoria da
qualidade de vida da populao, que usufrui seus bens e produtos.
So razes como essas que justificam ser a atividade oficialmente
reconhecida como de Utilidade Pblica.

Utilidade pblica da minerao

As normas que regulamentam a minerao, como, por exemplo, o DL 3.365/41


(art. 5, f) e a Resoluo CONAMA 369/06 consideram-na de utilidade pblica e a
colocam lado a lado com atividades importantes e essenciais ao funcionamento do
Estado.
Ainda que no houvesse o comando normativo, a atividade mineral poderia ser
considerada de utilidade pblica, por sua prpria natureza e pelo modelo adotado pela

93
Constituinte que elegeu o setor privado para arcar com os encargos e os riscos da
atividade mineral.144
JOS CRETTELA JNIOR145 ensina que:

As minas representam, no conjunto da economia do Estado, um dos


elementos de maior importncia e, em torno desse assunto, a
Economia, a Poltica e o Direito disputam preferncia.

Outra no a orientao do Departamento Nacional de Produo Mineral146:


A Minerao uma atividade de utilidade pblica e como tal deve ser
reconhecida, pois inimaginvel a vida sem minerais, metais e
compostos metlicos, essenciais para a vida das plantas, dos animais
e dos seres humanos. O combate fome depende da agricultura e esta
dos fertilizantes.
Tambm dependem de produtos minerais a habitao, o saneamento
bsico, as obras de infraestrutura viria, os meios de transportes e de
comunicao.
Para os padres, mtodos e processos de desenvolvimento econmico
e social, com qualidade ambiental, hoje existentes no mundo, a
disponibilidade de bens minerais simplesmente essencial: no h
progresso sem a minerao e seus produtos.
Como enfatiza o Banco Mundial: Utilidade Pblica. quase
impossvel imaginar a vida sem minerais, metais e compostos
metlicos. Dos 92 elementos que ocorrem naturalmente, 70 so
metais: muitos so essenciais para a vida das plantas, dos animais e
dos seres humanos. Estas substncias fazem parte da atividade
humana.
Atualmente a sociedade precisa de minerais e metais para cada vez
mais finalidades. Minerais industriais, como a mica, so componentes
essenciais de materiais industriais avanados. A agricultura necessita
de fertilizantes base de minerais. A indstria depende dos metais
para seus maquinrios, e de concreto para as fbricas necessrias
144

A minerao , reconhecidamente, uma atividade de risco, que demanda vultosos


investimentos com retorno incerto e longo prazo de maturao. Menos de 1% dos
Requerimentos de Pesquisa se transforma em minas.
145
CRETTELA JNIOR, Jos. Comentrios Lei da Desapropriao. So Paulo: Forense,
1995. p. 153-154 e 161-164.
146
BRASIL. Departamento Nacional de Produo Mineral. Parecer PROGE n. 145, de 14 de
julho
de
2006.
Disponvel
em:
<http://www.dnpm.gov.br/mostra_arquivo.asp?IDBancoArquivoArquivo=2489>. Acesso em:
09 maio 2011.

94
industrializao. Nenhuma aeronave, automvel, computador ou
aparelho eltrico funciona sem metais. O titnio fundamental para
motores de aeronaves. Um mundo sem chip de silcio, hoje,
inimaginvel. Os metais continuaro a atender s necessidades das
geraes futuras, atravs de novas aplicaes nos setores de
eletrnica, telecomunicaes e aeroespacial.

A minerao, com todos os atributos de utilidade para o desenvolvimento


nacional, contm o que se pode denominar elemento essencial do conceito de utilidade
pblica, de compreenso intuitiva, devido a sua simplicidade, e que consiste na
importncia econmica e estratgica da minerao para a satisfao das necessidades da
sociedade. Por fora do regime constitucional do aproveitamento das nossas
potencialidades minerais, a minerao vai alm da dimenso de atividade econmica
privada para alar uma esfera de interesse coletivo.

Soberania nacional sobre os recursos minerais

Qualquer que seja o enfoque pelo qual se analise a soberania como (1)
capacidade de um Estado de ser uma ordem suprema e no dever sua validade a
nenhuma outra ordem superior ou (2) complexo dos Poderes que formam uma nao
politicamente organizada, ou, ainda, poder supremo, conforme De Plcido e Silva147, o
exerccio da soberania nacional sobre a atividade mineral compreende: (a) no
flexibilizao do controle da Unio sobre os recursos minerais, jazidas e minas; (b)

No conceito jurdico, soberania entende-se como o poder supremo, ou o poder que se


sobrepe ou est acima de qualquer outro, no admitindo limitaes, exceto quando dispostas
voluntariamente por ele, em firmando tratados internacionais, ou em dispondo regras e
princpios de ordem constitucional. Assim, a soberania o supremo poder ou o poder poltico de
um Estado, e que nele reside como um atributo de sua personalidade soberana. Desse modo, no
conceito de Bluntschli, revela-se no prprio Estado, considerado em sua majestade e em sua
suprema fora. Para Clvis Bevilqua a soberania noo de Direito Pblico Interno. esse o
Direito que nos diz como o Estado se constitui, que princpios estabelece para regular a sua
ao, e que direitos assegura aos indivduos. Quando aparece no campo do Direito
Internacional, o Estado j est constitudo, e, conseqentemente, j se apresenta com a sua
qualidade de soberano. O Direito Internacional respeita-a, acata-a, e o reconhecimento de um
Estado pode (quando subsistir essa prtica) ser interpretado como declarao que os outros
fazem, de que, na qualidade de soberano, pode ter ingresso na comunho internacional. Mas,
por isso, mesmo que tem a faculdade de limitar-se, vai submeter-se a preceitos, que lhe pautaro
a conduta. Reputada como indivisvel, a soberania no comporta divises, desde que ela uma
e nica. No tem aceitao generalizada a diviso de soberania interna e externa. In: SILVA,
De Plcido e. Vocabulrio Jurdico. 24. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 1.308.
147

95
controle sobre a atividade mineral, no apenas sob o ponto de vista administrativo, mas,
tambm, e principalmente, sobre a viso estratgica de seu aproveitamento,
naturalmente respeitando os princpios constitucionais; (c) no aceitao de ingerncia
externa explcita ou velada148 no aproveitamento dos recursos minerais.

