Tese Doutoramento Fernanda Hernandez Versao Integral

FERNANDA GUIMARES HERNANDEZ
COMPENSAO FINANCEIRA PELA

EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS
REGRA MATRIZ DE INCIDNCIA
TESE PARA OBTENO DO GRAU DE DOUTOR EM DIREITO ECONMICO E

FINANCEIRO
ORIENTADOR: PROFESSOR PAULO DE BARROS CARVALHO
UNIVERSIDADE DE SO PAULO - USP

FACULDADE DE DIREITO
SO PAULO
2010
Fernanda Guimares Hernandez
Compensao Financeira pela Explorao de

Recursos Minerais
Regra Matriz de Incidncia
DOUTORADO EM DIREITO ECONMICO FINANCEIRO
Tese apresentada para a obteno do ttulo de

Doutor em Direito Econmico e Financeiro
pela Universidade de So Paulo, sob a
orientao do Prof. Paulo de Barros Carvalho.
UNIVERSIDADE DE SO PAULO - USP

FACULDADE DE DIREITO
SO PAULO
2010
Banca examinadora:
_________________________________________
_________________________________________
_________________________________________
_________________________________________
_________________________________________
Aos meus filhos,

Ruy e Luiz Felipe Hernandez Guerra de Andrade.
AGRADECIMENTOS
Os agradecimentos apresentados dirigem-se s pessoas que contriburam de maneira

relevante para a elaborao desta tese.
Ao Professor Paulo de Barros Carvalho, por me ter distinguido entre os diversos alunos
que buscam sua orientao e por todo o conhecimento que me trasmitiu, o qual permitiu
meu aprimoramento cientfico.
Ao Professor Tcio Lacerda Gama, por sua dedicao minha pessoa e pelos
ensinamentos que me passou.
A todos e a cada um dos integrantes da Advocacia Fernanda Hernandez, em especial, Luiz
Jos Guimares Falco, Maria Fernanda Magalhes Palma Lima, Renata Pagy Bonilha e
Karina Gis Gadelha Aguiar, bem como ao Ministro Aldir Guimares Passarinho, pelo
estmulo, pela colaborao e tambm pelo esforo desenvolvido para suprir minhas
ausncias, imprescindveis para a busca do doutoramento.
minha estagiria Mnica Pierce Cseke, pela dedicao, entusiasmo, ajuda nas pesquisas
e providncias necessrias a este estudo.
A Gustavo Valverde, Ives Gandra da Silva Martins, Ftima Fernandes Rodrigues de Souza
e Cludia Morato Pavan, pelo estmulo.
Aos meus filhos, Ruy e Luiz Felipe Hernandez Guerra de Andrade, por sua compreenso.
queles que promoveram a reviso e tradues do texto.
RESUMO
Os recursos minerais so considerados bens pblicos dominicais por serem estes os nicos
passveis de explorao econmica para gerao de receitas pelo Estado, em razo de no
estarem afetados a uma destinao especfica do Estado e, tampouco, poderem ser
livremente utilizados pela coletividade. A Constituio Federal autoriza a concesso da
lavra dos recursos minerais, incidindo sobre o faturamento lquido advindo da explorao
destes bens a denominada Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
(CFEM), receita originria patrimonial da Unio, cujo regime jurdico encontra-se
delimitado pela Constituio Federal, nos seus artigos 5o, II; 20, IX, e 1o; 176; 37; 155,
X, b e 225, 2o. A competncia para legislar sobre a CFEM privativa da Unio
Federal. Tem-se como inconstitucionais, em consequncia, leis de Estados e do Distrito
Federal que disponham sobre a CFEM, por no se inclurem nos casos de exerccio da
competncia concorrente. do DNPM a competncia para fiscalizao e arrecadao da
CFEM e da Procuradoria Federal junto autarquia, a inscrio do dbito em dvida ativa
e o ajuizamento da competente execuo. So dedutveis, para efeito de apurao da base
de clculo da CFEM, todas as despesas pagas ou incorridas pelo minerador, relativas ao
transporte e ao seguro, desde a extrao da substncia mineral at a entrega do produto
mineral comercializado, bem como o valor integral do ICMS destacado nas notas fiscais
(incidido), e no apenas do montante recolhido ao Estado (apurado e pago); e o IOF,
devido em razo das vendas da mencionada substncia mineral como ativo financeiro. No
caso de mora no pagamento da CFEM so devidos os juros, na forma estabelecida no
artigo 406 do Cdigo Civil, no perodo em que inexistente lei especfica acerca do assunto.
Entre julho de 2000 e janeiro de 2001, os juros so aqueles fixados em lei especial a
respeito do tema: a Lei n 9.993/00. E, no pertinente a fatos geradores ocorridos aps o
incio da vigncia e eficcia da Lei n 11.941/09, deve ser observada a legislao aplicvel
aos tributos federais, qual seja, a Lei n 9.430/96, que determina a incidncia da taxa
SELIC, acrescido o percentual de 1% no ms do efetivo recolhimento. Tem-se como
legtima a inscrio do devedor de CFEM no CADIN, contanto que este cadastro seja visto
como veculo meramente informativo e no constitua sano poltica a compelir o
particular ao pagamento de importncias, no podendo caracterizar-se como modo indireto
de cobrana, margem do devido processo legal. O prazo de decadncia para que o DNPM
constitua crditos de CFEM de cinco anos. Em que pese a CFEM constituir obrigao
pecuniria de natureza no tributria, sua cobrana obedecer ao rito estabelecido na Lei n
6.830/80, por se tratar de receita financeira de autarquia federal DNPM.
Palavras chave: CFEM. Compensao Financeira. Recurso Mineral. Receita Originria.

Obrigao pecuniria. Artigo 20, 1, CF.
ABSTRACT
Mineral resources are considered to be assets belonging to the public domain, once they
are the only ones that may be economically exploited by the State to obtain revenues, since
they are not affected by a specific destination given by the State, nor may they be freely
used by society. The Federal Constitution allows the granting of mining permits, exacting
the so-called Financial Compensation for the Exploitation of Mineral Resources (CFEM,
local acronym) which is levied over the net revenues obtained from the exploitation of
these assets. This income is paid into the coffers of the Federal Union, the legal regime
whereof has been delimited by the Federal Constitution (articles 5, II, 20, IX, and 1, 176,
37, 155, X, b and 225, 2). The competence to enact laws regarding the CFEM
pecuniary obligation befalls exclusively upon the Federal Union. As result, any laws
enacted by the individual States, by the Federal District and the Districts regarding said
CFEM are construed to be unconstitutional, since they cannot be handled by competing
supplementary competence. The DNPM has the necessary competence to inspect and
collect the CFEM pecuniary obligation, while the Attorney Generals Office, responsible
for controlling said quasi-government company, must post the debt into the active debts
roster, as well as bringing suit the appropriate lawsuit to collect it. In order to compute the
CFEM, all expenses paid or incurred into by the mining concern pertaining to
transportation and freight, from the extraction to the delivery of the product, are deductible
from the basis of calculation of the CFEM. This deduction also includes the full amount of
the ICMS which is highlighted on the invoices and not of the amount determined and paid
to the individual State. There is also the IOF tax which falls due as result of the sale of gold
since they are considered to be financial assets. In case of arrears in the payment of the
CFEM, arrears interest is charged pursuant to article 406 of the Civil Code, covering the
period when no specific laws governing the matter were in effect. Between July, 2000 and
January, 2001, interest rates were established by special law governing the matter (Law
9.993/00). And, as regards the tax triggering events that took place after the enactment and
the effectiveness of Law 11.941/09, the legislation applying to federal taxes became the
supervening law (Law 9.430/96) which determines the usage of the SELIC rate, accreted
of a percentage of 1% per month, dunned until the date of its effective payment. The
enrollment of the CFEM debtor in the CADIN roster is considered to be legitimate,
provided this roster is used for informative purposes only and provided it is not used as a
political sanction to compel the company to pay. The CFEM may not be characterized as a
kind of indirect dunning of the contribution which falls out of due process. The timeframe
of prescription for the DNPM to include the CFEM in the debtors roster is of five years.
Since said CFEM is a pecuniary obligation that does not have the characteristics of a tax,
its exaction is to comply with the rite set forth in Law 6.830/80 since it constitutes
financial revenues of a quasi-government owned company (DNPM).
Key words: Royalty. Mineral Resources. Constitution of the Federative Republic of Brazil
1988, article 20, 1. Pecuniary obligation.
RSUM
Les ressources minires sont considres des biens publics domaniaux du fait que ces
dernires sont les seules passibles dexploitation conomique pour la gnration de recettes
par lEtat, en raison de ne pas tre affectes une destination spcifique de lEtat, ne
pouvant non plus tre librement utilises par la collectivit. La Constitution Fdrale
autorise la concession de lexploitation des ressources minires, ce qui aura des
impositions sur le chiffre daffaires net provenant de lexploitation de ces biens, la CFEM
Compensation Financire par lExploitation de Ressources Minires, recette originaire
patrimoniale de lUnion, dont le rgime juridique est fix par la Constitution Fdrale,
dans ses articles 5me, II; 20, IX, et 1er; 176; 37; 155, X, b et 225, 2me. La
comptence de la lgislation sur la CFEM est du ressort de lUnion Fdrale. Par
consquent, il sont considres en tant qu inconstitutionnelles, des lois des Etats, du
District Fdral et des Municipalits disposant sur la CFEM, du fait de ne pas appartenir
aux cas dexercice de la comptence concurrente ni supplmentaire. Il revient au DNPM la
comptence de la fiscalisation et le prlvement de la CFEM et, lIntendance Fdrale
auprs de lautarcie, linscription du dbit en crance et de mettre en jugement lexcution
comptente. Il sont dductibles, dans le cadre de la vrification de la base de calcul de la
CFEM, tous les frais pays ou encourus par le minier, concernant le transport et
lassurance, depuis lextraction de la substance minrale jusqu la livraison du produit
minral commercialis, ainsi que la valeur intgrale de lICMS mise en relief dans les
factures (encouru), et non seulement du montant prlev par lEtat (vrifi et pay); et
lIOF, d en raison des ventes de lor en tant quactif financier. En cas de retard dans le
rglement de la CFEM, des intrts sont dus, sous la forme tablie larticle 406 du Code
Civil, dans la priode o il ny a pas de loi spcifique autour du sujet. Entre juillet 2000 et
janvier 2001, les intrts sont ceux fixes dans une loi spciale concernant le thme: la Loi
n 9.993/00. Et, en ce qui concerne des faits gnrateurs survenus aprs le dbut de rentre
en vigueur et defficacit de la Loi n 11.941/09, la lgislation applicable aux impts
fdraux doit tre observe, cest--dire, la Loi n 9.430/96, laquelle dtermine la
considration du taux SELIC, accru du pourcentage de 1% au mois du prlvement
effectif. Il est tenue en tant que lgitime linscription du dbiteur de CFEM au CADIN,
pourvu que ce cadastre soit considr en tant que vhicule simplement informatif et non
pas une sanction politique contraindre lentreprise au rglement dimportances, ne
pouvant pas galement se caractriser en tant que moyen indirect de recouvrement,
marge du dit procs lgal. Le dlai de dcadence pour que le DNPM devienne des crdits
de CFEM est de cinq ans. En dpit du fait que la CFEM constitue une obligation
pcuniaire de nature non imposable, son recouvrement obira au rite tabli la Loi n
6.830/80, car il sagit de recette financire dautarcie fdrale DNPM.
Mots pricipaux: CFEM. Compensation Financire par lExploitation de Ressources

Minires. Obligation Pcuniaire. Constituion Fdrale du Brsil, article 20, 1er.
Ressources Minires.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AC Apelao Cvel
ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade
AG Agravo de Instrumento no Superior Tribunal de Justia
AgRg Agravo Regimental
AI Agravo de Instrumento no Supremo Tribunal Federal
AMS Apelao em Mandado de Segurana
Art. Artigo (s)
C/C Combinado com
Caput Cabea do dispositivo legal
CC Cdigo Civil
CF Constituio Federal.
CFEM Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais.
CIDE Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CST - Coordenador do Sistema de Tributao do Ministrio da Fazenda
CTN Cdigo Tributrio Nacional
Des. Fed. Desembargador Federal
DJ Dirio da Justia
DJe Dirio da Justia Eletrnico
DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral.
DOU Dirio Oficial da Unio
GRU Guia de Recolhimento da Unio
HC Habeas Corpus
ICMS Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios
IN Instruo Normativa
IOF Imposto sobre Operaes Financeiras
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
LC Lei Complementar
Manual da CFEM Portaria 458, DOU de 28/11/2007
Manual tcnico de oramento federal Portaria no. 29, DOU de 27/06/2007, Ministrio do
Planejamento
MC Medida Cautelar
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
Min.- Ministro
MS Mandado de Segurana
N/T No Tributado
NFLDP Notificao Fiscal de Lanamento de Dbito e Pagamento
OS Ordem de Servio
PA - Par
Par. Pargrafo
PIS Programa de Integrao Social
PL Projeto de Lei
PN - Parecer Normativo
RAL Relatrio Anual de Lavra
RE Recurso Extraordinrio
Rel. - Relator
REO Remessa ex offico
REsp ou RESP Recurso Especial
RIPI Regulamento do IPI Decreto n 4454/02
RMS Recurso em Mandado de Segurana
SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial.
SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
SESC Servio Social do Comrcio
SOF Secretria de Oramento Federal, integrante do Ministrio do Planejamento.
SPU Secretria do Patrimnio da Unio.
STF Supremo Tribunal Federal
STJ- Superior Tribunal de Justia
TCU Tribunal de Contas da Unio
TIPI Tabela de Incidncia do IPI
TRF Tribunal Regional Federal
SUMRIO
INTRODUO......................................................................................................... 14
CAPTULO 1 RECURSOS MINERAIS COMO BENS PBLICOS
DOMINICAIS ........................................................................................................... 16
CAPTULO 2 ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO O PONTO
DE VISTA JURDICO ........................................................................................... 23
2.1 Definio do conceito de atividade financeira, direito financeiro e cincia das
finanas .......................................................................................................................... 23
2.2 Receita pblica......................................................................................................... 25
2.3 Classificao jurdica dos tipos de receita do Estado ............................................. 28
2.4 Receitas pblicas. Classificao conforme critrios da Lei n 4.320/64................. 32
2.5 Classificao oramentria por natureza de receita .............................................. 35
2.6 Classificao das naturezas das receitas, vlida para esfera federal, conforme
anexo Portaria SOF n 9/2001, atualizada e adotada no Manual Tcnico
Oramentrio de 2009 (Portaria SOF n 29/2007) ....................................................... 38
2.7 Deciso do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurana n
24.312-1/DF ................................................................................................................... 42
2.8 Concluso................................................................................................................. 44
CAPTULO 3 ATOS NORMATIVOS PRIMRIOS RELEVANTES

QUE DISPEM SOBRE A COMPENSAO FINANCEIRA PELA
EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS CFEM ............................. 46
3.1 Normas sobre destinao da CFEM aos Estados, DF e Municpios ...................... 49
3.2 Concluso................................................................................................................. 50
CAPTULO 4 SOBRE A NATUREZA JURDICA DA CFEM................. 51

4.1 Definio de natureza e regime jurdicos................................................................ 51
4.2 Elementos para definio da natureza jurdica da CFEM e do regime jurdico a
ela aplicvel.................................................................................................................... 52
4.2.1 Inexistncia de natureza indenizatria civil. ............................................................ 53
4.3 As espcies tributrias e o carter no exaustivo da definio contida no art. 3 do
CTN................................................................................................................................ 58
4.3.1 Emprstimo compulsrio. ....................................................................................... 60

4.3.2 Contribuio de melhoria........................................................................................ 61
4.3.3 Contribuies sociais - de seguridade social, outras de seguridade social e gerais. .. 62
4.3.4 Contribuio de interesse de categorias econmicas ou profissionais. ..................... 63
4.3.5 Contribuio de interveno do domnio econmico - CIDE.................................. .64
4.3.6 Imposto .................................................................................................................. 68
4.3.7 Taxas...................................................................................................................... 72
4.4 Preo pblico ........................................................................................................... 78
4.5 Receita originria decorrente de participao no resultado da explorao do
patrimnio da Unio (recursos minerais)..................................................................... 82
4.6 Concluso................................................................................................................. 85
CAPTULO 5 CONSTRUO DA REGRA MATRIZ DE INCIDNCIA

DA CFEM NO BRASIL ......................................................................................... 88
CAPTULO 6 HIPTESE DA NORMA JURDICA DE INCIDNCIA
DA CFEM ................................................................................................................... 92
6.1 Critrio material ..................................................................................................... 92
6.1.1 Semntica de resultado ........................................................................................... 93
6.1.2 Semntica de recurso e de produto mineral ............................................................. 99
6.1.3 Ilegalidade da regra secundria que equipara o consumo, utilizao, transformao ou
a remessa da substncia mineral venda........................................................................ 102
6.1.4 Impossibilidade de cobrana da CFEM adotando-se como materialidade a venda
de produtos industrializados e como base de clculo o faturamento lquido dela
proveniente.................................................................................................................... 111
6.2 Critrio espacial..................................................................................................... 120
6.3 Critrio temporal................................................................................................... 121
CAPTULO 7 CONSEQUENTE DA NORMA JURDICA DE

INCIDNCIA DA CFEM .................................................................................... 124
7.1 Critrio pessoal ...................................................................................................... 125
7.1.1 Sujeito ativo.......................................................................................................... 125
7.1.1.1 Competncia legislativa constitucional............................................................... 128
7.1.1.2 Normas do DNPM para cooperao dos entes pblicos na fiscalizao da

arrecadao da CFEM e incompetncia dos Estados e Municpios para a prtica de atos
individuais de cobrana ................................................................................................. 134
7.1.1.3 Leis de Estados e Municpios............................................................................. 138
7.1.1.4 Medidas judiciais referentes legitimidade ativa de Estados e Municpios......... 143
7.1.2 Sujeito passivo...................................................................................................... 148
7.2 Critrio quantitativo.............................................................................................. 149
7.2.1 Alquota................................................................................................................ 149
7.2.2 Base de clculo ..................................................................................................... 151
7.2.2.1 Interpretao conforme, para se evitar a declarao de inconstitucionalidade do art.
2 da Lei 8001/90 .......................................................................................................... 152
7.2.2.2 Deduo das despesas de transporte e de seguro................................................. 154
7.2.2.3 Recurso especial n 756.530 - DF....................................................................... 160
7.2.2.4 Teleologia da norma de excluso das despesas realizadas com a explorao dos
recursos minerais........................................................................................................... 162
7.2.2.5 Repasse das despesas aos adquirentes da substncia mineral .............................. 163
7.2.2.6. Apurao centralizada do PIS e da COFINS ..................................................... 164
7.2.2.7. Deduo do ICMS ............................................................................................ 166
7.2.2.8 Deduo de IOF Ouro, quando ativo financeiro............................................... 168
7.2.2.9 Correo monetria. Ausncia de previso legal................................................. 169
7.2.2.10 Normas que veiculam sanes: juros, multa e outras fixadas na IN 8/00........... 174
7.2.2.10.1 Juros ............................................................................................................. 176
7.2.2.10.2. Multa ........................................................................................................... 180
7.2.2.10.3 IN 08/00 - DNPM ......................................................................................... 182
7.2.2.10.4 Possibilidade de inscrio do devedor da CFEM no CADIN ......................... 187
7.2.2.11 Variaes cambiais decorrentes das vendas para o exterior .............................. 192
7.2.2.12 Arbitramento.................................................................................................... 194
7.2.2.12.1 Provas ........................................................................................................... 202
7.2.2.12.1.1 Provas diretas e indiretas ............................................................................ 204
CAPTULO 8 DECADNCIA E LANAMENTO ..................................... 206

8.1 Decadncia. Mudana de fundamentao do entendimento do DNPM .............. 214
8.2 Concluso............................................................................................................... 217
CAPTULO 9 O DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO

PARA DISCUSSO ACERCA DO LANAMENTO DA CFEM .......... 218
9.1 Dos princpios do processo administrativo ........................................................... 220
9.2 O rito do Processo Administrativo Federal Parmetros da Lei 9784/99 .......... 230
9.2.1 Da instaurao do processo administrativo............................................................ 230
9.2.2 Da instruo do processo administrativo ............................................................... 232
9.2.3 Da deciso no processo administrativo.................................................................. 234
9.2.4 Da recorribilidade das decises............................................................................. 236
9.3 O Manual da CFEM e seu cotejo com a Lei n 9.784/99. Ilegalidades................. 239
9.3.1 Ausncia de indicao, no ato inaugural do processo administrativo, dos dispositivos
legais infringidos ........................................................................................................... 241
9.3.2 Ausncia de motivao das decises proferidas pela Autarquia............................. 243
9.3.3 Pedido de produo de provas indeferido ou no analisado ................................... 246
9.3.4 Recurso hierrquico .............................................................................................. 249
CAPTULO 10 APLICABILIDADE DA LEI N 6830/80 (LEF)

DISCUSSO JUDICIAL REFERENTE CFEM, EM RAZO DE A
DVIDA
ATIVA
DA
FAZENDA
PBLICA
TAMBM
COMPREENDER RECEITAS NO TRIBUTRIAS............................... 252
CAPTULO 11 PROJETOS DE LEI EM TRAMITAO PERANTE O
CONGRESSO NACIONAL ................................................................................ 256
CONCLUSO ......................................................................................................... 262
GLOSSRIO ........................................................................................................... 287
JURISPRUDNCIA E LEGISLAO EXAMINADAS........................... 303
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................... 327
14
INTRODUO
Esta tese, desenvolvida para a obteno do grau de doutor em Direito

Econmico e Financeiro, versa sobre Contribuio Financeira pela Explorao de Recursos
Minerais - CFEM, no ordenamento jurdico brasileiro.
O tema selecionado justifica-se pela ausncia de obra que o desenvolva com
profundidade, apesar de a mencionada CFEM encontrar-se prevista h 21 (vinte e um)
anos, na Constituio de 1988.
Sua importncia decorre das numerosas dificuldades prticas vividas pelas
empresas concessionrias do direito de lavra dos recursos minerais e da diversidade de
interpretaes atribudas s normas primrias e secundrias emitidas a respeito da matria.
As principais questes tratadas versam sobre: os recursos minerais como
bens pblicos dominicais (Captulo 1); a atividade financeira do Estado sob o ponto de
vista jurdico (Captulo 2); os atos normativos primrios relevantes que dispem sobre a
Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais CFEM (Captulo 3); a
natureza jurdica da CFEM (Captulo 4); a construo da regra matriz de incidncia da
CFEM no Brasil (Captulo 5) e a anlise da hiptese e do consequente desta (Captulos 6 e
7); decadncia e lanamento (Captulo 8); o devido processo legal administrativo para
discusso acerca do lanamento da CFEM (Captulo 9); a aplicabilidade da Lei n 6.830/80
(LEF) discusso judicial referente CFEM, em razo de a dvida ativa da Fazenda
Pblica tambm compreender receitas no tributrias (Captulo 10); os projetos de lei em
tramitao a respeito do tema perante o Congresso Nacional (Captulo 11) e, por fim, as
concluses.
Destaca-se que esta tese, quanto natureza jurdica da CFEM afirma no se
tratar ela de um tributo, nem de uma obrigao de indenizar, tampouco de preo pblico,
mas sim de uma receita pblica corrente, ordinria, originria, patrimonial da Unio
Federal e de transferncia para Estados, Distrito Federal e Municpios.
Foi de grande valia a metodologia preconizada pelo Professor Paulo de
Barros Carvalho pois, neste estudo, demonstrou-se que a regra matriz de incidncia pode
ser adotada para a anlise no apenas de normas tributrias, mas tambm para a
construo de norma jurdica que prescreva obrigao pecuniria de outra natureza. Com o
recurso da mencionada regra matriz de incidncia foram abordadas questes relativas
15
hiptese, ao momento e ao local do surgimento do dever de pagamento da CFEM, bem

como aos envolvidos na relao obrigacional, alquota e base de clculo da referida
prestao.
A farta normatividade secundria, produzida pelo Poder Executivo e, em
especial, pelo DNPM, originou mltiplos conflitos de interesses tambm examinados
nesta tese - entre aqueles que devem pagar e os que tm o direito de receber os valores
oriundos do adimplemento da citada obrigao.
Ao final de cada um dos Captulos, foram apresentadas concluses parciais,
que, reunidas, deram forma a uma sntese de idias sobre o objeto da presente pesquisa
jurdica, inclusive sobre serem as normas vlidas ou no e, assim, aptas ou no a integrar o
sistema brasileiro de direito posto.
16
CAPTULO 1
RECURSOS
MINERAIS
COMO
BENS
PBLICOS
DOMINICAIS
Os bens pblicos so definidos como de propriedade das pessoas jurdicas

de direito pblico interno. Todos os demais so particulares, independentemente de quem
tenha a titularidade. Classificam-se os bens pblicos como de uso comum do povo, de uso
especial e dominicais1.
Os bens de uso comum, os rios, os mares, as estradas, as ruas e as praas,
exemplificativamente2, so destinados pela prpria natureza deles ou por lei, ao uso
coletivo.
Os de uso especial, tambm chamados bens patrimoniais disponveis, so
aqueles afetados a servio ou estabelecimento pblico3, ou seja, destinam-se especialmente
execuo dos servios pblicos, razo pela qual so considerados instrumentos destes.
Constituem o aparelhamento administrativo, com finalidade pblica permanente4. Dentre
eles, encontram-se os edifcios ou terrenos que se destinam aos servios ou a
estabelecimentos da Administrao federal, estadual ou municipal, bem como das
autarquias.
Os bens dominicais, tambm denominados bens patrimoniais do Estado,
pertencem ao ente pblico na qualidade de proprietrio, como objeto de direito pessoal ou
real. Podem ser utilizados para qualquer escopo dentro da finalidade pblica. Comportam
em si funo patrimonial ou financeira, o que lhes permite assegurar rendas ao Estado, em
1
Art. 98 e 99 CC, verbis:

Art. 98. So pblicos os bens do domnio nacional, pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico
interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Art. 99. So bens pblicos:
I Os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;
II Os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servios ou estabelecimento da
administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III Os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de
direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Pargrafo nico. No dispondo a Lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens pertencentes s pessoas
jurdicas de direito pblico a que se tenha dado estrutura de direito privado.
2
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 527.
Todos os locais abertos utilizao pblica adquirem esse carter de comunidade, de uso coletivo, de
fruio prpria do povo.
3
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. So Paulo: Malheiros,
2009, p. 904.
4
MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 527.
17
oposio aos demais bens pblicos cuja afetao vinculada destinao de carter geral.
Assim sendo, so os nicos passveis de explorao com a finalidade de gerao de lucros
e rendas Administrao5, mediante arrecadao de receitas originrias.
Os recursos minerais so definidos como bens da Unio, pela Constituio
Federal de 19886, o que atribui a este ente federativo direito de propriedade sobre aqueles.
Esse fato deve-se principalmente necessidade de que o domnio da Unio
seja exercido para satisfazer as necessidades da coletividade, o que significa dizer que o
aproveitamento dos bens minerais precisa ser controlado, para a proteo do prprio bem,
na medida em que deve ser evitada sua destruio ou desperdcio e assegurada sua mxima
utilizao, sempre em ateno ao fim especfico de utilidade pblica.
Politicamente, a insero dos recursos minerais no rol daqueles bens de
propriedade da Unio traduz-se em exerccio da soberania nacional, haja vista a
importncia estratgica de tais insumos para o desenvolvimento do Pas7.
A Lei Maior estatui regime jurdico a ser obedecido explorao do recurso
mineral. Inicialmente, estabelece que a pesquisa e a lavra de recursos minerais dependem
de prvia autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional e devem ser realizadas
por brasileiros ou empresas constitudas de acordo com a legislao nacional, com sede e
administrao no Brasil, nos termos da legislao ptria, a qual fixar regras especficas
aplicveis hiptese de as mencionadas atividades serem implementadas em faixa de
fronteira ou terras indgenas (art. 176, 1, CF) 8. Veda a cesso dos direitos de lavra ou de
pesquisa sem prvia autorizao do poder concedente (art. 176, 3, CF) 9. Os ttulos de
pesquisa e de lavra tm carter negocial e contedo de natureza econmico-financeira10.
5
CRETELLA JUNIOR, Jos. Dos bens pblicos na Constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais,
v. 79, n. 653, 1990, p. 17.
6
Art. 20. So bens da Unio:
(...) IX os recursos minerais, inclusive os do subsolo.
7
HERRMANN, Hildebrando; BONGIOVANNI, Luiz Antnio. O novo texto constitucional e a minerao
brasileira. In: GUERREIRO, Gabriel. Constituinte: A nova poltica mineral. Braslia: CNPq, 1988, p. 84
(Coleo Recursos Minerais: Estudos e Documentos).
8
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica
constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem
Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.
1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais que se refere o caput deste
artigo somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por
brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, na
forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa
de fronteira ou terras indgenas.
9
3 A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e as autorizaes e concesses previstas
neste artigo no podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do poder
concedente.
10
STF, AgRg no RE 140.254, Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 06/06/1997.
18
A Lei Maior determina, ademais, ser da Unio a propriedade dos recursos

minerais e das jazidas; ser do concessionrio a propriedade do produto da lavra e ser do
proprietrio do solo o domnio deste, alm de estar assegurada ao ltimo, participao nos
resultados da lavra, na forma e no valor fixados por lei (art. 176, caput, e 2) 11.
Observa-se a separao jurdica entre as propriedades do solo, das jazidas e
demais recursos minerais localizados no imvel, alm daquela pertinente ao produto da
lavra. A Carta Magna confere Unio a titularidade da referida propriedade mineral, para
o efeito de sua explorao econmica, que se submete ao regime de dominialidade pblica.
Os bens que a integram so classificados como pblicos dominicais, podendo a
Administrao deles dispor conforme convenincia e oportunidade 12.
A jazida bem dominical da Unio consiste em matria mineral ou fssil,
em estado slido lquido ou gasoso, acumulada em determinado local, no solo ou no
subsolo, cujo valor econmico justifique explorao. Trata-se de bem imvel, distinto do
solo13. A mina, por sua vez, o conjunto de escavaes que permite a explorao da jazida
para extrao dos recursos minerais nela existentes.
Realizada a lavra que, na forma do Cdigo de Minerao, compe-se pelas
operaes necessrias extrao de substncias minerais teis da jazida, at o
beneficiamento destas, obtm-se a produo efetiva da mina, referente substncia mineral
11
2 assegurado participao ao proprietrio do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que
dispuser a lei.
12
STF, AgRg no RE n 140254, 1 Turma, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ de 06/06/1997, do qual se
transcreve:
O sistema de direito constitucional positivo vigente no Brasil fiel tradio republicana iniciada com a
CF/1934 instituiu verdadeira separao jurdica entre a propriedade do solo e a propriedade mineral (que
incide sobre as jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais existentes no imvel) e atribuiu, Unio
Federal, a titularidade da propriedade mineral, para o especfico efeito de explorao econmica e/ou de
aproveitamento industrial.
A propriedade mineral submete-se ao regime de dominialidade pblica. Os bens que a compem qualificamse como bens pblicos dominiais, achando-se constitucionalmente integrados ao patrimnio da Unio
Federal.
O sistema minerrio vigente no Brasil atribui concesso de lavra que constitui verdadeira res in
commercio, carter negocial e contedo de natureza econmico-financeira.
O impedimento causado pelo Poder Pblico na explorao empresarial das jazidas legitimamente concedidas
gera o dever estatal de indenizar o minerador que detm, por efeito de regular delegao presidencial, o
direito de industrializar e de aproveitar o produto resultante da extrao mineral.
Objeto de indenizao h de ser o ttulo de concesso de lavra, enquanto bem jurdico suscetvel de
apreciao econmica e no a jazida em si mesma considerada, pois esta, enquanto tal, encontra-se
incorporada ao domnio patrimonial da Unio Federal.
13
CRETELLA, Jnior Jos. Comentrios Constituio Brasileira de 1998. Rio de Janeiro: Forense, v.
VIII, 1993, p. 4139-4140.
19
extrada e utilizada, que classificada como bem mvel, de titularidade da concessionria

do direito de lavra, conforme estatudo pela Constituio (artigo 176, caput).
Entende-se, portanto, que os recursos minerais esto sujeitos
dominialidade pblica e so da propriedade da Unio, que detm a competncia de, nos
termos da lei, exclusivamente, outorgar a terceiros a possibilidade de explor-los
economicamente, mediante autorizao ou concesso, no interesse nacional.
O aproveitamento econmico dos recursos minerais gera para a Unio14
receita pblica originria, patrimonial sob a forma de compensao financeira (art. 20,
1, CF).
TORRES15 assevera, neste sentido, que apenas os bens pblicos dominicais
so passveis de explorao econmica e, consequentemente, so os nicos capazes de
ensejar ao Estado ingressos patrimoniais receita originria sob a forma de preo
pblico ou compensao financeira16.
Para CRETELLA JUNIOR, os recursos minerais, situados na superfcie ou
no subsolo, so bens pblicos dominicais da Unio. Por isto, cabe ao Poder Legislativo
central legislar sobre as riquezas do subsolo, minas e jazidas. Para ele, esta competncia
exclui a dos Estados para dispor supletivamente sobre o tema17.
O mencionado doutrinador sustenta que o regramento pertinente s jazidas,
s minas e aos recursos minerais de competncia exclusiva da Unio conforme
determina o art. 22, XII, CF , em razo de serem aqueles bens dominicais de titularidade
desta pessoa poltica. Consequentemente, a ordem constitucional vigente inadmite o
exerccio das competncias Estadual, Distrital ou Municipal neste mbito.
MORAES18 pronuncia-se no mesmo sentido de que a propriedade mineral
deve seguir regime de dominialidade pblica, tendo em vista que os bens que a compem
classificam-se como pblicos dominiais e encontram-se integrados ao patrimnio da Unio
Federal na forma da Constituio.
14
E demais beneficirios da CFEM, fixados na CF e em lei federal.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 16. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p.
188.
16
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 729, no
mesmo sentido, afirma que (...) os bens dominicais so aqueles explorados economicamente para a obteno
de resultados econmicos, desvinculados do desempenho de funo governativa ou da prestao de
servios.
17
CRETELLA JUNIOR, Jos. Comentrios Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Forense, v. III, 1991, p.
1211/1253.
18
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional. 4. ed. So
Paulo: Atlas, 2004, p.658.
15
20
DI PIETRO19, por sua vez, diverge da incluso das jazidas e recursos

minerais dentre os bens dominicais (art. 99, III, CC). Defende tratar-se de bens de uso
especial (artigo 99, II, CC), por se encontrarem fora do comrcio jurdico de direito
privado. Entende que no podem ser alienados, penhorados nem adquiridos por usucapio
e que as relaes sobre eles estabelecidas devem ser regidas pelas regras de direito pblico.
Argumenta que a classificao dos bens pblicos deve ser voltada para a destinao
conferida ao bem, ou seja, pela afetao ou no a finalidade pblica e que deste
enquadramento decorre o regime jurdico que dever ser a ele aplicado20.
Distingue os bens de uso comum do povo e os de uso especial, atribuindolhes a caracterstica de inalienabilidade (art. 100, CC), enquanto os bens dominicais so
disponveis, atendidos os requisitos legais (art. 101, CC).
Acrescenta que alguns dos bens elencados no art. 20, CF dentre eles os
recursos minerais , como de titularidade da Unio, no podem ser desafetados de fins
pblicos nem alienados por determinao da prpria Lei Maior, o que impede a legislao
ordinria de autorizar a sua venda. Para a doutrinadora DI PIETRO os bens so
inalienveis pela prpria natureza ou por opo do legislador constituinte, hiptese na qual
s poderiam ser desafetados por meio de mudana na Constituio.
Observa-se que os fundamentos apresentados por essa doutrinadora para que
os recursos minerais no recebam o regime jurdico atribudo aos bens dominicais e sim
aos de uso especial podem ser respondidos, conforme argumentos que se seguem.
A explorao de recurso mineral, mediante concesso de lavra, no implica
venda daquele, que continua de titularidade da Unio, at que seja desprendido da jazida.
Tampouco h lei ordinria que determine o oposto. No entanto, h preceito de mesma
hierarquia do art. 20, IX, CF, qual seja, o art. 176, 2 da mesma Lei Maior, que assegura
a propriedade dos recursos minerais e jazidas, em lavra ou no, Unio, mas tambm
garante ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.
O legislador constituinte estabeleceu, conforme j mencionado, duas
titularidades distintas: a da Unio, sobre os mencionados recursos minerais e jazidas, por
um lado e a do concessionrio do direito de lavra, sobre o produto desta, de outro.
19
20
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parecer indito sobre a CFEM, p. 11-14.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parecer mencionado, p. 11.
21
Os recursos minerais (bens minerais) so bens da Unio21. No entanto, esta

condio no impede a transferncia do produto de sua lavra (bem mvel) ao domnio
privado, como resultado da explorao e da extrao da substncia mineral da jazida, em
face da identificada autorizao constitucional22. Extinto o contrato de concesso, a jazida
continua sob o domnio do entre federado.
No h necessidade de desafetao dos recursos minerais para posterior
alienao. No de compra e venda, isto , de comrcio jurdico privado que se trata, e sim
de concesso do direito de lavra de bem pblico, relao de direito pblico.
O fato de que os recursos minerais necessitem ser explorados consoante o
interesse pblico, no significa dizer que estejam afetados destinao pblica especfica a
merecer enquadramento no rol dos bens de uso especial. Isto porque a propriedade sobre os
bens pblicos dominicais, em que pese no estarem afetados a uma finalidade determinada,
encontra limites no regramento jurdico constitucional-administrativo, adstrito, dessa
forma, ao interesse pblico que permeia a utilizao e a explorao econmica dos bens
dominicais23.
21
Ensina o Prof. Ives Gandra Martins: Os recursos minerais, portanto, quase sempre situados no subsolo
continuam pertencendo Unio, que poder ceder sua explorao, em regime de concesso ou permisso,
permitindo, o constituinte, por outro lado, que o proprietrio do solo participe dos benefcios da explorao.
A colocao entre os bens da Unio de tais recursos objetiva tornar ainda mais explcito o exerccio da
soberania nacional sobre as reservas minerais ptrias, que, sobre serem de propriedade da Unio, somente
podem ser exploradas sob rgidas regras de controle. A idia bsica, em relao a bens exaurveis e no
renovveis, ofertar s geraes futuras a certeza de que esse patrimnio da nao no ser dilapidado (...).
In: BASTOS, Celso Ribeiro. Comentrios Constituio do Brasil. 3. ed. So Paulo: Saraiva, v. III, 2002, p.
95-96.
22
BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p. 141, leciona:
O direito anterior no afirmava peremptoriamente pertencerem esses bens Unio. Limitava-se, como visto,
a dizer que constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento.
O atual preferiu conferir claramente a sua propriedade Unio. Sentiu, entretanto, necessidade de acrescentar
a clusula garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. Sim, parece mesmo que esta
insero era mister. Se os recursos minerais integram a dominialidade pblica, s por lei seriam passveis de
transferncia ao domnio privado. Diante da autorizao constitucional a transferncia do domnio se opera
com a mera lavra, isto , a operao de explorao da mina. As jazidas so concentraes de minrio em
determinada rea. Quando se tornam objeto de explorao ganham o nome de mina. Assim sendo, por fora
do mero contrato de concesso de explorao, o concessionrio vai adquirindo o domnio do produto da sua
atividade mineralgica, na medida em que o mineral for se desprendendo e deslocando-se do local de origem.
Enquanto, portanto, no objeto de lavra, os minerais continuam no domnio da Unio, nada obstante a
concesso de sua explorao. Em consequncia, continuam impenhorveis e inalienveis, enquanto em
aderncia jazida.
23
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 729, afirma
que no correto supor que os bens dominicais so aqueles no utilizados para fim algum. At possvel
que alguns bens dominicais sejam mantidos no patrimnio estatal sem utilizao. Mas os bens dominicais so
aqueles explorados economicamente para a obteno de resultados econmicos, desvinculados do
desempenho de funo governativa ou da prestao de servios.
22
Da compreender-se serem insuficientes os argumentos referentes

inalienabilidade e destinao especfica do bem pblico para fim de classificar-se o
recurso mineral dentre os bens de uso especial.
Extrai-se, portanto, a concluso de que os recursos minerais so bens
dominicais, passveis, portanto, de explorao econmica para gerao de receita em favor
da Unio, que se classifica como originria oriunda de ingressos patrimoniais provenientes
da arrecadao de Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
CFEM.
23
CAPTULO 2
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO O PONTO DE
VISTA JURDICO
2.1 Definio do conceito de atividade financeira, direito financeiro e

cincia das finanas
A atividade financeira posta em prtica pelas pessoas jurdicas de direito

pblico interno: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, ao institurem,
arrecadarem, custodiarem e realizarem, respectivamente, as receitas e o pagamento das
despesas24. exercida nos campos da receita, gesto e despesa, nos quais as mencionadas
pessoas auferem recursos, administram e conservam o patrimnio pblico, bem como
promovem a aplicao daqueles para o atendimento dos fins estatais25.
O direito financeiro26 disciplina a mencionada atividade financeira pblica e
se caracteriza pelo conjunto de normas de diretrizes bsicas e gerais, alm de princpios
que regem a instituio dos meios de obteno e de arrecadao, custdia e dispndio dos
recursos no pagamento das despesas pblicas. Estas regras so de observncia obrigatria
pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios27, sobretudo em vista
do federalismo cooperativo28, que justifica a existncia de normas cogentes a todos os
entes da Federao, em razo da imprescindibilidade de uniformizao destas normas.
Emanam do Congresso Nacional (art. 24, I, CF).
No mbito da legislao concorrente para dispor sobre direito financeiro,
prevista no art. 24, I CF, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas
gerais29.
24
AGUIAR, Afonso Gomes. Direito financeiro: a Lei n 4.320 comentada ao alcance de todos. 3. ed. Belo
Horizonte: Frum, 2004, p. 24.
25
ROSA JNIOR, Luiz Emygdio F. da. Manual de direito financeiro e direito tributrio. 20. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2007, p. 10.
26
Vide glossrio.
27
AGUIAR, Afonso Gomes. Op. cit., p. 26-27.
28
HENRIQUES, Elcio Fiori. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Oramentos pblicos: a Lei 4.320/1964
Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 27-29.
29
Art. 24, par. 1, CF.
24
A norma especfica, por sua vez, s obriga o ente pblico que a produz. Se o
Congresso Nacional legislar sobre matria de direito financeiro com a finalidade de
adequar as normas gerais estatudas na Lei n 4.320/64 s peculiaridades da Unio, estar
legislando norma especial com aplicao cogente aos servios pblicos federais. O mesmo
se verifica no caso de a Assemblia Legislativa ou a Cmara Municipal adequarem aquelas
normas gerais s particularidades regionais ou locais (municipais): surgir norma
especfica, obrigatria aos servios pblicos estaduais e municipais, respectivamente,
resultante do exerccio de competncia legislativa fixada no art. 24, I (competncia
concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal) e no art. 30, II (competncia
suplementar dos Municpios), CF.
As normas de direito financeiro impem limites a serem obedecidos pelo
ente pblico e representam garantia ao particular, na hiptese de eventual abuso por parte
da entidade pblica.
A cincia das finanas, por sua vez, dedica-se ao estudo das regras de direito
financeiro30. Trata-se de metalinguagem relativamente linguagem constante do texto de
direito financeiro positivo.
A CFEM ser examinada, nesta tese, sobretudo sob a perspectiva jurdica.
Consequentemente, o direito posto ser analisado para serem sacados pontos essenciais do
tema, inclusive de direito financeiro, tendo em vista ser necessria a verificao de normas
que disciplinam os meios dos quais o Estado dispe para perceber recursos imprescindveis
ao desenvolvimento das prprias competncias.
O Supremo Tribunal Federal e os tribunais regionais federais31 afastaram a
classificao da CFEM como tributo e, portanto, como receita derivada. Nesta mesma
30
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cncia das fnanas. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 3:
A cincia das finanas estuda um dos aspectos ou atividades do Estado a obteno e emprego dos meios
materiais e servios para realizao de seus fins.
31
a) Bem da Unio: (recursos minerais e potenciais hdricos de energia eltrica): participao dos entes
federados no produto ou compensao financeira por sua explorao (CF, art. 20, e 1): natureza jurdica:
constitucionalidade da legislao de regncia (L. 7.790/89, art. 1 e 6 e L. 8.001/90).
1. O tratar-se de prestao pecuniria compulsria instituda por lei no faz, necessariamente, tributo da
participao nos resultados ou da compensao financeira previstas no art. 20, 1, CF, que configuram
receita patrimonial.
2. A obrigao instituda pela L. n 7.990/89, sob o ttulo de compensao financeira pela explorao de
recursos mineraisCFEM, no corresponde ao modelo constitucional respectivo, que no comportaria, como
tal, incidncia sobre o faturamento da empresa; no obstante, constitucional, por amoldar-se alternativa de
participao no produto de explorao dos aludidos recursos minerais, igualmente prevista no art. 20, 1,
da Constituio. (STF, RE n 228.800, Rel. Ministro Seplveda Pertence, 1 Turma, DJ de 16/11/2001).
b) CONSTITUCIONAL. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO MINERAL CFEM.
CONSTITUIO FEDERAL, ART. 20, 1, LEIS 7.990/89 E 8.001/90. NATUREZA JURDICA NO
TRIBUTRIA.
25
linha, posicionam-se doutrinadores mais adiante examinados. A investigao a seguir

procedida ser pertinente s receitas pblicas originrias, na busca da resposta a respeito de
a CFEM inserir-se ou no dentre elas.
2.2 Receita pblica
A Lei n 4.320/64 estatui normas gerais32 de Direito Financeiro para

elaborao e controle dos oramentos33 e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios
e do Distrito Federal. Foi recepcionada pela Constituio Federal de 1988, materialmente,
com fora de lei complementar, pois cabe a esse veculo legislativo tratar do tema
1. A explorao de recursos minerais pelo particular, dever submeter-se s exigncias da lei

regulamentadora que fixa, entre outras, a prestao de compensao financeira por esta explorao.
2. A compensao financeira pela explorao de recursos minerais (CFEM), reveste-se de natureza de efetiva
renda a ser auferida pelos entes estatais, inclusive a Unio, por propiciarem ao particular a explorao
comercial de recurso natural de fonte exaurvel, em contrapartida ao proveito econmico advindo com
referida explorao, no se inferindo da, tratar-se de tributo qualquer que seja sua modalidade, certo que a
Lei n 7.990/89, apenas regulamenta exigncia contida no Texto Constitucional (CF, art. 20, 1), sem
desbordar de seus limites.
3. Precedentes do STF e deste Tribunal Regional Federal.
4. Apelao a que se nega provimento (TRF 3 Regio, AC n 96.03.010044-7, Rel. Desembargador Federal
Valdeci dos Santos, 2 Turma, DJ de 16/07/2008 e TRF 3 Regio, AC n 94031015829, Rel.
Desesembargador Federal Valdeci dos Santos, 2 Turma, DJ de 16/07/2008).
c) CONSTITUCIONAL. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO MINERAL CFEM.
CONSTITUIO FEDERAL, ART. 20, 1, LEIS 7.990/89 E 8.001/90. NATUREZA JURDICA DE
RECEITA CONSTITUCIONAL ORIGINRIA NO TRIBUTRIA.
1. Os recursos minerais so patrimnio da Unio e sua explorao por terceiros depende de autorizao ou
concesso estatal (CF: art. 176, 1).
2. A compensao financeira pela explorao de recursos minerais (CFEM), assegurada pelo 1 do artigo
20, da Constituio Federal receita patrimonial, de ndole constitucional originria e no tem feio
tributria.
3. No se aplicam, portanto, os princpios constitucionais pertinentes aos tributos.
4. Carece de fundamento a alegao da necessidade de lei complementar para definir-lhe o fato gerador, a
base de clculo e o contribuinte.
5. Precedentes.
6. Apelao da autora a que se nega provimento (TRF 3 Regio, AC n 2000.03.99.024663-0, Rel.
Desembargador Federal Roberto Jeuken, 3 Turma, DJ de 12/12/2007).
32
Norma geral a regra jurdica fixada em forma de normas de diretrizes da matria que se legisla, com
aplicao obrigatria, ao mesmo tempo, Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
conforme AGUIAR, Afonso Gomes. Lei n 4.320 comentada e ao alcance de todos. 3. ed. Belo Horizonte:
Frum, 2004, p. 26.
33
1. Ato ou efeito de orar; avaliao, clculo, cmputo. 2. Clculo da receita e da despesa. 3. Clculo dos
gastos para realizao de uma obra. 4. Jur. e Fin. Clculo da receita que se deve arrecadar num exerccio
financeiro e das despesas que devem ser feitas pela administrao pblica, organizado obrigatoriamente pelo
executivo e submetido aprovao das respectivas cmaras legislativas. (Novo Dicionrio Aurlio da
Lngua Portuguesa. 4. ed. So Paulo: Nova Fronteira, 2009, p. ).
26
normas gerais e, ainda, em vista do quanto estabelecido nos art. 24, 163, I e 165, par. 9o, I
CF34,35.
A lei mencionada dispe sobre a receita pblica, em seu Captulo II, no qual
o
o art. 9 define tributo como receita derivada e o art. 11 conceitua as receitas originrias
segundo as categorias econmicas e subdivide-as em correntes e de capital36, conforme se
ver a seguir.
A doutrina conceitua receita pblica.
Para BALEEIRO37, a receita pblica pode ser definida como a entrada que,
integrando-se
no
patrimnio
pblico,
sem
quaisquer
reservas,
condies
ou
correspondncias no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.
Essa definio exclui as receitas de capital do conceito de receita pblica,
diferentemente do institudo na Lei n 4.320/64.
Para QUERALT38, a receita pblica sempre a soma em dinheiro,
percebida por um ente pblico, que tenha por objetivo essencial financiar o gasto pblico.
PLCIDO E SILVA39 define receita como o complexo de valores
recebidos pelo errio pblico, sejam provenientes de rendas patrimoniais, sejam resultantes
de rendas tributrias, destinados a fazer frente despesa pblica.
34
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I direito tributrio, financeiro, (...);
1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos
Estados.
3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para
atender a suas peculiaridades.
4 A supervenincia de lei federal sobre normas suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for
contrrio.(...).
Art. 163 Lei complementar dispor sobre:
I finanas pblicas; (...).
Art. 165 Lei de iniciativa do Poder Executivo estabelecer:
(...)
9 Cabe lei complementar:
I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano
plurianual, da lei oramentria anual;
(...).
35
Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 29-30.
36
A Lei n 4.320/64 considera receita algumas entradas que apresentam correspondncia no passivo ou que
no tenham carter de definitividade, diferentemente da maior parte da doutrina, conforme RUBINSTEIN,
Flvio. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Op. cit., p. 63.
37
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002,
p.126.
38
QUERALT, Juan Martin; OLLERO, Gabriel Casado; TEJERIZO LPEZ, Jos Manuel. Curso de Direcho
Financiero y Tributrio. 13. ed. Madrid: Rigorna, 2002, p. 43-45.
39
Receita. 1. Quantia recebida, ou apurada, ou arrecadada; produto, fria, renda. 2. O conjunto dos
rendimentos de um Estado, de uma entidade ou de uma pessoa, destinados a enfrentar gastos necessrios. (...)
Receita pblica. Fin. Conjunto dos recursos econmicos e financeiros previstos no oramento de um Estado e
27
Segundo HENRIQUES40, os valores que integram a receita pblica tm,

como caracterstica principal, a permanncia, uma vez que ingressam nos cofres pblicos
com nimo definitivo. A entrada, diferentemente, alcana todos os recursos que
adentram nos cofres pblicos, a qualquer ttulo e que restam na posse do Poder Pblico.
Denomina-se receita pblica o conjunto de recursos financeiros que
ingressam nos cofres das pessoas jurdicas de direito pblico, segundo AGUIAR41.
Acrescente-se que receita pblica gnero do qual so espcies as receitas
federal, estadual, distrital e municipal.
BASTOS42 distingue receita de ingresso (ou entrada), sob o prisma da
permanncia definitiva ou no nos cofres pblicos. O ingresso tem carter dinmico e resta
temporariamente nos cofres pblicos, contrariamente receita. Portanto, esta menos
ampla que o ingresso ou a entrada.
A distino realizada pelo doutrinador supra no encontrada na Lei n
4.320/64, que considera como receitas pblicas tanto aquelas de capital (transitrias)
quanto as que apresentam definitividade (art. 11).
As receitas pblicas podem ter natureza oramentria, extraoramentria43
ou intraoramentria44, segundo o Manual Tcnico de Oramento de 200945.
Constituem receitas oramentrias as entradas de recursos utilizados pelo
Estado para o financiamento de seus gastos e que se incorporam ao patrimnio pblico.
So consideradas efetivas, se ocasionarem o aumento do mencionado patrimnio pblico,
sem correspondncia no passivo e, no efetivas, na hiptese de aumentar o patrimnio do
Poder Pblico, mas tambm por ocasionar equivalente acrscimo no passivo (ex. operaes
de crdito). So classificadas em dois grupos: receitas pblicas originrias e derivadas,
examinadas mais abaixo.
arrecadado compulsoriamente para fazer face s suas despesas. (Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa. 2.
ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986).
40
Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 35.
41
AGUIAR, Afonso Gomes. Lei n 4.320 comentada e ao alcance de todos. 3. ed. Belo Horizonte: Frum,
2004, p. 102.
42
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito financeiro e tributrio. 9. ed. So Paulo: Celso Bastos Editor,
2002, p. 76-77.
43
Ingressos extraoramentrios: Possuem carter temporrio, no se incorporando ao patrimnio pblico.
Tais receitas no integram o oramento pblico e constituem passivos exigveis do ente, de tal forma que o
seu pagamento no est sujeito autorizao legislativa. Ex. Depsito em cauo, Antecipao de Receitas
Oramentrias ARO, emisso de moeda e outras (BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto. Secretaria de Oramento Fiscal. Manual Tcnico de Oramento 2009, p. 16).
44
Ingressos intraoramentrios: So receitas oriundas de operaes realizadas entre rgos e demais
entidades da Administrao Pblica integrantes do oramento fiscal e da seguridade social de uma mesma
esfera de governo (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.Op. cit., p. 16).
45
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Op. cit.
28
2.3 Classificao jurdica dos tipos de receita do Estado46
So numerosos os critrios arbitrariamente adotados pela doutrina para a

classificao das receitas pblicas.
Podem ser classificadas, inicialmente, tendo-se em vista a periodicidade de
sua obteno, como ordinrias, que compem o oramento pblico permanentemente e
extraordinrias, as quais so auferidas excepcionalmente.
Para TORRES47, as receitas ordinrias so obtidas periodicamente e
compem permanentemente o oramento dos entes polticos. So provenientes da
explorao de monoplios como o servio de correio , de loterias e de jogos lcitos, bem
como de laudmios, de foros, de multas, de taxas de ocupao, de alugueres, de custas
processuais, de preos pblicos, de obrigaes legais, de reposies e de contratos em
geral. As principais modalidades so o preo pblico e a compensao financeira devida
em razo da explorao de recursos naturais: petrleo, gs, recursos hdricos voltados para
a produo de energia eltrica e explorao mineral.
Para HARADA48, as receitas ordinrias so aquelas que ingressam com
regularidade, por meio do normal desenvolvimento da atividade financeira do Estado.
Constituem fonte regular e permanente de recursos financeiros necessrios ao atendimento
das despesas pblicas.
As receitas extraordinrias, a seu turno, so auferidas eventualmente, em
carter excepcional e temporrio, em funo de determinada conjuntura. Decorrem da
cobrana de emprstimos compulsrios (art. 148, CF), impostos extraordinrios, nos casos
de iminncia ou atualidade de guerra externa (art. 154, II, CF)49. Incluem a doao de
pecnia aos cofres pblicos50 e a herana vacante, passvel de ser acrescida ao patrimnio
pblico, na forma dos art. 1820 a 1823, CC, alm de indenizaes.
46
Vide conceitos fundamentais de receitas no glossrio: corrente, de capital, originria, derivada,
patrimonial, de transferncia, ordinrias e extraordinrias.
47
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 16. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2009,
p.185-193.
48
HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributrio. 18. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 33.
49
No so permanentes porque so suprimidos, gradativamente, ao se encerrar o fato ensejador de sua
instituio.
50
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 16. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p.
186.
29
O segundo critrio para a classificao da receita pblica consiste na

verificao de sua origem. Considera-se a pessoa que realiza a atividade econmica
ensejadora do auferimento da riqueza, que convertida em ingresso.
originria
51
a receita proveniente de riquezas geradas pelo prprio
Estado, quando este emprega o seu patrimnio ou desenvolve atividades econmicas de

carter comercial, industrial, de explorao de recursos naturais etc
52
e derivada
53
quando geradas por pessoas privadas e posteriormente transmitidas, em parte, ao Estado.

