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Intelligence in Governance
for Support in Decision-Making
Luiz Odorico Monteiro de Andrade 1

Agradeo a oportunidade de participar dessa discusso que envolve tema to relevante para o SUS.
Oswaldo Tanaka nos brinda com um texto instigante e oportuno, face aos desafios apresentados
para o estabelecimento de sistemas universais de
sade, principalmente no que diz respeito aos trs
domnios analisados: gesto, avaliao e tomada
de deciso.
O artigo chega em momento muito especial.
Primeiro por se inserir num processo de maturao da avaliao em sade no Brasil. A rica produo epistmica, bem referenciada por Tanaka, de
autores brasileiros e estrangeiros, em parcerias ou
no1-7. Segundo, o artigo sucede a recente contribuio sobre a institucionalizao da avaliao8,9 e,
terceiro, ele presencia o nascimento do ndice de
Desempenho do Sistema nico de Sade IDSUS,
pactuado na Comisso Intergestores Tripartite10,
de 15 de dezembro de 2011.
O IDSUS, elaborado pelo Departamento de
Monitoramento e Avaliao do SUS (DEMAS), da
Secretria Executiva do Ministrio da Sade, se
prope a avaliar o desempenho do SUS a partir do
acesso e da qualidade das aes e servios de sade. Para sua formulao considerou-se a estrutura terico-metodolgia do Projeto de Avaliao de
Desempenho do Sistema de Sade Brasileiro (PROADESS)11-13. A anlise de desempenho ser feita a
partir do cruzamento de indicadores simples e
compostos e aplicada aos entes federativos: municpios (organizados ou no em regies de sade),
estados e Unio.
Kickbusch e Payne13 enfatizam que o processo
de urbanizao e industrializao ocorrido no sculo
XX teve como um de seus legados colocar a sade
no cerne da modernidade e do desenvolvimento
econmico-social, contribuindo com a modelagem,
natureza e estruturao do Estado-nao e suas
instituies sociais. Esse fato, aliado disputa que
se trava, ainda nos dias de hoje na sociedade ocidental, sobre a sade ser um direito de cidadania e
um dever do Estado ou ser regida pelas leis de mercado fez com que a sua gesto gravitasse sistematicamente em torno de crises que rondam o setor
todo o tempo. Nesse contexto o artigo em anlise
se apresenta como uma grande contribuio para a
Avaliao da Gesto de Servios de Sade AGSS.

Nesse passo gostaria de trazer tona o conceito de governana por consider-lo mais abrangente do que o de governabilidade.
O conceito de governabilidade, fortemente desenvolvido na rea do Planejamento estratgico por
Matus14, foi tambm incorporado ao campo das
cincias sociais e do jornalismo poltico a partir da
dcada de 70. Na opinio de Martins15 a governabilidade apenas um ndice por constituir uma
varivel que em dado momento, retrata as relaes entre governantes e governados. Santos16, ao
discutir esses dois conceitos, esclarece que a primeira
gerao de anlise sobre governabilidade foi originada dos trabalhos de Samuel Huntington17 produzidos no perodo de 1965 a 1975, entre os quais se destaca Political order in changing societies18, publicado
pela Yale University. Este trabalho interpreta a crise de
governabilidade como fruto dos excessos da participao e sobrecarga de demandas.
O funcionamento adequado dos sistemas polticos depende do equilbrio entre as instituies
de input agregadoras de interesses, sobretudo os
partidos, e as instituies governamentais de output, que regulam e implementam as polticas pblicas. No contexto das democracias consolidadas, quando surgiu a onda de participao social,
seguiu-se, em resposta, um aumento da atividade
governamental, acompanhado de sobrecarga no
governo com falncia de outputs e deslegitimao
da autoridade, com subsequente enfraquecimento
das instituies polticas. Para Pasquino18 a governabilidade e a no governabilidade no so fatos
completos, mas processos em curso compostos
de relaes complexas entre componentes de um
sistema poltico.
A governana um fenmeno mais amplo do
que governabilidade. Ela abrange as instituies
governamentais, mas implica tambm mecanismos informais de carter no governamental, os
quais fazem com que as pessoas e as organizaes
dentro de sua rea de atuao tenham uma conduta determinada, satisfaam suas necessidade e
respondam s suas demandas. Como ressaltam
Rosenau e Czempiel19, governana no o mesmo
que governabilidade. Enquanto governabilidade
sugere atividades sustentadas por uma autoridade
formal, pelo poder de autoridade que garante a implementao das polticas formalmente institudas,
governana refere-se a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou no derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e no de-

1
Faculdade de Medicina - Campus Sobral, Universidade
Federal do Cear. odorico0811@gmail.com

DEBATEDORES DISCUSSANTS

Inteligncia de Governana
para apoio Tomada de Deciso

Andrade LOM et al.