Relevncia social da minerao


Alberto Arvalo e Alejandro de Bom ensinam:
O progresso econmico e social dos Estados modernos, baseado em
suas potencialidades industriais, depende de forma direta do
aproveitamento dos recursos minerais existentes no planeta.
Por isso, o desenvolvimento alcanado pela economia do pas, ao
longo de sua histria, esteve no passado, e certamente estar no
futuro, estreitamente vinculado ao setor mineral.
Vemos, assim, a Minerao como um pilar bsico da economia em
nosso pas, e no poderia ser de outra forma, uma vez que a natureza
tem sido altamente generosa com nossas terras e seus recursos
minerais.149

Esta citao, que muito bem poderia referir-se ao Brasil, , infelizmente, de dois
autores chilenos.
O Brasil subaproveita seu potencial mineral. Mesmo assim, a minerao j gera
para o pas enormes benefcios econmicos e sociais. o segmento que tem a cadeia
produtiva mais importante, com participao destacada no PIB, na balana comercial,
na gerao de empregos com mdia salarial maior que a dos outros segmentos
econmicos e no recolhimento de tributos. Se criarmos condies, poderemos
transformar o Brasil utilizando a minerao para alavancar seu crescimento de forma
duradoura e sustentvel, assim como fizeram outros grandes pases mineiros.
Manter e desenvolver a minerao socialmente relevante, pelos benefcios que
ela traz para o pas e para as comunidades onde est inserida.

148

Como, por exemplo, disfarados em demandas ambientais, disfarados em interesses


indgenas etc.
149
ARVALO. Alberto; DE BOM L, Alejandro Canut. Contratos Mineros. Santiago de Chile:
Jurdica Consur, 1993. p. 3.

96
Pelo art. 186 da Constituio Federal, so caractersticas da funo social: a) o
aproveitamento racional e adequado; b) a utilizao adequada dos recursos naturais
disponveis e a preservao do meio ambiente; c) a regularidade trabalhista e d) a
explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
Se uma rea possui potencial mineral, em atividade segundo a fase especfica em
que o Direito Minerrio se encontra,150 tem relevncia social.
A superfcie ou o subsolo, a partir do momento em que se situam numa rea de
vocao mineral e vinculam-se a uma atividade minerria regular, devidamente
consentida pelo DNPM ou MME, exercem regularmente a atividade produtiva.
CELSO RIBEIRO BASTOS151 e IVES GANDRA MARTINS esclarecem sobre
o aproveitamento racional e adequado da propriedade rural:

Logo o primeiro dos requisitos diz respeito ao fator produo. Exigese o aproveitamento racional e adequado, o que significa dizer, a
utilizao para fins econmicos compatvel com as caractersticas do
imvel.

E prosseguem, citando TUPINAMB NASCIMENTO152:


No se exige para a funo social um exerccio absoluto dos
requisitos; admite-se sejam adimplidos gradualmente, segundo
critrios indicados em lei. Certos requisitos devem-se localizar no
terreno do razovel, do adequado e do relativo.

Continuam, citando o mesmo autor, agora em notas153:


(...) o racional equivale obedincia do meio tratativo da terra
considerado cientificamente mais correto. Olhando sob o aspecto da
150

Por exemplo: se o ttulo minerrio de uma rea encontra-se no intervalo entre a entrega do
Relatrio Final de Pesquisa e sua aprovao, ou entre a publicao da aprovao do Relatrio
Final de Pesquisa e o prazo para requerer a lavra, ou se obteve a suspenso consentida pelo
Cdigo de Minerao, ou depende de movimentao do processo administrativo (mineral ou
ambiental) pela Administrao, est regular e cumprindo sua funo social, apesar de no haver
movimentao fsica na rea. Este tipo de rito e intervalos so naturais e fazem parte do
processo minerrio e do processo ambiental.
151
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil;
promulgada em 5 de outubro de 1988. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. v. 7. p. 275.
152
Op cit., p. 274.
153
Op cit., p. 275.

97
destinao econmica da terra, a racionalidade visa a harmonizar,
finalisticamente, o que a experincia e a cincia oferecem e o objetivo
final do tratamento. (...) Na busca do melhor resultado no utilizar a
terra, a adequao tem sentido relevante.

Se a rea mineralizada e est vinculada a requerimentos ou ttulos minerrios


outorgados pelo Departamento Nacional da Produo Mineral ou Ministrio das Minas
e Energia, deve exercer essa sua vocao, sendo este o parmetro para se avaliar o
atendimento sua funo social. Portanto, importante no confundir o Princpio da
Funo Social da propriedade mineral com a funo social exigida para a superfcie
isoladamente considerada para a cobrana do Imposto Territorial Rural. Se a rea tem
vocao mineral e est vinculada a um ttulo (sob qualquer regime mineral) ou projeto
minerrio (como as reas de servido mineral), cumprir sua funo social
desenvolvendo regularmente a minerao, e no, segundo os critrios especficos da
legislao do ITR.154
H outro fundamento para sustentar o Princpio da Relevncia Social da
Propriedade Mineral: a minerao gera mais empregos e mais tributos por hectare
ocupado do que uma atividade agropecuria, por exemplo.

Predominncia do interesse pblico sobre o interesse do superficirio

Pelo Direito brasileiro, a propriedade do solo no alcana a propriedade das


riquezas minerais encontradas no subsolo ou afloradas.
A experincia anterior quando o proprietrio da superfcie tinha, tambm, o
domnio das riquezas minerais (Regime da Acesso) mostrou-se desastrosa para o
desenvolvimento das naes. O proprietrio da terra simplesmente no explorava e nem
consentia que ningum explorasse as riquezas minerais existentes nos seus domnios.
Com a dicotomia entre a propriedade superficiria e as riquezas minerais, trazida pelo
154

Imagine-se, como exemplo, uma terra vermelha altamente mineralizada com minrio de
ferro: no razovel exigir qualquer atividade agrcola ou florestal sobre ela, visto que sua
vocao (at pela pobreza de nutrientes do solo) mineral. Tratando-se de uma pedreira, de
jazida de granito ou de pedra So Tom: nada nasce em cima de pedras. No h como se exigir
produtividade de natureza agropecuria sobre elas. A produtividade, nesses casos de reas
mineralizadas, deve ser medida segundo a natureza da propriedade, ou seja, pela atividade
mineral possvel.