No caso das ltimas receitas, os particulares criam as riquezas, as quais, em
momento subsequente, so transferidas parcialmente ao Estado em razo do cumprimento
de obrigaes legais sendo obtidas pelos entes pblicos mediante autoridade coercitiva.
No h o emprego do patrimnio pblico, nem se observa o desenvolvimento de qualquer
atividade econmica pelas pessoas jurdicas de direito pblico interno, para a obteno
destes recursos.
Mencionadas receitas derivadas tm como fonte os tributos, as multas, os
juros e as demais penalidades pecunirias (administrativas, tributrias e penais), previstas
em lei e exigidas pelas autoridades administrativas ou judiciais. So prestaes
compulsrias que os particulares devem ao Estado e constituem a principal fonte de
financiamento que ele possui.
A competncia para a instituio de tributos encontra-se fixada na
Constituio Federal; indelegvel e deve ser exercida em vista das limitaes
estabelecidas ao poder de tributar, igualmente estatudas na Lei Maior.
51
a) CONSTITUCIONAL. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO MINERAL CFEM.

CONSTITUIO FEDERAL, ART. 20, 1, LEIS 7.990/89 E 8.001/90. NATUREZA JURDICA DE
RECEITA CONSTITUCIONAL ORIGINRIA NO TRIBUTRIA.
tributria. (...)
6. Apelao da autora a que se nega provimento. (TRF 3 Regio, AC n 2000.03.99.024663-0, Rel.
Desesembargador Federal Roberto Jeuken, 3 Turma, DJ de 12/12/2007).
b) Bem da Unio: (recursos minerais e potenciais hdricos de energia eltrica): participao dos entes
constitucionalidade da legislao de regncia (L. 7.790/89, art. 1 e 6 e L. 8.001/90).
1. O tratar-se de prestao pecuniria compulsria instituda por lei no faz necessariamente um tributo da
receita patrimonial. (...) (STF, RE n 228.800, Rel. Ministro Seplveda Pertence, 1 Turma, DJ de
16/11/2001).
52
RUBINSTEIN, Flvio. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Oramentos pblicos: a Lei 4.320/1964
53
Esta classificao decorre do art. 9o da Lei n 4.320/64, que define a receita tributria como derivada.
30
A receita originria, antes aludida, provm do setor pblico e compreende

os ingressos empresariais e os patrimoniais54,55. Os primeiros resultam do desenvolvimento
de atividade econmica pelo Estado como empresrio que pode ou no se dar sob o
regime de direito privado, conforme concorra ou no com a iniciativa privada (receitas
industriais, comerciais, agropecuria e de servios). Os segundos abrangem os patrimnios
mobilirios e imobilirios.
O patrimnio mobilirio compe-se de ttulos que consubstanciam crditos
e de aes representativas de parte do capital de empresas, propiciadores do rendimento de
juros e de dividendos, os quais integram a receita pblica originria patrimonial. O
imobilirio resulta de: (a) enfiteuse ou aforamento: utilizao do domnio til de imvel
pertencente Unio, especialmente terrenos da marinha a ttulo perptuo56,57;58; (b) foro59
de terreno de marinha: uma pequena importncia paga anualmente ao tesouro pblico por
aquele que exerce o domnio til do terreno de marinha; (c) taxas de ocupao de terrenos
da marinha; (d) rendas de aluguis e receitas oriundas da venda de bens imveis60; (e)
54
Ingressos patrimoniais: correspondem s rendas diretamente provenientes da explorao do patrimnio

pblico (representado, nomeadamente, pelos bens dominiais), as quais podem se revestir de variadas
naturezas jurdicas, tais como foros, laudmios, aluguis, etc), RUBINSTEIN, Flvio. In: CONTI, Jos
Mauricio de (coord.). Oramentos pblicos: a Lei 4.320/1964 Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2008.
55
Advm das rendas geradas pela explorao do prprio patrimnio estatal, mobilirio e imobilirio
(ingressos patrimoniais). Dentre elas inserem-se as receitas provenientes da explorao do patrimnio estatal,
representado pelos bens dominiais, dentre os quais os recursos minerais.
56
Aforamento Administrativo:Direito administrativo. Uso de um bem pblico por um particular, desde que
este pague ao Estado uma quantia anual. Aforamento. Direito civil. o direito real sobre coisa alheia que
autoriza o enfiteuta a exercer, restrita e perpetuamente, sobre coisa imvel, todos os poderes do domnio,
mediante pagamento (...) de uma renda anual. (DINIZ, Maria Helena. Dicionrio jurdico. 2. ed. So Paulo:
Saraiva, v. I, 2005, p. 146).
57
Dispe a Orientao Normativa do Ministrio do Planejamento Secretaria do Patrimnio da Unio,
Publicada em 25/09/2002:
3.1. Aforamento: o fato pelo qual a Unio atribui a terceiros o domnio til de imvel de sua propriedade,
(...) obrigando-se o foreiro ou enfiteuta ao pagamento de penso anual, denominada foro, correspondente a
0,6% do valor de avaliao do domnio pleno, que ser atualizado anualmente.
A enfiteuse ou aforamento um direito real e perptuo no bem alheio para uso e gozo, acrescido do poder de
disposio. Ao foreiro atribudo o domnio til (83%), permanecendo a Unio (senhorio) com o domnio
direto (17%). O somatrio dos domnios direto e til constitui o domnio pleno, reunindo todos os atributos
da propriedade.
58
STJ, REsp n 667.939, Rel. Ministra Eliana Calmon, 2 Turma, DJ de 13/08/2007. Do voto da relatora,
extrai-se:
O aforamento ou enfiteuse instituto oriundo do direito privado que havia sido disciplinado no Cdigo
Civil de 1916 na parte dos direitos reais pelo seguinte conceito e caractersticas principais: (...)
Fcil ver que na enfiteuse administrativa no h qualquer relao de consumo ou prestao de servios, mas
somente relao contratual que envolve a transferncia de direitos sobre a propriedade de imvel pblico a
terceiros, mediante o pagamento de contra-prestao, no caso da enfiteuse, de foros e de laudmios.
59
Na minuta de contrato de constituio de aforamento, elaborada pela Secretaria do Patrimnio da Unio,
anexa referida Orientao Normativa n 6, Clusula Primeira. Disponvel in: http://www.portalsof.gov.br.
60
No so todos os bens que podem ser utilizados pelo Estado para fazer renda, mas somente aqueles
disponveis (bens dominicais), porque nem se destinam ao pblico em geral (bens de uso comum do povo),
nem so utilizados para a prestao de servios pblicos (bens de uso especial), conforme Manual Tcnico
31
renda advinda do uso de bens imveis: ocupao de caladas, de vias pblicas para
estacionamento e outras cobranas pela utilizao de bens pblicos (art. 103 CC); (f)
compensao financeira pela explorao dos recursos naturais elencados no art. 20, par. 1,
CF, atrelada explorao do patrimnio pblico.
Os ingressos patrimoniais podem, ainda, ter como fontes: preos pblicos
ou tarifas, que so receitas pagas ao Estado como contraprestao de benefcios por ele
(diretamente ou mediante concesso) ocasionados ao particular, em razo do emprego do
patrimnio pblico ou da prestao de servios em favor dele. Objetiva a justa
remunerao do capital investido.
Os ingressos empresariais, tambm componentes da receita pblica
originria, conforme aduzido, abrangem as receitas industriais, as comerciais, as
agropecurias e de servios, oriundas das atividades empresariais e de prestador de
servios atipicamente exercidas pelo Estado, geralmente devido ao particular no se
interessar pelo investimento de recursos em setores que oferecem retorno demorado ou que
requerem importncias muito vultosas; de segurana nacional ou por razes polticas.
Estas atividades podem ser desenvolvidas em regime de monoplio pelo
Poder Pblico, de concesso ou de concorrncia com a iniciativa privada, hiptese em que
o ente estatal, ao apresentar finalidade lucrativa, sujeita-se ao regime jurdico prprio do
particular (art. 173, par. 1, CF61).
OLIVEIRA62 acrescenta a esta segunda examinada classificao pela
origem da receita63, uma terceira categoria: a das receitas transferidas, tributrias ou no,
que so arrecadadas por determinado ente estatal e direcionadas a outro.
RUBINSTEIN64 anota que a federao brasileira utiliza intensamente o
mecanismo de transferncias financeiras intergovernamentais, por meio das quais recursos
de Oramento 2009, p. 16. Portaria n 29, de 27 de junho de 2007. Disponvel em http://www.portalsof.gov.
br.
61
Art. 173 Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica
pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas
subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de
servios dispondo sobre: (...).
II A sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes
civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;
III Licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da
administrao pblica; (...).
62
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2008, p. 105.
63
A primeira classificao refere-se periodicidade da obteno da receita, que pode ser ordinria ou
extraordinria, conforme antes examinado.
32
arrecadados por um dado ente da federao so transferidos a outros entes. Estes repasses
podem ser determinados pela Constituio Federal, por leis infraconstitucionais (legais) ou
por voluntrios (cooperao, auxlio ou assistncia financeira, conforme art. 25 da LC n
101/00).
SCAFF65 afirma: Receita transferida aquela que arrecadada por um ente
da Federao e repassada a outro, seja esta arrecadao de origem tributria ou no.
Conclui-se, pelo at aqui exposto, que a CFEM receita ordinria, por ser
obtida peridica e regularmente, originria patrimonial para a Unio, porque
necessariamente vinculado o seu pagamento explorao do patrimnio do referido ente
pblico. Para os demais beneficirios, contemplados no art. 20, par. 1o, CF e em lei, tratase de receita ordinria de transferncia intergovernamental obrigatria.
A terceira modalidade de classificao adota a natureza da receita, segundo
a sua categoria econmica. Ela corrente ou de capital e ambas encontram-se definidas no
art. 11 da Lei n 4.320/64 e na Portaria SOF n 22/02.
2.4 Receitas pblicas. Classificao conforme critrios da Lei n 4320/64
A Lei n 4.320, de 17.03.64, estabelece normas gerais de direito

financeiro66. Ela no conceitua a expresso receita pblica, mas a leitura do art. 11 e de
seus pargrafos permite compreend-la como qualquer ingresso de recursos financeiros ao
tesouro pblico, independentemente de aumento patrimonial (receitas correntes e de
capital).
Todo o ingresso de dinheiro centralizado no tesouro, por fora do
princpio da unidade de tesouraria (art. 56) e deve ser contabilizado em uma ou em outra
mencionada espcie, tendo em vista a natureza da receita.
64
65
SCAFF, Fernando Facury. Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM):
natureza jurdica, competncia normativa e prescrio. So Paulo: Revista de Direito do Estado, ano 1, n. 3,
jul - set 2006, p. 193.
66
HENRIQUES, Elcio Fiori. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Op. cit., p. 28, conceitua as normas
gerais como normas que, devido necessidade de uniformizao, extravasam o mbito de validade da
Unio Federal, sendo cogentes a todos os membros da Federao A necessidade de uniformizao de
algumas matrias encontra soluo na possibilidade do poder central instituir normas gerais, caracterstica
do sistema chamado de federalismo cooperativo .
33
O par. 1 do art. 11 da lei em exame67 permite depreender-se que as receitas

correntes resultam do pagamento dos tributos em geral (obrigaes decorrentes do poder
impositivo do Estado), da explorao do patrimnio dos entes pblicos, de atividades
econmicas exercidas por eles (agropecuria, indstria, comrcio, servios e outras), de
transferncias correntes e de outras receitas correntes (onde se inserem as multas e os juros
de mora)
68
. Estas receitas correntes destinam-se a atender despesas classificveis em
despesas correntes: todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a formao

ou aquisio de um bem de capital 69.
As receitas de capital70, a seu turno, tm como origem, recursos financeiros
advindos da constituio de dvidas (operaes de crdito e amortizao de emprstimos,
exemplificativamente), da converso de bens e de direitos em espcie (ex. alienao de
bens mveis e imveis); de outras pessoas, de direito pblico ou privado, para o
atendimento de despesas classificveis como de capital; transferncias de capital, outras
receitas de capital e o supervit do oramento corrente (par. 2 do art. 11). Voltam-se ao
escopo de atender as despesas de capital, que contribuem, diretamente, para a formao
ou aquisio de um bem de capital 71.
O par. 4 do art. 11 da Lei em exame72 define as fontes que compem cada
uma das duas categorias mencionadas (corrente e de capital). A classificao por natureza
da receita busca a melhor identificao da origem do recurso segundo o seu fundamento
econmico 73.
67
Par. 1o. So receitas correntes as receitas tributrias, de contribuies, patrimonial, agropecuria,

industrial, de servios e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas
de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes.
68
As receitas classificadas por sua natureza, com validade somente para a Unio Federal, encontram-se em
Anexo Portaria SOF n 9, de 27/06/2001, atualizado e que reproduzido no Manual Tcnico de Oramento,
p. 114-144.
69
Manual Tcnico de Oramento 2009, p. 51. Portaria n 29, de 27 de junho de 2007, da Secretaria de
Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Disponvel em http://
www.portalsof.gov.br.
70
A receita classificar-se- nas seguintes categorias econmicas: Receitas Correntes e Receitas de
Capital.(...).
Par. 2o. So receitas de capital as provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos de constituio
de dvidas; da converso em espcie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito
pblico ou privado, destinados a atender despesas classificveis em Despesas de Capital e, ainda, o supervit
do Oramento Corrente.
71
Manual Tcnico de Oramento 2009, p. 51. Portaria n 29, de 27 de junho de 2007, da Secretaria de
Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Disponvel em http://
www.portalsof.gov.br.
72
Com a redao dada pelo Decreto-lei n 1.939/82.
73
34
Conforme exposto, quanto terceira analisada classificao das receitas

pblicas, conclui-se tratar-se a CFEM, sob o prisma da categoria econmica, de receita
corrente e, sob o prisma da fonte desta, de receita patrimonial da Unio, porque vinculada,
necessariamente, explorao econmica do patrimnio deste ente pblico o recurso
mineral74.
Tambm pelo critrio da fonte, classifica-se a CFEM como receita de
transferncia corrente, para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (transferncia
financeira intergovernamental75), por ela no ser devida a estes entes em razo da
explorao de seu patrimnio, pois o recurso mineral bem de titularidade da Unio.
Se o recurso mineral no integra o patrimnio dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, os montantes auferidos por eles, em razo do pagamento da
CFEM, efetuado pelas concessionrias do direito de lavra de minrio, no podem ser
classificados como receita patrimonial, pois aqueles so obtidos por estes entes pblicos
independentemente de qualquer explorao de seu patrimnio76. Portanto, as quantias
mencionadas no se classificam como receita originria patrimonial dos entes pblicos
menores. Trata-se de receita transferida intergovernamental, destinada ao ente estatal
federal e direcionada, obrigatoriamente, aos demais beneficirios fixados na CF e em lei77
(em vista de a CF assegurar-lhes esta receita).
A participao em importncias obtidas em decorrncia da explorao de
bem da Unio, em sistema de repartio de competncias legislativas e de receitas, consiste
em meio de realizao de transferncias intergovernamentais e tem como foco a autonomia
financeira dos entes federados.
E, no referido sistema, as citadas participaes, institudas a favor de
determinados beneficirios podem ser diretas (entregues diretamente aos entes menores
ou por eles apropriadas mediante mera transferncia oramentria)
74
78
ou indiretas
Se inocorrer a explorao econmica do recurso mineral, inexistir a obrigao de pagamento da CFEM.

Por meio da qual um determinado ente arrecadador da Federao transfere receita a outro(s) ente(s)
federado(s).
76
Nem de qualquer atividade econmica empreendida pelos entes menores beneficirios.
77
Fixados na legislao ordinria, em ateno ao preconizado no art. 20, par. 1o, CF, do qual se depreende tal
regra de transferncia.
78
jul - set 2006, p. 190, sobre os art. 157 e 158, CF: sobre situao de repartio indireta, diversamente do que
se observa com a CFEM, aduz: Nestas duas hipteses, o que existe uma estrutura de fundos de repartio,
atravs da qual algumas receitas so arrecadadas, mas no totalmente apropriadas pela Unidade da Federao
que as arrecada, pois repartida com os demais entes federativos, caracterizando-se como um federalismo
participativo ou cooperativo e que no se refere apenas ao sistema tributrio, mas ao financiamento do
75
35
(realizadas atravs de fundos de participao79 ou de destinao, disciplinados no art. 159

da Constituio Federal de 1988). Ambas caracterizam-se como instrumentos financeiros
que criam para os entes polticos menores o direito a uma parcela da arrecadao do ente
maior 80.
Sabendo-se que a participao em quantias arrecadadas por outro ente
pblico constitui mecanismo de transferncia financeira intergovernamental, o fato de a
Unio, por meio do DNPM, arrecadar a CFEM e transferi-la aos seus beneficirios no
retira a caracterstica de participao direta destes beneficirios na receita auferida pela
Unio, pois as importncias sero apropriadas pelos entes menores mediante mera
transferncia oramentria81.
2.5 Classificao oramentria por natureza de receita82
A classificao oramentria por natureza das receitas realizada pelo

Ministrio do Planejamento, por meio de Portarias emanadas da Secretaria de Oramento
Federal.
Inicialmente, a Portaria n 472, de 21/07/1993, classificou a Compensao
financeira pela explorao de recursos minerais no cdigo 1921.02.00, inserido em Outras
receitas correntes (cdigo 1900.00.00).
A Portaria seguinte, de n 3, de 05/08/1994, manteve a mencionada
classificao da CFEM, como Outras receitas correntes, com o cdigo 1921.02.00.
regime federativo brasileiro. Diferentemente, por meio da repartio direta, redistribui-se o que foi
recebido diretamente por uma unidade federada a outra, tal como na arrecadao do ITR, IOF e IPVA.
79
Cabe ao TCU realizar os clculos dos montantes a serem distribudos a cada ente da federao.
80
Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 53 e SCAFF, Fernando Facury. Compensao
Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM): natureza jurdica, competncia normativa e
prescrio. So Paulo: Revista de Direito do Estado, ano 1, n. 3, jul - set 2006, p. 188-191.
81
O que existe a determinao de pagamento direto, e no atravs de fundos de participao, como acima
referido para a distribuio do FPE ou do FPM. O rateio da CFEM possui uma relao direta de pertinncia
com a extrao minerria, no devendo haver uma redistribuio dos valores arrecadados. O que a norma
pretende regular a forma de distribuio do rateio, que deve ser direto (e no indireto) e atravs de depsito
em conta no Banco do Brasil de cada qual das unidades federativas que tm direito a receber a CFEM.
Entendo este seja o sentido da interpretao do art. 8o., da Lei no. 7.790/89. SCAFF, Fernando Facury. Op.
cit., p. 191-192, respectivamente.
82
Vide 2.4 supra. Critrio fixado no art. 11 da Lei n 4.320/64.
36
Em 2002, o Secretrio de Oramento Federal editou a Portaria n 11 que

dispe sobre a classificao oramentria por natureza de receita para aplicao no mbito
da Unio; discrimina, apresenta cdigos e especifica cada receita federal.
O ltimo mencionado ato normativo secundrio inclui as compensaes
financeiras pela explorao de recursos minerais no cdigo 1220.22.00, que se insere
dentre as contribuies econmicas (cdigo 1220.00.00), que, por sua vez, so uma
modalidade da Receita de contribuies (cdigo 1200.00.00), a qual se diferencia da
receita tributria (cdigo 1100.00.00).
As classificaes mencionadas, considerando-se as normas ento em vigor,
divergem da proposta desta tese, na parte em que sustenta tratar-se a CFEM de Receita
patrimonial (cdigo 1300.00.00), na qual se situava a receita de concesses e de
permisses (cdigo 1330.00.00), dentro da qual se inseriam as receitas de outorgas de
direitos de explorao e produo de petrleo e gs natural (cdigo 1330.04.00), para
explorao dos servios de energia eltrica (cdigo 1330.09.00) de direitos de uso de
recursos hdricos (cdigo 1330.10.00).
Tratando-se o recurso mineral de bem de titularidade da Unio (art. 20, IX,
CF) e havendo concesso para a sua explorao, esta tese defende que a classificao da
receita da CFEM, cobrada da empresa concessionria do direito de lavra, luz das normas
pretritas, seria: patrimonial (cdigo 1300.00.00), proveniente de concesses (cdigo
1330.00.00), tal como se classificavam aquelas trs outras acima mencionadas.
No sentido propugnado neste estudo, observa-se a posterior Portaria n 29,
de 27/06/200783, que institui o Manual Tcnico de Oramento Federal (atualizado para a
verso 2009), na qual a CFEM encontra-se classificada: (a) na categoria econmica das
receitas correntes (cdigo 1000.00.00), (b) na origem, como receita patrimonial
(1300.00.00), (c) na espcie: compensaes financeiras (1340.00.00) e (d) na rubrica:
explorao de recursos minerais (1340.03.00). Estas receitas no se confundem com as
tributrias, tambm elencadas na categoria econmica de receita corrente (cdigo
1000.00.00), mas com a origem Receita Tributria (cdigo 1100.00.00).
A Portaria Conjunta STN/SOF n 3/2008 institui o Manual de Receita
Nacional, que se aplica Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, a partir
da elaborao da Lei Oramentria Anual de 2009. Dispe sobre as transferncias
83
Portaria n 29, de 27 de junho de 2007, da Secretaria de Oramento Federal do. Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto. Manual tcnico de oramento, verso 2009. Braslia, 2008.
37
correntes (1700.00.00), intergovernamentais (1720.00.00) da cota-parte da CFEM recebida

da Unio, de cdigo 1721.22.20 e proveniente dos Estados, de cdigo 1722.22.20.
O cdigo 1721.00.00 refere-se s transferncias da Unio, ou seja, registra o
valor total das receitas recebidas por meio de transferncias do mencionado ente pblico.
O cdigo 1722.00.00 classifica receitas de transferncias dos Estados, isto ,
registra o valor total dos recursos, recebidos pelas demais esferas de governo e respectivas
entidades da administrao descentralizada, encaminhados pelos Estados.
Quanto transferncia aos Municpios, a codificao supra permite a
possibilidade de se dar diretamente da Unio, ou por intermdio dos Estados, tendo em
vista as citadas transferncias intergovernamentais de cdigos 1721.22.10 e 1722.22.2084.
As Receitas provenientes de multas e de juros de mora (1910.00.00) e da
dvida ativa (1915.02.00 e 1918.14.00) recebem outras classificaes no referido Anexo
Portaria SOF 09/01, adotada pelo Manual Tcnico de Oramento Federal de 2009.
Segundo a 1 Secretaria de Controle Externo85, 1 Diretoria Tcnica do
Tribunal de Contas da Unio, so observadas as normas supra oriundas do Ministrio do
Planejamento, pelo Tribunal.
Entretanto, questionamentos vm surgindo quanto s receitas da CFEM que
so transferidas para os Estados e para os Municpios classificarem-se como receitas
originrias destes entes e no meras receitas por transferncia, apenas e to somente em
observncia literalidade de julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal, no MS
24.312/DF, de cuja ementa constou:
(...)
2. Embora os recursos naturais da plataforma continental e os recursos
minerais sejam bens da Unio (CF, art. 20, V e IX), a participao ou
compensao aos Estados, Distrito Federal e Municpios no resultado da
explorao de petrleo, xisto betuminoso e gs natural so receitas
originrias destes ltimos entes federativos (CF, art. 20, par. 1) (...)
84
Desse modo, a despeito da CFEM ser classificada como uma receita originria do Estado lato sensu, ela
no se caracterizar como uma receita originria do Estado-membro. Para os entes subnacionais (Estadosmembros, Distrito Federal e Municpios) da Federao, a receita da CFEM uma receita transferida, pois
decorre de uma arrecadao de valores efetuada por um ente federativo, no caso a Unio, atravs de uma
autarquia federal (o DNPM) e a eles transferida. No se trata de receita originria dos Estados-Membros em
razo de que a Constituio estabeleceu que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, so bens da unio
(art. 20, IX). Logo, o que est sendo explorado no o patrimnio dos Estados Membros ou dos
Municpios, mas o da Unio. Para aqueles cabe o recebimento de uma parcela em dinheiro, paga a ttulo de
compensao financeira pela explorao de recursos minerais (art. 20, par. 1), vulgarmente conhecida como
CFEM ou Royalty. SCAFF, Fernando Facury. Compensao Financeira pela Explorao de Recursos
Minerais (CFEM): natureza jurdica, competncia normativa e prescrio. So Paulo: Revista de Direito do
Estado, ano 1, n. 3, jul - set 2006, p. 13.
85
Responsvel pelo controle de contas do Ministrio das Minas e Energia.
38
Caso haja mudana na compreenso atualmente adotada pelos aludidos

Ministrio e TCU, em vista do citado aresto, ou se houver determinao do Judicirio, cada
cota-parte da CFEM poder constituir receita originria do respectivo ente beneficirio
embora a arrecadao, atualmente, ocorra apenas conta da Unio, que, na prtica,
transfere aos demais destinatrios as referidas cotas partes, o que feito diretamente pelo
Banco do Brasil, entidade financeira centralizadora da arrecadao da CFEM.
A presente tese sustenta que os recursos minerais so de propriedade da
Unio (CF, art. 20, IX) e que todas as receitas de sua explorao so receitas originrias da
Unio, porque a CFEM s devida quando h efetiva explorao do patrimnio deste ente
pblico. Quanto s parcelas transferidas para os Estados e para os Municpios classificamse como despesas de transferncia para a Unio e receitas de transferncia para os citados
beneficirios.
Os dados das contas do DNPM apresentam apenas histricos de arrecadao
e informam a destinao dos recursos da cota-parte da Unio ao Ministrio das Minas e
Energia, que, aps, repassa-os ao DNPM86, nos termos do pargrafo nico do art. 5 da Lei
n 8.876/94.
2.6 Classificao das naturezas das receitas, vlida para a esfera

federal, conforme Anexo Portaria SOF n 9/2001, atualizada e adotada no Manual
Tcnico de Oramento de 2009 (Portaria SOF n 29/2007)
O ato normativo secundrio identificado explicita que a receita pblica

classificada por sua natureza, com o escopo de identificar a origem do recurso segundo
seu fato gerador. Ressalta a necessidade de permanente atualizao e de aprimoramento
na identificao dos ingressos nos cofres pblicos, motivo pelo qual sua especificao
desdobra-se em seis nveis, os quais formam o cdigo identificador da natureza da receita,
conforme se demonstra abaixo.
X
86
TT
KK, no qual:
Art. 5 Constituem receita da Autarquia: (...).

Pargrafo nico A cota-parte da compensao financeira pela explorao de recursos minerais devida
Unio, de que trata 1 do art. 20 da Constituio Federal e o art. 8 da Lei n 7.990, de 28 de dezembro de
1989, regulamentada pelo Decreto n 1, de 11 de janeiro de 1991, fica destinada ao Ministrio de Minas e
Energia, que a repassar integralmente ao DNPM, observado o disposto no inciso III do 2 do art. 2 da Lei
n 8.001, de 13 de maro de 1990.
39
X:
indica a categoria econmica;
Y:
revela a origem;
Z:
mostra a espcie;
W:
aponta a rubrica;
TT:
revela a alnea;
KK:
demonstra a subalnea.
Exemplifica-se:
X
TT
KK
Categoria
Origem
Espcie87
Rubrica88
Alnea89
Subalnea90
econmica
1.000.00.00 1100.00.00
1110.00.00
1112.00.00
1112.04.00
1112.04.
Corrente
Imposto
Imposto sobre
IR
21
Tributria
patrimnio e a
pessoa
renda
jurdica
1112.04.
10
pessoa
fsica
1200.00.00
Contribuies
1210.00.00
Sociais
1210.01.00
1210.01.01
Cofins
receita do
principal da
Cofins
1210.01.02
receita de
parcelamentos
1300.00.00
87
1340.00.00
Vinculada origem.
Detalha a espcie.
89
Nome da receita propriamente dita.
90
Nvel mais analtico da receita.
88
1340.03.00
40
Patrimonial
Compensao
Explorao de
Financeira
recursos
naturais
1400.00.00
1410.00.00
Agropecuria
Receita de produo
vegetal
1500.00.00
1510.00.00
Industrial
Receita da indstria
extrativa mineral
1600.00.00
1600.02.01
Servios
Juros de emprstimo
1700.00.00
1720.00.00
1722.00.00
Transferncias
Transferncias
Transferncia
correntes
intergovernamentais
dos Estados
1723.00.00
Transferncia
dos
Municpios
1900.00.00
1910.00.00
1915.02.00
Outras receitas
Multas e juros
Multas e juros
correntes
de mora da
dvida ativa
da receita de
explorao de
recursos
minerais
1918.00.00
1918.14.00
Multas e juros de
Multa e juros
mora de outras
de mora da
41
receitas
receita de
explorao de
recursos
minerais
2000.00.00
21.00.00.00
de Capital
Operaes de
crditos
22.00.00.00
Alienao de
bens
23.00.00.00
Amortizao
de
emprstimos
24.00.00.00
Transferncias
de receitas
25.00.00.00
Outras receitas
de capital
7000.00.00
Corrente
intraoramentria
8000.00.00
Diferena
intraoramentria
42
2.7 Deciso do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurana n

24.312-1/DF
O acrdo proferido neste Mandado de Segurana, pelo Plenrio do

Supremo Tribunal Federal, tem causado interpretaes divergentes.
Inicialmente, de se observar que o Ministro Nelson Jobim apresenta
depoimento acerca da razo da introduo do art. 20, par. 1o ao texto da Constituio
Federal de 1988. Justifica ele a necessidade deste preceito em decorrncia do disposto no
art. 155, X, b da CF que preconiza, quanto ao ICMS, no incidir ele sobre operaes
que destinem a outros Estados petrleo, inclusive lubrificantes, combustveis lquidos e
gasosos dele derivados e energia eltrica 91.
Naquele julgamento, verifica-se que a discusso, alm do aspecto histrico92
da regra do par. 1o do art. 20, CF, coloca-se quanto competncia do Tribunal de Contas
da Unio para fiscalizar a CFEM, em vista do art. 71, VI, da CF que determina o controle
deste tribunal no caso de repasse efetuado pela Unio mediante convnio, acordo ou ajuste,
hipteses distintas da ora examinada, porque o pagamento da CFEM no decorre destes
instrumentos de manifestao de vontade e sim de obrigao legal.
Importante destacar que o art. 155, X, b, CF no engloba os recursos
minerais, mas este aresto tem sido invocado, por representantes de Estados e dos
Municpios, para justificar a competncia que entendem deter para legislar e fiscalizar,
91
Observe-se que esta regra no abarca os recursos minerais, mas o acrdo do STF vem sendo invocado
pelo DNPM em diversas manifestaes.
92
No seu voto, explica o Ministro Nelson Jobim:
Em 1988, quando se discutiu a questo do ICMS, o que tnhamos? Houve uma grande discusso da
constituinte sobre se o ICMS tinha que ser na origem ou no destino. A deciso foi que o ICMS tinha de ser na
origem, ou seja, os estados do Sul continuavam gratuitamente tributando as poupanas consumidas nos
estados do Norte e do Nordeste. A surgiu um problema envolvendo dois grandes assuntos: energia eltrica
recursos hdricos e petrleo. Ocorreu o seguinte: os estados onde ficasse sediada a produo de petrleo e a
produo de energia eltrica acabariam recebendo ICMS incidente sobre o petrleo e energia eltrica.
O que se fez? Participei disso diretamente, (...) Ento, qual foi o entendimento poltico naquela poca que
deu origem a dois dispositivos na Constituio? Da porque preciso ler o par. 1o do art. 20, em combinao
com o inciso X do art. 155, ambos da Constituio Federal. O que se fez? Estabeleceu-se que o ICMS no
incidiria sobre operaes que se destinassem a outros estados petrleo, inclusive lubrificantes, combustveis
lquidos, gasosos e derivados e energia eltrica -, ou seja, tirou-se da origem a incidncia do ICMS. (...)
Assim, decidiu-se da seguinte forma: tira-se o ICMS da origem e se d aos estados uma compensao
financeira pela perda dessa receita. A criou-se o par. 1o do art. 20, dizendo: (...) estou tentando recompor a
questo histrica, com isso, estou entendendo que no uma receita da Unio que liberalmente est dando,
por convnio, ao Estado: uma receita originria dos Estados, face compensao financeira da explorao
em seu territrio de um bem, de um produto sobre o qual no incide o ICMS. Essa a origem do problema.
a mesma coisa que se passa, por exemplo, com os fundos de participao dos estados, municpios: do IPI e do
Imposto de Renda em que se atribui aos estados uma participao, considerando aspectos de participao,
levando em conta certos ndices fixados pelo IBGE.
43
individualmente, a CFEM, desacompanhados do Departamento Nacional da Produo

Mineral e independentemente da celebrao de convnio com a autarquia.
A deciso colegiada do Tribunal de Contas da Unio93 ato impugnado na
Segurana , que declarara a sua competncia fiscalizatria da aplicao de recursos
arrecadados a ttulo de CFEM, , realmente, equivocada e levou concesso, pelo
Supremo Tribunal Federal, do Mandamus impetrado pelo Tribunal de Contas do Estado
do Rio de Janeiro.
No se configurou a competncia estatuda no art. 71, VI, CF94 porque no
se tratava de receita da Unio, dada a Estados ou Municpios, liberalmente, por meio de
convnio, ajuste ou repasse de recursos e sim de receita assegurada a esses pelo art. 20,
1, CF, para compensar a perda do ICMS.
O Supremo Tribunal Federal afastou a atividade fiscalizatria do Tribunal
de Contas da Unio, exceto quanto parcela cabvel aos entes federais, porque os recursos
provenientes da CFEM no se caracterizam, em sua totalidade, como receita que se
incorpora aos cofres da Unio (parte dela transferida). Naquela causa, discutia-se a parte
da receita cabvel ao Estado e a Alta Corte declarou que no competia ao Tribunal de
Contas federal e sim ao Tribunal de Contas estadual fiscalizar a aplicao desta receita,
que incorporada s contas gerais do Estado, depois de sua transferncia pela Unio.
A competncia do Tribunal de Contas da Unio95, alm da antes
mencionada, tambm se configura quanto verificao da transferncia, pela Unio, das
receitas cabveis aos demais beneficirios da CFEM, nos termos da legislao96.
Importante reiterar que a regra do art. 155, X, b, acima transcrita, no
engloba os recursos minerais, cuja venda gera a obrigao de pagamento tanto da CFEM
quanto do ICMS97.
93
TC n 014.542/2000-0, Deciso n 101/2002, Plenrio do TCU, Rel. Ministro Guilherme Palmeira, DOU
de 19/03/2002. Ementa: Representao formulada por unidade tcnica do Tribunal para fiscalizar a
aplicao de recursos advindos da compensao financeira, a ttulo deroyalties, pela explorao do
petrleo, do xisto betuminoso e do gs natural, devida aos Estados, aos Municpios e ao Distrito Federal.
Reiterada deciso do TCU que declara subsistente a competncia do tribunal para fiscalizao da aplicao
dos recursos. Determinao. Arquivamento.
94
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de
Contas da Unio, ao qual compete: (...).
VI - Fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou
outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio.
95
Art. 253, IV, RI-TCU.
96
Em sentido anlogo: TC n 006.520/92-8, Deciso 453/1992 Plenrio do TCU, Rel. Ministro Homero
Santos, DOU de 09/10/1992. Ementa: Royalties. Prestao de contas. Solicitao da Prefeitura Municipal de
Foz do Iguau PR para designao de servidor do TCU para instruir os dirigentes municipais sobre os
procedimentos de prestao de contas desses recursos. No competncia do TCU. Esclarecimento que
receitas/despesas desses recursos devem ser incorporadas contas gerais da prefeitura.
44
2.8 Concluso
Conclui-se a partir do at aqui exposto, tratar-se a CFEM de receita pblica

(a) ordinria, por ser obtida peridica e regularmente e por compor o oramento pblico
permanentemente (sob o prisma da periodicidade de sua obteno); (b) originria98, por a
riqueza ser gerada pela prpria Unio e ser classificada como patrimonial imobiliria, uma
vez que resulta do aproveitamento dos recursos minerais; (c) corrente, que considera a
origem do recurso segundo seu fundamento econmico, e que, no caso da CFEM,
resultante da explorao de patrimnio de ente pblico e integrada, em carter permanente
e no transitrio,(como de d com as receitas de capital) receita pblica.
Cabe ressaltar, no pertinente classificao originria (b retro), que
considera a origem da receita, ou seja, a pessoa que realiza a atividade econmica
propiciadora do auferimento da riqueza que convertida em ingresso pblico, que a CFEM
se classifica, diferentemente, conforme seja considerada como receita da Unio ou dos
demais entes pblicos.
Trata-se de receita originria patrimonial da Unio, porque atrelada
explorao do recurso mineral, que integra o seu patrimnio imobilirio.
Mas classifica-se como receita de transferncia corrente intergovernamental
obrigatria para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, por esta receita no lhes ser
devida em razo da explorao de seu patrimnio, mas devido obteno de faturamento
liquido advindo da extrao e venda de bem de titularidade da Unio. -lhes assegurada
por determinao constitucional, instituda no art. 20, par. 1 CF, o qual lhes garante
participao no resultado da explorao do recurso mineral, regra esta inserida no Captulo
II, da Lei Maior, que dispe sobre os bens da Unio.
Exclui-se, assim, a possibilidade de a CFEM caracterizar-se como uma
espcie de tributo, consoante desenvolvido, em maior extenso no Captulo 4, itens 4.3 e
seguintes.
que, por qualquer ngulo de classificao que se examine a receita
proveniente do pagamento da CFEM, observa-se ser ela devida apenas e por causa da
explorao do patrimnio da Unio e do auferimento de faturamento lquido da
97
98
Conceitos fundamentais vide glossrio: receitas.

Considera a origem da receita e advinda da explorao de recursos naturais.
45
decorrente. E quando assim se configura uma receita, ela se classifica como originria
patrimonial, corrente e ordinria conforme explicitado.
Ademais, a lei instituidora da CFEM atendeu aos requisitos para a criao
de uma participao nos resultados auferidos pelas concessionrias do direito de lavra do
recurso mineral, prevista no art. 20, 1, CF. Identificada a natureza desta obrigao
pecuniria, pode-se construir o regime jurdico a ela previsto no texto da Constituio e, a
partir deste, pela legislao ordinria, conforme se demonstrar nesta tese.
46
CAPTULO 3
ATOS NORMATIVOS PRIMRIOS RELEVANTES QUE
DISPEM
SOBRE
COMPENSAO
FINANCEIRA
PELA
EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS CFEM
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 introduziu, no

ordenamento jurdico nacional, a compensao financeira pela explorao de recursos
minerais CFEM, jamais prevista em qualquer das anteriores Cartas brasileiras:
Art. 20.
1 assegurada, nos termos da lei, aos Estados, Distrito Federal e aos
Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio,
participao no resultado da explorao de (...) recursos minerais no
respectivo territrio (...), ou compensao financeira por essa explorao.
Situa-se referida norma em pargrafo do art. 20, CF, que elenca os bens da
Unio, dentre os quais os recursos minerais, inclusive os do subsolo (inc. IX)99.
O art. 176, caput, CF, por sua vez, determina que As jazidas, em lavra ou
no, e demais recursos minerais (...) constituem propriedade distinta da do solo, para efeito
de explorao e aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a
propriedade do produto da lavra.
Em face do preceito transcrito, que estabelece a separao entre a
propriedade do solo e a dos recursos minerais e jazidas em lavra ou no, o texto
constitucional, no par. 1100 do mesmo art. 176, estatui que a pesquisa e a lavra s podem
ser realizadas mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional.
Outorgada a concesso do direito de extrair o recurso mineral do solo ou
subsolo, o produto da lavra constitui bem mvel de titularidade da pessoa
concessionria101, qual, alm da CFEM, cabe pagar participao ao proprietrio do
99
Art. 20. So bens da Unio:

IX os recursos minerais, inclusive os do subsolo.
100
1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste
artigo somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por
brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, na
forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa
de fronteira ou terras indgenas. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 6, de 1995).
101
Nos termos do art. 176, caput acima transcrito.
47
solo102 nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei (art. 176, par. 2,
CF) 103.
A Lei n 8.901/94, em seu art. 1, determina que a referida participao
corresponde a 50% do montante pago a ttulo de CFEM, pela concessionria,
mensalmente104.
A Lei federal n 7.990, de 28 de dezembro de 1989, instituiu, pela primeira
vez em nosso sistema jurdico, a CFEM e assegurou, para os Estados, Distrito Federal e
Municpios, bem como a rgos da Administrao direta da Unio, compensao
financeira pelo resultado da explorao (...) de recursos minerais em seus respectivos
territrios, que ser de at 3% (trs por cento) sobre o valor do faturamento lquido
resultante da venda do produto mineral, obtido aps a ltima etapa do processo de
beneficiamento adotado e antes de sua transformao industrial (art. 6).
O art. 8 da Lei n 7.990/89 fixa o prazo para pagamento da CFEM;
estabelece correo monetria e veda o uso dos montantes arrecadados para o pagamento
de dvidas e do quadro permanente de pessoal.
A posterior Lei federal n 8.001, de 13 de maro de 1990, conceitua
faturamento lquido, base de clculo da CFEM:
Para efeito do clculo de compensao financeira de que trata o art. 6 da
Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1889, entende-se por faturamento
lquido o total das receitas de vendas, excludos os tributos incidentes
sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte e
as de seguro (art. 2, caput).
Dentre os diferentes modelos adotados por ordenamentos jurdicos de

Estados Nacionais diversos, observa-se que a Repblica Federativa do Brasil optou pela
imposio de obrigao pecuniria, devida pela concessionria do direito de lavra ao
102
Por serem distintas a propriedade do solo e aquela outra dos recursos minerais.
Art. 176. (...) 2 assegurada participao ao proprietrio do solo nos resultados da lavra, na forma e
no valor que dispuser a lei.
104
Art. 1 O art. 11 do Decreto-Lei n 227, de 28 de fevereiro de 1967, passa a vigorar com a seguinte
redao:
Art. 11. (...)
b) O direito participao do proprietrio do solo nos resultados da lavra.
1 A participao de que trata a alnea b do caput deste artigo ser de cinqenta por cento do valor total
devido aos Estados, Distrito Federal, Municpios e rgos da administrao direta da Unio, a ttulo de
compensao financeira pela explorao de recursos minerais, conforme previsto no caput do art. 6 da Lei n
7.990, de 29 de dezembro de 1989 e no art. 2 da Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990.
2 O pagamento da participao do proprietrio do solo nos resultados da lavra de recursos minerais ser
efetuado mensalmente, at o ltimo dia til do ms subseqente ao do fato gerador, devidamente corrigido
pela taxa de juros de referncia, ou outro parmetro que venha a substitu-la.
3 O no cumprimento do prazo estabelecido no pargrafo anterior implicar correo do dbito pela
variao diria da taxa de juros de referncia, ou outro parmetro que venha a substitu-la, juros de mora de
um por cento ao ms e multa de dez por cento aplicada sobre o montante apurado.
103
48
proprietrio do recurso mineral Unio Federal, assegurada transferncia a beneficirios

indicados na CF, em razo da explorao da substncia mineral e na medida do resultado
obtido pela concessionria, o qual corresponde ao faturamento lquido por ela auferido,
definido nos termos transcritos.
A alquota a ser adotada para o clculo da CFEM considera as espcies de
substncias minerais e variam de 0,2% a 3% do faturamento lquido105.
A receita oriunda da CFEM destina-se a diversos beneficirios: 23% (vinte e
trs por cento) para os Estado ou Distrito Federal, 65% (sessenta e cinco por cento) para os
Municpios, 2% (dois por cento) para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico FNDCT106 e 10% (dez por cento) para o Ministrio de Minas e Energia, a
serem integralmente repassados ao Departamento Nacional da Produo Mineral DNPM,
que destinar 2% (dois por cento) desta cota-parte proteo mineral em regies
mineradoras, por intermdio do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos
Minerais Renovveis IBAMA107.
Cabe ao Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM108 baixar
normas e exercer a fiscalizao sobre a arrecadao da compensao financeira pela
explorao de recursos minerais, de que trata o par. 1 do art. 20 da Constituio
Federal109.
No exerccio da competncia legalmente conferida ao DNPM, a autarquia
tem emitido diversos atos normativos secundrios que propiciam vrios questionamentos
105
Art. 2, par. 1 da Lei 8.001/90:

I - minrio de alumnio, mangans, sal-gema e potssio: 3% (trs por cento);
II - ferro, fertilizante, carvo e demais substncias minerais: 2% (dois por cento), ressalvado o disposto no
inciso IV deste artigo:
III - pedras preciosas, pedras coradas lapidveis, carbonados e metais nobres: 0,2% (dois dcimos por cento);
IV - ouro: 1% (um por cento), quando extrado por empresas mineradoras, isentos os garimpeiros.
106
Institudo pelo Decreto-Lei n 719, de 31 de julho de 1969, e restabelecido pela Lei n 8.172, de 18 de
janeiro de 1991, destinado ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico do setor mineral.
107
Art. 2, par. 2, da Lei n 8.001/90, com a redao dada pela Lei n 9.993/00.
108
O DNPM autarquia federal, instituda pela Lei n 8.876, de 02 de maio de 1994, com unidades regionais,
denominadas Distritos. Como rgo da Administrao direta, vincula-se ao Ministrio de Minas e Energia;
dotado de personalidade jurdica de direito pblico e apresenta autonomia patrimonial, administrativa e
financeira. Tem por finalidade promover o planejamento e o fomento da explorao e do aproveitamento
dos recursos minerais, e superintender as pesquisas geolgicas, minerais e de tecnologia mineral, bem como
assegurar, controlar e fiscalizar o exerccio das atividades de minerao em todo o territrio nacional, na
forma do que dispe o Cdigo de Minerao (...), os respectivos regulamentos e a legislao que os
complementa, competindo-lhe em especial: I. promover a outorga...dos ttulos minerrios relativos
explorao e ao aproveitamento dos recursos minerais...V. fomentar a produo mineral e estimular o uso
racional e eficiente dos recursos minerais; VI. Fiscalizar a pesquisa, a lavra, o beneficiamento e a
comercializao dos bens minerais, podendo realizar vistorias, autuar infratores e impor as sanes cabveis,
na conformidade do disposto na legislao mineraria (...) (Lei n 8.876/92, art. 1, 2, 3 e 5, pargrafo
nico).
109
Lei n 8.876/94, art. 3, IX.
49
pertinentes legalidade deles, conforme ser examinado nos captulos seguintes da

presente tese.
Igualmente, o Executivo, ao regulamentar as duas mencionadas leis federais
(ns 7.990/89 e 8.001/90), por meio do Decreto n 1/91, veiculou normas ilegais, como ser
sustentado tambm a seguir.
Em concluso, tem-se que so atos normativos primrios mais relevantes
para o estudo da CFEM e para a definio de seu regime jurdico: os artigos 5, II; 20, IX e
1; 22, XI; 37; 155, X, b; 176, caput e pargrafos, bem como o art. 225, par. 2o, CF; as
Leis ordinrias ns 7990/89, art. 6 e 8; 8.001/90, art. 2o, caput, 1o e 2o; 8901/94, art. 1;
e 8876/94, art. 3, IX.
H, ademais, atos normativos secundrios a serem cotejados aos preceitos
mencionados, dentre os quais se destacam o Decreto n 1/91, as Instrues Normativas ns
6 e 8/00 do Diretor Geral do DNPM, a Ordem de Servio n 2/04 e o Manual da CFEM
(Portaria n 458 de novembro de 2007), para discusso de sua validade no sistema de
direito posto.
3.1 Normas sobre destinao da CFEM aos Estados, Distrito Federal e

Municpios
O art. 8 da Lei n 7.990/89 determina que o pagamento da CFEM deve ser

feito diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municpios e aos rgos da
Administrao Direta da Unio, at o ltimo dia do segundo ms subsequente ao do fato
gerador.
Essa transferncia, na prtica, d-se mediante crdito, realizado diretamente
pelo Banco do Brasil, centralizador das receitas da CFEM, aos Estados, Distrito Federal e
Municpios, nas respectivas e especficas contas de movimento no sexto dia til que sucede
ao recolhimento por parte das empresas de minerao110.
No h qualquer fundo ao qual a receita deva pertencer. Trata-se, portanto,
de repartio direta, pois o montante recebido pela Unio DNPM no destinado s
outras entidades beneficirias por intermdio de qualquer Fundo de Participao.
110
Conforme Portaria n 458/07, do Diretor Geral do DNPM.
50
Redistribui-se a importncia recebida por uma unidade da Federao aos beneficirios

indicados em lei, observando-se a partio direta, em vista deste art. 8o., bem como do
prprio par. 1o do art. 20, CF.
Os Estados e Municpios no tm competncia para, individualmente,
constranger o particular ao pagamento da CFEM, nem pode cobr-la em razo da
explorao de bem que no de sua titularidade. O sujeito ativo da relao jurdica
obrigacional a Unio, que, entretanto, delegou a capacidade de arrecadar a citada receita
ao DNPM.
3.2 Concluso
O par. 1 do art. 20 da CF c/c o art. 8 da Lei n 7.990/89, asseguram

repartio direta aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, da receita originria
patrimonial arrecadada pela Unio, atravs do DNPM, em decorrncia do pagamento da
CFEM pelas concessionrias do direito de lavra dos recursos minerais, o que se justifica
em razo da inexistncia de qualquer Fundo de Participao que intermedeie a referida
transferncia de receita obtida pela Unio aos demais beneficirios dos citados ingressos.
51
CAPTULO 4
SOBRE A NATUREZA JURDICA DA CFEM
4.1 Definio de natureza e de regime jurdicos
O doutrinador e professor BARROS CARVALHO, orientador desta tese de

doutoramento, em texto indito111, discorda do uso da expresso natureza jurdica para
designar o ncleo essencial do fenmeno jurdico. Segundo ele, busca-se alcanar a
verdade absoluta, que intangvel. O instrumento do qual dispe o indivduo para chegar
at os objetos a linguagem, que deles se aproxima, sem, no entanto, toc-los. A ligao
entre a palavra e a coisa artificial, pois decorre de decises pessoais ou sociais.
A atribuio de definio a um termo ou a uma expresso pode ser
compreendida como a outorga de significado a eles112.
A conferncia de nomes delimita, artificialmente, o alcance da realidade.
No h nomes verdadeiros ou falsos e sim aceitos, rejeitados ou menos aceitos. No so os
seres e objetos que mudam de nome, o ser humano que os renomeia.
Pautado nessas premissas, o doutrinador emprega a palavra conceito na
acepo de idia ou de noo113, uma vez que a outorga de nome coisa realizada como
um seletor de propriedades que a distingue de objetos semelhantes114.
A natureza jurdica pode ser conceituada como a afinidade que um instituto
jurdico tem, em diversos pontos, com uma grande categoria jurdica, podendo nela ser
111
CARVALHO, Paulo de Barros. Conhecimento e Linguagem. Texto indito.

FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Introduo ao estudo do direito: tcnica, deciso, dominao. 5. ed.
So Paulo: Atlas, 2007, p. 34-39 considera que a relao verificada entre os signos e a realidade estatuda
pelo homem, arbitrariamente, sendo, ademais, relevante a pesquisa pertinente ao uso de determinada palavra.
Nem a definio lexical que mostra a palavra conforme seu uso comum e admite os valores verdadeiro e
falso nem a estipulativa que implica fixao arbitrria de conceito tcnico. O valor adotado a
funcionalidade, a qual depende dos objetivos de quem define adequada para a definio de uma palavra e
sustenta que o ideal a redefinio, por intermdio da qual a linguagem de uso comum aplicada ao conceito
de determinado vocbulo e aperfeioada (propiciando a sua redefinio). Alerta que redefinir requer o
conhecimento de um conceito.
113
FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Op. cit., p. 34-39 afirma que a definio de determinado conceito
resulta de duas funes apresentadas pela lngua: informativa, ao descrever e definir coisas; e diretiva,
quando voltada ao direcionamento do comportamento das pessoas, com vista a determinada ao.
114
GAMA, Tcio Lacerda. Competncia tributria: fundamentos para uma teoria da nulidade. So Paulo:
Noeses, 2009, p. 137, no mesmo sentido, aduz: A relevncia de se definir um conceito elucidar qual o uso
que pode ser feito de uma expresso. (...) Assim, para definir um conceito necessrio apontar critrios de
distino entre os objetos que o integram e os objetos que no o integram.
112
52
includo a ttulo de classificao 115. Serve para a definio do regime jurdico a que ele se
sujeita, entendido este como o conjunto de enunciados prescritivos aplicveis, direta ou
indiretamente, quele; o ncleo de significao no qual se renem os enunciados, para
formar 116 as normas de regncia de um instituto.
O regime jurdico, portanto, resulta do conjunto de enunciados normativos
que compem a norma matriz de incidncia e que dispem acerca do instituto examinado,
direta ou indiretamente.
O fato de uma obrigao pecuniria apresentar a natureza jurdica de tributo
(receita pblica derivada) ou de receita originria e, aps, a definio da espcie da
obrigao dentro do gnero identificado da maior relevncia, pois determinar o regime
jurdico a ser observado117.
A definio do conceito de compensao financeira pela explorao de
recursos minerais CFEM ser apresentada com fundamento nos enunciados de direito
posto que versam direta ou indiretamente sobre a matria.
4.2 Elementos para definio da natureza jurdica da CFEM e do

regime jurdico a ela aplicvel
O art. 20, 1, da Constituio Federal previu, alternativamente, duas

possveis modalidades de prestao pecuniria:
a) participao no resultado ou
b) compensao financeira pela explorao dos recursos minerais.
A primeira participao no resultado da explorao do recurso mineral
propicia aos beneficirios o auferimento de receita, advinda da ocorrncia do fato eleito
para o critrio material da regra matriz de incidncia da CFEM: obter resultado da
explorao do recurso mineral.
Diferentemente, a segunda compensao pela explorao do recurso
mineral pode ser compreendida como a receita obtida pelas pessoas indicadas na
115
DINIZ, Maria Helena. Dicionrio Jurdico. 2. ed. So Paulo: Saraiva, v. III, 2005, p. 381.
GAMA, Tcio Lacerda. Contribuio de interveno no domnio econmico. So Paulo: Quartier Latin,
2003, p. 137 adaptao feita a partir da afirmativa constante do texto e referente CIDE.
117
Ou seja, as normas de direito posto (em sentido amplo) aplicveis ao instituto jurdico examinado.
116
53
legislao, para o ressarcimento de danos decorrentes da referida atividade de explorao

dos recursos minerais.
A anlise das normas de direito posto que regem a obrigao pecuniria em
exame leva concluso de que o legislador ordinrio optou pela primeira aludida espcie:
a participao no resultado da explorao do recurso mineral, conforme, inclusive, j
decidiu o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinrio n 228.800-5118.
A natureza jurdica da CFEM, como anteriormente sustentado119, de
receita corrente, ordinria, originria patrimonial da Unio e de transferncia para os
demais beneficirios constitucional e legalmente estabelecidos. O seu regime jurdico
encontra-se delimitado pela Constituio, nos seus art. 5o, II (legalidade), 20, IX (bem da
Unio), e pargrafo 1o (prev a CFEM), 176 (participao dos proprietrios do solo no
resultado da lavra), art. 37 (princpios aplicveis Administrao pblica), 155, X, b
(examinado como origem histrica do art. 20, pargrafo 1o) e 225, 2 (obrigao do
concessionrio do direito de lavra de recuperar o meio ambiente degradado, na forma da
lei). Estas normas evidenciam os fundamentos que as leis infraconstitucionais devem
adotar para serem consideradas vlidas no sistema de direito positivo. E estas, por sua vez,
devem servir de base para que os atos normativos secundrios apresentem validade no
referido sistema jurdico, em ateno ao processo de positivao do direito.
4.2.1 Inexistncia de natureza indenizatria civil
No se configura o carter indenizatrio civil, para justificar a exigncia da

CFEM, pois ausentes os requisitos para a responsabilidade civil, a qual impe para algum
o dever de compensar outra pessoa por dano que lhe origine, em razo de sua ao ou
118
Bens da Unio: (recursos minerais e potenciais hdricos de energia eltrica): participao dos entes
constitucionalidade da legislao de regncia (L. 7.990/89, art. 1 e 6 e L. 8.001/90). 1. O tratar-se de
prestao pecuniria compulsria instituda por lei no faz necessariamente um tributo da participao nos
resultados ou da compensao financeira previstas no art. 20, 1, CF, que configuram receita patrimonial. 2.
A obrigao instituda na Lei n 7.990/89, sob o ttulo de compensao financeira pela explorao de
recursos minerais (CFEM) no corresponde ao modelo constitucional respectivo, que no comportaria, como
tal, a sua incidncia sobre o faturamento da empresa; no obstante, constitucional, por amoldar-se
alternativa de "participao no produto da explorao" dos aludidos recursos minerais, igualmente prevista
no art. 20, 1, da Constituio. (STF, RE n 228.800, Rel. Ministro Seplveda Pertence, 1 Turma, DJ de
16/11/2001).
119
Captulo 2.
54
omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, demonstrado o nexo causal entre ambos

(ato e dano).
Para que a prtica de ato ocasione a incidncia das regras jurdicas
prescritivas do dever de indenizar, os seguintes requisitos devem estar presentes: (a) a ao
ou a omisso de determinada pessoa, advinda da inexecuo de contrato ou que propicie
leso a direito subjetivo; (b) a concretizao de dano e (c) o nexo da causalidade entre os
dois primeiros.
A responsabilidade civil subjetiva pode ser proveniente de relao
contratual ou extracontratual e de ato lcito ou ilcito120 e tem o escopo de reparao do
prejuzo, com o consequente restabelecimento do equilbrio entre as pessoas envolvidas,
atingidas em virtude do dano. Apresenta natureza compensatria, por referir-se
indenizao ou reparao de prejuzo proporcionado a terceiro. Assim, a indenizao
deve guardar relao com a extenso do dano. Caso contrrio, deixar de ser alcanado o
objetivo do equilbrio entre ambos, pois se o dano for menor que a indenizao haver
enriquecimento ilcito; ao inverso, remanescer a leso. Nos dois casos, inexistir o reparo
do prejuzo.
A CFEM, nos termos em que instituda pela legislao, corresponde a
percentual sobre o faturamento lquido auferido pela concessionria do direito de lavra, em
razo da venda do produto mineral. Da concluir-se que ela no tem natureza indenizatria,
pois no apresenta qualquer vnculo com o montante de eventual dano oriundo da atividade
de minerao.
Isso fica claro a partir da considerao de que a explorao de determinado
minrio pode ser muito agressiva ao meio ambiente, causando-lhe danos significativos,
mas o preo de venda da substncia mineral obtida pode ser baixo, em vista das condies
de mercado, gerando pequeno faturamento lquido e o pagamento de importncia irrisria a
ttulo de CFEM.
Ao contrrio, a explorao de outro minrio pode propiciar reduzido
impacto ambiental e social, mas ter elevado preo no mercado, ocasionando recolhimento
de montante considervel da CFEM.
Resta demonstrado que a importncia dessa obrigao pecuniria no
guarda qualquer relao quantitativa com a dimenso do prejuzo decorrente do
aproveitamento do recurso mineral, o que afasta a sua natureza jurdica indenizatria.
120
Tambm pode ser objetiva, quando a responsabilidade fixada por norma primria.
55
Da o STF, no j invocado RE 228. 800-5, ter julgado que a CFEM amoldase alternativa de participao no produto da explorao.
Parte da jurisprudncia afirma que a CFEM tem natureza jurdica
indenizatria, por se revelar como obrigao de ressarcimento, imposta s empresas
concessionrias do direito de lavra de recursos minerais, tendo em vista os danos causados
em decorrncia desta atividade aos Municpios e aos Estados onde so exercidas121.
Esse entendimento adota, a nosso ver, interpretao equivocada do acrdo
proferido pelo Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinrio n 228.800-5.
Nesta assentada, a Segunda Turma declarou que a CFEM tem, por finalidade
constitucional, a reparao dos danos provocados pela explorao mineral e que este dano
reparvel tem, portanto, como origem, a extrao do minrio122. Concluiu tratar-se a
121
a) CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO E PROCESSUAL CIVIL. COMPENSAO FINANCEIRA
PELA EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS. CONSTITUIO FEDERAL, ART. 20, 1 LEI
7.990, DE 28.12.1989. LEI 8.001, DE 13.03.1990. INADMISSIBILIDADE DE RECURSO ADESIVO NO
CASO DE AUSNCIA DE SUCUMBNCIA RECPROCA. CPC, ART. 500.
1. (...)
2. A compensao financeira, prescrita no art. 20, 1, da Constituio Federal, , ontologicamente, receita
originria, de cunho indenizatrio.
3. O texto constitucional reservou a disciplina da matria lei ordinria, nada especificando sobre a base para
o clculo dessa compensao. Ateve-se a consignar a opo de participao dos entes estaduais, distrital e
municipal nos resultados da explorao dos recursos naturais. (...).
5. No h arbitrariedade, nem o constituinte vetou as distines das empresas, para fins da CFEM, pelo
faturamento e classe de minerais. Ao contrrio, os critrios eleitos tm conexo com a causa do desfalque
patrimonial.
6. A indenizao apenas um sucedneo do bem jurdico lesado.
7. Recurso adesivo no conhecido. Apelao improvida. (TRF 1 Regio, AC n 96.01.10417-8, Rel. Juza
Convocada Vera Carla Cruz, 2 Turma, DJ de 05/02/2002).
b) No mesmo sentido: TRF 1 Regio, AC n 94.01.26833-9, Rel. Desembargador Federal Hilton Queiroz, 4
Turma, DJ de 11/06/1999.
c) AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO DECLARATRIA. ANTECIPAO DE TUTELA.
COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS CFEM.
CONSTITUCIONALIDADE. (...).
4. A CFEM foi criada pela Lei n 7.990/89, e constitui imposio constitucional de ntido carter
indenizatrio ou ressarcitrio em funo da explorao dos recursos minerais pertencentes Unio, por fora
do prejuzo advindo da referida explorao.
5. O C. STF j constitucionalizou a CFEM, qual reconheceu o carter no tributrio, em razo de no se
encontrar inserta no Captulo do Sistema Tributrio, antes, por tratar-se de receita auferida pelo Poder
Pblico em contraprestao pela explorao dos recursos minerais de propriedade da Unio (art. 20, 1 da
CF).
6. Precedente da Sexta Turma desta Corte Regional. (TRF 3 Regio, AC n 2000.03.99.024663-0, Rel.
122
Voto do relator, Ministro Seplveda Pertence, do qual se extrai:
A que espcie de perda, porm, se refere implicitamente a Constituio?
No, certamente, perda dos recursos minerais em favor do explorador, pois, nesse caso, a compensao
financeira para compens-la, efetivamente, haveria de corresponder totalidade dos recursos minerais
explorados o que inviabilizaria a sua explorao econmica privada. (...) Em todo caso, no seria lgico
compensar os Estados, o Distrito Federal e os Municpios pela perda de bens que no lhes pertencem, mas
exclusivamente Unio.
A compensao financeira se vincula, a meu ver, no explorao em si, mas aos problemas que gera.
No mesmo acrdo, o STF julgou que a CFEM se classifica como receita originria patrimonial.
56
CFEM de receita de natureza patrimonial, prevista no art. 20, CF, o qual versa sobre os
bens da Unio; que ela tem a sua causa na explorao de recursos minerais, bem integrante
do patrimnio do aludido ente pblico, de carter no tributrio e que recompe a perda em
sentido vulgar, consistente em problemas ambientais, como a remoo da cobertura
vegetal do solo, poluio, (...) comprometimento da paisagem e que tais -, sociais,
econmicos, advindos do crescimento da populao e da demanda por servios, bem
como pela inviabilizao do desenvolvimento de outras atividades produtivas na
superfcie, privando as pessoas pblicas das vantagens delas decorrentes. Dos recursos
despendidos com esses e outros efeitos da explorao que devem ser compensadas as
pessoas indicadas no art. 20, par. 1o, CF.
No se justifica que o valor a ser pago a ttulo de CFEM, se se tratasse de
compensao, fosse fixado em funo do faturamento lquido, que no apresenta qualquer
ligao com as perdas a que alude, implicitamente o referido dispositivo da CF. Da ter
declarado o STF classificar-se a CFEM na espcie participao nos resultados, prevista,
na norma examinada, como alternativa para a compensao.
Em suma, o dever de indenizar pressupe a existncia dos trs j aludidos
elementos: a prtica de ato (ou omisso), o dano e o nexo de causalidade entre ambos. A
importncia da indenizao precisa guardar relao com a dimenso do dano. Nada disto se
v na legislao de regncia da CFEM, que no apresenta qualquer critrio para a fixao
de determinada dosimetria com vista quantificao dos danos mencionados
implicitamente considerados pela regra do art. 20, par. 1o, conforme a Segunda Turma do
STF , o que afasta a possibilidade de se classificar a CFEM como indenizao decorrente
de ato lcito, tendo em vista que a atividade de explorao de recursos minerais assim se
configura.
Neste sentido, declarou o STF, no aresto referido, que deixou de classificar
a CFEM como compensao, pois o modelo institudo na legislao ordinria para este
instituto jurdico adota como base de clculo o valor do faturamento lquido, que nada
tem a ver com as perdas a que alude implicitamente o art. 20, par. 1o, CF.
H de se registrar que o art. 225, par. 2o, CF estabelece ao minerador a
obrigao de reparar os danos causados ao meio ambiente, ao estatuir: Aquele que
explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de
acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei.
A obrigatoriedade de recomposio dos danos ambientais no justifica a
regra do par. 1o, do art. 20, da CF, pois estes alegados prejuzos j devem ser reparados
57
pela empresa concessionria do direito de lavra, em razo de obrigao veiculada por

norma constitucional especfica: o art. 225, par. 2o.
A suscitada impossibilidade de desenvolvimento de outras atividades
econmicas no local onde se verifica a lavra e que as pessoas pblicas se ressentem dos
benefcios que delas auferiria, como segundo fundamento para a exigncia da CFEM,
conforme o acrdo em anlise123, no parece suficiente para justific-la.
Como examinado124, no voto proferido pelo Ministro Nelson Jobim no
Mandado de Segurana n 24.132125, consta a assertiva de que a norma do par. 1o do art.
20, CF deve ser lida junto com aquela do art. 155, X, b, que determinou a no incidncia
do ICMS, na origem, em prejuzo dos Estados e dos Municpios nos quais se situam as
reservas de petrleo e recursos hdricos para gerao de energia eltrica, nos casos de
operaes interestaduais.
Explicou este magistrado que a Assemblia Nacional Constituinte
estabeleceu a no incidncia de ICMS no caso de operao de venda de petrleo a outros
Estados, inclusive lubrificantes, combustveis lquidos, gasosos e derivados, bem como da
energia eltrica. Foi retirado o ICMS da origem e foi introduzida nova regra126, decorrente
de entendimento poltico, a qual concede aos Estados e aos Municpios compensao
financeira pela perda da receita proveniente do ICMS.
Verifica-se que a CFEM s foi criada por os produtos no serem elencados
no art. 155, X, b tributados pelo ICMS, na origem.
A atividade de explorao de recursos minerais, entretanto, no est includa
na citada norma do art. 155, X, b. Da resulta que a concessionria de recurso mineral
paga tanto o ICMS, quanto a CFEM, alm de todos os demais tributos devidos em razo da
atividade econmica por ela desenvolvida. Portanto, sustenta-se que no h perda de
arrecadao em razo da atividade de lavra. Ao contrrio, ela gera receita pblica tanto de
ICMS, quanto de CFEM, que outras atividades econmicas no propiciariam aos entes
federados.
Quanto aos problemas sociais e econmicos, tambm invocados no citado
aresto127 para justificar a exigncia da CFEM, no parecem razoveis, pois, na lavra
organizada e no no garimpo , o que se observa so vultosos investimentos em
123
STF, RE n 228.800, Rel. Ministro Seplveda Pertence, 1 Turma.

Captulo 2, item 2.7.
125
Julgado pelo STF.
126
Art. 20, 1, CF.
127
Idem nota 123.
124
58
infraestrutura, realizados pelas concessionrias, bem como servios sociais, citando-se,

exemplificativamente, no caso de concesso de lavra e de transporte ferrovirio, vago de
trem que leva oficial de registro de pessoas fsicas para lavratura de certides de
nascimento da populao da rea servida por este servio pblico. O trem, alm de carregar
a substncia mineral extrada, serve, ainda, como meio de transporte para a populao local
alcanar destinos diversos, alm de contar com vago hospital para o atendimento de
doentes.
De outra parte, em muitos locais, ocorre a construo de toda uma cidade,
para que o empreendimento minerrio possa ser viabilizado, o que traz inmeros
benefcios para a coletividade e para a Municipalidade qual so doadas diversas obras
que deveriam ser pblicas, mas so realizadas pelas empresas privadas.
Do aduzido, no parecem suficientes, luz do atual estgio em que a
atividade de explorao de recurso mineral legalmente desenvolvida, os motivos
apresentados no acrdo proferido no RE 228.800, para justificar os danos sofridos pelos
entes pblicos, que, segundo o rgo julgador, implicitamente, a regra do art. 20, par 1o,
CF buscara ressarcir sob a cobrana de participao no resultado da explorao do produto
da lavra.
4.3 As espcies tributrias e o carter no exaustivo da definio

contida no art. 3 do CTN
Os tributos encontram-se elencados na Constituio Federal.

Uma das possveis definies semnticas de tributo acha-se no Cdigo
Tributrio Nacional, em seu artigo 3, do qual se depreende tratar-se de obrigao
pecuniria, prevista em lei (princpio da legalidade), no decorrente de ato ilcito e que
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada128.
Cabe indagar se os critrios do CTN so exaustivos para a definio de
tributo, ou seja, se delimitam suficientemente a idia de tributo. Sustenta-se que no.
128
Outro conceito est no art. 9o da Lei n 4.320/64: Tributo a receita derivada instituda pelas entidades
de direito pblico, compreendendo os impostos, as taxas e contribuies nos termos da Constituio e das
leis vigentes em matria financeira, destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou especficas
exercidas por essas entidades.
59
Para que uma obrigao pecuniria se caracterize como de natureza

tributria deve, independentemente de vincular-se ao patrimnio dos entes pblicos ou do
exerccio de atividade econmica por estes, propiciar receita derivada ao Estado, ou seja, o
particular gera riqueza e, aps, transfere parte dela ao ente pblico, em razo do pagamento
de tributos, criados nos termos da Constituio Federal, a qual fixa as competncias para
sua instituio.
Se a receita for originria, isto , se houver receita gerada pelo prprio
Estado, proveniente do uso ou da explorao do patrimnio pblico ou, ainda, do exerccio
direto ou indireto (concesso ou permisso) de atividade econmica, de carter comercial,
industrial, de servios ou explorao de recursos naturais por pessoa jurdica de direito
pblico interno, no h tributo.
Portanto, podem estar presentes os elementos descritos na regra do art. 3 do
CTN, mas se a receita pblica obtida for originria, a obrigao pecuniria no se inserir
no conceito de tributo. o que ocorre com a CFEM, conforme exposto anteriormente
(Captulo 2) ao serem analisadas as receitas pblicas e na linha do j assentado pelo
Supremo Tribunal Federal129,130.
O tributo apresenta espcies, cuja classificao determinada pelo
confronto entre as hipteses de incidncia e as bases de clculo fixadas nas suas diferentes
regras matrizes.
A presente tese de doutoramento segue a classificao dos tributos fixada
pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal131. a seguinte:
impostos (art. 145, I, 153, 154, 155 e 156, CF);
taxas (art. 145, II);
contribuies, que se subdividem em trs espcies:
. de melhoria (art. 145, III),
parafiscais, que so sociais: de seguridade social (art. 195, CF), outras de
seguridade social (art. 195, pargrafo 4), gerais (FGTS, salrio educao art. 212, par. 5
e 6; contribuies ao SESC, SENAI, SENAC art. 240; PIS, art. 239);
129
STF, RE n 228.800, Rel. Ministro Seplveda Pertence, 1 Turma, DJ de 16/11/2001.

O tratar-se de prestao pecuniria compulsria instituda por lei no faz necessariamente um tributo da
participao nos resultados ou da compensao financeira cogitadas.
130
STF, RE n 148.754, RTJ 150/888.
(...) o fato de o Estado tomar das pessoas determinada soma em dinheiro, e de o fazer compulsivamente, por
fora de lei, no bastante para conferir natureza tributria a tal fenmeno.
131
STF, RE n 148.754, Rel. Ministro Carlos Mrio Velloso, DJ de 04/03/1994.
60
especiais: contribuio de interveno no domnio econmico CIDE e

corporativas (art. 149);
emprstimos compulsrios (art. 148, CF).
A importncia da classificao das espcies tributrias e, mesmo, de
qualquer obrigao pecuniria, reside em que da se define o regime jurdico prprio
exao e repartio de competncias.
Passa-se ao exame das espcies tributrias, conforme enunciadas, para a
concluso de que a CFEM dentre elas no se insere.
4.3.1. Emprstimo compulsrio
Trata o emprstimo compulsrio de prestao pecuniria que pode ser

instituda pela Unio Federal, para as finalidades elencadas nos incisos I e II do art. 148,
CF, sob promessa de restituio.
A materialidade prevista no antecedente da norma jurdica geral e abstrata
desta espcie de tributo no est relacionada atividade estatal vinculada ao contribuinte
(art. 148, I e II) 132, ou seja, o emprstimo compulsrio no pressupe fato correspondente
a uma atividade do poder pblico, enunciado na hiptese da regra matriz da sua incidncia.
Entretanto, o tributo vinculado, no sentido de que a Constituio fixa finalidades
aplicao dos valores provenientes da arrecadao, para atender a despesas extraordinrias
oriundas de calamidade pblica, guerra externa e/ou sua iminncia bem como no caso de
investimento pblico de carter urgente e de relevante interesse nacional. Por se tratar de
emprstimo, verifica-se a posterior restituio dos montantes pagos a este ttulo. Somente a
Unio competente para sua instituio, por meio de lei complementar133.
A CFEM no se caracteriza como emprstimo compulsrio por no ser
destinada s finalidades descritas no art. 148, I e II, CF, nem h previso legal de
132
Art. 148. A Unio, mediante lei complementar, poder instituir emprstimos compulsrios:
I. Para atender a despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade pblica, de guerra externa ou sua
iminncia;
II. No caso de investimento pblico de carter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto
no artigo 150, III, b.
Pargrafo nico. A aplicao dos recursos provenientes de emprstimo nacional ser vinculada despesa que
fundamentou sua instituio.
133
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de financeiro e tributrio. 16. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 423425.
61
restituio das importncias pagas, aos sujeitos passivos daquela obrigao, tampouco
apresenta como veculo introdutor a lei complementar para a sua formulao.
4.3.2 Contribuio de melhoria
A contribuio de melhoria tributo contraprestacional; sua cobrana

depende da observncia de dois requisitos: (a) valorizao (melhorias) de imvel particular
e (b) despesa decorrente de obra pblica. Requer, portanto, o auferimento de benefcio pelo
contribuinte circunvizinho de obra pblica e o dispndio de receita pela Administrao.
Verifica-se atividade estatal indireta ao contribuinte.
A legitimidade para exigir a contribuio de melhoria conferida pessoa
jurdica que realizar a obra pblica da qual seja proveniente a valorizao do imvel:
Unio Federal, Estados, Distrito Federal ou Municpios. O montante do acrscimo de preo
do imvel verificado individualmente o limite para a imposio da contribuio de
melhoria, cobrada devido aludida vantagem ao imvel, por virtude da obra pblica.
As contribuies de melhoria distinguem-se das taxas, que pressupem
servios e no obra pblica e dependem da ocorrncia de valorizao de bem imvel.134
A CFEM no se insere aqui, tendo em vista sua cobrana no requer a
valorizao de imvel em consequncia de obra pblica, o que da essncia da espcie
tributria em exame; no tem como sujeito passivo o proprietrio do imvel, nem sua base
de clculo leva em considerao qualquer valor decorrente de obra pblica que tenha sido
acrescido a determinados imveis135.
134
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributrio: linguagem e mtodo. 2. ed. So Paulo: Noeses, 2008,
p. 41-42.
135
a) TRIBUTRIO. CONTRIBUIO DE MELHORIA. 1 A entidade tributante ao exigir o pagamento
de contribuio de melhoria tem de demonstrar o amparo das seguintes circunstncias: a) exigncia fiscal
decorre de despesas decorrentes de obra pblica realizada; b) a obra pblica provocou a valorizao do
imvel; c) a base de clculo a diferena entre dois momentos: antes e aps a concluso da obra. 2 da
natureza da contribuio de melhoria a valorizao imobiliria (Geraldo Ataliba). 3 Precedentes
jurisprudenciais: a) RE 116.147-7-SP, 2 Turma, DJ 08.05.92, Rel. Ministro Clio Borja; b) RE 116.148-5SP, Rel. Ministro Octvio Gallotti, DJ de 25.05.93; c) REsp 35.1333-2-SC, Rel. Ministro Milton Pereira, 1
Turma, julgado em 20.03.95; REsp n 634-0-SP, Rel. Ministro Milton Luiz Pereira, DJU de 18.04.94. 4
Adoo, tambm da corrente doutrinria que, no trato da contribuio da melhoria, adota o critrio de mais
valia para definir o seu fato gerador ou hiptese de incidncia (no ensinamento de Geraldo Ataliba, de
saudosa memria). 5 Recurso provido. (STJ, REsp n 169.131, Rel. Ministro Jos Delgado, 1 Turma, DJ
de 03/08/1998).
b) DIREITO TRIBUTRIO CONTRIBUIO DE MELHORIA BASE DE CLCULO
VALORIZAO IMOBILIRIA. A base de clculo da contribuio de melhoria a valorizao
62
4.3.3 Contribuies sociais de seguridade social, outras de seguridade

social e gerais
A Constituio Federal, em seu art. 149, estabelece a competncia exclusiva

da Unio para instituir trs espcies de contribuies: (a) sociais, (b) de interveno no
domnio econmico e (c) de interesse das categorias profissionais ou econmicas.
O constituinte, quanto s duas ltimas espcies de contribuio, no elencou
os fatos que poderiam ser adotados pela legislao para sua criao e sim indicou as
finalidades justificadoras de seu estabelecimento, as quais so depreendidas da destinao
do produto de sua arrecadao: interveno no domnio econmico e interesse de
categorias profissionais e econmicas, como instrumento de atuao nas respectivas reas
(corporativas)136.
Diferentemente, quanto s contribuies sociais, os critrios materiais
encontram-se listados na Lei Maior, a qual exige, ademais, a observncia de requisitos
prprios ao eventual exerccio de competncia residual referente a esta espcie de
contribuio (art. 195, 4).
As contribuies parafiscais sociais so: de seguridade social (art. 195, I
CF), outras de seguridade social (art. 195, par. 4 CF) e gerais (salrio educao, art. 212,
5 e 6; contribuies ao SESC, SENAI, SENAC; FGTS, art. 240 e PIS art. 239 CF).
A seguridade social tem por finalidade garantir os direitos relativos sade,
previdncia, assistncia social, educao, habitao e ao seguro desemprego (art.
194, 196, 201 e 203, CF). Seu financiamento advm de contribuies sociais, tais como as
institudas com base nas materialidades elencadas nos art. 195, 212, 5 e 6, 239 e 240.
A CFEM devida em razo de o concessionrio do direito de lavra auferir
resultado da explorao de recursos minerais e tem como base de clculo o faturamento
lquido decorrente desta atividade.
Observa-se, pelo exposto, que a CFEM no se inclui entre as contribuies
sociais, pois alm de revelar-se receita pblica originria, nem o critrio material, nem a
base de clculo estatudas na regra matriz de sua incidncia guardam qualquer relao com
imobiliria, Tem como limite total a despesa realizada e como limite individual o acrscimo de valor que da
obra resultar para cada imvel beneficiado. Se no houver aumento do valor do imvel, no pode o poder
pblico cobrar-lhe a mais valia. Recurso provido. (STJ, REsp n 200.283, Rel. Ministro Garcia Vieira, 1
Turma, DJ de 21/06/1999).
136
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 41-46.
63
aqueles outros estabelecidos nos artigos acima indicados, como prprios s contribuies
sociais. E sequer poderia ser compreendida como contribuio social residual, pois o art.
195, 4 CF exige lei complementar para a sua criao e que seja o produto da arrecadao
desta nova fonte de receita destinada garantia da manuteno ou expanso da Seguridade
Social137, finalidade no fixada pela legislao da CFEM.
4.3.4 Contribuio de interesse de categorias econmicas ou profissionais
As contribuies de interesse das categorias econmicas ou profissionais

so tributos federais, cujas receitas so destinadas ao custeio de entidades, s quais
compete fiscalizar ou regular o exerccio de certas atividades daquelas, bem como
representar, individual ou coletivamente, categorias econmicas ou profissionais na defesa
de seus interesses.
imprescindvel o vnculo entre a atividade econmica ou profissional do
sujeito passivo da contribuio e a entidade que receber os recursos. Essa refiribilidade
distingue estas contribuies das CIDES, as quais dispensam vinculao entre os
contribuintes da exao e os beneficirios de sua arrecadao. Naquelas, h um liame entre
o custo e o benefcio especial auferido pela pessoa participante do grupo econmico ou
profissional favorecido pela atividade estatal, sobretudo as de controle e disciplina do
exerccio da profisso.
A CFEM no apresenta a natureza de contribuio de interesse de categoria
profissional ou econmica pois o critrio material fixado na hiptese de sua regra matriz
no se assemelha a qualquer das materialidades das contribuies examinadas, nem sua
base de clculo evidencia qualquer grandeza mensuradora destas.
137
Alm de atender ao art. 154, I, CF, as contribuies residuais sujeitam-se ao regime dos impostos
residuais.
64
4.3.5 Contribuio de interveno no domnio econmico - CIDE
As contribuies de interveno no domnio econmico so espcie do

gnero tributo e so institudas para custear determinada interveno da Unio Federal no
domnio econmico. Da decorrem trs caractersticas: ser tributo, da espcie contribuio
e serem criadas para o atendimento da mencionada finalidade especfica de propiciar o
custeio da interveno da Unio no domnio econmico138.
O critrio que permite identificar as CIDEs, separando-as das demais
espcies, a finalidade especial prescrita para o produto de sua arrecadao
139
. A
destinao dos recursos, estabelecida pela norma instituidora da CIDE o que a diferencia
das demais espcies de contribuies. Na legislao, fixada finalidade especfica para a
receita de sua arrecadao e deve ela consistir no custeio da interveno da Unio no
domnio econmico, que necessita se dar em obedincia aos princpios estabelecidos nos
art. 170-181, CF.
A Lei n 7.990/89140 a qual dispe sobre a CFEM no estatui qualquer
finalidade para a receita oriunda de sua exigncia. Apenas veda a sua aplicao no
pagamento de dvida exceto para com a Unio e suas entidades e no quadro permanente
de pessoal. Por esta primeira razo, no se classifica aquela como CIDE.
O critrio material das contribuies interventivas deve ser escolhido entre
atividades relacionadas ao setor da economia que sofrer a interveno. E a base de clculo
daquelas contribuies precisa dimensionar o fato que seja relacionado interveno141.
A CFEM no atende esses requisitos. verdade que o critrio material da
sua norma matriz de incidncia revela fato verificado no setor mineral142. Mas esse campo
da economia no sofre qualquer interveno estatal implementada com o dispndio da
receita oriunda do pagamento daquela.
Ademais, o fato abstratamente descrito no critrio material da hiptese de
incidncia da regra instituidora da CFEM (auferir resultado da explorao do recurso
138
2003, p. 125.
139
GAMA, Tcio Lacerda. Op. cit., p. 130: (...) sem destinao especificamente voltada ao custeio da
interveno da Unio no domnio econmico, no possvel falar em contribuies interventivas.
140
Art. 8o.
141
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 415-416.
142
Auferir resultado da explorao de recurso mineral. Mas o critrio material da CIDE deve explicitar
atividade relacionada ao setor da economia no qual se implementar a interferncia da Unio. A CFEM no
foi criada para servir como instrumento federal de interveno no domnio econmico.
65
mineral) no se vincula a qualquer atividade estatal, uma vez que a aludida ao

praticada pelo particular e no pela Unio.
A CIDE, necessariamente, destina-se a ser instrumento de custeio da
interveno do Estado no domnio econmico, embora no exija finalidade referida ao
sujeito passivo, o qual no necessariamente beneficiado com a atuao da Unio, nem a
ela d causa143. Essa caracterstica intrnseca ao regime jurdico desta espcie tributria.
A legislao que dispe sobre a CFEM no determina seja ela aplicada para
o fomento de qualquer setor econmico, nem pressupe interveno estatal no domnio
econmico a justificar a sua criao.
Essa interferncia, pela via normativa, poderia se dar dentro do campo
delimitado pelo art. 174, CF (incentivo e planejamento da atividade econmica) e s
ocorreria enquanto persistisse a situao justificadora da mencionada interveno, que, por
sua vez, seria financiada com os recursos obtidos com a cobrana desta contribuio.
A CIDE identificada, como visto, mediante finalidade especial, fixada em
lei, para o produto de sua arrecadao. Distancia-se, desse modo, das demais contribuies
estatudas pelo art. 149, CF, pois o destino do montante auferido pela Unio deve constar
de norma primria. Isto no se v no art. 20, par. 1, CF, nem nas Leis ns 7.990/89,
8.001/90 e modificaes posteriores, que regem a CFEM.
A base de clculo da CIDE precisa relacionar-se com um fato referido
interveno em setor da economia. Diferentemente, a base de clculo da CFEM
quantificada a partir do resultado obtido com a explorao do recurso mineral, que a lei
143
STJ, REsp n 885.199, Rel. Ministra Eliana Calmon, 2 Turma, DJ de 18/12/2007.

Tributrio e Processual Violao do art. 535 do CPC Smula 284/STF Contribuio Destinada ao
INCRA Lei 2.613/55 (art. 6, 4) DL 1.146/70 LC 11/71 Natureza Jurdica e Destinao
Constitucional Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CIDE Legitimidade da Exigncia
mesmo aps as Leis n 8.212/91 e 8.213/91.
(...)
4. Em sntese, estes foram os fundamentos acolhidos pela Primeira Seo:
a) A referibilidade direta NO elemento constitutivo das CIDEs;
b)As contribuies especiais atpicas (de interveno no domnio econmico) so constitucionalmente
destinadas a finalidade no diretamente referida ao sujeito passivo, o qual no necessariamente beneficiado
com a atuao estatal e nem a ela d causa (referibilidade). Esse o trao caracterstico que as distingue das
contribuies de interesse de categorias profissionais e de categorias econmicos;
c) As CIDEs afetam toda a sociedade e obedecem ao princpio da solidariedade e da capacidade
contributiva, refletindo polticas econmicas de governo. Por isso, no podem ser utilizadas como forma de
atendimento ao interesse de grupos de operadores econmicos; (...)
Do RE n 396.266, transcreve-se do voto do Ministro Carlos Mrio Velloso: caracterizadas
fundamentalmente pela finalidade a que se prestam, as contribuies de interveno na atividade econmica,
conforme j consagrado pela jurisprudncia, no exigem vinculao direta do contribuinte ou a possibilidade
de auferir benefcios com a aplicao dos recursos arrecadados. E, acrescenta, da se distinguirem das
contribuies corporativas, das quais a refiribilidade caracterstica, sobretudo no pertinente ao custeio da
fiscalizao e do exerccio de determinadas atividades profissionais ou econmicas.
66
ordinria equipara a faturamento lquido. Mas no h qualquer interferncia estatal no setor

mineral144, como pressuposto para a incidncia da regra matriz da CFEM .
Por fim, a CIDE apresenta-se como receita derivada, por ser oriunda de
tributao, enquanto a CFEM gera receita originria, por ser atrelada explorao do
patrimnio da Unio (recurso mineral).
Diferentemente, posiciona-se CARRAZZA145. Sustenta que a CFEM tem
natureza jurdica de imposto, mas que, em razo de sua finalidade, ela uma CIDE.
Acrescenta que as CIDEs podem apresentar-se sob as espcies de imposto, de taxa e de
contribuio de melhoria146 e que, no caso da CFEM, ela se insere na primeira. Aduz que
a empresa concessionria do direito de lavra a pessoa que se beneficia com a explorao do
recurso mineral e que, por isto, ela o sujeito passivo da obrigao de pagamento, pois
quem aufere o lucro da atividade. Afirma a necessidade de ressarcimento do dano causado
aos entes pblicos beneficirios da CFEM (art. 20, par. 1) e que esse s pode ser exigido
de quem efetivamente vier a se beneficiar atuando num dado setor econmico ou de
quem, ao assim proceder, causar especial detrimento coletividade. A importncia da
CIDE dever corresponder indenizao147 a que os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios teriam jus, pelos danos sofridos em decorrncia da explorao, em seus
territrios, dos recursos minerais148.
Defende o doutrinador e professor que a legislao regedora da CFEM
demonstra a sua insero no conceito de tributo, tal como estabelecido no art. 3o do
CTN149. Essa incluso leva assertiva de ter a CFEM natureza jurdica de tributria, o que
impe observncia do regime jurdico aplicvel aos tributos. Em razo de o imposto ser a
espcie tributria que, em sua regra matriz apresenta a descrio de um fato que independe
de atuao estatal, o autor declara que a CFEM um imposto, pois ela cobrada
independentemente de o Poder Pblico desenvolver qualquer atividade especfica em
144
Incentivo ou planejamento.
CARRAZZA, Roque Antonio. Natureza Jurdica da Compensao Financeira pela Explorao de
Recursos Minerais. Sua manifesta inconstitucionalidade. Disponvel em http://www.justitia.com.br/revistas
/xw21yw.pdf. Acesso em 01/02/2010.
146
Compreenso diversa daquela fixada pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal.
147
No se caracteriza a CFEM como compensao a prejuzos causados pela minerao, pelas razes
aduzidas acima, no item em que discorremos sobre a sua no classificao como receita originria decorrente
de indenizao. Vide Captulo 4, item 4.2.1 retro.
148
CARRAZZA, Roque Antonio. Op. cit., p. 95.
149
Discorda-se desta assertiva, na linha do que afirma o STF, pois a mera incluso de uma obrigao
pecuniria no conceito fixado no art. 3o, CTN insuficiente para classific-la como uma espcie tributria.
preciso, ademais, que ela no esteja vinculada a um bem de titularidade de uma pessoa jurdica de direito
pblico interno nem a uma atividade econmica exercida por essa.
145
67
relao ao contribuinte e por inexistir obrigao de a entidade tributante oferecer qualquer

contraprestao direta a quem o paga.
A CFEM devida pelo fato de um brasileiro ou empresa de capital
nacional explorar, mediante concesso ou autorizao, recursos minerais e, depois, coloclos no mercado
150
. Trata-se de imposto institudo com base na competncia residual da
Unio (art. 154, I, CF), que incide sobre o faturamento lquido, obtido pelas empresas
mineradoras, em decorrncia da explorao do recurso mineral. devido no momento da
venda da substncia mineral. um imposto, que, por sua finalidade (compensar151 os
Estados, Municpios, o Distrito Federal e o Departamento Nacional da Produo Mineral
DNPM), pode ser havido como contribuio de interveno no domnio econmico 152.
Sustenta a inconstitucionalidade da CFEM, conforme estabelecida pela
legislao ordinria, pois o imposto residual no poderia ser cumulativo153, nem ter base de
clculo prpria do ICMS (imposto de competncia estadual, cujo critrio material no
poderia ser tomado para fato fixado em norma de incidncia tributria, estabelecida com
fundamento na competncia residual federal, sob pena de invaso da materialidade
atribuda ao Estado para o exerccio de sua competncia impositiva), alm de necessitar de
lei complementar, o que no se verifica na hiptese analisada154.
H de se observar que a doutrina analisada no explicita qual a interveno
no domnio econmico determinada pela legislao ordinria que justifica a instituio e
cobrana da CFEM. E sendo a destinao dos recursos arrecadados, elemento
imprescindvel norma primria veiculadora da CIDE155, inexistindo a previso daquela,
na legislao que revela o regime jurdico aplicvel CFEM, demonstra-se no ser
150
CARRAZZA, Roque Antonio. Natureza Jurdica da Compensao Financeira pela Explorao de

Recursos Minerais. Sua manifesta inconstitucionalidade. Disponvel em http://www.justitia.com.br/revistas/
xw21yw.pdf. Acesso em 01/02/2010.
151
Vide Captulo 4, item 4.2.1 retro.
152
CARRAZZA, Roque Antonio, Op. cit.
153
A CFEM no cumulativa, pois s devida uma vez, por aquele que explora o recurso mineral e o vende,
posteriormente, ainda que beneficiado.
154
Tese desacolhida pela 2a Turma do STF, no RE n 228.800, que afasta a natureza tributria da CFEM e,
em consequncia, a compreenso de que a obrigao pecuniria analisada se classifica como imposto
institudo com base na competncia residual da Unio, o que leva desnecessidade de lei complementar.
155
a) Adicional de tarifa porturia. Constitucionalidade proclamada em precedente plenrio.
O Supremo Tribunal Federal, concludo o julgamento do RE 218.061, Rel. Ministro Carlos Velloso, firmou
orientao no sentido de que o Adicional de Tarifa Porturia ATP, cujo produto da arrecadao foi
vinculado aplicao em investimentos para melhoramento, reaparelhamento, reforma e expanso de
instalaes porturias, foi recepcionado pela Constituio Federal como contribuio de interveno no
domnio econmico. (STF, RE n 218.057, Rel. Ministro Ilmar Galvo, DJ de 25/06/1999).
b) CIDE relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e outros art. 177, 4, CF: a lei
dela instituidora deve fixar o destino para os recursos arrecadados, que se encontram elencados no inciso II
daquele pargrafo do referido artigo.
68
possvel, segundo entendimento apresentado nesta tese, sustentar-se que a CFEM

classifica-se como receita oriunda de CIDE, da espcie imposto.
Ademais, pelo argumento topogrfico, no se encontrando prevista a CFEM
no Ttulo VI (Tributao e Oramento), Captulo I Sistema Tributrios Nacional e sim
dentre os bens da Unio (art. 20), ela no espcie do gnero tributo.
Sustenta, ainda, o professor CARRAZZA que a hiptese de incidncia da
CFEM encontra-se estabelecida de forma incompleta pela legislao e pela inexistncia do
sujeito passivo da obrigao, que foi identificado apenas em ato normativo secundrio, o
que impede a exigibilidade da CFEM.
Discorda-se de tais premissas, pois compreende-se que os critrios
necessrios construo da regra matriz de incidncia da CFEM encontram-se no prprio
art. 20, par 1o, CF, bem como na legislao ordinria, o que afasta a afirmao da ausncia
de qualquer daqueles em ato legal. O sujeito passivo a pessoa que aufira o resultado da
explorao do recurso mineral.
4.3.6 Imposto
O conceito de imposto, nos termos do art. 16, CTN o tributo cuja

obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal
especfica, relativa ao contribuinte. A esta noo deve ser acrescido o princpio
constitucional da capacidade contributiva, que necessita ser observado pela lei instituidora
de imposto, no sentido de que o contribuinte deve pag-lo em conformidade com a sua
riqueza. Ademais, no se vincula a qualquer prestao oferecida pelo Estado e se destina
ao pagamento das necessidades pblicas globais, inclusive os servios pblicos
indivisveis156.
O confronto entre a base de clculo e a hiptese de incidncia do imposto
demonstra atividade privada, no vinculada a qualquer ao do Estado relativamente ao
156
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 34-38 e
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 16. ed. Rio de Janeiro: Renovar, p. 373,
define imposto: o dever fundamental consistente em prestao pecuniria, que, limitado pelas liberdades
fundamentais, sob a diretiva do princpio constitucional da capacidade contributiva e com a finalidade
principal ou acessria de obteno de receita para as necessidades pblicas gerais, exigido de quem tenha
realizado, independentemente de elaborada de acordo com a competncia especificamente outorgada pela
Constituio.
69
contribuinte. A competncia privativa para sua instituio sobre determinados fatos

encontra-se delimitada nos art. 153, 155 e 156, CF quanto Unio, Estados/ Distrito
Federal e Municpios, respectivamente. Dentre as materialidades elencadas nestes preceitos
no est auferir-se resultado da explorao de recurso mineral, o qual impe o pagamento
da CFEM (art. 20, par. 1, CF).
A anlise dos referidos dispositivos demonstra que o constituinte enumerou
os fatos passveis de adoo pelas pessoas polticas para definio do critrio material da
hiptese de incidncia das regras matrizes de impostos de sua competncia privativa157.
Da decorre a repartio constitucional para legislar sobre esse tributo, que se caracteriza
pela ausncia de participao do Estado, no pertinente ao desenvolvimento de qualquer
atividade relativa ao administrado.
A CFEM apresenta-se como obrigao pecuniria, instituda por lei; no
cobrada em razo de ato ilcito e a Administrao deve exigir seu pagamento de forma
vinculada. Sua hiptese de incidncia descreve um fato: auferir resultado da explorao de
recurso mineral , que no relacionado a qualquer atividade do poder pblico, o que
poderia levar a pensar-se que a CFEM se insere no conceito de tributo, estabelecido pelo
art. 3 do CTN e na definio de imposto, constante do art. 16 do mesmo Cdigo158.
Entretanto, a CFEM no um tributo e, portanto, no se inclui entre os
impostos. Alm de no se encontrar esta obrigao pecuniria inscrita dentre os impostos
arrolados na Constituio, como de competncia dos entes polticos (e, sim, no artigo no
qual so elencados os bens da Unio), tambm no foi criada como imposto oriundo do
exerccio de competncia residual, pois ela devida em razo da obteno de faturamento
lquido decorrente da explorao do recurso mineral, de propriedade da Unio Federal. A
possibilidade de sua criao encontra matriz prpria, no art. 20, par. 1, da Constituio, o
qual elenca os bens da Unio Federal. Sua cobrana s se torna possvel se houver a lavra
157
Alm da competncia residual da Unio, fixada no art. 154, I, CF.

TRIBUTRIO E CONSTITUCIONAL. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO DE
RECURSOS MINERAIS CFEM. LEI 7.990/89, ART. 6 CONSTITUCIONALIDADE.
1. A compensao financeira foi instituda pela Lei n 7.990/89, dando cumprimento disposio contida no
art. 20, 1, da Constituio Federal, fixando o percentual da compensao e sua base de clculo.
2. Inexistncia, na hiptese, de bitributao e de identidade com a base de clculo com ICMS, IPI e
contribuio sociais, uma vez que a CFEM foi criada pela prpria Constituio. Precedentes deste Tribunal.
3. Apelao improvida. (TRF 1 Regio, AMS n 1999.01.00.014480-2, Rel. Juiz Federal Convocado
Miguel ngelo de Alvarenga Lopes, 2 Turma, DJ de 06/11/2003).
No mesmo sentido: TRF 1 Regio, AC n 95.01.22313-2, Rel. Juza Federal Convocada Gilda Sigmaringa,
2 Turma, DJ de 28/08/2003; AC n 95.01.22304-3, Rel. Juza Convocada Ivani Silva da Luz, 2 Turma, DJ
de 29/05/2002; AMS n 96.01.03726-8, Rel. Desembargador Federal Cndido Ribeiro, 3 Turma, DJ de
23/02/2000; AC n 95.01.27238-9, Rel. Desembargador Federal talo Mendes, 4 Turma, DJ de 16/04/1999 e
AC n 93.01.22293-0, Rel. Desembargador Federal Tourinho Neto, 3 Turma, DJ de 25/10/1993.
158
70
do mencionado bem pblico, e, portanto, est indissocivel da explorao do patrimnio da

Unio.
A natureza jurdica de imposto j foi rechaada pelo Supremo Tribunal
Federal
159
, que definiu a CFEM como apresentando natureza de participao no resultado
da explorao e que, por isso, coerente consistir o seu montante numa frao do
faturamento. Trata-se de obrigao legal, de fonte constitucional.
Classifica-se, portanto a CFEM, como participao no resultado da
explorao, obrigao legal com fundamento na Constituio Federal, e, por isto, receita
originria patrimonial da Unio e receita de transferncia intergovernamental corrente dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e dos demais beneficirios , nos quais se
situarem os mencionados bens da Unio Federal, conforme examinado no Captulo 3, item
3.1.
Sustenta XAVIER160 que a CFEM classifica-se como tributo, em razo de o
art. 20, par. 1o, CF que j desenha a figura jurdica em causa prever a criao pela lei
em favor de entes de direito pblico de prestaes pecunirias compulsrias, o que leva
concluso da natureza tributria das prestaes em causa, pois os seus traos essenciais se
subsumem por inteiro no conceito de tributo dado pelo art. 3o do CTN161. Declara
irrelevante a denominao atribuda prestao pecuniria compulsria, bem como a
destinao dos recursos arrecadados no ser apenas Unio, com competncia privativa
para legislar sobre a matria. Afirma que a natureza especfica da CFEM decorre do seu
fato gerador que consiste na explorao de (...) recursos minerais no respectivo
territrio, ou seja, no territrio do ente poltico em que tais recursos se localizam
159
162
STF, RE n 228.800, Rel. Ministro Seplveda Pertence, 1 Turma, DJ de 16/11/2001.

XAVIER, Alberto. Natureza jurdica e mbito de incidncia da compensao financeira pela explorao
de recursos minerais. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 29, 1998, p. 10-25.
161
a) CONSTITUCIONAL. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO MINERAL
CFEM. CONSTITUIO FEDERAL, ART. 20, 1, LEIS n 7.990/89 E 8.001/90. NATUREZA
JURDICA NO TRIBUTRIA.
1. A explorao pelo particular, de recursos minerais, dever submeter-se s exigncias da lei
regulamentadora que fixa, entre outras, a prestao de compensao financeira por esta explorao.
2. A compensao financeira pela explorao de recursos minerais (CFEM), reveste-se de natureza de efetiva
renda a ser auferida pelos entes estatais, inclusive a Unio, por propiciarem ao particular a explorao
comercial de recurso natural de fonte exaurvel, em contrapartida ao proveito econmico advindo com
referida explorao, no se inferindo da, tratar-se de tributo qualquer que seja sua modalidade, certo que a
Lei n 7.990/89, apenas regulamenta exigncia contida no Texto Constitucional (CF, art. 20, 1), sem
desbordar de seus limites.
3. Precedentes do STF e deste Tribunal Regional Federal.
4. Apelao a que se nega provimento. (TRF 3 Regio, AC n 96.03.010044-7, Rel. Desembargador
Federal Valdeci dos Santos, 2 Turma, DJ de 16/07/2008 e AC n 94.03.101582-9, Rel. Desembargador
Federal Valdeci dos Santos, 2 Turma, DJ de 16/07/2008).
162
Este critrio material no se encontra elencado na Constituio para a criao de imposto.
160
71
Entende que o tributo devido em virtude da atribuio de um direito a utilizar bem do

domnio pblico 163 164, em consequncia do que determinados particulares (beneficirios
dos ttulos jurdicos individuais pelos quais a Administrao Pblica lhes tenha atribudo o
uso especial165 ou privativo (...) dos referidos bens) auferem vantagens. Afirma tratar-se
de tributo institudo com fundamento nas vantagens econmicas individuais resultantes da
utilizao, a ttulo especial e individual, de bens do domnio pblico 166 e conclui tratar-se
de imposto, nos termos do art. 16, CTN167, pois independe de qualquer atividade estatal
especfica relativa ao contribuinte e porque seu fundamento no consiste na remunerao
da atividade de polcia consistente na concesso de lavra e sim na explorao dos recursos
minerais em si mesma considerada, que prescinde em absoluto de uma atividade de
Administrao e que manifestao de capacidade contributiva perfeitamente adequada
instituio de um imposto 168.
A observao que se faz doutrina supra de que seu entendimento j foi
afastado pelo STF, conforme precedente retro indicado (RE n 228.800), com o qual
concorda-se, por no se compreender que a CFEM seja receita pblica derivada e sim
originria patrimonial, por seu pagamento estar necessariamente atrelado explorao do
patrimnio federal. Apenas h subsuno do fato regra matriz de incidncia da CFEM se
ele consistir na obteno de resultado da explorao de recursos minerais, ou seja, na
verificao de faturamento lquido.
Ademais, ao contrrio do afirmado pela doutrina retro, inserir-se
determinado instituto jurdico na definio constante do art. 3 CTN, para classific-lo
como tributo, no suficiente169. Faz-se imprescindvel, para caracterizao de receita
derivada, que a receita pblica seja obtida independentemente de se vincular explorao
de um bem pblico ou atividade econmica (agrcola, comercial, industrial ou prestao
de servio) desenvolvida por um dos entes federados.
163
Outras receitas originrias apresentam esta caracterstica de serem devidas em razo do particular utilizar
de bem pblico. Vide. 2.3 retro.
164
A CFEM devida em razo da explorao do recurso mineral, que se torna bem de propriedade da
empresa concessionria. No h relao de uso e sim duas relaes de propriedade: a Unio Federal
proprietria das jazidas e a concessionria titular do produto mineral (art. 20, IX e 176, caput, CF).
165
O uso especial ou privativo consiste na explorao do recurso mineral, sob o regime de concesso de
lavra.
166
Vide Captulo 1, no qual se sustenta que o recurso mineral bem dominical e no de uso especial da
Unio.
167
Imposto o tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade
estatal especfica, relativa ao contribuinte.
168
A necessria vinculao da CFEM explorao do recurso mineral e ao auferimento de faturamento
lquido pelo particular leva sua classificao como receita patrimonial (originria) e no derivada
(imposto).
169
STF, RE n 228.800, DJ de 16/11/2001; RE n 148.754, DJ de 04/03/1994, exemplificativamente.
72
DALEFFE170 afirma que a CFEM tributo, pois se insere no conceito dado

pelo art. 3 do CTN. imposto, j que sua hiptese de incidncia no est vinculada a
qualquer atuao estatal, direta ou indiretamente (art. 16 do CTN). Invocando XAVIER171
declara que a CFEM devida em razo da atribuio de um direito a utilizar bem do
domnio pblico.
Discorda-se das assertivas desta segunda doutrinadora, pelas razes
aduzidas, que, em suma, consistem em que (a) o conceito do art. 3 do CTN no
definitivo para a classificao de uma certa obrigao pecuniria; (b) os elementos desse
conceito podem estar presentes e tratar-se determinada obrigao de receita originria, se
ela estiver vinculada explorao do patrimnio pblico ou atividade econmica
exercida por ente federado; (c) no caso da CFEM, no h utilizao de bem do domnio
pblico e sim sua explorao e posterior venda, com a determinao constitucional de que
o produto da lavra de titularidade da concessionria (art. 176, caput).
4.3.7 Taxas
Taxa o tributo vinculado cujo ncleo da hiptese de incidncia, ou

antecedente normativo, sempre uma atuao estatal, efetiva ou
potencial, diretamente referida ao obrigado, atuao esta que se traduz em
prestao de servios ou no exerccio do poder de policia 172.
A taxa consiste em tributo de competncia de todos os entes federativos;

apresenta, na hiptese de sua regra matriz, a descrio de um fato revelador de uma
atividade estatal vinculada diretamente ao contribuinte; pode ser de duas espcies e
decorrente: (a) da prestao de servio pblico173, essencial, especfico e divisvel174,
170
DALEFFE, Adriano. Ilegalidade da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais.
So Paulo: Nova Dialtica de Direito Tributrio, n. 33, junho 1998, p. 11.
171
Doutrina supra.
172
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 169. No
mesmo sentido, LACOMBE, Amrico Masset. Taxa e Preo pblico. In: Cadernos de Pesquisas Tributrias
n. 10. So Paulo: Resenha Tributria, p. 15: (...) sempre que o Estado exige uma prestao como decorrncia
de um servio pblico prestado ou posto disposio do obrigado, estaremos diante de uma taxa.
173
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. ed. So Paulo: Malheiros,
2009, p. 665, define servio pblico: toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material
destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado
assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime
de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais
institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo. O servio pblico goza de
regime jurdico especial, que derroga regras de direito comum e fixa privilgios em favor do Poder Pblico,
excepcionando a igualdade das vontades jurdicas.
73
utilizado pelo contribuinte de forma efetiva, potencial ou posto sua disposio e (b) do
exerccio regular do poder de polcia pelo Estado.175
Refere-se, portanto, a atividades realizadas pela Administrao Pblica (art.
176
77
177
, 79
e 78178, CTN), diretamente voltadas ao contribuinte e definidas no critrio
material da hiptese da norma jurdica em sentido estrito. Trata-se de receita derivada,

proveniente do patrimnio do particular. veiculada por lei; obrigatria, regida pelo
direito pblico; apresenta carter sinalagmtico de contraprestao ao servio pblico
disponibilizado ou ao exerccio do poder de polcia e, portanto, sua base de clculo deve
ser tal que propicie seja coberto o custo do referido servio ou do exerccio do poder de
polcia, mas no pode ser prpria dos impostos179. A proporcionalidade entre o montante
arrecadado a ttulo de taxa e o dispndio implementado para a prestao do servio pblico
necessria, porque esta espcie tributria tem por finalidade a gerao de recursos para o
atendimento da despesa pblica relativa prestao do servio. Sua cobrana deixar de
A especificidade de um servio pblico decorre da individualizao no oferecimento da utilidade e na forma

como prestada.
A divisibilidade, por sua vez, significa possibilidade de mensurar o servio efetivamente prestado ou posto
disposio de cada contribuinte. elemento correlato especificidade, conforme CARVALHO, Paulo de
Barros. Direito tributrio: linguagem e mtodo. 2. ed. So Paulo: Noeses, 2008, p. 669.
174
Se o servio pblico for geral, sua remunerao feita por recursos obtidos com o pagamento de imposto.
175
Exerccio de atividade fiscalizadora, especfica, divisvel e mensurvel. Revela limitao ao exerccio de
direitos. (...) consiste na possibilidade de o Estado praticar atividades condicionantes da liberdade e da
propriedade de seus administrados, em nome de interesses coletivos. CARVALHO, Paulo de Barros. Op.
cit., p. 701.
176
Art. 77. As taxas cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios, no
mbito de suas respectivas atribuies, tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia ou a
utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto
sua disposio.
177
Art. 79. Os servios pblicos a que se refere o art. 77 consideram-se:
I. Utilizados pelo contribuinte:
a. efetivamente, quando usufrudos por ele a qualquer ttulo;
b. potencialmente, quando, sendo de utilizao compulsria, sejam postos a disposio mediante atividade
administrativa em efetivo funcionamento;
II. Especficos, quando possam ser destacados em unidades autnomas de interveno, de utilidade ou de
necessidade pblicas;
III. Divisveis, quando suscetveis de utilizao, separadamente, por parte de cada um dos seus usurios.
178
Art. 78. Considera-se poder de polcia a atividade da Administrao Pblica que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de
interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do
mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Par. nico. regular o exerccio do poder de polcia quando desempenhado pelo rgo competente, nos
limites da lei aplicvel, com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como
discricionria, sem abuso ou desvio de poder.
179
A taxa no pode adotar como fato a ser descrito na hiptese da sua regra matriz, qualquer situao ftica
adotada para os impostos. No mesmo sentido: CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio.
21. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 38-41 e TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e
tributrio. 16. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 402-405.
74
estar vinculada atividade estatal se o valor arrecadado no se dirigir ao servio pblico.

