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Cinthia Helena de Oliveira Bechelaine; Mauro Csar da Silveira e Camila Barbosa Neves

RSP

O modelo de gesto pblica


por resultados em Minas Gerais
analisado luz da experincia
do Programa Estado para
Resultados
Cinthia Helena de Oliveira Bechelaine,
Mauro Csar da Silveira e Camila Barbosa Neves

Introduo
A ascenso de teorias crticas s burocracias, classificadas como ineficientes e
apegadas norma, buscou a reduo do dficit e a diminuio do setor estatal,
bem como a implantao do modelo gerencial marcado pela influncia da iniciativa
privada. Desde ento, a ideia de uma gesto por resultados tem dominado a
agenda de reformas governamentais.
No Estado de Minas Gerais, a partir de 2003, foi institudo o programa Choque
de Gesto, cujas premissas abordam o ajuste fiscal e a modernizao da administrao pblica. Durante os primeiros quatro anos dessa gesto, foram estabelecidos arranjos institucionais como a integrao plano-oramento, o escritrio
central de projetos, os acordos de resultados e as avaliaes de desempenho.
O Programa Estado para Resultados (EpR), marca da segunda gerao de
polticas do Choque de Gesto mineiro, prope um modelo de gesto pblica
por resultados a partir de mecanismos criados para acompanhar resultados, alm

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O modelo de gesto pblica por resultados em Minas Gerais analisado luz da experincia do Programa Estado para Resultados

de auxiliar o processo de tomada de decises na administrao. estabelecido como


uma estrutura provisria, extinguindo-se em
31 de janeiro de 2011, cuja coordenao era
de responsabilidade do vice-governador do
estado, em parceria com a Secretaria de
Estado de Planejamento e Gesto (Seplag).
O programa era composto por trs unidades
no formais, sendo elas: Unidade de Gesto
Estratgica, Unidade de Empreendedores e
Unidade de Indicadores.
Em sntese, o artigo busca compreender
como se articulam as funes e as estruturas no modelo de gesto por resultados
mineiro. Procura-se, tambm, evidenciar a
composio do EpR a partir de seu processo de construo, modelos tericos utilizados e estrutura de funcionamento.
Para cumprir esse objetivo, optou-se
pela pesquisa descritiva longitudinal, que
permite, segundo Hair Jr, Babin, Money e
Samouel (2005), mapear elementos administrativos de modo que suas tendncias
sejam observadas cronologicamente. Como
mtodo de pesquisa, utilizou-se a grounded
theory, traduzida por teoria fundamentada
nos dados e apresentada como uma
alternativa atraente para pesquisas qualitativas sobre fenmenos organizacionais
(BANDEIRA-DE-MELLO; CUNHA, 2006). O
mtodo originou-se do trabalho de Glaser
e Strauss (1967), e emerge da anlise de
dados e do desenvolvimento, de forma
progressiva, de hipteses fundamentadas
nesses dados. Ao contrrio de outros
mtodos, a grounded theory no se inicia com
uma teoria preconcebida (hiptese).
Para obter uma compreenso mais
detalhada da realidade e situao dos
envolvidos no estudo de caso do EpR,
foram consultados documentos internos,
artigos escritos sobre a experincia e, principalmente, entrevistas semiestruturadas
realizadas com os coordenadores do

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programa, bem como os responsveis


pelas trs unidades que o compem. O
software ATLAS-ti foi utilizado na pesquisa
para apoio s interpretaes das entrevistas e organizao documental. O
software foi criado, principalmente, visando
construo de teorias (BANDEIRA -DE MELLO; CUNHA, 2003), sendo, portanto,
uma alternativa importante para o
desenvolvimento da grounded theory.
De forma esquemtica, o trabalho est
organizado em quatro sees principais.
A segunda seo apresenta, sinteticamente, a trajetria das reformas gerencias
na administrao pblica, desde a crtica
ao modelo burocrtico at o advento da
gesto pblica por resultados. Com vistas
a ilustrar e problematizar a elaborao
terica, a terceira seo apresenta o estudo
de caso do EpR. Trata-se, portanto, de uma
anlise da concepo, evoluo e validade
do programa a partir da percepo de seus
dirigentes. Na ltima seo, destinada s
consideraes finais, cabe a constatao de
que Minas Gerais apresenta um modelo
de gesto por resultados marcado pelo
incrementalismo, e efetivado, em parte,
pela experincia do EpR.

A gesto pblica por resultados


O termo Gesto por resultados
advm da Administrao por objetivos
(APO), mencionado pela primeira vez por
Peter Drucker em 1954, no livro The practice
of management (Serra, 2008), e definido
como um sistema que relaciona metas
organizacionais com o desenvolvimento da
empresa. Nessa concepo, os objetivos
proporcionam um senso de direo para a
organizao, guiam as decises e servem de
parmetros para avaliao de desempenho.
Da administrao por objetivos de
Drucker, para a gesto por resultados da

