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O INSTITUTO DA DESAPROPRIAO NA ATUALIDADE ANLISE

DOUTRINRIA E JURISPRUDNCIAL.
NOGUEIRA . Thiago Fuster NOGUEIRA1
FERREIRA. FRANCISCO RAFAEL2
Sumrio: Resumo; 1 Introduo; 2 Desapropriao Trao histrico; 2.1.1
Conceito; 2.1.2 Fundamentos ou Pressupostos da Desapropriao; 2.1.3
Competncias; 2.1.3.1 Competncia Legislativa; 2.1.3.2 Competncia Declaratria;
2.1.3.3 Competncia Executria; 2.1.4 Espcies de Desapropriao; 2.14.1
Desapropriao Ordinria; 2.1.4.1.1 Desapropriao por Necessidade ou Utilidade
Pblica; 2.1.4.1.2 Desapropriao por Interesse Social; 2.1.4.2 Desapropriao
Extraordinria ou Sancionatria; 2.1.4.2.1 Desapropriao por descumprimento da
funo social da propriedade; 2.1.4.2.2 Desapropriao para reforma agrria;
2.1.4.2.3 Desapropriao Confisco; 2.1.4.3 Desapropriao Indireta; 2.1.4.4
Desapropriao por Zona; 2.1.5 Objeto da desapropriao; 2.1.6 Bens insuscetveis
de desapropriao; 2.1.7 Retrocesso; 2.1.8 Desvio de finalidade e tredestinao
lcita; 2.1.9 Prazo de caducidade; 2.1.10 Imisso provisria na posse; 2.1.11
Indenizao justa e prvia, juros compensatrios e juros moratrios; 3Concluso; 4
Referncias.

Resumo:
O presente estudo tem por objetivo uma breve anlise do instituto da desapropriao
vigente em nosso ordenamento jurdico, abordando desde sua origem histrica, at assuntos
de grande discusso na doutrina, como o caso da natureza jurdica do instituto da retrocesso,
pois apesar da jurisprudncia j ter se posicionado sobre tal assunto, alguns autores defendem
posies divergentes. Para tal foram utilizadas como fonte de consulta, a vasta legislao
existente acerca do tema, a posio que nossos principais doutrinadores possuem acerca do
tema e tambm procurou-se mostrar o posicionamento de nossos Tribunais, principalmente de
nossas cortes superiores uma vez que indispensvel para que se obtenha uma viso mais
apurada acerca de tema to tradicional e ao mesmo tempo contemporneo em nossas vidas.

Palavras-chave: Desapropriao. Indenizao. Funo Social. Reforma Agrria.

INTRODUO
Objetivou-se explorar o tema da desapropriao presente em nosso ordenamento

jurdico, tema este instigante e sempre presente em nosso ordenamento jurdico, inclusive no
1

Graduado em Direito pelo Centro Universitrio Dr. Edmundo Ulson UNAR. Advogado.
tfnogueira@gmail.com
2
Especialista em Direito Ambiental e Urbanstico, Especialista em Direito do Estado, Professor do Centro
Universitrio Dr. Edmundo Ulson UNAR. franciscorafa@aasp.org.br

Brasil, at mesmo antes de nossa Constituio Imperial de 1824. A desapropriao hoje se

reveste de importncia soberba, uma vez que o nico meio que o Estado dispe de
efetivamente fazer com que se cumpra a funo social da propriedade, motivo pelo qual o se
faz imprescindvel o aprofundamento sobre o presente tema. Tal estudo abrangeu desde a
definio do que vem a ser desapropriao, suas espcies, definio de indenizao justa e
prvia, alm das hipteses em que a desapropriao efetuada para punir seu proprietrio, as
chamadas desapropriao sancionatrias.
Visando obter um ponto de vista neutro sobre o assunto foi efetuada uma consulta
prvia sobre a indispensvel legislao que engloba o tema, tendo como exemplo o Decretolei n3.365/41, conhecido como Lei Geral das Desapropriaes, a Lei n 8.629/93, eu regula a
reforma agrria, o importante Estatuto da Cidade, lei n 10.257/01, dentre outras. Tambm foi
pesquisado a posio que nossos mais ilustres doutrinadores possuem a respeito do tema,
incluindo nessa lista os chamados doutrinadores mais tradicionais como Hely Lopes
Meirelles, Celso Antnio Bandeira de Mello e Jos dos Santos Carvalho Filho e Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, at a posio de um dos mais atuais doutrinadores de direito
administrativo que o Doutor Alexandre Mazza. Tambm e no menos importante buscou-se
sobre os temas mais relevantes a posio jurisprudencial, incluindo ai as posies de nossas
cortes superiores, dentre elas o Superior Tribunal de Justia e o Supremo Tribunal Federal.
Por fim cumpre mencionar que o objetivo de tal estudo se verifica na importncia do
tema da desapropriao, sendo este instituto uma das maneiras do Estado intervir na
propriedade privada, e o conhecimento sobre tal assunto possui elevada importncia uma vez
que todos podemos eventualmente ser alvo de uma desapropriao, por isso a importncia do
presente estudo, ainda mais com a possibilidade infelizmente comum do Estado valer-se da
desapropriao indireta, portanto mais um motivo para ressaltar a importncia de instituto da
desapropriao e seus reflexos em toda a sociedade.

DESAPROPRIAO TRAO HISTRICO

Historicamente, a desapropriao surgiu em nosso ordenamento ainda no tempo do

Imprio com a publicao do Decreto de 21 de maio de 1821, que j disciplinava o instituto

da desapropriao, porm em 1824, com a instituio da Constituio do Imprio do Brasil,
em seu artigo 179, item 22 que assim previa E' garantido o Direito de Propriedade em toda a
sua plenitude. Se o bem publico legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade
do Cidado, ser elle prviamente indemnisado do valor della. A Lei marcar os casos, em
2

que ter logar esta unica excepo, e dar as regras para se determinar a indemnisao. (DA
SILVA, 1998)
O instituto se repetiu em todas as constituies que foram editadas em nosso pas, a
saber, na Constituio de 1891, em seu artigo 72, 17 que assim previa O direito de
propriedade mantem-se em toda a plenitude, salvo a desapropriao por necessidade ou
utilidade pblica, mediante indenizao prvia. (DA SILVA, 1998)
Na Constituio de 1934, em seu artigo 113, item 17, assim previa: garantido o
direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na
forma que a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade pblica far-se-
nos termos da lei, mediante prvia e justa indenizao. Em caso de perigo iminente, como
guerra e comoo intestina, podero as autoridades competentes usar da propriedade
particular at onde o bem pblico o exija, ressalvado o direito indenizao ulterior. Aqui
verificamos uma evoluo no instituto da desapropriao, onde se verifica a presena de
atributos que incidem inclusive nos dias atuais, dentre eles, a indenizao justa e prvia,
utilidade ou necessidade pblica, alm do instituto da requisio administrativa, que conforme
verificamos anteriormente se realizava por meio da desapropriao. (DA SILVA, 1998)
J a carta constitucional de 1937, assim preceituava: O direito de propriedade, salvo a
desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia. O seu
contedo e os seus limites sero os definidos nas leis que lhes regularem o exerccio. Clara
aluso ao Decreto-lei 3.365/41, que se tornou o diploma legal fundamental das
desapropriaes em geral, especialmente aquelas que tm por finalidade a necessidade ou
utilidade pblica, devido sua importncia ficou conhecido como Lei Geral das
Desapropriaes. (DA SILVA, 1998)
As Constituies de 1946 e 1967, ao referirem a desapropriao praticamente
repetiram o mesmo mandamento da constituio de 1934, pois em ambas se verificava os
requisitos da justa e prvia indenizao em dinheiro. Ponto controvertido foi o referente
poltica de reforma agrria, uma vez que, ao definir que a indenizao devia ser em dinheiro,
tal fato emperrou a reforma agrria em nosso pas, chegando mesmo a ser quase esquecida.
(DA SILVA, 1998)
Devido a essas conseqncias dramticas, que atravs de um Ato Institucional, a
Constituio foi modificada, e a partir desta mudana, foram institudas as chamadas TDAs
(Ttulos da Dvida Agrria), que possibilitou ao Governo, o pagamento das indenizaes
provenientes em interesse social para fins de reforma agrria em TDAs. (DA SILVA, 1998)
3

A desapropriao para reforma agrria foi disciplinada pelo Decreto-lei n 554, de

25/04/96, depois revogado pela Lei complementar n 76, de 06/07/93, que hoje
disciplina a matria, introduzidas pela Lei Complementar n 88, de 23/12/96. (DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella, p. 158, 2009.)