Ela tem destinao intrnseca, definida no art. 145, II, CF180.
O servio pblico remunerado por taxa, conforme determina a CF em seu
invocado art. 145, II. A taxa e o preo pblico podem ser identificados a partir da natureza
do servio pblico prestado pelo Poder Pblico181. Disto decorre a relevncia de critrio
jurdico para a identificao deste servio182. SOUZA E GRECO183 apontam os seguintes
critrios: (a) os campos constitucionais, (b) atividades no econmicas atribudas ao
Estado, (c) atividades econmicas expressamente atribudas ao Estado e as (d)
atividades instrumentais, a seguir examinados.
Quanto ao primeiro, a CF, em seu art. 173, determina que a atividade
econmica apenas ser explorada diretamente pelo Estado quando for necessria
segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, definidos em lei. Deste preceito
decorre que, exceto nas duas hipteses referidas184, as atividades econmicas so
conferidas aos particulares, pela Lei Maior. Dentre tais atividades, encontram-se servios,
180
A desproporo entre o valor cobrado a ttulo de taxa e aquele gasto na prestao do servio poder
refletir na natureza jurdica das importncias pagas pelos usurios, pois a desvinculao entre o montante
pago e aquele despendido far com que a receita no mais se refira ao servio pblico e se torne um
instrumento genrico de arrecadao do Estado, ou seja, imposto, conforme SOUZA, Hamilton Dias de;
GRECO, Marco Aurlio. Taxa e Preo Pblico. In: Caderno de Pesquisas Tributrias. So Paulo: Resenha
Tributria, n. 10, 1985, p. 130. Contrariamente posiciona-se Gilberto de ULHA CANTO para quem a
desproporo entre a receita auferida com o pagamento da taxa e o dispndio realizado para a prestao do
servio pblico irrelevante para a caracterizao da taxa, que identificada por seu regime jurdico. E, no
mesmo sentido, Amrico Masset Lacombe, o qual afirma que se o Estado arrecadar uma taxa em valor
desproporcional ao servio pblico, o excedente no ter a natureza jurdica de imposto, porque a
caracterstica contraprestacional da taxa entendimento superado (Op. cit., p. 107-108 e 22,
respectivamente).
181
No se adota, para diferenciao entre taxa e preo pblico, o enfoque do regime do pagamento, ou seja,
se a utilizao do servio for compulsria, h taxa e se puder haver escolha, pelo usurio, entre usar ou no o
servio, h preo pblico.
182
LACOMBE, Amrico Masset. Op. cit., p.16-18 sustenta que a distino entre taxa e preo pblico decorre
dos regimes jurdicos e define servio pblico como aqueles exercidos diretamente pelas pessoas polticas
(Unio, Estados, Municpios), pelas autarquias, pelas empresas pblicas e pelas concessionrias de servio
pblico. Quanto s sociedades de economia mista, subdivide-as entre as que executam servio pblico,
remunerado por taxas e as que so interventoras no domnio econmico, remuneradas por preo. No que
pertine s sociedades annimas das quais o Estado acionista, no executam servio pblico, pois sua
atividade comercial to somente. Continua o doutrinador mencionando que o Estado pode destacar de sua
pessoa determinado servio e atribu-lo a uma autarquia, cujo regime jurdico de direito administrativo. H,
portanto, transferncia de titularidade do servio, diversamente do que ocorre nos casos de concesso e
permisso, nos quais o Poder Pblico remanesce como titular do servio, mas atribui o exerccio da atividade
pblica ao particular. A lei que cria uma autarquia confere-lhe capacidade para constar do plo ativo da
relao jurdica tributria. Ela cobra e arrecada taxa. Igualmente, as concessionrias, pois se elas s prestam o
servio, que continua de titularidade do Poder Pblico, ele pblico e, portanto, pago por taxa. O que
exigido dos usurios de servios pblicos prestados por concessionrias taxa. Se a empresa pblica ou a
sociedade de economia mista exercer atividade de interveno no domnio econmico, estar cobrando preo
e no taxa.
183
SOUZA, Hamilton Dias de; GRECO, Marco Aurlio. Op. cit., p. 117-131.
184
O Poder Pblico tambm desenvolve atividade econmica mediante interveno no domnio econmico e
monoplio (art. 177).
75
que permitem a fruio de alguma utilidade pelo tomador, devido prestao de outrem.
So regidos pela livre iniciativa e tm o escopo de lucro.
Alm da referida conferncia de atividades econmicas aos particulares
(a), a CF estabelece atribuio originria de certas atividades ao Poder Pblico. So elas
as jurisdicionais e outras no econmicas, mas que se apresentam como necessrias
convivncia da sociedade e que cabem ao ente federado em razo de sua prpria condio
de Estado, tal como o servio postal (art. 21, X, CF). Nestes dois casos, tm-se servio
pblico, remunerado, portanto, por taxa (b retro).
No pertinente ao terceiro critrio, a CF confere Unio determinadas
atividades propiciadoras de lucro e prev a possibilidade de, se no forem exploradas
diretamente, serem elas objeto de concesso, autorizao ou permisso, como se observa
daquelas enumeradas nos incisos XI e XII do art. 21: os servios de telecomunicaes, de
radiodifuso, energia eltrica, navegao area, infra-estrutura aeroporturia, transporte
ferrovirio e aquavirio, os portos e o transporte rodovirio interestadual e internacional de
passageiros.
O referido art. 21 da CF regra que versa sobre competncia outorgada
Unio, qual atribuda originariamente as mencionadas atividades. Na hiptese de o
particular desejar exerc-las, isto s ser possvel por meio de um dos tipos de explorao
aludidos: concesso, permisso ou autorizao.
Observa-se, de logo, que s pode haver concesso de servio pblico se este
preexistir quela, pois a configurao de um servio pblico requisito para que se
implemente uma concesso. O concessionrio receber remunerao da mesma natureza
daquela que caberia ao Poder Pblico, se prestasse o servio diretamente, pois, por
convenincia administrativa, conferida ao particular a prestao, que lhe deve garantir
remunerao adequada185. (...) o Concedente poder atribuir ao particular, mediante lei, a
capacidade tributria de ser sujeito ativo de taxas pela utilizao de servios pblicos186,
ou seja, a capacidade para arrecadar as importncias devidas, em seu prprio benefcio,
para a viabilizao da prestao do servio. (...) a circunstncia de o servio pblico estar
sendo prestado por um concessionrio em nada altera a natureza da remunerao paga pelo
usurio que continua sendo uma taxa. Referido Concessionrio, poder, ademais, ser
remunerado diretamente dos cofres pblicos.
185
SOUZA, Hamilton Dias de; GRECO, Marco Aurlio. Taxa e Preo Pblico. In: Caderno de Pesquisas
Tributrias. So Paulo: Resenha Tributria, n. 10, 1985, p. 127.
186
SOUZA, Hamilton Dias de; GRECO Marco Aurlio. Op. cit., p. 127.
76
Ressalte-se que, por este enfoque, relevante a natureza intrnseca do

servio prestado e o regime que lhe fixado por lei. Em conseqncia, torna-se irrelevante
a natureza jurdica da pessoa prestadora: se de direito pblico ou privado, para a
classificao daquele mencionado servio como pblico ou privado.
A permisso consiste em outra modalidade de prestao indireta de servio
pblico atravs de pessoa de direito privado. ato unilateral e precrio, intuitu
personae, atravs do qual o Poder Pblico transfere a algum o desempenho de um servio
de sua alada, proporcionando, moda do que faz na concesso, a possibilidade de
cobrana de tarifas dos usurios. Dita outorga se faz por licitao (art. 175 da Constituio
Federal) e pode ser gratuita ou onerosa, isto , exigindo-se do permissionrio pagamento
(s) como contraprestao 187. A permisso pressupe, portanto, a prvia existncia de um
servio pblico. Pelo referido enfoque da natureza intrnseca do servio prestado, quando
ele for pblico, ser pago mediante taxa, ainda que seja objeto de permisso.
Observe-se que tanto na hiptese de concesso quanto na de permisso, a
titularidade do servio pblico no transferida ao particular, que apenas tem o direito de
promover o exerccio da atividade pblica.
No referente autorizao188, ela requer uma atividade de interesse pblico,
que, em razo de sua importncia, fica sujeita a rgido controle do Estado. Trata-se de
prestao de servio pblico, enumerado na CF, sob regime privado submetido a controle
especial do Poder Pblico.
Os servios elencados nos incisos do citado art. 21 podero ou no se
classificar como pblicos de acordo com as caractersticas de que se revestir a sua
prestao. Se a legislao ordinria dispuser no sentido de que tais servios sero
prestados com continuidade, uniformidade e demais princpios que delineiam o regime
jurdico do servio pblico, bem como se no for assegurado ao usurio um outro meio
lcito de satisfazer seu interesse a no ser mediante a utilizao do aparato estatal, ento
187
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 26. ed. So Paulo: Malheiros,
2009, p. 753.
188
A autorizao consiste em ato administrativo em que uma atividade por sua relevncia no
automaticamente facultada ao particular mas que poder exerc-la se, para esse efeito, for expressamente
qualificado pelo Poder Pblico. (...) atividade que, em essncia, est regida pelo direito privado, sofrendo a
refrao de normas pblicas apenas naquilo em que atine a um interesse pblico correlato. (SOUZA,
Hamilton Dias de; GRECO, Marco Aurlio. Taxa e Preo Pblico. In: Caderno de Pesquisas Tributrias. So
Paulo: Resenha Tributria, n. 10, 1985, p. 122-123).
77
estaremos perante uma prestao de servio pblico. Caso contrrio, no haver servio
pblico mas apenas servio eventualmente prestado pelo Poder Pblico 189.
O quarto referido critrio pertinente s atividades instrumentais realizadas
pelo Poder Pblico para o implemento de atividades que a CF lhe atribui, tal como
assegurar a defesa nacional. Dentro desta atividade, inserem-se diversas outras, que se
classificaro ou no como servio pblico de acordo com o regramento que se lhes for
aplicvel.
Para GANDRA MARTINS190, o servio pblico aquele prestado ao
pblico, de benefcio do pblico e ofertado pelo Estado ou por sua delegao. Sendo
servio, corresponde a algo que em sua prestao representa atividade destinada a
beneficiar. Sendo pblico, atinge dupla dimenso, ou seja, aquela relacionada com o ente
que presta, necessariamente pblico ou delegado, e aquela outra de natureza
comunitria.
ATALIBA sustenta, quanto base de clculo da taxa, que ela deve ser uma
dimenso qualquer da prpria atividade do Estado: custo, valor ou outra grandeza qualquer
(da prpria atividade) 191.
As consideraes supra evidenciam no se tratar a CFEM de uma taxa, pois
o critrio material da hiptese da regra matriz de sua incidncia no descreve qualquer fato
relativo ao exerccio do poder de polcia, nem utilizao, efetiva ou potencial, de servios
pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio (art.
145, II, CF). Ademais, no existe qualquer semelhana entre as bases de clculo das taxas
(custo do servio de polcia exercido efetivamente ou custo da prestao de servio) e
aquela da CFEM (faturamento lquido resultante da venda do produto mineral).
189
SOUZA, Hamilton Dias de; GRECO, Marco Aurlio. Taxa e Preo Pblico. In: Caderno de Pesquisas
Tributrias. So Paulo: Resenha Tributria, n. 10, 1985, p. 124. Estes autores acrescentam, sobre a norma
examinada, que ela no tem o escopo de estabelecer servios pblicos, mas sim determinar que tais
atividades econmicas no so necessariamente reservadas aos particulares. A integrao desta norma e sua
concreo depender da legislao ordinria que traar os contornos do regime do servio, a partir dos quais
dir-se-, ento, se se trata de servio pblico.(...) Se a disciplina contiver os contornos do que
ontologicamente servio pblico (...) ento ter-se- servio pblico. Caso contrrio haver atividade
econmica sujeita a regime privado, apesar de submetido a autorizao e controle.
190
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Taxa e Preo Pblico. In: Op. cit., p. 160.
191
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 6.ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 150
78
4.4 Preo pblico
Preo a contraprestao decorrente de uma compra de bens ou servios.

O conceito de preo essencialmente de direito privado. (...) O preo
(...) elemento do contrato. Este celebrado quando as partes acordam
quanto coisa e quanto ao preo. (...) O preo pblico (...) uma
prestao cobrada pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes, em
decorrncia de uma atividade civil ou comercial, atividade esta cujo
regime jurdico de direito privado. (...) Se o preo no remunera servio
pblico, pois o que o Estado exige em razo do servio pblico taxa, ele
s poder remunerar a atividade estatal no considerada servio pblico,
mas mera interveno estatal no domnio econmico192.
A natureza do servio prestado distingue as taxas e os preos, conforme se

viu ao serem analisadas as primeiras (item 4.8 supra). As atividades desempenhadas pelo
Poder Pblico que caracterizem servio pblico so remuneradas mediante taxas193. O
preo pblico, por sua vez, consiste na remunerao que paga ao mencionado Poder
Pblico nas hipteses em que presta um servio que no seja classificado como pblico,
em que vende determinado bem, exerce certa atividade econmica sob o regime de direito
privado em concorrncia com o particular ou sob o regime de monoplio. Nestes casos em
que o ente pblico desempenhe atividades econmicas ser cobrado preo, o qual se
submeter ao mesmo regime jurdico conferido queles cobrados pela iniciativa privada194
195
(regime jurdico de direito privado), inclusive com o objetivo de serem auferidos
lucros196.
Para ULHA CANTO197: O preo pblico a remunerao de servios
tambm pblicos e divisveis, mas que pela sua natureza no se vinculam,
192
LACOME, Amrico Masset. Taxa e Preo Pblico. In: Caderno de Pesquisas Tributrias. So Paulo:
Resenha Tributria, n. 10, 1985, p. 15-17.
193
O servio pblico recebe regime jurdico especial: o administrativo, que derrogatrio de regras de direito
comum e coloca o Poder Pblico em situao de superioridade relativamente ao particular.
194
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica
pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos de segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.
Par. 1o. A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas
subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de
servios, dispondo sobre: (...)
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes
civis, comerciais, trabalhistas e tributrios.
195
LACOMBE, Amrico Masset. Op. cit., p. 16: O que distingue o preo da taxa o regime jurdico. O
Estado pode cobrar preos ou instituir taxas. No primeiro caso agir como qualquer particular que presta
servio, no segundo age como Poder Pblico, na prestao de servio pblico.
196
Diferentemente, no caso da taxa a finalidade a obteno de recursos para o pagamento do custo do
servio pblico, de interesse da coletividade.
197
ULHA CANTO, Gilberto de. Taxa e Preo Pblico. In: Caderno de Pesquisas Tributrias. So Paulo:
Resenha Tributria, n. 10, 1985, p. 104.
79
necessariamente, condio do Estado como pessoa jurdica de direito pblico interno,

porque, embora sendo do interesse coletivo, poderiam ser prestados por qualquer empresa
privada, mediante concesso estatal. Distingue-o da taxa mediante o seguinte critrio: os
servios que emanam da soberania do Estado e que s ele pode prestar so remunerados
por taxa e os outros que, embora tambm necessrios coletividade podem ser prestados
por delegao, so remunerados por preo.
MACHADO198 afirma: A tarifa, ou preo pblico, caracteriza-se por ser
remunerao de servio pblico prestado em regime de contrato, vale dizer, de servio cuja
utilizao facultada, mas no imposta s pessoas. Em virtude de dispositivo
constitucional expresso, deve ser fixada de sorte que corresponda justa remunerao do
capital, permitindo a melhoria e expanso dos servios e mantendo o equilbrio econmico
e financeiro do contrato (...). Acrescenta este doutrinador que, no caso de atividade
monopolizada pelo Estado, h cobrana de preo pblico199, o que se justifica em razo
daquele explorar rea de atuao prpria do setor privado, regida pelas regras de mercado.
O preo pblico (ou tarifa) no institudo com a finalidade de fornecer
recursos para as atividades gerais do Estado, nem remunera a prestao de servios
vinculados soberania ou essencialidade do exerccio do poder pblico. Remunera (...) o
servio pblico inessencial, que pode ser atribudo a empresas privadas e que no tem a
finalidade de garantir direitos fundamentais 200.
Parte da doutrina ressalta a proporcionalidade201 entre o montante investido
nos servios pblicos, a justa remunerao do capital e o preo pblico cobrado do
beneficirio daqueles202.
No mesmo sentido so os ensinamentos de MARTINS203 que ressalta (a) a
existncia de relao de coordenao, no pertinente aos preos e de subordinao, no
198
MACHADO, Hugo de Brito. Taxa e Preo Pblico. In: Caderno de Pesquisas Tributrias. So Paulo:
Resenha Tributria, n. 10, 1985, p. 149.
199
Op. cit., p. 149-150.
200
p. 189.
201
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., p. 187: O princpio fundamental o da proporcionalidade ou do
benefcio, pelo qual cada cidado deve despender recursos idnticos ao benefcio total recebido pela entrega
dos servios pblicos.
202
ROSA JNIOR, Luiz Emygdio F. da. Manual de direito financeiro e direito tributrio. 20. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2007, p. 54. Preo pblico : aquele que o Estado estabelece para remunerao de certos
servios seus, individualizados e divisveis, que no devem constituir objeto de explorao particular,
mediante critrios que tornem os seus preos sempre mais baixos que os da economia privada.
O doutrinador cita, como exemplo de preo pblico, o servio de transporte ferrovirio fornecido unicamente
pelo Estado em localidade isolada202, para evitar, naquele mbito, o monoplio privado, cobrando o Poder
Pblico, pelo servio, preo suficiente to-somente para cobrir seus custos.
203
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Taxa e Preo Pblico. In: Op. cit., p. 174-179.
80
referente s taxas; (b) a ocorrncia ou no de alternativa ao usurio. Se este puder escolher

entre utilizar ou no determinado servio, haver a remunerao deste mediante preo
pblico. Ao contrrio, se o servio for de necessria utilizao, ser pblico (relao de
subordinao) e, portanto, pago por taxa; (c) a dimenso da remunerao: o preo pblico
deve seguir os mesmos critrios aplicveis aos preos privados (relao contratual),
ficando, inclusive, assegurada a justa remunerao do capital empregado. A importncia da
taxa dever guardar relao com o custo do servio pblico, prestado ou posto disposio
do tomador. Acrescenta o mencionado professor que o fato de um servio ser prestado por
particulares no suficiente para modificar o tipo do servio a ser remunerado por taxa ou
preo pblico. Ou seja, a taxa poder ser cobrada por pessoa privada (ex. concessionria),
no caso dela prestar servio pblico.
Para BALEEIRO204, o preo pblico fixado de modo que cubra toda a
despesa com o servio que justifica a sua cobrana.
Para OLIVEIRA e HORVATH: o Estado pode no exerccio de diversas
atividades cobrar preos, assim denominados genericamente, que so pagos desde que
algum utilize um servio ou atividade econmica (industrial, extrativa, comercial etc) do
Estado205.
Afirmar que os regimes jurdicos distinguem o preo pblico (direito
privado) e a taxa (direito pblico, derrogador do privado) significa dizer que o servio
pblico no regido pelo direito privado e, assim, no pode ser remunerado por preo, pois
este figura tpica de relao de direito privado. Acrescente-se a isto a ndole legal da taxa
(e seu regime tributrio) e a contraprestacional do preo pblico.
A CF demarca a atividade econmica conferida iniciativa privada (art.
173), sujeita a regime contratual de direito privado e remunerao mediante preo, bem
como prev aquela na qual se verifica o servio pblico (art. 175), atribudo ao Estado, que
observa regime de direito pblico estabelecido em lei, cuja remunerao se d mediante
taxa206.
No Captulo 2, verificou-se que as receitas originrias patrimoniais so
auferidas diretamente da explorao do patrimnio pblico e tem como principais espcies
o preo pblico e as compensaes financeiras.
204
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p.
137.
205
OLIVEIRA, Regis Fernandes; HORVATH, Estevo. Manual de direito financeiro. 6. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2003, p. 37.
206
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 6.ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 168.
81
A CFEM e o preo pblico propiciam o auferimento de receita originria,

pela Unio. Por no apresentarem natureza jurdica tributria, no se caracteriza a hiptese
de obteno de receita derivada. A primeira, diferentemente do segundo, no se revela uma
obrigao decorrente de contrato (relao de direito privado) e sim de lei (relao de
direito pblico); nem resulta do acordo de vontades entre particulares, pois a obrigao de
pagamento da CFEM provm da legislao, o que afasta a sua caracterizao como preo
pblico. Ademais, sua exigncia no se d em razo de o Estado encontrar-se concorrendo
com o particular, no desempenho de atividade econmica, nem devido a regime de
monoplio. Ao contrrio, inexiste a mencionada concorrncia e sim concesso da lavra de
minrio, outorgada por convenincia do Executivo.
Do aduzido, conclui-se que o preo pblico no remunera servio pblico
(vinculado condio do Estado como pessoa jurdica de direito pblico interno), que
pago mediante taxa. Ele consiste em remunerao, ao Poder Pblico, devida nas hipteses
em que este presta servio no definido como pblico (que, embora necessrio
coletividade, pode ser delegado ao particular) ou vende determinado bem, realiza certa
atividade econmica sob o regime de direito privado ou de monoplio (rea de atuao
prpria do setor privado). Deve propiciar a justa remunerao do capital e o equilbrio
econmico-financeiro do contrato.
A CF demarca a atividade econmica conferida iniciativa privada (art.
173), sujeita a regime contratual de direito privado e a remunerao mediante preo, bem
como prev aquela na qual se verifica o servio pblico (art. 175), atribudo ao Estado, que
observa regime de direito pblico estabelecido em lei, cuja remunerao se d por taxa.
Os regimes jurdicos distinguem o preo pblico (direito privado) e a taxa
(direito pblico, derrogador do direito privado). O servio pblico no regido pelo direito
privado e, assim, no pode ser remunerado por preo, que figura da relao de direito
privado. A taxa estatuda por lei e submete-se ao regime tributrio; o preo pblico
apresenta carter contraprestacional.
A CFEM, diferentemente do preo pblico, no tem o mencionado carter
contraprestacional; no se submete ao regime de direito privado, no devida em razo da
prestao de servio que no seja definido como pblico (por sua natureza), nem da venda
de bem de titularidade da Unio, tampouco em decorrncia do exerccio de atividade
econmica monopolizada nem em concorrncia com a iniciativa privada. O dever de seu
pagamento decorre de lei e no de contrato. No h alternativa para a concessionria
quanto a pag-la ou no, pois a explorao do recurso mineral e o auferimento de resultado
82
desta explorao so fatos suficientes para o surgimento da mencionada obrigao

pecuniria. Ademais, no h qualquer relao sinalagmtica entre o preo do produto
mineral resultante da explorao implementada pela concessionria e o valor que a
legislao determina seja pago a ttulo de CFEM.
possvel, em sntese, afirmar-se que a CFEM no preo pblico e que
ela se caracteriza como participao nos resultados da explorao, espcie de receita
originria. Como corolrio, subsume-se o instituto s normas de direito pblico, e no s
de direito privado, distino cujas consequncias no clculo do prazo decadencial se
analisaro mais adiante.
Esclarece-se, por fim, que o DNPM define a CFEM como preo pblico, na
Portaria n 458/2007 de seu Diretor Geral, sem apresentar a fundamentao desse
entendimento.
4.5 Receita originria decorrente de participao no resultado da

explorao do patrimnio da Unio (recursos minerais) 207,208,209
207
a) CONSTITUCIONAL. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO MINERAL

CFEM. CONSTITUIO FEDERAL, ART. 20, 1, LEI n 7.990/89 E n 8.001/90. NATUREZA
JURDICA DE RECEITA CONSTITUCIONAL ORIGINRIA NO TRIBUTRIA.
tributria.
3. No se aplicam, portanto, os princpios constitucionais pertinentes aos tributos.
4. Carece de fundamento a alegao da necessidade de lei complementar para definir-lhe o fato gerador, a
base de clculo e o contribuinte.
5. Precedentes.
6. Apelao da autora a que se nega provimento. (TRF 3 Regio, AC n 2000.03.99.024663-0, Rel.
b) Bem da Unio: (recursos minerais e potenciais hdricos de energia eltrica): participao dos entes
constitucionalidade da legislao de regncia (L. n 7.790/89, art. 1 e 6 e L. n 8.001/90)
1. O tratar-se de prestao pecuniria compulsria instituda por lei no faz necessariamente um tributo da
2. A obrigao instituda pela L. n 7.990/89, sob o ttulo de compensao financeira pela explorao de
recursos minerais (CFEM) no corresponde ao modelo constitucional respectivo, que no comportaria, como
tal, a sua incidncia sobre o faturamento da empresa; no obstante, constitucional, por amoldar-se
alternativa de participao no produto de explorao dos aludidos recursos minerais, igualmente prevista no
art. 20, 1, da Constituio. (STF, RE n 228.800, Rel. Ministro Seplveda Pertence, 1 Turma, DJ de
16/11/2001).
208
TRIBUTRIO E CONSTITUCIONAL. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO DE
RECURSOS MINERAIS CFEM. LEI 7.990/89, ART. 6 CONSTITUCIONALIDADE.
1. A compensao financeira foi instituda pela Lei 7.990/89, dando cumprimento disposio contida no art.
20, 1, da Constituio Federal, fixando o percentual da compensao e sua base de clculo.
83
A doutrina divide-se quanto natureza jurdica da CFEM210. Conforme

acima aduzido, h autores que a classificam como imposto (item 4.3.6 supra); outros, como
contribuio de interveno no domnio econmico da espcie imposto (item 4.3.5 retro) e
outros que, no mesmo sentido desta tese conforme desenvolvido no Captulo 2 -,
posicionam-se vislumbrando na CFEM uma espcie de receita originria, inserida no
modelo da participao nos resultados da explorao de recursos minerais, estatuda na CF,
art. 20, par. 1o.
BARROS CARVALHO afirma211, que a obrigao examinada configura
receita originria decorrente da explorao, por particulares, do patrimnio estatal (...). A
CFEM tida por prestao pecuniria devida pela explorao de bem pblico, pertencente
Unio, configurando receita patrimonial; originria dessa pessoa poltica, a ser
distribuda aos entes indicados no par. 1 do art. 20 do Texto Constitucional.
DI PIETRO212 sustenta: Todos so unnimes em reconhecer a natureza no
tributria da CFEM e em proclamar o seu carter de receita originria decorrente da
explorao de bem do patrimnio pblico.
SCAFF: (...) filio-me corrente que entende ser a CFEM uma receita
originria do Estado, pois decorre da explorao de seu patrimnio minerrio e hidrulico.
Sua imposio no decorre do poder de imprio do Estado, mas da permisso para a
explorao de uma parcela de seu patrimnio. (...) Para os entes subnacionais (...) da
Federao, a receita da CFEM uma receita transferida, pois decorre de uma arrecadao
de valores efetuada por um ente federativo, no caso a Unio, atravs de uma autarquia
federal (o DNPM) e a eles transferida. (...) Receita transferida aquela que arrecadada
2. Inexistncia, na hiptese, de bitributao e de identidade com a base de clculo com ICMS, IPI e
contribuio sociais, uma vez que a CFEM foi criada pela prpria Constituio. Precedentes deste Tribunal.
3. Apelao improvida. (TRF 1 Regio, AMS n 1999.01.00.014480-2, Rel. Juiz Federal Convocado
Miguel ngelo de Alvarenga Lopes, 2 Turma, DJ de 06/11/2003).
No mesmo sentido: TRF 1 Regio - AC n 95.01.22313-2, Juza Federal Convocada Gilda Sigmaringa, 2
Turma, DJ de 28/08/2003; AC n 95.01.22304-3, Rel. Juza Federal Convocada Ivani Silva da Luz, 2 Turma,
DJ de 29/05/2002; AMS n 96.01.03726-8, Rel. Desembargador Federal Cndido Ribeiro, 3 Turma, DJ de
23/02/2000; AC n 95.01.27238-9, Rel. Desembargador Federal talo Mendes, 4 Turma, DJ de 16/04/1999 e
AC n 93.01.22293-0, Rel. Desembargador Federal Tourinho Neto, 3 Turma, DJ de 25/10/1993.
209
TRF 1 Regio: AC n 93.01.28881-8, Rel. Desembargador Olindo Menezes, 3 Turma, DJ de 09/05/1996.
; AC 94.01.29850-5/DF, Rel. Juiz Federal Osmar Tognolo, 3 Turma, DJ de 17/05/1996; AC 93.01.288818/DF, Rel. Desembargador Olindo Menezes, 3 Turma, DJ de 09/05/1996.
210
Alberto Xavier classifica a CFEM como imposto e Roque Antnio Carrazza como contribuio de
interveno no domnio econmico da espcie imposto, exemplificativamente, conforme itens 4.3.5 e 4.3.6
retro.
211
CARVALHO, Paulo de Barros. Parecer indito sobre a CFEM.
212
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parecer indito sobre a CFEM, p. 10
84
por um ente da Federao e repassada a outro, seja esta arrecadao de origem tributria ou
no 213.
LOBO TORRES inclui a CFEM dentre os ingressos patrimoniais (...) que
provm diretamente do patrimnio pblico. E esclarece que as principais formas daqueles
so o preo pblico e as compensaes financeiras214.
TAVEIRA TRRES215: A entrada do valor da compensao financeira no
patrimnio pblico se d de maneira originria, medida que a receita advm da
explorao de bem pblico. Em atendimento exigncia do federalismo de que haja a
repartio de obrigaes, a CF determina que, do produto da arrecadao de certas
receitas seja destinado um percentual, a ttulo de participao, a outras pessoas polticas. E
esta participao s tem sentido quando a pessoa poltica dotada da respectiva competncia
cria a lei que autoriza a arrecadao da receita 216,217.
213
jul - set 2006, p. 188 e 193. Defende o autor, ademais, que h regra de partio direta da CFEM, ao serem
fixados, no art. 8o da Lei 7.990/89, percentuais de receita destinados a cada qual de seus beneficirios. Tratase de forma de rateio da mencionada receita, que feito de modo direto (e no indireto) e atravs de
depsito em conta do Banco do Brasil de cada qual das unidades federativas que tm direito a receber a
CFEM (p. 192). E acrescenta: Desta forma, o que para a Unio (DNPM) uma Receita Originria,
transforma-se em Despesa Transferida para os Estados e Municpios para os quais se torna uma Receita
Transferida, pois, segundo as palavras de Oliveira e Horvath, o dinheiro ingressa nos cofres pblicos de
Estados e Municpios, no em virtude de seu poder constritivo sobre o particular, nem por explorao de seus
prprios bens. Logo, os entes subnacionais (Estados-membros, Distrito Federal e Municpios) no podem
arrecadar diretamente os valores que lhes so devidos pelo sistema de receitas transferidas, fruto do
federalismo participativo ou cooperativo (op. cit., p. 195).
214
p. 188 e 191.
215
TORRES, Heleno Taveira. A compensao financeira devida pela utilizao de recursos hdricos,
explorao de recursos minerais ou produo de petrleo, xisto betuminoso e gs natural (art. 20, 1, CF)
sua natureza jurdica. In: Grandes Questes Atualizadas de Direito Tributrio. So Paulo: Dialtica, v. 2,
1998, p. 139.
216
O aludido doutrinador defende tratar-se a CFEM de receita originria, devida pelas concessionrias
Unio, pelo uso do seu patrimnio dominical. Sustenta que, em sede de contrato repassa s
concessionrias a obrigao de pagamento aos Estados, DF e Municpios. (p. 141-142).
Discorda-se dessas assertivas. Inicialmente, no h mero uso do patrimnio dominical e sim a explorao e
a posterior transferncia da titularidade da substncia mineral, da Unio concessionria, aps o seu
desprendimento da jazida. Em segundo lugar, a lei ordinria (art. 8, Lei n 7.790/89) e no o contrato de
concesso que determina empresa a obrigao de pagamento da CFEM aos seus beneficirios, o que se d
mediante transferncia de receita intergovernamental obrigatria.
217
Sustenta o autor examinado, diferentemente desta tese, que nus decorrente do contrato de concesso o
dever, imposto pela Unio s concessionrias, de pagamento da CFEM, s pessoas demais polticas (Estados
e Municpios), o que caracteriza obrigao financeira tipicamente do ente federado maior. A receita
financeira em apreo seria devida pela Unio, em face do uso do seu patrimnio dominical, que passa a ser
pago pelos Concessionrios, por expressa disposio contratual. Quer dizer, estes passam a realizar uma
obrigao financeira da Unio que originariamente seria sua, em face dos Estados e Municpios, como forma
de discriminao constitucional de rendas (Op. cit., p. 141-142). No se concorda com esta parte da doutrina
transcrita, pois se sustenta tratar-se a CFEM de obrigao legal, assim como o so as regras pertinentes ao
repasse da receita, pela Unio aos entes federados menores, afastando-se o carter de obrigao de ndole
contratual. Igualmente, no se vislumbra pagamento desta obrigao pecuniria em razo de uso de bem
pblico, vez que h explorao (e no mero uso) deste.
85
SILVEIRA218 leciona: (...) no sendo caracterizada como tributo, a

compensao financeira deve ser compreendida e interpretada como receita patrimonial do
Estado, visto que promana da explorao, pelo particular, de um bem da Unio como os
recursos minerais. (...) Deste modo, como contrapartida permisso dada pela Unio, o
particular deve, alm dos impostos devidos sobre a explorao dos recursos minerais (...), o
pagamento de compensao financeira pela explorao de recursos minerais.
4.6 Concluso
A CFEM no se caracteriza como:

- indenizao: a legislao que dispe sobre a CFEM no apresenta qualquer
exigncia referente prova ou autoria de dano, tampouco do nexo causal entre ambos,
pressupostos da indenizao civil. Ademais, a Constituio Federal j estabelece obrigao
de indenizar, ao determinar, no art. 225, par. 2: Aquele que explorar recursos minerais
fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica
exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei. Igualmente, o superficirio do
solo onde se situa a jazida tem o seu direito indenizao assegurado no art. 176, caput e
par. 2o;
emprstimo compulsrio, pois no instituda s finalidades descritas no
art. 148, I e II, CF, nem h previso legal de restituio das importncias pagas aos sujeitos
passivos da referida obrigao;
contribuio de melhoria, terndo em vista sua cobrana no pressupor
como critrio material da hiptese da regra matriz de incidncia a valorizao de imvel
em consequncia de obra pblica (art. 145, III, CF); no tem como sujeito passivo o
proprietrio daquele e a base de clculo desta espcie de tributo no guarda qualquer
semelhana com a da CFEM, pois a medida da valorizao do imvel o critrio que rege
o tributo, entendendo-se ela como a diferena positiva da importncia do bem entre dois
instantes distintos: antes e aps a obra pblica;
218
SILVEIRA, Reynaldo Andrade da. A Compensao Financeira: receita tributria ou patrimonial?

Algumas questes. In: SCAFF, Fernando Facury (coord.). Ordem Econmica e Social. Estudos em
homenagem a Augusto Brando de Oliveira. So Paulo: LTR, 1999, p. 335.
86
contribuies parafiscais sociais de seguridade social, outras de

seguridade social e gerais), devido materialidade da CFEM no se identificar com os
fatos elencados para as contribuies sociais, que so: de seguridade social (art. 195, I,
CF), outras de seguridade social (art. 195, par. 4o, CF) e gerais (salrio educao, art. 212,
par. 5o e 6o, contribuies ao SESC, SENAC e SENAI, art. 240, FGTS e art. 239, PIS). A
seguridade social tem por finalidade garantir os direitos relativos sade, previdncia
social, assistncia social, educao, habitao e ao desemprego (art. 194, 196, 201 e 203,
CF) e o financiamento destes advm de contribuies sociais, tais como as referidas;
contribuies de interesse de categorias econmicas ou profissionais: so
tributos federais, cujas receitas so destinadas ao custeio de entidades, s quais compete
fiscalizar ou regular o exerccio de certas atividades econmicas ou profissionais, bem
como representar, individual ou coletivamente, as mencionadas categorias na defesa de
seus interesses. A legislao instituidora da CFEM no determina que o produto de sua
arrecadao seja direcionado a qualquer entidade dentre aquelas;
contribuies de interveno no domnio econmico: no h previso
legal de que as receitas pblicas auferidas em decorrncia do pagamento da CFEM sejam
destinadas ao custeio da interveno da Unio em determinado setor da economia.
Tampouco h qualquer setor econmico beneficiado com a aplicao do produto da
mencionada arrecadao;
impostos: a CFEM devida ao verificar-se a explorao de recurso
mineral e a obteno de faturamento lquido da decorrente. Esta materialidade foi fixada
pela Constituio, no art. 20, CF, o qual elenca os bens da Unio e determina a
participao de certos beneficirios no resultado oriundo da explorao do mencionado
recurso mineral, implementada pelo particular. O critrio material da CFEM no se
identifica com os demais fatos estabelecidos, no mesmo texto, para o exerccio da
competncia instituidora de impostos (art. 153, 155, 156). Tambm no se caracteriza a
CFEM como imposto proveniente do exerccio da competncia residual, por ausncia de
lei complementar (art. 154). Embora tanto o critrio material da hiptese de incidncia da
CFEM quanto o dos impostos consistam em fato qualquer que no configure atuao
estatal, diferentemente dos impostos, a CFEM s devida se houver a explorao do
recurso mineral e se da for obtido o citado faturamento lquido.
Sua exigibilidade
encontra-se, portanto, vinculada a bem de titularidade da Unio, cujo aproveitamento

imprescindvel ao nascimento da obrigao de pagamento, dirigida ao concessionrio do
87
direito de lavra, caracterizando-se a receita advinda desta prestao como originria da

Unio, diversamente do imposto, o qual se classifica como receita derivada;
taxas: a CFEM no cobrada em razo da prestao de servio pblico,
especfico e divisvel, utilizado pelo contribuinte de forma efetiva, potencial ou posto sua
disposio, nem do exerccio do poder de polcia pelo Estado;
preo pblico: esta forma de remunerao exigida em razo da prestao
de servio que no tenha a natureza de pblico, do exerccio de atividade econmica
monopolizada ou exercida por ente federado - ou em razo de delegao de atividade
econmica promovida por este - em regime de concorrncia com o particular ou, ainda, da
venda de bem pblico. Decorre de contrato e no de lei. A CFEM, tal como estatuda pelo
sistema jurdico, em nada se aproxima das caractersticas prprias do preo pblico. Sua
exigibilidade no encontra qualquer semelhana com as referidas materialidades que do
ensejo a este.
Da a concluso apresentada na presente tese de que a CFEM classifica-se
como participao no resultado da explorao de recurso mineral, espcie de receita
pblica: (a) corrente, porque a origem dos recursos, segundo seu fundamento econmico,
a explorao de patrimnio da Unio; (b) ordinria, sob o prisma da periodicidade de seu
recebimento, por ser auferida com regularidade e no excepcionalmente, compondo o
oramento pblico permanentemente para o atendimento das despesas pblicas ordinrias;
(c) quanto verificao da origem da receita, isto , fonte geradora da riqueza, trata-se de
receita originria da Unio, pois vinculada explorao do seu patrimnio imobilirio e
de transferncia intergovernamental corrente, para os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios.
Sustenta-se que no se pode considerar a CFEM como receita originria dos
entes por ltimos referidos, porque o patrimnio explorado (recurso mineral) no de sua
titularidade e sim da Unio Federal.
Em resumo, tem-se que a CFEM configura-se como obrigao pecuniria,
estabelecida pelo art. 20, par. 1 da Constituio, da espcie participao no resultado da
explorao de recurso mineral bem pblico de propriedade da Unio. Trata-se de receita
corrente, ordinria e originria patrimonial para este ente poltico. Diversamente,
classifica-se como receita pblica oriunda de transferncia corrente intergovernamental da
Unio Federal para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, conforme assegurada
pelo par. 1 daquele dispositivo constitucional.
88
CAPTULO 5
CONSTRUO DA REGRA MATRIZ DE INCIDNCIA
DA CFEM NO BRASIL
As normas jurdicas219 compem um sistema de direito posto, dentro do

qual so observadas relaes de coordenao e de subordinao. A hierarquia entre as
referidas regras regida pela fundamentao, nos aspectos material e formal (processual).
Das normas superiores derivam as de menor graduao e estas tm o seu fundamento de
validade naquelas. Assim, a partir da Constituio, verifica-se todo um processo derivativo
de regras, bem como o trmino do mencionado procedimento de fundamentao das
normas jurdicas.
As regras de direito so voltadas s condutas e podem ser de duas espcies.
A primeira, de estrutura, direciona-se a comportamentos para a produo de novas regras
jurdicas; dispe sobre rgos, procedimentos e modo como as normas devem ser criadas
ou transformadas para terem validade no sistema de direito posto, assim como sobre os
requisitos para aquelas serem expelidas desse. A segunda espcie abrange regras de
conduta voltadas para o comportamento das pessoas em suas relaes intersubjetivas.
A norma jurdica de conduta apresenta a estrutura de juzo hipottico: Dado
o fato F, deve ser a relao jurdica R entre dois sujeitos.
Se um texto no mostrar a mencionada estrutura mnima de comunicao
ser um enunciado (norma em sentido amplo) e no uma norma jurdica em sentido estrito.
A partir desta premissa, o doutrinador e professor Paulo de Barros Carvalho,
orientador da Autora da presente tese de doutoramento, desenvolveu a teoria da regra
matriz de incidncia tributria220, a qual revela o mnimo irredutvel de estrutura formal
que os comandos normativos devem conter para que deles se extraia algum sentido, bem
como seja permitida a transmisso da mensagem do direito e possam ser compreendidos
por seus destinatrios. Embora a CFEM caracterize-se como receita originria e no
derivada, o modelo aplica-se perfeitamente a este estudo.
219
As normas jurdicas so uma estrutura lgico sinttica de significao, conforme VILANOVA,

Lourival. Nveis de linguagem em Kelsen (Norma jurdica/proposio jurdica). In: Escritos Jurdicos e
Filosficos. So Paulo: Axis Mvndi/IBET, v. 2, 2003, p. 208.
220
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2009; ______.
Direito tributrio: linguagem e mtodo. 2. ed. So Paulo: Noeses, 2008, p. 530-533 e ______. Direito
tributrio: fundamentos jurdicos da incidncia. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
89
Esse doutrinador leciona que toda a norma jurdica de conduta, para

expressar sentido completo do mandamento por ela introduzido, deve apresentar a estrutura
de juzo condicional, ao qual realizao de um fato, descrito no antecedente, associada
uma consequncia, de carter axiolgico, prescrita no consequente, ligados por um dever
ser neutro.
O antecedente (proposio-hiptese) une-se ao consequente (proposio
tese) por meio da imputao dentica221 (dever-ser), estabelecida de acordo com a vontade
poltica do legislador. O vnculo implicacional obrigacional (relao jurdica), fixado no
consequente, rigorosamente definido na lei e deve ser, sempre, observado por aqueles aos
quais se direciona a regra.
O antecedente da norma jurdica em sentido estrito222 adota a forma
descritiva de linguagem e expe um fato da realidade cuja ocorrncia deve ser possvel, em
determinado local e tempo (critrios material, espacial e temporal). O consequente da
regra, para a enunciao do qual o legislador emprega linguagem prescritiva, indica relao
obrigacional, cujo objeto pecunirio, entre os sujeitos ativo e passivo naquela fixados
(critrios quantitativo e pessoal). Dessa estrutura resulta que verificado o fato previsto no
descritor (antecedente), deve instalar-se a conduta prescrita no consequente. H, portanto,
relao de implicao dentica (dever-ser) entre as duas proposies componentes da
estrutura sinttica da mencionada regra.
O doutrinador e professor Paulo de Barros Carvalho223 ensina que no
antecedente encontram-se os critrios material, espacial e temporal. O primeiro deles
localizado no texto da norma como verbo pessoal, no infinitivo, o qual permite a
identificao da pessoa que provoca a ao situada no consequente (geralmente, a
mencionada pessoa a que est no polo passivo da relao jurdica). Este verbo liga-se a
um complemento.
O segundo mencionado critrio fixa o local onde deve ocorrer o fato, para
que sejam desencadeados os efeitos jurdicos estabelecidos no consequente. O terceiro
identifica o momento no qual acontece o fato descrito na hiptese, que d causa
221
Imputao dentica: revela um lao imputativo, ou seja, se ocorrer determinado fato, em tempo e espao
certos, dever ser determinada consequncia. Trata-se de dever ser interproposicional porque se apresenta
unindo o antecedente ao consequente de uma regra matriz de incidncia. neutro, pois desacompanhado dos
modais permitido, proibido ou obrigado, presentes no dever ser intraproposicional, fixado no contexto da
relao jurdica obrigacional instituda no consequente da regra matriz de determinada incidncia
(CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 377-378).
222
Vide glossrio.
223
CARVALHO, Paulo de Barros. Op. cit., p. 286-299.
90
instaurao da relao entre os sujeitos do consequente; trata-se do instante em que surgem

direitos e obrigaes.
No consequente, por sua vez, conforme ensinamentos do citado professor,
encontra-se o critrio pessoal, o qual define os sujeitos ativo e passivo da relao jurdica
obrigacional e critrio quantitativo, indicativo da alquota e da base de clculo da
obrigao pecuniria.
A mencionada base de clculo exibe trs funes: mensuradora, objetiva
(determina o dbito) e comparativa (para confirmar, infirmar ou afirmar o elemento
material do antecedente normativo)224.
Colocada a estrutura abstrata da regra matriz225 que ser examinada
detalhadamente nos captulos 6 e 7 e em vista dos principais textos da Constituio e de
leis ordinrias federais pertinentes CFEM,226 construiu-se a seguinte norma jurdica em
sentido estrito pertinente a esta obrigao pecuniria:
(CF, art. 20, par. 1)
Antecedente:
critrio material: auferir resultado da explorao de recurso mineral
227
critrio espacial: todo o territrio nacional, no qual se verifica a
explorao do recurso mineral;
critrio temporal: momento em que acontece o fato de auferir
resultado da explorao do recurso mineral, o qual desencadeia o nascimento de direitos e

de obrigaes estabelecidas no consequente da regra matriz de incidncia;
Consequente:
critrio pessoal:
sujeito ativo: a Unio Federal proprietria dos recursos minerais,
detentora da competncia para legislar sobre a matria bem como para outorgar a
224
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 363.
A regra matriz de incidncia apresenta a mesma estrutura formal, o que demonstra a sua uniformidade
sinttica. Entretanto, diferenciam-se tais regras quanto sua semntica, pois cabe ao intrprete a sua
construo, a partir dos textos legislados e sua pragmtica (CARVALHO, Paulo de Barros. Direito
tributrio: linguagem e mtodo. 2. ed. So Paulo: Noeses, 2008, p. 531-532).
226
Captulo 3.
227
Alberto Xavier entende que a venda do produto mineral o critrio material da regra (XAVIER, Alberto.
Natureza jurdica e mbito de incidncia da compensao financeira pela explorao de recursos minerais.
Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 29, 1998, p. 10-25).
225
91
concesso de lavra228 determinou figure o Departamento Nacional da Produo Mineral

DNPM (autarquia federal), como sujeito ativo da relao obrigacional;
sujeito passivo: a empresa concessionria do direito de lavra, ou seja,
do direito de auferir o resultado da explorao do recurso mineral;
critrio quantitativo:
alquota: encontra-se fixada em lei229, de acordo com o recurso
mineral explorado e pode variar de 0,2% at 3%;
recurso mineral
228
base de clculo: valor auferido como resultado da explorao de
230 , 231
A Unio tem, portanto, direito subjetivo pblico para exigir o pagamento da CFEM, por meio do DNPM,
ainda que existam outras pessoas beneficirias do produto da arrecadao.
229
Lei n 8.001/90, art. 2o, par. 1o.
230
Instituda no art. 20, par. 1o, CF.
231
Deve-se observar que a Lei 7.990/89 estabelece a base de clculo da CFEM como o faturamento lquido,
sem conceitu-lo. Por sua vez, a Lei 8.001/90, em seu art. 2, caput, fixa a semntica da aludida expresso
como o total das receitas de vendas, excludos os tributos incidentes sobre a comercializao do produto
mineral, as despesas de transportes e as de seguro.
92
CAPTULO 6
HIPTESE232 DE NORMA JURDICA DE INCIDNCIA
DA CFEM
Na estrutura abstrata da regra matriz de incidncia, a hiptese enuncia os

critrios material, temporal e espacial, para o fim de permitir a identificao do fato233 nela
descrito.
Em outras palavras, o critrio material descreve um fato, abstratamente,
mediante a determinao do comportamento de uma pessoa, representado por um verbo no
infinitivo e seu complemento, que necessitaro estar delimitados no tempo e espao
(critrios temporal e espacial) para desencadearem a relao jurdica obrigacional entre os
sujeitos estabelecidos no consequente da regra matriz de incidncia234. Isto porque no se
pode imaginar a ocorrncia de um fato desvinculado das circunstncias de tempo e do local
no qual se implemente.
6.1 Critrio material
O critrio material, um dos trs componentes da hiptese da regra matriz de

incidncia, estabelece a ao que deve ser praticada pelo sujeito passivo, descrita por um
verbo no infinitivo e seu complemento235. Consiste em fato extrado da realidade social,
por escolha do legislador, que o normatiza.
considerado o ncleo do suposto da regra matriz, em vista da importncia
que o verbo revelador do comportamento de pessoas e seu complemento apresentam
232
Hiptese apresenta sinnimos: antecedente, suposto, antessuposto ou pressuposto previso ftica.

Ncleo da hiptese de incidncia.
234
p. 536-537.
235
Segundo o orientador desta tese de doutoramento, os verbos impessoais (como haver), ou aqueles sem
sujeito (como chover), no podem ser utilizados para a construo de uma regra matriz de incidncia, porque
comprometeriam a operatividade da norma, impossibilitando ou dificultando seu alcance (CARVALHO,
Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 290).
233
93
para a definio da regra jurdica em sentido estrito. Necessita estar delimitado no tempo e
no espao, como referido236.
No caso da CFEM, o critrio material da hiptese de incidncia encontra-se
na Constituio, no par. 1 do seu art. 20: auferir resultado da explorao de recursos
minerais. Ele deve ser confirmado pela base de clculo desta obrigao pecuniria,
prescrita no consequente da regra, a qual tambm pode ser extrada do mesmo dispositivo,
pois corresponde expresso monetria da importncia auferida pelo sujeito passivo como
resultado da explorao de recursos minerais.
Esse parmetro constitucional deve balizar a interpretao da legislao
ordinria instituidora e modificadora da CFEM, bem como dos demais atos normativos
secundrios que dispem sobre a matria. Da pode-se perceber a relevncia do significado
e alcance dos termos resultado, explorao e recursos minerais, empregados pelo
constituinte originrio.
Lei Maior no cabe conceituar as palavras nem as expresses por ela
adotadas, que, quase sempre, revelam mais de um significado. Para afastar ambiguidades,
o legislador ordinrio (ou secundrio, dentro dos parmetros estatudos na lei) poder fixar
a semntica de determinados termos e expresses, atribuindo-lhes significado expresso.
Neste caso, caber ao intrprete verificar se a referida conceituao, contida na norma
primria (ou secundria) geral e abstrata, vlida no sistema de direito posto.
Por esse ngulo, pode-se afirmar tratar-se esta definio de mens legis. Seu
sentido e alcance sero estatudos pelo intrprete da regra jurdica, que, na construo
daqueles, deve partir de conceitos e definies j consagrados pelo direito237.
6.1.1 Semntica de resultado
No caso da CFEM, o resultado da explorao de recursos minerais 238 foi

equiparado, por lei ordinria, a faturamento lquido e este foi definido como o total das
236
p. 149.
237
O conceito, por se relacionar ao campo da semntica, mutvel com o tempo.
238
Estatudo, como j visto, no art. 20, par. 1 da CF.
94
receitas de vendas, excludos os tributos incidentes sobre a comercializao do produto

mineral, as despesas de transporte e as de seguro 239.
Pode-se observar que a legislao ordinria adota a receita operacional da
empresa e determina as dedues nela estipuladas, para fim de conceituar faturamento
lquido.
Trata-se, como visto, de definio e de equiparao estabelecidas por norma
primria. Entretanto, a expresso resultado, empregada no sempre citado par. 1 do art.
20 da CF, apresenta significado tcnico que se distingue de outros termos (tambm
tcnicos) constantes de diferentes dispositivos constitucionais, tais como receita,
faturamento e lucro
240
, todos eles adotados para o critrio material de outras
obrigaes pecunirias e para quantificao de suas respectivas bases de clculo.

A Lei que dispe sobre a sociedade por aes (n 6.404/76), em seu captulo
XV, estabelece regras para a elaborao das demonstraes financeiras, dentre as quais se
encontra aquela referente ao resultado do exerccio (art. 176, III). Devem ser examinadas
em conjunto com o Decreto-lei n 1.598/77, que alterou a legislao do Imposto sobre a
Renda para deix-la em consonncia com a mencionada lei. Sero analisadas as regras
institudas pelos dois citados atos normativos primrios com o objetivo de construir o
mbito de abrangncia dos mencionados conceitos empregados no art. 20, par. 1o, CF e no
art. 2o, caput da Lei 8.001/89.
O art. 187 da lei n 6.404/76 dispe sobre a Demonstrao de Resultado do
Exerccio, determina o que nela dever ser discriminado e fixa conceitos tcnicos a serem
observados, como aduzido, junto com aqueles assentados pelo Decreto-Lei n1.598/77.
A empresa concessionria do direito de lavra de recurso mineral aufere
receita bruta, oriunda da venda do produto mineral, a qual propicia a quantificao de seu
resultado operacional.
Da receita bruta devem ser abatidas as vendas canceladas, os descontos
incondicionais e os impostos incidentes sobre vendas quais sejam, ICMS, Imposto de
Exportao, ISS, PIS e COFINS241 (art. 187, I, Lei 6.404/76 c/c art. 12, par. 1o, DL
1.598/77) , chegando-se Receita Lquida, da qual devem ser subtrados os custos dos
produtos vendidos, obtendo-se o Lucro Bruto (art. 187, II, Lei 6.404/76), que o resultado
239
Pelo art. 2, caput da Lei 8.001/89.

Art. 195, I, b e cda CF.
241
PIS e COFINS so deduzidos, apesar de no serem impostos e, sim, contribuies.
240
95
da atividade de venda de bens ou servios objeto da pessoa jurdica e, portanto,

corresponde diferena entre a receita lquida das vendas e o custo dos bens vendidos.
O conceito de Lucro Bruto inclui ganhos apurados em razo de variaes
monetrias, decorrentes da atualizao de direito de crdito calculadas com base em
ndices ou coeficientes aplicveis por disposio legal; outras receitas financeiras, que
correspondem a ganhos lquidos auferidos no mercado de venda varivel, receita de juros
sobre capitais e outras; demais receitas operacionais, resultados positivos em participaes
societrias, dividendos, dentre outros.
Do mencionado Lucro Bruto necessitam ser deduzidas as despesas
operacionais, necessrias atividade da empresa (despesas gerais e administrativas art.
187, III, Lei 6.404/76), variaes monetrias passivas e outras operaes financeiras.
Obtm-se o Lucro ou Prejuzo Operacional (art. 11, DL 1.598/77), ao qual precisam ser
somadas as receitas no operacionais e deduzidas as despesas no operacionais, para a
quantificao do Resultado do Perodo Bsico, antes do Imposto sobre a Renda e a
proviso para o imposto (art. 187, IV e V, Lei 6.404/76).
Do resultado do Perodo Bsico, a legislao determina sejam abatidas as
participaes de debntures, empregados, administradores e partes beneficirias; as
contribuies para instituies ou fundos de assistncia ou previdncia de empregados, que
no se caracterizem como despesa (art. 187,VI, da Lei n 6.404/76). Da advm o Lucro ou
Prejuzo Lquido242 (art. 187, VII, da Lei n 6.404/76), ao qual devem ser somadas as
receitas e rendimentos ganhos no perodo, independentemente da sua realizao em moeda
e deduzidos os custos, despesas, encargos e perdas, pagos ou incorridos, correspondentes a
essas receitas e rendimentos (art. 187, par. 1o, a e b, Lei 6.404/76).
Aps as mencionadas operaes, chega-se ao Resultado do Perodo
Bsico
243
.
Embora a legislao examinada seja aplicvel s sociedades annimas, no
mbito dos Direitos Comercial e Tributrio, ela precisa ser considerada para a construo
de sentido das regras que estabelecem o critrio material da CFEM, em razo de o direito
posto ser considerado um sistema, no mbito do qual os preceitos devem ter seu contedo
242
Cujo valor a base de clculo da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido.