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administrao pblica atual, foi necessrio


um longo percurso que teve incio junto
ao processo de se repensar o papel do Estado, otimizar seu desempenho, melhorar
sua eficincia e a qualidade dos servios,
ideias consolidadas no final do sculo 20.
O movimento gerencialista e a cultura
do management foram transportados do setor
privado para o setor pblico, engendrando
o movimento reinventando o governo
concebido pelo trabalho de David Osboren
e Ted Gaebler. Os autores argumentam a
favor de um governo empreendedor,
caracterizado pelo estmulo competio,
pela transferncia de controle aos cidados
e pela focalizao nos resultados orientando-se pela misso e objetivos, em vez
de regras e regulamentos (O SBORNE ;
GAEBLER, 1995).
Por resultados entende-se a mudana
desencadeada na realidade pelo produto
final (SERRA, 2008). Esse significado referese, tambm, ao conceito de efeitos
(outcomes): aquilo que uma interveno
alcanar ou alcanou no curto e no mdio
prazo (OCDE, 2002).
Por produtos, tambm conhecidos
como outputs, entende-se bens, equipamentos ou servios que resultam da interveno de desenvolvimento (OCDE, 2002).
Assim, exemplos de produtos podem ser
rodovias pavimentadas, escolas construdas, postos de sade implantados, entre
outros. Entretanto, os produtos gerados
pelas inter venes podem, ou no,
conduzir a resultados/efeitos. Por exemplo,
um maior nmero de rodovias pavimentadas pode no resultar na ampliao do
dinamismo econmico da regio.
Com o intuito de gerenciar esses
produtos, de acordo com o glossrio dos
Principais Termos da Avaliao e da Gesto
Centrada nos Resultados (OCDE, 2002), a
gesto por resultados compreende uma

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estratgia de gesto orientada para o


desempenho, a obteno de resultados e
efeitos, ao contrrio de produtos. De forma
semelhante, para Serra (2008), a gesto por
resultados se apresenta como uma proposta
de cultura organizadora de gesto,
mediante a qual se pe nfase nos resultados e no nos processos e procedimentos.
Complementando a definio de gesto
por resultados, o glossrio relaciona a gesto com a incluso de elementos estratgicos,

... o trabalho
de estipular
indicadores
governamentais
dificilmente ser
neutro e esttico,
uma vez que a
implementao
das polticas est
sujeita ao papel
desempenhado pelos
agentes encarregados
de coloc-las em
ao e avali-las...

como o estabelecimento de objetivos, metas


e indicadores de desempenho (OCDE, 2002).
Os indicadores de desempenho, no campo
aplicado das polticas pblicas, so medidas
usadas para permitir o monitoramento das
condies de vida e bem-estar da populao
por parte do poder pblico e da sociedade
civil, e subsidiar a investigao acadmica
sobre a demanda social e as atividades de

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planejamento pblico na formulao de polticas, nas diferentes esferas de governo


(JANUZZI, 2005).
Como coloca Corra (2007), a gesto
pblica por resultados foi desenvolvida
como uma estratgia que tem incio no momento do planejamento e vai at o processo
de feedback das polticas pblicas, podendo
ser considerada uma prtica de desenvolvimento institucional, respeitando princpios da distribuio eficiente de recursos
pblicos e prestao de contas sociedade, como observa a autora:
Alcanar uma boa prtica de gesto
pblica por resultados no implica
somente a implementao de mecanismos de avaliao institucional. A
gesto pblica por resultados
viabilizada por diversos mecanismos
gerenciais, comeando pelo planejamento das aes governamentais
sejam elas organizadas em projetos ou
programas; ampliao da flexibilidade
gerencial; desenvolvimento de indicadores de desempenho; e, por fim, a
avaliao de desempenho, que, alm
da medio das metas estabelecidas,
fornece subsdios para retroalimentao de informaes para o desenvolvimento de futuras metas gerenciais.
(CORRA, 2007, p. 498)
Finalmente, cabe ressaltar que o
modelo de gesto por resultados preocupa-se com o processo que assegure a
criao de valor pblico dentro de um
regime democrtico. Por valor pblico
entendem-se respostas efetivas s demandas politicamente desejveis, com prioridade coletiva e que requeiram mudanas
sociais (resultados) que modifiquem
certos aspectos no conjunto da sociedade
(M OORE , 1995). Assim, a gesto por

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resultados foca o cidado, por meio de


objetivos governamentais, e orienta a
mudana social.
Como sintetiza Serra (2008), o objetivo ltimo da gesto pblica por
resultados gerar capacidade nas suas
organizaes para que consigam, mediante a gesto do processo de criao de valor
pblico, os resultados estipulados nos objetivos do programa de governo (SERRA,
2008, p. 32).

Programa Estado para Resultados, um estudo de caso


Como indicado no estudo Minas Gerais
do sculo XXI, em 2003, o Estado de Minas
Gerais atravessava um contexto de agravamento do quadro fiscal e graves problemas
de desempenho da administrao pblica
(VILHENA, 2006). Em decorrncia desse
quadro, buscou-se, a partir do programa
Choque de Gesto, uma resposta crise fiscal
e administrativa, num esforo de alcanar o
equilbrio das contas pblicas e modernizar
o aparato institucional do estado.
Como instrumento de planejamento de
longo prazo, foi aprovado pela Assembleia
Legislativa de Minas Gerais (ALMG) o
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), apresentando-se como o
plano estratgico norteador da ao governamental do Estado de Minas Gerais
(GUIMARES; CAMPOS, 2008). Nesse sentido,
foram elaboradas trs diretrizes estratgicas: (i) reorganizar o setor pblico
estadual; (ii) promover, de forma inovadora, o desenvolvimento econmico;
(iii) recuperar o vigor poltico abalado pela
crise fiscal (VILHENA, 2005).
A primeira gerao desse Choque de
Gesto marcada por dois pontos fundamentais para a implantao do modelo de
gesto pblica para resultados, a saber: o

