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Poltica para a educao superior no

governo Lula
expanso e financiamento
Cristina Helena Almeida de Carvalho1

Resumo
O artigo analisa a poltica educacional no que tange expanso e ao
financiamento educao superior nos dois mandatos do governo Lula.
Em virtude disso, pretende-se percorrer o caminho da formulao e
da implementao de elementos da agenda governamental que propiciam a expanso e o financiamento da oferta, combinados a subsdios
e bolsas aos estudantes. importante destacar que esses elementos
esto presentes no Prouni e no Programa Expanso Fase I e na sua
continuidade pelo Reuni. A poltica educacional consubstanciou-se na
combinao de crescimento intensivo e extensivo acompanhado do
acrscimo de recursos ao segmento federal. Em face perda de importncia do FIES, conclui-se que o governo Lula direcionou a poltica
pblica em duas frentes: deu incio ao PNAES destinado ao alunado do
segmento federal e concedeu bolsas de estudos aos estudantes das IES
atravs do Prouni. Tais inovaes, em prol das camadas sociais mais
pobres, foram gestadas sob a lgica de no apenas permitir o ingresso,
mas tambm dar condies para os estudantes permanecerem no nvel
superior. Porm, as desigualdades sociais e regionais permanecem
no horizonte da poltica educacional como obstculos a serem superados. Estes so os principais desafios a serem enfrentados para que
uma sociedade possa dar condies reais a todos, baseadas nos valores
democrticos da meritocracia e da igualdade de oportunidades.
Palavras-chave
Prouni, educao superior, financiamento, governo Lula.
Recebido em 28 de novembro de 2013
Aprovado em 4 de abril de 2014
CARVALHO, Cristina Helena Almeida de. Poltica para a educao superior no governo Lula: expanso e
financiamento. Revista do Instituto de Estudos Brasileiros, Brasil, n. 58, p. 209-244, jun. 2014.
DOI: http://dx.doi.org/10.11606/issn.2316-901X.v0i58p209-244

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Universidade de Braslia (UnB, Braslia, DF, Brasil).

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

Higher Education Policy in the


Lula Government
Expansion and Funding
Cristina Helena Almeida de Carvalho

Abstract
The article analyzes the educational policy in regard to expansion
and funding to higher education in the two mandates of the Lula
government. As a result, we intend to go the way of the formulation
and implementation of elements of the government agenda that
promote the expansion and funding of supply combined with grants
and scholarships to students. Importantly, these elements are present
in Prouni and Expansion Phase I program and its continuity at Reuni.
The educational policy embodied in the combination of intensive
and extensive growth with the addition of resources to the federal
sector. Given the loss of importance of the FIES, it is concluded that
the Lula government directed public policy on two fronts: initiated
the PNAES for the student body to the federal sector and provided
scholarships to students of IES through Prouni. Such innovations in
favor of the poorest social people were gestated under the logic of
not only allow entry, but also provide the conditions for students to
stay and conclude the high education. However, social and regional
inequalities remain on the horizon of educational policy as obstacles
to be overcome. These are the main challenges to be faced so that a
society can give to all real conditions, based on the democratic values
of meritocracy and equal opportunities.

Keywords
Prouni, higher education, finance, Lula government.

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Introduo

objetivo do artigo compreender a relao complexa da


poltica pblica para a educao superior, entre 2003 e 2010, por meio
do arcabouo terico da vertente histrica do neoinstitucionalismo. Por
meio da anlise tridimensional da poltica (polity, politics e policy), a
pesquisa procurou reconstruir o ambiente multifacetado do processo
de gestao da poltica pblica, que se inicia na constituio da agenda
pblica e perpassa a formulao e a implementao da poltica educacional durante os governos do presidente Luiz Incio Lula da Silva. O
fio condutor a dinmica da Arena Decisria de Educao Superior, na
qual a poltica pblica gestada pelo MEC influenciou e foi influenciada
por atores governamentais e sociais.
A poltica pblica destinada entendida como um conjunto sistmico interdependente de sete pilares, a saber: autonomia, centralizao
do poder decisrio, avaliao, formao de professores, flexibilizao
curricular, expanso e financiamento, que contriburam para interveno do Poder Pblico em prol da expanso da educao superior 2.
O artigo analisa a poltica educacional no que tange expanso
e ao financiamento educao superior nos dois mandatos do governo
Lula. Em virtude disso, pretende-se percorrer o caminho da formulao
e da implementao de elementos de agenda governamental que propiciam a expanso e o financiamento da oferta combinados a subsdios e
bolsas aos estudantes. importante destacar que esses elementos esto
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Neste trabalho, optou-se pela anlise dos dois ltimos eixos. Para compreenso sobre os demais eixos, consultar: CARVALHO, Cristina Helena Almeida de. A Poltica
Pblica para a Educao Superior no Brasil (1995-2008): ruptura e/ou continuidade?. 2011. 465f. Tese (Doutorado em Economia) Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, 2011.

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presentes no Programa Universidade para Todos (Prouni) e no Programa


Expanso Fase I, bem como na continuidade deste pelo Programa de
Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni).
A pesquisa consiste na anlise documental do contedo da
legislao vigente3, e a investigao quantitativa envolve a estatstica
descritiva, fazendo uso dos Censos da Educao Superior de 2003 a
2010. Para os dados financeiros, utilizou-se a Execuo Oramentria
da Unio, disponvel no Portal do Senado Federal atravs do programa
Siga Brasil, que tem como fonte primria o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI)4. A renncia fiscal do
Prouni foi obtida atravs do Demonstrativo de Gastos Governamentais
Indiretos de Natureza Tributria que divulgado anualmente pela
Secretaria da Receita Federal5. O nmero de bolsas do Prouni foi retirado
do site do programa6. O nmero de contratos do Fundo de Financiamento
Estudantil (FIES) tambm foi colhido no MEC baseado em informaes
da Caixa Econmica Federal.
Sendo assim, o texto divide-se em duas sees, alm desta introduo e das consideraes finais. Na primeira seo, ser abordada a
expanso na educao superior focada em benefcio da oferta, por meio
da diversificao de cursos; diferenciao institucional; combate s
desigualdades regionais em termos educacionais; expanso via cursos
noturnos. No que concerne demanda estudantil, os mecanismos usados
foram: novas formas de acesso e a poltica afirmativa. Na segunda seo,
o financiamento da educao superior oferta durante a gesto de
Lula teve dois direcionamentos: recursos do fundo pblico destinados
diretamente ao segmento federal combinados aos recursos indiretos
da renncia fiscal s instituies de educao superior (IES) privadas.
Quanto demanda educacional, os mecanismos presentes na agenda
governamental foram: a assistncia estudantil ao segmento federal e a
concesso de bolsas de estudos e de crdito educativo aos alunos matriculados em instituies particulares.

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Para as referncias sobre legislao vigente no governo Lula, remete-se idem,


ibidem.

O banco de dados do SIAFI encontra-se disponvel no endereo eletrnico: <http://


www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil>. Acesso em: 10 fev. 2014.

Os relatrios esto disponveis no site: <http://www.receita.fazenda.gov.br>. Acesso


em: 10 fev. 2014.

As informaes sobre o Prouni esto disponveis no endereo eletrnico: <http://


prouniportal.mec.gov.br>. Acesso em: 10 fev. 2014.

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Expanso da Educao Superior


O ponto de partida da anlise consiste na escolha de um certo olhar
a respeito da relao entre Estado e Sociedade. Diversas perspectivas
tericas em cincia poltica debruam-se sobre tal vnculo, mas, para
fins deste trabalho, pretende-se concentrar em alguns pontos centrais
da agenda de pesquisa conhecida como neoinstitucionalista histrica7.
O objetivo apropriar-se de seu quadro metodolgico aplicado anlise
de polticas pblicas, a fim de construir uma interpretao da poltica
educacional direcionada educao superior.
O mtodo analtico dos institucionalistas histricos parte da
estruturao de hipteses de forma indutiva, durante a interpretao do
material emprico. O objetivo central do neoinstitucionalismo histrico
realizar uma mediao terica entre as anlises centradas no Estado e na
sociedade, mas, para a consecuo desta empreitada, necessrio incorporar variveis de nvel intermedirio que levem em conta a variao
histrica e conjuntural dos fenmenos8.
As instituies so centrais no estudo da poltica, no apenas
pela importncia do Estado como ator e autor de aes especficas, mas,
acima de tudo, pela capacidade de interferir na cultura poltica, na estratgia dos atores e na produo da prpria agenda de questes que sero
objetos de polticas (policies).
A dependncia da trajetria percorrida e o peso das polticas
herdadas so fatores explicativos poderosos para a compreenso da
inrcia institucional de uma determinada poltica pblica. Todavia, na
anlise do dinamismo que reside a flexibilidade da vertente histrica,
na medida que so incorporados dois elementos chave: o conflito e a
escolha. Se, por um lado, as instituies so produto do conflito poltico e das escolhas, por outro, estas modelam e restringem as estratgias
polticas. Ainda que o comportamento poltico seja uma varivel independente, em situaes de mudanas conjunturais, este influenciado

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O neoinstitucionalismo no se desenvolveu como um arcabouo terico unitrio,


mas tornou-se um ponto de encontro para estudiosos de diversas correntes nas
Cincias Sociais, cujo princpio fundamental baseia-se na constatao de que as
instituies so importantes e devem ser centrais para anlises dos processos polticos e sociais. No h grandes postulados e teorias gerais, mas um ferramental
analtico baseado em afirmaes provisrias a serem testadas e alteradas a partir
dos resultados de estudos histricos. Quanto terceira vertente, neoinstitucionalismo histrico, opo terica deste artigo, consultar: EVANS, Peter B.; RUESCHEMEYER, D.; SKOCPOL, Theda (orgs.). Bringing the State Back In. Cambridge:
Cambridge University Press. 1985.

MARQUES, Eduardo C. Notas Crticas Literatura sobre Estado, Polticas Estatais


e Atores Polticos. BIB, Rio de Janeiro, n. 43, p. 67-102, 1. set. 1997.

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por instituies e por polticas anteriores9. Para fins desta pesquisa,


selecionam-se apenas os grupos formais ou organizaes como atores
relevantes na poltica educacional para educao superior, os quais participaram ou interferiram de forma efetiva na poltica educacional para o
nvel superior. Na arena da educao superior10 aparecem claramente os
atores defensores dos interesses polarizados, pblicos e privados, vinculados ao acesso ao nvel superior e aos mecanismos de financiamento
pblico11.
A pesquisa apropria-se ainda da classificao de Theodoulou para
a anlise do ciclo poltico (policycycle), na qual existem as seguintes fases
do processo poltico-administrativo: 1) reconhecimento do problema
e identificao deste como uma questo que requer ateno governamental; 2) composio da agenda; 3) formulao poltica; 4) adoo
poltica; 5) implementao poltica; 6) anlise poltica ou avaliao. Vale
salientar que a cada etapa possvel identificar as relaes de poder
estabelecidas, as redes polticas e sociais, bem como as prticas poltico-administrativas utilizadas12. Para fins deste artigo, optou-se pela
anlise da composio da agenda, a formulao e implementao da
poltica educacional.
Os documentos referentes ao programa de governo do candidato
vitorioso Presidncia da Repblica em 2002 sero utilizados como uma
proxy da agenda governamental para a educao superior13. Ainda que
9

MENICUCCI, T. M. G. Ruptura e continuidade: a dinmica entre processos decisrios, arranjos institucionais e contexto poltico o caso da poltica de sade. Texto
para discusso. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, n. 21, p. 2-31, nov. 2005.