A respeito do pagamento na desapropriao de interesse social para fins de Reforma

Agrria, vejamos o julgado abaixo que ilustra com preciso o tema, seno vejamos:
DESAPROPRIAO PARA FINS DE REFORMA AGRRIA. PAGAMENTO
EM TDA'S. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SMULA 282/STF.
REDUO DE HONORRIOS. INCIDNCIA DA SMULA 7/STJ. VALORES
DA INDENIZAO. COBERTURA VEGETAL. EXPLORAO ECONMICA.
JUROS COMPENSATRIOS. CABIMENTO. MEDIDA PROVISRIA 1.577/97.
IMISSO NA POSSE ANTERIOR. PERCENTUAL DE 12% AO ANO.
PRECEDENTES. CUMULATIVIDADE COM JUROS MORATRIOS.
POSSIBILIDADE. SMULAS 12 E 102/STJ. PRECEDENTES. Supremo Tribunal
de Justia, Processo: REsp 1007774 CE 2007/0271303-0 Relator(a): Ministro
FRANCISCO FALCO, Julgamento: 14/10/2008, rgo Julgador: T1 - PRIMEIRA
TURMA, Publicao: DJe 29/10/2008.

J nossa atual carta magna, embora preveja expressamente o direito de propriedade

privada em seu art. 5, XXII, e no art. 170, II, a desapropriao vem prevista em vrios
dispositivos, dentre eles: art. 5, inciso XXIV, art. 22, inciso II, art. 182, 3 e 4, e inciso III,
e ainda o art. 184. (DA SILVA, 1998)
Neste diapaso verificamos a posio de Carvalho Filho, (2009), que preceitua: em
nosso ordenamento, a propriedade considerada um direito fundamental prevista no art. 5,
inciso XXII de nossa Constituio. Mas como todos sabem, no existem direitos
fundamentais absolutos e at mesmo a propriedade deve atender a sua funo social, tambm
prevista no artigo 5, inciso XXIII. Diante do exposto lcito ao Estado intervir na
propriedade privada quando esta no estiver cumprindo sua funo social, isto porque o
Estado atue em nome de toda a coletividade.
Neste mesmo sentido prev Digenes Gasparini (2011) ao afirmar que em nossas
constituies sempre existiram o direito a propriedade inerente ao particular e o direito de
desapropriar inseparvel do Estado, todos sempre conviveram juntos e em harmonia em nosso
ordenamento jurdico.
Ainda parafraseando Carvalho Filho (2009) as intervenes do Estado na propriedade
privada subdividem-se em duas categorias bsicas, de um lado temos as intervenes
restritivas que como j estudamos restringem o direito de propriedade do particular sobre seu
bem, mas no o fulmina totalmente, apenas impe certas restries que este possui o dever de
suportar. J interveno supressiva, aquela em que o Estado transfere o bem do particular

para o seu patrimnio, ou o transfere a terceiros, sempre com base na necessidade/utilidade

pblica e interesse social.

2.1.1 Conceito
A doutrina se apresenta de maneira unssona a respeito da conceituao sobre a
desapropriao sendo que neste ponto no existe nenhuma grande divergncia que merca ser
explorada. Trata-se de transferncia compulsria de propriedade particular para o Poder
Pblico ou seus delegados, sob o fundamento da necessidade, utilidade pblica ou interesse
social, mediante o pagamento de indenizao prvia, justa e em dinheiro. Trata-se da regra
geral nas desapropriaes, ou seja, indenizao prvia, justa e em dinheiro, porm, em
determinadas situaes o pagamento ser feito em ttulos da dvida pblica, de emisso
autorizada pelo Senado, resgatveis em at dez anos, ou em ttulos da dvida agrria
resgatveis no prazo de vinte anos. (MEIRELLES, 2009)
Logo, podemos conceituar desapropriao como:
[...] um procedimento, pelo qual o Poder Pblico (em sentido amplo, abrangendo
pessoas polticas e Administrao Indireta) ou seus delegados (envolvendo
concessionrias, permissionrias e outras pessoas delegadas), iniciando-se por
prvia declarao de utilidade pblica, necessidade pblica e interesse social,
impem ao proprietrio (no necessariamente, mas geralmente um particular,
podendo ser outro ente pblico ou sob seu controle) pessoa fsica ou jurdica, a
perda ou retirada de bem de seu patrimnio, substituindo-o pela justa indenizao
que, em regra, ser prvia, e em dinheiro, salvo as excees previstas na
Constituio Federal, bem esse que se incorporar, tambm em regra, ao
patrimnio do expropriante. (ARAJO, Edmir Netto de, p. 1072, 2010.)

Para Da Silva (1998), a desapropriao uma forma originria de aquisio da

propriedade a disposio do direito pblico, uma vez que apta a remover legalmente os
entraves em relao execuo dos servios pblicos.
J para o mestre Bandeira de Mello (2009), trata-se de procedimento atravs do qual o
Poder Pblico, fundado em necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social,
compulsoriamente despoja algum de certo bem mvel ou imvel, normalmente adquirindo-o
para si, em carter originrio, ou seja, o bem ingressa o patrimnio pblico livre e
desimpedido de quaisquer nus, mediante indenizao prvia, justa e pagvel em dinheiro,
salvo nos casos de certos imveis urbanos ou rurais, em que, por se encontrarem em
desacordo com a funo social legalmente caracterizada para eles, a indenizao far-se- em
ttulos da dvida pblica, resgatveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor
real.
5

Alexandre Mazza (2011), autor da nova gerao de professores de direito

administrativo nos apresenta conceito aparentemente similar, mas seno vejamos, a
desapropriao trata-se de procedimento administrativo pelo qual o Estado transforma
compulsoriamente bem de terceiro em propriedade pblica, com fundamento na necessidade
pblica, utilidade pblica ou interesse social, pagando indenizao prvia, justa e em dinheiro
nos casos das desapropriaes ordinrias, e em ttulos da dvida pblica na desapropriao
urbanstica, ttulos da dvida agrria, na desapropriao para reforma agrria, e nenhuma
indenizao no caso da desapropriao confisco.
Carvalho Filho (2009) tambm se posiciona neste sentido, definindo a desapropriao
como o procedimento de direito pblico pelo qual o Poder Pblico transfere para si, por
razes de utilidade pblica ou de interesse social, propriedade de terceiros, normalmente
mediante pagamento de indenizao.
Por fim e no menos importante, vejamos a posio de Digenes Gasparini (2011)
acerca da definio de desapropriao, para o conceituado autor, trata-se de um procedimento
administrativo onde o Estado, adquire de maneira compulsria a propriedade de algum, para
si ou para outrem mediante utilidade/necessidade pblica ou interesse social com indenizao
justa prvia e em dinheiro, salvo os casos em que a prpria constituio elenca como
sancionatrios ou especiais, nestes casos a indenizao ser paga em ttulos da dvida pblica
(CF, art. 182, 4, III) ou em ttulos da dvida agrria (CF, art. 184).