Vide RE n 227.832, voto do Ministro Nelson Jobim e MC 1738, voto do Ministro Cezar Peluso.
LATORRACA, Nilton. Direito Tributrio. Imposto de Renda das Empresas. 15. ed. So Paulo: Atlas, 2000,
p. 270-284 e ALVES JUNIOR, Luis Carlos Martins. A CSLL das receitas de exportao. Disponvel em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10673. Acesso em 23/09/2009.
243
96
institudo em consonncia com os demais atos normativos do ordenamento, de modo a

serem vlidos e em vista de seu significado tcnico.
Sabendo-se que a Constituio Federal, em seu art. 20, par. 1o, estabeleceu o
critrio material da CFEM como auferir resultado da explorao do recurso mineral, a
presente tese sustenta que a expresso faturamento lquido, obtido com a venda do
produto mineral, deve ser interpretada em consonncia com o sentido tcnico de
resultado.
Estabelece o art. 2o da Lei n 8.001/90 que para efeito de clculo da CFEM
entende-se por faturamento lquido o total das receitas de vendas, excludos os tributos
incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte e as de
seguros.
O problema que se coloca situa-se na construo de sentido do
complemento do verbo escolhido pelo legislador para o critrio material da hiptese da
regra matriz da CFEM. Visto ser aquele auferir, o seu complemento precisa ser
delimitado.
Encontra-se pacificado que a semntica de faturamento bruto244 corresponde
ao produto da venda de mercadorias, isto , receita operacional bruta de uma empresa
conceito analisado no incio desta exposio. A partir do montante da receita operacional
bruta, chega-se importncia que revela o resultado do exerccio.
Partindo-se da premissa de que Faturamento Bruto corresponde receita
operacional bruta, observa-se a necessidade de diversos clculos para que seja quantificado
o resultado do exerccio. A Constituio fixa o resultado da explorao do recurso mineral
e a legislao ordinria iguala-o a faturamento lquido, como complemento do verbo eleito
para o critrio material da CFEM.
No se discute que o legislador pode estipular o contedo de expresses, do
modo como fez com faturamento lquido. Entretanto, toda a exposio anterior foi
apresentada para o fim de evidenciar a impossibilidade de distncia conceitual tcnica
quanto semntica de resultado e de faturamento lquido, ao ser necessria a
instituio de sentido destes o que recomenda o recurso ao princpio da razoabilidade ao
serem enfrentadas, mais adiante, questes pertinentes base de clculo da CFEM, que
devero ser solucionadas luz dos conceitos registrados, pois ela deve dimensionar o
critrio material analisado.
244
Examinada pelo STF nos RE ns 150.764, 150.755, 390.840, 346.084, 358.273 e 357.950, entre outros.
97
Para subsidiar a concluso deste captulo, passa-se ao exame da

jurisprudncia e da doutrina quanto semntica dos mencionados termos e expresses.
Resultado245: advm do cotejo entre as contas de receita246 e de despesa247;
equivale a Lucro Lquido apurado248 ao final de determinado perodo. Considera-se, para
quantificao, todas as receitas operacionais e no operacionais em confronto com todos os
elementos constantes da conta de despesa da pessoa jurdica.
Faturamento: consiste, juridicamente, nos valores oriundos do produto da
venda de mercadorias, de servios ou de ambos. Coincide com a receita operacional bruta,
proveniente de todas estas vendas. Isto , decorre da atividade operacional da pessoa
jurdica249.
Visto que, para fim de CFEM, resultado equivale a faturamento lquido,
pode-se sustentar que ambos devem ter a semntica construda, tecnicamente semelhana
daquela de lucro lquido, fixada na legislao, pois, como antes demonstrado, o lucro
lquido calculado a partir da receita bruta operacional equivale, tecnicamente, ao
conceito legal de resultado.
Entretanto, sabendo-se que o citado lucro lquido advm da soma de
receitas no operacionais e da deduo de despesas no operacionais ao lucro ou prejuzo
operacional e do abatimento de verbas estatudas no art. 187 da Lei n 6.404/76 que
no tem vnculo direto com o resultado da explorao do recurso mineral ,
compreendemos que a expresso Lucro Operacional a mais adequada para a construo
de sentido de resultado da explorao de recurso mineral equiparada, legalmente, a
faturamento lquido.
245
Adotado para o critrio material da CFEM ora em anlise.

A receita constituda por fatos que aumentam o patrimnio da empresa. Pode ser auferida mediante
dinheiro ou direitos a receber, tais como valores decorrentes da venda de mercadorias, da prestao de
servios, de juros sobre depsitos bancrios ou ttulos, alm de outros ganhos de carter eventual, conforme
MARTINS, Eliseu; KANITZ, Stephen Charles; IUDCIBUS, Srgio de (coord.) et al. Contabilidade
introdutria. 9. ed. So Paulo: Atlas, 1998, p. 66.
247
A despesa ocorre quando se verificam fatos que diminuem o patrimnio da empresa, o qual sofre variao
negativa ao se dar o consumo de bens ou servios. Tem o escopo de propiciar a obteno de receita, cujo
valor se espera que seja superior diminuio provocada no patrimnio lquido. Op. cit., p. 66.
248
Em conta prpria, denominada Resultado, que recebe a dbito o valor das contas da Despesa e a crdito
os saldos das contas de Receita. Haver lucro lquido se esta for superior quela, cf. Op. cit., p. 67-68.
249
Definio advinda da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal nos Recursos Extraordinrios ns
150.764 e 150.755, bem como na Ao Direta de Constitucionalidade n 1. No mesmo sentido: RE ns
390.840, 346.084, 358.273 e 357.950, DJ de 15/08/2006, Rel. Ministro Marco Aurlio. Do voto proferido
pelo Ministro Cezar Peluso, nos ltimos acrdos, destaca-se a assertiva de que faturamento se traduz na
soma das receitas oriundas do exerccio das atividades empresariais.
246
98
Necessrio registrar que, adotando-se a premissa j assentada pelo Supremo

Tribunal Federal de que faturamento bruto corresponde receita operacional bruta, poderse-ia considerar que faturamento lquido equivale receita operacional lquida.
Quanto semntica da palavra receita, ela designa gnero do qual o
faturamento espcie. Abrange todos os valores que recebidos pela pessoa jurdica se lhe
incorporam esfera patrimonial. Todo valor percebido pela pessoa jurdica, a qualquer
ttulo, ser (...) receita (gnero). 250 o total faturado pela empresa em suas operaes de
venda ou servios251, independentemente de sua classificao contbil.
O lucro, por sua vez, consiste no resultado positivo de determinado perodo
de apurao, durante o qual o montante das receitas obtidas pela pessoa jurdica supera os
custos e as despesas operacionais e no operacionais.
O lucro lquido revela o resultado contbil obtido quando a receita
superior despesa. a soma algbrica do lucro operacional, dos resultados no
operacionais, do saldo da conta de correo monetria e das participaes, e dever ser
determinado com observncia dos preceitos da lei comercial.252 Se se ativer ao Lucro
Lquido Operacional, faz-se necessrio serem considerados apenas os elementos
pertinentes atividade operacional da empresa: receita bruta vendas canceladas,
descontos incondicionais e impostos sobre vendas = receita lquida custo dos produtos
= lucro bruto despesas operacionais = lucro operacional.
Em concluso, tem-se que o art. 20, par. 1, CF, como visto, elegeu o fato
auferir resultado da explorao de recursos minerais para critrio material da hiptese de
incidncia da CFEM. Em consequncia, sua base de clculo necessita mensurar e
confirmar tal fato.
O citado dispositivo no fez qualquer aluso receita, nem ao
faturamento, nem ao lucro, cujos conceitos tcnicos no se confundem com aquele
(resultado), conforme demonstrado. Depreende-se, portanto, que a materialidade e
correspondente base de clculo da CFEM, constitucionalmente previstas, precisam
equivaler ao resultado, o qual foi equiparado, por lei ordinria, a faturamento lquido
auferido pela pessoa jurdica concessionria do direito de lavra.
indiscutvel, como antes afirmado, que o legislador ordinrio
competente para conceituar expresses encontradas na Lei Maior. Mas, ao proceder assim,
250
Transcrio extrada do Recurso Extraordinrio n 390.840: Faturamento no se confunde com receita.

Esta mais ampla que aquele.
251
FABRETTI, Laudio Camargo. Contabilidade Tributria. 9. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 73.
252
Decreto-lei 1.598/77, art. 6o, par. 1o.
99
necessitar adotar terminologia tcnica e razovel, pois qualquer palavra apresenta

contedo mnimo a ser considerado.
Da sustentar-se que o faturamento lquido, equiparado tecnicamente a
resultado, melhor se assemelha ao conceito de lucro lquido, assim como estipulado
pela legislao comercial e tributria referidas. No entanto, apesar de os conceitos
apresentarem-se equivalentes no sentido tcnico, a dificuldade que se coloca, para que esta
seja a melhor interpretao, refere-se a que o lucro lquido dimensionado, aps a soma,
ao lucro operacional, das receitas no operacionais, bem como a deduo das despesas no
operacionais, quantificando-se o resultado do perodo, do qual so abatidas verbas antes
elencadas (art. 187, Lei n 6.404/76), o que leva este clculo a alcanar grandezas distintas
do efetivo resultado da explorao de recursos minerais.
De todo o aduzido, pelo prisma acima apresentado, o lucro operacional
o conceito que melhor se adqua ao escopo do constituinte originrio para o fim de
definio da semntica de faturamento lquido, em consonncia com a de resultado da
explorao, pois, como demonstrado, ele parte da receita operacional bruta, promove a
deduo de vendas canceladas, descontos incondicionais e impostos incidentes sobre
vendas, para quantificao da receita lquida. Desta so abatidos os custos dos produtos
no caso, minerais , para obteno do lucro bruto, do qual so subtradas as despesas
operacionais, para a apurao do lucro ou prejuzo operacional.
6.1.2. Semntica de recurso e de produto mineral
A segunda expresso cuja semntica precisa ser pesquisada corresponde a

recurso mineral, encontrada no dispositivo constitucional em anlise253. Para tanto, fazse necessrio o exame de regras do Direito Minerrio.
O Cdigo de Minerao254 estabelece a distino entre recurso mineral
(substncia mineral in situ) e produto mineral (substncia mineral lavrada), ao estatuir que
este destinado distribuio, ao comrcio e ao consumo, aps o beneficiamento das
substncias minerais teis, in verbis: Art. 1 Compete Unio administrar os recursos
253
254
Art. 20, 1, CF.

Decreto-lei 227/67, com modificaes posteriores.
100
minerais, a indstria da produo mineral e a distribuio, o comrcio e o consumo de

PRODUTOS minerais.
Tem-se, portanto, o recurso mineral como a substncia mineral no estado
natural anterior ao seu aproveitamento e o produto mineral como a substncia mineral
desprendida da jazida (extrada), bem mvel de titularidade da concessionria do direito de
lavra, destinado ao comrcio255.
Ressalta-se que o invocado art. 1 contm os trs sentidos da expresso
substncia mineral: (1) recurso mineral, (2) substncia mineral til ao mencionar a
indstria da produo mineral , e (3) produto mineral.
O mesmo Cdigo, aps estabelecer os regimes de aproveitamento das
substncias minerais no seu art. 2, dispe, no seu art. 3, I, que ele regula os direitos
sobre as massas individualizadas de substncias minerais ou fsseis, encontradas na
superfcie ou no interior da terra, formando os recursos minerais do Pas, e define, no seu
art. 4, que: Considera-se jazida toda massa de substncia mineral ou fssil, aflorando
superfcie ou existente no interior da terra, e que tenha valor econmico; e mina a jazida
em lavra, ainda que suspensa.
Por sua vez, o artigo 36 do mesmo Cdigo define lavra como: o conjunto
de operaes coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a
extrao das substncias minerais teis que contiver at o beneficiamento das mesmas.
Cabe ao concessionrio, como previsto no art. 7 do Cdigo de Minerao,
efetuar o aproveitamento dos recursos minerais (lavra), mediante a execuo de operaes
organizadas, a partir da extrao das substncias minerais teis que a jazida contiver at o
seu beneficiamento, transformando o recurso em produto mineral.
Assim, o recurso mineral, depois de extrado, transforma-se em produto
mineral, como est distinguido na legislao infraconstitucional. Estas expresses foram
utilizadas pelo constituinte originrio e pelo legislador ordinrio em sua acepo tcnica e
legal.
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE n 166.772-9/RS (DJ de
16/12/94)256, assentou que o contedo tcnico da linguagem empregada pelo legislador no
255
Art. 176, caput, CF.

INTERPRETAO - CARGA CONSTRUTIVA EXTENSO. Se certo que toda interpretao traz
em si carga construtiva, no menos correta exsurge a vinculao ordem jurdico-constitucional. O
fenmeno ocorre a partir das normas em vigor, variando de acordo com a formao profissional e
humanstica do intrprete. No exerccio gratificante da arte de interpretar, descabe inserir na regra de direito
o prprio juzo - por mais sensato que seja - sobre a finalidade que conviria fosse por ela perseguida
256
101
pode ser desprezado; ao contrrio, h de ser assim considerado pelo intrprete. No caso,
discutia-se o alcance de determinada norma constitucional.
Da ementa do aresto citado, fez constar o eminente Relator, Ministro Marco
Aurlio, invocando como razo a segurana jurdica: O contedo poltico de uma
Constituio no pode levar quer ao desprezo do sentido vernacular das palavras utilizadas
pelo legislador constituinte, quer ao tcnico, considerados institutos consagrados pelo
Direito. Toda cincia pressupe a adoo de escorreita linguagem, possuindo os institutos,
as expresses e os vocbulos que a revelam conceito estabelecido com a passagem do
tempo, por fora dos estudos acadmicos e pela atuao dos Pretrios.
Partindo-se da premissa fixada pela Alta Corte de que o legislador
constituinte adotou linguagem tcnica, deve-se observar que, enquanto a Constituio
prescreveu como critrio material da regra matriz de incidncia da CFEM o fato
correspondente a auferir resultado da explorao de recurso mineral, a lei ordinria
empregou outros conceitos: obter faturamento lquido resultante da venda do produto
mineral.
Ficou demonstrada, portanto, a distino entre os conceitos de resultado e
de faturamento lquido (a este deve ser dada interpretao conforme aquele), assim como
entre recurso e produto mineral, sendo, ademais, perceptvel a diferena entre
explorao 257 e venda.
Como se ver ao longo desta tese, a legislao ordinria e a interpretao
que lhe confere a Administrao Pblica, por meio de atos normativos secundrios,
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Parecer indito). Sendo o Direito uma cincia, o meio justifica o
fim, mas no este aquele.
CONSTITUIO - ALCANCE POLTICO - SENTIDO DOS VOCBULOS - INTERPRETAO. O
contedo poltico de uma Constituio no conducente ao desprezo do sentido vernacular das palavras,
muito menos ao do tcnico, consideradas institutos consagrados pelo Direito. Toda cincia pressupe a
adoo de escorreita linguagem, possuindo os institutos, as expresses e os vocbulos que a revelam conceito
estabelecido com a passagem do tempo, quer por fora de estudos acadmicos quer, no caso do Direito, pela
atuao dos Pretrios. (...)
CONTRIBUIO SOCIAL - TOMADOR DE SERVIOS. PAGAMENTOS A ADMINISTRADORES E
AUTNOMOS - REGNCIA. A relao jurdica mantida com administradores e autnomos no resulta de
contrato de trabalho e, portanto, de ajuste formalizado, luz da Consolidao das Leis do Trabalho. Da a
impossibilidade de se dizer que o tomador dos servios qualifica-se como empregador e que a satisfao do
que devido ocorra via folha de salrios. Afastado o enquadramento no inciso I do artigo 195 da Constituio
Federal, exsurge a desvalia constitucional da norma ordinria disciplinadora da matria. A referncia contida
no 4 do artigo 195 da Constituio Federal ao inciso I do artigo 154 nela insculpido impe a observncia
de veculo prprio - a lei complementar. Inconstitucionalidade do inciso I do artigo 3 da Lei n 7.787/89, no
que abrangido o que pago a administradores e autnomos. Declarao de inconstitucionalidade limitada pela
controvrsia dos autos, no que no envolvidos pagamentos a avulsos. (DJ de 16/12/1994).
257
A semntica de explorao do recurso mineral consiste na retirada de substncias minerais da jazida,
mina, salina ou outro depsito mineral.
102
pretendem alcanar materialidade distinta daquela escolhida pelo legislador constituinte258

e base de clculo incompatvel com o fato eleito pela Lei Maior como ncleo da hiptese
da regra matriz de incidncia.
Fazendo o cotejo entre os textos da Constituio e da legislao ordinria, e
adotando a premissa de que o resultado
259
equivale a faturamento lquido
260
atribuindo-se-lhes o contedo tcnico no item 6.1.1 , sustenta-se nesta tese que o

resultado (ou faturamento lquido) a ser considerado para a base de clculo da CFEM
aquele proveniente da explorao de recurso mineral, quantificvel no momento em que
este adquire valor econmico261, aps o desprendimento da substncia mineral da jazida,
do qual resulta o bem mvel, de titularidade da mineradora (produto mineral)
262
que ser
sempre vocacionado venda.
6.1.3 Ilegalidade da regra secundria que equipara o consumo, utilizao,

transformao ou a remessa da substncia mineral venda
Os instrumentos introdutrios de regras jurdicas podem ser classificados

em primrios e secundrios. Encontram-se tanto na ordem jurdica do Estado Federal
(sistema nacional), quanto naquela da Unio (sistema federal263), dos Estados, do Distrito
Federal (sistemas estaduais e distrital) e dos Municpios (sistemas municipais).
Os veculos primrios consistem na lei em sentido lato (artigo 5, inciso II
da Constituio Federal). Apenas a estes atos normativos compete a introduo de novas
258
Isto fica evidente porque, em linguagem tcnica, os recursos minerais so as massas individualizadas de
substncias minerais do Pas, ou seja, a substncia mineral no estado natural, anterior ao seu aproveitamento,
in situ. Enquanto a jazida pressupe o valor econmico desta; mina a jazida em lavra. Lavra o conjunto de
operaes coordenadas com o objetivo de aproveitamento industrial da jazida, desde a extrao das
substncias minerais teis que contiver at o beneficiamento das mesmas; produto mineral o recurso
mineral depois de extrado.
259
Art. 20, par.1da CF.
260
Art. 6 da Lei 7.990/89 e art. 2 da Lei 8.001/90.
261
Entretanto, o critrio temporal referido no se confunde com o momento no qual se deve realizar o
pagamento da quantia apurada a ttulo de CFEM, estabelecida em regra prpria.
262
Estatui o art. 176, caput e seu 2 da Constituio Federal que:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais (...) constituem propriedade distinta da do
solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a
propriedade do produto da lavra. (...)
Par. 2. assegurada participao ao proprietrio do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que
dispuser a lei.
263
As ordens jurdicas nacional e federal so identificadas a partir das regras de competncia material,
fixadas na CF.
103
regras pertinentes materialidade ou a sujeitos passivos da CFEM no ordenamento

jurdico.
Os instrumentos secundrios (ou derivados) revelam-se nos demais atos
normativos de hierarquia infra-legal. Suas disposies subordinam-se aos preceitos
estipulados na lei, sendo-lhes vedado introduzir qualquer modificao no sistema de direito
positivo que no tenha sido prevista em instrumentos primrios.
Resulta da ser ilegal o ato normativo secundrio que ultrapasse os limites
estabelecidos na regra de que promana, por ausncia de fundamento de validade.
Doutrina264 e jurisprudncia265 so unssonas ao declarar ser vedado ao
decreto, sob o pretexto de aclarar a lei federal, acrescentar nova regra ou preencher lacunas
e omisses, extrapolando os limites do normativo primrio.
(...) no tem guarida, no Direito brasileiro, o regulamento praeter legem,
que o editado para preencher o espao vazio da lei, tambm chamado de
regulamento independente, que cede, todavia, diante da lei. Laborando no
vazio, inova na ordem jurdica, impondo obrigaes e estabelecendo
264
VELLOSO, Carlos Mrio da Silva. Temas de Direito Pblico. Belo Horizonte: Del Rey, 1997, p. 441456.
265
Invoca-se:
(...)O regulamento que o sistema jurdico-constitucional ptrio admite, consoante mandamento da CF (art.
81, III), o de execuo da lei, de cujo contedo no pode refugir.
O regulamento tem o objetivo de aclarar a lei, facilitando a sua fiel execuo, sem acrescentar-lhe regra nova
ou preencher-lhe lacunas ou omisses.
O Decreto de n (...) foi concebido como regulamento Lei n (...), extrapolando, todavia os seus limites e
incluindo na definio de contribuinte do Adicional de Indenizao ao Trabalhador Porturio (AITP), os
importadores, exportadores e consignatrios das mercadorias importadas ou exportadas (art. 3), afrontando
o princpio da legalidade consignado no art. 97, II, in fine, do Cdigo Tributrio Nacional.
Somente o operador porturio, pessoa jurdica pr-qualificada para execuo de operao porturia na rea
do Porto Organizado, contribuinte do AITP, vedado ao Decreto Regulamentar instituir outros responsveis
pela exao, ainda que por equiparao(...). (STJ, REsp n 154.949, DJ de 04/05/1998). Igual entendimento:
REsp n 130.275, STJ e AgRg no RE n 293.970, STF.)
Esclarece-se que o mencionado art. 81, inciso III da CF pretrita corresponde, com a mesma redao, ao art.
84, IV da CF/88, que prev, exclusivamente, ao Presidente da Repblica, a competncia para expedir
decretos e regulamentos para fiel execuo das leis. Ademais, por se tratar a CFEM de obrigao legal no
tributria, o princpio da legalidade que se encontra contrariado no presente caso aquele resguardado pelo
art. 5, II, CF e no o contemplado no CTN, referido no precedente jurisprudencial supra.
No acrdo, cuja ementa foi acima transcrita (e em diversos outros na mesma direo), decidiu o Eg. STJ que
o Decreto, por equiparao, extrapolou dos limites da regulamentao e criou outros contribuintes, que
no aqueles indicados, de forma clara e precisa, na Lei regulamentada, malferindo, induvidosamente, o
princpio da legalidade....
Do voto do relator, no REsp n 130.168 (DJ de 15/06/98), extrai-se que o regulamento:
(...) nada mais (...) que auxiliar da lei, de cujo contedo no pode refugir, pena de lograr a categoria de
lei. O eminente Ministro Carlos Mrio da Silva Velloso, ao admitir a existncia de certas leis passveis de
regulamentao por Decreto do Executivo, esclarece: No pode o Presidente da Repblica, entretanto,
legislar via Decreto regulamentar, por isso que o regulamento no Brasil, ato normativo secundrio, que no
pode inovar na ordem jurdica, porque s pode ser expedido para fiel execuo da lei. Tambm no tem
guarida, no Direito brasileiro, o regulamento praeter legem, que o editado para preencher o espao vazio
da Lei, tambm chamado de regulamento independente, que cede, todavia, diante da lei. Destarte, por
aplicao estrita ao princpio da legalidade, deveriam ser rejeitados por inconstitucionalidade.
104
limitaes liberdade individual, no previstas em lei. (...) existindo lei,

ultrapassando o regulamento a lei, o caso de ilegalidade (...) 266.
O decreto, portanto, no pode, ainda que por equiparao, suprir omisses,

preencher lacunas, ampliar, reduzir ou alterar as normas veiculadas por lei, sob pena de
ilegalidade. Deve restringir-se aos comandos desta, detalhando-os. Envolvem regras
orgnicas e processuais destinadas a pr em execuo os princpios institucionais
estabelecidos pela lei. (...) seus preceitos constituem regras tcnicas de boa execuo da lei,
para sua melhor aplicao267.
Do contrrio, o Executivo, sob o pretexto de explicitar a lei, legislaria (e no
regulamentaria), quando se sabe que constitui norma expressa da Constituio Federal a
proibio de delegao de funes entre os Poderes da Repblica, sob pena de violao ao
princpio da tripartio destes (CF, art. 2). O regulamento que transcende o texto da lei,
acrescentando-lhe matrias inditas, manifestamente ilegal, uma vez que inova a ordem
jurdica, com carter inicial.
Pelo princpio da estrita legalidade (art. 5, II, CF), a lei instituidora de
determinada obrigao precisa conter todos os critrios da regra matriz de incidncia, que,
como referido, constituem a informao mnima necessria para a transmisso do comando
normativo.
Nesse sentido, para que seja possvel a cobrana de certa obrigao
pecuniria, a lei necessitar assentar o critrio material (verbo no infinitivo +
complemento), o critrio espacial e o critrio temporal que compem o antecedente
normativo, bem como o critrio pessoal (sujeito ativo e sujeito passivo) e o critrio
quantitativo (alquota e base de clculo), prescritos no consequente da regra-matriz de
incidncia.268
Em relao aos decretos regulamentadores, o art. 84, IV da CF estatui
competir, privativamente, ao Presidente da Repblica, expedir decretos e regulamentos
para a fiel execuo da lei.
Por esses motivos, sustenta-se ser ilegal a cobrana da CFEM, em
decorrncia de qualquer ato distinto da venda do produto mineral, que enseja o auferimento
de faturamento lquido (que equiparado a resultado da explorao), por falta de
previso legal para estas hipteses.
266
MELLO. Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios gerais do direito administrativo. 3. ed. So Paulo:
Malheiros, v. 1, 2007, p. 368.
268
Vide captulos 5 e 7.
267
105
O ordenamento jurdico pode ser visto como conjunto de elementos

reunidos por caracterstica comum. No caso das regras de direito, a unio advm da
prescritividade. Dentro do citado conjunto, as normas mantm relaes de coordenao e
de subordinao, o que revela a estrutura coordenada e hierarquizada do ordenamento de
direito posto.
A subordinao justifica-se pela matria tratada, pelo processo legislativo
observado ou pela autoridade da qual emana a regra.
As relaes de coordenao so determinadas pela CF, bem como resultam
da jurisprudncia sobre o tema.
Em consequncia das premissas supra, pode-se concluir que os preceitos a
seguir examinados do Decreto n 1/91 (art. 15 e seu pargrafo nico, art. 14, II e 1) e da
IN n 6/00 (art. 2 e seu pargrafo nico) so ilegais, pois, ainda que por equiparao, no
poderiam agregar ao conceito, estatudo em norma primria, de sada por venda o
consumo, a utilizao, a transformao ou a remessa da substncia mineral, realidades
estas distintas da primeira, na qual, por meio do acordo de vontades, h a alterao da
titularidade sobre um bem o produto mineral , mediante pagamento do preo
ajustado.
As leis ordinrias de n 7.990/89 e 8.001/90 preveem que a CFEM deve ser
calculada sobre o valor do faturamento lquido resultante da venda do produto mineral.
Ao regulamentar as citadas leis, o Decreto n 1/91, no pargrafo nico de
seu art. 15 (que reproduzido no Manual da CFEM)269, equipara venda o consumo ou a
utilizao da substncia mineral, ao estatuir que: constitui fato gerador
269
270
da
Portaria n 458/07 do Diretor Geral do DNPM.

A sada indicada no art. 15, caput do Decreto n 1/91 como fato gerador da CFEM , na verdade, o
momento adotado para ser dimensionado o fato escolhido para o ncleo da hiptese da regra matriz daquela.
Consiste, portanto, no seu critrio temporal - e no material. Equivoca-se, assim, o DNPM ao tratar como
fato gerador um determinado instante.
E tal engano remanesce na utilizao da expresso dbia fato gerador, pois sua interpretao permite o seu
uso tanto no caso da norma geral e abstrata, quanto no pertinente ao elemento material da norma individual e
concreta. Consequentemente, refere-se tanto ao futuro, na previso normativa hipottica, quanto ao passado,
na regra individual e concreta, que relata fato j ocorrido. Da a sua ambiguidade, o que recomenda a sua no
utilizao.
270
O CTN, em seu art. 114, dispe: Fato gerador da obrigao principal a situao definida em lei como
necessria e suficiente sua ocorrncia. Embora a CFEM no tenha natureza jurdica tributria, o sentido da
expresso utilizada no Manual da CFEM aquele do CTN.
Segundo o Prof. Paulo de Barros Carvalho (Curso de Direito Tributrio. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p.
275-278), a mencionada expresso pode ser interpretada de trs diferentes formas: (a) a primeira delas seria a
interpretao do fato gerador como o evento do mundo real relatado por linguagem competente que preenche
os requisitos da hiptese tributria; (b) a outra interpretao sugere o carter normativo do fato gerador, ou
seja, o evento descrito na norma. Nesse caso, fato gerador corresponde hiptese tributria; (c) a terceira
interpretao designa o carter duplo do fato gerador, que ser tanto o evento no mundo social como o
106
compensao financeira pela explorao de recursos minerais a sada por venda do produto
mineral das reas da jazida, mina, salina ou outros depsitos minerais de onde provm, ou
o de quaisquer estabelecimentos, sempre aps a ltima etapa do processo de
beneficiamento adotado e antes de sua transformao industrial. Pargrafo nico:
Equipara-se sada por venda o consumo ou a utilizao da substncia mineral em
processo de industrializao realizado dentro das reas da jazida, mina, salina ou outros
depsitos minerais, suas reas limtrofes ou ainda em qualquer estabelecimento.
O pargrafo nico do dispositivo acima transcrito, ao igualar venda tanto o
consumo quanto a utilizao, fatos jurdicos distintos daquela, caracteriza ilegalidade, em
vista de o ato normativo secundrio regulamentar, que apenas poderia complementar
conceitos empregados na lei ordinria271, veicular regra de equiparao em desrespeito
semntica de venda.
O aludido Decreto, como se v, extrapolou os limites da regulamentao e
criou novos contribuintes, distintos daqueles que promovem operao de venda de recursos
minerais, quais sejam, as pessoas realizadoras de operaes de consumo ou de utilizao
da substncia mineral, alm de introduzir critrios materiais distintos daquele estatudo na
legislao ordinria.
Ao determinar a equiparao examinada, a norma secundria, com o escopo
de preencher omisso (lacuna) da lei, alargou o contedo desta e deixou de se caracterizar
como ato de mera execuo da regra primria que lhe serve como fundamento de validade.
Ilegalidade semelhante encontra-se no art. 14, III do citado Decreto n 1/91,
que cria, para as materialidades citadas, bases de clculo no contempladas em lei, ao
equiparar a faturamento lquido o valor do consumo da substncia mineral, in verbis: 1
No caso de substncia mineral consumida, transformada ou utilizada pelo prprio titular
conceito descrito na norma. O citado doutrinador prefere a terceira interpretao, pois ela demonstra a
ambiguidade da expresso fato gerador.
271
Vide notas 264 e 265 supra e tambm:
ADMINISTRATIVO AVERBAO DE CONTRATO DE CESSO DE DIREITO MINERRIO
DECRETO LEI N 227/67 PRVIA QUITAO DE DBITOS RELATIVOS CFEM
(COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS) INSTRUO
NORMATIVA DNPM N 7/2000 EXIGNCIA NO PREVISTA EM LEI.
1. A exigncia instituda pelo Departamento Nacional de Produo Mineral a partir da edio da Instruo
Normativa DNPM n 7/2000, condicionando a averbao de contrato de cesso ou transferncia de Direitos
Minerrios prvia quitao de dbitos de quaisquer das partes envolvidas no negcio jurdico, relativos
obrigao pecuniria introduzida pela Lei n 7.990/89 em prol dos Estados, Distrito Federal e Municpios
(CFEM Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais), alm de vulnerar o princpio da
legalidade, representa verdadeiro empeo ao legtimo direito da cessionria ao exerccio de suas atividades
econmicas. (...). (TRF 2 Regio, AMS n 2003.50.01.001960-9, Rel. Desembargador Federal Srgio
Schwaitzer, 7 Turma, DJ de 19/07/2005).
107
dos direitos minerrios ou remetida272 a outro estabelecimento do mesmo titular, ser

considerado faturamento lquido o valor do consumo na ocorrncia do fato gerador
definido no art. 15 deste decreto.
E, no mesmo sentido, a Instruo Normativa n 6/00 do Diretor Geral do
DNPM assenta a semntica da acima referida expresso valor de consumo e fixa regras
sem qualquer fundamento de validade em normas primrias, pois elas no tratam de valor
de consumo equiparado a faturamento lquido: Art. 2. Para os efeitos previstos no art. 14,
1 do Decreto n 1/91, considera-se valor de consumo, o valor total do produto mineral
apurado, at a etapa de elaborao do produto final, que antecede a sua incluso no campo
de incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Pargrafo nico. O valor
total corresponde soma das despesas operacionais e administrativas, diretas e indiretas
incorridas at a etapa mencionada no caput deste artigo 273.
Adotando o modelo da regra matriz de incidncia, desenvolvida pelo
doutrinador e professor Paulo de Barros Carvalho, e partindo da premissa de que o critrio
material daquela consiste em um verbo e seu complemento, a compreenso do DNPM
consistiria em que se equivalem: vender, consumir ou utilizar (verbo) produto
mineral (complemento).
272
A remessa de bens entre estabelecimentos da mesma pessoa jurdica no implica na ocorrncia da

mudana de titularidade daqueles, requisito imprescindvel caracterizao de compra e venda. Vide, por
analogia, jurisprudncia pertinente ao ICMS:
a) No consiste fato gerador do ICMS o simples deslocamento de mercadoria de um para outro
estabelecimento do mesmo contribuinte (Smula n 166 STJ).
b) TRIBUTRIO. ICMS. TRANSFERNCIA DE MERCADORIA ENTRE ESTABELECIMENTO DO
MESMO CONTRIBUINTE.
I A agravada impetrou mandado de segurana a fim de que a autoridade fiscal se abstivesse de reter notas
fiscais transferidas entre a matriz e a filial, referentes operao de remessa de bens entre os
estabelecimentos da mesma pessoa jurdica. Todavia, o fato imponvel do ICMS s se completa com a
transferncia de titularidade da mercadoria, o que no aconteceu no caso concreto. Aplica-se ao caso o
entendimento deste Tribunal Superior consolidado na Smula n 166, segundo a qual no constitui fato
gerador de ICMS o simples deslocamento de mercadoria de um para outro estabelecimento (Rel. Ministra
Denise Arruda, DJ de 10/4/2006; AgRg no Ag n 642.229/MG, Rel. Ministro Luiz Fux, DJ de 26/09/2005 e
REsp n 659.569/RS, Rel. Ministro Castro Meira, DJ de 09/05/2005).
II Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp n 847125, Rel. Ministro Francisco Falco, 1 Turma,
DJ de 26/10/2006).
c) AGRAVO DE INSTRUMENTO RECURSO ESPECIAL TRIBUTRIO ICMS ART. 535 DO
CPC RECURSO DEFICIENTEMENTE FUNDAMENTADO SMULA 284/STF TRANSFERNCIA
DE MERCADORIA ENTRE ESTABELECIMENTOS DE UMA MESMA EMPRESA SMULA 166/STJ
APLICAO.(...)
2. A transferncia de mercadorias entre estabelecimentos de uma mesma pessoa jurdica, por isso, no
subsume hiptese de incidncia de ICMS, j que para a ocorrncia do fato gerador deste tributo necessria
a circulao jurdica da mercadoria com a transferncia da propriedade. Smula 166/STJ.
3. Agravo regimental no provido. (AgRg no Ag. n 1.068.651, Rel. Ministra Eliana Calmon, 2 Turma, DJ
de 02/04/2009).
273
Em sentido contrrio, vide captulo 6, item 6.1.1.
108
E da sustentar-se a inexistncia de fundamento de validade da norma

secundria retro (a qual estabelece como critrio material consumir ou utilizar produto
mineral ou ainda transferi-lo) na citada lei ordinria que fixa como fato para o
antecedente da regra matriz de incidncia obter faturamento lquido , nem na regra
constitucional que estabelece como fato, para o descritor da regra de comportamento, obter
resultado da explorao de recurso mineral.
As semnticas de vender, consumir, utilizar
274,
275
, auferir
resultado 276, bem como de produto 277 e recurso 278 mineral so distintas, o que leva
necessidade de a interpretao da regra secundria e da legislao ordinria realizar-se
conforme a Constituio, sempre que possvel for, nos termos a serem expendidos ao longo
desta tese.
A compra e a venda tm como elementos constitutivos: o consenso, a coisa,
o preo e a alterao do domnio. Diferentemente, nas demais operaes introduzidas por
norma secundria, falta o elemento da mudana de titularidade da coisa, bem como a
entrega desta a terceiro contra o recebimento de seu preo (ainda que a prazo). Nos citados
fatos: consumo, utilizao, transformao ou remessa encontram-se envolvidos
estabelecimentos de mesma pessoa jurdica e no h alterao do domnio da coisa,
mediante pagamento de preo previamente ajustado. Confira-se as diferentes semnticas
das cinco mencionadas palavras:
a) Venda: Pelo contrato de compra e venda, um dos contratantes se obriga
a transferir o domnio de certa coisa, e o outro, a pagar-lhe certo preo em dinheiro (art.
481, CC); 3. Economia poltica. Fase da troca consistente na entrega de riqueza que no
seja moeda, mediante recebimento real ou figurado desta ltima 279.
A compra e a venda caracterizam-se como contrato bilateral; oneroso;
consensual, pois no depende da tradio da coisa, mas sim do ajuste de vontades; no
solene, em regra; comutativo, porque, geralmente, as prestaes so equivalentes e
determinadas; tm por objeto transferir a propriedade de uma coisa diferente de dinheiro
contra a propriedade de dinheiro; de execuo instantnea (pagamento vista) ou diferida
(pagamento a prazo).
274
Expresso legal.
Expresso encontrada na CF.
276
277
Expresso legal.
278
279
DINIZ, Maria Helena. Dicionrio jurdico. 2. ed. So Paulo: Saraiva, v. IV, 2005.
275
109
Tem-se, portanto, como elementos essenciais do contrato examinado, o

consenso, a coisa, o preo e a transferncia de propriedade.
b) Consumo: 2. Direito civil. Uso integral de coisa mvel at a destruio
imediata de sua substncia (...). 3. Direito econmico.(...) b) funo da vida econmica
consistente na utilizao direta das riquezas produzidas 280.
A comparao entre as definies de venda e de consumo evidencia sua
distino, pois na venda no h o uso integral e sim o acordo de vontades para a tradio,
mediante preo ajustado, da coisa. Ademais, esse ltimo elemento constitutivo da venda
(pagamento do preo) no se apresenta na hiptese de consumo. Demonstrada a
disparidade entre os fatos analisados, tem-se como ilegal a equiparao implementada por
normativo secundrio281.
c) Utilizao (uso): 1. Ato ou efeito de utilizar. 2. Ato de tirar proveito ou
lucro. 3. Utilidade que se tira de um bem. 4. Consumo da coisa 282.
O uso da substncia mineral no se iguala sua venda, em virtude da
ausncia da mudana de seu domnio e tambm por inexistncia da entrega desta a terceiro,
mediante ajuste de vontades e pagamento de preo. O uso realizado pela prpria
concessionria do direito de lavra, enquanto o ato de compra e venda requer dois sujeitos
na relao jurdica obrigacional. Verificadas as dessemelhanas entre os dois examinados
fatos, a sua equiparao, por meio de normativo secundrio, ilegal.
d) Transformao: nos termos do Decreto n 4.544/02, art. 4, I283,
caracteriza
industrializao
qualquer
operao
que
modifique
natureza,
funcionamento, o acabamento, a apresentao ou a finalidade do produto, ou o aperfeioe
280
DINIZ, Maria Helena. Dicionrio jurdico. 2. ed. So Paulo: Saraiva, v. I, 2005.

DALEFFE, Adriano. Ilegalidade da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais. In:
So Paulo: Revista Dialtica, n. 33, jun. de 1998, p. 12-15: Como se v, pretendeu-se ampliar a hiptese de
incidncia do tributo, mediante escancarada fico equiparadora, por meio de Decreto, sub color de
regulamentar a Lei instituidora da CFEM. Acrescentou-se hiptese legal base impossvel no articulada
pela Lei: arbitramento, equiparou-se operao de mera Locomoo dos minrios da jazida para a fbrica do
minerador ao negcio jurdico compra e venda; a inexistncia de cmbio de riqueza entre patrimnios
distintos levou a atribuir-se ao conceito de faturamento lquido contedo completamente destoante daquilo
que lhe atribui a legislao comercial e tributria.(...) Logo, o industrial que aproveita o minrio extrado em
seu processo produtivo no est sujeito ao recolhimento da CFEM. Consumo no venda do produto
mineral. Aquele que consome no vende; logo, no apresenta faturamento, o princpio da legalidade impe
que apenas a receita de vendas do minrio seja base de clculo dessa compensao. (...) H descompasso
entre a lei instituidora da CFEM (...) e o Decreto editado a pretexto de regulament-la. O Decreto ampliou o
mbito de incidncia da compensao, fazendo-a devida por aqueles que aproveitam o produto da extrao
mineral em seu prprio processo produtivo, a ttulo de insumo.
282
DINIZ, Maria Helena. Op. cit. 2. ed. So Paulo: Saraiva, v. IV, 2005.
283
Regulamento do IPI, art. 4: Caracteriza industrializao qualquer operao que modifique a natureza, o
funcionamento, o acabamento, a apresentao ou a finalidade do produto, ou o aperfeioe para consumo,
(...).
281
110
para consumo e, dentre elas, insere-se a transformao, a qual definida como a operao
que exercida sobre matrias-primas ou produtos intermedirios, importe na obteno de
espcie nova.
4. Direito empresarial. Operao que transforma um produto, dando-lhe a
feio de um novo produto 284.
A transformao exercida sobre matria-prima no caso, a substncia
mineral , com o escopo de sua modificao para a obteno de nova espcie. realizada,
em regra, pela concessionria do direito de lavra; no existe, portanto, modificao do seu
domnio. Diversamente, a compra e a venda apresentam objeto determinado, a ser entregue
ao adquirente e, conforme aludido, envolvem dois sujeitos, por se tratar de relao jurdica
obrigacional. Enquanto na venda verifica-se a entrega de determinada coisa, na
transformao esta modificada de modo a propiciar o surgimento de espcie nova. Postas
as desigualdades das duas examinadas materialidades, conclui-se que o emissor do
normativo secundrio, ao equipar-las, extrapolou sua competncia e ocasionou a
ilegalidade da regra, por falta de fundamento em instrumento introdutrio primrio de
normas jurdicas. Acrescente-se que a legislao ordinria, expressamente, no permite
alcanar-se materialidade includa no campo da incidncia do IPI, o que, por mais essa
razo, inquina de ilegal a regra em foco.
e) Remessa: transporte de algo de um local para outro. A remessa da
substncia mineral de um estabelecimento a outro do titular do direito minerrio no
constitui hiptese de incidncia da CFEM, por no revelar, intrinsecamente, os elementos
constitutivos da venda, retro identificados. O mero transporte da substncia de um local
para outro realizado pela concessionria no evidencia os elementos essenciais da compra
e venda consistentes na mudana de domnio e pagamento do preo. Esta equiparao dos
termos mencionados extrapola a competncia da autoridade emissora do Decreto.
Em suma, quando a operao de consumo, utilizao, transformao,
remessa ou qualquer ato diferente da venda, no h previso em ato normativo primrio
que autorize a exigibilidade da CFEM, motivo pelo qual a sua imposio transgride o art.
2o da Lei n 8.001/90, bem como desatende o princpio da legalidade285 at porque
aqueles atos no ocasionam a obteno de faturamento lquido, cujo montante constitui a
base de clculo da CFEM.
284
285
DINIZ, Maria Helena. Dicionrio Jurdico. 2. ed. So Paulo: Saraiva, v. IV, 2005.
Art. 5, II, CF.
111
Em concluso, quanto a essa ltima examinada equiparao de conceitos, os

art. 14, III, e pargrafo 1; art. 15, caput e pargrafo nico do Decreto n 01/91, assim
como a posterior IN 6/00, art. 2, criaram obrigaes a sujeitos que no realizam venda do
produto mineral, ao equiparar, sada por venda, fatos distintos dessa: o consumo, a
utilizao, a transformao e a remessa da substncia mineral. Ao assim disporem, os atos
normativos secundrios alargaram o mbito material e de sujeio passiva criados pela lei,
ao pretenderem alcanar operao diversa da venda; instituiram regra ilegal de
equiparao, por ausncia de fundamentao material dos normativos secundrios em ato
primrio. Os fatos enunciados nas normas secundrias citadas no se subsumem ao fato
(venda) estatudo na norma primria. Ausente a subsuno daqueles fatos a esta, no se
estabelece a operao de implicao da relao jurdica fixada no prescritor da regra geral
e abstrata.
Os citados normativos secundrios veicularam, conforme aduzido, outra
equiparao ilegal referente base de clculo da CFEM, quando faturamento lquido foi
considerado como valor de consumo, no caso de o sujeito passivo consumir, transformar,
utilizar ou remeter a substncia mineral a outro estabelecimento seu. A igualdade no
prospera, pois aquele decorre da realizao de operao de compra e de venda, com a
consequente transferncia de titularidade do bem, enquanto dos demais fatos no advm a
obteno de faturamento lquido.
Houve, portanto, omisso legal quanto a ser devida a CFEM em operaes
diversas da venda do produto mineral, propiciadora do auferimento de faturamento lquido,
o que impede a sua exigibilidade nestas hipteses, pois regra secundria no instrumento
hbil para introduzir, validamente, regras pertinentes materialidade, sujeio passiva e
base de clculo, no sistema de direito posto.
6.1.4
Impossibilidade
de
cobrana
da
CFEM adotando-se
como
materialidade a venda de produtos industrializados e como base de clculo o faturamento

lquido dela proveniente
A incidncia da CFEM decorre da materialidade auferir resultado da

explorao de recurso mineral, equiparado a faturamento lquido resultante da venda do
112
produto mineral, obtido aps a ltima etapa do processo de beneficiamento adotado e antes
de sua transformao industrial.
O art. 6 da Lei n 7.990/89 (cujo teor foi repetido nos art. 13 e 15 do
Decreto n 01/91) contempla a incidncia da CFEM sobre o montante do faturamento
lquido decorrente da venda do produto mineral resultante da ltima etapa de
beneficiamento, mas anterior sua transformao industrial.
Verificando-se a industrializao, no mais h um produto mineral e sim
outro produto, que industrializado. E, conforme visto, a obrigao legal de pagamento da
CFEM surge mediante a obteno de faturamento lquido, proveniente do resultado da
venda do produto mineral, cuja semntica deve ser definida de acordo com o limite
determinado pela Constituio Federal (resultado da explorao do recurso mineral e no
de produto industrializado, conforme art. 20, pargrafo 1, CF).
A legislao ordinria s contempla a relao jurdica obrigacional
pertinente CFEM quando se verifica a venda do produto mineral286. Portanto, no h esse
dever quando a venda de produto industrializado. E, assim, se h venda apenas de
produto industrializado, no incide a CFEM (princpio da legalidade). Os objetos dos fatos
relacionais so diferentes.
Na hiptese de transferncia de substncia mineral (fato que no se
subsume na hiptese estabelecida em ato normativo primrio: venda) entre dois
estabelecimentos de mesma pessoa jurdica, que posteriormente transformada em produto
industrializado, o faturamento lquido decorrente da venda deste ltimo no pode ser
alcanado pela CFEM, que, nos termos da legislao, onera o faturamento lquido
proveniente da alienao do produto mineral (e, portanto, no do produto industrializado).
Neste caso, configura-se omisso do legislador primrio, que no pode ser suprida por
normativo secundrio. Ausente a regra matriz em sentido estrito, no h CFEM a pagar,
286
Dando-se expresso faturamento lquido interpretao conforme a Constituio, art. 20, 1,

compreendendo-se essa como uma tcnica que busca, para um determinado dispositivo da CF, interpretao
consentnea com a Lei Maior. Celso Ribeiro Bastos considera: Quando uma norma infraconstitucional
apresentar dvidas em relao ao seu exato significado, deve dar-se preferncia interpretao que lhe
coloque em conformidade com os preceitos constitucionais. Isto nada mais do que a aplicao do princpio
da supremacia da Constituio dentro de um determinado ordenamento jurdico, aliado ao princpio de que,
sempre que possvel, uma regra deve ser compreendida de forma a ser dotada de eficcia, s devendo
declarar-se sua inconstitucionalidade como ultima ratio. (...) Na verdade, na interpretao conforme a
Constituio o que est em jogo , acima de tudo, a interpretao do prprio sentido da norma constitucional,
com a consequente adaptao a esse sentido, quando possvel, da legislao ordinria (na hiptese desta
apresentar uma pluralidade de sentidos possveis). como que uma decorrncia da supremacia da
Constituio, sendo defeso ao aplicador da lei proceder a uma interpretao da Constituio a partir de leis a
ela inferiores. (In: Hermenutica e Interpretao Constitucional. 3. ed. So Paulo: Celso Bastos Editor,
2002, p. 271-279)
113
considerando-se o faturamento advindo da venda do produto industrializado, que est no

campo de incidncia da norma de regncia do IPI.
O consumo, a utilizao, a transferncia e a remessa so, cada um
desses fatos jurdicos, possveis fases do processo de industrializao, no qual cada
conduta ou ao volta-se a um mesmo fim. Esta cadeia cindida artificialmente pelo
Direito a fim de que se possam atribuir consequncias jurdicas especficas a cada fase ou
estgio (como, por exemplo, a incidncia de um nus como a CFEM ou de um tributo
como o IPI)287.
Na prtica, a transformao sofrida pela substncia mineral , muitas vezes,
declarada no prprio Relatrio de Fiscalizao que acompanha a NFLDP emanada do
DNPM, por meio do qual se pode constatar a descrio de processos produtivos realizados
pelas empresas288 e a perda, por transformao, da identidade entre o primitivo (por
287
Destarte, compreende-se julgado com a seguinte ementa do TRF da 2 Regio, o qual entendeu ser devido
IPI no processo de salga do bacalhau, equiparando-o ao beneficiamento:
a) TRIBUTRIO. IPI. BACALHAU (PEIXE SECO E SALGADO). PROCESSO DE ALTERAO DE
SUA APRESENTAO NATURAL. INCIDNCIA DO IMPOSTO.
O bacalhau seco e salgado no se apresenta como retirado da natureza. O peixe passou por operaes de
eviscerao, retirada da cabea, limpeza, secagem e, finalmente, a salga. A sua aparncia foi
indiscutivelmente modificada.
I. O Poder Executivo incluiu o peixe seco e salgado na Tabela de Incidncias de Imposto Sobre Produtos
Industrializados, atravs de decreto; a Lei n 4.502/64 considerou industrializao qualquer operao que
altere a apresentao da mercadoria.
II. Assim, o bacalhau seco e eviscerado, sem cabea e salgado produto industrializado, pois tais operaes
alteraram a apresentao que o peixe tinha quando pescado.
III. O impetrante submete-se ao recolhimento de IPI quando do desembarao aduaneiro do produto (peixe
seco e salgado) de procedncia estrangeira.
Apelo e remessa necessria da Unio providos. Apelao do impetrante prejudicada. (AMS n
2002.51.10.009878-8, Rel. Desembargadora Tnia Heine, 3 Turma, DJ de 14/08/2007).
Veja-se ainda julgado do STJ:
b) TRIBUTRIO. IPI. PRODUTO INDUSTRIALIZADO. MVEIS SOB ENCOMENDA.
AFASTAMENTO DA INCIDNCIA DO ISS.
1. Constitucionalmente, o IPI imposto prioritrio para incidir em todas as matrias-primas que, trabalhadas,
tm sua destinao alterada.
2. A fabricao de mveis de madeira no se confunde com as artes grficas de impressos personalizados, em
que prepondera sobre o material a prestao de servio.
3. A incidncia do IPI to rigorosa, que at mesmo as madeiras polidas e serradas so geradoras de IPI,
segundo jurisprudncia do STF.
4. Recurso improvido (REsp n 395.633/RS, Rel. Ministra Eliana Calmon, 2 Turma, DJ de 17/03/2003).
288
No citado caso de magnesita:
a. Aps a extrao, o minrio de magnesita transportado atravs de caminhes de grande porte (fora de
estrada), at o britador primrio localizado na mina de Pedra Preta (...) onde britado, sofrendo redues
granulomtricas (...), selecionado, homogeneizado e estocado. Dessa primeira fase, so separados os produtos
M-10, M-20 e M-30, que sero destinados ou a calcinao ou a flotao onde sofrero beneficiamentos;
b. O processo de beneficiamento do produto final chamado de M-10 magnesita calcinada/sinterizada utiliza
somente a magnesita britada (...) que destinada ao forno de calcinao monoqueima (...), quando ocorre
perda de 51%;
c. O processo de beneficiamento do produto final chamado de M-20 magnesita calcinada/sinterizada utiliza
o minrio de magnesita britado e rebritado (...) que destinada ao forno de calcinao e sofre dupla queima a
1000 C. Depois briquetado, ou seja, prensado sob alta presso e a seguir sinterizado a 2.100C em outro
forno, onde so eliminados o restante dos gases includos no material calcinado;
114
exemplo, magnesita) e o novo produto (por exemplo, refratrio), que assumiu

individualidade prpria. Isso porque, para que se alcance o produto industrializado, a
substncia mineral (no exemplo, a magnesita), passa por diversos procedimentos.289
Exemplificando, para a obteno do snter de magnesita, indispensvel a
transformao e o beneficiamento da matria-prima magnesita, mediante a ocorrncia de
operaes de britagem, seleo, flotao, calcinao, briquetagem e sinterizao que
caracterizam processo de industrializao, pois alteram a matria-prima mineral
magnesita (MgCO3) em snteres os xidos de magnsio (MgO).
No exemplo supra, a industrializao advm de operaes fsico-qumicas
das quais resultam a transformao da matria-prima em espcie nova, o que se depreende
do Regulamento do Imposto sobre Produtos Industrializados, o qual, em seu artigo 3,
estatui que ser considerado produto industrializado aquele obtido em razo de qualquer
das operaes previstas como industrial, ainda que intermediria, parcial ou no completa.
A industrializao conceituada como qualquer operao que implique
modificao da natureza, funcionamento, acabamento, apresentao ou finalidade do
produto ou que o aperfeioe para consumo. Inclui a mencionada transformao, que se
verifica sobre matrias primas ou produtos intermedirios e da qual resulta a obteno de
espcie nova, bem como o beneficiamento, operao que envolve a modificao,
aperfeioamento ou, de qualquer modo, alterao do funcionamento, utilizao,
acabamento ou aparncia do produto (art. 4, caput, I e II do RIPI).
O art. 14, III, do Decreto n 1/91, ao conceituar o processo de
beneficiamento290, ltima etapa a ser tomada para clculo da CFEM, inclui operaes que a
d. O processo de beneficiamento do produto final chamado de M-30 Magnesita calcinada/sinterizada utiliza
o minrio de magnesita britado, rebritado, modo e flotado (...) e tambm destinada ao forno de dupla
queima;
e. Observou-se nos processos de beneficiamento que na calcinao o minrio de magnesita em suas variadas
modalidades sofre uma transformao mineralgica (...);
f. (...) o minrio de magnesita um carbonato de magnsio (MgCO3) que quando submetido ao processo de
calcinao ou queima (...) sofre a quebra da sua molcula e se torna um xido de magnsio (MgO) sofrendo
perda de gs CO2 para a atmosfera.
289
Magnesita sofre os seguintes processos:
1) britagem e seleo manual do minrio para eliminao de impurezas, em granulometria grosseira;
2) calcinao e sinterizao da magnesita (MgCO3) em fornos verticais a temperaturas que atingem 1.800C,
transformando-se em xido de magnsio (MgO) denominado snter M10;
3) calcinao da magnesita (MgcCO3) em temperatura de aproximadamente 1000 C para que se consiga a
eliminao do gs carbnico (CO2) e obteno do xido de magnsio calcinado (MgO);
4) Esse xido, obtido aps a calcinao, prensado (briquetado) em forma de amndoa e alimentado no topo
de fornos verticais de sinterizao, onde, a uma temperatura de cerca de 2000 C, transforma-se em xido de
magnsio (MgO) ou snteres M20 e M30.
290
Beneficiamento de minrio: (Ministrio de Minas e Energia. Para efeito de Normas Reguladoras de
Minerao (NRM) o beneficiamento ou tratamento de minrios visa preparar granulometricamente,
concentrar ou purificar minrios por mtodos fsicos ou qumicos sem alterao da constituio qumica dos
115
legislao federal do IPI caracteriza como de industrializao. Isto porque, como visto, o
beneficiamento definido legalmente (art. 4o, II, RIPI) como uma das espcies desta. do
seguinte teor aquela regra:
III. Processo de beneficiamento, aquele realizado por fragmentao291,
pulverizao292, classificao293, concentrao294, separao magntica295,
minerais. Segundo a NRM-18-Beneficiamento: todo projeto de beneficiamento de minrios deve: otimizar o
processo para obter o mximo aproveitamento do minrio e dos insumos, observadas as condies de
economicidade e de mercado; e desenvolver a atividade com a observncia dos aspectos de segurana, sade
ocupacional e proteo ao meio ambiente. Nem sempre os minerais apresentam-se na natureza na forma
em que sero consumidos pela indstria, quer seja por suas granulometrias (tamanhos) quer por estarem
associados a outros minerais, que no tm interesse ou so indesejveis para o processo industrial a que se
destinam. exatamente para a adequao dos minerais aos processos industriais que se utiliza o
beneficiamento dos minrios. (Beneficiamento de Minrios. Disponvel em: http://www.pormin.gov.br/
biblioteca/arquivo/beneficiamento_de_minerios.pdf. Acesso em 29/10/2009).
291
Fragmentao: ato ou efeito de fragmentar (-se). Fragmentar: reduzir a fragmentos; partir em pedaos;
dividir, fracionar (Dicionrio Aurlio, p. 807). A cominuio ou fragmentao uma etapa importante no
processamento da maioria dos minerais visando: produo de partculas com tamanho e formato pr
requeridos, liberao dos minerais teis passveis de concentrao; incrementao da superfcie especfica,
habilitando para processos qumicos subsequentes. Divide-se em duas classes: britagem e moagem. A
primeira objetiva a reduo de tamanho para obteno de produto com granulometria superior a 10
milmetros. Desenvolve-se em estgios: primria, secundria, terciria e, eventualmente, quaternria. Em
cada qual deles, obtm-se uma determinada relao de reduo, definida pelo quociente da dimenso da
alimentao pela dimenso do produto. A relao ideal a de 4 para 1. Os mecanismos envolvidos
compreendem basicamente impacto, compresso e cisalhamento. Os equipamentos tradicionalmente
utilizados so os britadores giratrios, de mandbulas, cnicos, de rolos e de impacto (horizontal e vertical).
A moagem se aplica quando a reduo de tamanho envolvida visa a obteno de produtos com
granulometria inferior a 10 milmetros. (...) Os mecanismos envolvidos compreendem basicamente impacto,
compresso e cisalhamento. Os equipamentos mais usados so os moinhos tubulares rotativos (bolas e
barras), vibratrios, de rolos e de impacto (DUTRA, Ricardo. Beneficiamento de Minerais Industriais.
Disponvel em http://www.abceram.org.br/asp/49cbc/pdf/49cbc_senaipr_1.pdf. Acesso em 29/10/2009). A
fragmentao ou reduo de tamanho uma tcnica de vital importncia no processamento mineral. Um
minrio deve ser fragmentado at que os minerais teis contidos sejam fisicamente liberados dos minerais
indesejveis. s vezes, a reduo de tamanho visa apenas adequao s especificaes granulomtricas
estabelecidas pelo mercado (...). As etapas iniciais de fragmentao, quando ainda so gerados tamanhos
relativamente grandes de partculas (dimetros at aproximadamente 1 milmetro), so chamadas de
britagem. Quando a fragmentao visa atingir tamanhos bem menores (por exemplo: 0,074 milmetros) d-se
o nome de moagem (Ministrio de Minas e Energia. Op.cit.).
292
Pulverizao: ato ou efeito de pulverizar (-se). Pulverizar: Quebrar, converter em pequenos
fragmentos; esmigalhar (Dicionrio Aurlio, p. 1417).
293
Classificao: ato ou efeito de classificar (-se). Classificar: 1. Distribuir em classes e/ou grupos,
segundo sistema ou mtodo de classificao (...); 2. Determinar (as categorias em que se divide e subdivide
um conjunto). (Dicionrio Aurlio, p. 416). o processo de separao de partculas por tamanho. A
classificao opera, geralmente, junto com as etapas de fragmentao. (...) Tem como objetivos principais:
verificar se o tamanho das partculas do minrio est dentro das especificaes de mercado (...) e verificar se
a granulometria produzida nos equipamentos de fragmentao atingiu o tamanho no qual as partculas dos
minerais de interesse (teis) j se separaram fisicamente dos outros minerais que esto no minrio. Os
equipamentos mais utilizados so: peneiras, classificadores mecnicos e ciclones. (Ministrio de Minas e
Energia, op.cit). Classificao o processo de separao que se baseia na velocidade de sedimentao das
partculas imersas num meio fluido. Os fluidos mais utilizados so a gua e o ar, resultando nos processos
denominados hidroclassificao e aeroseparao. Os mecanismos envolvidos compreendem basicamente
fenmenos ligados mecnica dos fluidos. Na hidroclassificao, os equipamentos mais usados so cones
estticos, os hidrociclones, os classificadores espirais e outros hidroclassificadores. J na aeroseparao, so
utilizados os ciclones e os aeroseparadores dinmicos. (...) Peneiramento um processo mecnico de
separao de partculas que se utiliza de uma superfcie perfurada para tal. As partculas com dimenses
superiores da abertura considerada tendem a ficar retidas na superfcie, e as com dimenses inferiores
tendem a atravessar a mesma. Os mecanismos envolvidos compreendem basicamente estratificao e
116
flotao296, homogeneizao297, aglomerao298 ou aglutinao299,

briquetagem300, nodulao301, sinterizao302, pelotizao303, ativao304,
segregao. Os equipamentos tradicionalmente utilizados so as peneiras vibratrias, rotativas e estticas.