10 Esta arena pode ser classificada como redistributiva, uma vez que a estrutura poltica parece ser altamente estabilizada e virtualmente institucionalizada, conformando-se complexo equilbrio em larga escala. Essa estabilidade decorre da
existncia de pelo menos dois lados imbudos de interesses compartilhados, estveis, claros e consistentes baseados em ideologias. A negociao somente possvel
com o propsito de fortalecimento ou enfraquecimento do impacto da redistribuio. LOWI, Theodore J. Distribution, Regulation, Redistribution: The Functions
of Government. In: THEODOULOU, S. Z., CAHN, M. A. (eds.). Public Policy: The
essential readings. New Jersey: Prentice Hall, 1995. p. 15-25.
11 Em tese de doutorado (Carvalho, Cristina Helena Almeida de, op. cit. 2011), os
atores governamentais ou estatais esto representados pelas burocracias do MEC
e do Ministrio da Fazenda e do Planejamento, e os atores sociais compostos por
grupos defensores de interesses do segmento privado (ABMES e ABRUC) e federal
(UNE, ANDIFES, ANDES-SN) e aquele com interesses hbridos (CRUB), bem como
por organismos multilaterais, cujos representantes so o Banco Mundial (BIRD) e
a UNESCO.
12 THEODOULOU, S. Z. The Contemporary Language of Public Policy: A Starting
Point. In: THEODOULOU, S. Z., CAHN, M. A. (eds.), op. cit., p. 86-96.
13 PARTIDO DOS TRABALHADORES (PT). GT da rea de Educao, Cincia
e Tecnologia. Uma Escola do Tamanho do Brasil. 2002a. Disponvel em:

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se pondere sobre a validade das propostas aventadas durante campanhas


polticas, optou-se por fazer uso desses documentos no que concerne ao
sistema educacional superior, uma vez que se mostraram concatenados
com a formulao da poltica pblica e so de uso corrente pelos pesquisadores da rea.
A etapa subsequente formao da agenda consiste na formulao
da poltica atravs da elaborao de programas e da tomada de deciso,
em outras palavras, a transformao de um problema em soluo ou em
alternativas. A implementao da poltica depender da clareza de seus
objetivos (desenho institucional), da relao entre os atores envolvidos,
das estratgias utilizadas por eles, do poder de impor as decises e do
tipo de acordos estabelecidos. Tendo em vista a mobilizao dos atores,
surgem novos embates, resistncias ou incentivos para viabilizar a ao
proposta, cujos resultados s vezes inesperados podem mudar o curso
de ao que havia sido traado. Este estgio envolve cadeia complexa
de eventos, tais como restries judiciais, abandono pelo poder pblico,
resistncias dos atores afetados pela poltica.
A poltica pblica direcionada expanso da educao superior
no governo Lula teve como ponto de partida a identificao, por meio de
diagnstico no programa de governo, de que a taxa de escolaridade
lquida14 da educao superior brasileira era muito baixa e distante da
meta de 30% proposta pelo Plano Nacional de Educao (PNE 20012010). A explicao presente no documento de campanha residia na
privatizao da educao superior sem planejamento, que se traduziu

< h t t p : // w w w. c o n s t r u i n d o u m n o v o b r a s i l . c o m . b r / i m a g e s /d o w n l o a d s /
umaescoladotamanhodobrasil.pdf>. Acesso em: 03 nov. 2009; _____. Um Brasil para
Todos. Crescimento, Emprego e Incluso Social. Braslia. 2002b. 73p. Disponvel
em: <http://www2.fpa.org.br/uploads/programagoverno.pdf>. Acesso em: 15 fev.
2009.
14 A classificao elaborada por Martin Trow estabelece trs categorias de sistema de
educao superior, a partir da taxa de escolaridade lquida. Este indicador mede a
relao entre o nmero de matrculas na faixa etria teoricamente adequada para
frequentar este nvel de ensino e a populao nesta mesma faixa. Segundo as categorias definidas pelo autor, o sistema dito de elite quando a taxa de escolaridade
lquida inferior a 15%. Um sistema de massas aquele cuja escolaridade lquida
varia entre 15% e 50%, enquanto, o sistema universal apresenta o indicador acima
de 50%. Ver a este respeito dois artigos de: TROW, Martin. Problems in the Transition from Elite to Mass Higher Education. Policies for Higher Education, from the
General Report on the Conference on Future Structures of Post-Secondary Education, 55-101. Paris: OECD. 1973. Disponvel em: <http://www.eric.ed.gov/PDFS/
ED091983.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2013; ______. Reflections on the Transition from
Elite to Mass to Universal Access: Forms and Phases of Higher Education in Modern
Societies since WWII. Berkeley: Institute of Governmental Studies, 2005. Disponvel em: <http://escholarship.org/uc/item/96p3s213>. Acesso em: 10 fev. 2013.

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em crescimento acelerado da rede privada, intensificada pela diferenciao institucional e pela transformao das IES em universidades
de ensino. Combinado a isto, as dificuldades das camadas sociais mais
pobres em acessarem esse nvel educacional, e, ainda que as barreiras
entrada pudessem ser superadas, a percepo do governo de que o principal desafio estava na permanncia do aluno socialmente vulnervel
diante dos elevados gastos nos estabelecimentos privados, cujo resultado
tem sido a elevada inadimplncia e evaso. A agenda governamental
redirecionou-se a fim de ampliar de modo significativo as vagas nas
universidades pblicas, em especial no segmento federal.
Sendo assim, a poltica educacional expressava duplo intuito:
manter o crescimento absoluto do sistema educacional de nvel superior,
cujo predomnio esmagador concentrava-se no segmento particular, e,
simultaneamente, redirecionar parcialmente os instrumentos existentes
em prol do segmento federal.
Na agenda governamental, o governo Lula fez questo de marcar
posio contrria diversificao na oferta de cursos e programas
conduzida pelo segmento particular, uma vez que a democratizao do
acesso no estava concretizada. Essa constatao foi corroborada pelos
dados empricos, que evidenciaram a permanncia da desigualdade
na representao dos extratos de renda e do nfimo resultado da escolaridade lquida. No entanto, as trs modalidades de cursos sequencial,
tecnolgico e no presencial apresentam aspecto inercial em relao
ao governo de Fernando Henrique Cardoso, pois a consolidao dessas
iniciativas realimentou a continuidade da ao estatal, por um lado, pelo
surgimento de nichos de mercado especficos bastante rentveis para
cada instituio e de novas instituies especializadas, e, por outro lado,
pela clientela vida em ingressar no seleto grupo de pessoas com nvel
superior. Qualquer tentativa de interrupo dessa trajetria, certamente,
encontraria grande resistncia de ambos.
Passou-se a exigir do candidato a cursos sequenciais a concluso
do ensino mdio ou equivalente. Essa mudana tardia foi relevante,
uma vez que a brecha legal permitia o acesso indiscriminado de estudantes sem escolaridade formal a essa modalidade de ensino. Ainda no
mbito dos cursos de curta durao, os cursos tecnolgicos receberam
um tratamento especial, delineado a partir de um novo olhar. Na gesto
FHC, entendia-se que a educao profissional de nvel superior deveria
ser ofertada pela iniciativa privada, diante da incapacidade dos estabelecimentos pblicos em ampliar vagas, face alta qualidade do ensino
ofertado associado a custos elevados para sua implantao e manuteno. No governo em tela, a ideia central era recuperar o papel de

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protagonismo dos Centros Federais de Educao Tecnolgica (CEFETs)


na oferta dessa modalidade de ensino15.
Por sua vez, a educao a distncia foi defendida como alternativa indispensvel, justificada no programa de governo em face das
dimenses continentais do pas e das enormes desigualdades e carncias. Alm da exigncia de um regramento especfico e mais detalhado,
o sentido da poltica pblica alterou-se medida que dentre as propostas
estava o aumento de vagas desta modalidade em universidades pblicas.
A legislao pertinente definiu em quais situaes a presena do aluno
obrigatria, os nveis e modalidades educacionais que poderiam ofertar
o ensino no presencial, e que estes poderiam ser oferecidos pelas IES
pblicas ou privadas em consrcios, parcerias, celebrao de convnios,
acordos, contratos.
Em 2005, foi criado o programa Universidade Aberta do Brasil
(UAB), com o intuito de expandir e interiorizar a oferta de cursos e
programas de educao superior no Pas. Dentre os objetivos principais, estava o de oferecer, prioritariamente, cursos de licenciatura e de
formao inicial e continuada de professores em servio da rede pblica
de educao bsica. Esses cursos seriam ofertados, em regime de colaborao da Unio com os entes federativos (Estados e Municpios), por
instituies pblicas de educao superior, em articulao com polos de
apoio presencial. No mbito da UAB foi desenvolvido o programa Pr-Licenciatura, cujo pblico alvo composto por docentes em exerccio na
educao bsica pblica h pelo menos um ano e sem habilitao legal
exigida para o exerccio da funo (licenciatura).
Os dados do Grfico 1 mostram a trajetria dos cursos de nvel
superior durante os dois mandatos de Lula, cujo crescimento no perodo
foi de 73%. A despeito da diversificao de cursos e programas, visvel
a esmagadora maioria de cursos no formato convencional. Os cursos
de formao especfica presencial no tiveram o poder de atrao da
demanda pretendido e foram abandonados pelas IES, como se verifica pela reduo em termos relativos (de 3,5% para 0,8% dos cursos)
como absolutos. Os cursos para tecnlogos apresentaram crescimento
expressivo at 2007, sobretudo no segmento privado, porm, em 2008,
houve quebra na tendncia, pois o Censo da Educao Superior deixou de
discriminar os cursos ofertados pelos Centros de Educao Tecnolgicos

15 Em 2008, houve a reorganizao da Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica com a criao de Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia, constitudos a partir da integrao e reorganizao dos CEFETs, Escolas
Tcnicas Federais (ETFs) e Escolas Agrotcnicas Federais (EAFs) vinculados s
Universidades Federais.

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30.000

1.000

25.000

800

20.000

600

15.000

400

10.000

200

5.000

Demais modalidades

1.200

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Graduao presencial

no federais. Sendo assim, o aumento entre 2008 e 2010 refere-se exclusivamente rede federal.

