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Revista Cientfica FacMais

A DESAPROPRIAO AGRRIA
The Agrarian Expropriation

Edson Jos de Souza Jnior1

RESUMO
O presente artigo aborda o regime jurdico das desapropriaes, verticalizando
na anlise da ao de desapropriao por interesse social para fins de reforma
agrria, tambm conhecida como desapropriao agrria.
PALAVRAS-CHAVE: DESAPROPRIAO AGRRIA; INTERESSE SOCIAL;
REFORMA AGRRIA; FUNO SOCIAL.

ABSTRACT
This article discusses the legal regime of expropriations, heading the analysis of
the action of expropriation by social interest for purposes of agrarian reform,
also known as agrarian expropriation.
KEYWORDS:
AGRARIAN
EXPROPRIATION;
AGRARIAN REFORM; SOCIAL FUNCTION.

SOCIAL

INTEREST;

Doutor em Educao pela Pontifcia Universidade Catlica de Gois, Mestre em Direito


Agrrio e Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Gois. Professor da Faculdade de
Inhumas (FacMais).

Revista Cientfica FacMais, Volume. I, Nmero I. Ano 2012/1 Semestre. ISSN 2238-8427.

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Introduo
No

presente

artigo

pretende-se

analisar

o regime

jurdico

da

desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, tambm


conhecida como desapropriao agrria.
Assim, inicialmente ser realizada uma contextualizao, incluindo a
desapropriao agrria no cenrio da interveno do Estado na propriedade,
para se ter o verdadeiro alcance do instituto a ser estudado, bem como se
realizar sua distino das demais espcies de desapropriao.
Aqui sero analisados, ainda que perfunctoriamente, alguns conceitos
doutrinrios (gnero), pressupostos e fundamentos, bem como a questo das
competncias para legislar, declarar e promover as desapropriaes em geral,
e ainda o fundamento constitucional e infraconstitucional das diversas espcies
de desapropriao e algumas classificaes doutrinrias.
Posteriormente, ser realizado um estudo verticalizado no tema da
desapropriao agrria, indicando-se a contextualizao histrica do instituto,
conceitos doutrinrios (espcie), histrico da desapropriao agrria no Brasil,
caracterizao do carter sancionatrio (desapropriao-sano), alm de se
tecerem consideraes sobre o procedimento (fase declaratria e executria
versus fase administrativa e judicial).
Espera-se com este estudo, a despeito das limitaes prprias dos
textos dessa natureza, contribuir para a disseminao de informaes
pertinentes sobre o tema. Pretende-se atingir os objetivos, ainda que
minimamente, com a demonstrao clara da existncia de trs espcies
distintas de desapropriao (utilidade pblica, necessidade pblica e interesse
social, sendo que esta ltima apresenta trs subespcies: a geral, a urbana e a
rural).
Assim, o objetivo maior demonstrar em grandes linhas as nuances da
desapropriao agrria, permitindo a visualizao de um panorama geral sobre

1 Contextualizao: a desapropriao como modo de interveno do


Estado na propriedade

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a desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria.

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Vrias so as possibilidades de o Estado intervir na propriedade,


inclusive atravs da tributao. Hodiernamente, sabe-se que o direito de
propriedade, antes encarado a partir das prerrogativas de usar, gozar, dispor e
reaver de forma absoluta, exclusiva e perptua, cedeu lugar perspectiva que
privilegia o cumprimento da funo social da propriedade, havendo quem
defenda que hoje o que h de absoluto no direito de propriedade o
cumprimento da funo social.
Por outro lado, para alm da observncia do princpio da funo social,
no mbito do direito pblico comum encontrar o princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o privado como princpio fundante da atuao estatal,
mormente quando se est diante de uma restrio de direitos, que dever
incidir desde que respeitados os direitos e garantias constitucionais e
considerando a proporcionalidade da atuao estatal, num ambiente do devido
processo legal (due processo law).
Assim, o ordenamento jurdico ptrio prev vrias formas de interveno
do Estado na propriedade, algumas restritivas (limitao administrativa,
servido pblica, tombamento, ocupao temporria, requisio, entre outras),
outras mais severas, consideradas supressivas do prprio direito de
propriedade. Aqui se encontra a desapropriao.
Com efeito, alm do ordenamento legal, constitucionalmente devero ser
observados os incisos XXII, XXIII e XXIV do art. 5, inciso III, do 4 do art. 182
e art. 184, todos da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, consoante
ser esclarecido mais adiante.
2 Desapropriao em Geral
2.1 Conceitos doutrinrios (gnero)
Conforme j foi mencionado, existem trs espcies de desapropriao.
Assim, sem adentrar na especificidade de cada uma das espcies, bem como

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de suas subespcies, houve um esforo hercleo da doutrina para sintetizar e


proporcionar a formulao de um conceito que se consubstanciasse de forma
vlida para todas elas.