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gerenciamento intensivo dos projetos


estruturadores e a contratualizao de
resultados.
No perodo, foi determinado um
portflio de 30 projetos estruturadores, que
representavam as aes prioritrias do
governo, submetidos Gesto Estratgica
de Recursos e Aes do Estado (Geraes),
que adquiriu a funo de escritrio de projetos do governo. Adquirindo a funo de
escritrio de projetos, o Geraes apresentou
como principal atribuio o monitoramento
intensivo da carteira recm-criada, ou seja,
seria responsvel por gerenciar os projetos
de forma diferenciada, estabelecendo os
planos, as metas e acompanhando o desempenho em relao ao planejado (BORGES,
2008).
O instrumento de acompanhamento e
solicitao de cotas oramentrias dos
projetos estruturadores o status report, um
dos documentos do projeto em que constam prazos, marcos e oramento. atualizado mensalmente em reunies de acompanhamento coordenadas pelo Geraes,
gerente, equipe e demais partes do projeto,
nas quais h a atualizao do cronograma
do projeto, bem como o monitoramento
de sua progresso (BORGES, 2008).
A adoo da contratualizao de resultados foi promovida pela Superintendncia
Central de Modernizao Institucional
(Sumin). O Acordo um instrumento de
pactuao de resultados, que se d
mediante a negociao entre dirigentes dos
rgos e entidades do Poder Executivo,
bem como entre gerentes das unidades
administrativas e autoridades que sobre eles
tenham poder hierrquico ou de superviso (CARNEIRO; BARBOSA, 2007, p. 2).
Essa ferramenta gerencial celebra um
contrato que representa um compromisso (negociado entre as partes) que
regula as relaes (via de regra) entre o

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ncleo estratgico (formulador de polticas)


e as entidades descentralizadas (executoras)
(DUARTE; LEMOS; MARINI; MARTINS, 2006).
O acompanhamento intensivo dos projetos
considerados estratgicos, assim como os
procedimentos de contratualizao e de
avaliao de desempenho do acordo de
resultados foram os pilares da construo
da gesto por resultados mineira.
O chamado Choque de Gesto de
segunda gerao tem suas bases expostas
no Plano Mineiro de Desenvolvimento
Integrado 2007-2023 (PMDI) e na estratgia do EpR. O Plano buscou estabelecer
resultados finalsticos para 11 reas de
resultado reas focais de concentrao
dos esforos e recursos, visando a transformaes e melhorias desejadas. Assim, cada
rea de resultados foi alvo da interveno
de um grupo de projetos estruturadores,
reunidos em funo de sua sinergia, e
monitorados por um grupo de indicadores
finalsticos (MINAS GERAIS, PMDI, 2007).
Nesse sentido, a reforma da segunda
gerao de polticas deixaria de se concentrar somente nos rgos internos da administrao pblica e passaria a se preocupar
em medir os benefcios e malefcios alcanados pelas polticas governamentais.
Qual foi a evoluo que mostrou a
necessidade da criao de mais uma
unidade chamada Estado para Resultados? O que a gente observa que a
execuo de projetos por si s e a superao de obstculos que constam da
agenda, no induziam a busca de resultados entendidos como ganhos sociais
palpveis. [...] Quando falamos em
pactuar resultados, falamos em resultados
expressos, quantificados, traduzidos em
metas e que estejam atribudos a diferentes unidades que integram a administrao estadual. (Entrevistado C)

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Os entrevistados foram unnimes em


afirmar a relao desproporcional entre a
quantidade de informao gerada pelo
Geraes e a capacidade do executivo principal de filtr-la, ou seja, toda a informao
gerada sobre os projetos no era assimilada satisfatoriamente pelos tomadores de
deciso. A partir dessa demanda, foi desenvolvida a unidade de gesto estratgica no
EpR, cujo objetivo filtrar questes
principais dos projetos estruturadores e
transmiti-las ao executivo principal.
No processo de desenvolvimento e
implementao desse filtro de informaes,
foram estabelecidas reunies executivas
chamadas de Comits de Resultados, cujo
objetivo era definir um plano de ao estratgico capaz de auxiliar no alcance dos
objetivos perseguidos, bem como deliberar planos de interveno (Entrevistado A).
No incio do programa, as reunies seriam
uma forma de apresentar os marcos e indicadores das reas de resultado, bem como
de atualizar as aes, riscos e dificuldades,
em cada rea de resultado.
Outro instrumento adotado foi o plano
de ao, cujo objetivo filtrar problemas,
riscos, dificuldades e oportunidades estratgicas das reas de resultado (originados,
ou no, das reunies de comits) e
organiz-los em um sistema de tecnologia
da informao. Entende-se por plano de
ao o instrumento pelo qual aes corretivas e preventivas de questes envolvendo os projetos estruturadores so elaboradas, documentadas e monitoradas at sua
finalizao. Por meio dele, so atribudas
responsabilidades e determinadas as
circunstncias em que o trabalho dever
ser realizado.
Alm das reunies de comits e planos
de ao, havia ainda a necessidade de um
processo de alinhamento dentro da gesto
estratgica. Denomina-se alinhamento a

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tarefa de assegurar sinergias entre equipes,


processos, unidades de negcio e parceiros
externos, cujo propsito, segundo Kaplan
e Norton (2006), assegurar que a estratgia, como instrumento de comunicao
e de gesto, chegue aos nveis da organizao e seja compartilhada (K APLAN ;
NORTON, 2006).
Assim, a unidade de gesto estratgica
dedica-se principalmente s atividades relativas a comits de resultados, planos de
ao, apoio a gesto dos projetos estruturadores, associados e reas estratgicas.
Destaca-se que esta foi considerada a
unidade com as aes mais desenvolvidas
do programa, principalmente porque
contm a realizao dos comits (Entrevistado A).
O comit propriamente dito para
que o vice-governador tenha uma
informao e gere uma tomada de
deciso, uma colagem da estratgia, ou
seja, fazer que coisas que no esto
caminhando caminhem. [...] (Entrevistado A)
Inicialmente, os comits eram realizados somente para as reas de resultados
descritas no PMDI 2007-2023. A primeira
rodada de comits apresentou o que foi
planejado para o governo, at para que os
interlocutores se tornassem familiares com
a lgica de indicadores finalsticos (Entrevistado C). No entanto, no havia um
modelo para a apresentao, e no se sabia
ao certo o que retratar na apresentao
(Entrevistado A).
A rodada seguinte concentrou-se nas
entregas estratgicas e em resultados mais
importantes, focando algumas reas de
resultado em especial. A Tabela 1 apresenta
o nmero de realizao de comits, desde
o ano de 2007 at outubro de 2009.

