MaFI –Iniciativa de Facilitación de

Mercados

Documento de Discusión:

Subsidios Inteligentes en la Facilitación de

Mercados

Con énfasis en
Servicios de Conocimiento e Información
Agrícola (AKIS)

Borrador para discusión preparado por los siguientes integrantes del

Equipo de Aprendizaje en Subsidios de MaFI

Ben Fowler, anteriormente de MEDA

Andy Jeans, APT Enterprise Development

Alexandra Snelgrove, MEDA

Christopher Brown, CFH International

Lucho Osorio, Practical Action y Facilitador de MaFI

(Todas las contribuciones incluidas en la versión final serán reconocidas)

1
 Editado por Jessica Elisberg

Versión 3 – Febrero del 2010

Contenido

Presentación.........................................................2
Hacia la Definición de un Subsidio...................................3
Principios Claves para el Uso de Subsidios...........................4
Consejos para la Implementación......................................7
Conocimiento Agrícola y Servicios de Información – Consideraciones
Específicas sobre Subsidios..........................................8
Cuestiones Centrales y Desafíos......................................8

Presentación

La Iniciativa de Facilitación de Mercados (MaFI) es un grupo de trabajo de la Red de

Promoción de la Pequeña Empresa y la Educación (SEEP), que incentiva el
aprendizaje y apoyo mutuo entre profesionales para la facilitación de programas de
desarrollo de mercados a favor de los pobres conducentes a la sostenibilidad e
impactos a escala. Además, ayuda a los profesionales a avanzar desde el diseño
hacia la implementación, aportando principios, técnicas y herramientas.

En el 2008 MaFI creó tres equipos de aprendizaje enfocados en temas específicos

relacionados con la facilitación del mercado: Vínculos Horizontales y Verticales,
Desarrollo de Capacidades, y Subsidios. El equipo de aprendizaje en Subsidios tiene
por objeto aprovechar y compartir experiencias y desarrollar principios prácticos,
técnicas y herramientas respecto a cómo y cuando se pueden usar subsidios para
mejorar los medios de vida de los pobres. Como un paso preliminar, el equipo
acordó concentrarse en el uso de subsidios para promover el conocimiento agrícola
sostenible y los servicios de información, y la importancia que tienen para el
desarrollo del mercado a favor de los pobres en el sector agrícola. Esto refleja el
enfoque rural de muchas agencias asociadas al SEEP y la debilidad de muchos
mercados agrícolas. La aplicación de subsidios agrícolas es particularmente
pertinente, ya que las prácticas tradicionales dependen de fuertes subsidios. Todo
este documento está centrado en Servicios de Conocimiento e Información Agrícola

2
(AKI1). Servicios AKI son cualquier tipo de conocimiento o información
(capacidades, técnicas, precios, principios, proveedores, control de plagas y
mercados) que sea útil para mejorar las empresas agrícolas (y por ende los medios
de vida de la gente que depende de ellas).

Este documento resume el debate entre los integrantes del Equipo de Aprendizaje
en Subsidios sobre un documento circulado en borrador el 15 de octubre del 2009.
Presenta una definición de los subsidios e incluye principios claves sobre el uso de
los mismos, consejos para su aplicación, cuestiones centrales y desafíos, así como
temas específicos relacionados con los Servicios AKI.

El objetivo de este documento es promover el debate, la reflexión y la contribución

de los estudios de caso para ilustrar la aplicación de subsidios en el campo entre los
miembros de MaFI, y de manera más amplia entre otros agentes del desarrollo e
investigadores. Anticipamos que a su vez, esto favorecerá el uso más efectivo de
subsidios en el desarrollo de mercados a favor de los pobres. Servicios AKI es
utilizado en el documento como punto de referencia, en vista del uso extensivo de
subsidios y las características únicas en el sector (en cuanto a políticas de inversión
pública).

Hacia la Definición de un Subsidio

La definición de un subsidio se hace difícil debido a la diversidad de términos

utilizados por los profesionales. Estos incluyen: incentivos, compra de reducción de
riesgo, inversiones, subsidios inteligentes, capital de riesgo, subvenciones y capital
inicial.