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Segue a transcrio de algumas com notas entendidas como


importantes, extradas de leituras dos referidos conceitos de desapropriao.
Desapropriao o procedimento de direito pblico pelo qual o
Poder Pblico transfere para si a propriedade de terceiro, por
razes de utilidade pblica ou de interesse social, normalmente
mediante pagamento de indenizao. (CARVALHO FILHO,
2007, p. 626)
Com base no nosso ordenamento art. 5, XXIV, 182, III, e
184, todos da CF, pode-se conceituar desapropriao como
sendo o procedimento administrativo pelo qual o Estado,
compulsoriamente, retira de algum certo bem, por
necessidade ou utilidade pblica ou interesse social e o
adquire, originalmente, para si ou para outrem, mediante prvia
e justa indenizao, paga em dinheiro, salvo os casos que a
prpria Constituio enumera, em que o pagamento feito com
ttulos da dvida pblica (art. 182, 4, III) ou da dvida agrria
(art. 184). (GASPARINI, 2007, p. 757)
Desapropriao ato estatal unilateral que produz a extino
da propriedade sobre um bem ou direito e a aquisio do
domnio sobre ele pela entidade expropriante, mediante
indenizao justa. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 422)
Segundo as normas jurdicas positivas brasileiras pertinentes,
pode-se entender a desapropriao como de procedimento
administrativo por via do qual o Poder Pblico constrange o
proprietrio a transferir ao Estado bens mveis ou imveis
declarados de interesse pblico, mediante justa e prvia
indenizao em dinheiro ou excepcionalmente em ttulos da
dvida pblica ou ttulos da dvida agrria, nos termos da lei, por
acordo ou por fora de deciso judicial. (FARIA, 2004, p. 376)
Desapropriao o procedimento administrativo pelo qual o
Poder Pblico ou seus delegados, mediante prvia declarao
de necessidade pblica ou interesse social, impe ao
proprietrio a perda de um bem, substituindo-o em seu
patrimnio por justa causa. (DI PIETRO, 2007, p. 153)

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Desapropriao a figura jurdica pela qual o poder pblico,


necessitando de um bem para fins de interesse pblico, retira-o
do patrimnio do proprietrio, mediante prvia e justa
indenizao. A desapropriao atinge o carter perptuo do
direito de propriedade, pois extingue o vnculo entre
proprietrio e bem, substituindo-o por uma indenizao.
(MEDAUAR, 2007, p. 348-349)
Desapropriao ou expropriao a transferncia compulsria
de propriedade particular (ou pblica de entidade de grau
inferior para a superior) para o Poder Pblico ou seus
delegados, por utilidade ou necessidade pblica ou, ainda, por
interesse social, mediante prvia e justa indenizao em

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dinheiro (art. 5, XXIV), salvo as excees constitucionais de


pagamento em ttulo da dvida pblica de emisso previamente
aprovada pelo Senado Federal, no caso de rea urbana no
edificada, subutilizada ou no utilizada (CF, art. 182, 4, III) e
de pagamento em ttulo da dvida agrria, no caso de reforma
agrria, por interesse social (CF, art. 184). (MEIRELLES, 2007,
p. 608-609).
Segundo os parmetros classificatrios adotados, podemos
conceitu-la como o grau mximo de interveno ordinria e
concreta do Estado na propriedade privada, que opera a
transferncia compulsria de um bem para o domnio pblico,
de forma onerosa, permanente, no executria e de execuo
delegvel, imposta discricionariamente pela declarao de
existncia de um motivo de interesse pblico legalmente
suficiente. (MOREIRA NETO, 2005, p. 379)
Desapropriao o procedimento administrativo, preparatrio
do judicial, por meio do qual o Poder Pblico,
compulsoriamente, pretende despojar algum de seu direito de
propriedade a fim de o adquirir, mediante indenizao, prvia,
justa, em geral, em dinheiro, ou, excepcionalmente, em ttulos
da dvida pblica, fundada em interesse pblico, necessidade
pblica, interesse social, como pena pela no utilizao do bem
nos termos de sua funo social, ou, ainda, em decorrncia de
ilcito criminal. (FIGUEIREDO, 2001, p. 303)

Primeiramente, poder-se-ia perguntar: desapropriao processo ou


procedimento?

despeito

de

todos

os

doutrinadores

optarem

por

procedimento, entendo que o mais adequado seria processo, porquanto um


dos traos de distino e de deteco do processo a presena de
litigiosidade. Ento retornaria a pergunta: haveria alguma seriao de atos da
Administrao Pblica que teria maior litigiosidade? Parece-me que no!
Assim, a desapropriao indubitavelmente processo que poder ter diversos
procedimentos, a depender da sua espcie e subespcie adotada.
Carvalho Filho (2007) entende que a desapropriao se submete
normalmente ao pagamento da indenizao. Penso, todavia, que a
desapropriao sempre se submete ao princpio da justa e prvia indenizao.
Contudo, o respeitvel e brilhante doutrinador entende que o confisco seria
uma quarta espcie de desapropriao.

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Por outro lado, o trao da compulsoriedade denota que a vontade do


particular em perder ou no a sua propriedade no decisiva para a
concretizao da perda, j que, enquanto para o direito civil (art. 1228 do CC) a
desapropriao vista como forma de perda da propriedade, para o direito

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administrativo, urbanstico e agrrio vista como forma de aquisio originria2


da propriedade. Essa originalidade decorre da no-participao da vontade do
transmitente da propriedade, pelo fato de que feita a aquisio da
propriedade sem a possibilidade de se alegarem os vcios decorrentes da
evico, bem como todos e quaisquer direitos sub-rogados no valor da
indenizao.
A despeito de Faria (2004) inserir no seu conceito a possibilidade de o
particular ser constrangido a alienar seu bem, penso que, quando no h
concordncia (desapropriao administrativa, quando admitida), tambm no
haver constrangimento, porquanto atravs da jurisdio que obter a
transferncia compulsria.
Interessante notar que o direito de desapropriao da Administrao
Pblica um poder-dever discricionrio, dependendo de prvia declarao por
parte da autoridade competente, aps a verificao dos pressupostos (utilidade
pblica, necessidade pblica e interesse social), no sendo preciso dizer que
sempre ser uma pena pelo no-cumprimento da Funo Social, porquanto
desapropriao

por

utilidade

necessidade

pblica

irrelevante

cumprimento ou no da funo social, mas esta pertinente nas


desapropriaes por interesse social para fins de reforma agrria e urbana
(desapropriao-sano).