98
Cdigo de Minerao de 1934 com apoio na Constituio Federal do mesmo ano,
rompeu-se com o Regime da Acesso.
O superficirio deve ceder ao interesse maior da minerao, porque se trata de
um atividade considerada de utilidade pblica, mas receber indenizao equivalente
aos prejuzos que eventualmente vier a sofrer em razo da atividade mineral. Esta
predominncia e as regras de indenizao esto contempladas nos arts. 27 e 59 do
Cdigo de Minerao.

Livre acesso aos recursos minerais

O regime constitucional, que outorga Unio o controle sobre os recursos


minerais e as jazidas, e que, ao mesmo tempo, impe o aproveitamento destas riquezas
pela iniciativa privada, faz emergir o Princpio do Livre Acesso aos Recursos Minerais.
Em razo desse princpio, a Unio no pode impedir o aproveitamento econmico dos
seus recursos minerais por aquele que (a) requerer regular e prioritariamente e (b)
cumprir as determinaes do Cdigo.155 As excees so: (i) se ficar demonstrado que a
explorao contraria o interesse nacional ou (ii) se for caso de aplicao do art. 42 antes
da outorga da Concesso de Lavra, motivadamente, aps exame do potencial mineral da
rea,.

Transparncia na gesto das riquezas minerais

As riquezas minerais pertencem, em ltima anlise, ao povo brasileiro. Por isso,


a gesto dos recursos minerais e a tramitao dos processos administrativos minerais
devem ser transparentes.
Restries de acesso aos processos administrativos so ilegtimas. A restrio de
acesso aos processos administrativos fere o princpio da transparncia, dificultando e
at eliminando a fiscalizao da sociedade sobre os atos do Departamento Nacional de
Produo Mineral e do Ministrio das Minas e Energia.
O Direito Minerrio e seu processo desenvolve-se a partir do Requerimento com
confirmao de prioridade, por meio de um conjunto de atos administrativos vinculados,
sucessivos e interligados, que culminaro na outorga do Consentimento para Lavra.
155

99
Devem-se resguardar os segredos industriais, em autos apartados, mas no se
podem ocultar da nao e da comunidade mineral os processos administrativos
vinculados s riquezas minerais e seu contedo.

Direito de Prioridade

Como consequncia do Princpio do Livre Acesso, houve necessidade de o


Cdigo estabelecer regras para ordenar o acesso s riquezas minerais.
O Direito de Prioridade no firmado apenas pela precedncia de protocolo.
Com a precedncia do requerimento, o minerador adquire a presuno de prioridade,
que ser confirmada aps o exame, pelo DNPM, de que o processo possui os requisitos
de desenvolvimento vlido e regular, ultrapassando a fase de Indeferimento de Plano.
Considerando-se a ausncia de discricionariedade do DNPM e do MME na
outorga dos direitos minerrios, a Certido de Prioridade imprime ao Requerimento
Minerrio um atributo especial, que o eleva categoria de bem.
O Direito de Prioridade constitui marco importante para o processo
administrativo e as hipteses de indeferimento de plano so apresentadas pelo legislador
em numerus clausus no art. 16 do Cdigo.
Importante registrar que o regime jurdico da minerao no adota unicamente o
sistema de prioridade. Vige no Brasil um regime misto, no qual vigoram o sistema da
prioridade, de licitao (nas Disponibilidades) e o regime especial das Reservas
Nacionais.

Fomento minerao

O Princpio do Fomento da Minerao afirma que o Estado deve proteger e


fomentar a minerao organizada. Est destacado em vrios Pareceres do DNPM e
MME.
Por este Princpio, no se dar norma interpretao restritiva gratuita. No se
valorizar o processo em detrimento da produo. No se privilegiar a burocracia em

100
detrimento da celeridade processual. A segurana jurdica no ser tratada com
leviandade, afastando investimentos.
Em consonncia com o raciocnio acima, o art. 3, inciso V, da Lei n 8.876156,
dispe:

Art. 3 A Autarquia DNPM ter como finalidade promover o


planejamento e o fomento da explorao e do aproveitamento dos
recursos minerais, e superintender as pesquisas geolgicas, minerais
e de tecnologia mineral, bem como assegurar, controlar e fiscalizar o
exerccio das atividades de minerao em todo o territrio nacional,
na forma do que dispe o Cdigo de Minerao, o Cdigo de guas
Minerais, os respectivos regulamentos e a legislao que os
complementa, competindo-lhe, em especial: (...)
V fomentar a produo mineral e estimular o uso racional e
eficiente dos recursos minerais;

Sustentabilidade ambiental

consenso que a minerao, quando desenvolvida de forma responsvel, gera


tanto benefcios sociais quanto ambientais.157
Este desenvolvimento converge para dois objetivos primrios da indstria atual:
o desenvolvimento econmico aliado preservao ambiental. A antiga viso
ambientalista, que dava como certa a impossibilidade de desenvolvimento junto
preservao ambiental, ficou ultrapassada.
O Princpio do Desenvolvimento Sustentvel consiste na busca do
desenvolvimento socioeconmico, por meio de prticas que minimizam os efeitos
causados no ambiente.
Sua observncia de fundamental importncia para que se atinjam as metas
traadas pelas polticas ambientais mais modernas e equilibradas. S por intermdio do
desenvolvimento h a criao de riquezas, empregos e novas tcnicas de produo e

156

BRASIL. Lei n 8.876, de 02 de maio de 1994. Disponvel em:


<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8876.htm>. Acesso em: 10 maio 2011.
157
A minerao desmata muito menos e consome muito menos gua do que a atividade
agropecuria, para produzir a mesma quantidade de riqueza.