Los subsidios son un mecanismo para reducir los costos de un agente del mercado,
por medio del cual se comparten los costos con una agencia de desarrollo para
lograr un objetivo de desarrollo específico. En consecuencia, los subsidios
promovidos u otorgados por agencias de desarrollo son considerados inversiones
destinadas a conseguir un resultado deseable – sean o no conducentes a lograr
cambios sistémicos o estructurales que permitan su eventual suspensión. El
resultado “deseable” podría ser político (ej. para conseguir votos, mejorar la
seguridad alimentaria) o de desarrollo (ej. lograr la igualdad de condiciones o
reducir la exclusión, la desigualdad y la discriminación).

La experiencia ha demostrado que a menudo las “inversiones” que incentivan la

innovación, el acceso a los servicios esenciales y mejores prácticas comerciales son
necesarias para catalizar el cambio sistémico. Se pueden realizar en cualquier

1
Por las siglas en Inglés: Agriculture Knowledge and Information. Por
brevedad, se usa también la sigla AKIS

3
parte del sistema, tener un plazo definido y destinarse a lograr el cambio
sostenible deseado.

A diferencia de las intervenciones de plazo fijo que se utilizan para poner en

marcha un cambio, los servicios en los que se comparten los costos para cubrir los
gastos recurrentes de los actores del mercado son los que usualmente se llaman
“subsidios”. Por ejemplo, los servicios de extensión financiados por el sector
público, subvenciones para agricultores y cobros con descuentos para
consumidores vulnerables. Tales intervenciones suelen ser muy costosas y
distorsionan los mercados con el objeto de alcanzar algún resultado político o
social. Para los promotores del desarrollo de mercados a favor de los pobres, la
capacidad de dichos subsidios para promover la inclusión de los más vulnerables es
atractiva. Sin embargo, hay una reconocimiento de que los altos costos
recurrentes de dichos subsidios limitan el uso amplio y recurrente de los mismos,
salvo en economías prósperas. Entonces surge la pregunta: ¿Qué hacer para que
los subsidios dirigidos a resolver las desigualdades socio-económicas o a
promover mayor inclusión sean más “inteligentes” – o sea de plazo fijo y
que contribuyan al cambio sistémico?

Principios Claves para el Uso de Subsidios

La siguiente declaración, que se refiere al trabajo realizado con actores o empresas

líderes2, sirve para recordarnos que no hay principios que siempre son eficaces:

En general, los mecanismos para compartir costos no siempre son buenos en

todas las circunstancias. Sin embargo, algunos suelen ser más atractivos y con
menos posibilidades de causar problemas. El buen juicio, la prudencia,
transparencia y negociación siempre son esenciales para identificar e
implementar acuerdos de costos compartidos. El objeto del subsidio (compartir
costos) es de mitigar el riesgo y desarrollar capacidades, apoyando así la
innovación y el cambio. Hay pocas reglas fijas y normas claras. 3

Aunque no existen normas de aplicación universal para el uso de subsidios en la

facilitación del mercado, hay algunos principios generales para la facilitación:

 Evitar los subsidios cuando sea posible; utilizarlos solo con una visión clara de
que son necesarios para lograr un cambio sistémico.
 Si la facilitación es efectiva, la necesidad de usar subsidios disminuye: tratar de
crear las condiciones apropiadas para que los actores del mercado puedan

2
Llamadas en Inglés “lead firms”, son empresas o actores privados que jalonan
o lideran procesos de cambio estructural en sistemas de Mercado.
3
Facilitación en el Campo. Resumen No. 3: Estructuración y Gestión de la Colaboración con las
Principales Empresas (2009)

4
 reconocer las oportunidades de negocios y aprovecharlas independientemente
de los subsidios externos.
 Considerar las consecuencias negativas de los subsidios innecesarios (ej. la
destrucción de negocios privados, la mentalidad de dependencia, la obstrucción
de recursos endógenos y de la creatividad) y adoptar un enfoque de “no hacer
daño”.
 Estar consciente de la gestión de riesgos y utilizar subsidios para reducir los
riesgos que enfrentan los actores del mercado (especialmente los que recién
han adoptado una nueva tecnología o servicio) siempre y cuando no afecten la
sostenibilidad o creen dependencia.
 Dar preferencia a los subsidios que fortalecen los mercados de oferta y demanda
en lugar de subsidiar la transacción en sí. Utilizar subsidios para establecer
vínculos entre los productores marginados y los agentes del mercado que
pueden proporcionar servicios e insumos de manera sostenible (en lugar de que
el facilitador ofrezca esos servicios).
 Desarrollar e implementar estrategias para promover que los agentes de
mercado se adueñen del proceso
 Tener bien claro quién pagará y se encargará de la función que se está
subsidiando una vez que se cumpla el plazo establecido para el subsidio.
 Ser lo más invisible posible; siempre tratar de que el rol del facilitador sea
invisible para los demás agentes del mercado.