2.1.2 Fundamentos ou Pressuposto da Desapropriao

De acordo com Digenes Gasparini (2011), trs so os fundamentos legais da
desapropriao: o fundamento poltico, constitucional e legal. O fundamento poltico segundo
o autor seria basicamente o Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Privado. O
constitucional pode ser genrico ou especfico, sendo como fundamento genrico o previsto
nos artigos 5, XXII e 170, III ambos da Constituio Federal que ressalta a importncia da
funo social da propriedade; j o fundamento especfico seria o constante nos artigos 5,
inciso XXIV, 182, 4, III e 184 e pargrafos todos da Constituio Federal. Por fim, no
fundamento legal que esto previstos em diversos diplomas legais expedidos pela Unio para
regular a matria, so eles:
a) Decreto-Lei n 3.365/41, Lei Geral das Desapropriaes; b) Lei n 4.132/62
desapropriao por interesse social; c) Lei n 8.629/1993 reforma agrria (Cap. III, Tt. VII,
6

da CF); d) Decreto-Lei n 1.075/70, imisso de posse; e) Lei n 9.785/99; f) MP n. 2.183-56,

de 24-8-2001.
Alexandre Mazza (2011) possui posio semelhante, acima exposta, seno vejamos.
Para o autor o fundamento poltico da desapropriao consiste no poder de suprimir
compulsoriamente a propriedade privada, tal poder inerente do domnio eminente
(dominium eminens), poder conferido ao Estado sobre todos os bens situados em seu
territrio, ou seja, uma parcela da soberania do Estado. (grifos do autor)
Continuando, o autor defende que a competncia expropriatria encontra sustentculo
tambm no Princpio da Supremacia do Interesse Pblico Sobre o Privado e na necessidade de
todo imvel se adequar aos ditames de sua funo social e ainda que os fundamentos jurdicopoltico no se confundem com os trs fundamentos normativos da desapropriao
encontrados no artigo 5, inciso XXIV da Constituio Federal3. (MAZZA, 2011)
Evoluindo em tema deveras importante, verificamos que Maria Sylvia Zanella Di
Pietro (2009) aduz ainda que nossa carta magna traz como pressupostos da desapropriao a
necessidade publica, a utilidade pblica e o interesse social (artigos 5, inciso XXIV e
184). (grifos do autor)
Ademais, continua a autora nos brindando com a definio das trs possibilidades de
desapropriao anteriormente elencadas, sendo que existe necessidade pblica quando a
Administrao se v diante de um problema impretervel e urgente, que no pode ser
removido nem procrastinado, e cuja soluo somente se encontra na desapropriao e
incorporao do bem particular ao domnio do Estado. J verificamos a hiptese de utilidade
pblica quando a aquisio pelo Estado do bem particular conveniente, vantajosa ao
interesse coletivo, aqui no existe a situao de urgncia verificada acima. Por fim verifica-se
o interesse social quando o Estado se v diante das injustias sociais, ligadas diretamente s
camadas mais pobres da populao, tal espcie de desapropriao visa melhoria na
qualidade de vida, distribuio de riquezas e atenuao das desigualdades na sociedade.
No mesmo sentido temos a posio de Carvalho Filho (2009) que somente considera
legtima a desapropriao que preencha os requisitos da utilidade pblica, necessidade pblica
e interesse social.
Define o autor que ocorre a utilidade pblica quando a transferncia do bem
particular se mostra conveniente Administrao, que assim o faz. Verifica-se a necessidade
3

XXIV - a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por
interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituio;

pblica quando ocorre uma situao de emergncia, cuja soluo somente se satisfaa com a
desapropriao do bem particular; por fim ocorre o interesse social quando se verifica uma
grave violao funo social da propriedade, sua destinao e uso para o bem coletivo,
nesses casos o poder pblico tem por objetivo eliminar de alguma forma s desigualdades
coletivas. Segundo o autor, o exemplo mais marcante de desapropriao para fins de interesse
social o da reforma agrria ou de assentamento de colonos. (CARVALHO FILHO, 2009
grifos do autor)
O fundamento legal genrico das espcies de desapropriao acima expostas encontrase no artigo 5, inciso XXIV da Constituio Federal (utilidade/necessidade pblica, interesse
social) e em leis e decretos esparsos, como por exemplo, o Decreto Lei 3.365/1941, chamado
de lei geral das desapropriaes, que regula as desapropriaes por utilidade e necessidade
pblica. Temos ainda a lei n 4.132/62, que regula os casos de desapropriao por interesse
social, isso sem contar as modalidades de desapropriao sancionatrias que se encontram
previstas nos artigos 183,4, III (desapropriao urbanstica), 184 (desapropriao para fins
de reforma agrria), ambos da Constituio Federal. (CARVALHO FILHO, 2009)

2.1.3 Competncias
Antes de adentrarmos nas espcies de desapropriao propriamente ditas e suas
caractersticas convm mencionarmos as trs espcies de competncias existentes e suas
ramificaes em nosso direito, sendo que nesse ponto toda a doutrina e jurisprudncia
apontam para o mesmo caminho, no havendo divergncias.
Segundo Carvalho Filho (2009) no procedimento administrativo que precede a
desapropriao passa pela anlise de trs espcies de competncias, quais sejam, a
competncia legislativa, a competncia declaratria e a competncia executria, sendo que
qualquer violao nas competncias acima mencionadas enseja a nulidade do decreto
expropriatrio, mas seno vejamos. (grifos do autor)

2.1.3.1 Competncia Legislativa

A competncia legislativa exclusiva da Unio, conforme inteligncia do artigo 22,
inciso II da Constituio Federal4, tal competncia consiste na produo de normas a respeito
da matria, logo verificamos que tal matria privativa da Unio, ou seja, somente esta tem o

Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:

II - desapropriao;

poder de criar regras jurdicas novas sobre desapropriao. A Constituio Federal no artigo
22, pargrafo nico5 admitiu que lei complementar viesse a autorizar os Estados a legislar
sobre questes especficas das matrias sujeitas competncia privativa da Unio. Tal
competncia condicionada, isto , somente se consumar quando for editada lei
complementar autorizadora. (CARVALHO FILHO, 2009)
Competncia Privativa da Unio e Desapropriao Por invaso da competncia
privativa da Unio para legislar sobre desapropriao (CF, art. 22, II), o Tribunal
julgou procedente pedido formulado em ao direta proposta pelo Governador do
Distrito Federal para declarar a inconstitucionalidade do pargrafo nico do art. 313
da Lei Orgnica do Distrito Federal, que dispe que as desapropriaes dependero
de prvia aprovao da Cmara Legislativa daquela unidade da federao. Entendeuse que o dispositivo impugnado extrapola o procedimento previsto no Decreto-Lei
3.365/41 e que a deciso poltico-administrativa de desapropriar um bem titularizado
pelo particular matria de alada do Poder Executivo. Precedentes citados: RE
24139/SP (DJU de 20.5.55); Rp 826/MT (DJU de 14.5.71); ADI 106/RO (DJU de
9.12.2005). ADI 969/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, 27.9.2006. (ADI-969) 6

2.1.3.2 Competncia Declaratria

Tal espcie de competncia se presta a declarar a utilidade pblica ou o interesse
social do bem, com vistas futura desapropriao. Aduz o autor (CARVALHO FILHO,
2009) que declarar utilidade pblica ou interesse social de um bem, significa um primeiro
indcio por parte do Estado no sentido de que determinado bem interessa ao Estado, seja para
ingressar em seu patrimnio (utilidade/necessidade pblica) ou que tal bem seja destinado a
terceiro (interesse social).
Tal espcie de competncia concorrente da Unio, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Municpios e dos Territrios, e se encontra prevista no art. 2 7 do Decreto-lei n 3.365/41.
Tal regra engloba todas as pessoas federativas, porque cabe a estas valorar sobre os casos de
utilidade pblica e de interesse social que propiciam a desapropriao, porm, como toda
regra, esta comporta excees, desse modo atribui-se competncia para declarar utilidade
pblica ao DNIT (Departamento Nacional de Infra Estrutura), cuja natureza a de
autarquia administrativa, com intuito de ser promovida desapropriao visando
implantao do Sistema Nacional de Viao8. (CARVALHO FILHO, 2009)

Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
6
Informativo STF n 442, set/2006
7
Art. 2o Mediante declarao de utilidade pblica, todos os bens podero ser desapropriados pela Unio, pelos
Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios.
8
Lei n 10.233/2001 Art. 82. So atribuies do DNIT, em sua esfera de atuao:

10

No mesmo sentido foi a competncia atribuda ANEEL Agncia Nacional de

Energia Eltrica, tambm uma Autarquia Federal, que possui competncia declaratria com
objetivo de serem desapropriadas reas para a instalao de concessionrios e permissionrios
de energia eltrica9 (CARVALHO FILHO, 2009)
No tocante ao interesse social, verificamos que se a desapropriao se destinar
reforma agrria a competncia para a declarao expropriatria exclusiva da Unio
Federal, conforme inteligncia do artigo 184 e pargrafos da CF/88 10. J a espcie de
desapropriao para atender fins urbansticos, a competncia declaratria para declarar a
desapropriao exclusiva do Municpio, conforme previsto expressamente no artigo 182,
pargrafo IV, inciso III da Constituio Federal11. (CARVALHO FILHO, 2009)