(DUTRA, Ricardo. Op.cit.).
294
Concentrao: Qum. Medida da composio dum sistema com vrios componentes. Concentrar:
Qum. Aumentar a proporo de (substncia dissolvida) (Dicionrio Aurlio, p. 445). A concentrao de
minrios ocorre quando preciso separar os minerais de interesse dos que no o so. Para que essa separao
ocorra, preciso que o ou os minerais de interesse no estejam fisicamente agregado aos que no so de
interesse; da a importncia das etapas de fragmentao e classificao, que realizam e monitoram essa
separao, respectivamente. (...) Duas propriedades fsicas so as mais utilizadas na separao ou
concentrao de minerais: diferena de densidade e diferena de susceptibilidade magntica. Quando no
existe diferena de propriedade fsica entre os minerais que se quer separar, utilizam-se tcnicas que tomam
como base propriedades fsico - qumicas de superfcie dos minerais. A tcnica mais amplamente utilizada
neste caso a flotao. Os principais mtodos de concentrao so: separao/concentrao gravtica ou
gravimtrica, separao magntica, flotao, seleo manual. (Ministrio de Minas e Energia. Op.cit.).
295
Separao magntica: fazer a disperso do que estava junto ou ligado por meio de im ou magneto;
apartar, afastar, desunir, dividir magneticamente (Dicionrio Aurlio, p. 1064 e 1571). (...) os minerais
podem ser divididos em 3 grupos, de acordo com o seu comportamento quando submetidos a um campo
Magntico (natural ou induzido) : ferromagnticos (forte atrao), paramagnticos (mdia e fraca atrao) e
diamagnticos (nenhuma atrao). Os processos podem ser desenvolvidos via seca ou via mida. Os
equipamentos mais utilizados so os tambores, correias, rolos, carrocis e filtros (site referido na nota 291
supra).
296
Flotao: Quim. Processo de separao das partculas de uma mistura slida pulverulenta, mediante a
formao de uma espuma que arrasta as partculas de uma espcie, mas no as de outra. (Dicionrio
Aurlio, p. 790). Pulverulento (pulveroso): coberto ou cheio de p, poeirento (Dicionrio Aurlio, p. 1417).
A flotao permite a obteno de concentrados com elevados teores e expressivas recuperaes. aplicado
no beneficiamento de minrios com baixo teor e granulometria fina. O processo se baseia no comportamento
fsico-qumico das superfcies das partculas minerais presentes numa suspenso aquosa. A utilizao de
reagentes especficos, denominados coletores, depressores e modificadores, permite a recuperao seletiva
dos minerais de interesse por adsoro em bolhas de ar (site citado na nota 291 supra).
297
Homogeneizao: ato ou efeito de homogeneizar, que significa tornar-se homogneo, assemelhar (-se);
igualar (-se) (Dicionrio Aurlio, p. 904). Manuteno de uma liga a alta temperatura para eliminar ou
diminuir, por difuso, a segregao qumica (Glossrio Mineropar. Disponvel em
http://www.mineropar.pr.gov.br/modules/glossario/conteudo.php?conteudo=A).
298
Aglomerao: ajuntamento; agrupamento; amontoamento. Reunir-se (Dicionrio Aurlio, p. 62).
Processo que se apresenta na sinterizao, pelotizao ou briquetagem.
299
Aglutinao: Unir, reunir, ligar. (Dicionrio Aurlio, p. 62).
300
Briquetagem: processo no qual pequenas partculas de materiais slidos so prensadas juntas para moldar
formas coerentes de maior tamanho. Desse modo, um artigo de pequeno valor pode ser convertido em outro
mais valioso, utilizando o que seria perdido. Pode envolver ou no aglomerantes (Processo de briquetagem aglomerao de partculas em pequenos pedaos por compresso. Disponvel em:
http://www.komarek.com/portugues/process.html. Acesso em 24/10/09. Glossrio Mineropar. Disponvel
em: http://www.mineropar.pr.gov.br/modules/glossario/conteudo.php?conteudo=A. Acesso em 30/10/2009).
301
Nodulao:
Ndulo: concentrao de substncia mineral em redor de um ponto ou de um eixo, ou dentro de uma
cavidade (Dicionrio Aurlio, p. 1196). Incluso, geralmente arredondada de material mantlico (...), de
mineral (...) ou de concentrao mineral fracionados em profundidade, que ocorre em rochas magnticas de
origem profunda; Incluso arredondada ou elipside, centimtrica em geral, muitas vezes com superfcie
rugosa, de mineral ou de agregado mineral sem estrutura interna significativa, originada muitas vezes por
substituio local de rocha sedimentar da qual se distingue pela composio diferente. (Glossrio Geolgico
Ilustrado da UnB).
302
Sinterizao: Qum. Processo em que duas ou mais partculas slidas se aglutinam pelo efeito do
aquecimento a uma temperatura inferior de fuso, mas suficientemente alta para possibilitar a difuso dos
tomos das duas redes cristalinas (Dicionrio Aurlio, p. 1592).
303
Pelotizao: Tratamento a que se submete um minrio visando a aglomerar suas partculas a fim de
propiciar maior facilidade em operaes metalrgicas subseqentes. (Dicionrio Aurlio, p. 1299).
304
Ativao: Fs., Qum. Aumento do poder de adsoro de um adsorvente por meio de tratamento fsico ou
qumico (Dicionrio Aurlio, p. 194).
117
coqueificao305, calcinao306, desaguamento307, inclusive secagem308,

desidratao309, filtragem310, levigao311, bem como qualquer outro
processo de beneficiamento, ainda que exija adio ou retirada de outras
substncias, desde que no resulte na descaracterizao mineralgica das
substncias minerais processadas ou que no impliquem na sua incluso
no campo de incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI.
Esta norma secundria, lida junto ao art. 4 do RIPI (cujos dispositivos

advm da Lei n 4.502/64, art. 3o, par. nico bem como da Lei n 5.172/66, art. 46, par.
nico), demonstra evidente oposio. O DNPM determina que as operaes acima
elencadas so de beneficiamento da substncia mineral, anteriores industrializao.
Entretanto, o RIPI define o citado beneficiamento como um dos tipos possveis de
Adsoro: Fs., Qum. Fixao das molculas de uma substncia (o adsorvato) na superfcie de outra
substncia (o adsorvente) (Dicionrio Aurlio, p. 50). Processo de ligao ou reteno de molculas ou
ons nas superfcies de partculas slidas, principalmente argilosas, causado por cargas eletrnicas fracas (...)
nessas superfcies (Glossrio Geolgico Ilustrado da UnB).
305
Coqueificao: Ao de coqueificar, entendida essa como transformar em coque (carvo). (Dicionrio
Aurlio, p. 475). Carvo tratado ao forno para evacuao dos elementos volteis. Basicamente carbono puro,
um dos elementos de combusto do alto forno (Glossrio Mineropar. Disponvel em
http://www.mineropar.pr.gov.br/modules/glossario/conteudo.php?conteudo=A).
306
Calcinao: Qum. Aquecimento de um composto em que se lhe provoca a decomposio, sem
oxidao. Calcinar: transformar (o carbonato de clcio), a uma temperatura elevada, em xido de clcio,
para obter a cal; submeter a temperatura muito elevada; aquecer em altssimo grau; abrasar; reduzir a cinza
ou carvo. Calcinado: reduzido a cal, cinza ou carvo; muito seco; esturricado (Dicionrio Aurlio, p.
319).
307
Desaguamento: esgotar a gua de algo; enxugar, secar (Dicionrio Aurlio, p. 543). A gua
desempenha um papel expressivo no tratamento de minrios. No entanto, numa determinada etapa do
processo se faz necessria sua retirada para poder se obter produtos com baixa umidade. As operaes
unitrias destinadas para tal constituem o desaguamento (DUTRA, Ricardo. Beneficiamento de Minerais
Industriais. Disponvel em http://www.abceram.org.br/asp/49cbc/pdf/49cbc_senaipr_1.pdf. Acesso em
29/10/2009).
308
Secagem: secar, enxugar; tirar a umidade (Dicionrio Aurlio, p. 1559). A secagem consiste na
retirada da gua contida num produto slido particulado atravs da evaporao das mesmas por ao do
calor. utilizada quando se requer um nvel de umidade bem baixo. Trata-se de um processo relativamente
caro, uma vez que no s os slidos devem ser aquecidos, como tambm a gua deve ser vaporizada para
poder ser retirada do material. (DUTRA, Ricardo. Op.cit.).
309
Desidratao: Qum. Perda ou remoo de gua de uma substncia ou de uma mistura, quer por processo
ordinrio de secagem ou aquecimento, quer por absoro, adsoro, reao qumica, condensao do vapor
de gua, quer por fora centrfuga ou presso hidrulica (No se aplica, em geral, o termo desidratao no
caso de perda de gua de uma soluo aquosa por evaporao ou ebulio) (Dicionrio Aurlio, p. 565).
Processo geolgico que implica em perda de gua molecular ou estrutural (OH-) de rochas ou minerais com
a separao e/ou sada de uma fase fluida H2O do sistema. A compactao de sedimentos argilosos, pelo peso
de camadas acima depositadas, fora a sada de gua contida entre as partculas; reaes minerais diversas,
dentre as quais se destacam as reaes metamrficas prgradantes, levam a transformao das fases minerais
mais hidratadas em fases mais anidras e uma sada de H2O molecular do sistema mineral como uma fase
fluida (Glossrio Geolgico Ilustrado da UnB).
310
Filtragem: de filtrar: Fazer ou deixar passar um lquido por filtro; separar (um slido) de um lquido ou
gs, retendo-o (Dicionrio Aurlio, p. 780). Filtragem o mtodo de desaguamento obtido pela passagem
forada de uma suspenso aquosa atravs de um elemento filtrante que retm as partculas slidas na sua
superfcie. O processo pode ser conduzido de forma contnua ou intermitente, sob a ao de vcuo ou presso
induzidos. Os equipamentos tradicionalmente utilizados so os filtros vcuo (tambor, disco, correia, etc.) e
os filtros prensa (DUTRA, Ricardo. Op.cit.).
311
Levigao: Processo de separao dos componentes slidos de uma mistura pulverulenta, mediante o
arraste preferencial das partculas menos densas por um fluido que escoa atravs do slido (Dicionrio
Aurlio, p. 1026).
118
industrializao (art. 4, caput e II). Destarte, enquanto a legislao ordinria autoriza que
seja gravado, pela CFEM, o faturamento lquido proveniente da venda do produto mineral
(art. 2 da Lei 8.001/90), o Decreto n 1/91 (art. 14, III) determina que a base de clculo da
CFEM quantifique determinadas operaes que se classificam como de industrializao e
que, portanto, referem-se a produto industrializado (e no mais mineral).
O beneficiamento (art. 4o, II, RIPI) implica modificar, aperfeioar ou, de
qualquer forma, alterar o funcionamento, a utilizao, o acabamento ou a aparncia do
produto, sem que seja em consequncia de colocao ou substituio de embalagem.
Supe-se a preexistncia de produto novo que, mantendo a sua individualidade e a sua
identidade originais, tem aperfeioado o seu funcionamento, utilidade, acabamento ou
aparncia (art. 4o, II e Parecer Normativo CST n 421/70 e 398/71) 312.
A transformao, por sua vez, consiste na operao de industrializao que
exercida sobre matria-prima e/ou produto intermedirio, da qual resulte a aquisio de
nova espcie que, em geral, adquire classificao fiscal diversa da recebida por aqueles
(art. 4o, I e PN CST n 398/71).
As operaes elencadas no art. 14, III do Decreto n 1/91 sero, portanto, de
industrializao quando implicarem beneficiamento ou transformao da substncia
mineral. A legislao autoriza a incidncia da CFEM sobre o resultado da operao que
envolva recurso mineral, o qual, como referido, equipara-se a faturamento lquido
proveniente da venda de produto mineral. Assim, operao pertinente a produto
industrializado no integra a materialidade da CFEM. Em consequncia, as operaes
enumeradas na transcrita regra secundria no podero ser consideradas para compor o
critrio material, tampouco a base de clculo da CFEM, quando envolverem a
industrializao. Existiro casos que requerero a realizao de percia, para
esclarecimento das etapas de modificao apresentadas por certa substncia mineral e
concluso sobre configurar-se ou no produto industrializado.
A Autarquia sustenta, em seus pronunciamentos administrativos313, que o
fato de no incidir o IPI em determinada operao suficientemente indicativo de que
inexiste industrializao.
312
MASCARENHAS, Raymundo Clovis do Valle Cabral. Tudo sobre IPI Imposto sobre Produtos
Industrializados. 5. ed. So Paulo: Aduaneiras, 2003, p. 31.
313
3 Distrito do DNPM, processos de cobranas n 930.040/2007, 930.977/2006, 932.033/2007,
932.041/2007, 932.028/2007, 932.043/2007, 932.042/2007, 932.048/2007, 932.044/2007, 932.035/2007,
932.027/2007, 932.038/2007, 932.045/2007, 932.034/2007, 932.046/2007, 932.031/2007, 932.037/2007,
932.032/2007,
932.029/2007,
932.039/2007,
932.047/2007,
932.050/2007
e
932.030/2007,
exemplificativamente.
119
Ao contrrio do afirmado, encontrar certo bem na tabela de incidncia do

IPI com a notao n/t (no-tributado) no impede que ele passe por um processo de
industrializao, quando, ento, sofrer modificao na sua natureza, funcionamento,
acabamento, apresentao ou finalidade, resultando em um produto industrializado314.
A mesma afirmativa aplica-se ao exemplo citado, pertinente magnesita:
quando estiver em seu estado natural no se caracterizar como produto industrializado.
Mas, quando for verificada a transformao da matria-prima para obteno de uma nova
espcie, configurar-se- a industrializao.
Em outras palavras, a tributao ou no pelo IPI e a notao que um bem ou
produto recebe na TIPI no constituem critrios definitivos para a caracterizao ou no de
um processo de industrializao (transformao), para fim de incidncia da CFEM.
Isto porque a aludida notao n/t, adotada no Regulamento do Imposto
sobre Produtos Industrializados RIPI (Decreto n 4.544/02), ocorre em trs situaes: a)
imunidade; b) no incidncia pura ou natural, em que a designao se verifica em razo de
o produto no se inserir no conceito legal de produto industrializado; c) a notao n/t
proveniente de tcnica de classificao de produto industrializado, adotada pelo Executivo,
em razo de sua discricionariedade. a hiptese em que poderia ter sido fixada a alquota
zero, mas o Executivo optou pela notao n/t.
indiscutvel que no se justifica qualquer pretenso de reconhecimento da
existncia de produto industrializado quando se verifique a notao n/t em virtude da no
incidncia natural (item b supra), por no se incluir o bem no conceito de
industrializao.
Entretanto, como demonstrado, a designao n/t no se refere apenas
no incidncia em razo da natureza do bem, mas tambm s hipteses decorrentes de
escolha do legislador, nas quais se encontra configurado o processo produtivo
caracterizador da industrializao. A notao n/t pode se verificar por opo do
Executivo, em vista de razes extrafiscais, o que afasta a premissa de inexistncia do
processo de industrializao e a assertiva de que a no sujeio tributao pelo IPI
tornaria tecnicamente impossvel a existncia de produto industrializado, a afastar a
cobrana da CFEM.
Esclarece-se que a Tabela do IPI revela uma lista da qual constam todos os
bens e produtos negociados no mbito do MERCOSUL e a notao de cada um deles
314
Artigo 4 do Decreto n 4.544/02 e Lei n 4.502/64, art. 3, pargrafo nico c/c Lei n 5.172/66, art. 46,
pargrafo nico.
120
seguida pelo critrio de tributao da Receita Federal, destacando-se, outrossim, a

finalidade extrafiscal do imposto em referncia.
, em suma, equivocada a compreenso do DNPM315 de ser necessria, para
a fixao da base de clculo da CFEM, a verificao de os produtos resultantes das fases
de beneficiamento estarem ou no enquadrados no campo de incidncia do IPI (e
receberem ou no a designao n/t), e de ser isto, por si s, suficiente para a classificao
de um bem como industrializado ou no.
Em concluso a este tpico, inexiste previso legal incidncia da CFEM
sobre o montante do faturamento lquido resultante da venda de produtos industrializados.
No caso de inexistncia de venda de produto mineral e sim de produto industrializado, no
h incidncia da CFEM, por omisso do legislador ordinrio.
6.2 Critrio espacial
Local no qual poder ocorrer o fato genericamente descrito no critrio

material do antecedente da regra matriz de incidncia para ocasionar os efeitos jurdicos
prescritos no seu consequente.
Demarca o lugar preciso no qual deve ocorrer a ao estabelecida em lei,
como fato a desencadear a relao jurdica obrigacional.
No caso da CFEM, o critrio espacial corresponde ao mbito de validade
territorial da lei federal, ou seja, a todo o territrio nacional, no qual possvel a
explorao do recurso mineral316.
315
Vide nota supra processos administrativos.

Segundo o Professor Paulo de Barros Carvalho, h trs nveis de elaborao do critrio espacial: (a)
hiptese cujo critrio menciona lugar pr-determinado: o evento gera efeitos somente em certos locais, como
ocorre com o Imposto de Importao, cujo critrio espacial so as reparties alfandegrias; (b) hiptese cujo
critrio fixa local especfico, prevendo reas, localidades, regies em que pode se efetivar o evento, tal como
se observa com o IPTU, restrito circunscrio municipal; (c) hiptese cujo critrio seja genrico. A regra
jurdica no determina pontos especficos nem regies onde incidiro os tributos. Neste caso, o critrio
espacial coincide com a validade territorial da lei. (Curso de Direito Tributrio, 21. ed. So Paulo: Saraiva,
2009, p. 256-260), Ainda segundo o referido doutrinador, o critrio espacial das normas tributrias no se
confunde com o campo da validade da lei. So institutos jurdicos distintos. Isso se comprova, por exemplo,
pela anlise do IPTU, cujo critrio espacial corresponde rea municipal, sendo que a lei possui validade por
toda a extenso do territrio, incluindo-se as reas rurais.
Cumpre observar que nem sempre o critrio espacial enunciado no antecedente da regra matriz de incidncia
coincide com o campo de eficcia dessa regra. Os dois no se confundem. Mas, no caso da CFEM, so
coincidentes.
316
121
Em concluso a este tpico, o critrio espacial da regra matriz de incidncia

da CFEM corresponde a todo o territrio nacional, onde obtido o resultado da explorao
de recurso mineral.
6.3 Critrio temporal
Marco de tempo escolhido pelo legislador e estabelecido na regra jurdica

em sentido estrito para definio do instante em que se d por verificado o fato descrito no
antecedente da norma.
Revela o preciso momento no qual a ao (verbo no infinitivo +
complemento) enunciada no critrio material do suposto da regra matriz de incidncia
praticada e no qual se instaura o vnculo abstrato entre os sujeitos da relao jurdica
obrigacional prescrita no consequente317.
O DNPM, no Manual da CFEM318, ao dispor sobre o fato gerador desta, fixa
o seu entendimento sobre o critrio temporal da regra matriz de incidncia da CFEM, in
verbis: Constitui fato gerador da (...) CFEM a sada por venda do produto mineral das
reas da jazida, mina, salina ou outros depsitos minerais. Equipara-se sada por venda
o consumo ou a utilizao da substncia mineral em processo de industrializao realizado
dentro das reas da jazida, mina, salina ou outros depsitos minerais, suas reas limtrofes
e ainda em qualquer estabelecimento.
As regras transcritas demonstram a compreenso da autarquia de que o
instante a ser considerado para fim de incidncia da CFEM o da sada por venda do
produto mineral das reas da jazida, mina (...) ou outros recursos minerais; bem como o
momento do consumo ou utilizao da substncia mineral em processo de
industrializao, realizado em qualquer estabelecimento da concessionria do direito de
lavra. V-se que a regra de equiparao por ltimo referida busca alcanar momento
posterior quele da sada do produto mineral da rea da jazida, em razo da explorao do
recurso mineral destinado venda.
317
Neste instante, surge o direito subjetivo do credor a um pagamento e o dever do sujeito passivo quanto ao
adimplemento de sua obrigao pecuniria.
318
Portaria n 458/07, do Diretor Geral da autarquia.
122
Na prtica, o que o DNPM tem feito considerar o momento da ltima

operao, implementada por um dos estabelecimentos da pessoa jurdica concessionria,
para reconhecimento da materialidade e, portanto, para a fixao do critrio temporal e da
base de clculo da CFEM. Este posicionamento verificado independentemente do local
onde aquele estabelecimento se situe, inclusive considerando-se irrelevante ele encontrarse em Municpio ou Estado diverso daquele onde se acha a jazida e, assim, em lugar
diferente daquele no qual ocorre a explorao e consequente retirada da substncia
mineral.
Ocorre que, para fixao do critrio temporal da CFEM, fundamental o
instante no qual auferido o resultado da explorao do recurso mineral, fato jurdico
desencadeador do vnculo obrigacional, na forma instituda pela CF, art. 20, par. 1o.
O desprendimento da substncia mineral da jazida (bem imvel de
titularidade da Unio Federal), com valor econmico, caracteriza a explorao do recurso
mineral e faz surgir o produto mineral, bem mvel de propriedade da empresa
concessionria, o que implica imediato nascimento da relao jurdica obrigacional
prescrita no consequente da regra matriz da CFEM.
Para fim de definio do critrio temporal da regra matriz da CFEM deve-se
identificar, portanto, o instante no qual o fato eleito pelo constituinte originrio (no art. 20,
1, CF: auferir resultado da explorao de recurso mineral, equiparado, em normativo
primrio, a obter faturamento lquido) implementa-se na realidade social, o que
suficiente para a imediata instalao do vnculo obrigacional referido.
Da compreender-se no encontrar fundamento de validade em norma
primria a pretenso do DNPM de postergar o surgimento desse vnculo para momento
posterior ao da efetiva explorao do recurso mineral, ou seja, a qualquer fase dos
processos de industrializao (beneficiamento ou transformao), que distinta da retirada
da substncia mineral da rea da mina ou jazida para fim de aproveitamento econmico.
O Supremo Tribunal Federal, n julgamento do RE n 228.800, declarou,
embora como obiter dictum, que a Constituio objetivou compensar os entes destinatrios
da CFEM pelo prejuzo que suportam em razo da extrao do recurso mineral e, por
conseguinte, no dos demais processos de aperfeioamento da substncia mineral para
consumo, sobretudo os realizados fora da rea da mina. Teve em foco a retirada da
substncia mineral da jazida e todas as providncias referentes a esta atividade, as quais
no se confundem com processos posteriores pertinentes sua industrializao.
123
Pode-se, assim, sustentar a inexistncia de norma primria a amparar a

exigncia da CFEM calculada sobre o preo de venda do produto, depois de submetido o
recurso mineral a processo de beneficiamento ou transformao319, pois essas atividades
encontram-se includas no conceito de industrializao e, portanto, constituem atos que se
implementam em momento distinto daquele escolhido pelo legislador para o critrio
temporal em exame (timo da obteno do resultado da explorao de recurso mineral,
igualado obteno de faturamento lquido) .
Em concluso, o instante a ser tomado para o dimensionamento da relao
obrigacional pertinente CFEM o da concretizao do fato genericamente descrito na
regra matriz de incidncia, qual seja, a obteno do resultado da explorao de recurso
mineral, que se revela com a aquisio, por este, de importncia econmica e, portanto, de
valor comercial, por ser vocacionado venda. Este momento no pode ser postergado para
o timo no qual se poder verificar a sua industrializao, por meio de beneficiamento ou
transformao, sob pena de contrariedade prpria regra matriz analisada.
Cumpre destacar, por fim, que o critrio temporal no se confunde com a
data fixada em lei para o pagamento do montante apurado a ttulo de CFEM, pelo sujeito
passivo, que poder ser posterior ao implemento da operao de venda do produto mineral,
ainda que beneficiado.
319
Art. 14, III do Decreto n 1/91.
124
CAPTULO 7
CONSEQUENTE
DA
NORMA
JURDICA
DE
INCIDNCIA DA CFEM
A concretizao do fato descrito no antecedente da norma geral abstrata, em

espao e tempo determinados, desencadeia, automaticamente, a relao jurdica, entre os
sujeitos ativo e passivo, prescrita no consequente.
Esse vnculo de direito instaura-se entre pessoas, com referncia a um
objeto. Depreende-se, portanto, a necessidade de existir, no mnimo, duas pessoas em face
de determinado objeto para que aquele se configure (bilateralidade do direito). Os critrios
pessoal e quantitativo so suficientes para a identificao de certo liame jurdico.
Sobre o objeto da relao jurdica recai o direito subjetivo do sujeito ativo,
contraposto ao dever jurdico do sujeito passivo. Qualquer modificao neste objeto
interferir na estrutura do vnculo estabelecido entre as partes e ir modific-lo.
Mencionada relao jurdica irreflexiva, uma vez que ela une dois sujeitos,
de modo que um deles esteja obrigado, facultado ou proibido em relao a outro e nunca
perante si mesmo. assimtrica, tendo em vista que uma pessoa ter direito em face de
outra e essa ter obrigao perante aquela.
A relao do sujeito ativo de ter direito a, ante o sujeito passivo (modo
atributivo), tem como relao conversa o sujeito passivo ter a obrigao de, em face do
sujeito ativo (termos imperativos). Ao sujeito passivo conferido o dever de cumprir
determinada prestao e, assim, apresentar o comportamento que a ordem jurdica estatui.
Ao sujeito ativo cabe exigir o cumprimento do objeto do vnculo.
O liame em anlise poder ser classificado tomando-se: (a) o sujeito ativo,
pessoa pblica ou privada (fsica ou jurdica), (b) o sujeito passivo, quem deve cumprir a
prestao, (c) seu objeto, que poder considerar o carter patrimonial ou no da prestao,
conforme ele seja ou no susceptvel de avaliao econmica.
Uma classificao possvel das relaes jurdicas refere-se ao carter
patrimonial ou no do seu objeto. Sero, assim, obrigacionais, quando possurem objeto de
natureza patrimonial, isto , que seja passvel de mensurao pecuniria. Sero de ndole
no-obrigacional, ou de simples deveres, os vnculos jurdicos cujos objetos no puderem
ser expressos em dinheiro.
125
O termo obrigao, embora multissignificativo, pode ser adotado como

sinnimo de relao jurdica de ndole patrimonial e revela o liame abstrato decorrente da
imputao normativa, mediante o qual determinado sujeito (sujeito ativo, credor ou
pretensor), tem o direito subjetivo de exigir de outrem (sujeito passivo, devedor ou
obrigado), o adimplemento de uma prestao de natureza patrimonial.
Em suma, o consequente ou prescritor da norma jurdica em sentido estrito
estatui a relao jurdica que se instala por causa da concretizao do fato descrito no
antecedente da mesma norma.
Prescreve direito e correspondente obrigao, para os
sujeitos ativo e passivo, aos quais se dirige a regra de conduta.

Os critrios para a identificao, no texto normativo, da configurao de um
vnculo jurdico obrigacional so o pessoal (sujeitos ativo e passivo) e o quantitativo
(alquota e base de clculo), que se passa a examinar.
7.1 Critrio pessoal
O critrio pessoal indica quem so os sujeitos da relao jurdica: o sujeito

ativo, credor ou pretensor titular do direito de exigir o cumprimento de certa prestao do
sujeito passivo (devedor), a quem atribudo o dever de adimplir a obrigao que lhe
cometida por lei.
7.1.1 Sujeito ativo
O sujeito ativo o titular do direito subjetivo de exigir o cumprimento de

determinada obrigao pecuniria.
O sujeito competente para editar norma enunciadora de determinada
obrigao nem sempre coincide com o ente arrecadador da receita. A legislao prpria
pode instituir pessoa diversa daquela para promover a arrecadao da receita.
Assim, o sujeito ativo de um vnculo obrigacional pode ser pessoa jurdica
de direito pblico, dotada de poder legislativo ou no (como a Unio e as autarquias,
126
respectiva e exemplificativamente), ou uma pessoa de direito privado (no caso de entidades

paraestatais, por exemplo).
Na primeira hiptese em que a pessoa tenha poder legislativo, poder ser
estabelecida, por lei prpria, a transferncia da capacidade ativa a outro ente, pblico ou
privado, para figurar como sujeito ativo do vnculo obrigacional. o que se observa com a
CFEM: a Lei federal n 8.876/94 determina competir ao Departamento Nacional de
Produo Mineral DNPM baixar normas e exercer a fiscalizao sobre a sua arrecadao
(art. 3o. IX).
Deste modo, o DNPM a pessoa com capacidade para arrecadar e exigir o
cumprimento da obrigao pecuniria referente CFEM e para figurar como sujeito ativo
do liame examinado. Quanto inscrio de dbito em dvida ativa e cobrana de crditos
da CFEM, competente a Procuradoria Federal junto autarquia320. Este entendimento
resulta de posicionamento da AGU, provocada por conflito positivo de competncia entre
o DNPM e a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, quanto qual deles caberia a prtica
dos dois atos por ltimo referidos. Defendia a Advocacia Geral da Unio que cumpriria ao
DNPM comunicar-lhe eventual dbito de CFEM e que PGFN competiria a regular
inscrio da dvida e sua execuo. Tal compreenso no prevaleceu, em vista dos
princpios da eficincia e da finalidade. Segundo o DNPM, a atual estrutura organizacional
tem permitido crescimento da arrecadao da CFEM.
Predominou o posicionamento jurdico de que a Unio, a seu critrio,
decidira descentralizar algumas atividades administrativas, as quais transferiu ao DNPM,
dentre elas o exerccio da fiscalizao e da arrecadao da CFEM (art. 3o, IX, Lei n
8.876/94). So atos, no entanto, que no se confundem com a inscrio de crdito da
prestao examinada para fim de cobrana, pois elas competem Procuradoria Federal
junto autarquia, a qual integra, por sua vez, a Procuradoria-Geral Federal, conforme
dispe o art. 10, da Lei n 10.480/02321.
320
Na forma da Nota DECOR/CGU/AGU/No. 217/2.009- SFT, Proc. no. 00400.005192/2.009-84.

Art. 10. Procuradoria-Geral Federal compete a representao judicial e extrajudicial das autarquias (...)
federais, (...), a apurao da liquidez e certeza dos crditos, de qualquer natureza, inerentes s suas atividades,
inscrevendo-os em dvida ativa, para fins de cobrana amigvel ou judicial. (...).
As diversas Procuradorias Federais podero, ainda, centralizar as atividades de apurao da liquidez e
certeza dos crditos, de qualquer natureza, inerentes s atividades das autarquias (...) federais, incluindo as de
mbito nacional, inscrevendo-os em dvida ativa, para fins de cobrana amigvel ou judicial, (...).
321
127
Em razo de os crditos oriundos da CFEM constiturem receita da

Unio322, cabe Procuradoria Federal antes indicada apurar a liquidez e certeza daqueles,
bem como inscrev-los em dvida ativa e proceder sua cobrana amigvel ou judicial.
Neste ponto, cumpre observar que o art. 20, par. 1o., CF, assegura a rgos
da Administrao direta da Unio, alm de outros beneficirios, a receita da CFEM. Isto
revela que, na realidade, os crditos dessa prestao pecuniria pertencem prpria Unio.
O art. 2o, par. 2o, da Lei n 8.001/90 instituiu percentuais de distribuio da
receita arrecadada a ttulo de CFEM. O inciso III deste dispositivo substituiu o DNPM pelo
Ministrio de Minas e Energia e, ao mesmo tempo, determinou que esse Ministrio repasse
integralmente o percentual de CFEM, fixado nesta regra, ao DNPM323. Este preceito se
explica em razo deste Departamento ter tido a natureza jurdica modificada, que passou de
rgo pblico (integrante da Administrao federal direta) para autarquia (inserida na
Administrao federal indireta), em conformidade com a Lei n 8.876/94. O intuito da
regra consubstanciada no citado inciso III foi a adequao da determinao de partilha ao
antes invocado art. 20, par. 1o, CF, o qual fixa como beneficirio rgo da administrao
federal direta.
Observe-se que o referido dispositivo constitucional trata dos bens da Unio
e no de competncias administrativas desse ente maior, as quais no se encontram
integralmente centralizadas em um nico rgo pblico, no referente CFEM.
Portanto, no h vcio na legislao descentralizadora das atividades de
fiscalizao e de arrecadao, atribudas ao DNPM e de inscrio e cobrana da
mencionado obrigao pecuniria Procuradoria Federal junto autarquia citada.
esclarecedora, no sentido do afirmado, a consulta ao stio eletrnico do
DNPM324, onde consta Guia de Recolhimento da Unio GRU, na qual apontado o
DNPM como cedente de crdito apurado a ttulo de CFEM.
Nesse sentido, a Portaria n 311, DOU 30/11/2005, do Diretor Geral do
DNPM, aprova o modelo de Guia de Recolhimento da Unio GRU, para ser utilizada,
322
Conforme estatui a Lei n 8.876/94, art. 5o: Constituem receita da Autarquia: (...) Par. nico. A cota
parte da compensao financeira pela explorao de recursos minerais devida Unio, de que trata o par. 1o.
do art. 20 da Constituio Federal e o art. 8o. da Lei 7.990, de 28 de dezembro de 1.989, regulamentada pelo
Decreto no. 1, de 11 de janeiro de 1991, fica destinada ao Ministrio de Minas e Energia, que a repassar
integralmente ao DNPM, observado o disposto no inciso III do par. 2o do art. 2o da Lei n 8.001, de 13 de
Marco de 1.990.
323
III. 10% (dez por cento) para o Ministrio de Minas e Energia, a serem integralmente repassados ao
Departamento Nacional da Produo Mineral, que destinar 2% (dois por cento) desta cota-parte proteo
mineral em regies mineradoras, por intermdio do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis IBAMA.
324
https://sistemas.dnpm.gov.br/dipar_externo/cobranca/cfem/frm_emissaoBoleto.asp (Acesso em 04.10.09).
128
obrigatoriamente, para pagamento da CFEM325. A emisso desse documento possvel

mediante acesso a sistema disponvel, pelo DNPM, via internet. Para cada substncia,
Municpio produtor e processo do DNPM necessrio o preenchimento de guia prpria.
A autarquia define como Municpio produtor aquele no qual ocorre a
extrao da substncia mineral e acrescenta que caso a operao de extrao abranja
territrio de mais de um Municpio ser necessrio o preenchimento de uma GRU Guia
de Recolhimento da Unio para cada qual, observados os valores proporcionais
produo efetivamente ocorrida em cada um deles.
Dispe, ainda, a mencionada Portaria que o DNPM providenciar a
distribuio de recursos, enviando ao Departamento do Tesouro Nacional a quota-parte
relativa Unio e, ao Banco do Brasil SA a quota-parte destinada aos Estados, Municpios
e Distrito Federal que creditar os respectivos valores em conta especfica de titularidade
dos mesmos no Banco do Brasil SA, observando-se os critrios estabelecidos em Contrato
de Prestao de Servio firmado, entre o DNPM e o Banco do Brasil (art. 6o).
Colocada a premissa quanto a ser o DNPM a pessoa a figurar como sujeito
ativo do vnculo obrigacional pertinente arrecadao da CFEM, passa-se anlise de
regras do sistema jurdico com o escopo de afastar a legitimidade de Estados e de
Municpios para participar, como sujeitos ativos, do mencionado liame, no que tange
parcela da receita que lhes assegurada constitucionalmente, mas no antes de adentrar no
tema da competncia legislativa.
7.1.1.1 Competncia legislativa constitucional
A definio do sujeito ativo da relao obrigacional pertinente CFEM,

para o fim de serem dela afastados Estados e Municpios, envolve a anlise do art. 20 da
Constituio, que elenca os bens da Unio, dentre eles os recursos minerais (inciso IX) e
que, em seu pargrafo 1, assegura a entes federados e a outros rgos da administrao
direta federal, participao nos resultados da explorao dos recursos, nos termos da
legislao.
325
O recolhimento dever ocorrer at o ltimo dia til do segundo ms subsequente quele no qual se deu o
fato gerador, atualizado pelo IPCA-E. Aps esta data, sero devidos juros de mora e multa estabelecidos no
art. 5o, I e II da Lei n 9.993/00 (art. 2o da Portaria n 311/05).
129
A lei mencionada no preceito constitucional a federal, pois a Lei Maior,

em seu art. 22, inciso XII, determina competir privativamente Unio legislar sobre
jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia
Ademais, o art. 176 CF, estatui que as jazidas em lavra ou no e demais
recursos minerais constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao
ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do
produto da lavra.
Essa ltima regra se justifica porque o preceito antes mencionado
estabelecera ser da Unio a propriedade dos recursos minerais e eventual disposio que
determinasse ser do concessionrio a titularidade do produto da lavra, ou seja, do produto
mineral, necessitaria ser veiculada por instrumento normativo de mesma estatura.
Continua o invocado art. 176, em seu pargrafo 1, prescrevendo ser
necessria concesso da Unio para a lavra de recursos minerais e, em seu pargrafo 2,
assegurando participao ao proprietrio do solo nos resultados da lavra, na forma e no
valor que dispuser a lei.
Sabendo-se que o recurso mineral bem de propriedade da Unio, a qual
tem competncia exclusiva para legislar sobre o tema e, ainda, em vista do expressamente
preconizado nos art. 20, par. 1o e 176, CF, conclui-se caber exclusivamente quele ente
federado dispor sobre a CFEM e a respeito da pessoa a constar do polo ativo da relao
jurdica obrigacional326.
Este tema da competncia para legislar sobre a CFEM tem causado
indagaes jurdicas, pois, como referido, na prtica, alguns Estados e Municpios vm
emitindo regras que materialmente versam a respeito da obrigao examinada, sob a
compreenso de se tratar de receita originria sua, por causa do art. 20, pargrafo 1, CF,
que lhes assegura participao no resultado da explorao de recurso mineral. Ocorre
que estes entes no tm a pretendida competncia legislativa, o que afasta qualquer
fundamento de validade das leis locais na Lei Maior. H, portanto, invaso da competncia
da Unio, o que ocasiona a inconstitucionalidade das citadas leis estaduais e municipais.
A competncia privativa327 da Unio para legislar sobre jazidas, minas e
demais recursos minerais (art. 22, XII328) exclui a participao de qualquer outro ente
326
A competncia legislativa indelegvel, mas a de arrecadar e fiscalizar no. Por isso, a legislao
ordinria atribuiu essas ltimas ao DNPM, autarquia federal (Lei n 8.876/94, art. 3o, IX).
327
A respeito do tema, ressalta-se que o Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da
ADin n 2656, ratificou a competncia exclusiva da Unio Federal para legislar sobre recursos minerais,
130
pblico em seu desempenho. As competncias legislativas podem ser enumeradas ou

definidas sem uma descrio formal exaustiva expressa em lei. Significa afirmar, pois, que
essa definio pode ser explcita ou implcita, conforme ensina C.L.A. ROCHA329 Pelo
princpio da predominncia do interesse, Unio cabem as matrias e questes nas quais
prepondere o interesse geral.
A Constituio, em seu art. 22, pargrafo nico, admite a delegao de
competncia legislativa exclusiva da Unio aos Estados membros, ao preceituar: Lei
complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das
matrias relacionadas neste artigo.
Questes especficas so aquelas que no traduzem a essncia do instituto
ou da matria cuidada pelo legislador, vale dizer, aquelas que podem ser consideradas
como devendo ou podendo receber tratamento diferenciado segundo as peculiaridades de
cada qual dos Estados membros da Federao330.
Deste modo, observa-se que a competncia legislativa exclusiva da Unio
Federal instituda, no art. 22, CF, de acordo com a natureza do interesse geral
predominante, mas no exclusivo, pois a matria legislada no desempenho da competncia
delegada ser imediatamente local e mediatamente nacional.331
A possibilidade de delegao no implica renncia da Unio para tratar dos
temas que lhe so conferidos pelo citado art. 22 da CF. Na verdade, mencionado ato sequer
seria possvel, pois proibida a delegao, mediante transferncia do exerccio da
competncia, a outra pessoa federada. O que o pargrafo nico do art. 22 da CF permite
declarando a inconstitucionalidade de lei estadual que disciplinara essa matria, nos termos da ementa abaixo
transcrita:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI PAULISTA. PROIBIO DE IMPORTAO,
EXTRAO, BENEFICIAMENTO, COMERCIALIZAO, FABRICAO E INSTALAO DE
PRODUTOS CONTENDO QUALQUER TIPO DE AMIANTO. GOVERNADOR DO ESTADO DE
GOIS. LEGITIMIDADE ATIVA. INVASO DE COMPETNCIA DA UNIO. 1. Lei editada pelo
Governo do Estado de So Paulo. Ao direta de inconstitucionalidade proposta pelo Governador do Estado
de Gois. Amianto Crisotila. Restries sua comercializao imposta pela legislao paulista, com
evidentes reflexos na economia de Gois, Estado onde est localizada a maior reserva natural do minrio.
Legitimidade ativa do Governador de Gois para iniciar o processo de controle concentrado de
constitucionalidade e pertinncia temtica. 2. Comercializao e extrao de amianto. Vedao prevista na
legislao do Estado de So Paulo. Comrcio exterior, minas e recursos minerais. Legislao. Matria de
competncia da Unio (CF, artigo 22, VIII e XIII). Invaso de competncia legislativa pelo Estado-membro.
Inconstitucionalidade. (...). (ADIN n 2656, DJ de 01/08/2003).
328
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre (...).
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia.
329
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Repblica e Federao no Brasil, traos constitucionais da
organizao poltica brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 1997, p. 239.
330
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Op. cit., p. 242.
331
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Natureza jurdica do Estado Federal. So Paulo: Prefeitura do
Municpio de So Paulo, 1948, p. 76.
131
que as matrias enumeradas no preceito recebam tratamento legislativo dos Estados quanto
questo especfica. Isto pressupe que a Unio tenha legislado genericamente sobre os
referidos assuntos, pois, se assim no for, no existiro temas prprios e pontuais a serem
delegados aos Estados e Distrito Federal, alm da imprescindibilidade de prvia lei
complementar a qual permita esses ltimos a dispor sobre as aludidas questes estaduais,
nas matrias elencadas no dispositivo examinado.
Os Municpios no so alcanados pela delegao em anlise, pois o
pargrafo nico do art. 22 no os inclui e no admissvel dar-se interpretao extensiva a
essa regra de modo a inseri-los.
possvel, portanto, uma concorrncia de competncias332, a qual se
exerce, no caso, em dois nveis: no primeiro, de normas gerais, e no segundo, de normas
que cuidam de questes especficas; o primeiro nacional, o segundo, estadual; o
primeiro se d pelo titular da competncia, o segundo por entidade estadual, delegatria da
competncia, cuja titularidade se mantm na esfera de atuao da entidade nacional, sendo
o legislador estadual apenas autorizado pelo legislador complementar 333.
A delegao legislativa ao Estado (art. 22, pargrafo nico) no se confunde
com a competncia concorrente fixada no art. 24 CF. Na primeira, a competncia para
dispor sobre as matrias elencadas no art. 22, dentre as quais se encontram aquelas
referentes a recursos minerais, jazidas e minas (inc. XII), de titularidade privativa da
Unio, a qual, no caso de vir a existir a lei complementar exigida pelo pargrafo nico do
preceito, poder, at mesmo, optar pela revogao dela, em momento posterior ao da
delegao e voltar a legislar exclusivamente sobre o tema, o que impedir os Estados do
exerccio da funo legislativa delegada.
No segundo caso, o de competncia legislativa concorrente da Unio, dos
Estados e do Distrito Federal quanto aos assuntos enumerados no art. 24, CF, aquela
conferida ao primeiro mencionado ente pblico se limitar a estabelecer as normas gerais
(art. 24, par. 1, CF), sem excluir a competncia suplementar dos dois por ltimo citados
entes federados (par. 2. do art. 24, CF).
332
A competncia concorrente refere-se possibilidade jurdica de vrias pessoas polticas poderem legislar
sobre determinada matria. A Constituio Federal que ir determinar quais pessoas polticas, que no
Unio, podem legislar, editando leis (a) que supram a ausncia de normas federais sobre determinada
matria, ou (b) que adicionem pormenores regra federal bsica, j editada. CRETELLA JNIOR, Jos.
Comentrios Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Forense, v. IV, 1991, p. 1774.
333
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Repblica e Federao no Brasil, traos constitucionais da
organizao poltica brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 1997, p. 243-244.
132
Os Estados e o Distrito Federal podero desempenhar competncia

concorrente legislativa plenamente para atender suas peculiaridades, se inexistir a lei
federal sobre normas gerais (art. 24, par. 3, CF) 334.
Ao contrrio, na hiptese de competncia privativa da Unio Federal, faz-se
imprescindvel a prvia publicao de lei complementar para, s aps, os Estados poderem
legislar sobre questes especficas das matrias prescritas no art. 22, CF (dentre elas,
recursos minerais).
E, naquele caso de competncia concorrente, se houver a supervenincia de
normas gerais, ser suspensa a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrria, ou seja,
naquilo que no estiver em consonncia com a lei federal (art. 24, par. 4, CF). Isso porque
a competncia irrenuncivel e intransfervel. Suprida a mora da Unio Federal no
exerccio da sua funo legislativa, suspende-se a eficcia da lei estadual, nos termos do
preceito em anlise.
Portanto, diferentemente do art. 22, CF, o qual estabelece a competncia
privativa da Unio no pertinente s matrias elencadas no preceito e, em seu pargrafo
nico, institui a possibilidade de lei complementar permitir que os Estados disponham
apenas sobre questes locais referentes queles temas, no caso do art. 24, CF, a
competncia concorrente obsta a Unio de exaurir as matrias estipuladas neste
dispositivo, cumprindo-lhe, apenas, prescrever normas gerais. H, portanto, dupla
competncia: a da Unio, quanto a estas regras, por um lado, e a dos Estados e Municpios,
no pertinente a assuntos que versem a respeito de preponderante interesse estadual, de
outro.
A examinada competncia concorrente no conferida aos Municpios, o
que afasta a possibilidade de eles disporem sobre as matrias constantes do art. 24. A
competncia legislativa suplementar daqueles, por sua vez, encontra-se prevista em outra
regra: a do art. 30, II, CF. A tais entes cabe suplementar a legislao federal e estadual no
que couber, isto , nos temas de predominante interesse municipal.
As competncias comuns da Unio Federal, Estados, Distrito Federal e
Municpios, por sua vez, encontram-se no art. 23, CF e se referem ao exerccio de funes
administrativas e no atividade de legislar. O pargrafo nico deste dispositivo estatui a
necessidade de lei complementar para fixar normas de cooperao entre os mencionados
334
CRETELLA JNIOR, Jos. Comentrios Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Forense, v. IV, 1991, p.
1740. Se o poder legislativo central no editar a norma geral, o Estado membro edita sua norma local,
exercendo a competncia plena, at a promulgao, pelo centro, da norma geral. Se esta nunca for editada,
vigorar no Estado-membro a regra estadual editada.
133
entes pblicos, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem estar em mbito

nacional. A referida lei complementar precisar definir o modo de atuao de cada e de
todos os entes polticos para serem evitados conflitos positivos ou negativos no exerccio
das tarefas naquele artigo arroladas e para propiciar seja atingido o escopo de cooperao
definido no mesmo preceito. No se trata de competncia concorrente, mas comum, pelo
fato de todas as pessoas polticas serem responsveis pelo desempenho das funes
administrativas e no legislativas especificadas.
Em suma, quanto competncia constitucional para legislar sobre a CFEM,
ela privativa da Unio Federal, no pertinente sua instituio e modificao; encontra-se
expressamente fixada no texto da Lei Maior e intransfervel. Aps exercitada o que j
se verificou a capacidade de ser sujeito ativo da relao jurdica obrigacional foi
transferida, pois as atribuies de arrecadar e fiscalizar so delegveis, assim como
inscrever dbitos em dvida ativa e promover a sua execuo judicial. Os dois primeiros
atos foram conferidos ao DNPM, nos termos do art. 3, IX, da Lei n 8.876/94 e os dois
ltimos Procuradoria Federal junto autarquia, conforme art. 10, caput e par. 12 da Lei
n10.480/02.
Tem-se como inconstitucionais, em conseqncia do aduzido, leis de
Estados (e do Distrito Federal) que disponham sobre a CFEM, por no se inclurem nos
casos de exerccio da competncia concorrente, pois as matrias delas constantes no se
caracterizam como questes especficas de interesse local. Referidos entes necessitam
seguir o estatudo no pargrafo nico do art. 22, CF335, o qual os permite receber delegao
de questes especficas, aps lei complementar que assim os autorize. Mas este ato
normativo primrio, at o presente momento, no existe, o que impede a validade de lei
local sobre o tema analisado.
Tampouco a regra do art. 23, XI, CF socorre os mencionados Estados, pois
trata, to somente, de funes administrativas atribudas aos entes da Federao e no de
competncia legislativa.
Quanto aos Municpios, conforme aduzido, a Constituio no os inclui na
investigada regra da competncia concorrente (art. 24), cumprindo-lhes observar o
preconizado no art. 30, CF, o qual lhes outorga competncia supletiva da legislao federal
e estadual. Desse modo, revestem-se de inconstitucionalidade as regras municipais que
335
Art. 22 Compete privativamente Unio legislar sobre (...)