Graduao Presencial

Sequencial de Formao Especfica

Cursos Tecnolgicos

Graduao distncia

Grfico 1: Evoluo do nmero de cursos, por modalidade (2000 2010). Fonte: Censos
da Educao Superior, MEC/INEP. Elaborao prpria. (*) A partir de 2008,
os dados para Centros de Educao Tecnolgicos excluem as instituies no
federais. Por isso, no foram reportados no grfico.

Na direo oposta aos dos sequenciais, os cursos a distncia cresceram de forma intensa, pois em 2003 foram registrados 52 cursos e em
2010 eram 930, sendo que a representao passou de 0,3% para 3,1% dos
cursos de nvel superior. importante destacar a implementao da
UAB, pois em 2010, 32% dos cursos no presenciais eram ofertados pelas
instituies federais, enquanto 54% nas IES particulares.
Este movimento pode ser corroborado pela trajetria das matrculas na educao superior por modalidade. A graduao presencial
detm a maioria das matrculas, sendo que em 2003 representavam
97,5% do total. Nesse ano, a modalidade sequencial detinha 1,2% das
matrculas e a graduao no presencial 1,3%, porm a trajetria de
crescimento foi bem divergente. Enquanto o contingente de matrculas
na graduao presencial aumentou 40% em oito anos, o sequencial apresentou queda de 43%, e os cursos no presenciais tiveram um acrscimo
de 1700%, representando 14,5%, e o presencial 85,5% dos alunos em 2010.

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7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
2003

2004
a distncia

2005

2006

Sequencial

2007

2008

2009

2010

Presencial

Grfico 2: Evoluo das matrculas, por modalidade (2003-2010). Fonte: Censos da


Educao Superior, MEC/INEP. Elaborao prpria.

No que tange organizao acadmica, a diferenciao institucional direcionou-se em duas frentes: estabelecer critrios mais
rigorosos para Universidades e Centros Universitrios, pretendendo
atingir, sobretudo, o segmento particular e, ao mesmo tempo, realar a
importncia das universidades pblicas, que haviam sido preteridas e
desprestigiadas durante o governo FHC.
Entre 2003 e 2006, a legislao proibiu novos centros universitrios, exceto aqueles em processo de credenciamento ou que atendessem
as necessidades sociais, segundo os critrios definidos pelo MEC. Para
os centros em funcionamento, determinou-se obedincia aos mesmos
requisitos para ter o status institucional de uma Universidade16. Caso a
instituio no cumprisse essa resoluo, previa-se o imediato descredenciamento do centro universitrio. Essa norma jurdica vigorou at o
final do primeiro mandato do presidente Lula, quando se restabeleceu
a possibilidade do credenciamento desse formato institucional e fixou
apenas dois requisitos brandos: um quinto do corpo docente em regime

16 Para uma instituio ser credenciada como universidade, esta deveria obedecer
aos seguintes critrios: existncia de produo intelectual institucionalizada; um
tero do corpo docente com titulao acadmica de mestrado ou doutorado e a mesma parcela em regime de tempo integral.

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de tempo integral e um tero com titulao acadmica de mestrado ou


doutorado.
Dentre os principais compromissos de campanha do ento candidato Lula estava priorizar o modelo universitrio pblico por contemplar
os princpios fundamentais da autonomia universitria e da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso. A ao estatal caminhou
neste sentido por meio da criao de novas universidades federais e da
construo de novos campi nas j existentes. O Programa de Expanso
Fase I realizou concursos pblicos para provimento de 7.668 vagas para
docentes e 4.717 para tcnicos administrativos. A poltica de incremento
de vagas tomou novo formato durante a segunda gesto de Lula sob a
batuta do Ministro Fernando Haddad, impulsionada pelo crescimento
econmico e pela maior disponibilidade de recursos da Unio direcionada recuperao das verbas de custeio, pessoal e investimentos17.
Nesta direo, o governo federal lanou o Programa de Apoio
a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais
(Reuni) para o perodo de 2008 a 2012. O programa teve como princpios:
criar condies para a ampliao do acesso e permanncia na
educao superior, no nvel de graduao, para o aumento da
qualidade dos cursos e pelo melhor aproveitamento da estrutura fsica e de recursos humanos existentes nas universidades
federais, respeitadas as caractersticas particulares de cada instituio e estimulada a diversidade do sistema de ensino superior.18
O incremento de vagas pactuado com as IFES seria realizado pela
melhoria, sobretudo, de dois indicadores especficos: a elevao gradual
da taxa de concluso mdia dos cursos de graduao presenciais para
90%19 e da relao de alunos de graduao em cursos presenciais por
professor para dezoito20, ao final de cinco anos. Alm disso, previa-se a
17 A respeito da relao entre a poltica fiscal e o financiamento educao superior,
consultar: CARVALHO, Cristina Helena Almeida de; LOPREATO, F. L. C. Finanas
Pblicas, Renncia Fiscal e o Prouni no Governo Lula. Impulso, Piracicaba, v. 16, n.40,
p. 93-104, maio/ago. 2005; e CARVALHO, Cristina Helena Almeida de. op. cit., (2011).
18 BRASIL. Ministrio da educao. Programa de Apoio a Planos de Reestruturao
e Expanso das Universidades Federais Reuni. Diretrizes Gerais. 2007, p. 10. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/sesu/arquivos/pdf/diretrizesreuni.pdf>.
Acesso em: 2 fev. 2010.
19 Taxa de concluso dos cursos de graduao calculada a partir da relao entre
o total de diplomados nos cursos de graduao presenciais em um ano e o total de
vagas de ingresso oferecidas pela instituio cinco anos antes.
20 A meta de 18 alunos de graduao por professor diz respeito oferta esperada de
vagas nos cursos de graduao presenciais em funo das dimenses do corpo docente ajustado.

220

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

reduo das taxas de evaso, a ocupao de vagas ociosas e o aumento das


vagas de ingresso, em especial, no perodo noturno. A proposta encaminhada pela instituio federal ao MEC deveria contemplar o acrscimo
mnimo de 20% nas matrculas de graduao.
O Programa prev ainda a adeso por parte das IFES flexibilidade
curricular em seus cursos, os quais poderiam ofertar formao inicial de
curta durao e diplomas intermedirios, cujos objetivos consistem em
evitar a especializao precoce e, ao mesmo tempo, atender s diversidades regionais e s particularidades locais. Nos moldes do Processo de
Bolonha 21, a inteno era facilitar a mobilidade estudantil, seja interna,
pela circulao estudantil entre cursos, incluindo a mudana de curso
na instituio com aproveitamento de crditos, seja externa, pela circulao estudantil entre instituies de educao superior.

2.500

2.000

1.500

1.000

500

0
2003

2004

Centros Tecnolgicos

2005
Faculdades

2006

2007

Centros Universitrios

2008

2009

2010

Universidades

Grfico 3: Evoluo das instituies de educao superior, por organizao acadmica. Fonte: Censos da Educao Superior, MEC/INEP. Elaborao prpria. (*)
A partir de 2008, os dados para Centros de Educao Tecnolgicos excluem
aqueles no federais, por esse motivo, no foram reportados no grfico.
21 O Processo de Bolonha um documento conjunto assinado pelos Ministros da Educao de 29 pases europeus, reunidos na cidade italiana de Bolonha. A declarao
marca uma mudana em relao s polticas para a educao superior dos pases
envolvidos e estabeleceu um Espao Europeu de Ensino Superior em comum, a
partir do comprometimento dos pases signatrios em promover reformas de seus
sistemas de ensino, no sentido de estabelecer um sistema de crditos transferveis
e acumulveis, comum aos pases europeus, para promover a mobilidade estudantil. Prev-se ainda a adoo de um sistema baseado em trs ciclos de estudos. Para
melhor compreenso sobre o tema, consultar: LIMA, Licnio C.; AZEVEDO, Mrio
Luiz Neves de; CATANI, Afrnio Mendes. O processo de Bolonha, a avaliao da
educao superior e algumas consideraes sobre a Universidade Nova. Avaliao.
Campinas/Sorocaba, v. 13, n. 1, mar. 2008. Disponvel em <http://www.scielo.br/
scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1414-40772008000100002&lng=pt&nrm=iso>.
Acesso em 28 maio 2014. DOI: http://dx.doi.org/10.1590/S1414-40772008000100002.

221

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

Os dados do Grfico 3 mostram a trajetria das instituies de nvel


superior durante os dois mandatos de Lula, cujo crescimento foi de 27%
no perodo. Percebe-se a predominncia de estabelecimentos isolados na
educao superior brasileira, com mais de 80% do total, deste, 93% so
privados. O modelo universitrio tem sido adotado em cerca de 8% das
instituies, sendo 31% federais e 47% privadas. Os Centros Tecnolgicos
apresentavam, at 2007, participao um pouco superior, com a ausncia
da informao, apenas 1,6% deles so IFETs e CEFETs22. A despeito das
mudanas legais com o intuito de regular o funcionamento, os Centros
Universitrios foram aqueles que mais cresceram no perodo, at mesmo
por terem pequena representatividade no conjunto de instituies de
educao superior. importante ressaltar que no modelo institucional
isolado, preferido pelo segmento privado, no h qualquer determinao
legal quanto titulao e dedicao exclusiva do corpo docente, bem
como ao desenvolvimento da pesquisa e da extenso, o que pode comprometer a qualidade do ensino ofertado.
A poltica de expanso extensiva e intensiva do segmento federal
no governo Lula tinha por objetivo reduzir as distncias geogrficas
e as desigualdades da educao superior em termos regionais. Este
foi o terceiro aspecto da poltica de expanso da educao superior. O
programa de governo materializou-se em ao concreta, medida que as
universidades federais abriram novos campi no interior dos estados no
mbito dos projetos de expanso pactuados com MEC por intermdio do
Reuni. Alm disso, criaram-se novas universidades federais, todas localizadas em cidades interioranas. A reduo das desigualdades regionais
foi de responsabilidade do segmento federal, uma vez que as estratgias de mercado da iniciativa privada no passam, necessariamente,
por preocupaes de ordem social ou de redistribuio espacial. As IES
privadas buscaram novos mercados nas regies Norte e Nordeste e em

22 A reduo dos centros de educao tecnolgica federais no Censo da Educao Superior de 2008 deveu-se ao processo de reordenamento da rede federal em Institutos
Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (IFETs); da Universidade Tecnolgica
Federal do Paran (UTFPR), de Centros Federais de Educao Tecnolgica Celso
Suckow da Fonseca (CEFET-RJ) e de Minas Gerais (CEFET-MG), e das Escolas
Tcnicas vinculadas s Universidades Federais. Para anlise histrica e crtica da
educao tecnolgica, consultar: OTRANTO, C.R. A Poltica de Educao Profissional do Governo Lula. Trabalho aprovado para apresentao na 34 Reunio Anual
da ANPEd. Natal, RN, 2011; SILVA JNIOR, Joo dos Reis; CATANI, Afrnio Mendes;
CHAVES, Vera Jacob (orgs.). Consequncias da mundializao da universidade pblica brasileira: ps-graduao, trabalho docente, profissionalizao e avaliao.
So Paulo: Xam, 2012.