2.1.3.3 Competncia Executria

Tal espcie de competncia significa a atribuio para promover a desapropriao, dar
andamento, dar cabo, finalizar a desapropriao, ou seja, providenciar todas as medidas e
exercer todas as atividades que venham a conduzir a efetiva transferncia da propriedade.
Prev o artigo 3 do Dec.-lei 3.365/41 que assim preleciona expressamente: Os
concessionrios de servios pblicos e os estabelecimentos de carter pblico ou que
exeram funes delegadas de poder pblico podero promover desapropriaes mediante
autorizao expressa, constante de lei ou contrato. Verificamos que a inteno do
legislador foi permitir que o maior nmero de pessoas delegadas pudessem conduzir a
desapropriao visando ao seu trmino, desde que expressamente autorizadas pelos entes que
promoveram a declarao expropriatria (Unio, Estados, Municpios). Abrangem desde as
entidades da administrao indireta (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia
mista e fundao), cuja delegao de natureza legal, e os concessionrios e permissionrios
de servio pblico.

IX declarar a utilidade pblica de bens e propriedades a serem desapropriados para implantao do Sistema
Federal de Viao;
9
Lei n 9.074/95 Art. 10. Cabe Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, declarar a utilidade pblica,
para fins de desapropriao ou instituio de servido administrativa, das reas necessrias implantao de
instalaes de concessionrios, permissionrios e autorizados de energia eltrica. (Redao dada pela Lei n
9.648, de 1998)
10
Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que
no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com
clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua
emisso, e cuja utilizao ser definida em lei.
11
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais.

10

11

2.1.4 Espcies de Desapropriao

A doutrina elenca aproximadamente algo em torno de sete modalidades de
desapropriao, sendo que todas possuem caractersticas especiais que as diferem umas das
outras, sendo que basicamente podemos elencar as seguintes espcies:
a) Desapropriao ordinria: engloba as desapropriaes por necessidade e
utilidade pblica e interesse social fundamento legal: art. 5, inciso XXIV da
CF/88, sendo que o pagamento da indenizao prvio e em dinheiro;
b) Desapropriao extraordinria ou sancionatria: nesta modalidade verificamos
a desapropriao urbanstica prevista no artigo 183, 4, inciso III, da CF/88, a
desapropriao para fins de reforma agrria, prevista no artigo 184 da CF/88,
em ambas as espcies o pagamento da indenizao se d atravs de ttulos da
dvida (pblica ou agrria); e por fim temos a desapropriao confisco prevista
no artigo 243 da CF/88, onde no existe pagamento de indenizao;
c) Desapropriao indireta: uma modalidade de desapropriao que no existe
previso na legislao, ocorre quando o Estado pratica o chamado esbulho
possessrio, ou seja, o Estado sem valer-se de decreto expropriatrio expedido
pelo chefe do executivo invade rea de um particular e inicia determinada
construo sem sua anuncia. A indenizao neste caso converte-se em perdas
e danos se foi dada utilidade pblica ao imvel;
d) Desapropriao por zona: uma modalidade especial de desapropriao onde
se desapropria o imvel necessrio desapropriao e seu entorno que ter
duas finalidades especficas a serem detalhadas no decreto expropriatrio, a
primeira a desapropriao do entorno visando futura ampliao do objeto
expropriado, e a segunda a desapropriao do entorno visando aproveitar a
valorizao que a obra pblica trar na vizinhana, seu fundamento legal est
no artigo 4 do Decreto lei 3.365/4112;
e) Desapropriao de bens pblicos: a possibilidade de entes de nvel
hierarquicamente superior desapropriar bens de entes inferiores, ou seja, se d
sempre na vertical e de cima para baixo, ou seja, Unio possui legitimidade
para desapropriar Estados e Municpios, Estados desapropriam Municpios, seu
12

Art. 4o A desapropriao poder abranger a rea contgua necessria ao desenvolvimento da obra a que se
destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em conseqncia da realizao do servio. Em
qualquer caso, a declarao de utilidade pblica dever compreend-las, mencionando-se quais as indispensveis
continuao da obra e as que se destinam revenda.

11

12

fundamento legal est previsto expressamente no artigo 2, 2 do Dec.-lei

3.365/4113. (CARVALHO FILHO, 2009, DI PIETRO, 2009, MAZZA, 2011)
Aprofundaremos a seguir nas principais modalidades de desapropriao que merecem
um aprofundamento devido s suas caractersticas intrnsecas que as diferem das demais, a
saber.

2.1.4.1 Desapropriao ordinria

So aquelas espcies de desapropriao previstas no artigo 5, inciso XXIV da
Constituio Federal, que assim prev: A lei estabelecer o procedimento para
desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou interesse social, em tais espcies de
desapropriao o pagamento sempre mediante justa e prvia indenizao em dinheiro,
ressalvados os casos previstos nesta Constituio. Esta a regra geral nas desapropriaes,
onde a indenizao justa, prvia e em dinheiro conforme acima ressaltado. (CARVALHO
FILHO, 2009)

2.1.4.1.1 Desapropriao por Necessidade ou Utilidade Pblica

Possui como norma regulamentadora o Decreto-Lei n 3.365/41, considerado a Lei
Geral das Desapropriaes que dispe em seu artigo 5 os casos de Desapropriao por
Utilidade Pblica. (CARVALHO FILHO, 2009)
Alexandre Mazza (2011) em sua obra faz uma distino um tanto quanto salutar
acerca das desapropriaes por necessidade e utilidade pblica. Isto porque no Decreto-Lei n
3.365/41 em seu artigo 5, esto previstas somente as hipteses de desapropriao por
utilidade pblica, nada mencionando, tal diploma legal acerca das desapropriaes por
necessidade pblica. Entretanto, segundo entendimento do autor, as desapropriaes por
necessidade pblica pressupem uma situao de emergncia e estariam elencadas nas alneas
a, b e c14 do citado artigo 5. J o restante envolveria um juzo de convenincia e oportunidade
por parte da Administrao Pblica, tais casos se enquadrariam nas hipteses de
desapropriao por utilidade pblica.

13

2o Os bens do domnio dos Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios podero ser desapropriados
pela Unio, e os dos Municpios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato dever preceder autorizao
legislativa.
14
a) segurana nacional; b) defesa do Estado; c) socorro pblico em caso de calamidade.

12

13

2.1.4.1.2 Desapropriao por Interesse Social

Conforme precisamente elucida Hely Lopes Meirelles (2009) na desapropriao por
interesse social, os bens desapropriados no integram o patrimnio pblico, mas sim so
trespassados a terceiros a fim de satisfazer os anseios da coletividade.
Os casos de desapropriao por interesse social esto previstos no art. 2 da Lei
4.132/62, dentre eles podemos destacar resumidamente o aproveitamento de todo bem
improdutivo ou explorado sem correspondncia com as necessidades de habitao, trabalho e
consumo dos centros de populao a que deve ou pode suprir por seu destino econmico; a
construo de casas populares; a manuteno de posseiro sem terreno urbano onde, com a
tolerncia expressa ou tcita do proprietrio, tenham construdo sua habitao, formando
ncleos residenciais de mais de dez famlias. (GASPARINI, 2011)
Conforme ressaltado acima, a desapropriao por interesse social visa privilegiar
certas camadas sociais em geral as menos favorecidas economicamente atuando como meio
de eliminao das desigualdades sociais. (GASPARINI, 2011)

2.1.4.2 Desapropriao Extraordinria ou Sancionatria

Tais modalidades de desapropriao constituem uma espcie de sano ao proprietrio
do imvel objeto do decreto expropriatrio, isto porque nos trs casos aqui mencionados, seu
pagamento se d: 1- em ttulos da dvida pblica, nos casos da desapropriao urbanstica de
competncia do Municpio; 2- em ttulos da dvida agrria, quando da desapropriao para
fins de reforma agrria, de competncia da Unio; 3- nenhuma indenizao a ser paga no caso
da desapropriao confisco, por tratar-se da utilizao da terra para o plantio de psicotrpicos.
(DI PIETRO, 2009)

2.1.4.2.1 Desapropriao por descumprimento da funo social da propriedade

urbana
Tambm conhecida como desapropriao para a observncia do Plano Diretor do
Municpio (MEIRELLES, 2009), desapropriao por descumprimento da funo social da
propriedade urbana (DI PIETRO, 2009), desapropriao urbanstica (CARVALHO FILHO,
2009, MAZZA, 2011), no obstante a diversidade de nomenclatura, todas se referem ao
mesmo instituto que ser devidamente explorado a seguir.