101
conservao compatveis com o intuito de conservao, o que por si j resulta em
melhoria das condies ambientais.
A importncia deste princpio pode ser percebida nas diversas menes que os
instrumentos globais a ele fazem. A ttulo de exemplo, podem-se citar os Princpios 1,
2, 5, 8 e 13 da Conferncia de Estocolmo158, assim como o Princpio 4 da Conferncia
do Rio159.
Na minerao, a materializao da sustentabilidade ambiental d-se por meio da
Licena Prvia, cujo objetivo no impedir a atividade produtiva, mas criar condies
para o exerccio da atividade.
O ato denominado Licena Ambiental nas vrias modalidades como a Licena
Prvia, Licena de Instalao, Licena de Operao etc. ato administrativo
vinculado aos resultados dos estudos ambientais. Tais resultados extraem-se de uma
equao bastante simples, que pode ser demonstrada esquematicamente, na seguinte
forma:
[impactos negativos (-) ] + [medidas mitigadoras (+) ] + [compensaes ambientais nas
vrias modalidades (+) ] + [ganhos ambientais (+) ] 0

158

Principios da Declarao dos Princpios da Conferncia de Estocolmo: 1. O homem tem o


direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute de condies de vida adequadas, em
um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem estar e
portador solene de obrigao de proteger e melhorar o meio ambiente , para as geraes
presentes e futuras . A esse respeito, as polticas que promovem ou perpetuam o apartheid, a
segregao racial, a discriminao, a opresso colonial e outras formas de opresso e de
dominao estrangeira permanecem condenadas e devem ser eliminadas. 2. Os recursos naturais
da Terra, includos o ar, a gua, o solo, a flora e a fauna e, especialmente, parcelas
representativas dos ecossistemas naturais, devem ser preservados em benefcio das geraes
atuais e futuras, mediante um cuidadoso planejamento ou administrao adequados. (...) 5. Os
recursos no renovveis da Terra devem ser utilizados de forma a evitar o perigo do seu
esgotamento futuro e a assegurar que toda a humanidade participe dos benefcios de tal uso. (...)
8. O desenvolvimento econmico e social indispensvel para assegurar ao homem um
ambiente de vida e trabalho favorvel e criar, na Terra, as condies necessrias melhoria da
qualidade de vida. (...) 13. A fim de lograr um ordenamento mais racional dos recursos e, assim,
melhorar as condies ambientais. Os Estados deveriam adotar um enfoque integrado e
coordenado da planificao de seu desenvolvimento, de modo a que fiquem asseguradas a
compatibilidade do desenvolvimento, com a necessidade de proteger e melhorar o meio
ambiente
humano,
em
benefcio
de
sua
populao.
Disponvel
em:
<http://www.institutoembratel.org.br/cursos/curso_instituto/site/pdf/estocolmo.pdf >, acesso em
17/07/2014.
159
Princpio 4 da Declarao dos Princpios da Conferncia do Rio: Para alcanar o
desenvolvimento sustentvel, a proteo ambiental constituir parte integrante do processo de
desenvolvimento e no pode ser considerada isoladamente deste. Disponvel em:
<http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/01/rio92.pdf>, acesso em 17/07/2014.

102
Em razo disso, caso os estudos ambientais, apesar de toda a tecnologia
disponvel, das medidas mitigadoras e das medidas compensatrias possveis, concluam
que o empreendimento no ambientalmente sustentvel (resultado da equao < 0),
nenhuma autoridade poder outorgar a Licena Ambiental.
Por outro lado, se os estudos ambientais demonstrarem que, usando a tecnologia
disponvel, as medidas mitigadoras e as medidas compensatrias possveis, aliadas a
outros fatores, o empreendimento ambientalmente sustentvel (resultado da equao
0), nasce para o empreendedor um direito subjetivo obteno com presteza e
eficincia do consentimento ambiental para operar (Licena Ambiental).160

Uso prioritrio

O desenvolvimento da atividade extrativista o melhor uso para as terras ricas


em recursos minerais, que deve ser priorizado em razo da rigidez locacional.
Rigidez locacional consiste na impossibilidade de o minerador escolher onde
exercer sua atividade empresarial, uma vez que as minas sero lavradas onde a
natureza as colocou.
Nenhum minerador decide, espontaneamente, lavrar em rea de Preservao
Permanente ou no entorno de uma Unidade de Conservao ambiental, nem atuar perto
de uma comunidade hostil, muitas vezes em razo da manipulao de polticos e ONGs,
por exemplo. Se o minerador pudesse escolher onde lavrar, no lavraria no meio da
selva, nem em qualquer outra regio nvia.
Se o Estado e a sociedade dependem da minerao e necessitam dos benefcios
que a atividade proporciona devem criar condies para seu desenvolvimento. Estas
condies passam pela elaborao de normas especiais protetivas e no restritivas, e
bem como pela compreenso da sensibilidade deste segmento econmico.
Pelo Princpio do Uso Prioritrio, em caso de conflito, deve-se manter a
minerao em razo da rigidez locacional em relao a outra que no tenha essa
restrio.

160

Que no se aplica apenas minerao, naturalmente.

103

Continuidade da atividade mineral

A empresa de minerao exerce relevante funo social. Gera empregos,


riquezas e desenvolvimento regional. H que se considerar, tambm, que o Estado no
produz nada. O Estado com seus Poderes sustentado pelo setor privado.
Em razo das especificidades da atividade mineral e da importncia de sua
cadeia produtiva para o pas, h vrios fundamentos e normas que protegem a
continuidade da atividade mineral. Esta atividade implica investimentos altssimos, com
alto grau de risco.
Em razo da dificuldade de manuteno, dos taludes, das pilhas e da cava h
uam preocupao em no paralisar a atividade de minerao desnecessariamente.
Exemplos dessa proteo so os artigos 57 e 87 do Cdigo. Tambm h as prescries
mais curtas do art. 66.
Portanto, a atividade mineral, sustentada no Direito Minerrio e nas Licenas
Ambientais, somente ser paralisada em caso de descumprimento grave e reiterado das
normas minerais e, na esfera ambiental, diante do risco qualificado. Considera-se risco
qualificado a degradao ambiental significativa, que coloque a sade da populao ou
os recursos naturais em risco iminente e grave.