222

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

cidades do interior do pas. Esse duplo efeito promoveu processo de interiorizao e ligeira queda nas desigualdades regionais.
No segmento federal, ocorreu a ampliao das matrculas de 34%
em 2003 para 43% em 2010, associada tambm ao crescimento da rede
federal tecnolgica que se pulverizou pelas cidades interioranas. No
segmento privado, a trajetria foi oposta com aumento da participao
de matrculas na capital de 46% para 49%.

Anos
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Norte
5,9%
6,0%
5,9%
6,0%
6,2%
6,4%
6,1%
6,5%

Nordeste
16,1%
16,3%
16,6%
17,0%
17,5%
18,0%
18,9%
19,3%

Sudeste
49,3%
49,4%
49,6%
49,9%
49,8%
49,5%
49,2%
48,7%

Sul
19,2%
19,1%
19,0%
18,3%
17,7%
17,5%
16,9%
16,4%

CentroOeste
9,5%
9,2%
9,0%
8,8%
8,8%
8,7%
8,9%
9,1%

Total
3.887.022
4.163.733
4.453.156
4.676.646
4.880.381
5.080.056
5.115.896
5.449.120

Tabela 1: Distribuio de matrculas por regio (2003-2010). Fonte: Censos da Educao Superior, MEC/INEP. Elaborao prpria.

Nota-se na Tabela 1 que a disposio das matrculas no espao


caminhou para desconcentrao quando comparada disperso demogrfica. As regies Norte e Nordeste ampliaram suas parcelas nas
matrculas nacionais, embora a ltima tenha se mantido muito aqum
dos 28% de representao populacional. O movimento deveu-se essencialmente ao segmento privado, que dobrou suas matrculas na primeira
e cresceu 115% na segunda. Apesar da queda na participao, o Sudeste
permaneceu sobrerrepresentado, pois este representa 42% da populao
nacional. Vale salientar que o poder indutor do segmento federal foi limitado diante do diminuto tamanho de sua rede quando comparado ao
segmento privado.
A poltica educacional de expanso da oferta, por sua vez,
expressou-se na direo do incremento das matrculas nos cursos
noturnos. A iniciativa fez parte do documento de campanha, no qual
o governo Lula, embora se preocupasse com a ociosidade existente no
segmento federal, entendia que o acrscimo de vagas noturnas nas IFES
era a medida mais adequada de acesso e de permanncia no nvel superior, sobretudo, do aluno trabalhador. Este instrumento comps uma das
dimenses do Reuni, a fim de reduzir a taxa de evaso, ocupar vagas
ociosas e aumentar as vagas de ingresso.

223

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

27,2%

28,4%

71,6%

% Federal diurno

% privado diurno

% Federal noturno

% privado noturno
72,8%

Grfico 4: Distribuio de matrculas em cursos diurnos e noturnos nos segmentos


federal e privado em 2010. Fonte: Censos da Educao Superior, MEC/INEP.
Elaborao prpria.

No documento do Reuni previa-se ampliar para 30% as matrculas noturnas. Em 2003, 25,5% dos alunos estudavam noite nas
IFES, em 2010, a parcela passou para 28,4%, ainda aqum da meta. No
segmento particular, em 2003, existiam 68% das matrculas noturnas,
sendo ampliadas para 73% em 2010. Conforme o Grfico 4 mostra, h
inverso entre os dois segmentos na distribuio de matrculas por
turno. Segundo o Censo da Educao Bsica de 2010, 34,5% dos alunos
matriculados no ensino mdio estudavam noite, sendo que 98% deles
nas redes estaduais, disso se depreende a necessidade de abertura de
vagas e cursos noite.
A formulao da poltica pblica orientada para a expanso de
matrculas, por meio do incremento na oferta, identificou a urgncia em
dar condies demanda para pleitear e ter acesso s vagas disponveis
neste nvel educacional. A superao desse obstculo envolvia a continuidade e o aprofundamento da adoo de novas modalidades de entrada
alternativas ao vestibular, e a promoo efetiva de polticas afirmativas.
Mais do que isso, reconheceu-se que o principal desafio a ser enfrentado
era a permanncia dos alunos mais vulnerveis, os quais haviam superado as barreiras ao acesso no terceiro grau.
Os novos formatos de ingresso, como alternativa completa ou
parcial ao vestibular, foram postos em prtica pelas IES, com o aval
do MEC durante a gesto de FHC. Neste interim, o Exame Nacional do
Ensino Mdio (Enem) assumiu o protagonismo dentre os mecanismos
existentes, sobretudo nos estabelecimentos privados, como instrumento
mais democrtico e confivel. Apesar do carter no obrigatrio aos
concluintes do ensino mdio, a prova nacional consolidou-se mediante
crescente adeso das IES. O governo Lula deu continuidade iniciativa, por um lado, em face do sucesso dessa inovao institucional, tendo
em vista que o custo poltico do seu abandono era demasiado elevado,

224

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

por outro lado, diante da crtica de alguns atores sociais ao vestibular


tradicional. As crticas e sugestes endereadas a esse modelo so muito
diversas. Na agenda do ANDES-SN, bem como da UNE, constava como
uma bandeira histrica a extino progressiva do vestibular, j que sua
existncia justificava-se pelo fato de que o direito educao no assegurado pelo Estado, enquanto seus critrios de seleo apresentavam
forte vis reprodutor das desigualdades sociais. A proposta alternativa
das duas entidades consistia na sua substituio por polticas pblicas
que selecionariam os estudantes junto s escolas oficiais. A ABMES
tambm se mostra favorvel flexibilizao no ingresso, na medida em
que possibilita liberdade de escolha a suas mantenedoras para combinarem, de forma mais conveniente menos dispendiosa e/ou mais
simplificada mais de um formato seletivo.
Esse exame adquiriu centralidade como mecanismo de acesso s
IES particulares no governo Lula com a implementao do Prouni. A
nota obtida no Enem tornou-se o principal critrio de seleo de bolsas
de estudo para o programa. No segundo mandato, o Enem foi remodelado
pelo MEC, a fim de transform-lo no principal mecanismo de seleo das
instituies pblicas federais por meio do Sistema de Informaes Unificado (Sisu).
5.000.000
4.500.000
4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Inscries ENEM

Grfico 5: Evoluo das inscries no ENEM (2003 2010). Fonte: Sampaio 23 . Elaborao prpria.

23 SAMPAIO, E.M.R. O Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) nas Escolas de Campo Grande/MS: A influncia na Prtica Pedaggica segundo os Professores de Matemtica. 2012. 163 f. Dissertao (Mestrado em Educao) Universidade Catlica
Dom Bosco. Campo Grande, 2012, p. 73.

225

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

Os dados constantes do Grfico 5 mostram a trajetria da demanda


por inscries no Enem. Entre 2003 e 2010, os estudantes interessados
em realizar o exame passaram de menos de 2 milhes para mais de
4,5 milhes, com crescimento de 145% em oito anos. Tais informaes
revelam o interesse em us-lo como porta de entrada educao superior.
Em que pese supremacia do vestibular como porta de entrada
na educao superior, o uso de outros processos seletivos24 por instituies federais e privadas ganhou espao e consolidou-se na educao
superior. Nas IFES, aumentou o interesse dos candidatos25 pelo caminho
alternativo ao vestibular, sendo que representam 12% das inscries,
14% de ingressos e, em 2008, 15% das vagas foram sob outros formatos.
Quando se agregam os exames vestibulares a outros processos seletivos,
percebe-se que no segmento federal a taxa de crescimento de vagas
superou a de inscries e ingressos sendo possvel visualizar o impacto
dos dois programas do governo Lula Expanso Fase I e Reuni bem
como do acrscimo de vagas na rede federal tecnolgica (Tabela 2). A
discrepncia entre a evoluo de candidatos e vagas promoveu queda
progressiva na relao candidato/vaga de 10,5, em 2003, para 8,0, em
2008. No caso das IFES, a preparao prvia exaustiva por parte dos
pleiteantes para enfrentar a concorrncia acirrada por vagas em cursos
reconhecidos pela sociedade e pelo mercado de trabalho leva a uma taxa
de ocupao de 96% em 200826.

24 O INEP classifica como Outros Processos Seletivos o Exame Nacional do Ensino


Mdio (Enem), a Avaliao Seriada no Ensino Mdio, Vestibular + Enem, e como
Outras Formas de Ingresso a mudana de curso, transferncias, acordos internacionais, admisso de diplomados em curso superior e reabertura de matrcula.
O segundo conjunto foi excludo da anlise por no se tratar de seleo aberta e
por abranger um conjunto oscilante de ingressantes, que no diz respeito oferta
educacional propriamente dita.
25 O nmero de inscritos nos processos seletivos no reflete com exatido os demandantes, pois um estudante pode se inscrever em diversos exames vestibulares, bem
como usar os resultados obtidos no Enem e na Avaliao Seriada para mais de um
curso. Em face da inexistncia de informaes mais precisas, essas so utilizadas
para mensurar candidatos e a relao candidato/vaga.
26 A taxa de ocupao das vagas a proporo de vagas disponveis preenchidas nos
exames vestibulares e nos outros processos seletivos, e seu reverso a taxa de
ociosidade.

226

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

Ano
2003
2004
2005
2006
2007
2008

% 2003
a 2008

FEDERAIS
Vagas

Candidatos
Total

Vestibular

Outros
Processos

1.269.432
1.287.605
1.270.423
1.280.503
1.290.876
1.357.275

91,0%
89,6%
90,0%
88,4%
89,3%
88,4%

9,0%
10,4%
10,0%
11,6%
10,7%
11,6%

6,9%

3,9%

37,1%

Total
121.455
123.959
127.334
144.445
155.040
169.502
39,6%

Ingressos

Vestibular

Outros
Processos

Total

Vestibular

Outros
Processos

87,4%
87,3%
87,5%
86,8%
84,5%
85,0%

12,6%
12,7%
12,5%
13,2%
15,5%
15,0%

120.562
122.899
125.375
141.989
151.640
162.115

87,6%
87,4%
87,5%
87,0%
85,2%
85,9%

12,4%
12,6%
12,5%
13,0%
14,8%
14,1%

35,6%

67,0%

34,5%

31,8%

53,4%

Tabela 2: Evoluo de candidatos, vagas e ingressos nas IFES (2003-2008). Fonte:


Censos da Educao Superior, MEC/INEP. Elaborao prpria. Obs. No existem dados discriminados por vestibular e outros processos a partir de 2009.