13

14

O fundamento legal da desapropriao urbanstica est previsto no artigo 182, 4,

inciso III, da Constituio Federal, sendo que tal modalidade de desapropriao de
competncia exclusiva do Municpio(s), uma vez que tem por objeto, imveis urbanos que
desatendam a sua funo social15. (MAZZA, 2011)
A funo social do imvel est prevista na lei n 10.257/01, que regulamenta os
artigos. 182 e 183 da Constituio Federal estabelecem as diretrizes gerais da poltica urbana
e d outras providncias. Preceitua o 2 do artigo 182 da CF/88 que a propriedade cumpre
sua funo social quando atende s exigncias previstas no Plano Diretor, que tem por
objetivo garantir a coletividade qualidade de vida, justia social e desenvolvimento das
atividades econmicas. (MAZZA, 2011)
Porm antes do Municpio efetuar a desapropriao no imvel que venha a desatender
sua funo social, deve atender ao comando constitucional previsto no artigo 182, 4,
incisos I e II, somente restando infrutferas as providncias abaixo mencionadas que
Municpio deve proceder desapropriao:
a) Exigncia de promoo do adequado aproveitamento: o Poder Pblico notifica
o proprietrio que seu imvel se encontra em desacordo com o previsto no art.
5, 1, I do Estatuto da Cidade16, sendo tal notificao averbada na matrcula
do imvel;
b) Ordem de parcelamento e edificao compulsrios: o proprietrio notificado
para dar destinao social h seu imvel deve no prazo de um ano protocolar o
projeto no rgo municipal competente17e dois anos para iniciar as obras no
imvel18;
c) IPTU progressivo no tempo: se o proprietrio do imvel no atender ao
disposto acima, incidir sobre seu imvel o IPTU progressivo no tempo, no
qual haver um aumento na alquota deste imposto pelo prazo mximo de
cinco anos consecutivos19, sendo que o valor de tal alquota dever dobrar a

15

Lei n 10.257/01 Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades
dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas,
respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.
16
1o Considera-se subutilizado o imvel:
I cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente;
17
4o Os prazos a que se refere o caput no podero ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificao, para que seja protocolado o projeto no rgo municipal competente;
18
II - dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
19
Art. 7o Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5 o desta
Lei, ou no sendo cumpridas as etapas previstas no 5 o do art. 5o desta Lei, o Municpio proceder aplicao

14

15

cada ano, respeitado o limite mximo de 15%20. Exemplo: 1 ano: alquota de

1%, 2 ano: alquota de 2%, 3 ano: alquota de 4%, 4 ano, alquota de 8% e 5
ano: alquota de 15%;
d) Somente depois de observado todo este procedimento que estar autorizado o
Municpio a efetuar a desapropriao do imvel, que dever ser paga atravs
de ttulos da dvida pblica21, com emisso aprovada pelo Senado, resgatveis
no prazo mximo de at dez anos. (DI PIETRO, 2009, MAZZA, 2011)

2.1.4.2.2 Desapropriao para reforma agrria

Tambm conhecida na doutrina como desapropriao por descumprimento de funo
social da propriedade rural (DI PIETRO, 2009), tal modalidade de desapropriao de
competncia exclusiva da Unio, e possui natureza sancionatria, uma vez que somente se
aplica ao imvel rural que desatender sua funo social. (MAZZA, 2009)
A funo social do imvel rural se encontra prevista expressamente no artigo 186 da
Constituio Federal, e no artigo 2, 1, do Estatuto da Terra (lei n 4.504/64). Pra tal
instituto, uma propriedade somente cumpre com sua funo social, quando cumpre
simultaneamente os seguintes requisitos:
a) Favorece o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutam,
assim como de suas famlias;
b) Mantm nveis satisfatrios de produtividade;
c) Assegura a conservao dos recursos naturais;
d) Observa as disposies legais que regulam as justas relaes de trabalho entre
os que a possuem e a cultivem. (MAZZA, 2011)

do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao
da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
20
1o O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei especfica a que se refere o caput do art.
o
5 desta Lei e no exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima de
quinze por cento.
21
Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha cumprido a
obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao do imvel,
com pagamento em ttulos da dvida pblica.
1o Os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado Federal e sero resgatados no prazo de at
dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais de
seis por cento ao ano.
Art. 182, 4, III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.

15

16

A Constituio Federal, em seu artigo 18522 probe expressamente a desapropriao de

propriedades produtivas e da pequena e mdia propriedade rural, desde que seu proprietrio
no possua outra. Verificamos aqui algumas peculiaridades da lei acerca da desapropriao
para fins de reforma agrria:
Uma propriedade pode no estar cumprindo sua funo social e no vir a ser
desapropriada, pois a Constituio probe a desapropriao de propriedades produtivas.
A pequena e mdia propriedade rural podem ser desapropriadas, desde que seu
proprietrio possua outra, afastando aquela imagem de que somente os grandes latifndios so
objeto de desapropriao para fins de reforma agrria. DI PIETRO, 2009, MAZZA, 2011)
O pagamento dessa espcie de desapropriao feito em ttulos da dvida agrria,
resgatveis em at 20 anos23, sendo que o pagamento das benfeitorias teis e necessrias
dever ser feito em dinheiro24. (DI PIETRO, 2009)

2.1.4.2.3 Desapropriao confisco

Esta modalidade de desapropriao possui previso legal no artigo 243 da
Constituio Federal, e como tal denominada de confisco, pois no prev nenhum tipo de
indenizao ao expropriado. Prev o dispositivo constitucional: As glebas de qualquer regio
do Pas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas sero imediatamente
expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de
produtos alimentcios e medicamentosos, sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem
prejuzo de outras sanes previstas em lei. (CARVALHO FILHO, 2009)
Esclarece Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009), no qualquer cultura de plantas
psicotrpicas que enseja a esse tipo de desapropriao, mas apenas aquelas que sejam ilcitas,
includas no rol elencado pelo Ministrio da Sade. De acordo com o pargrafo nico do art.
2 da lei 8.257/91, a autorizao para a cultura de plantas psicotrpicas ser concedida pelo
rgo competente do Ministrio da Sade, atendendo exclusivamente a finalidades
teraputicas e cientficas.

22

Art. 185. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria:

I - a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra;
II - a propriedade produtiva.
23
Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que
no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com
clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua
emisso, e cuja utilizao ser definida em lei.
24
1 - As benfeitorias teis e necessrias sero indenizadas em dinheiro.