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Tabela 1: Nmero de reunies de comit por reas de resultados

Fonte: Programa Estado para Resultados.


* Nmero de reunies de comit at outubro de 2009.
** A rea de resultado Qualidade Fiscal no possui reunies de comit.

Nota-se, a partir da tabela, diferenas


expressivas entre 2007 e 2008. Enquanto,
no primeiro ano, ocorreu uma distribuio
mais equilibrada de comits por rea de
resultado, em 2008, algumas reas de resultados se destacaram por apresentar um
nmero muito maior de reunies, diferenciao presente tambm em 2009. A aparente diferena entre o nmero de comits
de uma rea de resultado e outra pode ser
entendida como uma focalizao maior das
reunies para os projetos (reunio de
pequeno comit) ou reas de resultado com
maiores problemas, ou como uma
priorizao de frentes do governo.
O pequeno comit tornou-se vivel
quando o formato nico de comit por
reas de resultado demonstrou-se incapaz
de abordar pontos que exigem mais discusso e possuem mais detalhes. Seu formato mais restrito, com uma abordagem

por projeto, um pblico menor e tempo


reduzido. Como argumenta o Entrevistado
C, o pequeno comit foi uma evoluo que
proporcionou maior foco para as reunies
e ajustou a necessidade de menor quorum.
Alguns projetos, at pela sua complexidade, pelo nvel de dificuldade,
justificavam reunies mais especficas
e com um pblico menor, pois nessas
reunies menores voc pode tratar do
assunto de cada projeto de maneira
mais extensa, at porque, se voc
chama mais pessoas para plateia da
reunio, voc inibe a participao de
todos. [...] (Entrevistado C)
A unidade de indicadores, diferentemente da gesto estratgica, possui como
atributos a pesquisa, avaliao e apurao
dos indicadores finalsticos, bem como a

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ponderao sobre a aderncia dos indicadores estratgia do estado. Como sustenta Januzzi (2002), para seu emprego na
pesquisa acadmica ou na formulao e
avaliao de polticas pblicas, o indicador
deve gozar de uma srie de propriedades
como relevncia, validade, confiabilidade,
cobertura, especificidade, historicidade,
atualizao etc. Assim, aps a primeira avaliao dos indicadores estabelecidos no
PMDI, uma srie de questionamentos a
respeito do cumprimento das propriedades, como as citadas por Januzzi (2002),
surgiu.
No PMDI, os 106 indicadores finalsticos apresentavam um perfil de maturidade
consideravelmente diferenciado: indicadores
completos, ou seja, que possuam metas para
2007 e 2011; indicadores com metas apenas
para um dos dois perodos; indicadores
somente com valor de referncia; e indicadores sem nenhum dado apurado. Tal disposio oferece uma falta de uniformidade dos
indicadores planejados e decorreria em
dificuldades para sua avaliao subsequente.
Observa-se que, embora a maior parte dos
indicadores do PMDI tenha permanecido,

um nmero considervel de indicadores no


foi avaliado e proxies foram desenvolvidas
alternativas similares para os indicadores
originalmente propostos. Por exemplo, o
indicador da rea de resultados, inovao,
tecnologia e qualidade, dispndio em P&D
como percentual do PIB, foi avaliado pela
proxy recurso do tesouro empenhado pela
Fapemig como percentual do PIB.
Para a pactuao em 2008, o nmero
de indicadores passou para 101. Foram
excludos aqueles cuja apurao no era
possvel e incorporados novos indicadores.
O quadro de 2009 apresentou mudanas
menos significativas que o de 2008 e foi
inserido no Caderno de Indicadores do
Estado, que organiza e problematiza o conjunto de indicadores por meio de itens
como fonte, periodicidade, limites e dados
estatsticos. Tal caderno se destaca como
importante fonte de registro.
Outra questo citada pelos entrevistados diz respeito dificuldade em se estabelecer indicadores de resultado e contar
com o apoio daqueles que esto sendo
cobrados pelas suas metas, como os
dirigentes das secretarias de estado e as

Fonte: Programa Estado para Resultados.


Figura 1: Diagnstico da Avaliao dos Indicadores Finalsticos dos Acordos de
Resultado 2007 MINAS GERAIS, 2008.
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equipes dos projetos estruturadores e associados. Como comenta o Entrevistado C:


Quase ningum gosta de ter meta
estabelecida para ele e ser acompanhado, porque significa tirar um pouco
as pessoas da zona de conforto. E a
funo do EpR tirar da zona de conforto, tirar da inrcia, vencer os pontos
onde o estado no tem feito o melhor
de si, no tem produzido aquilo que
desejvel. (Entrevistado C)
Alm da prpria natureza dos indicadores em estipular metas e cobrar resultados, no menos importante, est o trade-off
de trabalhar com indicadores: no importa
se eles so abrangentes ou defasados,
sempre sero criticados. Nas palavras do
Entrevistado B:
Nunca vai existir uma estrutura
perfeita de indicadores [...] porque
nenhum indicador atende a tudo que
voc precisa, quanto mais gerais e mais
abrangentes, mais defasados eles so.
A voc tem um trade-off entre defasagem e abrangncia que uma coisa
muito difcil. (Entrevistado B)
Parte do comentrio comprovado
por Januzzi (2002), que, apesar de admitir que a disponibilidade de um sistema
de indicadores certamente potencializa as
chances de sucesso do processo de formulao e implementao de polticas
pblicas (JANUZZI, 2002), argumenta que
na prtica nem sempre o indicador de
maior validade o mais confivel, nem
sempre o mais sensvel possui a periodicidade requerida, e assim por diante.
Ainda que o indicador rena muitas qualidades, o governo no dispensado da
tarefa de avaliar o grau de aderncia dos