5
Aplicación de los subsidios:

o Elegir el tipo de subsidio que se utilizará (ej. desarrollo / producción /

promoción / abastecimiento / consumo de un servicio) con base en el
grupo objetivo.
o A pesar de que el objetivo final de los agentes de desarrollo es de
beneficiar a los actores más marginados, los subsidios deben ser
utilizados para mejorar la estructura y la dinámica del sistema de
mercado (ej. relaciones entre proveedores de crédito y para-veterinarios
locales) para corregir la desigualdad y la exclusión y ampliar el acceso a
los recursos productivos (financieros, físicos, humanos, etc.)

o Reconocer que los que necesitan los subsidios no siempre son los “más
pobres” (ver los principios anteriores).
o Promover estrategias de auto-selección (ej. los que quieren participar dan
un paso adelante).

Subsidios justificables:

o La facilitación en sí (ej. la intervención externa y temporal de parte de un

actor externo al mercado).
o Actividades de desarrollo de capacidades (sobre todo para desbloquear el
sistema del mercado, como la capacidad de explorar nuevas
oportunidades de negocio).
o Actividades de capacitación y demostración para comprobar el impacto de
un nuevo modelo, tecnología o técnica comercial (ej. visitas de
aprendizaje, asistencia a ferias comerciales).
o “Romper el hielo”: Actividades para vincular a los agentes del mercado
con nuevos mercados, compradores, proveedores, entidades normativas,
etc., con el objeto de darles la oportunidad de explorar nuevas formas de
hacer las cosas (ej. modelos de negocios o de organización, tecnologías y
técnicas).
o Estudios de investigación del mercado y de factibilidad para demostrar la
viabilidad de hacer las cosas de manera diferente (ej. abrir un nuevo
mercado, formar una organización agrícola, coordinar el acopio y
transporte, introducir una nueva tecnología o técnica).
o Asistencia técnica para un estudio exploratorio de Investigación y
Desarrollo (ej. investigación y desarrollo para obtener evidencia sobre
nuevos modelos de negocios, tecnología).
o Formación de Grupos

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 Subsidios difíciles de justificar:

o Costos recurrentes de funcionamiento o de capital de trabajo de un

agente del mercado, incluyendo costos de personal.
o Activos físicos (ej. construcciones o maquinaria), salvo cuando los
subsidios pueden incentivar la infraestructura comunal (ej. centros de
acopio) que podrían catalizar el cambio para muchos actores.
o “Conocimientos operativos” (ej. Conocimientos necesarios para producir
u operar).
o En general, los subsidios que no cuentan con un estrategia de salida.

Consejos para la Implementación

 Identificar a los agentes de mercado públicos y privados que tienen interés en

proporcionar los servicios o productos objetivos, apoyar el desarrollo y probar
modelos de prestación.
 Siempre realizar inversiones conjuntas con agentes del mercado (ej. que
coincidan con las inversiones hechas por otros).
 Buscar el apoyo de agentes de mercado capaces de asumir la responsabilidad
de actividades educativas (capacitación o entrenamiento) específicas.
 Identificar el propósito y el objetivo del subsidio y comunicar esa información
con claridad.
 Solo utilizar subsidios por un periodo de tiempo fijo. Redúzcalos gradualmente
durante dicho período.
 Recordar que existen muchas razones no financieras para que los actores de la
cadena de valor no inviertan. Identificar estas limitaciones sistémicas y tratar
de superarlas.
 Asegurar que los agentes de mercado estén motivados primordialmente por
incentivos de mercado y no por los subsidios.
 Subsidiar la porción más pequeña posible del costo total.
 Junto con los actores del mercado, explorar la posibilidad de incorporar los
servicios AKI (y otros servicios en general) en las transacciones que ya se están
realizando. En realidad es una alternativa al subsidio otorgado por una agencia
de desarrollo – la prestación de un servicio por un agente del mercado que ya
está negociando con el cliente, pero incluyendo los costos como parte de las
transacciones entre ellos (ej. un veterinario incluye asistencia técnica, pecuaria
o comercial como parte del precio del tratamiento veterinario, o una micro
institución financiera incluye el costo de la educación financiera en su tasa de
interés).