16

17

Ainda aduz a autora que no pargrafo nico do artigo 243 da CF/88, prev o confisco
de todo e qualquer bem que possua valor econmico e venha ser apreendido em decorrncia
do trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o qual dever ser revertido para instituies
e pessoal especializado no tratamento e recuperao de viciados e no aparelhamento e custeio
de atividades de fiscalizao, controle, preveno e represso do crime de trfico dessas
substncias. (DI PIETRO, 2009)

2.1.4.3 Desapropriao Indireta

Nas sbias palavras do mestre Hely Lopes Meirelles (2009), trata-se esbulho da
propriedade particular e como tal no encontra suporte jurdico ou legal. Trata-se de uma
desapropriao de fato, entretanto uma vez dado destinao publica ao bem desapropriado,
somente cabe ao particular buscar uma indenizao por perdas e danos, sendo insuscetvel de
reintegrao.
Aduz ainda Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009) que a desapropriao indireta
aquela que se realiza sem a observncia do procedimento legal, por tal razo costuma ser
equiparado ao esbulho, motivo pelo qual cabem as aes possessrias para evitar a destinao
pblica do bem esbulhado. Adverte, entretanto a autora que se o particular nada fizer para
impedir a realizao da obra em sua propriedade, e esta venha ter uma destinao pblica, no
poder mais reivindicar o bem esbulhado25, cabendo-lhe apenas mover a ao pertinente para
o caso em tela, que seria a ao de indenizao por desapropriao indireta.
Alexandre Mazza (2011) sustenta a mesma posio em sua obra, afirmando ser a
desapropriao indireta uma espcie de esbulho possessrio praticado pelo Estado, que invade
rea particular sem contraditrio ou indenizao. Tal modalidade de desapropriao encontra
proibio expressa na Lei Complementar n 101/200026.
Sustenta ainda o ilustre autor que ao proprietrio cabe a ao judicial de indenizao
por desapropriao indireta, sendo que o prazo prescricional para tal ao de quinze anos,
mesmo prazo previsto pelo Cdigo Civil de 2002 para a usucapio extraordinria, pois se
ultrapassado tal prazo, o Estado estiver com a posse mansa e pacfica caber a este propor a
ao de usucapio visando adquirir a propriedade do bem para si. (MAZZA, 2009)

25

Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados Fazenda Pblica, no podem ser objeto de
reivindicao, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriao. Qualquer ao, julgada
procedente, resolver-se- em perdas e danos.
26
Art. 46. nulo de pleno direito ato de desapropriao de imvel urbano expedido sem o atendimento do
disposto no 3o do art. 182 da Constituio, ou prvio depsito judicial do valor da indenizao.

17

18

2.1.4.4 Desapropriao por zona

Possui previso expressa no artigo 4 do Decreto-lei n 3.365/4127e permite a
ampliao da expropriao s reas que se valorizem extraordinariamente em decorrncia da
realizao de alguma obra ou servio pblico. Tais reas, segundo o autor, podero ser
vendidas a terceiros, visando obteno de recursos financeiros, satisfazendo assim o
chamado interesse pblico secundrio. Importante mencionar que o decreto expropriatrio
deve mencionar quais reas sero expropriadas e quais sero consideradas excedentes, sob
pena de nulidade do decreto expropriatrio. (MEIRELLES, 2009)
No mesmo sentido se manifesta Alexandre Mazza (2011), ao afirmar que a
desapropriao por zona aquela que recai sobre rea maior do que a necessria, visando
absorver futura valorizao dos imveis vizinhos em decorrncia da obra realizada.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009) apresenta em sua obra as seguintes
caractersticas da desapropriao por zona, a saber: abrange rea contgua necessria ao
desenvolvimento posterior da obra a que se destine; ou as zonas que se valorizarem
extraordinariamente em conseqncia da realizao do servio.

2.1.5 Objeto da desapropriao

Para Digenes Gasparini (2011) todo e qualquer objeto que tenha valor econmico
pode ser objeto de expropriao pelo Estado, desde que no proibido por lei, como, por
exemplo, os bens pblicos da Unio, que so inexpropriveis por fora de lei. O ilustre autor
se fundamenta no disposto no artigo 2 do Decreto-Lei 3.365/41 que assim prev mediante
declarao de utilidade pblica, todos os bens podero ser desapropriados pela Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal.
No mesmo sentido temos a opinio de Carvalho Filho (2009) para tal autor pode ser
objeto de desapropriao qualquer bem que possua valorao patrimonial conforme
consignado no art. 2 da Lei Geral de Desapropriaes. Defende, assim, que so expropriveis
bens mveis, bens imveis, bens corpreos e bens incorpreos, como por exemplo, as coes
de determinada empresa.
J Alexandre Mazza (2011), tambm com base no art. 2 do Decreto-Lei 3.365/41, vai
alm tal autor prev que a fora expropriante do Estado pode recair sobre: a) bens imveis, b)
27

Art. 4 A desapropriao poder abranger a rea contgua necessria ao desenvolvimento da obra a que se
destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em conseqncia da realizao do servio. Em
qualquer caso, a declarao de utilidade pblica dever compreend-las, mencionando-se quais as indispensveis
continuao da obra e as que se destinam revenda.

18

19

bens mveis, c) semoventes, d) posse, e) usufruto, f) domnio til, g) subsolo, h) espao

areo, i) guas, j) aes de determinada empresa, k) bens pblicos, l) cadveres.

2.1.6 Bens insuscetveis de desapropriao

Para Carvalho Filho (2009), as excees a fora expropriante se divide em duas
categorias, as chamadas impossibilidades jurdicas e as impossibilidades materiais.
Concluindo o autor, as impossibilidades jurdicas so aquelas previstas na prpria lei
como uma espcie de barreira a fora expropriante do Estado, como exemplo podemos citar o
art. 185 da Constituio Federal que prev que a propriedade produtiva no pode ser objeto de
reforma agrria. J as impossibilidades materiais decorrem da prpria natureza de certos
bens, que se tornam inviveis de serem desapropriados, como, por exemplo, a moeda
corrente, pois se trata do prprio meio de pagamento da indenizao, os direitos
personalssimos como a honra, a liberdade, a cidadania e as pessoas jurdicas por serem
sujeitos e no objetos de direitos.
Alexandre Mazza (2011) em sua obra prev que a regra geral a desapropriao,
somente em casos especialssimos encontramos alguns bens que no esto sujeitos fora
expropriante do Estado, tornando-se assim insuscetveis de desapropriao, dentre eles: a)
dinheiro, b) direitos personalssimos, c) pessoas, d) rgos humanos, e) desapropriao para
reforma agrria: pequena e mdia propriedade assim definida em lei, assim como a
propriedade produtiva.

2.1.7 Retrocesso
O instituto da retrocesso seja talvez, na desapropriao um dos objetos de maior
discusso na doutrina acerca da natureza jurdica de tal instituto, a doutrina varia muito sobre
tal tema, sendo que atualmente existem trs correntes acerca do tema, sendo uma a mais
amplamente utilizada pela jurisprudncia, mas seno vejamos.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009) o instituto da retrocesso nada mais
do que o direito que tem o expropriado de exigir de volta seu imvel caso o mesmo no tenha
o destino previsto no decreto expropriatrio que o desapropriou.
Em sua obra, Hely Lopes Meirelles (2009) aduz que a retrocesso trata-se de uma
obrigao imposta ao expropriante de oferecer o bem ao expropriado, mediante devoluo do
valor da indenizao, quando se verificar que no houve a destinao prevista no decreto
expropriatrio.
19

20

No mesmo sentido verificamos que se posiciona Alexandre Mazza (2011) ao afirmar

que a retrocesso trata-se de uma reverso do procedimento expropriatrio, devolvendo-se o
bem ao antigo dono, pelo preo atual, se no lhe for atribuda uma destinao pblica.
Atualmente, praticamente toda a doutrina unssona ao afirmar que o Cdigo Civil de
2002 regulou o tema da retrocesso em seu artigo 519, a saber: Se a coisa expropriada para
fins de necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, no tiver o destino para que
se desapropriou, ou no for utilizada em obras ou servios pblicos, caber ao expropriado
direito de preferncia, pelo preo atual da coisa. (CARVALHO FILHO 2009, DI PIETRO,
2009, MAZZA, 2009, MEIRELLES, 2009)
Questo interessante, conforme dito anteriormente acima a respeito da natureza
jurdica da retrocesso se esta possui natureza real ou pessoal. Explica Alexandre Mazza
(2011) que os defensores da corrente que trata a retrocesso ser de natureza real, permitiria ao
antigo proprietrio exercer o direito de seqela sobre o imvel, ou seja, de persegui-lo onde
quer que se encontre alm do fato de tal direito transmitir-se aos herdeiros, sucessores e
cessionrios. Porm tal posio minoritria, continua o autor, sendo que atualmente a
posio majoritria defende possuir a retrocesso direito de natureza pessoal, de o antigo
proprietrio adquirir o bem caso este no receba uma destinao pelo poder expropriante.
Hely Lopes Meirelles (2009) afirma a retrocesso ser uma obrigao pessoal de
devolver o bem ao expropriado (direito de preferncia) quando no se verificar o destino
previsto no decreto expropriatrio, caso o expropriante no observe tal disposio caber ao
expropriado pleitear perdas e danos28.
Em posio contraditria encontramos Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Celso Antnio
Bandeira de Mello (2009), que defendem a tese da retrocesso possuir natureza real, o que
permitiria o expropriado reivindicar o prprio bem expropriado. Aduz a autora que o Cdigo
Civil no poderia infringir um dispositivo constitucional (art. 5, XXIV), sendo que, caso o
bem no venha a receber uma destinao pblica, desaparece a justificativa para a alienao
forada. (DI PIETRO, 2009)
No obstante, vejamos o posicionamento do Superior Tribunal de Justia acerca de
tema to relevante:
RECURSO ESPECIAL - RETROCESSO - DESVIO DE FINALIDADE
PBLICA DE PARTE DO BEM DESAPROPRIADO - CONDENAO DO

28

Decreto-lei 3.365/41 Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados Fazenda Pblica, no podem
ser objeto de reivindicao, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriao. Qualquer ao,
julgada procedente, resolver-se- em perdas e danos.