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Vide o trecho da obra abaixo indicada:


A aquisio se diz derivada quando indireta. Seu exerccio depende, pois, da
atuao ou participao de outra pessoa. H um ato de transmisso, ou transferncia,
pelo qual se inicia o trespasse do domnio do antigo para o novo proprietrio. Figuram,
consequentemente, um transmitente e um adquirente nessa operao. A propriedade
deriva de um para outro. Nessa modalidade de aquisio da propriedade podem-se
discutir problemas concernentes aos vcios de vontade (coao) e de domnio
(evico). A aquisio da propriedade pela transcrio do ttulo aquisitivo de compra e
venda ou de permuta, a exemplo de outras espcies, tem essa natureza.
A aquisio diz-se originria quando direta; independe de interposta pessoa.
O adquirente, sem que algum lhe transfira a propriedade, torna seu determinado bem.
No h, por conseguinte, qualquer ato de transmisso ou transferncia da propriedade
para o adquirente; este alcana o domnio como se a propriedade nunca tivesse
pertencido a algum e como se fosse a primeira aquisio. No h, pois, derivao do
domnio. H adquirente, mas no h transmitente, no se podendo, portanto, discutir os
possveis vcios de vontade (coao) e domnio (evico). Mesmo na desapropriao
amigvel, no cabe o direito evico, conforme j decidiu o TRF da 3 Regio (RT,
760:434).
A aquisio da propriedade pela desapropriao originria. Com efeito, no
h na desapropriao quem transmita a propriedade, sendo, por conseguinte, bastante
em si mesma para assegurar, em prol do Estado, o domnio de certo bem,
independentemente de qualquer vinculao com ttulo jurdico do ento proprietrio.
(GASPARINI, 2006, 762-763)

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2.2 Pressupostos
pressuposto da desapropriao a utilidade pblica, nesta incluindo-se
a necessidade pblica e o interesse social (CARVALHO FILHO, 2007, p. 627).
Medauar (2007, p. 351-352) indica que
A necessidade pblica aparece quando a Administrao se
encontra diante de um problema inadivel e premente, isto , que no
pode ser removido nem procrastinado e para cuja soluo
indispensvel incorporar no domnio do Estado o bem particular. A
utilidade pblica aparece quando a utilizao da propriedade
conveniente e vantajosa ao interesse coletivo, mas no constitui
imperativo irremovvel. Haver motivo de interesse social quando a
expropriao se destine a solucionar os chamados problemas sociais,
isto , aqueles diretamente atinentes s classes mais pobres, aos
trabalhadores, massa do povo em geral pela melhoria nas
condies de vida, pela mais equitativa distribuio de riqueza, enfim,
pela atenuao das desigualdades sociais. (Da desapropriao no
direito constitucional brasileiro, RDA 14, p. 3-4, 1948) (grifo nosso)

Destarte, apenas se houver a verificao prvia da necessidade, da


utilidade e do interesse social que se poder desapropriar o referido bem.
No havendo a presena desses pressupostos, a desapropriao ser ilegal e
poder ser obstada, ou, se j em curso, caracterizar a desapropriao
indireta, consoante ser verificado posteriormente.
2.3 Fundamentos
Segundo Gasparini (2007, p. 759-760), existem fundamentos polticos,
constitucional e legal.
O fundamento poltico seria a supremacia do interesse pblico sobre o
privado, os quais, para ele, seriam sempre inconciliveis entre si.
J o fundamento constitucional divide-se em genrico e especfico. O
primeiro decorrente do princpio do cumprimento da funo social da
propriedade (inciso XXIII, do art. 5, c/c art. 170 da Constituio Federal de

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1988), e o segundo seria a necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse


social.
Por fim, tem-se o fundamento legal, disposto na dispersa legislao
infraconstitucional.

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2.4 Disposies legais


Na Constituio da Repblica Federativa do Brasil encontram-se vrias
disposies aplicveis matria. Dentre elas citam-se os incisos XXII, XXIII,
XXIV, LIV, LV e LXXVIII do art. 5; o art. 22, inciso II, c/c, pargrafo nico; o art.
182, 3; o art. 184, ss; bem como o art. 243 (regulamentado pela Lei n. 8.257,
de 1991 expropriaes de glebas nas quais se localizem culturas ilegais de
plantas psicotrpicas).
J no mbito infraconstitucional tem-se entre outras as seguintes leis3:
Decreto-Lei n. 3.365, de 21 de junho de 1941 - Lei Geral de DesapropriaesUtilidade pblica; Lei n. 4.132, de 10 de setembro de 1962 - Interesse social;
Decreto-Lei n. 1.075, de 22 de janeiro de 1970 - Imisso de posse, initio litis,
em imveis residenciais urbanos; Lei n. 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 Interesse social, para fins de Reforma Agrria; Lei Complementar n. 76, de 6
de julho de 1993 - Procedimento contraditrio especial, de rito sumrio da
desapropriao por interesse social, para fins de Reforma Agrria; Lei n.
10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto da Cidade desapropriao-sano.
2.5 Competncia
Para que se efetive a desapropriao, h de incidir a confluncia de trs
espcies de competncia ou atribuio administrativa, quais sejam, a
competncia/atribuio para legislar, vez que no h possibilidade de
incidncia do instituto sem a colaborao do legislador infraconstitucional; a
competncia/atribuio para declarar o bem de utilidade, necessidade ou
interesse social no caso concreto; e a competncia/atribuio para promover os
atos materiais para se realizar a desapropriao.
Sinteticamente tem-se que a competncia para legislar privativa da