Percepo de que o minerador colaborador privilegiado da Unio

Pelo regime constitucional, a Unio tem o controle estratgico das riquezas


minerais em todas as etapas da atividade. Mas o Poder Pbllico, tradicionalmente,
sempre foi pssimo gestor, e o Estado dependente de investimentos privados.
No sem motivo que o sistema de aproveitamento das riquezas minerais est
todo apoiado em investimentos e nos riscos privados. Por isso, constitui orientao
doutrinria dominante a de que o minerador que se prope a investir e arriscar alado
condio de colaborador privilegiado da Unio.
Este mesmo entendimento o de que em razo do risco, do vulto e do longo
prazo de maturao dos investimentos, o minerador considerado colaborador

104
privilegiado do Estado firme entre doutrinadores importantes de outros pases
mineiros, como o Chile, conforme as palavras de JOS LUIS OSSA BULNES161:
Aceptado, como ha sido usual em Ocidente, que los particulares desempean un papel
relevante en la minera (...).

Percepo de que a minerao necessariamente utiliza recursos naturais

A minerao, por sua natureza, necessariamente, utiliza recursos naturais. Ento,


em vez de imaginar uma situao utpica do exerccio da minerao sem interferncia
no ambiente, devem-se criar mecanismos para proporcionar a minerao sustentvel. E
o Estado dependente dos benefcios econmicos que a minerao proporciona e a
sociedade, de consumo intensivo de bens minerais, tm no Licenciamento Ambiental
um instrumento de grande valia. O Licenciamento Ambiental no foi idealizado para
proibir as atividades produtivas, mas para criar mecanismos de compatibilizao.
O Estado, a sociedade, o Ministrio Pblico e as ONGs devem atuar como
facilitadores da implantao das atividades produtivas que geram riquezas, criam
empregos e sustentam o Estado.

Percepo de que a minerao enfrenta riscos especficos no existentes em


nenhuma outra atividade produtiva

Em razo (1) da rigidez locacional, (2) de a minerao, necessariamente, utilizar


recursos ambientais, (3) da necessidade de vultosos investimentos com longo prazo de
maturao e (4) dos riscos envolvidos na pesquisa mineral, a atividade mineral enfrenta
riscos e obstculos que nenhum outro setor produtivo enfrenta. Mas no se podem
confundir os riscos inerentes localizao da jazida, os riscos geolgicos e os riscos
empresariais, todos naturais, com os riscos institucionais.
Em razo disso, reclama-se do intrprete sensibilidade especial, quando, em
contato com a realidade da vida empresarial, for buscar o sentido da norma, fazendo-o

161

BULNES, Juan Luiz Ossa. Tratado de Derecho de Minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de
Chile, 2007. tomo 1. p. 23.

105
de maneira que facilite, que oriente, que avance no sentido de considerar a minerao
instrumento apto a retirar o Brasil do nvel de pobreza que atinge grande parte do seu
povo.
A posio inteligente no restringir a minerao, gratuitamente, por
preconceito, por gosto ao ativismo ambiental ou pela seduo dos holofotes que este
ativismo pode proporcionar. buscar solues que tragam ganhos econmicos aliados
compatibilizao dos empreendimentos minerrios com o cuidado ambiental.

NATUREZA VINCULADA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS MINERRIOS

Os atos administrativos minerrios so vinculados. No h, no Cdigo de


Minerao, nenhuma faculdade, nenhuma exceo que consinta que o Departamento
Nacional de Produo Mineral e o Ministrio de Minas e Energia emitam ato
administrativo discricionrio.
Pelo artigo 37 da Constituio Federal:

A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da


Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer
aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...).

A burocracia excessiva, o excesso de apego forma em detrimento do resultado,


a interpretao que prejudica os investimentos e, em ltima anlise, contraria o interesse
nacional referido no art. 176 da Constituio Federal, devem ser rejeitados. Devem ser
recusados, porque o resultado da interpretao da lei deve estar de acordo com o estgio
atual da sociedade, com o avano dos direitos conquistados, com o grau de
desenvolvimento da minerao nacional, inserida num ambiente de competitividade
global.
No Direito Minerrio, complexo no somente por sua estrutura, mas tambm
pelas vrias relaes (ambiental, administrativa, com os superficirios, com a Unio
etc.) igualmente complexas que emergem da atividade mineradora, o processo de
interpretao das normas no pode ser simplista nem simplificado, porque, se assim

106
fosse, empobreceria a discusso e atrasaria o avano de tema to relevante. No pode,
pois, constituir obstculo ao avano doutrinrio estruturado na realidade do Direito
Minerrio brasileiro.
ALEXANDRE DE MORAES162 ensina:

A atividade estatal produz, de modo direto ou indireto, conseqncias


jurdicas que instituem, reciprocamente, direito ou prerrogativas,
deveres ou obrigaes para a populao, traduzindo uma relao
jurdica entre a Administrao e os Administrados. Portanto, existiro
direitos e obrigaes recprocos entre o Estado-administrao e o
indivduo-administrado e, conseqentemente, esse, no exerccio de
seus direitos subjetivos, poder exigir da Administrao Pblica o
cumprimento de suas obrigaes da forma mais eficiente possvel.
Como salienta Roberto Dromi, o reconhecimento de direitos
subjetivos pblicos no significa que o indivduo exera um poder
sobre o Estado, nem que tenha parte do imperium jurdico, mas que
possua esses direitos como correlatos de uma obrigao do Estado
em respeitar o ordenamento jurdico.
O administrador pblico precisa ser eficiente, ou seja, deve ser aquele
que produz o efeito desejado, que d bom resultado, exercendo suas
atividades sob o manto da igualdade de todos perante a lei, velando
pela objetividade e imparcialidade.
Assim, princpio da eficincia aquele que impe Administrao
Pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem
comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma
imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia
e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios
legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos
recursos pblicos, de maneira a evitarem-se desperdcios e garantirse uma maior rentabilidade social. Note-se que no se trata da
consagrao da tecnocracia, muito pelo contrrio, o princpio da
eficincia dirige-se para a razo e fim maior do Estado, a prestao
dos servios sociais essenciais populao, visando adoo de
todos os meios legais e morais possveis para a satisfao do bem
comum.

Elaborar interpretao equilibrada do Cdigo de Minerao, aps quarenta anos


de profunda transformao social e econmica, implica reconhecer, primordialmente,
que a norma ter efeitos concretos na sociedade, impregnada de novos valores e, por
isso, a atividade interpretativa reclama projeo construtiva da vontade do legislador.
162

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. So Paulo: Atlas, 2009. p. 328-329.