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indicadores disponveis s propriedades


necessrias.
Alm disso, o trabalho de estipular
indicadores governamentais dificilmente
ser neutro e esttico, uma vez que a
implementao das polticas est sujeita ao
papel desempenhado pelos agentes encarregados de coloc-las em ao e avali-las,
impedindo a acomodao de interesses; e
o contexto social prope novos desafios

... a
implementao do
Estado para
Resultados, em
suas trs frentes
de atuao,
contribuiu para
que o processo de
tomada de
decises fosse
mais efetivo, com
decises mais
seguras...

para o planejamento, necessitando atualizar


as medidas de desempenho.
Para completar a lgica entre as unidades dedicadas estratgia e medio
de resultados, foi criada a unidade responsvel pelos empreendedores pblicos.
A figura do empreendedor pblico
surgiu para fornecer um apoio tcnico e
temporrio aos pontos crticos das

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secretarias de estado, dos projetos estruturadores e associados e das reas estratgicas.


A ideia do empreendedor est relacionada,
portanto, a uma fora tarefa que prope
o cumprimento de atividades para o alcance
de resultados; uma vez alcanados os
resultados, o empreendedor dever ser
realocado ou deixar o cargo. Assim como
comenta o Entrevistado C, o empreendedor no supre a administrao pblica de
recursos humanos para as secretarias.
Os 90 cargos de provimento em
comisso, de recrutamento amplo para os
empreendedores pblicos, foram criados a
partir da Lei Delegada no 174, de 26 de
janeiro de 2007, sendo 45 empreendedores
I e igual nmero para empreendedor II.
Os cargos so destinados aos encargos
temporrios do EpR, extinguindo-se em
31 de janeiro de 2011, juntamente com
o programa.
Tal iniciativa foi inspirada na experincia
chilena com o objetivo de buscar a
profissionalizao da alta direo dos
servios do Estado. A ideia proveniente do
governo federal do Chile prope uma
modernizao da gesto de recursos humanos, tanto em nvel gerencial (Alta Direo
Pblica) quanto nas carreiras funcionais do
servio pblico, contemplando trs pilares:
1) Sistema de Alta Direo Pblica (SADP);
2) Desenvolvimento de pessoal e carreira
funcional; e 3) Criao da Direo Nacional
do Servio Civil (DNSC) (BAU AEDO, 2005).
Para prover as vagas dos cargos de alta
direo, o ingresso ocorre por meio da
Direo Nacional do Servio Civil
(DNSC)1 e do Conselho de Alta Direo
Pblica2, que convocam um processo de
seleo pblica; os ministros do governo
devem propor os perfis profissionais para
os cargos e o conselho deve propor ao
presidente da Repblica uma lista de trs a
cinco candidatos selecionados.

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Em Minas Gerais, a partir do Decreto no 44.490, de 2007, instituiu-se o Comit para Pr-Qualificao dos Empreendedores Pblicos (Copep), rgo colegiado
composto por cinco membros (coordenador executivo e adjunto do programa e
trs profissionais com notria experincia em administrao pblica indicados
pelo vice-governador do estado), cuja
ideia principal dividir responsabilidades
e discutir sobre o processo de seleo,
alocao e avaliao de empreendedores
pblicos (Entrevistado B).
O modelo de gesto dos empreendedores pblicos apresenta trs subsistemas:
recrutamento e seleo, desenvolvimento
e aplicao de pessoas e remunerao
(BERNARDI & GUIMARES, 2008). O primeiro diz respeito ao processo de prqualificao dos empreendedores, o
segundo aos programas de desenvolvimento e, por fim, o ltimo sinaliza o
monitoramento de seu desempenho, com
a previso de pagamento de parcela remuneratria varivel.
As seis etapas para o processo de prqualificao do empreendedor so:
1) elaborao do perfil especfico do
empreendedor pela entidade solicitante e
coordenador do EpR; 2) anlise curricular
e entrevistas preliminares; 3) aplicao dos
mtodos de avaliao como teste de
personalidade, aptido gerencial e entrevistas
individuais por competncia realizados por
consultoria especializada; 4) deliberao do
Copep; 5) devolutiva oferecida ao solicitante
do perfil; e 6) sugesto do nome do candidato pr-qualificado indicado encaminhada
ao governador para nomeao.
Os programas de desenvolvimento
ocorrem mensalmente, com apoio de
consultoria especializada, e englobam o
desenvolvimento do grupo de empreendedores pblicos e no o desenvolvimento

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pessoal do ocupante do cargo, focando as


experincias do trabalho como empreendedor (BERNARDI; GUIMARES, 2008).
[...] a proposta desse trabalho de
desenvolvimento no uma proposta
de trabalho individual de cada
empreendedor, a ideia desenvolver
o grupo de empreendedores, criar
laos, criar identidade entre eles,
fazer uma rede de pessoas que esto
trabalhando com desafios, desenvolver um pouco essa fora tarefa.
(Entrevistado D)
O monitoramento e avaliao dos
empreendedores pblicos so realizados a
partir do plano de trabalho do empreendedor (Entrevistado B), sendo este o