830

pendem, necessariamente, do poder de autoridade

para que sejam aceitas e venam resistncias.
Para Denis et al.20 a governana na administrao pblica multidimensional e se refere conduta de aes coletivas de uma posio de autoridade . A ao coletiva est associada a organizaes formais como hospitais, centros de sade etc.
Posio de autoridade se refere legitimidade
formal ou legal dada a um corpo para o controle e
capacidade de adaptao de uma organizao ou
sistema. Este conceito ajusta-se melhor ao processo que vivenciamos hoje na implementao do Sistema nico de Sade no Brasil pelo seu carter de
rede interfederativa21 a qual implica em aes compartilhadas de entes federativos.
Em muitos cenrios, um rgo como o Ministrio da Sade, por exemplo, vem buscando mais
governana do que governabilidade mediante os
processos de deciso colegiada do SUS expressadas nas comisses intergestores tri e bipartite. Associa-se a isso a permanente necessidade de negociao com o controle social pelas conferncias e
conselhos de sade. Entretanto, ainda que o Ministrio da Sade vise mais a governana atuando
de maneira colegiada, as pactuaes nem sempre
se concretizam ante a falta de instrumentos jurdicos formais com fora vinculante entre as esferas
governamentais. Nesse sentido, entendemos que
no mbito do Sistema nico de Sade h baixa
governana, devendo-se adotar instrumentos jurdicos, conforme previsto no Decreto 7.508, de
2011 (contrato organizativo da ao pblica), com
a finalidade de aprimor-la. Assim, deve-se primar pela diminuio de aes que visem mais a
hierarquia administrativa do que as relaes de
cooperao e colaborao.
Smith22, em um editorial do BMJ, enfatiza que
estamos vivenciando uma transio nos sistemas
de sade ao sairmos do modelo da Era Industrial para o modelo da Era da Informao. Para o
autor, o modelo da era industrial, que marcou
fortemente os sistemas ocidentais, piramidal tendo na sua base a ateno primria, seguida pela
secundria e no pice a terciria. um modelo
fortemente centrado no profissional e nos gestores como autoridades enquanto no modelo da era
da informao esta pirmide encontra-se invertida e passa a ter em sua base o autocuidado, seguida pela famlia e amigo, e depois, pelas redes sociais. Os profissionais vem em seguida como parceiros, facilitadores e como autoridade.
Esse enfoque refora a proposta do artigo de
Oswaldo Tanaka, corroborada por Denis9: de que
deve-se privilegiar a perspectiva participativa da
avaliao a qual nos obriga a construir cenrios

entre os avaliadores e os tomadores de deciso.