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Unio, consoante inciso II, do art. 22 da Constituio Federal de 1988, mas


3

Existem vrias outras hipteses pulverizadas no ordenamento jurdico, tais como: Decreto n.
24.643/34; Lei n. 3.833/60; Lei n. 3.924/61; Lei Delegada n. 4/62; Decreto n. 51.664/62; Lei n.
4.519/64; Lei n. 4.504/64; Lei 4.591/64; Lei n. 4.593/64; Decreto n. 57.418/65; Lei n. 4.947/66;
Decreto n. 53.700/69; Decreto-Lei n. 512/69; Lei n. 5.772/71; e Lei n. 6.766/79; entre outros
dispositivos.

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poder ser delegada aos estados-membros se editada a lei complementar


indicada no pargrafo nico do mesmo artigo.
J competncia/atribuio para declarar o bem expropriado de utilidade
pblica, necessidade pblica e interesse social concorrente, estando
estampada no art. 8 do Decreto-Lei n. 3.365, de 1941, sendo do chefe do
poder executivo e do legislativo, como regra geral4. Todavia, na desapropriao
por interesse social para fins de reforma agrria, caber ao Presidente da
Repblica, e por interesse social urbana caber ao executivo local.
Por fim, a competncia/atribuio para promover, que a de executar
atos materiais para realizao da desapropriao, ser das Pessoas Polticas e
Pessoas Administrativas, consoante as determinaes das leis e contratos
administrativos. No caso da desapropriao, a autorizao veio estabelecida no
art. 2 da Lei 8.629, de 1993, consoante indicao de Alvarenga (1995, p. 39),
e geralmente vem estampada no art. 3 do Decreto Presidencial5.
2.6 Classificao
Para os fins do presente trabalho, sero mencionadas apenas duas
catalogaes, levando-se em considerao o critrio indenizatrio e a
regularidade dos atos alusivos ao processamento da desapropriao.
A primeira, as desapropriaes ordinria e extraordinria6, que levam em
conta a forma de indenizao, sendo a primeira exclusivamente em dinheiro e
a segunda decorrente de pagamento em ttulos emitidos pela entidade poltica
correspondente.

Salvo melhor juzo, lei que cria entidades da administrao indireta (art. 37, XIX da CF/88)
tambm pode autorizar outros agentes pblicos a referida misso.
5
Exemplificando, cita-se:
Art. 3-O Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA fica autorizado
a promover as desapropriaes dos imveis rurais de que trata este Decreto (...).

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Vrios so os autores que adotam esta conhecida classificao, entre eles, alm do autor
abaixo indicado, cita-se Gasparini (2007, p. 758):
A desapropriao ordinria concretiza-se, ento, por necessidade ou utilidade
pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro.
H, porm, desapropriaes extraordinrias, que se consumam sem que haja
justa e prvia indenizao em dinheiro. So extraordinrias as desapropriaes
decorrentes do inadequado aproveitamento do solo urbano (CF/88, art. 182) e da
improdutividade de imvel rural (CF/88, art. 184) (CUNHA, 2008, p. 270).

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A segunda, a desapropriao direta e indireta7, correspondendo a


verdadeiro apossamento administrativo, ou seja, esbulho praticado pelo Poder
Pblico, porquanto no se observa o princpio do devido processo legal.
3. Desapropriao Agrria
Certamente que a reforma agrria um tema de extrema importncia
para o direito agrrio, mas vislumbra-se nas ltimas dcadas uma ampliao
de seu contedo material, notadamente em vista de suas intersees com
outros ramos do direito pblico interno, notadamente com o direito ambiental.
Assim, parece-me curial o acerto de Marques (2007, p. 127) ao referir-se
que
Sem dvida, o tema Reforma Agrria se situa entre os mais
importantes estudos do Direito Agrrio. Com certo exagero, h
quem chegue mesmo a confundi-la com o prprio Direito Agrrio,
sugerindo que a disciplina seja denominada Direito da Reforma
Agrria.

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil no conceitua reforma


agrria, porm no direito positivo ptrio consta conceituao demasiadamente
feliz quando a especificou, no Estatuto da Terra (Lei n. 4.504, de 1964), ao
delimitar a sua matria e trazer o conceito legal de Reforma Agrria, consoante o
1 do art. 1 que segue
Artigo 1 - Esta Lei regula os direitos e obrigaes concernentes
aos bens imveis rurais, para os fins de execuo da Reforma
Agrria e promoo da Poltica Agrcola.
1 - Considera-se Reforma Agrria o conjunto de medidas que
visem a promover melhor distribuio da terra, mediante

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Vide o trecho da obra abaixo indicada:


Desapropriao indireta o fato administrativo pelo qual o Estado se apropria
de bem particular, sem observncia dos requisitos da declarao e da indenizao
prvia.
Trata-se de situao que causa tamanho repdio que, como regra, os
estudiosos a tm considerado verdadeiro esbulho possessrio. Com efeito, esse
mecanismo, a despeito de ser reconhecido na doutrina e jurisprudncia, e mais
recentemente at por ato legislativo, no guarda qualquer relao com os termos em
que a Constituio e a lei permitiram o processo de desapropriao. Primeiramente
porque a indenizao no prvia, como o exige a Lei Maior. Depois, porque o poder
pblico no emite, como deveria, a necessria declarao indicativa de seu interesse.
Limita-se a apropriar-se do bem e fato consumado! (CARVALHO FILHO, 2007, p. 758759).