RSP

principal instrumento de alinhamento do


empreendedor pblico aos resultados e
metas constantes da estratgia de governo
(BERNARDI; GUIMARES, 2008).
A partir da construo terica dos dois
modelos, o chileno e o mineiro, possvel
notar o nmero de diferenas considerveis
entre ambos (Quadro 1). Segundo o Entrevistado D, o modelo deles (Chile) muito
mais complexo, amplo, at mais burocrtico
muito mais parecido com um concurso
pblico que o nosso, e precisava ser adaptado (Entrevistado D).
Quanto aos 90 cargos, pensou-se, primeiramente, em uma atuao maior dos
empreendedores como gerentes de projetos (Entrevistado D), j que os gerentes e
gerentes-adjuntos eram da alta administrao e no se dedicavam exclusivamente

Quadro 1: Principais diferenas entre o Sistema de Alta Direccin Pblica e


os Empreendedores Pblicos

Fonte: Elaborao prpria.

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RSP

O modelo de gesto pblica por resultados em Minas Gerais analisado luz da experincia do Programa Estado para Resultados

Fonte: Programa Estado para Resultados.


Nota: Situao em 10/06/2009.

Figura 2: Distribuio dos Empreendedores Pblicos por Funo


Minas Gerais 2009.
aos resultados dos projetos. Atualmente,
entretanto, a distribuio dos empreendedores distancia-se da hiptese original
(Figura 2).
Alm disso, a proposta inicial para a
remunerao varivel dos empreendedores era bastante diferenciada da instituda. Ao contrrio de at uma remunerao por ano, a primeira proposta era
instituir uma remunerao fixa menor que
a atual e uma remunerao varivel de at
cinco salrios por ano, para que os empreendedores realmente se mobilizassem
a fim de alcanar os resultados pactuados
(Entrevistado D).
Entretanto, a proposta no prevaleceu
devido cultura poltica mineira (Entrevistado F). Ou seja, as propostas iniciais
recomendavam mudanas expressivas no
estado e, caso fossem implantadas, poderiam encontrar uma resistncia maior do
que a ocorrida nos rgos de alocao dos
empreendedores.

466

Temos que conseguir enxergar a


nossa possibilidade de inovao vis-vis o nosso direito a nossa cultura
poltica, porque ns estaramos sujeitos
a muita crtica. Quer dizer, j foi uma
inovao, j teve resistncia, imagina
se ns tivssemos uma remunerao
varivel maior frente a todos os servidores...ento, a isonomia nos segurou.
(Entrevistado F)
A partir do momento em que a lei
estava publicada, surgiram as dificuldades
para a insero do empreendedor pblico
nas secretarias, reas estratgicas e projetos. Os grandes desafios iniciais, nesse sentido, foram, primeiro, trazer pessoas e definir perfis (Entrevistado A) e, segundo,
inserir o empreendedor pblico na ponta
(Entrevistado B).
Nota-se tambm que ocorreu resistncia quanto a prpria aceitao do modelo

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Cinthia Helena de Oliveira Bechelaine; Mauro Csar da Silveira e Camila Barbosa Neves

dos empreendedores (Entrevistado D).


Destaca-se entre os opositores parte dos
servidores, de secretarias e outros rgos
do estado, descontentes principalmente
com a questo salarial, j que muitos
empreendedores recm-contratados possuam remunerao maior que servidores
pblicos que trabalhavam na rea h mais
tempo.
Outro grande desafio inicial foi o problema da dupla chefia (Entrevistado B),
ou seja, o vnculo formal do empreendedor
est no Estado para Resultados, porm,
alguns lidam com a hierarquia interna da
secretaria, onde trabalham e acabam
absorvendo novas tarefas. Um dos problemas advindos dessa dupla chefia o
prejuzo do prprio plano de trabalho dos
empreendedores, pois eles se desviam das
atividades que foram contratados para
fazer.
Talvez o empreendedor esteja em
uma secretaria e o chefe dele um
secretrio de estado, mas ele tem um
vnculo formal com o EpR. Ento ele
tem uma dupla chefia que uma coisa
completamente nova e no fcil. Mas
a escolha essa mesmo, a gente acha
que a nica forma do empreendedor
no ser absorvido pela estrutura. (Entrevistado B)
Por fim, com relao avaliao e ao
monitoramento dos empreendedores,
surgiu a dificuldade de desenvolver e avaliar
(plano de trabalho) o grupo de empreendedores, considerando a heterogeneidade
dos perfis, as diferenas culturais nos
rgos de exerccio, a diversidade das
tarefas desempenhadas por eles e dos resultados que precisam ser entregues.
Como principais desafios da unidade
de empreendedores pblicos, foram citados

RSP

a gesto estratgica do grupo de empreendedores, o alargamento do processo de


seleo e, por fim, o processo de avaliao
e desenvolvimento do grupo que tambm
foram citados como dificuldades iniciais.
Dessa forma, a criao do EpR na
administrao pblica mineira deu-se por
dois motivos principais: o primeiro diz
respeito ao prprio gerenciamento das
mudanas da estratgia do governo
demonstrada no PMDI 2007-2023 e sua

...o modelo
confere grande
flexibilidade ou
autonomia sobre
os recursos e os
processos aos
administradores
pblicos...

preocupao em propor indicadores e


traduzi-los em metas; e o segundo aborda
o gerenciamento estratgico das aes de
governo, transformado em comits de
resultado, plano de ao e na busca pelo
aprimoramento do alinhamento estratgico.
A questo relativa mo de obra do
programa foi completada com a lgica dos
empreendedores pblicos, entendidos

Revista do Servio Pblico Braslia 63 (4): 455-473 out/dez 2012

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O modelo de gesto pblica por resultados em Minas Gerais analisado luz da experincia do Programa Estado para Resultados

como uma fora-tarefa para as aes consideradas importantes no estado.