Quanto ao segmento privado, a adoo de outros processos seletivos foi proporcionalmente mais comedida do que no segmento federal,
representando 7,5% das inscries e 10% de ingressos e 10,5% das vagas,
em 2008. Quando se agregam os exames vestibulares a outros processos
seletivos, percebe-se que na rede particular a taxa de crescimento de
vagas foi bem superior quela de inscries e ingressos (Tabela 3). A
relao candidato/vaga, que em 2003 j era bem baixa (1,6), caiu para
1,3, em 2008. No caso das IES, a taxa de ocupao era de 57,8%, em
2003, caindo ainda mais para 45,4% em 2008. O incremento da taxa de
ociosidade pode ser entendido por inmeros fatores. A disponibilidade
excessiva de vagas por parte das IES, o desinteresse pelo curso/carreira
escolhido, bem como a opo pelas IES pblicas, afetaram a deciso de
parte significativa dos futuros ingressantes, promovendo a desistncia
antes do incio do curso.

Ano
2003
2004
2005
2006
2007
2008

% 2003
a 2008

PRIVADAS
Vagas

Candidatos
Total
2.532.576
2.622.604
2.754.326
2.831.515
2.901.270
3.081.028
21,7%

Outros
Vestibular
Processos
92,5%
92,0%
91,3%
91,6%
92,5%
92,5%
21,6%

7,5%
8,0%
8,7%
8,4%
7,5%
7,5%
22,3%

Total
1.721.520
2.011.929
2.122.619
2.298.493
2.494.682
2.641.099
53,4%

Ingressos

Outros
Vestibular
Processos
90,7%
89,3%
89,0%
88,7%
88,9%
89,5%
51,5%

9,3%
10,7%
11,0%
11,3%
11,1%
10,5%
72,1%

Total

Vestibular

Outros
Processos

995.873
1.015.868
1.108.600
1.151.102
1.183.464
1.198.506

91,9%
91,1%
90,9%
90,4%
91,3%
90,4%

8,1%
8,9%
9,1%
9,6%
8,7%
9,6%

20,3%

18,5%

41,3%

Tabela 3: Evoluo de candidatos, vagas e ingressos nas IES (2003-2008). Fonte: Censos da Educao Superior, MEC/INEP. Elaborao prpria. Obs.: No existem
dados discriminados por vestibular e outros processos a partir de 2009.

O crescimento na taxa de ociosidade motivou reivindicaes


de associaes vinculadas s IES para que o MEC tomasse alguma

227

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

providncia para resolver o problema. Este foi exacerbado pela dificuldade em manter a maioria do corpo discente at a concluso dos estudos,
diante do aumento da taxa de evaso. O Prouni originou-se, em parte, dessa
presso, uma vez que parcela de vagas no preenchidas transformou-se
em bolsas de estudos mediante renncia fiscal concedida pela Unio,
de maneira a dar condies para que o aluno permanecesse no nvel
superior. possvel visualizar que no primeiro ano do programa houve
ligeiro aumento na taxa de ocupao, todavia, o movimento mostrou-se
ineficaz, pois nos anos seguintes o indicador de ociosidade s aumentou.
O segundo mecanismo de acesso demanda tratava das polticas
afirmativas. A temtica fazia parte dos principais objetivos do programa
de governo, buscando contemplar o ingresso de negros, estudantes
pobres e egressos da escola pblica.

25,0
20,0
14,1

15,0
10,0
5,0

9,9
9,1 9,2

15,5

16,6 16,0 17,2

19,1 19,8

20,5 21,3

10,9 11,7

7,7 8,3
6,3 6,9
5,5
4,9
3,8 4,4
3,2
2,5
1,5 1,5 2,0 1,8 2,0 2,0
7,2 7,7

Branca

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

1999

1998

1997

1996

1995

1993

1992

0,0

Negra

Grfico 6: Taxa de escolaridade lquida na educao superior (%), por cor/raa (19922009). Fonte: Ipea 27. Obs.: No constam os dados de 2000 e 2010 por se tratarem
de anos de Censo Populacional.

No h dvida da discrepncia no acesso educao superior


entre brancos e negros/pardos desde o incio dos anos 1990 (Grfico 6). A
despeito do incremento de ambas, em 2003, a taxa de escolaridade lquida
dos brancos era de 16,6% e dos negros e pardos de 4,4%. Diante dessa

27 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). Boletim de Polticas


Sociais Acompanhamento e Anlise, Braslia, n. 20, nov. 2012.

228

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

constatao e da presso dos movimentos sociais em defesa do acesso


educao superior de negros e indgenas, o Poder Executivo elaborou
um Projeto de Lei (PL) encaminhado ao Congresso Nacional em regime
de tramitao de urgncia, com o intuito de criar um sistema especial
de reserva de vagas para estudantes egressos de escolas pblicas, em
especial negros e indgenas, nas instituies federais de educao superior. Todavia, o trmite foi demasiado longo, sendo o PL arquivado em
2009. Ainda assim, o tema foi objeto de constante polmica no Congresso
Nacional e no meio acadmico, sendo transformado em Lei apenas em
2012.
A ausncia de regulamentao sobre polticas afirmativas levou as
instituies federais a adotarem iniciativas diversificadas de insero de
alunos sob os critrios de renda ou tnico-raciais. No mbito do Reuni,
previa-se que as IFES adotassem aes afirmativas sem definir qualquer
parmetro ou meta especficos.
As polticas afirmativas nas instituies federais no se concretizaram como poltica pblica durante a gesto de Lula, a despeito de
diversas iniciativas das instituies federais e estaduais nessa direo. A
ttulo de exemplificao, cabe lembrar as iniciativas pioneiras, em 2003,
da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e da Universidade
de Braslia (UnB). No entanto, estas se tornaram realidade nos estabelecimentos particulares por meio do Prouni. importante lembrar
que o pblico alvo do programa delimitado pelos critrios de renda:
concesso de bolsa integral para estudantes cuja renda familiar per
capita no ultrapasse um salrio mnimo e meio, e de bolsa parcial de
50% para aqueles na faixa de renda de 1,5 s.m. at 3 s.m. Alm disso,
destina-se queles que cursaram o ensino mdio completo em escola da
rede pblica ou como bolsistas integrais de escolas privadas, aos portadores de deficincia e aos auto declarados negros e indgenas.
As aes afirmativas adotadas nas IFES a partir de 200328, a adoo
do Prouni a partir de 2005, associada modificao introduzida no FIES
a partir de 200429, podem ter impactado no aumento desses estudantes
28 Para a consulta da relao das IFES que adotaram aes afirmativas: PAIXO, Marcelo; CARVANO, Luiz M. Relatrio Anual das Desigualdades Raciais no Brasil:
2007-2008. Rio de Janeiro: Garamond, 2008. Disponvel em: <http://www.laeser.
ie.ufrj.br/PT/relatorios%20pdf/RDR_2007-2008_ pt.pdf http://www.laeser.ie.ufrj.
br/pdf/RDR_2007-2008_pt.pdf> Acesso em: 29. set. 2010.
29 Em 2004, a legislao sobre o FIES foi alterada para incluir o critrio raa/cor entre
as variveis que compem o clculo do ndice de classificao. Segundo o Ipea,
a modificao resultou no acesso de 36 mil negros ao financiamento estudantil.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). Boletim de Polticas
Sociais Acompanhamento e Anlise, Braslia, n. 13, 2007. (Edio especial)

229

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

na educao superior. Do acumulado de bolsas do Prouni, entre 2005 e


2010, 48% foram destinadas a estudantes negros e pardos30. Verifica-se
no Grfico 6 que a desigualdade foi reduzida em termos relativos, pois,
em 2003, a taxa de escolaridade lquida para os brancos era 4 vezes
maior que aquela calculada para os negros, em 2009, essa relao caiu
para 2,6 vezes. importante frisar que apesar das iniciativas em prol
da reduo da desigualdade em termos tnico-raciais, que se configuraram em polticas pblicas por meio do segmento privado, o obstculo
ao acesso ao nvel superior ainda permaneceu no horizonte como desafio
a ser superado.
A expanso da oferta combinada ao incremento do acesso na
educao superior constituem pilares essenciais da poltica pblica
direcionada educao superior e devem ser acompanhados do equacionamento do financiamento atividade educacional, levando-se em
conta o quadro crnico de restrio fiscal do governo central brasileiro.
Na prxima seo, procura-se explicitar a formulao e a ao estatal
quanto ao financiamento destinado oferta e demanda educacional
federal e privada.

Financiamento da Educao Superior


Na plataforma poltica do candidato Lula Presidncia, em 2002,
o documento denunciou um quadro de reduo do financiamento
educao superior federal traduzido na queda drstica dos gastos da
Unio com suas instituies. Dentre os compromissos assumidos estava
assegurar fluxo de investimentos estatais para o segmento federal,
visando a melhoria da qualidade do ensino ofertado.
A racionalizao administrativa foi eleita como medida necessria,
se bem que sempre acompanhada de acrscimo no aporte de recursos. A
transposio dos saldos financeiros de um ano para o prximo e a transferncia de fundos entre categorias oramentrias faziam parte do rol
de providncias a serem tomadas no intituito de promover economia de
verbas federais.
A iniciativa que expressou a combinao de racionalizao de
gastos e o aumento de verbas pblicas foi consubstanciada nos programas
Expanso Fase I e Reuni. No mbito deste ltimo, os planos de reestruturao estabeleceram meta de reduo de gastos por aluno e previam
acrscimo de recursos para construo e readequao de infraestrutura
30 Dados retirados do site: http://prouniportal.mec.gov.br/>. Acesso em: 10 mar. 2014.

230

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

e equipamentos; compra de bens e servios essenciais e despesas de


custeio e pessoal, associadas expanso das atividades de cada universidade no perodo de cinco anos, at atingir o montante de 20% do previsto
para 2007.
No que diz respeito aos recursos do fundo pblico direcionados
ao segmento federal, observa-se o comportamento das despesas com
pessoal, manuteno e investimento das IFES ao longo da gesto de
Lula (2003 -2010) comparando-se com a gesto de seu antecessor (19952002)31. Os gastos com pessoal e encargos sociais so destinados ao
pagamento do pessoal ativo32, o custeio da mquina pblica envolve a
aquisio de material de consumo, pagamento de servios de terceiros
(pessoa fsica e jurdica), pagamento de gua, luz, telefone, fotocpias,
conserto de equipamentos e reparos em prdios, enquanto os investimentos referem-se realizao de obras, aquisio de equipamentos,
material permanente, livros, etc.
Os gastos do MEC com as IFES entre 1995 e 2005 foram oscilantes,
sendo que o aporte de recursos exclusivos de Tesouro Nacional teve seu
pice em 1995, como reflexo do aumento concedido ao funcionalismo
pblico no ano anterior, que repercutiu na folha salarial no primeiro ano
da gesto de FHC. A partir de 2006, a recuperao significativa pode ser
compreendida em virtude no s da implementao dos programas de
expanso, mas tambm da inflexo na poltica fiscal que permitiu maior
grau de liberdade por parte do Poder Pblico com os gastos, associada
a um novo contexto poltico dado pela mudana na composio partidria da Cmara dos Deputados, eleita em 2006, e na base de coalizao
do governo refletida nos Ministrios33. Em termos gerais, os oito anos
de governo Lula representaram um acrscimo mdio anual de 6,6% nas
despesas com as IFES34, enquanto no perodo FHC houve queda de 0,5%
(Grfico 7a). Vale ponderar que uma parcela proveniente de recursos
31 As transferncias oramentrias aos estabelecimentos federais foram colhidas da
Lei Oramentria Anual (LOA), sendo que foram retirados os valores liquidados
atualizados pelo ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), indicador usado
para clculo em termos reais. Das informaes constantes da Execuo Oramentria da Unio, foram filtradas as despesas oriundas do MEC sob a rubrica ensino superior. Os valores foram discriminados por Grupos de Natureza de Despesa
(GND), em gastos com pessoal e encargos sociais; outras despesas correntes; investimentos e inverses financeiras. Este ltimo componente no ser tratado, pois
so valores nfimos sem representatividade estatstica.
32 Foram excludos os gastos com aposentados, pensionistas e precatrios.
33 AMITRANO, Claudio Roberto. Crescimento e Democracia no Brasil. Braslia: Ipea,
2010. (Mimeo)
34 As taxas de crescimento foram anualizadas de modo a permitir a comparao entre
dois governos, uma vez que no existem informaes para o ano de 1994, o que im-