107
A interpretao equilibrada atualiza o Direito, porque confere soluo ao
problema apenas abstratamente regulado pela norma dentro de um contexto
histrico e socioeconmico da poca de sua realizao.
A cada dcada neste novo sculo, o mundo evolui mais do que evoluiu no sculo
anterior, em virtude da crescente rapidez da informao, das numerosas transformaes
sociais, da globalizao da economia e do sistema financeiro e do desenvolvimento
tecnolgico.
A velha corrente ideolgica de interpretao jurdica, que tem como base a
imutabilidade do significado das normas, no mais aceita doutrinariamente. Mais atual
o entendimento de que a interpretao deve se ajustar s necessidades da sociedade na
qual est inserida, no momento da aplicao. Em se tratando de Direito Minerrio,
pode-se estender esta afirmativa para completar que a interpretao jurdica deve se
ajustar no somente s necessidades sociais, num sentido estrito, mas s necessidades
econmicas e ambientais, considerando-se as peculiaridades do setor e a necessidade
premente de gerao de riquezas, para, assim, afastar a misria que subjuga muitos
brasileiros.
Como ensina EDUARDO ESPNOLA163:

Do mesmo modo que se no podem manter as leis com o seu esprito


antigo, para, imudadas e estticas, resolverem as questes surgidas
do comrcio jurdico de eras novas, s quais, em vez de dar
satisfao, trazem uma situao de constrangimento insuportvel,
preciso atender a que o Poder Judicirio, a fim de conservar o seu
papel supremo de garantidor da ordem legal e escudo dos direitos
particulares contra os arbtrios e as invases do poder pblico,
necessita de acompanhar a evoluo da vida social auscultando-lhe
as imperiosas necessidades, para, sem sacrificar os mais legtimos
interesses pblicos, fazer das leis, sabiamente interpretadas,
entendidas com esprito adiantado e progressivo, a garantia real da
vida da comunho, e no torn-las, por meio de exegese atrasada e
indiferente s condies da situao atual, naquele instrumento
intolervel de compresso da verdade e da realidade, que acima
criticamos.

163

ESPNOLA, Eduardo. Interpretao da Norma Jurdica. Repertrio Enciclopdico do


Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Borsoi, 1947. v. 29. p. 137-138.

108
Passadas quatro dcadas do atual Cdigo, o cenrio sociopoltico, empresarial,
comercial e ambiental completamente novo. Aps a crise mundial de 2008, h nova
demanda social e econmica, necessitando de atendimento e de regulamentao, ainda
coberta por uma roupagem jurdica antiga.
O desafio a leitura do Cdigo de Minerao de 1967 no sculo XXI, dentro de
um novo contexto constitucional, social, empresarial, comercial e ambiental.
Como constitui ensinamento reiterado dos grandes hermeneutas, os elementos
gramatical, lgico, histrico e sistemtico no so quatro processos autnomos e
estanques de interpretao que se possa escolher, um ou outro, ao gosto ou
convenincia. So quatro operaes que, embora distintas, demandam anlise integrada
para se chegar interpretao idnea e inteligente da norma.
A hermenutica aplicada ao Direito Minerrio complexa e instigante, porque
desafia o intrprete a sair do cmodo horizonte comum tecnicista ou burocrata, para
agregar-lhe os componentes sociais, ambientais, polticos e econmicos de alta
especificidade.

O PROCESSO ADMINISTRATIVO MINERRIO

O processo administrativo minerrio classificado como de outorga.164 Depende de


iniciativa do minerador, mas, uma vez iniciado, passa a ser de interesse pblico com efeitos
externos. Por intermdio dos procedimentos que o formam, o minerador materializa o
direito subjetivo de pleitear o exerccio da atividade mineral. O processo se desenvolve
a partir do protocolo do Requerimento para qualquer tipo de Direito Minerrio, por meio de uma
srie de procedimentos, coordenados e vinculados entre si, atravs dos quais o minerador,
sucessivamente, manifesta sua vontade, com o objetivo final de se chegar mina.
O minerador que requerer regularmente em rea livre tem direito
subjetivo de prosseguir no processo at lavra. No h discricionariedade para o
Departamento Nacional de Produo Mineral e o Ministrio de Minas e Energia.
O DNPM e MME so obrigados a outorgar o Direito Minerrio quando o

164

Em contraposio ao processo de outorga de concorrncia, como o da disponibilidade, por


exemplo.

109
requerente preencher os requisitos legais. Esse carter vinculativo decorre no s da
natureza do processo administrativo minerrio e dos atos administrativos minerrios, mas,
principalmente, do comando constitucional do art. 176. A Unio tem o controle estratgico
dos recursos minerais, mas todo o investimento e risco so privados. Alm da Constituio
Federal deixar claro que aquele que investir ter direito de usufruir o produto da lavra,
intuitivo concluir que nenhum minerador investir em pesquisa (que de alto risco) se
no tiver garantido o direito de lavrar.
Esses requisitos de validade, dissecados diante da multiplicidade de situaes do
processo administrativo minerrio, geram vrias concluses:

1. No Estado Democrtico de Direito, busca-se sempre a vinculao da atuao da


Administrao legalidade, ao bem comum e justia.
2. No Estado Democrtico de Direito, no se admitem abusos de poder ou de
autoridade.
3. No Estado Democrtico de Direito, o povo o patro; a Administrao Pblica, a
serva.
4. No Estado Democrtico de Direito, a Administrao deve ser a primeira a
querer demonstrar que seus atos esto de acordo com os preceitos legais, como
forma de prestao de contas sociedade.
5. Na Administrao Pblica, no h vontade pessoal.
6. A materializao do Poder de Polcia consiste em compelir o Administrado a fazer ou
a no fazer algo. A obrigao administrativa deve ser lcita, fsica e juridicamente
possvel. O excesso absoluto e a fora desproporcional criam para o Administrado
uma obrigao impossvel de ser cumprida.
7. O Poder de Polcia no ilimitado. limitado pela lei e pelas garantias individuais.
8. O Estado tem o dever-direito de exercer o Poder de Polcia. Mas h regras que
devem ser respeitadas, sob pena de um ato, que deveria ser legtimo, transformar-se
em arbtrio.
9. A Administrao Pblica existe para o Administrado, no o contrrio.
10. A Administrao Pblica, ao bem proceder com eficincia e respeito ao cidado,
no faz mais do que cumprir sua mais intrnseca funo.
11. No h, para a Administrao Pblica, finalidade em si mesma. Toda sua atividade
direcionada para atender ao interesse pblico e ao bem comum da coletividade.
12. Diante da realidade dos abusos reiterados e da ineficincia crnica da
Administrao Pblica, o Princpio da Legitimidade dos Atos Administrativos deve
ser temperado e contextualizado.
13. As sanes devem ter fora proporcional e apenas suficiente para reprimir o
infrator e desestimular a reincidncia. Os excessos importam abuso, geram nulidade e
no beneficiam ningum.