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modificaes no regime de sua posse e uso, a fim de atender


aos princpios de justia social e ao aumento de produtividade.
2 - Entende-se por Poltica Agrcola o conjunto de
providncias de amparo propriedade da terra, que se destinem
a orientar, no interesse da economia rural, as atividades
agropecurias, seja no sentido de garantir-lhes o pleno emprego,
seja no de harmoniz-las com o processo de industrializao do
pas.

Esclarea-se que a mesma ideia reproduzida no artigo 16 do Estatuto


da Terra (Lei n. 4.504, de 1964).
Interessante notar que reforma agrria no se realiza apenas por
intermdio da desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria,
mas por diversos instrumentos entendidos eficazes para promover uma melhor
distribuio de terras, tais como a aquisio pelo governo federal (Decreto n.
433, de 1992), Banco da Terra (Lei Complementar n. 93, de 1998),
financiamentos outros que facilitem a aquisio de terras, comodato coletivo,
arrendamento rural e outros meios.
Assim, vislumbra-se, pela dico do art. 1 do Estatuto da Terra
(Lei n. 4.504, de 1964), que o espectro do direito agrrio muito mais amplo
que a reforma agrria em si.
Alis, desapropriao agrria tem regulamentao especfica,
qual seja, a Constituio Federal a partir do art. 184 e em nvel legal, a Lei n.
8.629 e a Lei Complementar n. 76, ambas de 1993.
3.1 Conceitos doutrinrios (espcie)
O jus agrarista geralmente explora pouco o conceito particularizado de
desapropriao agrria, pedindo achegas a outros ramos do direito para tratar
do assunto (especialmente o direito administrativo), o que denota, ao meu
sentir, uma insuficiente compreenso da imprescindibilidade de se cunhar com
agudez os institutos especificamente agrrios, para realar ainda mais a sua
autonomia frente aos outros ramos do direito.

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Por exemplo, Borges (1992, p. 67-75), famoso e competente jus


agrarista, d todos os contornos da desapropriao agrria, mas deixa de
trazer um conceito especfico, o que refora a constatao acima.

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Penso que a desapropriao por interesse social para fins de reforma


agrria, ou mais simplesmente desapropriao agrria, aquela introduzida a
partir da Emenda Constitucional n. 10, de 09 de novembro de 1964, que deu
nova redao ao art. 147, da Constituio Federal de 1946, hodiernamente
prevista entre os artigos art. 184 a 191 da Constituio Federal vigente, tendo
sido regulamentada pela Lei n. 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, e pela Lei
Complementar n. 76, de 6 de julho de 1993.
Portanto, desapropriao agrria aquela decorrente da retirada
compulsria e judicial do imvel rural que no cumpre a funo social,
mediante pagamento das benfeitorias teis e necessrias em dinheiro e em
TDAs para o pagamento da Terra Nua, segundo critrios fixados em legislao
especfica, observando-se, por bvio, os parmetros constitucionalmente
fixados.
Alis, decorre da a importncia de se falar em regime jurdicoadministrativo da desapropriao agrria, porquanto h a extrema necessidade
de se observarem as prerrogativas da administrao em confronto com as
garantias dos proprietrios rurais, sempre observando a centralidade do
princpio da funo social da terra, motivo pelo vem a calhar a citao de Prado
(2007, p.18-19), que aduz
Neste contexto no se pode perder de vista a noo de regime
jurdico administrativo, que, segundo Juan Carlos Casagne, tem
uma caracterstica atribuda pela doutrina clssica, que la
existencia de un sistema de prerrogativas de poder publico que
influyen tambin correlativamente e nun aumento de las
garantias del administrado, a efectos de mantener um justo
equilbrio entre ambas.

O confronto das partes, portanto, d-se no contexto do regime


administrativo, em que o Estado tem prerrogativas e o expropriado, garantias.
Portanto, nesse contexto que se deve estudar o assunto em comento,
sem perder de vista que o Estado, no caso, a Unio, atravs de uma autarquia
fundiria, promove a desapropriao agrria, no exerccio de suas funes e

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luz de um interesse geral, um interesse pblico, que consubstancia o princpio


da Supremacia do Interesse Pblico sobre o individual, sempre levando em
considerao o importante princpio da funo social da propriedade, pedra
angular do direito agrrio ptrio.
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3.2 Histrico da desapropriao agrria no Brasil