Assim, com vistas a proceder gesto
estratgica das reas de resultado, bem como
acompanhar os indicadores do PMDI por
meio da alocao de empreendedores
pblicos, a criao do programa ocorreu
com base no art. 8o da Lei Delegada no 112,
de 25 de janeiro de 2007. Em aluso
norma, destaca-se que as atividades listadas
inicialmente para o EpR resumem-se na
atuao de frentes que viabilizem a estratgia de governo (Entrevistado A).
Considerando a funo de coordenao do programa e sua relao com a
alta gerncia do estado, sua vinculao
estrutura de governo foi regularizada
pelo Decreto no 44.447, de 26 de janeiro
de 2007, que classificou o EpR como
um staff direto do vice-governador do
estado.
Outro ponto importante nessa
discusso considera que a vinculao a um
ente poltico cargo de vice-governador
transforma, portanto, o EpR em uma unidade transitria na administrao pblica
mineira, j que no possvel afirmar que
o mesmo vice-governador continuar no
cargo aps quatro anos de mandato. A proposta foi, ento, transformar o programa
em uma estrutura provisria da administrao pblica, com incio em 2007 e fim
em janeiro de 20113.
Por fim, como comenta o Entrevistado B, a implementao do Estado para
Resultados, em suas trs frentes de atuao, contribuiu para que o processo de
tomada de decises fosse mais efetivo,
com decises mais seguras:
Hoje, a alta gerncia do governo
(governador, vice-governador, secretrios) com o fluxo de fazer comits,
ter empreendedor, medir indicadores,
[...] consegue reunir um conjunto de

468

informao muito bom para que aquela


deciso seja tomada. As decises tendem a ser mais acertadas e mais
seguras. (Entrevistado B)

Consideraes finais
Quanto ao modelo de gesto por resultados, destaca-se o direcionamento dos
organismos pblicos para atuar sobre todos
os aspectos que afetam ou modelam os
resultados da organizao, em busca da
criao de valor pblico. O modelo supe
essencialmente que os efeitos das intervenes pblicas, em substituio coordenao por procedimentos, so o que de fato
importa ao cidado, que a mudana real
nas condies de vida.
Assim, a gesto pblica por resultados
pode ser entendida como um ciclo que se
inicia com o planejamento dos efeitos almejados, a partir da operacionalizao dos
objetivos de governo; que prescreve o
monitoramento e a avaliao do desempenho da organizao ou da poltica pblica
a partir do alcance desses efeitos; e que
retroalimenta o sistema de gesto, propiciando o feedback decorrente dessa avaliao.
Ademais, o modelo confere grande flexibilidade ou autonomia sobre os recursos e os
processos aos administradores pblicos, que
estabelecem sanes positivas e negativas
frente ao desempenho alcanado.
A gesto pblica por resultados
foi introduzida em Minas Gerais em um
contexto de reforma administrativa,
denominada Choque de Gesto, possuindo como bases o PMDI 2003-2020 e o
escritrio central de projetos (Geraes), e
operacionalizada, em princpio, pelos
acordos de resultados, PMDI 2007-2023 e
Programa Estado para Resultados.
Seguindo os princpios da gesto por
resultados, a contratualizao de resultados

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Cinthia Helena de Oliveira Bechelaine; Mauro Csar da Silveira e Camila Barbosa Neves

introduziu mecanismos de incentivos e


sanso frente ao desempenho alcanado.
Para reforar o modelo de gesto por resultados, houve a introduo de objetivos
estratgicos e indicadores finalsticos no
PMDI 2007-2023. Submetido aprovao
da Assembleia Legislativa, o plano constitui-se um importante marco do modelo, na
medida em que disponibiliza o conhecimento das metas de governo.
Por fim, o EpR complementa a cadeia
da gesto por resultados mineira. Suas
funes podem ser entendidas como um
processo que se inicia com o estabelecimento dos resultados desejados e prossegue na
busca por esses resultados, por meio do trabalho de empreendedores pblicos alocados
em reas crticas, no monitoramento da atuao por meio dos comits de resultado e
na avaliao do desempenho das polticas
pblicas a partir do quadro de indicadores
finalsticos. Assim, o EpR, por intermdio
de suas trs unidades essenciais, busca permitir que a estratgia do governo seja, de
fato, implementada.
Tendo em vista tais proposies, o
modelo mineiro de gesto pblica por
resultados se apresenta como coerente
por abordar as trs dimenses descritas por
Serra (2008): conceitual, na medida em que
os resultados almejados so traduzidos em

RSP

objetivos estratgicos e indicadores


finalsticos; cultural, quanto vinculao
dos dirigentes aos resultados perseguidos;
e operacional, na aplicao de sanes,
positivas e negativas, a partir da avaliao
do alcance dos resultados.
No entanto, considerando as entrevistas
analisadas e a trajetria em construo pelo
EpR, salientam-se dificuldades e limitaes
inerentes ao modelo de gesto pblica por
resultados, principalmente o feedback das
avaliaes realizadas, a partir da apurao dos
indicadores finalsticos, capazes de retroalimentar o sistema de gesto e propiciar,
assim, aes corretivas.
Nota-se, portanto, na viso dos entrevistados, a contribuio do modelo
incremental do Programa Estado para
Resultados na busca por uma melhor
consecuo da estratgia do governo. Nesse
sentido, por meio das anlises realizadas,
atenta-se para algumas boas prticas
deixadas pelo programa, como: filtrar informaes estratgicas e transport-las ao
executivo principal; selecionar pessoas para
a administrao pblica de forma impessoal; desenvolver o quadro de indicadores
finalsticos, buscando torn-lo mais relevante e confivel.
(Artigo recebido em maro de 2012. Verso
final em dezembro de 2012).