231

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

prprios das IFES para cobrir outras despesas correntes e de investimentos. De todo modo, o aporte crescente de recursos do Tesouro Nacional
associado s receitas de outras fontes criou um movimento de sinergia a
favor da recuperao da infraestrutura das IFES j existentes e da criao
de novas universidades, as quais tambm passaram a receber recursos
prprios pelos servios prestados35.
Tendo em vista que a maioria dos gastos provenientes do Tesouro
Nacional com as IFES destinam-se ao pagamento de pessoal e encargos,
esta categoria d o tom no movimento das despesas do MEC com o ensino
superior36. Entre 2003 e 2005, tais gastos foram relativamente estveis,
enquanto nos anos seguintes a massa salarial apresentou crescimento real,
devido a reposies salariais, a contratao de um contingente expressivo
de docentes e funcionrios para as instituies recm-criadas, bem como
para a reposio do quadro funcional. Em termos gerais, a taxa de crescimento anual dessas despesas foi de 3,7%, movimento divergente com
relao ao governo FHC, quando houve decrscimo de 0,7% a.a., no pagamento de pessoal e encargos (Grfico 7b).
No que tange s outras despesas correntes, a categoria apresentou decrscimo apenas no primeiro ano do mandato de Lula. Nos
anos seguintes, a taxa de crescimento dos gastos com bens e servios
superou o incremento com a folha salarial, o que ampliou sua participao no cmputo dos gastos com as IFES. Isto decorreu do acrscimo
nas compras de suprimento de material permanente e de servios essenciais em virtude do processo de expanso em andamento nas IFES. A
taxa de crescimento anual dessas despesas foi de 13%, novamente, muito
superior ao nfimo 1,5% verificado no governo anterior (Grfico 7c). Vale
salientar que o financiamento desta categoria de despesa feito tanto

pede a apurao da taxa de crescimento ocorrida no primeiro ano do governo


FHC.
35 Na execuo oramentria do MEC, na rubrica ensino superior, esto contidos os
oramentos de todas as IFES, isto , esto includos os recursos prprios provenientes de receitas extraoramentrias, tais como prestao de servios ao Sistema nico de Sade (SUS) pelos hospitais universitrios, taxas, alugueis, doaes,
receitas derivadas de aplicaes financeiras, emprstimos, e outros. A opo metodolgica foi apresentar as despesas provenientes de todas as fontes e aquelas originadas de receitas oramentrias do Tesouro Nacional, que envolvem, na maioria,
os recursos ordinrios e recursos de manuteno e desenvolvimento da educao
(MDE). Desta forma, possvel examinar a exata dimenso das decises de poltica
pblica atinentes a este nvel educacional, medida que permite, quando desejado,
excluir o aporte dos demais recursos recebidos pelas IFES, que no decorrem do
poder discricionrio de estmulo educao superior federal.
36 O pagamento de pessoal e encargos representava 86,5% em 2003 e passou para 70%
em 2010 do total das despesas das IFES.

232

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

(a) Despesas totais

15,0

R$ Bilhes

14,0
13,0
12,0
11,0
9,0

9,00

7,00

8,0

Todas as Fontes

Tesouro

2006

2007

2008

2009

2010

2007

2008

2009

2010

2005

2006

2004

2002

2001

2003

Outras Fontes

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

0,00

2002

0,20

0,20

2001

0,40

0,50
2000

0,60

0,80

1999

0,80

1,10

1998

1,20
1,00

1998

2000

1,40

1,40

1997

1999

1,60

1,70

1996

1998

1,80

1997

2,00

(d) Investimento

1996

R$ Bilhes

2,30

Tesouro

Todas as fontes

Tesouro

2,60

1995

1997

Todas as Fontes

(c) Outras Despesas Correntes

2,90

1996

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

Tesouro

5,00

1995

6,00

7,0

R$ Bilhes

10,00

8,00

10,0

6,0

(b) Pessoal e Encargos Sociais

11,00

1995

R$ Bilhes

pelo Tesouro Nacional como por recursos prprios e passou a representar, em 2010, cerca de 20% das despesas das IFES.
O discurso governamental a respeito da necessidade de recuperao da capacidade de investimento das IFES materializou-se atravs
da poltica pblica de criao de novas instituies e de novos campi nas
universidades j existentes. Esse foi o componente de gasto que sofreu a
maior inflexo em virtude da realizao de obras, aquisio de equipamentos para os novos laboratrios e livros para as novas bibliotecas. A
queda vertiginosa de 20% a.a. durante a gesto de FHC deu lugar a taxa
de incremento mdio de 42,7% a.a (Grfico 7d). Com isso, o investimento,
que representava em 2002 apenas 1% dos gastos com as IFES, teve sua
participao ampliada para 11% em 2010. Cabe ponderar que esses dados
se referem ao gasto com investimento financiado por todas as fontes de
receita.

Total

Grfico 7: Despesas das IFES (1995-2010) a preos de 2010 - IPCA. Fonte: SIAFI. Elaborao prpria.

O Grfico 7d evidencia a ruptura no perfil de financiamento


das IFES entre as duas gestes. Nele possvel visualizar a inflexo
233

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

na trajetria dos gastos com investimento, bem como a mudana na


composio das fontes de recursos. Em outras palavras, a queda sistemtica de recursos na gesto de FHC poderia ter sido agravada se os
recursos prprios no desempenhassem papel fundamental de suprirem
o mnimo necessrio para funcionamento do aparato institucional das
IFES. Por sua vez, o governo Lula no apenas recuperou a capacidade de
investimento do segmento federal, mas tambm restabeleceu o protagonismo do Tesouro Nacional como indutor da poltica pblica.
Por sua vez, o direcionamento de recursos s IES privadas permaneceu no horizonte da poltica pblica. Apesar da crtica severa ao
crescimento exacerbado do segmento particular, a agenda governamental
no descartou a continuidade da renncia fiscal, vigente desde a Reforma
Universitria de 1968, como estmulo ao crescimento intensivo e extensivo
das IES37.
Desde o incio do governo Lula, instituies representativas das
IES privadas vinham se queixando nos meios de comunicao de massas
sobre o alto grau de inadimplncia, desistncia e evaso, situao que
j havia sido identificada no programa de governo do ento candidato
Presidncia. A fim de resolver tais problemas, a poltica pblica contemplou os interesses das IES particulares atravs do Prouni que previa,
entre seus objetivos, reduzir taxa de evaso escolar e, ao mesmo tempo,
dar condies para a sustentao financeira dos estabelecimentos
particulares j existentes. Alm disso, pretendia-se fazer cumprir a
legislao que determina que entidades filantrpicas destinem 20% da
receita em gratuidade. Em troca da oferta de bolsas de estudos, as IES
teriam direito iseno fiscal do Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas
(IRPJ) e de trs contribuies: Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
(CSLL), Contribuio Social para o Financiamento da Seguridade Social
(COFINS) e Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS)38.
37 Para anlise mais aprofundada sobre a renncia fiscal e sua influncia no processo expansivo das IES privadas durante o regime militar, remete-se CARVALHO,
Cristina Helena Almeida de. Reforma Universitria e os Mecanismos de Incentivo
Expanso do Ensino Superior Privado no Brasil (1964-1984). 2002. 174 f. Dissertao
(Mestrado em Economia) Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, 2002. Desde 1946, a Constituio Federal determina que os estabelecimentos
educacionais sem fins lucrativos sejam imunes ao pagamento de impostos sobre a
renda, o patrimnio e os servios.
38 Sobre o efeito diferenciado por tipo de instituio privada, consultar: CARVALHO,
Cristina Helena Almeida de. O Prouni no Governo Lula e o Jogo Poltico em
torno do acesso ao Ensino Superior. Educao & Sociedade, Campinas, v. 27, n.
96, p. 979-1000, out. 2006. (Especial). Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.
php?script=sci_arttext&pid=S0101-73302006000300016&lng=pt&nrm=iso>. Acesso
em: 28 maio 2014. DOI: http://dx.doi.org/10.1590/S0101-73302006000300016

234

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

Conforme mostram os dados da Tabela 4, possvel visualizar


crescimento expressivo da renncia fiscal de 447% em 5 anos de vigncia
do Prouni. As desoneraes do IRPJ e da CSLL correspondem, exclusivamente, s IES lucrativas, enquanto a COFINS reduz os custos tributrios
das empresas educacionais e das entidades sem fins lucrativos. J o PIS
que atinge indistintamente os trs modelos institucionais e foi o de menor
importncia em termos relativos39.
MATRCULAS
PRESENCIAIS
EM IES
PRIVADAS

Ano
2005
2006
2007
2008
2009
2010
% 2005 a
2010

3.260.967
3.467.342
3.639.413
3.806.091
3.764.728
3.987.424
122,3%

BOLSAS
PROUNI
OFERTADAS

112.275
138.668
163.854
225.005
247.643
241.273
214,9%

BOLSAS
PROUNI
OCUPADAS

95.611
109.018
105.573
124.617
161.361
152.720

BOLSAS
BOLSAS PROUNI
PROUNI
OFERTADAS/
OCUPADAS/
MATRCULAS
OFERTADAS

85%
79%
64%
55%
65%
63%

Gasto
BOLSAS
Custo por Custo por
Tributrio a
PROUNI
bolsa
bolsa
OCUPADAS/ preos de 2010
ofertada ocupada
MATRCULAS
(IPCA)

3,4%
4,0%
4,5%
5,9%
6,6%
6,1%

159,7%

2,9%
3,1%
2,9%
3,3%
4,3%
3,8%

134.545.546
263.844.908
408.047.858
479.661.461
561.957.485
601.272.945

1.198,36
1.902,71
2.490,31
2.131,78
2.269,22
2.492,09

1.407,22
2.420,20
3.865,08
3.849,09
3.482,61
3.937,09

446,9%

208,0%

279,8%

Tabela 4: Matrculas, bolsas, renncia fiscal do Prouni e custo por aluno (2005-2010).
Fontes: Censos da Educao Superior (INEP), SISPROUNI/MEC e Secretaria
da Receita Federal (2011 e 2012). Elaborao prpria.