Desde a Constituio Imperial de 18248, o direito de propriedade
garantido constitucionalmente, ressalvada a possibilidade de desapropriao.
Por

outro

lado,

todas

as

outras

constituies

republicanas9

estabeleceram que a desapropriao, a partir do atendimento de procedimento


previsto em lei, feita mediante o pagamento de justa e prvia indenizao.
Foi na Constituio de 1934 que apareceu pela primeira vez a expresso
interesse social ou coletivo e foi nesta Constituio que se estabeleceu a
necessidade de indenizao justa. J na Constituio de 1937, o direito
propriedade foi garantido, sendo eliminada a expresso interesse social ou
coletivo, permanecendo a indicao da exceo apenas aos casos de
necessidade e utilidade pblica.
Sob sua gide, foi editado o Decreto-Lei n. 3.365, de 1941, ainda
vigente, por meio do qual se enumeraram as hipteses de necessidade e
utilidade pblicas aptas a justificar a retirada da propriedade.
Na Constituio de 1946, foi indicado o retorno da expresso interesse
social, passando-se a exigir que a indenizao, alm de prvia e justa, fosse
feita em dinheiro.
Com lastro constitucional (art. 147), foi promulgada a Lei n. 4.132, de
1962, ainda vigente, para disciplinar as hipteses de desapropriao por
interesse social.
Foi apenas com a Emenda Constitucional n. 10, de 1964, que se
estabeleceu a possibilidade de indenizao da desapropriao da propriedade
rural por interesse social, mediante pagamento de prvia e justa indenizao

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35

V. Constituio Imperial de 1824, art. 179, XXII;


V. Constituies Republicanas:
CF/1891, art. 72, 17;
CF/1934, art. 113, n. 17;
CF/1937, art. 122, n. 14;
CF/1946, art. 141, 16;
CF/1967, art. 150, 22;
EC n. 01/1969, art. 153,22;
CF/88, art. 5 XXIV.

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em ttulos especiais da dvida pblica. O Estatuto da Terra (Lei n. 4.504, de 30


de novembro de 1964) estabeleceu a desapropriao agrria.
A Constituio de 1967 (24 de janeiro de 1967) nada alterou,
permanecendo os casos de necessidade ou utilidade pblica ou interesse
social.
Demtrio (1979, p. 34) esclarece que
Sobrevindo o Ato Constitucional n. 09, de 25 de abril de 1969,
o Governo do Presidente Costa e Silva modificou, ainda, outra
vez, os dispositivos constitucionais fundamentais e reguladores
do instituto da desapropriao para os fins de Reforma Agrria.
O fato primacial da nova Constituio consiste em eliminar do
texto da Constituio de 1967 a palavra prvia, relativa
parte do pagamento das indenizaes das terras
desapropriadas. Este mesmo Ato Institucional n. 09 liberava,
tambm, o Poder Executivo, de decretar a aprovao dos
planos expropriatrios de terras, possibilitando a delegao
dessas atribuies e, mantendo privativa do Executivo apenas
a declarao de reas prioritrias.

Por outro lado, baixou-se o Decreto-Lei n. 554, de 25/04/1969, que


estabeleceu

ao

de

rito

sumrio

para

processamento

das

desapropriaes. A Emenda Constitucional n. 01, de 17 de outubro de 1969,


em nada inovou quanto reforma agrria.
Mas a Constituio de 1988 previu um captulo especial, DA POLTICA
AGRCOLA E FUNDIRIA E DA REFORMA AGRRIA (art. 184 a 191). Foi
ainda editada a Lei n. 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, que regulamentou a
desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria, sendo
promulgada tambm a Lei Complementar n. 76, de 06 de julho de 1993, que
estabeleceu o procedimento contraditrio especial, de rito sumrio, da
desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria.
3.3 Desapropriao agrria como desapropriao-sano
de conhecimento geral que nossa atual Constituio Federal assegura

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36

o direito de propriedade (inciso XXII, do art. 5.), porm, ao mesmo tempo,


relativiza-o,

fazendo

recair

sobre

ele

uma

sria

hipoteca

social

consubstanciada no atendimento da funo social que lhe inerente (inciso

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XXIII, do art. 5). E o descumprimento dessa funo social legitima a


interveno estatal na esfera dominial privada.
A desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria
verdadeiramente uma sano ao produtor rural incauto. Cumpre-nos evidenciar
a necessidade premente de disseminar os princpios fundamentais do direito
agrrio, trazendo a lume uma conscincia agrarista, para os assuntos prprios
desse novo ramo do direito.
Portanto necessrio levar em conta que os critrios utilizados para a
aferio da justa indenizao so diversos, na medida em que tambm so
diferentes os pressupostos de cada espcie de desapropriao, principalmente
quanto indenizao e condenao ao pagamento dos juros compensatrios e
moratrios.
Veja-se o entendimento de Almeida (1990, p. 72).
21. CARTER PUNITIVO DA REFORMA AGRRIA
O descumprimento da funo social do imvel rural foi
tido pelo constituinte corno to grave, que sua ocorrncia
enseja uma sano severa.
De fato, caracterstica da reforma agrria que seu
instrumento, a desapropriao por interesse social, assuma
carter punitivo para o expropriado, com a agravante
representada pela forma de se pagar a indenizao
correspondente.
Isto no ocorre, em princpio, nas demais espcies de
desapropriao, que se realizam no com conotao de
sano pelo mau uso da propriedade, mas sim em
considerao a interesses pblicos que sobrelevam o interesse
individual do proprietrio, havendo, pelo menos teoricamente, a
recomposio do patrimnio pela indenizao paga em dinheiro.

O pagamento em ttulos representa, como j se afirmou, uma punio


ao proprietrio que abusou de seu direito.
Nesse sentido, percebe-se que essa forma de indenizao uma
sano por uma explorao no adequada, ou seja, aquela que no atende ao
princpio da funo social.