7
 Hacer que el apoyo del subsidio dependa del compromiso financiero u otros
compromisos de los actores del mercado; esto permite la auto-selección y
aumenta la probabilidad de éxito y la sostenibilidad del impacto (pero puede
excluir a los más desfavorecidos).
 Utilizar subsidios para poner las cosas en marcha (desbloquear el sistema de
mercado) y solo por un tiempo limitado para que los agentes del mercado
“sientan” los impactos de las nuevas formas de hacer las cosas y para ayudarlos
a desarrollar sus capacidades y establecer los sistemas necesarios.
 Contar con una estrategia de salida bien definida.
 Antes de introducir el subsidio, los profesionales deberán identificar una solución
de largo plazo para cubrir los costos (ej. un nuevo crédito de una institución de
micro-finanzas).

Conocimiento Agrícola y Servicios de Información –

Consideraciones Específicas sobre Subsidios

 Los proveedores de insumos (minoristas o vendedores), productores con un

acuerdo de venta contractual, o a veces las cooperativas comerciales, han
demostrado que funcionan relativamente bien como fuentes de AKIS.
 La eficacia de la extensión brindada por el gobierno generalmente es limitada
por la falta de incentivos, vacíos en la información entre los usuarios finales y
las agencias de extensión, prejuicios de los investigadores sobre los agricultores
marginales y la falta de influencia de los agricultores sobre las agencias
gubernamentales.
 Se ha comprobado que los mensajes de extensión difundidos por la radio
difícilmente operan comercialmente y usualmente necesitan un subsidio
constante o un auspicio comercial (ej. de una empresa proveedora de insumos).
 La necesidad de contar con AKIS no es cosa de una sola vez, sino permanente
(usualmente no a diario sino de manera intermitente). En consecuencia, los
recursos de AKIS no deben destinarse al proyecto en sí simplemente para
alcanzar un mayor nivel de productividad durante la vida del proyecto. Más
bien, debe haber un proceso continuo de producción, comunicación, acceso y
uso de los AKIS.

Cuestiones Centrales y Desafíos

 El suministro universal de servicios o insumos subsidiados puede reducir la

eficacia de los mismos porque no están dirigidos hacia los más necesitados o los
que pueden usar el servicio o insumo de manera efectiva. ¿Cómo asegurar un

8
 alto nivel de auto-selección entre agentes de mercado y cuál sería el rol de los
subsidios para lograrlo?
 ¿Deberíamos revelar a un grupo de actores que tenemos los fondos para
subsidiar servicios o insumos, o debemos mantener esa información en reserva
hasta que se hayan estudiado todas las alternativas sin subsidios? ¿De que
manera esto afectaría el ideal de auto-selección?
 Con servicios subsidiados, los beneficiarios podrían no tener voz ni voto respecto
a los servicios que desean obtener. ¿Qué podemos hacer para que esas voces
sean escuchadas antes de aplicar los subsidios? ¿Cómo manejar las expectativas
de que queremos oír sus voces porque vamos a proveer subsidios o recursos
gratis?
 Si el grupo objetivo es muy desfavorecido, ¿cómo cubrir los costos de
capacitación, formación de grupos u otros servicios? ¿Se puede esperar que el
mercado cubra estas funciones sociales adicionales? ¿Qué estrategias han
funcionado bien para facilitar el acceso a AKIS en zonas que carecen de un
sector privado por lo menos moderadamente fuerte (proveedores de insumos o
compradores)? ¿Es posible defender la prestación directa por un facilitador en el
corto plazo?
 ¿Qué métodos han demostrado ser los más efectivos para mejorar la calidad de
servicios AKI brindados por el sector público? ¿Hay experiencias que indiquen
que esto se está convirtiendo en una opción viable para pequeños agricultores
aislados?
 Considerando que los gobiernos siempre han tenido un rol más intervencionista
y de subsidios en AKIS que en otros medios de vida y que seguramente eso
continuará, ¿en donde deberíamos enfocar nuestros subsidios?
 ¿Cómo coordinar / complementar / mitigar el posible conflicto entre otros AKIS
(públicos o privados) que tienen distintas prácticas de subsidio y el desarrollo de
un mercado para AKIS?
 ¿Cómo mejorar los servicios públicos de extensión ineficaces, especialmente
cuando la operación eficiente de los mismos está limitada por infraestructura
inadecuada e incentivos estructurales adversos?