No que tange ao direcionamento de verbas estatais demanda


estudantil, o diagnstico era claro: a melhoria no acesso educao
superior est diretamente atrelada ao financiamento da demanda, mas
isso no suficiente. Torna-se necessrio dar condies de permanncia
populao estudantil, sobretudo, aquela proveniente das camadas
sociais mais pobres. Os instrumentos para viabilizar essa empreitada
so: a assistncia estudantil ao segmento federal e a concesso de bolsas
de estudos e de crdito educativo aos alunos matriculados em instituies particulares.
39 A Secretaria da Receita Federal passou a divulgar, a partir de 2004, o relatrio intitulado Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos de Natureza Tributria que contm os valores no arrecadados de tributos federais em decorrncia
da renncia fiscal. O gasto tributrio destinado exclusivamente educao superior
passou a constar desse relatrio, e, a partir de 2006, a desonerao fiscal relativa ao
Prouni. Para acesso a tais informaes, consultar: SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL (SRF). Demonstrativo de Gastos Governamentais Indiretos de Natureza Tributria
(Gastos Tributrios) 2008. maro 2011. Disponvel em:<http://www.receita.fazenda.
gov.br/publico/EstudoTributario/BensTributarios/2008/DGT2008.pdf> Acesso em: 25
mar. 2013; e SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL (SRF). Demonstrativo de Gastos
Governamentais Indiretos de Natureza Tributria (Gastos Tributrios). maro 2012.
Disponvel em: http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/EstudoTributario/BensTributarios/2004/DGT2004.pdf. Acesso em: 25 mar. 2013.

235

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

R$ Milhes

De acordo com o programa de governo, a gesto de Lula entendia


que a assistncia estudantil ao segmento federal era importante instrumento de estmulo expanso pblica e, ao mesmo tempo, tinha papel de
no s de promover o acesso, mas a permanncia populao proveniente
das camadas sociais mais pobres, em especial, aquelas que chegaram ao
nvel superior atravs de aes afirmativas das IFES.
No mbito do Reuni, foi institudo o Programa Nacional de Assistncia Estudantil (PNAES) para minimizar as dificuldades desses
estudantes. As IFES participantes poderiam usar as verbas oramentrias para alimentao, transporte, moradia, apoio pedaggico, incluso
digital, assistncia sade, cultura, esportes e creche.
350,0

307,5

300,0
250,0

216,0

200,0

155,8

150,0
100,0
50,0

28,9

30,1

39,8

47,2

54,7

2003

2004

2005

2006

2007

0,0
2008

2009

2010

Grfico 8: Assistncia ao estudante do ensino de graduao (2003-2010) a preos de


2010 (IPCA). Fonte: SIAFI. Elaborao prpria.

As transferncias oramentrias cresceram mais de 960% nos oito


anos. No entanto, o grande salto ocorreu em 2008 com a implementao
do PNAES com acrscimo de 185% nos recursos entre 2007 e 2008 40. Em
suas nove dimenses o programa beneficiou 408.500 estudantes das IFES
em 2009 41. Isto representa 54% do total de matriculados no segmento
federal, superando os 43% de estudantes com renda familiar mdia
mensal correspondente s classes socioeconmicas C, D e E, sendo que
40 Os valores esto contabilizados na ao 4002 sob a designao de Assistncia ao
Estudante do Ensino de Graduao da Execuo Oramentria da Unio.
41 BRASIL, Ministrio da Educao. Sinopse das Aes do Ministrio da Educao.
MEC. nov. 2010. Disponvel em: www.mec.gov.br. Acesso em: 17 ago. 2013.

236

Rev. Inst. Estud. Bras., So Paulo, n. 58, p. 209-244, jun. 2014

46% estudaram em escolas pblicas de ensino mdio 42. Pode-se inferir


considervel avano na assistncia estudantil, na medida que o auxlio
aos alunos mais vulnerveis deixou de ser responsabilidade exclusiva
das IFES e passou a ser poltica pblica regular a partir de 2008.
Outro caminho escolhido pelo governo Lula para o financiamento
demanda estudantil foi por meio do sistema de bolsas de estudos como
maneira de combater a inadimplncia e a evaso no ensino particular,
uma vez que no programa de governo identificava que o sistema de
crdito educativo vigente era insuficiente e inadequado.
Em linhas gerais, o Prouni discorria sobre a oferta de bolsas
de estudos para um pblico especfico nas IES privadas em troca de
renncia fiscal, concedida pelo governo federal a essas instituies. Em
outras palavras, a permuta permitiria estimular a demanda estudantil
oferecendo a gratuidade parcial ou integral, com o intuito de reduzir a
evaso e a desistncia e ocupar as vagas ociosas.
300.000
7,00
6,00
5,00
4,00

7,17

250.000


5,85
4,08

3,76

N de Bolsas

8,00

4,73
3,99

3,00

200.000
150.000
100.000
50.000

2,00
1,00

0,00
2005

2006

2007

2008

Inscritos / Bolsas

2009

2010

Parcial

2005

2006

2007

2008

2009

2010

40.370

39.970

66.223

125.510

94.517

115.351

Integral

71.905

98.698

97.631

99.495

153.126

125.922

Total

112.275

138.668

163.854

225.005

247.643

241.273

[a]

[b]

Grfico 9: Evoluo da relao entre inscritos e bolsas ofertadas (a) e de bolsas do


Prouni, por tipo de bolsa (b) (2005-2010). Fonte: MEC. Elaborao prpria.

As informaes contidas no site do MEC ilustram a abrangncia


e a evoluo do Prouni entre 2005 e 2010. No Grfico 9a, nota-se que a
concorrncia da demanda potencial por bolsas foi acirrada nos quatro
anos, sendo 2006 o ano de maior procura com mais de sete estudantes
em disputa por uma bolsa de estudos. importante ressaltar que essa
relao candidato/vaga bem superior quela observada no segmento
particular de cerca de um candidato por vaga. A taxa de crescimento na

42 BRASIL, Ministrio da Educao. II Perfil Socioeconmico e Cultural dos Estudantes de Graduao das Instituies Federais de Ensino Superior. Frum Nacional de
Pr-Reitores de Assuntos Comunitrios e Estudantis. Braslia: FONAPRACE, 2004.
Esse documento deu subsdios para a constituio do PNAES.

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quantidade de bolsas ofertadas foi de 115%, menos intensa que o incremento da procura de 234%.
Quanto distribuio dos beneficirios por tipo de bolsas,
observa-se no Grfico 9b, que nos trs primeiros anos prevaleceu a maior
proporcionalidade de bolsas integrais, porm em 2008 houve uma situao atpica, com acrscimo de 89,5% nas bolsas parciais, o que resultou
no predomnio das segundas sobre as primeiras. Este resultado est
atrelado s decises estratgias das IES que escolhem a composio de
bolsas mais conveniente, uma vez que as instituies lucrativas e as sem
fins lucrativos podem optar apenas entre os critrios de concesso de
bolsas integrais ou da combinao de ambas. Entre 2008 e 2010, o total
de bolsas ofertadas superou a meta do programa de governo ao beneficiar 180 mil estudantes43.
Quando se relaciona o total de bolsas ofertadas desonerao
fiscal do programa, na Tabela 4, percebe-se que as bolsas vinculadas
ao Programa apresentaram um custo oscilante entre 2005 e 2010.
Ainda assim, em 2010, quando o valor foi o mais elevado em torno de
R$ 4.000,00 por bolsa ocupada corresponderia a uma mensalidade
mdia de R$ 330,00, bastante aqum dos preos de mercado das mensalidades escolares.
Os dados da Tabela 4 revelam que a parcela de estudantes que
ingressa na educao superior particular por intermdio do programa,
apesar de crescente a cada ano, ainda demasiado diminuta, visto
que chegou-se a 7% dos matriculados como beneficirios potenciais em
2009. Ademais, salienta-se a queda na relao bolsas ocupadas e ofertadas at 2008, sendo que neste ano, a taxa de ociosidade foi de 45%. Em
2010, houve queda na proporo de bolsas ofertadas e ocupadas, sendo
que menos de 4% dos estudantes matriculados no segmento particular
usufruram da gratuidade parcial ou integral.
O preenchimento de vagas ociosas nas IES concretiza-se a baixo
custo unitrio, de modo a cumprir os ditames da poltica fiscal. Ainda
assim, vale frisar que o gasto tributrio cresceu em ritmo bem mais
acelerado do que a oferta de bolsas, o que caracteriza perda do poder
indutor da poltica pblica.

43 Diante das crticas pertinentes sobre as dificuldades financeiras que vivem os alunos pobres, que no se resolvem na ausncia de pagamento de mensalidades, a partir de 2006, o MEC passou a conceder bolsa de permanncia no valor de R$ 300,00
para as despesas de transporte, alimentao e material didtico aos beneficirios
que estudam em tempo integral. Esse programa complementar de bolsas de estudos foi concebido com recursos oramentrios do Ministrio da Educao.

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importante frisar que h transferncia de recursos do segmento


pblico ao privado, medida que a arrecadao do IRPJ faz parte da
composio das receitas vinculadas, o que, todavia, no verdadeiro
para as contribuies, cujo impacto no interfere nas verbas vinculadas, mas afeta, por suposto, a arrecadao previdenciria. A iseno
do imposto sobre a renda concedida a um nmero elevado de IES pode
levar a queda substantiva no valor do fundo constitucional dedicado
manuteno e ao desenvolvimento do ensino pblico federal e tambm
estadual e municipal, por meio do Fundo de Participaes de Estados
(FPE) e do Fundo de Participaes de Municpios (FPM), j reduzido pela
incidncia da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU)44.
No entanto, esse mecanismo que beneficiou a oferta, repercutiu na
incluso de estudantes oriundos das camadas mais pobres, ao desempenhar o duplo papel de contemplar a demanda e a oferta. Estudos de
caso realizados na PUC de So Paulo 45 e, ao que tudo indica, na PUC do
Rio de Janeiro 46, com o intuito de captar a percepo dos beneficirios
sobre o programa chegam mesma concluso. Em que pese as dificuldades enfrentadas, a fala dos bolsistas foi no sentido de enaltecer o
papel do Prouni como porta de entrada a um universo acadmico at
ento distante.47
Por fim, o governo Lula retomou o crdito educativo na sua plataforma poltica, quando props substituir o modelo vigente do FIES por
um novo Programa Social de Apoio ao Estudante, que levaria em conta
critrios de carncia dos candidatos e de qualidade das IES e dos cursos.
Esse posicionamento tambm foi defendido pelo Ministrio da Fazenda,
por entender que os emprstimos a estudantes de baixa renda com taxas

44 A Emenda Constitucional n 59/09 dispe sobre a extino gradual da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) para a educao a partir de 2009 at sua completa
extino em 2011. Com o fim da DRU, segundo informaes do MEC, haveria cerca
de R$ 9 bilhes a mais por ano em seu oramento.
45 COSTA, Fabiana. PROUNI. O olhar dos estudantes beneficiados. So Paulo: Michelotto, 2010. Nessa pesquisa, os entrevistados destacam, dentre outros desafios, a
necessidade de ampliar o nmero de bolsas permanncia.
46 Ver a pesquisa desenvolvida por CARVALHO, J.C. O Prouni como Poltica de Incluso: Estudo de Campo sobre as Dimenses Institucionais e Intersubjetivas da
Incluso Universitria, junto a 400 Bolsistas no Binio 2005-2006. 30 Reunio da
ANPED, 2007, Caxambu-MG. Anais eletrnicos... Caxambu: ANPED, 2009. Disponvel em: <http://www.anped11.uerj.br/>. Acesso em 17 ago. 2009. Embora o pesquisador no tenha feito referncia ao nome da IES objeto do estudo de caso, presume-se
que se trata da PUC do Rio de Janeiro pela descrio das caractersticas institucionais e pelo vnculo profissional que ele estabelece junto Universidade.
47 COSTA, Fabiana. op. cit., p. 116.