Notas
1
A Direo Nacional do Servio Civil (DNSC) um servio descentralizado do Ministrio
da Fazenda, que coordena, supervisiona e aperfeioa os recursos humanos do Estado. Sua misso de institucionalizar uma nova poltica de gesto e desenvolvimento de pessoal da administrao pblica, baseada no mrito e na idoneidade, que contribua para melhorar a eficcia e a
eficincia de servios em prol da cidadania.

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O modelo de gesto pblica por resultados em Minas Gerais analisado luz da experincia do Programa Estado para Resultados

O Conselho de Alta Direo Pblica possui como funes principais a conduo e regulao
do processo de seleo de candidatos a cargos do sistema de alta direo. Os integrantes do
conselho so quatro membros nomeados pelo presidente e ratificados pelo Senado, por 4/7 dos
senadores em exerccio.
3
Dessa maneira, todos os cargos associados estrutura do programa tambm seriam provisrios, incluindo os cargos de empreendedores pblicos, com fim em janeiro de 2011.
2

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O modelo de gesto pblica por resultados em Minas Gerais analisado luz da experincia do Programa Estado para Resultados

Resumo Resumen Abstract

O modelo de gesto pblica por resultados em Minas Gerais analisado luz da


experincia do Programa Estado para Resultados
Cinthia Helena O. Bechelaine, Mauro Csar da Silveira e Camila Barbosa Neves
O presente trabalho almeja investigar o processo de desenvolvimento da gesto por resultados em Minas Gerais, marca da segunda gerao de polticas mineira intitulada Choque de
Gesto. Em termos especficos, objetiva-se analisar o Programa Estado para Resultados (EpR),
sua composio, processo de construo e estrutura de funcionamento. Como mtodo de pesquisa, utilizou-se a grounded theory, traduzida por teoria fundamentada nos dados e apresentada
como uma alternativa para pesquisas qualitativas sobre fenmenos organizacionais. Apresentase uma discusso terica que visa a definir o conceito de gesto pblica por resultados, cuja
finalidade a criao de valor pblico. As implicaes dessa discusso so ilustradas e
problematizadas em um estudo de caso do EpR, luz de seus antecedentes. Por fim, conclui-se
que o EpR constitui um modelo hbrido e particular da gesto por resultados mineira que visa,
essencialmente, a consecuo da estratgia de governo e o suporte aos processos de tomada de
decises no estado.
Palavras-chave: Gesto; pblico; resultados
El modelo de gestin pblica por resultados en Minas Gerais analizado a la luz de
la experiencia del programa Estado para Resultados
Cinthia Helena O. Bechelaine, Mauro Csar da Silveira y Camila Barbosa Neves
El presente estudio tiene como objetivo investigar el proceso de desarrollo de la gestin
por resultados en Minas Gerais, marca de la segunda generacin de la poltica titulada Choque
de Gesto. Tiene el propsito de analizar la composicin del Programa Estado para
Resultados (EpR), su proceso de construccin y la estructura operativa. Como mtodo de
investigacin, hemos utilizado la grounded theory, traducido por la teoria firmada en una base de
dados y presentada (la teoria) como una alternativa a la investigacin cualitativa sobre los
fenmenos organizacionales. Se presenta una discusin terica destinada a definir el concepto
de gestin pblica por resultados. Las implicaciones de este debate se ilustran y se
problematizan en un estudio de caso del EpR, bajo la luz de sus antecedentes. Por ltimo, la
conclusin de que el EpR es un determinado modelo hbrido de gestin de Minas Gerais, que
tiene como objetivo primordial el logro de la estrategia del gobierno y el apoyo de los procesos
de toma de decisiones en el estado.
Palabras clave: Gestin; pblico; resultados
The model of the results-based management in Minas Gerais: analyzing the
experience of the Estado para Resultados Program
Cinthia Helena O. Bechelaine, Mauro Csar da Silveira and Camila Barbosa Neves
This paper aims to investigate the process of development of the results-based
management in Minas Gerais, label of the second policy generation entitled Management
Shock. The main goal is to analyze the composition of the Estado para Resultados program
(EpR), its construction process and operating structure behind the program. The research method
used is the grounded theory. This paper presents a theoretical discussion aimed at defining the

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Cinthia Helena de Oliveira Bechelaine; Mauro Csar da Silveira e Camila Barbosa Neves

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concept of the results-based management in the public sector. The implications of this
discussion are illustrated and problematized in a case study of the EpR, based in its background
stemming. Finally, the conclusion that the EpR is a particular hybrid model of Minas Geraiss
management and that aims primarily achieving the government strategy and support the decisionmaking processes in the state.
Keywords: Management; public; results

Cinthia Helena de Oliveira Bechelaine


Mestranda em Administrao pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e bacharel em administrao pblica
pela Fundao Joo Pinheiro. Analista de desenvolvimento do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S/A (BDMG).
Contato: cinthia.bechelaine@gmail.com
Mauro Csar da Silveira
Doutorando em administrao pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), mestre em administrao pela UFMG
e bacharel em Direito pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental do Governo do Estado de Minas Gerais. Contato: maurocsilveira@hotmail.com
Camila Barbosa Neves
Bacharel em administrao pblica. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Governo do Estado de
Minas Gerais. Contato: camila.neves@planejamento.mg.gov.br

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