Dubois et al.7, dialogando com Guba e Lincoln23,
denominam de gerao da avaliao caracterizada pela negociao o momento atual. Neste sentido, propomos aqui cinco os cenrios para a tomada de deciso: 1) o cidado-usurio; 2) a famlia;
3) a sociedade; 4) tcnicos e administradores; 5)
gestores. Em se tratando de tomada de deciso uma
categoria central desse processo o poder. O Professor Mrio Testa24 nos lega uma importante contribuio quanto a isso ao definir que o poder em
sade se d nos espaos tcnicos, administrativos
e polticos.
Por sua vez, Denis9 prope que modelos ideais
de avaliao devem abrigar as trs dimenses: 1)
Avaliao orientada para metas e objetivos; 2) Avaliao baseada na teoria; 3) Avaliao participativa.
Nesse passo, levando em considerao o exposto, importante trazer para o debate o desenvolvimento de um trabalho recente, fruto de pesquisas de fronteira, realizados por mdicos da rea
da sade coletiva, Andrade e Santos25, e Oliveira et
al.26, engenheiro da rea de tecnologia da informao e comunicao (TIC), denominado LARIISA.
No contexto de tecnologias de alta sensibilidade (context-aware technology ou Sensibilidade
ao Contexto contempla qualquer informao que
possa ser usada para caracterizar a situao de
entidades seja ela uma pessoa, lugar ou objeto
que seja considerada relevante para interaes entre usurios e aplicaes)27 e de modelagem baseada em ontologias (na Cincia da Computao e na
Cincia da Informao uma Ontologia
um modelo de dados que representa um conjunto
de conceitos dentro de um domnio e os relacionamentos entre estes. Uma ontologia utilizada
para realizar inferncia sobre os objetos
do domnio)28 que informam e conformam o framework LARIISA esse projeto poder ter grande
importncia para a tomada de deciso na sade.
Esse projeto objetiva a pesquisa e o desenvolvimento de uma plataforma capaz de fornecer inteligncias de governana para apoio tomada de
deciso na gesto de sistema de sade a partir de
informaes coletadas/enviadas das residncias (indivduo e famlia) para, em seguida, serem tratadas por tcnicos, administradores e gestores.
Esta modelagem foi concebida a partir de cinco
domnios de inteligncia. 1) Inteligncia de Gesto
do Conhecimento: relacionada a processos que possam produzir, construir, sistematizar e transferir o
conhecimento gerado mediante processos formais
de pesquisa, processos empricos e demais formas
que permitam a gerao de novos conhecimentos e
seu aperfeioamento; 2) Inteligncia Normativa:

831

o da avaliao de desempenho na rea da sade,

a exemplos de pases como Canad32, Reino Unido33 e Frana34.

Referncias
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Cincia & Sade Coletiva, 17(4):829-837, 2012

relacionada a participao dos agentes pblicos ou

dos gestores da sade na elaborao das leis, visando a gerao de normas que possam, de fato, dar
consistncia, concretude e segurana jurdica ao sistema; 3) Inteligncia Clnica-Epidemiolgica: visa
garantir ao gestor o conhecimento dos processos
sade-doena, a partir do conceito de que sade
tem como fatores determinantes e condicionantes
o biolgico, o social, o econmico, o gentico, o
estilo de vida e a influncia dos servios de sade
organizados em redes, bem como um conjunto de
rotinas clinicas atravs de seus protocolos; 4) Inteligncia Administrativa: relacionada aos processos
de gesto administrativa; 5) Inteligncia de Gesto
Compartilhada: relacionada participao social e
gesto compartilhada dos entes federativos.
O framework LARIISA evoluiu na direo de
uma prova de conceito a partir da modelagem e
implementao de um prottipo tendo como cenrio o domnio clnico-epidemiolgico (tcnicos
e administradores). O prottipo29-31 est orientado para agravos de dengue, sendo capaz de perceber o status de uma emergncia epidemiolgica e
adaptar-se ao contexto (local e global). Como resultado, ele fornece mapas epidemiolgicos para a
tomada de deciso dos gestores (governo) e afeta
dinamicamente a agenda dos agentes de sade (no
mbito tcnico e administrativo) em funo de seu
contexto (perfil profissional, localizao, disponibilidade, etc.).
Os pontos de convergncia entre a modelagem
LARIISA e o artigo de Tanaka demonstra que estamos no caminho certo no desenvolvimento desse
projeto para tomada de deciso.
Vejamos alguns destes pontos: sensibilidade a
contexto: A ideia de contexto, conceito chave na
arquitetura LARIISA, tem presena forte na proposta do artigo em debate quando afirma: O conhecimento do contexto da avaliao essencial para
estabelecer o seu objetivo...; Informao em tempo
real: O fornecimento de informao em tempo hbil
para o gestor imprescindvel para a melhoria qualitativa das decises; Representao do Conhecimento: A avaliao pode ser referida como um conhecimento produzido no campo terico-metodolgico
aplicvel a um objeto quando h a necessidade de
emitir um julgamento de valor, independentemente
do uso que ser feito do seu produto.
Finalmente, o artigo de Tanaka reflete que a
somatria dos esforos empreendidos pela comunidade de prticas brasileira da rea de avaliao,
aliada sensibilidade dos atores tomadores de deciso no mbito do SUS a garantia de que estamos caminhando a passos largos para a construo de dispositivos concretos de institucionaliza-

Andrade LOM et al.

832

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