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subsidiadas permitiria ampliar o acesso e a permanncia a custos mais


reduzidos para o governo federal48.
O nmero de contratos foi reduzido nos dois primeiros anos do
governo Lula e, com crescimento de 83% em 2005, alcanou o pice da
srie histrica com cerca de 81 mil contratos (Grfico 10a). O desempenho pode ser explicado devido ao Prouni priorizar a distribuio
de recursos dos emprstimos estudantis s IES participantes do FIES
e, reciprocamente, este priorizou os bolsistas parciais na obteno de
crdito para cobrir 50% dos encargos educacionais restantes.
Em 2006, a mudana na sistemtica de cobrana reduziu, de
forma significativa, a taxa de juros e diferenciou os cursos prioritrios
dos demais. Em 2008, houve nova alterao nas regras para permitir
o financiamento integral dos bolsistas do Prouni e a diferenciao na
parcela a ser financiada, de acordo com o tipo de curso escolhido, entre
75% e 50%. Apesar dessas inovaes em prol da induo do acesso da
demanda privada ao crdito educativo, o nmero de contratos decresceu
anualmente e chegou, em 2008, a pouco mais da metade dos contratos
firmados no primeiro ano da srie (Grfico 10a). Diferente da meta quantitativa pretendida de atingir 396 mil alunos, a quantidade de contratos
mostrou-se ainda mais insignificante, uma vez que no ano de 2005, com
cerca de 80 mil contratos, estes representaram apenas 2,5% das matrculas privadas.
No Grfico 10b possvel notar que os recursos para o FIES tiveram
um pequeno acrscimo no primeiro ano, somados ao resduo proveniente
dos contratos em vigncia do extinto Programa Crdito Educativo. No
ano seguinte houve decrscimo e em 2005 os valores foram recuperados
e mantiveram a trajetria de taxa de crescimento oscilante at 2009.
Constata-se que o FIES ficou bastante aqum do esperado e perdeu
protagonismo quanto ao papel de estmulo demanda. Este fenmeno
pode ser compreendido no governo Lula pelo maior interesse dos estudantes provenientes das camadas mais pobres pelo Prouni, uma vez que a
maioria beneficiou-se de bolsa de estudo integral a qual no envolve qualquer contrapartida financeira do alunado. No caso dos alunos pleiteantes
bolsa parcial, h opo entre o pagamento dos encargos educacionais
ou recorrer ao financiamento estudantil. De todo modo, apesar da flexibilidade nas regras e a reduo da taxa de juros subsidiada em 2010,

48 Ver a este respeito: BRASIL, Ministrio da fazenda (MF). Secretaria de Poltica Econmica. Gasto Social do Governo Central: 2001 e 2002. Braslia, 2003. Disponvel em:
http://www.fedepsp.org.br/superior/gasto_social_01_02.pdf. Acesso em: 17 ago. 2013.

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90.000
80.961

80.000

76.300

70.000

1.600
1.469

1.400
1.292
1.200

60.000

50.619

44.141

800

49.770

30.000

33.319

400

10.000

200

0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

992
993

1.117

930

854

600

32.741

20.000

2003

1.135

1.000

60.092

50.000
40.000

Milhes

que dobraram o nmero de contratos, estes representam somente 2% das


matrculas privadas.

2010

0
2003

[a]

2004

2005

2006

2007

2008

2009

[b]

Grfico 10: Evoluo do n. de Contratos (a) e das Despesas (b) com Crdito Educativo/
FIES, a preos de 2010 (IPCA) (2003-2010). Fonte: CEF; SIAFI. Elaborao
prpria.

Ao que tudo indica, ainda restam obstculos oriundos das condies socioeconmicas do pblico alvo do programa. Os elementos
limitantes residem na insegurana do aluno frente ao compromisso a ser
assumido a ttulo oneroso de longo prazo em face da instabilidade profissional aps a formatura, bem como a exigncia de fiador que comprove
renda igual para bolsistas do Prouni ou o dobro do valor das mensalidades para demais, uma vez que os provveis fiadores so familiares que
vivem sob as mesmas condies precrias que o estudante.
O financiamento da demanda no governo Lula caracterizou-se
pela articulao e complementariedade entre o Prouni e o FIES, sendo
que o primeiro assumiu centralidade na poltica pblica, restando ao
financiamento estudantil o papel de coadjuvante.

Consideraes Finais
A agenda governamental destinada expanso da educao superior do governo Lula no foi implementada em sua totalidade. Houve
inmeras resistncias dos atores governamentais, sobretudo do Ministrio da Fazenda na direo de conteno de gastos pblicos, e dos atores
sociais. A despeito da prioridade anunciada ao segmento federal, e em
que pese o fato de que as taxas de crescimento de matrculas tenham

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2010

sido reduzidas e as taxas de ociosidade em sentido oposto, os resultados


no demonstram a existncia de inverso na tendncia de predomnio
do crescimento privado. Em face da dimenso adquirida pelo segmento
desde a dcada de 1970, a marcha de expanso em curso nas universidades e institutos tcnicos federais tem sido significativa, porm
no o bastante para reverter esse cenrio. A novidade foi o fenmeno
de expanso das instituies mercantis, sendo que a iniciativa privada
empresarial soube aproveitar-se das inovaes e da reduo dos requisitos do governo FHC para buscar solues de mercado mais lucrativas.
No governo Lula, essas IES passaram a ser beneficiadas pela retomada
da desonerao tributria pelo Prouni, de modo que a lgica empresarial combinou-se renncia fiscal, at ento restrita ao modelo sem fins
lucrativos.
O arrefecimento do processo de expanso da educao superior
pelo segmento privado foi acompanhado da continuidade dos mecanismos que deram suporte a ele, sendo reforados com o Prouni. Por
sua vez, a poltica pblica consubstanciou-se na combinao de crescimento intensivo e extensivo acompanhado do acrscimo de recursos ao
segmento federal. Em face da perda de importncia do FIES, conclui-se
que o governo Lula direcionou a poltica pblica em duas frentes: deu
incio ao PNAES, destinado ao alunado do segmento federal, e concedeu
bolsas de estudos aos estudantes das IES por meio do Prouni. Tais inovaes em prol das camadas sociais mais pobres foram gestadas sob a
lgica de no apenas permitir o ingresso, mas tambm dar condies
para os estudantes permanecerem no nvel superior.
A partir da anlise dos dados oramentrios destinados ao
segmento federal no governo Lula foi possvel depreender que a continuidade do padro de financiamento, vigente nos primeiros anos, deu lugar
retomada do papel de agente indutor do Estado brasileiro no financiamento do segmento federal. A recuperao dos gastos com as IFES
em suas trs categorias principais, mas, sobretudo, a inflexo dos gastos
com investimento emblemtica do rompimento do modelo arquitetado
na gesto de FHC, devolvendo a centralidade ao segmento federal na
agenda pblica. Quanto ao segmento particular, os instrumentos existentes permaneceram no horizonte da poltica pblica com o reforo da
desonerao tributria s IES que aderiram ao Prouni. Depreende-se que
a principal caracterstica do financiamento oferta foi ampliar o escopo,
de modo a contemplar as duas faces do sistema de educao superior.
O aporte de recursos deve ter aumentado devido continuidade
do Reuni at 2012, o surgimento de novos estabelecimentos e campi
nas instituies j existentes e a reorganizao dos IFETs. Da mesma

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forma, a tendncia ampliar as verbas oramentrias para a assistncia


estudantil. A despeito disso, importante lembrar que o montante de
financiamento ao segmento federal demasiado insuficiente, em face do
esforo de expanso intensiva e extensiva em curso, cujas evidncias
concretas esto na precariedade da infraestrutura das novas instituies
e nas necessidades de contratao de pessoal docente e tcnico-administrativo, e de investimento nas existentes, diante do processo acelerado de
interiorizao e de constituio de mltiplos campi.
O financiamento da demanda tambm foi ampliado em duas
frentes: deu incio ao Programa de Assistncia Estudantil destinado ao
alunado do segmento federal e concedeu bolsas de estudos aos estudantes
das IES atravs do Prouni. Portanto, a marca do governo Lula foi ampliar
a abrangncia e a diversidade dos instrumentos financeiros, de modo
a contemplar os interesses do segmento federal e particular, tanto da
comunidade acadmica das IFES como dos donos dos estabelecimentos
particulares, e da mesma forma o alunado que estuda nas IES e nas IFES.
Nesse padro de crescimento em desacelerao, acompanhado da
concesso de gratuidade integral ou parcial bolsas do Prouni e FIES
que extrapola os muros das IFES, persistem no governo Lula os dilemas
oriundos da singularidade brasileira na qual a desigualdade social
uma marca indelvel. Os elementos mais evidentes esto na crescente
ociosidade, que ultrapassou o patamar de 50% de vagas no preenchidas
no segmento particular, combinada persistncia das baixas taxas de
escolaridade lquida e bruta. A despeito dos avanos na expanso e
na melhoria no acesso, o desafio central consiste em interromper um
processo enraizado e naturalizado na cultura e na sociedade brasileira
de que as diferenas abissais de escolaridade existentes no Brasil so
inerentes ao mundo capitalista. Por certo no so, mas a superao desse
desafio ser realidade somente quando houver uma transformao significativa no sentido de equacionar as desigualdades sociais, espaciais e
tnico/raciais.

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Sobre a autora:
Cristina Helena Almeida de Carvalho
Professora Adjunta do Departamento de Planejamento e Administrao da Educao
(PAD) da Faculdade de Educao da Universidade de Braslia (UnB). Graduada em
Cincias Econmicas pela Universidade Catlica de Santos (UNISANTOS), mestre
e doutora em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Pesquisadora em poltica educacional, sobretudo, em expanso e financiamento da educao superior. E-mail: cristinahelena@fe.unb.br

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