20

21

MUNICPIO RECORRIDO AO PAGAMENTO DE PERDAS E DANOS MATRIA DE DIREITO - RECURSO ESPECIAL PROVIDO. Cuida-se de ao
ordinria de retrocesso, com pedido alternativo de indenizao por perdas e danos,
contra o Municpio de Maria da F-MG, ao fundamento de que parte da rea
expropriada no foi aplicada qualquer finalidade pblica. Acerca da polmica
existente na caracterizao da natureza jurdica da retrocesso, h trs correntes
principais existentes: a que entende que retrocesso uma obrigao pessoal de
devolver o bem ao expropriado; a que caracteriza a retrocesso como direito real,
direito reivindicao do imvel expropriado; e a que considera existente um direito
de natureza mista (pessoal e real), cabendo ao expropriado a ao de preempo ou
preferncia (de natureza real) ou, se preferir, perdas e danos. Na lio de Celso
Antnio Bandeira de Mello, harmnica com a jurisprudncia pacfica desta egrgia
Corte, "o pressuposto do instituto da retrocesso (seja concebida como mero direito
de preferncia, seja como direito real) s tem lugar quando o bem foi desapropriado
inutilmente". Dessa forma, no cabe a retrocesso se ao bem expropriado foi dada
outra utilidade pblica diversa da mencionada no ato expropriatrio. In casu, porm,
do exame acurado dos autos ficou demonstrado o desvio de finalidade de parcela do
bem expropriado, que restou em parte abandonado, foi destinado a pastagens e
plantao de hortas, sem restar caracterizada qualquer destinao pblica. Como
bem ressaltou o r. Juzo de primeiro grau, "pelo exame da prova coligada nos
presentes autos, entendo-se esta pelo laudo pericial e depoimentos testemunhais, vse que, de fato a rea remanescente do imvel desapropriado no foi utilizada pelo
Poder Pblico, ou seja, quela rea no fora dada destinao pblica, ainda que
diversa da que ensejou o processo expropriatrio". No mesmo diapaso, o d. Parquet
estadual concluiu que se caracteriza, "claramente, o desvio de finalidade na conduta
do Administrador Pblico que, alm de desapropriar rea infinitivamente maior do
que a efetivamente utilizada, ainda permitiu que particulares dela usufrussem,
prejudicando, evidncia, o direito dos autores". Este signatrio filia-se corrente
segundo a qual a retrocesso um direito real. Na espcie, contudo, determinar a
retrocesso da parte da propriedade no destinada finalidade pblica, nesta via
extraordinria, em que no se sabe seu atual estado, seria por demais temerrio.
Dessa forma, o municpio recorrido deve arcar com perdas e danos, a serem
calculados em liqidao por arbitramento. A hiptese vertente no trata de matria
puramente de fato. Em verdade, cuida-se de qualificao jurdica dos fatos, que se
no confunde com matria de fato. Recurso especial provido em parte, para
determinar a indenizao por perdas e danos da rea de 44.981 m2, que no foi
aplicada a qualquer finalidade pblica. Superior Tribunal de Justia; Processo:
REsp 570483 MG 2003/0074207-6; Relator(a): Ministro FRANCIULLI
NETTO; Julgamento: 08/03/2004; rgo Julgador: T2 - SEGUNDA TURMA;
Publicao: DJ 30.06.2004 p. 316; RSTJ vol. 191 p. 215.

2.1.8 Desvio de finalidade e tredestinao lcita

O desvio de finalidade na desapropriao recebe o nome de tredestinao que
conforme explica Carvalho Filho (2009, p. 841), significa destinao desconforme com o
plano inicialmente previsto. Ou seja, o Estado atuando de maneira ilcita, transfere a terceiro
o bem desapropriado, permitindo que algum se beneficie com esta transao, ignorando o
previsto no decreto expropriatrio. Ocorre um desvio de finalidade no exerccio do ato
administrativo, pois inexiste utilidade/necessidade pblica ou o interesse social, e uma
vontade de beneficiar terceiro determinado em detrimento do sacrifcio de outrem.

21

22

Bastante elucidativa a posio de Hely Lopes Meirelles (2009, p. 628) sobre a questo
da tresdestinao, pois segundo o autor o desvio de finalidade se consolida na necessidade
ou utilidade pblica do bem para fins administrativos ou no interesse social da propriedade
para ser explorada ou utilizada em prol da comunidade, o fundamento legitimador da
desapropriao. Continua ainda o autor defendendo a impossibilidade de haver expropriao
para beneficiar interesse privado de pessoa natural ou entidade particular onde no estejam
presentes os pressupostos da utilidade ou necessidade pblica e do interesse social.
Explica ainda que o desvio de finalidade possui expressa previso legal, que se
encontra no pargrafo nico, alnea e, do artigo 2 da lei n 4.717/6529, onde o desvio de
finalidade causa expressa de nulidade dos atos lesivos ao patrimnio pblico que so
combatidos via ao popular. (MEIRELLES, 2009) Aduz inclusive ilustre autor sobre a
possibilidade de ocorrncia do chamado desvio de finalidade lcito, mais conhecido como
tredestinao lcita:
O desvio de finalidade ocorre, na desapropriao, quando o bem expropriado para
um fim empregado noutro sem utilidade pblica ou interesse social. Da o chamarse, vulgarmente, a essa mudana de destinao, tredestinao (o correto seria
tresdestinao, no sentido de desvio de destinao), para indicar o mau emprego do
bem expropriado. Mas deve-se entender que a finalidade pblica sempre genrica
e, por isso, o bem desapropriado para um fim pblico pode ser usado em outro fim
pblico sem que ocorra o desvio de finalidade. Exemplificando: um terreno
desapropriado para escola pblica poder, legitimamente, ser utilizado para
construo de um pronto-socorro pblico sem que isto importe desvio de finalidade,
mas no poder ser alienado a uma organizao privada para nele edificar uma
escola ou um hospital particular, porque a estes faltaria finalidade pblica
justificadora do ato expropriatrio (MEIRELLES, 2009, p. 629)

Alis, no mesmo sentido j se posicionou o Superior Tribunal de Justia, uma vez que
conforme brilhantemente explicado acima por Hely Lopes Meirelles, a finalidade pblica
sempre genrica, sendo que esta de maneira alguma absoluta, devendo moldar-se aos
anseios da coletividade.
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAO POR
UTILIDADE PBLICA. AO DE RETROCESSO. DESTINAO DIVERSA
DO
IMVEL.
PRESERVAO
DA
FINALIDADE
PBLICA.
TREDESTINAO LCITA. 1. No h falar em retrocesso se ao bem expropriado
for dada destinao que atende ao interesse pblico, ainda que diversa da
inicialmente prevista no decreto expropriatrio. 2. A Primeira Turma desta Corte,
no julgamento do REsp 710.065/SP (Rel. Min. Jos Delgado, DJ de 6.6.2005),
firmou a orientao de que a afetao da rea poligonal da extinta "Vila Parisi" e
reas contguas (localizadas no Municpio de Cubato/SP) cuja destinao inicial
era a implantao de um parque ecolgico , para a instalao de um plo
Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as seguintes normas: e) o desvio de
finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou
implicitamente, na regra de competncia.