110
14. As competncias devem vir expressas em lei material. No h designao de
competncia por equiparao.
15. A prpria autoridade ou rgo no pode atribuir competncia para si.
16. Competente no a autoridade que deseja ou a que atribui para si a
competncia, mas aquela que a lei designa.
17. As regras de competncia vm determinadas no Direito Positivo para ordenar a
atuao do Poder Pblico e para proteger aquele que se sujeita ao Poder Estatal.
18. No h juzo de exceo. O Princpio do Juzo natural aplica-se tambm ao
processo administrativo (tanto mineral quanto ambiental).
19. A possibilidade de avocao de determinados atos, por determinado perodo, deve
estar expressa em lei. Entretanto, no pode ocorrer a avocao de um ato ou
processo especfico, o que configuraria o juzo de exceo.
20. No pode ocorrer avocao aps o incio do processo, quando j se conhecem o
fato e as partes interessadas.
21. Em caso de dvida fundada de competncia, o processo deve ser julgado pela
autoridade de menor grau.
22. Havendo tradio de julgamento por rgo colegiado, a dvida fundada de
competncia entre o agente singular e o colegiado resolve-se em favor deste.
23. nulo o ato praticado com usurpao de competncia.
24. Aplica-se norma superveniente mais benfica ao administrado, se no houver
deciso definitiva no processo administrativo.
25. nulo o processo administrativo que contenha ato viciado por defeito de
motivao.
26. O parecer tcnico ou jurdico que for viciado ou defeituoso, contamina a
deciso administrativa a que der suporte.
27. A desconsiderao de parecer jurdico ou tcnico pela autoridade deve ser
motivada.
28. Se a deciso tcnica ou jurdica, no pode ser tomada pela autoridade
sem o parecer tcnico ou jurdico.
29. O parecer tcnico ou jurdico deve enfrentar todas as teses de defesa ou recurso.
30. Se houver substituio de pareceres ou modificao de informaes tcnicas no
processo administrativo, a parte dever ser intimada para dela tomar conhecimento e,
se quiser, impugn-la.
31. A falta de motivao e a motivao defeituosa viciam o ato administrativo.
32. A indicao de motivos falsos na motivao vicia o ato administrativo.
33. O ato administrativo deve apresentar fundamentao clara. Contradies ou
obscuridades viciam a deciso administrativa.
34. Como a Administrao visa ao bem comum, com balizamento delineado
no art. 37 da Constituio Federal, cabe ao advogado pblico ou tcnico, na
funo consultiva buscando atender ao interesse pblico a que o processo
serve ir fundo na especificidade do caso que lhe submetido, e examinar,

111
imparcialmente, a adequao do ato e do processo ordem jurdica. O advogado
no simples fantoche intelectual, defensor do ponto de vista e da vontade da
autoridade a que est subordinado.
35. A deciso administrativa deve enfrentar todos os argumentos levantados pelo
Administrado, seja na defesa, seja no recurso. Administrao no cabe a
negativa geral em sede de processo administrativo. H necessidade de
manifestao conclusiva por parte da Administrao, sob pena de.
36. Para os atos administrativos que demandam fundamentao especfica (ex. 42,
26 e 32 CM), a ausncia dela gera nulidade.
37. O efeito suspensivo, uma vez demonstrado o justo receio de prejuzo ou o
e f e t i v o prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente da execuo do
ato administrativo, constitui um direito do Administrado.
38. A Administrao no deve deixar ocorrer o periculum in mora in reversum,
quando a suspenso do ato causar mais mal do que bem.
39. Busca-se, sempre, a verdade real. A verdade real vai alm das
entrelinhas e alm das convenincias dos que compem a relao processual.
40. Comete abuso a autoridade que viola Princpios do processo administrativo.
41. A Administrao deve atuar com idoneidade e responsabilidade. O Estado
no quebra; empresas, sim.
42. O excesso absoluto, abusivo e incontornvel sai da esfera dos Princpios da
Razoabilidade e da Proporcionalidade para fulminar o ato administrativo. O excesso
absoluto to grave e desproporcional, que impede a restaurao do Princpio da
Razoabilidade, viciando o ato de forma irreversvel.
43. O excesso de punio constitui uma das formas de abuso de poder.
44. O excesso de punio depe contra a Administrao e gera violncia desnecessria
e improdutiva.
45. Nova interpretao administrativa no atinge atos j praticados.
46. O processo administrativo deve seguir mediante impulso oficial. Se a Administrao
no o desenvolve, no pode culpar o Administrado pela paralisao ou pelo seu no
desenvolvimento.
47. Se houver pedido especfico do Administrado perante a Administrao, o prazo
para cumprimento de qualquer ato relacionado com o pedido no se inicia enquanto a
Administrao no se pronunciar.
48. nulo o processo no qual houver supresso de instncia.
49. No h processo administrativo com instncia nica.
50. Se falha processual trancar a fase seguinte, impossibilitando o prosseguimento
vlido do processo, todo o procedimento nulo e deve ser restaurado a partir
do estgio anterior ao ato defeituoso.
51. nulo o processo no qual ocorrer o cerceamento de defesa.
52. O Princpio da ampla defesa pode ser violado frontalmente ou de forma
indireta. Qualquer das formas gera nulidade do processo administrativo.