3.4.1 Fase declaratria

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3.4 Procedimento

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A regra geral nas desapropriaes por utilidade e necessidade pblica


a possibilidade de declarao do imvel tanto pelo Poder Executivo, quanto
pelo Poder Legislativo. Todavia, na desapropriao agrria, a competncia
apenas do Chefe do Poder Executivo Federal.
Pode-se dizer que a culminncia da fase administrativa dos processos
de desapropriao agrria a edio do decreto, que se segue avaliao do
imvel rural e medidas decorrentes, tais como a respectiva emisso dos TDAs
e descentralizao dos recursos referentes s benfeitorias, para o depsito
prvio.
De maneira supletiva, pode-se dizer que os efeitos da declarao do
imvel so:
a) submete o bem fora expropriatria do Estado; b) fixa o
estado do bem, isto , sua condio, melhoramentos,
benfeitorias existentes; c) conferir ao Poder Pblico o direito de
penetrar no bem a fim de fazer verificaes e medies, desde
que as autoridades administrativas atuem com moderao e
sem excesso de poder; d) dar incio ao prazo de caducidade da
declarao (MELLO, 2008, p.866).

Interessante observar o disposto no 1 do art. 26 do Decreto-Lei n.


3.365, de 1941, que pode ser aplicado subsidiariamente ao processo de
desapropriao agrria, no que as benfeitorias erigidas aps o ato declaratrio
s sero indenizadas se autorizadas pelo poder expropriante.
Resta indicar tambm que o prazo decadencial do decreto de cinco
anos no caso de utilidade pblica, consoante art. 10 Decreto-Lei n. 3.365, de
1941, mas de dois anos no caso de interesse social, conforme o artigo 3 da
Lei n. 4.132, de 1962, e a Lei Complementar n. 76, de 1993.
3.4.2 Fase executria
A fase executria subdivide-se em dois momentos distintos, a fase
administrativa e a judicial. Nas desapropriaes agrrias no h possibilidade

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de que eventual acordo na fase administrativa obste o ajuizamento da ao,


porquanto se trata de ao de curso judicial forado, ou seja, obrigatrio.
Desta

feita,

na

desapropriao

agrria

fase

executria

obrigatoriamente ter uma face administrativa e outra judicial.

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3.4. Procedimento
O item procedimental do processo de desapropriao por interesse
social para fins de reforma agrria segue esquematicamente e de forma
resumida e esquematicamente o seguinte rito:
FASE DECLARATRIA (Lei n. 8.629, de 1993)
SUBFASE ADMINISTRATIVA
1)Pr-seleo de rea (grande parte por indicaes dos movimentos sociais);

2) Comunicao prvia (v. art. 2, 2, da Lei n. 8.629, de 1993)10;


3) Levantamento preliminar (vistoria);
4) Confeco de Relatrio Tcnico;
5) Comunicao do resultado ao proprietrio, para eventual impugnao no
prazo de 15 (quinze) dias (efeito suspensivo);
6)Parecer Jurdico;
7) Decreto Presidencial.
FASE EXECUTRIA
SUB-FASE ADMINISTRATIVA (continuao)
8) Avaliao
9) Emisso dos TDAs e descentralizao de recursos para pagamento das
benfeitorias e sobras de TDAs
SUB-FASE JUDICIAL (Lei Complementar n. 76, de 1993)
10) Ajuizamento da inicial com o depsito prvio (requisitos da inicial, art. 5
da Lei Complementar n. 76, de 1993);
11) Despacho inicial em 48 horas, preferencialmente com o deferimento da
imisso provisria na posse, citao, intimaes, etc.;
12) Contestao em 15 (quinze) dias;
13) Designao de Audincia Conciliatria;
14) Deferimento de prova pericial e audincia de instruo e julgamento;
15) Sentena;

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39

10

Deve-se consignar que o artigo 2, 4, da Lei n. 8.629, de 1993 (com a redao dada pela
MP n. 2.183-56/2001) previu uma hiptese de ineficcia de negcio jurdico ao desconsiderar
quaisquer modificaes operadas no imvel nos seis meses subsequentes comunicao
prvia vistoria. Assim imponvel Administrao Pblica o desmembramento promovido
nesse perodo crtico, assim denominado pelo Ministro Marco Aurlio (MS n. 24933).

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16) Recurso.
Por bvio, pelas limitaes prprias deste trabalho, no sero abordadas
cada uma das etapas acima, havendo necessidade de realar que outros
incidentes podero ocorrer no iter procedimental, portanto o esquema acima
representa uma reduo da realidade, para sistematizao do conhecimento de
forma didtica e inteligvel11.

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40

11

Guedes (2005, p. 88-90) sintetiza o procedimento judicial da seguinte maneira:


Sem a pretenso de esgotar-se o assunto e sem perder de vista o objetivo
central deste trabalho, pode-se resumir o procedimento judicial da ao de
desapropriao nas seguintes etapas:
Petio inicial dever conter os requisitos do artigo 282 do CPC, bem como
dever ser instruda com os seguintes documentos: o texto da declarao de interesse
social; as certides imobilirias; o documento cadastral do imvel; o laudo de vistoria e
avaliao do imvel expropriando; o comprovante de lanamento dos TDAs
correspondente ao preo oferecido para pagamento da terra nua e o comprovante de
depsito do valor ofertado para pagamento das benfeitorias teis e necessrias;
Despacho inaugural ao despachar a petio inicial, o juiz, de plano ou no
prazo mximo de 48 horas, mandar imitir o autor na posse do imvel, tcnico, se
quiser, e expedir o mandado de averbao da ao no Registro de Imveis
competente (artigo 6, I, II e III, da LC 76/93).
Levantamento da oferta inexistindo dvida sobre o domnio, nem pesando
nus reais sobre o imvel e inexistindo diviso, poder o expropriado requerer o
levantamento de 80% da oferta depositada, precedida de apresentao da negativa de
tributos e da publicao de edital para conhecimento de terceiros (art. 6, 1, da LC
76/93).
Citao a lei determina a citao do proprietrio ou de seu representante
legal, obedecido ao disposto no artigo 12 do CPC. Sero, ainda, intimados os titulares
de direitos reais, bem como citados os confrontantes que tenham contestadas as
divisas na fase administrativa.
Tentativa de conciliao facultada ao juiz a designao de audincia de
conciliao, a realizar-se nos 10 primeiros dias a contar da citao, com o objetivo de
fixar a prvia e justa indenizao, estando presentes o representante do Ministrio
Pblico e as partes.
Contestao o expropriando tem o prazo de 15 dias para apresentar
contestao, versando matria de interesse da defesa, vedada a apreciao quanto
ao interesse social declarado (art. 9 LC 76/93).
Prova pericial e audincia de instruo e julgamento sobrevindo contestao,
o juiz determinar a produo da prova pericial, adstrita a pontos impugnados do laudo
de vistoria administrativa, como prazo mximo de 60 dias para a sua concluso.
Havendo acordo sobre o preo, este ser imediatamente homologado por sentena.
Caso contrrio, ser designada audincia de instruo e julgamento, dentro do lapso
temporal de 15 dias, contados da concluso da percia, proferindo sentena no ato ou
nos 30 dias subsequentes.
Apelao a apelao do expropriado ter efeito meramente devolutivo e a do
expropriante ter duplo efeito. A sentena que condenar o expropriante em quantia
superior a 50% do valor ofertado fica sujeita ao duplo grau de jurisdio. No haver
revisor no julgamento do apelo (art. 13 da LC 76/93).
Levantamento do preo da indenizao prescreve o artigo 16 da LC 76/93
que, aps o trnsito em julgado da sentena, a pedido do expropriado, ser levantada a
indenizao ou depsito judicial, deduzidos os valores dos tributos e as multas
incidentes sobre o imvel, exigveis at a data da imisso na posse.
nus da sucumbncia as despesas judiciais e os honorrios de advogado e
do perito constituem encargos do sucumbente, assim entendido o expropriado, se o

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CONSIDERAES FINAIS
Por tudo que foi exposto, entende-se que a doutrina e a jurisprudncia
tm uma grande tarefa, qual seja, a de conceder mxima efetividade ao
princpio constitucional da funo social, para que esta seja considerada como
elemento interno do prprio direito de propriedade e fundamentador da
desapropriao agrria.
Portanto, a funo social caracteriza-se como encargo nsito e
imprescindvel para verificao do prprio direito, sendo afastadas as garantias
e as protees concedidas pelo ordenamento jurdico em muitos casos, pois
as mesmas so concedidas apenas s propriedades que observam a funo
social. Muitas propriedades se tornam, portanto, objeto da ao de
desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria. A
desapropriao agrria tem regulamentao especfica, qual seja, a Lei n.
8.629 e a Lei Complementar n. 76, ambas de 1993.
Desta feita, a proeminncia do princpio da funo social da propriedade
rural evidente, e a centralidade alcanada por esse princpio frente aos
demais princpios constitucionais agrrios decorre da circunstncia de que,
alm de conformador do prprio direito de propriedade, o mesmo constitui em
balizamento interpretativo para as demais normas agrrias, sendo que o
INCRA deveria viabilizar ampliao da causa de pedir, para os aspectos
ambientais e sociais, para alm dos aspectos econmicos (produtividade =
aproveitamento racional e adequado = GUT e GEE), para verdadeiramente dar
cumprimento e concretude ao referido princpio.
Desta feita, aps a contextualizao da desapropriao agrria no
cenrio da interveno do Estado na propriedade, espera-se que tenha sido
esclarecida a distino das demais espcies de desapropriao, ficando
igualmente claro o seu conceito, o histrico da desapropriao agrria no

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Brasil, a caracterizao do carter sancionatrio (desapropriao-sano),

valor da indenizao for igual ou inferior ao preo oferecido, ou o expropriante, na


hiptese de valor superior ao ofertado.
Ressalta-se, por derradeiro, que a ao de desapropriao tem carter
preferencial e prejudicial em relao a outras aes referentes ao imvel
desapropriando, sendo obrigatria a interveno do Ministrio Pblico em qualquer
instncia (art. 18, LC 76/93).

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alm das consideraes sobre o procedimento (fase declaratria e executria


versus fase administrativa e judicial).
Esperamos com este estudo, a despeito das limitaes prprias dos
textos dessa natureza, contribuir para a disseminao de informaes
pertinentes sobre o tema, e desejamos ter atingido minimamente os objetivos
traados.
Enfim, esperamos que essas reflexes venham contribuir para uma
melhor inteleco do instituto da desapropriao agrria no contexto atual do
direito agrrio brasileiro, contribuindo para futuras discusses, com o objetivo
de aproximao de uma ordem jurdica justa, com a consequente construo
de uma sociedade mais livre, justa e solidria.

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