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industrial metal-mecnico, um terminal intermodal de cargas rodovirio, um centro

de pesquisas ambientais, um posto de abastecimento de combustveis, um centro
comercial com 32 mdulos de 32 metros cada, um estacionamento, e um
restaurante/lanchonete, atingiu, de qualquer modo, a finalidade pblica inerente s
desapropriaes. 3. Recurso especial desprovido. RECURSO ESPECIAL N
968.414 - SP (2007/0157034-6), RELATORA: MINISTRA DENISE ARRUDA,
RECORRENTE: PEDRO PEREIRA DE SOUSA E CNJUGE, ADVOGADO:
JOS EDGARD DA SILVA JUNIOR E OUTRO(S) RECORRIDO: MUNICPIO
DE CUBATO, ADVOGADO: FBIA MARGARIDO ALENCAR DALSSIO E
OUTRO(S).

2.1.9 Prazo de caducidade

Quando se trata de desapropriao verificamos a existncia de diversos prazos
prescricionais, a saber:
Na desapropriao por interesse social, prevista na lei n 4.132/62, seu artigo 3
estabelece que tal modalidade de desapropriao possui prazo de caducidade de dois anos30;
J na desapropriao para reforma agrria prevista na lei n 8.629, em seu artigo 16, o
prazo de caducidade31 de trs anos;
Na desapropriao urbanstica, prevista na lei n 10.257/01 o Municpio tem o prazo
de cinco anos32 para proceder ao aproveitamento do imvel, caso no se verifique o
cumprimento de tal prazo, cabe ao expropriado a retrocesso. (DI PIETRO, 2009)
Na desapropriao indireta predomina o entendimento de que o prazo prescricional
para a propositura da ao de indenizao por desapropriao indireta se d em quinze anos,
sendo este o mesmo prazo previsto para a usucapio extraordinria. (MAZZA, 2011)
Nos demais casos, a prescrio se d em cinco anos, conforme previsto expressamente
no artigo 10 do Decreto-lei n 3.365/41 (DI PIETRO, 2009)

2.1.10Imisso provisria na posse

Como normalmente a desapropriao uma manifestao da Supremacia do Interesse
Coletivo sobre o privado, muitas vezes se faz necessrio desde logo penetrar no imvel,
quando no muito a situao de urgncia seja to premente que o Poder Pblico no pode
aguardar todo o trmite da ao expropriatria. Nestes casos a legislao admite a figura da
30

Art. 3 O expropriante tem o prazo de 2 (dois) anos, a partir da decretao da desapropriao por interesse
social, para efetivar a aludida desapropriao e iniciar as providncias de aproveitamento do bem expropriado.
31
Art. 16. Efetuada a desapropriao, o rgo expropriante, dentro do prazo de 3 (trs) anos, contados da data
de registro do ttulo translativo de domnio, destinar a respectiva rea aos beneficirios da reforma agrria,
admitindo-se, para tanto, formas de explorao individual, condominial, cooperativa, associativa ou mista.
32
Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha cumprido a
obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao do imvel,
com pagamento em ttulos da dvida pblica.
4o O Municpio proceder ao adequado aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco anos, contado a
partir da sua incorporao ao patrimnio pblico.

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imisso provisria na posse, situao em que o Poder pblico imitido na posse antes mesmo
do trmino da ao expropriatria. Alm dele, encontramos expressa previso legal na lei
geral das desapropriaes, que prev a possibilidade de imisso provisria na posse em seu
artigo 1533. (CARVALHO FILHO, 2009)
Inclusive prev a lei geral de desapropriaes que poder ocorrer imisso provisria
na posse, independente de citao do ru, encontramos tal previso no artigo 15, pargrafo
134, sendo que no h que se falar em ilegalidade de tal dispositivo ou no recepo pela
nossa Constituio Federal, uma vez que o prprio STF editou smula neste sentido, a STF
Smula n 652 de 24/09/2003 que assim prev: No contraria a Constituio o art. 15, 1,
do Dl. 3.365/41 (Lei da Desapropriao por utilidade pblica). (MEIRELLES, 2009)

2.1.11Indenizao justa e prvia, juros moratrios e juros compensatrios

O pagamento da desapropriao deve se dar atravs de uma indenizao justa prvia e
em dinheiro, esta a regra nas desapropriaes, com exceo dos casos onde o pagamento
feito com ttulos da dvida (publica ou agrria). Assim necessrio determinar o conceito de
justa indenizao. Segundo Hely Lopes Meirelles (2009), indenizao justa aquela onde o
valor aferido corresponde ao valor real do bem expropriado, abrangendo tambm os danos
emergentes e lucros cessantes. Prvia porque deve ser paga antes da definitiva perda da
propriedade. (MAZZA, 2011)
Os juros compensatrios, segundo o autor, so devidos desde a efetiva ocupao do
imvel (imisso na posse), e calculados na base de 12% ao ano. J os juros moratrios
somente sero devidos se houver atraso no pagamento da condenao, por tal motivo esses
juros so cumulveis, uma vez que se destinam a indenizaes diferentes, sendo que os
compensatrios cobrem lucros cessantes pela ocupao do bem, j os juros moratrios
destinam-se a cobrir a renda do dinheiro no pago no tempo devido. (MEIRELLES, 2009)
Os juros moratrios so devidos na proporo de 6% ao ano, contados a partir de 1 de
janeiro do exerccio seguinte quele em que o pagamento deveria ter sido feito. (MAZZA,
2011)

CONCLUSO
Pretendeu-se com a presente pesquisa proporcionar uma exposio geral e resumida,

mas ao mesmo tempo objetiva e edificante sobre o instituto da desapropriao e suas

33

Art. 15. Se o expropriante alegar urgncia e depositar quantia arbitrada de conformidade com o art. 685 do
Cdigo de Processo Civil, o juiz mandar imiti-lo provisoriamente na posse dos bens;
34
1 A imisso provisria poder ser feita, independente da citao do ru, mediante o depsito:

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principais caractersticas presentes em nosso ordenamento jurdico atual. Visando obter tais
resultados, optou-se por uma descrio dos principais tpicos existentes no instituto, desde
sua definio, passando pelo nascimento do instituto em nosso ordenamento jurdico,
passando por sua competncia, as espcies de desapropriao, a possibilidade de imisso
provisria na posse, at mesmo o instituto da retrocesso. O resultado obtido com a pesquisa
satisfaz os requisitos mnimos que o tema abarca, devido tamanha extenso do instituto em
todos seus aspectos, constituindo em uma referncia ao leitor que procura uma rpida leitura
sobre o tema da desapropriao, e tambm constitui de base de estudos para o leitor de prcra
aprofundar suas pesquisas em tema to fascinante.

REFERNCIAS

ARAJO, Edmir Netto de - Curso de Direito Administrativo / Edmir Netto de Arajo. - 5.

ed. - So Paulo: Saraiva, 2010.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio Curso de Direito Administrativo / Celso
Antnio Bandeira de Mello 26 ed. So Paulo: Malheiros, 2009.
CARVALHO FILHO, Jos Dos Santos - Manual de Direito Administrativo / Jos dos
Santos Carvalho Filho. - 22. ed. - Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella - Direito Administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
- 22. ed. - So Paulo: Atlas, 2009.
DA SILVA, Edson Jacinto Desapropriao no Direito Positivo Teoria Legislao
Jurisprudncia / Edson Jacinto da Silva Editora de Direito, 1998.

GASPARINI, Diogenes - Direito Administrativo / Digenes Gasparini. - 16 ed. Atualizada

por Fabrcio Motta - So Paulo: Saraiva, 2011.
JUSTEN FILHO, Maral - Curso de Direito Administrativo / Maral Justen Filho. - 4. ed.
rev. e atual. - So Paulo : Saraiva, 2009.
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo / Alexandre Mazza. - So Paulo:
Saraiva, 2011.
MEIRELLES, Hely Lopes - Direito Administrativo Brasileiro / Hely Lopes Meirelles. - 35.
ed. - So Paulo: Malheiros, 2009.

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