112
53. Cerceamento de defesa indireto, como no caso em que provoca a dificuldade
de defesa, tambm gera nulidade do processo administrativo.
54. Situaes que forcem o Administrado a elaborar defesa sem todos os elementos,
sem a compreenso de todos os fatos, ou com prazo reduzido, constituem forma
de cerceamento de defesa.
55. direito da parte se manifestar aps a concluso da instruo e antes do
julgamento, qualquer que seja a natureza do processo.
56. A parte tem direito de conhecer o local onde se realizar o julgamento.
57. nulo o processo que no observa o devido processo legal.
58. nulo o processo que subverte a ordem processual.
59. nula a deciso ou tramitao processual que ignora o requerimento de produo
de provas.
60. Durante o julgamento colegiado, direito da parte se manifestar.
61. A parte tem direito de juntar documentos novos.
62. nulo o Auto de Infrao que no obedece s formalidades legais.
63. nulo o Auto de Infrao lavrado com base em elementos subjetivos.
64. nula a deciso administrativa proferida sem o contraditrio e a ampla
defesa.
65. Se o fato no se enquadrar exatamente na tipificao, descabe aplicao de
sano por analogia.
66. So nulas as decises firmadas sem critrio tcnico ou jurdico.
67. nulo o Auto de Infrao, quando ficar demonstrada a inexistncia do fato que
lhe deu origem.
68. nulo o Auto de Infrao ou deciso administrativa baseados em fato ou
premissa falsos.
69. A indicao de norma inexistente vicia o Auto de Infrao.
70. A indicao de norma penal para fundamentar sano administrativa vicia o
Auto de Infrao.
71. nulo o Auto de Infrao que aplica sano antes da efetiva
oportunidade de defesa.
72. O destinatrio da sano administrativa deve ser ouvido antes de sofrer
restrio ou perda.
73. Para os casos em que a lei prev a gradao da sano a partir de um valorbase, nula a sano aplicada globalmente, sem discriminar os componentes da
sano.
74. O Administrado tem o direito de conhecer, de forma clara e transparente,
como a Administrao chegou ao valor da sano.
75. A Administrao deve justificar no s as razes da sano, mas tambm a
razo de sua aplicao acima do limite mnimo.
76. O ato administrativo que desrespeita os Princpios da Razoabilidade e

113
Proporcionalidade nulo.
77. A sano aplicada com fora desproporcional sua utilidade nula. O excesso
da Administrao, em vez de mostrar sua fora, mostra sua fraqueza e
desequilbrio.
78. A sano deve respeitar os Princpios do equilbrio tcnico, econmico e
financeiro. No pode haver medidas diferentes para a mesma situao; no pode
existir medida igual para situaes diferentes.
79. nula a sano que no respeita os parmetros do prprio rgo.
80. Sanes extremas, que coloquem em risco a atividade e sustento de famlias,
somente podem ocorrer em caso de descumprimento contumaz da ordem legal ou
risco qualificado em razo da funo social da empresa.
81. Se no h pena de morte no Brasil, as sanes administrativas tambm
no podem causar a morte das empresas. H formas mais eficazes e inteligentes
de a Administrao cumprir sua funo de punir o infrator e inibir a reincidncia
do que quebr-las, o que, muitas vezes, gera perda para a sociedade e para o
ambiente.
82. A Administrao deve ser a primeira interessada em restabelecer a legalidade
dos seus atos, sob pena de sujeitar-se a v-los revogados judicialmente, com danos
para o Estado e responsabilidade pessoal da autoridade despreparada.
83. Se h um pedido entre o fato e a deciso relacionada com o pedido, a deciso no
pode ser tomada antes da resposta ao interessado.
84. Considerando a complexidade da atividade mineral, e os investimentos de longo
prazo e o fato de as demandas administrativas e ambientais emanarem de vrios
rgos, as exigncias de seu cumprimento devem levar em conta a gesto
estratgica do patrimnio mineral da empresa ou a necessidade de licenciamento
ambiental integrado.
85. Ao minerador que arriscou e investiu posicionando-se como colaborador
privilegiado da Unio na descoberta e aproveitamento das riquezas minerais,
considerados os consequentes benefcios econmicos e sociais que proporciona, devese dispensar tratamento equilibrado, levando-se em conta o estgio do
empreendimento e a complexidade das relaes em que o empreendimento est
envolvido.
86. As sanes e restries ao particular devem estar expressas em lei.
87. Prazos cujo descumprimento importa perda de direito, restrio ou sano,
devem ser fixados em lei no sentido material.
88. Quando possvel ao DNPM e ao MME fixar prazos, a estipulao de prazopadro para situaes diferentes e especficas gera nulidade.
89. No atendimento ao interesse pblico, o DNPM deve preservar a unidade e a
uniformidade de entendimento, evitando decises dspares e conflitantes entre os
Distritos.
90. Se houver divergncia de orientao entre os Distritos, deve-se adotar a
orientao mais favorvel ao minerador.
91. A imposio de prazo impossvel de ser cumprido entra na esfera dos atos

114
impossveis de que trata o Cdigo Civil.
92. So inconstitucionais as normas infralegais que imponham sanes ou restrinjam
direitos do minerador.
93. Se a lei contm defeitos formais ou materiais, no pode ser remendada pelo
aplicador, criando-se norma nova. Compete ao Legislativo corrigir a lei defeituosa ou
que no mais atenda sua funo social.
94. A minerao de utilidade pblica e tambm so de utilidade pblica os direitos
assessrios que se desenvolvem em torno da minerao.
95. O processo administrativo no pode ser usado para ativismos ambientais.
96. Se houver disputa entre empreendimentos de utilidade pblica, ser privilegiado
o que melhor atender ao interesse nacional.
97. Se houver disputa entre empreendimentos de utilidade pblica, ser privilegiado
aquele que tenha rigidez locacional.
98. O processo no poder ser utilizado para fins escusos ou para atender a interesses
particulares em desrespeito aos princpios da boa-f processual e boa-f ambiental.
99. Se houver conflito entre direitos minerrios, no pode haver deciso sem o devido
processo legal e sem o contraditrio, desde o incio do processo administrativo.
100. invlida a interpretao que rejeita princpios do Direito Minerrio.

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