Pargrafo nico: Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das
matrias relacionadas neste artigo.
134
pretendem introduzir normas alusivas CFEM sem fundamento de validade na Lei Maior,
uma vez que ela fixa a competncia legislativa material prpria de cada ente federado.
7.1.1.2 Normas do DNPM para cooperao dos entes pblicos na

fiscalizao da arrecadao da CFEM e incompetncia dos Estados e Municpios para a
prtica de atos individuais de cobrana
A Portaria n 347, DOU 01/10/2004, do Diretor Geral do DNPM, em seu

art. 4, X, delega competncia aos Chefes de Distritos, em suas respectivas circunscries,
para promover a assinatura e firmar a resciso de contratos, acordos de cooperao tcnica
e seus aditamentos, celebrados com pessoas fsicas ou jurdicas, de direito pblico ou
privado, que tenham como objeto a prestao de servios, o fornecimento e a locao de
bens mveis e imveis, assim como instrumentos pertinentes fiscalizao das atividades
de minerao, termos de ajuste de conduta e de parcelamento de crditos da autarquia.
O aludido Diretor Geral, em vista da necessidade de disciplinar e de
uniformizar os procedimentos para a implementao de acordos de cooperao tcnica
para fiscalizao da CFEM, atribudos aos Chefes de Distrito, emitiu a Ordem de Servio
n 1/2005, na qual estabelece regras a serem observadas nos processos de celebrao dos
referidos ajustes e remete a modelos disponibilizados no stio eletrnico do DNPM:
www.dnpm.gov.br.
Do modelo de Termo de Cooperao Tcnica entre o DNPM e Estados ou
Municpios, constante do aludido stio, extrai-se que a ajuda entre esses entes pblicos
abranger, em especial, a troca de informaes cadastrais e econmico-fiscais pertinentes
CFEM, por ocasio do exerccio da fiscalizao, com o objetivo de ser implementada a
arrecadao da aludida obrigao pecuniria; o intercmbio e a melhora de tcnicas e
mtodos a serem utilizados na referida fiscalizao e a atuao, em conjunto, dos
representantes do DNPM e da Secretaria estadual ou municipal competente.
Ademais, o ato normativo secundrio aludido, quanto troca de
informaes, confere ao DNPM o dever de fornecimento dos dados cadastrais das pessoas
fsicas e jurdicas obrigadas ao pagamento da CFEM no Estado e no Municpio
conveniados, a cada trs meses, bem como da arrecadao da prestao, no trimestre
anterior, especificando-a quanto a Estados, Municpios, empresa e substncia mineral.
135
Secretaria estadual ou municipal designada, por sua vez, cumpre

comunicar ao DNPM dados sobre as atividades de explorao e de aproveitamento dos
recursos minerais, implementadas no territrio do Estado ou Municpio, identificando-as
por pessoa jurdica ou fsica, bem como fiscalizar, sob a coordenao da autarquia, o
pagamento da CFEM alusivo s atividades extrativas minerrias desenvolvidas no
territrio da unidade da Federao.
Depreende-se mais um fundamento para a compreenso da ausncia de
competncia dos entes federados menores fiscalizao individual do pagamento da
CFEM segundo critrios estatudos em suas leis locais.
Verificada pela Secretaria qualquer irregularidade na arrecadao da CFEM,
deve ser promovida uma comunicao escrita ao DNPM, para as providncias de sua
competncia exclusiva, nos termos da Lei n 8.876/94.
Do aduzido, observa-se que a eventualidade de ser celebrado Termo de
Cooperao Tcnica no transfere aos Municpios nem aos Estados legitimidade para,
individualmente336, cobrar, amigvel ou judicialmente, a prestao em tela, no percentual
que a Lei n 8.001/90 lhes assegura337.
Isto porque a legislao federal determina ser do DNPM a competncia para
fiscalizar a arrecadao e, portanto, exercer a cobrana da CFEM338. Cumpre
Procuradoria Federal junto quela autarquia, em caso de pagamento a menor, inscrever o
dbito em dvida ativa e promover a sua execuo, para o fim de ser exigida a diferena
considerada devida. No tm os Estados nem Municpios, embora beneficirios de
percentual do valor arrecadado pelo DNPM, competncia para qualquer ao individual
contra as empresas mineradoras com vista cobrana de sua receita, pois esta de
transferncia intergovernamental.
H de se esclarecer que o Decreto n 1/91, em seu art. 26, seguido pelo
Manual da CFEM, a fim de garantir aos beneficirios o recebimento dos recursos de sua
titularidade, determinam seja o pagamento da prestao em exame realizado, mensalmente,
mediante Guia de Recolhimento da Unio GRU339 e, sobre a destinao das importncias
aos Estados e Municpios, dispem, respectivamente, que sero creditadas em contas
especficas de titularidade dos mesmos no Banco do Brasil, no sexto dia til que sucede
336
Diferentemente do que dispem algumas leis estaduais e municipais.

Art. 2o, par. 2o, Lei n 8.001/90.
338
Art. 3, IX, Lei n 8.876/94.
339
Na qual figura como cedente o DNPM.
337
136
ao recolhimento por parte das empresas de minerao. No mesmo sentido determina a

Portaria n 311/05 do Diretor Geral do DNPM retro examinada (item 7.1.1 fine).
Entendimento contrrio ao ora sustentado levaria fatalmente concluso,
por analogia, de que os Municpios, os Estados e o Distrito Federal poderiam cobrar
judicialmente dos contribuintes do Imposto sobre a Renda (IR), do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) e do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) todos de
competncia da Unio Federal , diferenas consideradas devidas, eis que tambm
destinatrios340 de parte do produto da arrecadao dos mencionados tributos, conforme
contemplado no art. 159, inciso I, alneas a e b341, e inciso II342, bem como no art. 153,
par. 5, inciso I e II343, da Constituio Federal.
Na mesma circunstncia de pagamento considerado insuficiente, os
Municpios poderiam acionar os contribuintes do Imposto sobre Circulao de Mercadorias
e Servios ICMS, do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA e do
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR, os dois primeiros de competncia
estadual e o ltimo federal, uma vez que lhes pertence 25% (vinte e cinco por cento), 50%
(cinquenta por cento) e 50% (cinquenta por cento), respectivamente, do produto da
arrecadao, nos termos do art. 158, inciso IV344, e do art. 158, II e III345 da Constituio.
Ou, ainda, os Estados e o Distrito Federal poderiam requerer dos
contribuintes do imposto institudo pela Unio no exerccio de sua competncia residual
340
Diretos ou indiretos.
Art. 159. A Unio entregar:
I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos
industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma:
a)Vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal;
b) Vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Municpios;
342
II. Do produto da arrecadao do Imposto sobre Produtos Industrializados, dez por cento aos Estados e
Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados (para
o clculo dos montantes, acrescentam-se as regras dos 1o a 3o do preceito).
343
Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre:
(...)
5. O ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-se exclusivamente
incidncia do imposto de que trata o inciso V do caput deste artigo, devido na operao de origem; a
alquota mnima ser de 1%, assegurada a transferncia do montante da arrecadao nos seguintes termos:
I - trinta por cento para o Estado, o Distrito Federal ou Territrio, conforme a origem;
II - setenta por cento para o Municpio de origem.
344
Art. 158. Pertencem aos Municpios (...)
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre operaes relativas
circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicao.
345
Art. 158. Pertencem aos Municpios (...):
II - cinqenta por cento do produto da arrecadao do imposto da Unio sobre a propriedade territorial rural,
relativamente aos imveis neles situados, cabendo a totalidade na hiptese da opo a que se refere o art.
153, par. 4o, III (Redao dada pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003).
III - cinqenta por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre a propriedade de veculos
automotores licenciados em seus territrios.
341
137
(art. 154, I, CF), a parcela de 20% (vinte por cento) do produto da arrecadao, que lhes
cabe, na forma do art. 157, II, CF346.
Como demonstrado, no h previso constitucional de competncia
concorrente dos Estados e Municpios para legislar sobre recursos minerais nem a respeito
do gravame que incide em razo da obteno de resultado de sua explorao. Existe,
apenas, a garantia constitucional de participao daqueles na receita oriunda da
arrecadao da CFEM, nos termos da lei federal, conforme determinado no texto
constitucional inclusive no caso dos impostos mencionados347.
Os Estados, Distrito Federal e Municpios, portanto, somente tm
legitimidade para propor medidas judiciais para cobrar tributos e outras exaes que a
Constituio Federal estabelea como de sua competncia348.
Prevista constitucionalmente a competncia da Unio Federal para instituir a
CFEM, no se reconhece a qualquer dos entes com titularidade para participar do produto
de
sua
arrecadao,
via
transferncia
intergovernamental,
legitimidade
para,
individualmente, promover a fiscalizao, cobrana, inscrio em dvida ativa e execuo

judicial, diretamente, quanto parte da prestao que lhe cabe. Estas atividades, por fora
de lei federal349, foram atribudas ao DNPM, na condio de autarquia federal vinculada ao
Ministrio das Minas e Energia e Procuradoria Federal junto ao DNPM. As demais
pessoas polticas participam de outra relao jurdica, estabelecida entre elas e a Unio (a
favor de quem devida a CFEM), pertinente a transferncia intergovernamental de receita.
Este entendimento ratificado pela doutrina350.
346
Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal (...).

II - vinte por cento do produto da arrecadao do imposto que a Unio instituir no exerccio da competncia
que lhe atribuda pelo art. 154, I.
347
Especialmente o art. 153, 5, que, tal como o 1 do art. 20 CF, assegura a transferncia de parte da
arrecadao aos entes pblicos menores.
348
PROCESSO CIVIL. CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EFEITO
SUSPENSIVO. AGRAVO REGIMENTAL. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO DE
RECURSOS MINERAIS. MUNICPIO.
1. No se verifica, em princpio, a.ausncia de interesse de recorrer de Municpio em feito onde se discute a
ilegalidade da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais CFEM.
2. Presentes os requisitos previstos nos art. 527, II c/c 558, do Cdigo de Processo Civil, impe-se a
concesso do efeito suspensivo postulado no agravo de instrumento.
3. Agravo regimental improvido. (TRF 1 Regio, AgRg no AG n 1998.01.00079458-9, Rel.
Desembargador Federal talo Mendes, 4 Turma, DJ de 16/04/1999).
349
Art. 3, IX, da Lei n 8.876/94.
350
Paulo de Barros Carvalho, parecer indito: A compensao financeira pela explorao de recursos
minerais - CFEM deve ser instituda, fiscalizada e arrecadada pela Unio, mediante rgo de sua
administrao indireta, na forma pr escrita pela Lei 7.990, com as alteraes indicadas pelas Leis ns.
8.001/90 e 9.993/00. Apenas depois de recebidos os valores devidos pelos particulares a ttulo de CFEM
que se instala o vnculo obrigacional entre a Unio e as demais pessoas polticas, cabendo ao ente federal
efetuar os respectivos repasses financeiros.
138
Por esse prisma, caracteriza-se usurpao de competncia da Unio Federal,

pelos referidos entes estaduais e municipais, a expedio de legislao que lhes atribua
competncia para, individualmente, fiscalizar, autuar, inscrever em dvida ativa e cobrar,
mediante execuo fiscal (Lei n 6.830/80), a parcela da CFEM que lhes assegurada pela
CF.
7.1.1.3 Leis de Estados e Municpios
Por no serem detentores de competncia legislativa pertinente

Compensao Financeira, o que cabe privativamente Unio Federal (CF, art. 20, par.
nico c/c 22, XII e par. 1o), nem para, individualmente, fiscalizar a arrecadao, promover
o lanamento e a cobrana quando no recolhida ou quando paga em montante menor que
o devido, atribuies exclusivas do DNPM e da Procuradoria Federal junto a esse (Lei n
8.876/94, art. 3, IX351, Manual de Procedimentos e Cobrana da CFEM352 e Lei n
10.480/02, art. 10, caput e par. 12), no possuem os Municpios nem os Estados e o
Distrito Federal legitimidade ativa para, individualmente, legislar sobre as matrias
referidas e tampouco praticar atos de cobrana da CFEM contra as empresas mineradoras,
ainda que lhes seja assegurada parte dos recursos arrecadados, por determinao
constitucional. Legislao local que disponha sobre o tema inconstitucional, por invadir
esfera de competncia privativa da Unio.
No item 7.1.1.1 viu-se competir Unio legislar sobre a CFEM,
privativamente (art. 20, par. nico c/c 20, IX e 22, XII, CF). Depois de institu-la, por leis
federais, a mencionada pessoa poltica delegou, tambm por lei federal, ao DNPM, a
fiscalizao e a arrecadao da obrigao pecuniria examinada, tornando-se a autarquia o
sujeito ativo da relao obrigacional pertinente CFEM.
A norma de competncia utiliza o modal permitido, que implica surgimento
do modal proibido aos demais entes pblicos legiferantes. A Constituio fixa permisso;
351
Art. 3 A autarquia DNPM ter como finalidade promover o planejamento e o fomento da explorao e
do aproveitamento dos recursos minerais, e superintender as pesquisas geolgicas, minerais e de tecnologia
mineral, bem como assegurar, controlar e fiscalizar o exerccio das atividades de minerao em todo o
territrio nacional, na forma do que dispe o Cdigo de Minerao, o Cdigo de guas Minerais, os
respectivos regulamentos e a legislao que os complementa, competindo-lhe, em especial: (...).
IX - baixar normas e exercer fiscalizao sobre a arrecadao da compensao financeira pela explorao de
recursos minerais, de que trata o 1 do art. 20 da Constituio Federal.
352
Portaria n 458, DOU de 28/11/2007.
139
d competncia material para a Unio dispor privativamente sobre recursos minerais e,

assim, sobre a CFEM. Portanto, sustenta-se que apenas a Unio pode exercer a
competncia para legislar sobre estas matrias.
Apesar de ausente o enunciado de autorizao para o exerccio da
competncia legislativa, Estados e Municpios vm editando regras sobre a CFEM, as
quais merecem ser declaradas inconstitucionais pelo Judicirio, pois emanadas de entes aos
quais a Constituio no outorga poder para dispor sobre a mencionada obrigao
pecuniria.
O descumprimento da competncia constitucionalmente conferida Unio,
pelos Estados e Municpios, permite o surgimento de relao jurdica na qual a empresa
concessionria requeira ao Judicirio a declarao de inconstitucionalidade das normas
locais prescritivas de obrigaes que s poderiam ser introduzidas por lei federal.
Inexiste relao de pertinencialidade entre as normas locais e o sistema de
direito posto, em razo do que elas no mantm relao de validade com o ordenamento
jurdico. H necessidade de compatibilidade entre a norma criada e o sistema de direito
positivo onde ela introduzida, para nele ser vlida.
Da concluir-se que apenas a Unio pode emitir regras sobre recursos
minerais e sobre gravame devido ao auferimento de resultado da explorao daqueles (a
CFEM); as regras enunciadas pelos demais entes legiferantes so inconstitucionais, por
contrariedade s atribuies de competncia legislativa institudas na Lei Maior.
Pode-se ver alguns atos normativos, a ttulo exemplificativo, emanados dos
Estados do Par e de Sergipe, bem como do Municpio de Itabirito MG. de se destacar,
de logo, a disparidade entre seus preceitos, o que leva a que, conforme o ente pblico
beneficirio a legislar, cada parte da receita de CFEM receba um tratamento diverso,
inclusive quanto a documentos de arrecadao, ndice de atualizao monetria e diversas
multas, por no pagamento ou dificuldades para obteno de alvar, se ocorrer a inscrio
do nome do suposto devedor no CADIN.
A Lei n 6.710, DOE 18/01/2005, do Estado do Par dispe sobre a
competncia do Estado para acompanhar e fiscalizar a explorao de recursos minerais e as
receitas no tributrias geradas pelas respectivas exploraes, relativamente parcela que
lhe devida.
Embora o citado texto legal no indique qualquer fundamento para sua
validade na CF, tem-se que ele reside no art. 23, XI, o que evidencia equvoco do
legislador estadual, por este preceito referir-se ao exerccio de funes administrativas
140
comuns aos entes pblicos e no atividade de legislar. Ademais, o pargrafo nico deste
dispositivo determina a necessidade de lei complementar para definio do modo de
atuao de cada uma das pessoas federadas. Esta lei inexiste e nesta matria, reporta-se ao
aduzido em 7.1.1.1 supra.
O art. 2 da lei examinada determina o dever de recolhimento da quota-parte
da CFEM ao Estado mediante documento de pagamento de arrecadao estadual353, em
flagrante oposio aos atos normativos federais, os quais impem o pagamento do
montante mensal quantificado a ttulo de CFEM atravs do uso de Guia de Recolhimento
da Unio GRU, a partir de sistema de emisso disponibilizado pelo DNPM, via internet.
Da se depreende a impossibilidade de as empresas concessionrias atenderem a tal
determinao estadual, pois, se o fizerem, o DNPM acusar impreciso entre os dados por
elas fornecidos e as importncias pagas.
Trata-se de exigncia desarrazoada, pois o art. 6 da Portaria n 311/05DNPM (item 7.1.1 fine supra), com base no art. 6, par. 2 da Lei n 9.993/00, determina
que o DNPM dever providenciar a distribuio dos recursos arrecadados a ttulo de
CFEM, enviando ao Departamento do Tesouro Nacional a quota-parte relativa a Unio e,
ao Banco do Brasil S/A, a quota-parte destinada aos Estados, Municpios e Distrito Federal
que creditar os respectivos valores em conta especfica de titularidade dos mesmos no
Banco do Brasil S/A (...). H, portanto, regra federal que j permite a garantia buscada
pelo Estado quanto ao recebimento da receita que lhe transferida pela Unio.
Continua a regra estadual, fixando, em seu art. 3, para o pagamento a
destempo da prestao: atualizao monetria, pelo INPC, juros de 1% ao ms ou frao e
multa de 10% sobre o total apurado. So determinaes que no apresentam consonncia
com o determinado pela legislao federal, conforme exposto nos itens 7.2.2.9, 7.2.2.10,
7.2.2.10.1 e 7.2.2.10.2 infra, aos quais nos reportamos.
Mais uma vez, fica patente a desarrazoabilidade da regra do Estado, pois, a
prevalecer seu ditame, as empresas concessionrias do direito de lavra devero preencher
diferentes documentos, submetidas a normativos que elegem diferentes ndices de correo
monetria, juros e multas354, para o adimplemento de uma obrigao pecuniria instaurada
perante a Unio Federal, titular dos recursos minerais.
353
Decretos n 1.627, DOE (PA) de 02/06/2005 e n 1.567, DOE (PA) de 30/03/2005, ambos do Governador
do Estado do PA.
354
As multas esto no art. 14 e equivalem a: 24% (vinte e quatro por cento) do valor da receita apurada no
perodo, para o caso de mora; 80% (oitenta por cento) do valor omitido, no caso de no declarao de
141
O art. 8 da lei paraense estatui o arbitramento, a ser realizado pela

Secretaria Executiva de Estado da Fazenda, nas hipteses de escriturao comercial e fiscal
irregular ou com indcios de fraude ou erros que tornem as informaes imprestveis para a
quantificao da quota-parte da CFEM, ausncia de elaborao de demonstraes
financeiras ou da apresentao de livros e documentos solicitados.
O DNPM, por sua vez, pela Ordem de Servio n 2, DOU 15/01/2004, em
seu art. 5, institui hipteses de arbitramento. Sustenta-se, no item 7.2.2.12 infra, a
ausncia de fundamento de validade dessa regra em ato normativo primrio. Quanto ao
arbitramento estabelecido pela lei paraense, no vlido, por falta de competncia
constitucional atribuda a este ente federado para dispor sobre a matria (art. 23, XI).
Ademais, de se observar que, se ambas as regras fossem vlidas, as empresas ficariam
sujeitas a diferentes arbitramentos, promovidos por diversas autoridades administrativas,
relativamente mesma obrigao pecuniria: a CFEM, o que, mais uma vez, no seria
razovel.
A Lei n 6.095, DOE 18/12/2006, do Estado de Sergipe, enuncia dispor, tal
como fizera a lei paraense, sobre o acompanhamento e a fiscalizao, pelo Estado, da
explorao de recursos minerais e das receitas no tributrias dela decorrentes. Pretende,
portanto, encontrar fundamento de validade no art. 23, XI, CF, o qual versa acerca de
competncia administrativa no legislativa, conforme item 7.1.1.1 supra. No , portanto,
regra vlida no sistema de direito posto, porque oriunda de pessoa incompetente para
instituir normas sobre a matria.
O art. 14 da lei sergipana estatui que as empresas exploradoras de recursos
minerais devem recolher a CFEM na forma nela estabelecida, observando-se
subsidiariamente
legislao federal
pertinente, em
contrariedade s
regras
constitucionais de competncia legislativa fixadas nos art. 22, XII e pargrafo nico c/c 20,
IX e par. 1.
Quanto s leis municipais, a Lei n 2.645, de 21/12/2007, modificada pela
Lei n 2.657, de 26/03/2008, do Municpio de Itabirito, dispe sobre o registro, o
acompanhamento e a fiscalizao do Municpio de Itabirito, de acordo com as
competncias definidas no art. 23, IX e no art. 30, I e II da Constituio Federal, estabelece
condies para o funcionamento das empresas que exploram recursos minerais no territrio
elementos necessrios apurao da receita; 100% (cem por cento) da importncia devida, nos casos de
simulao ou dissimulao. Diversas outras multas encontram-se institudas no mesmo preceito.
142
do Municpio de Itabirito, institui obrigaes correlatas e impe penalidades decorrentes do

respectivo descumprimento (...).
Assim como as duas mencionadas leis estaduais, esta lei municipal no
vlida no sistema jurdico por no encontrar fundamento de validade em regra
constitucional que fixe a competncia legislativa dos entes federados. Como visto, o art. 23
elenca deveres comuns aos entes da Federao, sem revelar regra de competncia
legislativa e o art. 30, em seus incisos I e II, outorgam competncia ao Municpio para
legislar sobre assuntos de interesse local e para suplementar a legislao federal no que
couber, isto , em temas de predominante interesse municipal, conforme sustenta-se em
7.1.1.1 supra.
Sob o pretexto de dispor a respeito das matrias elencadas nos dois referidos
incisos do art. 30, CF, a lei enumera diversos deveres instrumentais s empresas que
exploram recursos minerais em seu territrio, consistentes na apresentao de numerosos
documentos (art. 1 e 2).
O art. 3 do texto legal municipal analisado fixa multas, aplicveis no caso
de descumprimento das obrigaes nele previstas, equivalentes a 30% (trinta por cento) do
valor da CFEM recolhida no exerccio anterior pela empresa, em favor do Municpio, com
correo da moeda, por ms de atraso no cumprimento de qualquer dos deveres elencados
nos art. 1 e 2 da mesma lei, alm da no concesso, no renovao e/ou no prorrogao
do alvar correspondente licena para localizao e funcionamento, independentemente
de prvio processo administrativo, bastando a constatao, pela Secretaria Municipal de
Fazenda, de no atendimento a notificao lavrada pelo rgo ou de simples
descumprimento dos prazos fixados no (...) desta Lei ou no seu respectivo regulamento
355
.
O art. 4, por sua vez, institui as referidas sanes restritivas do direito ao
alvar, no caso de a empresa exploradora de recurso mineral ser inscrita no CADIN, em
355
A sano poltica, empregada para coero indireta ao pagamento de suposto dbito, sofre repulsa do
Judicirio. A titulo exemplificativo, invoca-se:
Dbito fiscal. Impresso de notas fiscais. Proibio. Insubsistncia.
Surge conflitante com a Carta da Repblica legislao estadual que probe a impresso de notas fiscais em
bloco. Subordinando o contribuinte, quando este se encontra em dbito para com o fisco, ao requerimento de
expedio, negcio a negcio, de nota fiscal avulsa. (...).
O Estado no pode valer-se de meios indiretos de coero, convertendo-se em instrumentos de acertamento
da relao tributria, para, em funo deles e mediante a interdio ou grave restrio ao exerccio de
atividade empresarial, econmica ou profissional constranger o contribuinte a adimplir obrigaes fiscais
eventualmente em atraso. (STF, RE n 413.782-8/SC, Rel. Ministro Marco Aurlio, Plenrio, DJ de
03/06/2005).
143
dvida ativa da Unio ou de qualquer de suas entidades. Trata-se de flagrante sano

poltica, de h muito afastada pelo Judicirio (conforme item 7.2.2.10.4 infra).
As desproporcionais multas institudas no aludido art. 3 so cumulativas, se
houver desatendimento de obrigaes estabelecidas em incisos diversos (par. 4). O art. 5
ainda introduz outra multa, devida no caso de inadimplemento de obrigaes diversas
daquelas s quais so fixadas multas especficas no texto legal examinado, correspondente
a 20% (vinte por cento) do valor total de CFEM recolhida pela empresa mineradora a
favor do Municpio, no exerccio anterior, corrigido monetariamente.
Por fim, de se observar que a lei municipal examinada prev o
arbitramento da base de clculo da penalidade, no caso de inexistncia de apurao do
montante devido, a ttulo de CFEM, pelo DNPM. Ser o arbitramento procedido
considerando-se informaes de natureza fiscal ou no, pertinente empresa
concessionria e exploradora do recurso mineral, obtidas junto Secretaria Municipal de
Fazenda, Secretaria de Estado da Fazenda de Minas Gerais, ao DNPM e a quaisquer
outros rgos ou entidades governamentais. Quanto ao descabimento deste procedimento,
reportamo-nos ao aduzido em 7.2.2.12 abaixo.
Em concluso, Estados e Municpios vm legislando sobre a sua quota-parte
da arrecadao da CFEM, revelando-se os textos inconstitucionais, por ser da competncia
exclusiva da Unio dispor sobre recursos minerais e sobre a CFEM (art. 20, IX e par. 1 c/c
art. 22, XI e par. nico).
7.1.1.4 Medidas judiciais referentes legitimidade ativa de Estados e

Municpios
A pesquisa de medidas judiciais em curso permitiu a constatao de

demanda na qual o Municpio de Paraupebas PA requereu sua incluso, em Execuo
Fiscal promovida pelo DNPM, como litisconsorte ou como assistente do Exequente, sob
alegao de ser o detentor da maior parcela (65%) da CFEM e, portanto, interessado no
cumprimento da obrigao de pagamento, pelo sujeito passivo da CFEM356.
356
Vara nica da Subseo Judiciria de Marab (PA), Execuo Fiscal n 2008.39.01.000897-6.
144
Entende-se ser incabvel o pleito, pois a mera existncia de interesse

econmico em que uma das partes vena a ao insuficiente para autorizar o ingresso
daquele ente pblico na Execuo Fiscal, nem o permite afirmar a presena de interesse
jurdico e processual prprios no deslinde da controvrsia.
No que tange ao litisconsrcio ativo facultativo, sabe-se que o momento
processual adequado para sua requisio o do ajuizamento da petio inicial, como
leciona NERY JNIOR357: Formao do litisconsrcio ativo facultativo. Momento
processual adequado: petio inicial. Deve ocorrer no momento do ajuizamento da ao.
Proposta a ao, no mais possvel a formao do litisconsrcio ativo facultativo. No se
admite o litisconsrcio facultativo ulterior, que ofenderia o princpio do juiz natural (CF, 5
XXXVII e LIII). A determinao pelo juiz da reunio de aes conexas, bem como o
ajuizamento de aes secundrias (denunciao da lide, chamamento ao processo e
oposio), so formas atpicas e imprprias de litisconsrcio ulterior.
Demonstra o ensinamento que, se fosse possvel a participao de
Municpio ou do Estado no polo ativo de demanda que verse sobre a CFEM, deveria ela
ocorrer desde a petio inicial, ao lado do DNPM, sob pena de contrariedade ao princpio
do juiz natural358.
No h, entre o Municpio e o DNPM, qualquer comunho de direitos ou
de obrigaes (art. 46, I, CPC); pelo contrrio, DNPM e Municpio esto em polos
opostos de relao obrigacional. A receita originria da Unio deve ser transferida, em
parte, ao Municpio. Ao mesmo tempo, configura-se como direito deste ente menor o
recebimento da receita.
O direito e a obrigao em tela no derivam do mesmo fundamento de fato
ou de direito (art. 46, II, CPC): a Unio tem o direito de exigir receita originria
patrimonial, devido ao fato de ser ela proprietria dos recursos minerais. O Municpio no
tem esse mesmo direito, ou seja, no lhe cabe pleitear qualquer numerrio em decorrncia
do domnio destes bens e sim em razo de a Constituio assegurar-lhe transferncia de
parcela de receita de titularidade da Unio. Portanto, o direito do Municpio volta-se contra
o DNPM, no contra as empresas, com as quais no mantm relao jurdica obrigacional.
357
NERY JNIOR, Nelson. Cdigo de Processo Civil comentado e legislao extravagante. 10. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 255.
358
Dentre outros: STJ, Ag no REsp n 1.022.615, Rel. Ministro Herman Benjamin, 2 Turma, DJe de
24/03/2009; e STJ, REsp n 796.064, Rel. Ministro Luiz Fux, 1 Turma, DJe de 10/11/2008.
145
Como leciona NERY JNIOR, a norma [do art. 46, II] indica a
possibilidade de litisconsrcio facultativo quando a lide fundar-se no mesmo fato ou ttulo
jurdico, no em fato ou regra jurdica semelhante 359.
No h o mesmo ttulo jurdico, a justificar litisconsrcio facultativo, porque
a receita da Unio originria patrimonial e aquela dos Municpios e Estados classifica-se
como de transferncia intergovernamental. Nem h o mesmo fato, pois aquele descrito na
hiptese da regra matriz de incidncia (critrio material) consiste em auferir resultado da
explorao de recurso mineral e, portanto, vinculado a bem de titularidade da Unio.
Diversamente, os Estados e Municpios tm direito mera transferncia de receita, que
independe da explorao econmica de patrimnio a eles pertencentes.
Ademais, por um lado no se caracteriza a conexo pelo objeto ou pela
causa de pedir (art. 46, III, CPC), nem a afinidade de questes (art. 46, IV, CPC), pelos
mesmos motivos supra360.
Por outro lado, no se configura litisconsrcio necessrio, nos moldes do
art. 47, caput, j que no se pode alegar que por disposio de lei ou pela natureza da
relao jurdica o juiz tenha de decidir a lide de modo uniforme para todas as partes.
Apenas excepcionalmente pode-se admitir o litisconsrcio ativo necessrio,
haja vista seu carter de limitao do direito de agir, conforme, alis, j decidiu o Superior
Tribunal de Justia361.
Os bices acima indicados contra o ingresso de Municpio ou Estado como
litisconsortes ativos necessrios em demanda judicial proposta pela Unio Federal valem
tambm para seu ingresso como assistente, pois inexiste o interesse jurdico a que se
359
360
Vide sobre as modalidades de litisconsrcios facultativos, STJ: REsp n 802.497, Rel. Ministra Nancy
Andrighi, 3 Turma, DJe de 24/11/2008; AgREsp n 611.140, Rel. Ministro Humberto Martins, 2 Turma,
DJe de 11/11/2008; REsp n 908.714, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, 5 Turma, DJe 24/11/2008; e
REsp n 788.831, Rel. Ministro Teori Zavascki, 1 Turma, DJe de 24/06/2009.
361
PROCESSO CIVIL. LITISCONSRCIO ATIVO NECESSRIO. EXCEO AO DIREITO DE
AGIR. OBRIGAO DE DEMANDAR. HIPTESES EXCEPCIONAIS. RECURSO PROVIDO.
I - Sem embargo da polmica doutrinria e jurisprudencial, o tema da admissibilidade ou no do
litisconsrcio ativo necessrio envolve limitao ao direito constitucional de agir, que se norteia pela
liberdade de demandar, devendo-se admiti-lo apenas em situaes excepcionais.
II - No se pode excluir completamente a possibilidade de algum integrar o plo ativo da relao processual,
contra a sua vontade, sob pena de restringir-se o direito de agir da outra parte, dado que o legitimado que
pretendesse demandar no poderia faz-lo sozinho, nem poderia obrigar o co-legitimado a litigar
conjuntamente com ele.
III - Fora das hipteses expressamente contempladas na lei (verbi gratia, art. 10, CPC), a incluso necessria
de demandantes no plo ativo depende da relao de direito material estabelecida entre as partes. Antes de
tudo, todavia, preciso ter em conta a excepcionalidade em admiti-la, vista do direito constitucional de
ao (STJ, RESP n 141.172, Rel. Ministro Slvio de Figueiredo Teixeira, 4 Turma, DJ de 13/12/1999).
146
refere o art. 50 do CPC. Na lio de NERY JNIOR362: H interesse jurdico do terceiro

quando a relao jurdica da qual seja titular possa ser reflexamente atingida pela sentena
que vier a ser proferida entre assistido e parte contrria. (...) O interesse meramente
econmico ou moral no enseja a assistncia, se no vier qualificado como interesse
tambm jurdico.
A eventual sentena proferida em sede de execuo fiscal em nada influir
na relao jurdica entre o Municpio, o Estado e o DNPM. Os percentuais fixados em lei
para cada um deles permanecero os mesmos, assim como no se alterar o dever da Unio
de lhes transferir o montante de sua titularidade.
A pretenso de Municpios e de Estados de serem admitidos como
litisconsortes ou assistentes em lides entre a Unio (DNPM ou Procuradoria Federal junto
a esse) e as empresas concessionrias alm de revelar interesse meramente econmico, no
merece prosperar, especialmente em vista da celeridade processual. Observe-se que cada
um dos mais de 5.560 Municpios363 e dos 27 Estados que entendesse caber-lhe parcela de
pagamento de Compensao Financeira poderia requerer o seu ingresso em feitos que
versassem sobre essa prestao pecuniria, o que causaria tumulto processual, na via
administrativa e na via judicial.
Por fim, verifica-se ser da competncia da Procuradoria Federal junto ao
DNPM lavrar o termo de inscrio em dvida ativa, emitir a CDA e ajuizar a execuo
fiscal, no montante integral do dbito apurado (Lei n 10.480/02, art. 10, caput e par. 12).
No h direito prprio dos Estados e Municpios de inscrever determinada
soma, por eles quantificada, individualmente, em dvida ativa estadual ou municipal, para o
fim de propor execuo fiscal pertinente aos montantes correspondentes aos percentuais
que lhes so assegurados por transferncia364. No so eles sujeito ativo da relao jurdico
obrigacional pertinente CFEM. Sua legitimidade configura-se em face da Unio, para
requerer eventual transferncia de receita que no se tenha verificado, a seu favor, nos
moldes legais.
Perante o Supremo Tribunal Federal foi ajuizada a Ao Cvel Originria n
960, por empresa com sujeio passiva ao pagamento da CFEM, para o fim de consignar,
judicialmente, os montantes apurados a ttulo da citada prestao, em razo das disposies
362
363
Dados de IBGE de 2009 do conta da existncia de 5.564 Municpios. In: http://www.ibge.gov.br.
364
Acerca do tema, houve recurso para o TRF 1 Regio, AG 2006.01.00.044681-6, no qual se discutia a
legitimidade de Municpio. Referido Agravo no chegou a ser julgado, em razo de sentena proferida na
origem, a qual ocasionou sua prejudicialidade.
147
conflitantes entre a legislao estadual do Par, a qual determina o pagamento mediante

Guia de Recolhimento Estadual da quota parte de CFEM destinada ao Estado (23%) e o
DNPM365, o qual exige o pagamento da integralidade do valor da referida obrigao
pecuniria mediante Guia de Receita da Unio GRU. A aludida autora alega a existncia
de imposio concomitante de pagamento, formulada por duas pessoas jurdicas de direito
pblico distintas366, ocasionando-lhe insegurana jurdica. Fundamenta-se no art. 335, IV,
CPC (cabimento da consignao na hiptese de dvida sobre quem deva legitimamente
receber o objeto do pagamento). Requer o depsito judicial da parcela destinada ao Estado
e que o DNPM seja oficiado para que receba 77% (setenta e sete por cento) do valor
devido a ttulo de CFEM, pois o pagamento, realizado por meio de seu stio eletrnico e
via internet, no autorizado mediante o abatimento da quantia reclamada pelo Estado.
O Municpio de Ipixuna do Par requereu sua admisso como litisconsorte
passivo necessrio, para evitar que fosse destinado ao DNPM o percentual da receita que
lhe cabe (65%). A empresa ops-se ao requerimento por nele vislumbrar mero interesse
econmico, o que no seria suficiente para a sua participao necessria na lide.
Manifesta-se o DNPM pela inconstitucionalidade da lei estadual e o tumulto
por ela estabelecido, em desfavor dos administrados, decorrente da determinao de
recolhimento descentralizado da CFEM. Defende a centralizao do pagamento e a
distribuio pelo rgo arrecadador. Sustenta que a Lei federal n 8.876/94, ao transformar
o DNPM em autarquia, conferiu a ela o controle e a fiscalizao do exerccio da atividade
de minerao em todo o territrio nacional, bem como sua arrecadao. Alega que o
Estado busca usurpar a competncia federal.
O Relator admitiu o Municpio na lide, tal como requerido. Esse ente
federado pediu e lhe foi deferida a abertura de conta para depsito judicial especfico da
parcela que lhe cabe da prestao em exame. Desta deciso foi apresentado agravo retido
pela autora da ao, sob alegao de que a causa se baseia em dvida acerca de a quem
pagar a parcela do Estado, exigida por ele e pelo DNPM. O montante a ser transferido ao
Municpio, explica a Requerente, encontra-se consignado ao DNPM.
Foram realizados depsitos judiciais das quantias vencidas no curso da
demanda e algumas importncias levantadas por seus beneficirios, mediante autorizao
do Ministro relator.
A causa no foi julgada pelo Plenrio do STF at o presente momento.
365
366
Tambm Ru, na ao.

Ordem de Servio n 02/04 DNPM; Lei paraense n 6.710/05 e Decreto estadual n 1.567/05.
148
Pelo aduzido, concluiu-se que o tema da competncia legislativa de Estados

e de Municpios para disporem livremente sobre a quota parte da CFEM, que lhes
assegurada, constitucionalmente, no foi amplamente colocado perante o Judicirio, nem
mesmo houve discusso suficiente neste mbito, que permita consider-lo como
definitivamente solucionado.
7.1.2 Sujeito passivo
Sujeito passivo a pessoa de quem se pode exigir o adimplemento das

obrigaes de pagamento e de deveres instrumentais pertinentes CFEM. Trata-se do
sujeito que deve acatar a norma jurdica: a concessionria do direito de lavra.
Segundo o Executivo, o detentor de direitos minerrios a qualquer ttulo,
em decorrncia da explorao de recursos minerais para fins de aproveitamento
econmico 367, a qual consiste na retirada de substncias da jazida, mina ou outro depsito
mineral, para fim de aproveitamento econmico. a mineradora, que adota a posio
passiva no vnculo obrigacional devido explotao de recursos minerais, para fins de
aproveitamento econmico 368.
A leitura de normas secundrias pode levar compreenso de que os
possveis sujeitos passivos da relao jurdica obrigacional pertinente CFEM so mais
numerosos que na realidade o so. que o vnculo s se instaura em consequncia da
ocorrncia do fato descrito na hiptese da regra matriz de incidncia da CFEM, que,
conforme sempre aduzido, consiste em auferir resultado da explorao de recurso mineral,
fato esse equiparado, por lei ordinria, a auferir faturamento lquido decorrente da venda
do produto mineral.
Portanto, apenas a pessoa que obtenha resultado da explorao de recurso
mineral, equiparado a faturamento lquido oriundo da venda de produto mineral, integrar
o vnculo obrigacional estabelecido em face do DNPM, dentro da outorga constitucional de
competncia.
Outros sujeitos envolvidos em operaes diversas desta identificada no tm
capacidade para fazer parte da relao obrigacional, por inexistir ato normativo primrio
367
368
Art. 13 do Decreto n 1/91.

Manual da CFEM, Portaria n 458/07, do Diretor Geral do DNPM.
149
que lhes imponha o dever de pagamento da CFEM (lacuna da lei). o que se verifica, por
exemplo, na hiptese de a concessionria do direito de lavra no auferir faturamento
lquido proveniente da venda do produto mineral, por realizar operaes de consumo,
transferncia, remessa e outras diferentes da venda, nas quais no se implementa a
modificao de titularidade do bem, assim como no caso de venda de produto j
industrializado e no mineral (Captulo 6, itens 6.1.3 e 6.1.4 retro).
7.2 Critrio quantitativo
O critrio quantitativo determina o objeto da relao jurdica prescrita no

consequente da regra matriz de incidncia. Explicita-se pela alquota e pela base de
clculo. Essa ltima tem a funo de medir o fato, enunciado pelo legislador, para o
critrio material da hiptese da mencionada regra matriz de incidncia da CFEM e,
combinada com a alquota tambm fixada em regra jurdica , revelam a importncia do
dbito, que o objeto da obrigao pecuniria. titular do crdito o sujeito ativo e devedor
o sujeito passivo. O aludido objeto da relao jurdica expresso em pecnia, caracterstica
prpria dos vnculos obrigacionais.
7.2.1 Alquota
Alquota matria reservada lei e integra a estrutura da regra matriz de

incidncia da CFEM, no mbito da qual situa-se no seu consequente, onde, congregada
base de clculo, revela a dimenso da dvida, pois demonstra o montante que pode ser
exigido pelo sujeito ativo do devedor.
No configura elemento imprescindvel para a classificao de obrigao, a
qual resulta do cotejo entre a hiptese de incidncia e a base de clculo, estatudas em
norma primria369.
369
150
A alquota significa parte ou frao que o ente federado cobra para si sobre
o valor dimensvel (base de clculo) do fato enunciado no antecedente da regra jurdica em
sentido estrito.
Geralmente, revela-se em forma de percentagem, que pode ser
proporcional invarivel370, progressiva371 ou regressiva372, assim como pode ser fixada

como valor determinado ou varivel, segundo escalas progressivas da base de clculo373.
As alquotas da CFEM encontram-se institudas no art. 2 da Lei n 8.001/90
e variam, conforme a classe da substncia mineral, entre 0,2% e 3%374 e devem ser
aplicadas sobre o valor do faturamento lquido375.
Quanto s aludidas classes de substncias minerais, tem-se a considerar que,
por classe, entende-se grupo, ou diviso de um conjunto, o qual apresenta caractersticas
semelhantes. Pode haver dificuldade na qualificao dos minerais em razo de alguns
370
A alquota uma s, independentemente do montante da base de clculo.

A alquota aumenta proporcionalmente majorao da importncia da base de clculo.
372
A alquota diminui, em percentual, conforme se verifique o aumento do valor da base de clculo.
373
Exemplificativamente, R$ 10,00 por kg de substncia mineral extrada, at 100 kgs; R$ 15,00, por kg
obtido, entre 101 e 500 kgs e assim sucessivamente.
374
Art. 2, 1 da Lei n 8.001/90:
Para efeito do clculo de compensao financeira de que trata o art. 6 da Lei n 7.990, de 28 de dezembro
de 1989, entende-se por faturamento lquido o total das receitas de vendas, excludos os tributos incidentes
sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros.
1 O percentual da compensao, de acordo com as classes de substncias minerais, ser de:
I - minrio de alumnio, mangans, sal-gema e potssio: 3% (trs por cento);
II - ferro, fertilizante, carvo e demais substncias minerais: 2% (dois por cento), ressalvado o disposto no
inciso IV deste artigo;
III - pedras preciosas, pedras coradas lapidveis, carbonados e metais nobres: 0,2% (dois dcimos por cento);
IV - ouro: 1% (um por cento), quando extrado por empresas mineradoras, e 0,2% (dois dcimos por cento)
nas demais hipteses de extrao.
375
CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO E PROCESSUAL CIVIL. COMPENSAO FINANCEIRA
PELA EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS. CONSTITUIO FEDERAL, ART. 20, 1 LEI
7.990, DE 28.12.1989. LEI 8.001, DE 13.03.1990. INADMISSIBILIDADE DE RECURSO ADESIVO NO
CASO DE AUSNCIA DE SUCUMBNCIA RECPROCA. CPC, ART. 500.
1. (...)
2. A compensao financeira, prescrita no art. 20, 1, da Constituio Federal, , ontologicamente, receita
originria, de cunho indenizatrio.
3. O texto constitucional reservou a disciplina da matria lei ordinria, nada especificando sobre a base para
o clculo dessa compensao. Ateve-se a consignar a opo de participao dos entes estaduais, distrital e
municipal nos resultados da explorao dos recursos naturais.
4. A igualdade est na lei. Compete ao legislador positiv-la e ao juiz aplic-la, podendo negar aplicao
somente s normas que estabeleam situaes discriminatrias arbitrrias ou em confronto com proibies
constitucionais.
5. No h arbitrariedade, nem o constituinte vetou as distines das empresas, para fins da CFEM, pelo
faturamento e classe de minerais. Ao contrrio, os critrios eleitos tm conexo com a causa do desfalque
patrimonial.
6. A indenizao apenas um sucedneo do bem jurdico lesado.
7. Recurso adesivo no conhecido. Apelao improvida. (TRF 1 Regio, AC n 96.01.10417-8, Rel. Juza
Convocada Vera Carla Cruz, 2 Turma, DJ de 05/02/2002).
No mesmo sentido: TRF 1 Regio, AC n 94.01.26833-9, Rel. Desembargador Federal Hilton Queiroz, 4
Turma, DJ de 11/06/1999.
371
151
depsitos apresentarem diferentes tipos de minrios. Constata-se ser difcil a

universalizao de um sistema classificatrio.
No caso de substncia mineral com destinao mltipla, sua classificao
resultar da aplicao predominante que ter, em vista da quantidade ou de seu valor
econmico.376
Anota-se que, ao julgar a AC n 2002.34.00.030423-6, o TRF da 1a Regio
afirmou que a Lei n 7.990/89 adota a classificao das substncias minerais conforme sua
natureza e no de acordo com sua utilizao. Esta questo colocou-se quanto alquota da
CFEM a ser aplicada para a substncia cloreto de potssio, pois se for ela classificada
como potssio, a alquota ser de 3%, mas se for fertilizante, 2%, conforme art. 2o, par. 1o,
I, II, respectivamente377.
7.2.2 Base de clculo
A base de clculo integra o critrio quantitativo, que se encontra prescrito

no consequente da regra matriz de incidncia; tem a funo mensuradora do fato descrito
abstratamente pelo legislador como ncleo da hiptese e deve confirm-lo. Junto da
alquota, propicia o dimensionamento do valor da obrigao de pagamento da CFEM.
A doutrina378 afirma a relevncia da base de clculo na conformao de
obrigao pecuniria e consigna a necessidade de existir correlao entre o ncleo da
hiptese de incidncia (verbo no infinitivo + complemento) e a base de clculo, sob pena
de violao regra de competncia outorgada no art. 20, par. 1 da Constituio de 1988.
No caso da CFEM, a base de clculo necessita revelar a dimenso
econmica do fato descrito no critrio material da norma constitucional geral e abstrata,
que auferir resultado da explorao do recurso mineral379, equiparado, pela legislao
376
Decreto n 62.934/68, Regulamento do Cdigo de Minerao, art. 7, 2.

Julgado em 23/11/2004, Relator para acrdo Desembargador Federal Carlos Fernando Mathias.
378
p. 546-548; ___________. Curso de direito tributrio. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 361-368; e
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 108-117.
379
Art. 20, 1, CF.
377
152
ordinria (art. 6 da Lei n 7.990/89), ao faturamento lquido, definido no art. 2 da Lei n

8.001/90380.
O tema da base de clculo conduz a diversas anlises, a seguir apresentadas
em tpicos.
7.2.2.1
Interpretao
conforme,
para
se
evitar a
declarao
de
inconstitucionalidade do art. 2 da Lei n 8.001/90
A Lei n 7.990/89, ao instituir a CFEM, determinou que ela tem como base
de clculo o faturamento lquido, o qual, para fim do legtimo exerccio, pela Unio, da
regra de competncia fixada no art. 20, par. 1o, deve ser interpretado em consonncia com
o fato auferir resultado da explorao, eleito, pelo constituinte originrio, para a
materialidade da regra matriz de incidncia da CFEM, cujo dimensionamento precisa
constar da base de clculo da obrigao examinada. A semntica das duas expresses no
foi dada por qualquer das duas mencionadas normas primrias381.
Foi o art. 2 da Lei n 8.001/90 que conceituou faturamento lquido, para o
fim de base de clculo da CFEM382, como o total das receitas de vendas, excludos os
tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte e
as de seguros.
A base de clculo matria cujo tratamento requer lei em sentido estrito,
pois constitui-se, como visto, um dos critrios indispensveis para a definio de obrigao
pecuniria (Captulo 6, item 6.1.4 retro). Uma vez definida a base de clculo por ato
primrio, o ato normativo secundrio pode, no caso da CFEM, especificar as despesas
dedutveis para quantificao da base de clculo, desde que seja atendida a semntica de
auferir
resultado
da explorao
de
recurso mineral.
Da
se depreende
inconstitucionalidade ou ilegalidade de qualquer ato normativo primrio ou secundrio,

respectivamente , que promova aumento da prestao examinada, mediante o expediente
380
Art. 2 da Lei n 8.001/90: (...) entende-se por faturamento lquido o total das receitas de vendas,
excludos os tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte e as de
seguros.
381
Vide item 6.2 supra: critrio material da hiptese de incidncia; subitens 6.1.1 (semntica de resultado) e
6.1.2 (semntica de recurso e produto minerais).
382
Art. 2, da Lei n 8.001/90, j transcrito em nota supra.
153
de fixar conceituao que no encontre fundamento de validade no critrio material fixado

pela Constituio383.
As despesas arroladas no art. 2 da Lei n 8.001/90384, para fim de deduo
no clculo da CFEM, precisam ser interpretadas em sentido amplo385, ou como meramente
exemplificativas386, de modo a ser preservada a semntica da base de clculo estabelecida
na Lei Maior como limite atividade impositiva da Unio, que fica vedada de burlar o
limite mediante subterfgios lingusticos ou conceituais 387.
A norma veiculada pelo referido art. 2, da Lei n 8.001/90, para ser vlida
no sistema, deve ter o seu contedo construdo pelo intrprete de maneira a permitir a
383
Nesse sentido j decidiu o Eg. STJ:

TRIBUTRIO. IMPOSTO DE RENDA PESSOA JURDICA. (...) PRINCPIO DA LEGALIDADE
ESTRITA. ATO NORMATIVO QUE NO SE REVESTE DA MESMA NATUREZA JURDICA DA LEI
COMPLEMENTAR QUE O EMBASOU. NO ALTERAO DE CONCEITO DE DIREITO PRIVADO.
DEDUTIBILIDADE QUE DEPENDE DE EXPRESSA PREVISO LEGAL. (...)
5. A base de clculo elemento ad substantia do tributo, por isso que, a instituio deste, em obedincia ao
princpio da legalidade, depende de "lei no seu sentido estrito".
6. A fonte primria do direito tributrio a "lei" porquanto dominado esse ramo pelo "princpio da
legalidade" segundo o qual no h tributo sem lei que o estabelea, como consectrio de que ningum deve
ser coativamente instado a fazer ou deixar de fazer algo seno em virtude de lei.
7. O aumento de um tributo implica em alterar a lei instituidora da exao, razo pela qual, somente por nova
lei pode ser majorado. Equipara-se majorao do tributo a modificao de sua base de clculo, que importe
em torn-lo mais oneroso.
8. A lei ordinria pode alterar matria prevista em ato normativo menor componente do gnero "Legislao
Tributria", ainda que o ato infralegal decorra de competncia estabelecida em lei complementar.
9. As resolues administrativas constituem normas complementares do direito tributrio, podendo ser
alteradas por lei ordinria posterior, no se revestindo da mesma natureza jurdica da lei complementar que as
motivou.
10. Destarte, revestem-se de validade as normas legais que reduziram a extenso do benefcio fiscal, ao
modificar critrio para a constituio da proviso dos crditos de liquidao duvidosa pelas instituies
financeiras, previsto por ato normativo do BACEN, sobre o qual prevalecem.
16. Recurso especial desprovido. (STJ, REsp n 707.044, Rel. Ministro Luiz Fux, 1 Turma, DJ de
28/11/2005).
384
E, a partir do dispositivo de lei, em atos normativos secundrios (Instrues Normativas).
385
Para o fim de ser autorizada a deduo de todas as despesas de transporte e de seguro, tanto dentro quanto
fora da rea da mina.
386
Hiptese em que todas as despesas apuradas contabilmente para o fim de obteno do resultado (=
faturamento lquido) seriam dedutveis.
387
RE n 390.840, voto do Ministro Cezar Peluso:
CONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE - ARTIGO 3, 1, DA LEI n 9.718, DE 27 DE
NOVEMBRO DE 1998 - EMENDA CONSTITUCIONAL N 20, DE 15 DE DEZEMBRO DE 1998. O
sistema jurdico brasileiro no contempla a figura da constitucionalidade superveniente.
TRIBUTRIO - INSTITUTOS - EXPRESSES E VOCBULOS SENTIDO. A norma pedaggica do
artigo 110 do Cdigo Tributrio Nacional ressalta a impossibilidade de a lei tributria alterar a definio, o
contedo e o alcance de consagrados institutos, conceitos e formas de direito privado utilizados expressa ou
implicitamente. Sobrepe-se ao aspecto formal o princpio da realidade, considerados os elementos
tributrios.
CONTRIBUIO SOCIAL - PIS - RECEITA BRUTA - NOO - INCONSTITUCIONALIDADE
DO 1 DO ARTIGO 3 DA LEI N 9.718/98. A jurisprudncia do Supremo, ante a redao do artigo 195 da
Carta Federal anterior Emenda Constitucional n 20/98, consolidou-se no sentido de tomar as expresses
receita bruta e faturamento como sinnimas, jungindo-as venda de mercadorias, de servios ou de
mercadorias e servios. inconstitucional o 1 do artigo 3 da Lei n 9.718/98, no que ampliou o conceito
de receita bruta para envolver a totalidade das receitas auferidas por pessoas jurdicas, independentemente da
atividade por elas desenvolvida e da classificao contbil adotada.
154
ampla deduo de despesas para quantificao da base de clculo da CFEM, em

consonncia com o artigo 20, 1, CF, para que resultado seja equiparado a
faturamento lquido, na conceituao tcnica, a qual autoriza a subtrao de despesas e
custos, conforme detalhado no Captulo 6, item 6.1.1.
Deste modo e em concluso, para apurao da base de clculo da CFEM,
que deve confirmar o fato eleito pelo legislador constituinte para materialidade da referida
obrigao pecuniria (auferir resultado da explorao de recurso mineral), as despesas
dedutveis, fixadas no transcrito art. 2o da Lei n 8.001/90 (para fim de obteno do
faturamento lquido, equiparado a resultado), devem ser, ao menos, todas aquelas
referentes a transporte e seguro, incorridas pela concessionria do direito de lavra desde a
fase de extrao da substncia mineral da jazida at a sua entrega ao adquirente do produto
mineral, assim como os tributos incidentes sobre a comercializao.
7.2.2.2 Deduo das despesas de transporte e de seguro
Neste tpico, promove-se o cotejo entre as normas primrias anteriormente

transcritas: art. 20, caput e 1, CF c/c art. 6 da Lei n 7.990/89 e art. 2, caput da Lei n
8.001/90, com normas secundrias enunciadas no art. 14, 2 do Decreto n 1/91 e no art.
1, IV da Instruo Normativa n 6, do DNPM (DOU 12/06/2000), com o objetivo de
demonstrar que a Instruo Normativa no encontra fundamento de validade nas demais
regras, pois objetiva aumentar a obrigao de pagamento da CFEM, mediante restries s
dedues para o dimensionamento da base de clculo dela.
O citado art. 14, 2 do Decreto n 1/91, em consonncia com as duas
normas primrias identificadas, autoriza serem dedutveis, amplamente, as despesas de
transporte, que, compreendem as pagas ou incorridas pelo titular do direito minerrio com
a substncia mineral.
Verificou-se, anteriormente (Captulo 6, item 6.1.2), que a semntica de
substncia mineral refere-se tanto ao recurso mineral (substncia mineral in situ, antes
da lavra), quanto ao produto mineral (substncia mineral lavrada, que classificada como
bem mvel, aps ser desprendida da jazida, a qual, por sua vez, um bem imvel).
Portanto, ao permitir a subtrao de despesas atinentes ao transporte da substncia
mineral, realizadas pela empresa concessionria, o ato secundrio supra consente sejam
155
deduzidas desde aquelas relacionadas extrao do recurso mineral da jazida at aquela

outra final, implementada na operao de entrega do produto mineral pois, como visto,
a semntica de substncia mineral abrange tanto o recurso quanto o produto minerais.
Diferentemente, o aludido art. 1, inciso IV da IN n 6/00 introduz norma
restritiva e ilegal de abatimento, ao determinar, verbis, que, para os efeitos previstos no
inc. II e no 2, do art. 14, do Decreto n 1/91388, somente so consideradas parcelas
dedutveis para obteno do faturamento lquido sobre as operaes de venda do produto
mineral, (...) IV. Transporte: Aquele incidente e destacado no preo de venda do produto
mineral, posto no local determinado pelo comprador. V. Seguro: Aquele incidente e
destacado no preo de venda, relativo ao transporte do produto mineral, posto no local
determinado pelo comprador. Pargrafo nico: No caso de vendas CIF389 em que no
tenham sido destacadas nas notas fiscais de venda as correspondentes despesas com
transporte e seguro, as dedues somente sero permitidas para obteno do faturamento
lquido, quando estas forem devidamente aprovadas pelo DNPM.
A anlise das normas transcritas permite a concluso de que h
contrariedade legislao ordinria e, indiretamente, Constituio, pela Instruo
Normativa n 6/2000 do Diretor Geral do DNPM.
Assinala o professor Paulo de Barros Carvalho390 que a doutrina tradicional
indica como mtodos de interpretao o literal ou gramatical, o histrico, o lgico, o
teleolgico e o sistemtico. Entretanto, visto o direito como expresso em linguagem de
cunho prescritivo, dirigida ao comportamento das pessoas, deve ser ele interpretado
tomando-se os mtodos empregados em sistemas de linguagens, em seus trs planos:
sinttico, formado pelo relacionamento que os smbolos lingusticos mantm entre si;
semntico, que diz respeito s ligaes dos smbolos com os objetos significados e
pragmtico, que revela como os utentes da linguagem a empregam (...) para motivar
comportamentos sociais.
Sob o prisma sinttico391, no qual so enfocadas as ligaes dos smbolos
lingusticos entre si, a interpretao gramatical do art. 2 da Lei n 8.001/90392 permite a
388
Art. 14. Para efeito do disposto no artigo anterior, considera-se:

(...)
2 As despesas de transporte compreendem as pagas ou incorridas pelo titular do direito minerrio com a
substncia mineral.
389
CIF cost, insurance and freight.
390
p. 198-199.
391
Arrumao dos termos jurdicos dentro da fraseologia da lei; arranjo dos signos jurdicos: a disposio das
palavras na frase; a interpretao literal.
156
construo do entendimento de que, para o clculo do faturamento lquido devem ser feitas
as seguintes excluses das receitas (faturamento) de vendas: (1) tributos incidentes sobre a
comercializao do produto mineral, (2) as despesas de transporte (todas) e (3) as despesas
de seguros (todas).
Observa-se do exame da invocada IN 6/00, sob o prisma sinttico, que
relacionados comercializao do produto mineral s esto os tributos sobre ela
incidentes. Essa limitao no alcana as despesas de transporte nem as de seguro, que
podem ser amplamente excludas.
Isto porque, em primeiro lugar, a Lei n 8.001/90, que, no seu art. 2, firmou
o conceito de faturamento lquido para fim de incidncia da CFEM, em momento algum
imps qualquer limitao s despesas de transporte e de seguro, pois estabeleceu que
aquele seria quantificado mediante deduo dos tributos incidentes sobre a comercializao
e das despesas de transporte e seguro.
Ora, se nem a legislao primria nem o art. 14, 2 do seu Decreto
regulamentador restringiu a deduo das despesas de transporte e seguro quelas incidentes
na alienao do produto mineral e desde que destacadas no preo desta venda constante de
nota fiscal, no cabe IN n 6/2000 faz-lo.
Assim, conclui-se no ser de observncia obrigatria, por ausncia de
fundamento de validade em regra primria, o ato normativo secundrio que apenas admite
a excluso das importncias destacadas a ttulo de despesa de transporte e de seguro, na
nota fiscal da qual conste o preo de venda do produto mineral, posto no local determinado
pelo comprador, j que a regra de hierarquia inferior no pode distinguir onde a lei no o
faz, nem pode, a pretexto de dar exequibilidade legislao, alterar os conceitos por ela
firmados, a fim de tornar mais onerosa a obrigao legal.
A pretenso do DNPM de restringir as dedues relativas s despesas de
transporte e seguro quelas incorridas na comercializao e destacadas no preo de venda
indicado na nota fiscal393 no apresenta validade, por no se encontrar fundamentada em
392
Art. 2 Para efeito do clculo de compensao financeira de que trata o art. 6 da Lei n 7.990, de 28 de
dezembro de 1989, entende-se por faturamento lquido o total das receitas de vendas, excludos os tributos
incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros.
393
a) ADMINISTRATIVO. EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS. DEDUO PARA EFEITO
DE APURAO DE BASE DE CLCULO DA COMPENSAO. IN 6, 7 E 8 DNPM DE 9/8/00.
PRELIMINAR DE NULIDADE POR AUSNCIA DE CITAO REJEITADA.
1. A questo relativa transferncia de encargo financeiro diz respeito repetio de indbito tributrio,
matria no cogitada no presente mandado de segurana, eis que a compensao financeira no constitui
tributo. Alm do mais, ainda que as despesas de transporte e seguro anteriores s prprias mineradoras, pois
onerariam seu custo, reduzindo sua competitividade principalmente no mercado externo.
157
norma primria, quer seja legal, quer seja no art. 20, par 1o da Constituio, do qual
emanam as demais regras do sistema jurdico sobre o tema.
A assertiva supra justifica-se, em primeiro lugar, porque, por fora do
princpio da legalidade (garantia constitucional do administrado, conforme art. 37 da Lei
Maior), toda a atividade administrativa est subordinada lei e somente pode ser exercida
nos limites da autorizao legal. Da porque, ao discorrer sobre o poder normativo da
Administrao Pblica, ensina Hely Lopes Meirelles que todo ato regulamentador
explicativo da lei, qual se subordina por lhe ser inferior. E acrescenta: Sendo o
regulamento, na hierarquia das normas, inferior lei, no a pode contrariar, nem restringir
ou ampliar suas disposies. S lhe cabe explicitar a lei, dentro dos limites por ela
traados 394.
2. De acordo com a Instruo Normativa n 7/2000, as empresas em dbito com referncia ao recolhimento
da CFEM, seja com a base de clculo ampliada pela IN n 6/2000, seja na forma anterior, sujeitam-se a
diversas penalidades, cerceadoras do exerccio de duas atividades minerarias em plenitude. Assim, no sero
admitidas: averbao de cesso, transferncia, arrendamento e incorporao de requerimento e/ou direito
minerrio, a suspenso temporria da lavra, que depende de autorizao do DNPM, a averbao de renovao
da licena, a prorrogao do alvar de pesquisa e, em se tratando de registro de extrao, a prorrogao de
que trata o art. 60 do Decreto 3358/2000. Por sua vez, a Instruo Normativa n 8, de carter punitivo como a
anterior, alterou os artigos 10 e 20 da Portaria DNPM 158, de 15.06.99, que havia criado as Fichas de
Registro de Apurao da CFEM. O novo texto estabeleceu que o no preenchimento das fichas, ou o seu
preenchimento irregular com incluso, v. g., de dedues no previstas na IN n 6/2000, ensejar a aplicao
de multa, ao amparo do disposto no art. 47, XIII, do Cdigo de Minerao.
3. Apelao do DNPM e remessa oficial no providas. Apelao da Associao dos Municpios Mineradores
de Minas Gerais no conhecida. (TRF 1 Regio, AMS n 2000.34.00.029918-8, Rel. Desembargador
Federal Tourinho Neto, 2 Turma, DJ de 23/08/2004).
Reformado pela 1 Turma do STJ, no REsp 756.530, conforme abaixo:
b) ADMINISTRATIVO. COMPENSAO FINANCEIRA PARA A EXPLORAO DE RECURSOS
MINERAIS - CFEM. CRITRIOS DE CLCULO. LEI n 7.7990/89, LEI 8.001/90 E DECRETO 01/91.
INSTRUES NORMATIVAS 6, 7 E 8/2000 DO DIRETOR-GERALDO DNPM.
1. No pode ser conhecido o recurso quanto matria relativa Instruo Normativa n 7/2000, por no
indicar adequadamente a questo controvertida, com informaes sobre o modo como teria ocorrido violao
ao dispositivo de lei federal (Smula 284/STF).
2. Ao estabelecer a base de clculo da "contribuio financeira para a explorao de recursos minerais CFEM", o legislador adotou como parmetro o faturamento lquido correspondente s "receitas de venda
do produto mineral ". Nos termos do art. 2 da Lei n 8.001/90 e do art. 14, II, do Decreto n 1/91, a CFEM
corresponde a 3% das receitas de vendas do produto mineral , excludos os tributos incidentes sobre a
comercializao, bem como as despesas de transporte e de seguro do produto mineral .
3. So legtimas as disposies da Instruo Normativa n 8/2000, que, ao regulamentar a forma de
fiscalizao do recolhimento da CFEM, no extrapolou os limites e a competncia fixados pelo legislador
(Lei n 8.876/94, art. 3, IX; Lei n 7.805/89, art. 9, 2).
4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido. (STJ, Resp n 756.530, Rel. Ministro
Teori Albino Zavascki, 1 Turma, DJ de 21/06/2007).
394
158
Esta doutrina encontra-se em consonncia com a jurisprudncia, a qual

sempre albergou o princpio de que o poder regulamentar est vinculado s limitaes
impostas pelo dispositivo legal que a ele se submete 395.
Em segundo lugar, a deduo das despesas de transporte com a
movimentao da substncia mineral em fases anteriores sua comercializao acha-se
expressamente prevista no 2 do artigo 14 do Decreto n 1/91. Estatui o mencionado
dispositivo, como antes visto, que as despesas de transporte compreendem as pagas ou
incorridas pelo titular do direito minerrio com a substncia mineral.
A semntica de substncia mineral encontrada no preceito regulamentar j
citado, apresenta trs acepes, conforme aduzido (item 6.1.2): (1) a substncia mineral no
estado natural anterior ao do seu aproveitamento in situ, conhecida como recurso mineral;
(2) a substncia mineral denominada til, durante a fase de lavra (porque nem toda a
substncia mineral em seu estado natural viabiliza a sua explorao econmica); (3) a
substncia mineral lavrada, obtida aps a ltima etapa do beneficiamento adotado pelo
minerador, ou seja, o produto mineral.
No h dvida, portanto, de que o Decreto n 1/91, ao referir-se
substncia mineral, abrangeu, em consequncia, as despesas de transporte e de seguro
realizadas nas trs etapas mencionadas.
Considerando-se o contedo tcnico da expresso substncia mineral, cabe
concluir serem passveis de deduo todas as despesas de transporte relativas a
equipamentos, combustveis, mo de obra e outras constantes da contabilidade de cada
empresa pagas ou incorridas com a movimentao daquela, desde a sua extrao at a
entrega do produto mineral comercializado no local ajustado com o comprador, aplicandose a mesma concluso quanto s despesas de seguro.
Em terceiro lugar, interpretao diversa da sustentada traduz injustificvel
inverso na redao contida no art. 2 da Lei n 8.001/90396 e no art. 14, II, do Decreto n
1/91, que determinam, ambos, na apurao do faturamento lquido, a excluso dos
tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte
e as de seguro. Assim, a anlise sinttica do texto legal conduz a que as dedues
vinculadas comercializao sejam apenas aquelas relativas aos tributos, limitao que
no alcana as despesas de transporte nem as de seguro.
395
STJ, REsp n 121.306/PR, Rel. Ministro Jos Delgado, 1 Turma, DJ de 06/04/1998, dentre outros. No
mesmo sentido, o da impossibilidade de o ato normativo secundrio inovar na ordem jurdica, o julgado do
Tribunal Regional Federal da 1 Regio na AMS n 96.01.34627-2/DF (DJ de 30/10/1998).
396
Art. 2, da Lei n 8.001/90.
159
Se fosse outra a inteno do legislador, diversa seria a redao de ambos os

preceitos legais, que deveriam reportar-se aos tributos bem como s despesas de
transporte e s de seguro incidentes sobre a comercializao. Se o texto legal fosse esse,
poderia estar correta a interpretao que lhe conferiu a IN n 6/2000.
A sintaxe do mencionado art. 2 da Lei n 8.001/90 leva concluso de que
o dispositivo autoriza trs excluses para a obteno do faturamento lquido, base de
clculo da CFEM: tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral (PIS,
COFINS, ICMS; IOF no caso de ouro como ativo financeiro); todas as despesas de
transportes e todas as despesas de seguro.
Portanto, a explicitao incidentes sobre a comercializao do produto
mineral refere-se ao vocbulo tributo, exclusivamente, para determinar que apenas
aqueles, cuja exigncia decorra dessa fase, so dedutveis da base de clculo da CFEM. A
limitao no alcana as despesas de transporte e de seguro.
Ressalte-se que a Constituio Federal, no 1 de seu art. 20, atribuiu lei, e
no a normativo de inferior hierarquia, como instrues do rgo fiscalizador, a
competncia para dispor sobre a Compensao financeira pela explorao dos recursos
minerais.
Portanto, o art. 1, IV e V da IN n 6/00 j transcrito, ao permitir apenas a
deduo das mencionadas despesas fase de comercializao e ao impor o destaque delas
no preo de venda do produto mineral, posto no local determinado pelo comprador, como
condio para a excluso destas da base de clculo da CFEM, alm de contrariar o art. 2
da Lei n 8.001/90, viola o princpio constitucional da legalidade e o art. 37, CF, pois
introduz dever veiculado por norma secundria, que no encontra fundamento de validade
em norma primria, o que macula a sua validade no sistema de direito posto.
Em sntese ao quanto exposto, a interpretao da lei397 leva concluso de
serem dedutveis, para efeito de apurao do faturamento lquido, base de clculo da
CFEM, todas as despesas pagas ou incorridas pelo minerador, relativas ao transporte e ao
seguro, desde a extrao da substncia mineral at a entrega do produto mineral
comercializado, no local ajustado com o comprador, compreendendo todos os gastos com a
movimentao da substncia mineral, bem como todas as despesas com seguro referentes
s operaes de lavra e de comercializao, sendo ilegal a limitao que o DNPM pretende
impor s dedues legalmente autorizadas.
397
Pelos prismas sinttico, semntico e pragmtico.
160
7.2.2.3 Recurso Especial n 756.530 DF
A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justia, ao julgar o Recurso

Especial n 756.530, da relatoria do Ministro Teori Zavaski, declarou, por maioria de
votos, a validade da Instruo Normativa n 6/00, do Diretor Geral do DNPM, a qual
apenas permite, para a quantificao da base de clculo da CFEM, sejam deduzidas
despesas de transporte e de seguro relacionadas fase de comercializao do produto
mineral e desde que destacadas as suas importncias na nota fiscal de venda.
O voto do relator, aps examinar a cadeia normativa que dispe sobre a
CFEM, desde a Constituio at o ato secundrio impugnado, concluiu inexistir
incompatibilidade no mbito daquela. Ao interpretar o art. 2o da Lei n 8.001/90, o art. 6o
da Lei n 7.990/89 e o art. 14 do Decreto n 01/91, afirmou que o legislador instituiu a
CFEM e determinou incidisse ela sobre o faturamento lquido resultante da venda do
produto mineral.
Referiu-se, portanto, substncia mineral j lavrada e em vias de
comercializao e no a recurso mineral (substncia mineral ainda no lavrada ou em

processo de lavra, ainda no comercializvel). Se esse foi o parmetro de clculo adotado,
ele deve ser considerado tanto para a incidncia do percentual da CFEM, quanto para as
excluses. Afirma inexistir sentido para que sejam abatidas as despesas de transporte
decorrentes do prprio processo produtivo da lavra (=ou seja, transporte no interior da
mina de recursos minerais) e no aquelas do produto mineral (=substncia mineral j
lavrada). Acrescenta que o legislador ordinrio apenas permite a excluso de despesas
relacionadas com o produto mineral e no com os recursos minerais. So, portanto,
despesas que no integram o custo de produo, mas dizem respeito ao mineral j
inteiramente produzido (= produto mineral) e em fase de comercializao, as quais,
apenas eventualmente, so suportadas pelo vendedor e que podem ser destacadas no preo
final, isto , da receita de venda e assumidas pelo comprador.
Foram apresentados embargos de declarao pelo Sindicato impetrante da
Segurana, nos quais sustentou: (a) que a comercializao o destino necessrio do
produto mineral, depois de extrado da jazida, motivo pelo qual se a despesa cuja
dedutibilidade foi autorizada pelo aresto aquela pertinente fase de comercializao,
tem-se que todas as incorridas, no curso desse ciclo, desde a sada da rea da mina, aps o
161
desprendimento da substncia mineral da jazida quando surge o produto mineral, de

titularidade da concessionria (art. 176, caput, CF) at a entrega desse ao comprador,
necessitam ser deduzidas, porque so alusivas comercializao398; (b) o cumprimento do
quanto determinado nos incisos IV, V e par. 1o da IN n 6/00399 apresenta dificuldade
prtica, pois se o comprador do produto mineral for responsvel pelo transporte, inexiste
custo para o vendedor, que no ter direito deduo dessa importncia da base de clculo
da CFEM. Mas, quando o vendedor obriga-se a entregar o produto mineral nas instalaes
de seu cliente, o valor da despesa no indicado na nota fiscal de venda do produto
mineral, no cabendo IN impor este destaque, pois invade a competncia dos Estados de
legislar sobre o tema.
Foi rejeitado o recurso integrativo, originando a apresentao de Recurso
extraordinrio pelo Sindicato, inadmitido pela Presidncia do STJ, o que propiciou a
oposio de agravo de instrumento, j distribudo junto ao Supremo Tribunal Federal400.
7.2.2.4 Teleologia da Norma de Excluso das despesas realizadas com a

explorao dos recursos minerais
398
Por esse prisma, apenas so vedadas as dedues das despesas de transporte realizadas nas fases anteriores
etapa de extrao da substncia mineral, ou seja, todas aquelas necessrias ao atingimento da jazida para
possibilitar a sua explorao econmica. Sustenta-se que, ao ser desprendida a substncia da jazida, observase o surgimento do produto mineral, cuja vocao necessariamente o comrcio, pois no se lhe pode
imputar outro fim. que a extrao da substncia mineral da jazida etapa preliminar do processo de sua
circulao em direo sua comercializao. Trata-se de presuno, que revela juzo de probabilidade de
evento futuro (venda do produto mineral). H correlao lgica-jurdica necessria entre a extrao da
substncia da jazida e o fato presumido correspondente comercializao do produto mineral. Existe uma
vinculao entre ambos: a extrao se liga a fato que se verificar posteriormente: a comercializao do
produto mineral. Afirma-se, com enorme grau de acerto, que, realizada a extrao, haver a comercializao,
por ser aquela etapa prvia dentro do ciclo econmico em que ambos fatos jurdicos se inserem. Em suma, a
extrao da substncia mineral da jazida constitui fase preliminar do processo econmico de sua
comercializao. Da sustentar o Sindicato (impetrante-recorrente ao STF) que, decidindo o Relator que as
despesas dedutveis so aquelas realizadas pela concessionria e referentes comercializao, transporte e
seguro do produto mineral, pode-se compreender e sustentar que esto permitidas todas as despesas
incorridas pela concessionria no ciclo econmico de circulao da substncia mineral desde a sua extrao
da jazida, quando adquire a caracterstica de produto mineral, at a fase final de sua comercializao.
399
Em vista das duas formas descritas como mais usuais para a venda de minrio, observa-se que a IN n
06/00 DNPM a elas no se aplicaria, o que impossibilita a deduo da despesa de transporte. Ademais,
impor dever instrumental de destaque das importncias dessas, sem previso legal e mediante invaso da
competncia privativa dos Estados, aos quais cabe dispor conjuntamente sobre obrigaes acessrias
pertinentes a impostos estaduais.
400
Agravo de Instrumento de deciso denegatria de RE n 708.398, Relatora Ministra Crmen Lcia.
162
A razo para a ampla deduo das despesas de transporte e de seguros reside

na rigidez locacional da jazida. Sendo essa uma concentrao de minrio em certa rea,
encontra-se situada onde a natureza determinar. A concessionria do direito de lavra no
pode escolher o lugar no qual deseja exercer sua atividade econmica, em decorrncia de
as minas necessitarem ser lavradas onde a natureza as colocou, por motivos geolgicos.
Elas resultam de fenmenos que levam milhes de anos para se completarem, ocorrendo
em locais bem determinados (rigidez locacional)
401
. As mencionadas concentraes
atendem aos ciclos das rochas, quais sejam, eroso, transporte e sedimentao402.
Cabe ao empresrio avaliar os custos nos quais incorrer, para realizar o
aproveitamento econmico da jazida, desde a extrao da substncia mineral at o seu
beneficiamento e concluir pela exequibilidade ou no do seu aproveitamento econmico.
Isto porque a jazida pode situar-se em local de difcil acesso e sem infraestrutura ou, por
exemplo, prxima de um porto ou de uma estrada.
Dentre as despesas com as quais arcar o minerador esto as de transportes e
de seguros, que so diversas para diferentes jazidas e precisam ser realizadas desde o
momento em que se busca o desprendimento da substncia mineral, aps o qual ela se
torna de propriedade da empresa concessionria de sua lavra, nos termos do art. 176, CF,
at a comercializao do produto mineral.
Se o constituinte originrio instituiu participao sobre o resultado da
explorao do recurso mineral, sustenta-se que a teleologia desta regra est em que os
beneficirios da CFEM tenham assegurado o percentual que lhe cabe sobre grandeza
reveladora da receita operacional lquida auferida pelo sujeito passivo da obrigao, o que
respalda o direito realizao da deduo de todas as despesas incorridas para viabilizar o
acesso jazida e explorao da substncia mineral.
7.2.2.5 Repasse das despesas aos adquirentes da substncia mineral
401
Marco Regulatrio da Minerao. Ministrio de Minas e Energia. Secretaria de Geologia, Minerao e

Transformao Mineral. Braslia, 2007. Disponvel em www.mme.gov.br. Acesso em 29/10/2009.
402
HERRMANN, Hildebrando. Legislao minero-ambiental para aproveitamento de agregados, p. 7.
Disponvel em http://www.cetec.br/agregados/conteudo/Contribui%C3%A7%C3%A3o%20Hildebrando%20
Herrmann.PDF. Acesso em 02/02/2010.
163
As despesas de transporte e de seguro anteriores comercializao no

seriam dedutveis porque repassadas aos adquirentes das substncias minerais, segundo o
entendimento do DNPM, manifestado em processos administrativos e judiciais403.
Em primeiro lugar, cabe a indagao a respeito de como a autarquia citada
teria conhecimento da composio dos custos operacionais das mineradoras e do preo de
seus produtos para promover a assertiva. Em segundo lugar, nenhum dispositivo legal
estabelece no serem dedutveis as despesas eventualmente repassadas aos adquirentes da
substncia mineral e integrantes de seu preo.
A questo relativa transferncia de encargo financeiro diz respeito
repetio de indbito e de compensao de tributos, que no alcana a compensao
financeira, por no se classificar ela como tributo. E quanto possibilidade de repasse de
encargo, embora em matria distinta (receita derivada) da ora examinada (receita
originria), o Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinrio n 350.446404,
promoveu distino entre custo de produo e custo de venda, ao afirmar que o imposto
indireto no implica repasse automtico de seu nus ao adquirente do produto, pois o preo
de venda de um bem decorre de inmeras variantes, embora o tributo (e, acrescentamos, os
demais nus atribudos ao industrial) sempre componha o custo de produo desse bem.
O invocado precedente jurisprudencial decidiu que h uma diferena entre o
custo de produo e o custo de venda de um produto.
O tributo e demais encargos conferidos ao fabricante compem o custo de
produo.
No entanto, o preo de venda de um produto no leva em conta apenas os
componentes do custo de produo. Depende, principalmente, da oferta e da procura do
bem no mercado e de outras variveis, dentre as quais: (a) a posio do empresrio no
mercado (monoplio, oligoplio ou concorrncia com outros produtos); (b) a qualidade do
prprio produto e (c) a taxa cambial, considerando-se os concorrentes importados.
Acrescentou o mencionado acrdo do Supremo Tribunal Federal, em
assertiva perfeitamente aplicvel presente tese, que a diminuio da carga tributria de
um produto implicar, sempre, reduo do custo de sua produo. Mas no
necessariamente na diminuio do seu preo de venda. Poder haver a reduo do preo,
403
3 Distrito do DNPM, processos de cobranas nos. 930.040/2007, 930.977/2006,

932.041/2007, 932.028/2007, 932.043/2007, 932.042/2007, 932.048/2007, 932.044/2007,
932.027/2007, 932.038/2007, 932.045/2007, 932.034/2007, 932.046/2007, 932.031/2007,
932.032/2007,
932.029/2007,
932.039/2007,
932.047/2007,
932.050/2007
e
404
DJ de 06 de junho de 2003.
932.033/2007,
932.035/2007,
932.037/2007,
932.030/2007,
164
para assegurar maior competitividade do produto no mercado ou poder no ocorrer

diminuio no preo de venda, para possibilitar o aumento do lucro do empresrio e, com
isto, serem permitidos maiores investimentos no setor e, consequentemente, a majorao
da oferta do bem, com o correspondente ajuste no seu preo de alienao, no futuro.
Entretanto, se o preo de venda no cobrir os custos de fabricao, o
empresrio tender a abandonar aquele produto e a fabricar outro, com a reduo da oferta
desse bem especfico. Cumpre assinalar, quanto aos produtos minerais, que, por serem
commodities, seus preos so fixados internacionalmente, de acordo com a oferta e com a
demanda que se apresentem.
Em concluso, no corresponde realidade a assertiva do DNPM de que, se
houvesse despesa de transporte e de seguro na fase anterior da comercializao do
produto mineral, ela seria automaticamente repassada ao adquirente do mencionado
produto, pois o preo de venda depende no apenas do custo de produo, mas tambm da
oferta e da procura do bem no mercado (principalmente internacional), alm da posio
que o empresrio nele ocupa, a qualidade do produto e a taxa cambial. Trata-se, portanto,
de argumentao equivocada, suscitada pela autarquia, mas j afastada, em matria
semelhante ora examinada, pelo Supremo Tribunal Federal, nos termos do precedente
consubstanciado no RE n 350.446, alm de depender este fato de ampla instruo
probatria da qual precisar se desincumbir aquele Departamento.
7.2.2.6 Apurao centralizada do PIS e da COFINS
A Instruo Normativa n 6/00, em seu art. 1, III, especificamente, quanto

ao PIS, preconiza ser dedutvel:Aquele efetivamente apurado conforme constar de
escriturao fiscal federal, referente ao ms de ocorrncia do fato gerador da CFEM,
correspondente, unicamente, s receitas oriundas da venda do produto mineral.
No pertinente ao PIS e COFINS, a fiscalizao do DNPM405, na hiptese
em que os seus recolhimentos so centralizadas na matriz da concessionria, conforme
determina a legislao federal prpria, glosa a sua deduo, sob a compreenso de que a
empresa no identifica o CNPJ de cada estabelecimento da pessoa jurdica que pratica o
405
Vide nota item 7.2.2.5 retro.
165
fato ensejador da cobrana da CFEM, motivo pelo qual no se revela possvel a

discriminao dos montantes pagos por estabelecimento. Segundo a autarquia, sendo as
guias de pagamento emitidas pela matriz, a fiscalizao resta impossibilitada de proceder
excluso daqueles tributos da base de clculo da CFEM.
No entanto, essa glosa est em desacordo com a legislao federal
especfica que rege a matria, qual seja, a Lei n 9.779/99 regulamentada pelo Decreto n
4.524/02 - que, em seu artigo 15, preleciona deverem ser: efetuados, de forma
centralizada, pelo estabelecimento matriz da pessoa jurdica: (...) III a apurao e o
pagamento das contribuies para o Programa de Integrao Social e para o Programa de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PIS/PASEP e para o Financiamento da
Seguridade Social COFINS; (...) .
Na prtica, cada estabelecimento de uma empresa concessionria do direito
de lavra de recurso mineral promove o clculo e o registro do PIS e da COFINS, a partir do
seu faturamento. Mas a apurao e o pagamento das referidas contribuies so feitas pela
matriz da pessoa jurdica, considerando os dados emanados daqueles, em vista da
determinao legal prpria.
Extrapolando os limites que lhe competem, a fiscalizao do DNPM no
reconhece, como vlidos, a apurao e o pagamento centralizados dos citados tributos,
quando realizados pela matriz da mineradora. Ao desconsiderar as quantias pagas a ttulo
de PIS e COFINS, legalmente dedutveis para o clculo do faturamento lquido, verifica-se
a majorao da base de clculo da CFEM e, consequentemente, do montante final
supostamente devido, encontrando-se o art. 1, III da IN n 6/00 em contrariedade ao art.
15 da Lei n 9.779/99, e, ainda, prpria legislao ordinria da CFEM, que permite a
deduo destas despesas, por serem as duas citadas contribuies incidentes sobre o
faturamento oriundo da comercializao.
Percia contbil seria suficiente para a obteno dos dados buscados pela
fiscalizao, motivo pelo qual no aceitvel simplesmente ignorar-se os montantes dos
aludidos tributos, sob o argumento explicitado406.
Em suma, a legislao federal estabelece a obrigao de recolhimento do
PIS e da COFINS pela matriz. O DNPM no pode negar o reconhecimento dos montantes
periodicamente calculados e escriturados a tais ttulos por cada estabelecimento de uma
pessoa jurdica, sob pena de contrariedade legislao prpria daqueles tributos. A percia
406
Ausncia de identificao dos montantes pagos a ttulo de PIS e COFINS por estabelecimento da pessoa
jurdica e guia prpria de cada um desses.
166
meio suficiente para que a fiscalizao da autarquia verifique se as informaes

enunciadas pela contribuinte-concessionria do direito de lavra encontram-se em
consonncia com os demais dados comerciais e tributrios da empresa, para quantificao
de verbas dedutveis para clculo da CFEM.
7.2.2.7 Deduo do ICMS
A IN n 6/00407, em seu art. 1, II, autoriza o abatimento do ICMS

efetivamente apurado, conforme consta da escriturao fiscal referente ao ms de
ocorrncia do fato gerador.
A aludida norma secundria estatui que, para o clculo do faturamento
lquido base de clculo da CFEM , no pode ser subtrada a totalidade dos montantes
correspondentes ao ICMS incidente sobre as operaes de comercializao, ou seja, aquele
destacado nas notas fiscais. H permisso para a deduo do imposto que seja quantificado
ao final de determinado perodo, isto , aquele pago aps o cotejo realizado entre a
totalidade dos crditos e dos dbitos escriturados e, apenas no caso de a primeira conta
apresentar montante superior ao da segunda, o que confronta com a autorizao veiculada
pelo artigo 2 da Lei n 8.001/90.
A presente tese sustenta a invalidade da norma secundria supra, pois:
a) no h regra primria que ampare o DNPM, ao determinar, para fim de
deduo, seja tomado apenas o valor do ICMS apurado na escriturao fiscal (Livro de
Apurao do ICMS) ou seja, o montante do imposto efetivamente pago e no a
importncia destacada na Nota Fiscal de Sada (ICMS incidido);
b) contrariado o art. 2 da Lei n 8.001/90, que est de pleno acordo com a
Lei Complementar n 87/96 e suas posteriores alteraes;
c) a LC n 87/96, ratificada pela LC n 114/02, determina que o ICMS tem
como critrio temporal a sada da mercadoria do estabelecimento do contribuinte e, como
base de clculo, o valor da operao;
407
Emitida pelo Diretor Geral do DNPM.
167
d) a incidncia prevista sobre a comercializao para se utilizar os termos

do artigo 2 da Lei n 8.001/90 , significa a incidncia sobre o valor da comercializao,
diga-se, da operao (para fim de clculo dessa despesa dedutvel);
e) a apurao do imposto no se confunde com a incidncia do ICMS sobre
a comercializao do minrio, havendo regras diversas para as duas matrias;
f) o documento idneo para comprovao do valor da operao e para a
obteno do montante do ICMS incidido a Nota Fiscal408;
g) o entendimento adotado pelo DNPM reduz drasticamente o valor do
ICMS dedutvel do faturamento bruto, o que torna maior o faturamento lquido da
empresa, base de clculo da CFEM e, em consequncia, a quantia devida a ttulo dessa
obrigao pecuniria.
As afirmaes elencadas fundamentam-se na legislao a seguir analisada.
O art. 2o da Lei n 8.001/90409 permite a deduo dos tributos incidentes
sobre a comercializao do produto mineral, vale dizer, o montante do ICMS indicado na
Nota Fiscal e no apenas o valor do imposto efetivamente pago.
A redao do artigo citado est em conformidade com a Lei Complementar
n 87/96, que, em seu artigo 2, I, contempla o fato sobre o qual incide o ICMS, que tem
como aspecto temporal a sada da mercadoria do estabelecimento do contribuinte (art. 12,
I) e, como base de clculo, o valor da operao (art. 13). Confira-se: Art. 2o. O imposto
incide sobre: I - operaes relativas circulao de mercadorias, (...). Art. 13. A base de
clculo do imposto : I - na sada de mercadoria prevista nos incisos I, III e IV do art. 12, o
valor da operao;.
A apurao do imposto, contemplada em legislao prpria, no se
confunde com a incidncia do ICMS sobre a comercializao. Existem regras diversas para
disciplinar as matrias: artigo 2, I (incidncia) e artigos 19 e 20 (apurao), todos da LC n
87/96.
A Instruo Normativa n 6/00, no art. 1, II, que revela o entendimento do
DNPM quanto dedutibilidade do ICMS, refere-se claramente a momento posterior ao da
incidncia do imposto, ao aludir ao quantum efetivamente apurado, conforme constar da
escriturao fiscal. Essa disposio infra-legal contraria frontalmente o art. 2, da Lei n
8.001/90410, o qual determina que o valor do ICMS a ser deduzido o incidido na
408
E Livro de Apurao do ICMS.

Transcrito em nota retro.
410
Transcrio da regra na nota 392 supra.
409
168
comercializao dos produtos minerais, em harmonia com os artigos 2, caput e I, 12, I, e

13, I, todos da LC n 87/96.
Da porque o documento idneo para comprovar o valor da operao e para
ensejar a obteno da importncia do ICMS incidido, a nota fiscal, na qual necessita ser
destacado, e dela que deve ser extrado o valor do ICMS incidido e no a escriturao
fiscal do contribuinte, na parte em que evidencia a importncia a ser paga, como pretende
o DNPM, amparado pela Instruo Normativa n 6/2000 (artigo 1, II).
Tem-se, pois, com ilegal, por contrariar o disciplinado no artigo 2, da Lei n
8.001/90 (preceito esse em consonncia com os art. 2, I; 12, I e 13, I, da LC n 87/96),
bem como nos artigos 19 e 20 da LC n 87/96, a exigncia promovida pelo DNPM de
quantias correspondentes diferena calculada entre o ICMS incidido e o imposto apurado
periodicamente na sua contabilidade e efetivamente pago, para o fim do abatimento
analisado.
Em resumo, a empresa mineradora tem direito deduo integral do valor
do ICMS destacado nas notas fiscais (incidido) e no apenas do montante recolhido ao
Estado (apurado e pago), como determina a IN n 6/00, em seu art. 1o, II, que no encontra
fundamento de validade na legislao ordinria411.
7.2.2.8 Deduo de IOF Ouro, quando ativo financeiro
O art. 1, da IN n 6/00 autoriza a deduo do IOF incidente nas operaes

de venda de ouro como ativo financeiro, efetivamente apurado, conforme consta da
escriturao fiscal federal referente ao ms de ocorrncia do fato gerador da CFEM.
No caso de concesso de lavra de ouro, a anlise de relatrios de
fiscalizao elaborados pelo DNPM deixam de mencionar se o ouro ou no
comercializado como ativo financeiro. Na primeira hiptese, a operao tributada pelo
IOF; na segunda, pelo ICMS, conforme determinam os art. 153, 5 e 155, 2, X, c, da
Constituio412.
411
Art. 2, Lei n 8.001/90.

Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre (...).
5 - O ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-se
exclusivamente incidncia do imposto de que trata o inciso V do "caput" deste artigo, devido na operao
412
169
Dessa forma, o IOF passvel de deduo, devido em razo das vendas da

substncia mineral se darem como ativo financeiro. Vale ressaltar que sua incidncia
ocorre apenas na operao de origem.413
Esse imposto necessita ser considerado pela fiscalizao, na prtica, para
quantificao da base de clculo da CFEM e apurao do faturamento lquido. Se assim
no for, caracteriza-se contrariedade legislao que fixa a dedutibilidade dos tributos
incidentes na fase de comercializao.
7.2.2.9 Correo monetria. Ausncia de previso legal
O Manual da CFEM414 estabelece que o pagamento da CFEM dever

ocorrer mensalmente, at o ltimo dia til do segundo ms subsequente ao fato gerador,
devidamente corrigido. E, se ele se der em atraso, sero cobrados acrscimos legais: juros
de mora e multa, alm da mencionada atualizao da moeda.
O art. 2, 1 da Portaria 458/07, DNPM, elenca os ndices a serem
adotados: A planilha de clculo de apurao do dbito consolidado indicar a
discriminao do(s) dbito(s) ms a ms, qual seja: valor principal, atualizao monetria,
juros e multa moratria. 1 A atualizao monetria obedecer aos seguintes indexadores:
a) de jan/91 a fev/91, utiliza-se o BTN, observando-se que o ltimo BTN corresponde a
Cr$ 126,8621; b) de mar/91 a dez/91, utiliza-se o INPC; c) a partir de jan/92, utiliza-se a
UFIR (Lei n 8.383/91); d) a partir de jan/2001, utiliza-se o IPCA-E, divulgado pelo IBGE,
em razo da extino da UFIR como indexador, pela MP n 1.973-67, art. 29, 3 (Nota: O
percentual a ser utilizado de janeiro de 2001, dever ser o IPCA-E acumulado no perodo
de janeiro a dezembro/2000).
Passa-se, ento, ao exame de cada indexador.
de origem; a alquota mnima ser de um por cento, assegurada a transferncia do montante da arrecadao
nos seguintes termos.
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(...)
2 O imposto previsto no inciso II atender ao seguinte: (...).
X - no incidir:
c) sobre o ouro, nas hipteses definidas no art. 153, 5.
413
A Lei n 12.087/09 altera o art. 2o. da Lei n 8.001/90, quanto CFEM devida pela extrao de ouro
realizada por empresas mineradoras (1%) e nas demais hipteses de sua explorao (0,2%), a ser paga pelo
primeiro adquirente da substncia mineral.
414
Portaria n 458, DOU de 28 de novembro de 2007.
170
O art. 6 da Lei n 7.990/89 fixou a base de clculo da CFEM415 e o art.

8o416, por sua vez, preconizou a obrigao de pagamento dos montantes devidos, corrigidos
pela variao do BTN (Bnus do Tesouro Nacional) ou por outro parmetro que viesse a
substitu-lo.
De acordo com a legislao de regncia, ao final de cada ms, a empresa
mineradora deve calcular o valor devido e recolh-lo at o ltimo dia til do segundo ms
subsequente ao fato gerador, devidamente corrigido pela variao do Bnus do Tesouro
Nacional (BTN), ou outro parmetro de correo monetria que venha a substitu-lo.
O Bnus do Tesouro Nacional BTN foi criado pela Lei n 7.777, de 19 de
junho de 1989, como instrumento destinado a prover o Tesouro Nacional de recursos
necessrios manuteno do equilbrio oramentrio ou para a realizao de operaes de
crdito por antecipao de receita (...) (art. 5). Tinha valor atualizado mensalmente pelo
IPC, refletindo, portanto, a inflao verificada no perodo; da a autorizao legal para que
o ndice de sua variao fosse utilizado como fator de atualizao monetria para os
contratos e obrigaes expressos em moeda nacional (art. 6). Inserindo-se a CFEM dentre
as ltimas, poderia ser-lhe aplicado o BTN.
No havia, portanto, bice para a adoo do ndice em anlise para o fim de
atualizao monetria da CFEM. Neste sentido disps a Lei n 7.790, de 28/12/1989,
regulamentada pelo Decreto n 1, de 11 de janeiro de 1991, viabilizando o incio da
cobrana da CFEM com correo monetria. Contudo, a Medida Provisria n 294, de
31/01/1991, que veio a ser convertida na Lei n 8.177, de 1 de maro de 1991, ao
estabelecer regras para a desindexao da economia, extinguiu tanto o BTN como o BTNF,
sem criar qualquer outro ndice substitutivo anlogo.
Posteriormente a Lei n 8.177/91 criou a Taxa Referencial, mas o Supremo
Tribunal Federal, no julgamento da ADI n 493, negou-lhe a natureza de ndice de correo
monetria, pois, refletindo o custo primrio da captao dos depsitos a prazo fixo, no
constitui ndice que reflita a variao do poder aquisitivo da moeda 417.
Esclarea-se,
que
o Supremo
Tribunal
Federal
no
declarou
inconstitucionalidade da TR. Apenas negou-lhe aptido para servir como ndice de

415
O valor do faturamento lquido resultante da venda do produto mineral, obtido aps a ltima etapa do
processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformao industrial .
416
O pagamento das compensaes financeiras previstas nesta Lei (...) ser efetuado, mensalmente, (...), at
o ltimo dia til do segundo ms subseqente ao do fato gerador, devidamente corrigido pela variao do
Bnus do Tesouro Nacional (BTN), ou outro parmetro de correo monetria que venha a substitu-lo,
vedada a aplicao dos recursos em pagamento de dvida e no quadro permanente de pessoal. (Redao
dada pela Lei n 8.001, de 13/03/1990).
417
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 493 Rel. Ministro Moreira Alves DJ de 04/09/1992.
171
correo monetria, admitindo, entretanto, sua utilizao em contratos posteriores lei que
a instituiu.
De qualquer forma, a deciso do Supremo Tribunal Federal afirmou que,
com a extino do BTN e do BTNF, deixou de existir ndice legalmente estabelecido para
correo monetria, j que a TR, como se viu, no reflete apenas a variao do poder
aquisitivo da moeda. Em outras palavras, a TR no substituiu o BTN ou o BTNF como
ndice de correo monetria418.
Ainda em 1991, a Lei n 8.383, de 30 de dezembro de 1991, reintroduziu a
indexao, ao instituir a Unidade Fiscal de Referncia (UFIR), como medida de valor e
parmetro de atualizao monetria de tributos e valores expressos em cruzeiros na
legislao tributria federal, bem como os relativos a multas e penalidades de qualquer
natureza (art. 1).
Nos termos da lei, os tributos eram calculados em quantidade de UFIRs e
transformados em cruzeiros na data do pagamento, de acordo com o valor da UFIR, em sua
verso diria.
Pela razo de a CFEM no ser tributo, nem penalidade, nem multa, no h
amparo na lei referida aplicao de correo monetria com a utilizao da UFIR, entre
janeiro de 1992 e dezembro de 2000, diferentemente do estabelecido na Portaria n 458/07,
do DNPM, inicialmente invocada.
Ademais, o 2 do mencionado art. 1 da Lei n 8.383/91 veda a utilizao
da UFIR em negcio jurdico como referncia da correo monetria do preo de bens ou
servios, e de salrios, aluguis ou royalties.
Portanto, apesar de ser pacfica a compreenso de que a correo monetria
atualizao da moeda em virtude da sua desvalorizao pelo processo de inflao
incidente no decorrer do tempo, a UFIR no ndice que possa ser adotado para corrigir
montantes de dbitos pertinentes a obrigao no tributria, alm de ser expressamente
proibida sua incidncia sobre quantias apuradas a ttulo de royalties.
Posteriormente, com implantao do Plano Real, a Medida Provisria n 542
(Lei n 9.069/95 art. 36) suspendeu a aplicao da UFIR no perodo de 01/07/1994 a
31/12/1994 para efeito de atualizao monetria dos tributos federais e receitas
patrimoniais, desde que os respectivos crditos sejam pagos nos prazos originais previstos
418
A Lei n 8.218, de 29/08/1991 determinou a incidncia da TR como juros de mora para os pagamentos
efetuados aps o vencimento dos dbitos para com a Fazenda Nacional. Ocorre que a CFEM no se insere
dentre os tributos, motivo pelo qual no alcanada pela referida norma.
172
na legislao. Desse modo, a UFIR continuou apenas a ser utilizada para clculo da
correo monetria em caso de mora.
Aps algumas modificaes quanto periodicidade de seu reajuste, a UFIR
restou definitivamente extinta em 26/10/2000, nos termos da Medida Provisria n 1.97367, de 26/10/2000 (Lei n 10.522/2002419).
A adoo da correo monetria ao pagamento de obrigaes que compem
a receita patrimonial da Unio, no prazo legal, foi suspensa pela prpria legislao federal.
A Lei n 10.192/01 disps sobre medidas complementares ao Plano Real e
em seu art. 1 determinou: As estipulaes de pagamento de obrigaes pecunirias
exequveis no territrio nacional devero ser feitas em Real, pelo seu valor nominal,
vedadas, sob pena de nulidade, quaisquer estipulaes de reajustes ou correo
monetria expressas em, ou vinculadas a unidade monetria de conta de qualquer natureza
e de correo monetria ou de reajuste por ndices de preos gerais, ressalvada a
estipulao nos contratos de prazo com durao igual ou superior a um ano (art. 1, caput, e
2).
No se tratando a CFEM de obrigao contratual e sim de obrigao
pecuniria decorrente da Constituio e de lei, no se insere a hiptese examinada na
exceo legal supra. Destarte, devido regra transcrita, no h autorizao para a cobrana
de atualizao de suposto dbito de CFEM fundamentada em qualquer indexador, pois a
norma mencionada determinou que os pagamentos de obrigaes pecunirias se dessem
em moeda corrente, o Real, e em seu valor nominal.
A partir de janeiro de 2001, determina o Manual da CFEM420 a adoo do
IPCA-E divulgado pelo IBGE. ndice que abrange as famlias com rendimentos mensais
compreendidos entre 1 e 40 salrios mnimos e residentes nas reas urbanas. Suas unidades
de coleta so estabelecimentos comerciais e de prestao de servios, concessionrias de
servios pblicos e domiclios (conforme pgina eletrnica do IBGE) 421. Utiliza, para sua
composio de clculo, os seguintes setores: alimentao e bebidas, habitao, artigos de
residncia, vesturio, transportes, sade, cuidados pessoais, despesas pessoais, educao e
comunicao422.
419
Lei em vigor at a presente data.

Portaria n 458, de 28 de novembro de 2007.
421
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/precos/ipcae/default.shtm.
422
http://www.portalbrasil.net/ipca_e.htm.
420
173
Observa-se, assim, no ser razovel a escolha desse indexador, para a

correo monetria da CFEM, pois as unidades de coleta de informaes423 para a
quantificao do IPCA-E no guardam qualquer relao com os preos do setor mineral, se
pudesse ser ela cobrada, pois o referido ato normativo secundrio desobedece ao art. 1o da
Lei n 10.192, de 14 de fevereiro de 2001, com vigncia a partir de 16 de fevereiro de
2001.
Essa breve sntese histrica dos vrios ndices de correo monetria
adotados e o mbito de sua aplicao, revela, em concluso, que:
- o art. 8 da Lei n 7.990/89, na redao dada pela Lei n 8.001/90,
estabelecia que o pagamento da CFEM se daria at o ltimo dia til do segundo ms
subsequente ao fato gerador;
- o valor a ser recolhido, tanto no prazo legal quanto aps o vencimento
desse
424
, deveria sofrer correo monetria, desde a data de apurao at a do efetivo
pagamento, pelo BTN, ou outro parmetro que viesse a substitu-lo;

- ao extinguir o BTN, a Lei n 8.177/91 no criou qualquer outro ndice
substituto, at porque o seu trmino se deu no mbito de poltica de ampla desindexao da
economia;
- a UFIR medida de valor e parmetro de atualizao monetria de
tributos, dentre os quais no se inclui a CFEM, motivo porque citado ndice inaplicvel a
dbitos desta receita originria patrimonial, entre 01/92 e 12/00;
- a legislao veiculadora do Plano Real vedou, expressamente, a adoo de
correo monetria, exceto nas hipteses nela versadas (art. 1 e 2 da Lei n 10.192/01),
dentre as quais no se insere a CFEM;
- o IPCA-E ndice que no mede inflao referente ao setor mineral, o que
revela ser desarrazoada a sua adoo para o clculo de dbito da CFEM. Ademais, sua
aplicao foi determinada em ato normativo secundrio, em contrariedade s regras que
fixaram o trmino da atualizao monetria, para casos como o examinado (art. 1 e 2 da
Lei n 10.192/01).
A determinao veiculada pelo Manual da CFEM de que haja o pagamento
de correo monetria, contada entre a data de apurao da prestao e a do seu
pagamento, qual seja, at o ltimo dia til do segundo ms subsequente ao fato gerador,
423
Variaes dos custos com os gastos das pessoas que ganham de um a quarenta salrios mnimos em
determinadas regies metropolitanas.
424
Art. 2 do Manual da CFEM, item 7.2.2.10 infra.
174
contraria o citado art. 1o da Lei n 10.192/01, o qual instituiu o dever de ser adotado o Real,
pelo seu valor nominal, para o adimplemento de obrigaes pecunirias.
7.2.2.10 Normas que veiculam sanes: juros, multa e outras fixadas na IN

8/00
Segundo a doutrina do professor Paulo de Barros Carvalho425, a regra que

estabelece sano apresenta a mesma estrutura formal da norma primria, mas
semanticamente diversa, pois o seu antecedente indica comportamento que viole dever
fixado no consequente de ato normativo primrio.
O consequente da mencionada regra sancionatria prescreve a relao
jurdica na qual o sujeito ativo o mesmo da norma primria instituidora de determinada
conduta, mas o sujeito passivo o Estado exercitando funo jurisdicional.
O Manual da CFEM contempla, para o fim de quantificao de dbito da
prestao, determinadas sanes, que so juros e multa de mora:
Art. 2 (...) 2 Os juros legais so de 0,5% a.m. (zero vrgula cinco por
cento ao ms) no perodo compreendido entre janeiro/1991 a
junho/2000426; de 1% a. m. (um por cento ao ms ou frao do ms) no
perodo de julho/2000 a janeiro/ 2001427; de 0,5% a. m. (zero vrgula
cinco por cento ao ms no perodo de fevereiro/ 2001 a
dezembro/2002428; e de 1% a. m. (um por cento ao ms) de janeiro/2003
em diante429. 3 A multa moratria incidir somente nas parcelas
vencidas entre julho de 2000 e janeiro de 2001, sendo o percentual de
10% (dez por cento) calculado sobre o valor apurado do principal,
atualizao monetria e juros430).
A aplicao dos juros e da multa moratrios nos pagamentos realizados a

destempo a ttulo de CFEM no teve previso originria na lei instituidora dessa obrigao
pecuniria, a Lei Federal n 7.990/1989, modificada pela Lei n 8.001/90.
Foi o artigo 5 da Lei n 9.993, de 24 de julho de 2000, que, posteriormente,
ao dar nova redao ao artigo 8 da Lei n 7.990/89, incluiu a previso de juros e de multa
moratrios, verbis:
Art. 8o (...)
425
Cdigo Civil de 1916.
427
Lei n 9.993/00.
428
429
Novo Cdigo Civil.
430
Lei n 9.993/00.
426
175
Pargrafo nico. A compensao financeira no recolhida no prazo

fixado no caput deste artigo ser cobrada com os seguintes acrscimos: I
juros de mora, contados do ms seguinte ao do vencimento, razo de
um por cento ao ms ou frao de ms; II - multa de dez por cento,
aplicvel sobre o montante final apurado.
De acordo com a referida regra, os juros deveriam ser contados a partir do

ms seguinte ao do vencimento, razo de 1% (um por cento) ao ms ou frao de ms e a
multa seria de 10% (dez por cento), aplicvel sobre o montante final apurado.
A Lei n 10.195 (DOU 16/02/2001) deu nova redao ao mencionado artigo
8 da Lei n 7.990/89 e, com isso, revogou o pargrafo nico, incisos I e II, inseridos no
citado artigo 8, pela examinada Lei n 9.993/00, na anterior Lei n 7.990/89. Nada versou
a respeito da matria que havia sido tratada no pargrafo nico acima transcrito e
determinou: O art. 8o da Lei no 7.990, de 28 de dezembro de 1989, passa a vigorar com a
seguinte redao: Art. 8o. (...) 1o No se aplica a vedao constante do caput no
pagamento de dvidas para com a Unio e suas entidades. 2o Os recursos originrios das
compensaes financeiras a que se refere este artigo podero ser utilizados tambm para
capitalizao de fundos de previdncia.
Referida omisso legislativa quanto aos juros e multa moratrios apenas
foi suprida com a edio da Lei n 11.941/09, que, em seu artigo 35, estabeleceu a
incidncia desses na forma da legislao aplicvel aos tributos federais.
Em face da ltima redao conferida ao artigo 8 da Lei n 7.990/89, que
passou a dispor somente sobre o destino das receitas arrecadadas a ttulo de CFEM e
suprimiu os preceitos que tinham institudo a exigncia de juros e multa de mora no mbito
da obrigao pecuniria analisada, e da inovao legislativa consubstanciada no artigo 35
da Lei n 11.941/09, o qual determinou431 a incidncia daqueles encargos nos mesmos
moldes aplicveis aos tributos federais, poder-se-ia concluir que estes s devem ser
cobrados relativamente aos fatos verificados no perodo compreendido entre julho de 2000
e janeiro de 2001, enquanto vigente a Lei n 9.993/2000432, e, tambm, aps 28 de maio de
2009 incio da eficcia da Lei n 11.941/09 -, que os reinstituiu. Mas cabem as
consideraes que se seguem acerca da matria.
7.2.2.10.1 Juros
431
432
No artigo 37-A, introduzido pelo referido artigo 35.

necessrio, entretanto, observar - se o prazo de decadncia para a constituio dos crditos (Captulo 8).
176
Tem-se como juros, nas palavras de Pontes de Miranda433, aquilo que o

credor pode exigir pelo fato de ter prestado ou de no ter recebido o que se lhe devia
prestar. Os juros de mora representam, pois, o custo do capital que permaneceu em poder
do devedor indevidamente.
a natureza da relao jurdica que deu origem ao crdito o elemento
definidor do regime a ser seguido: de direito pblico ou de direito privado.
No caso da CFEM, configura-se relao jurdica obrigacional, com objeto
de natureza patrimonial, expresso, portanto, em pecnia. Estabelece-se entre o Estado (em
posio de superioridade) e o particular e revela vnculo de natureza financeira, o que
impe a observncia dos regramentos de ndole pblica.
Sustenta a Procuradoria Geral do DNPM434, e este tambm o
posicionamento adotado nesta tese, que, no caso de inexistncia de legislao ordinria
especfica a qual estabelea juros para os dbitos pertinentes CFEM, seriam eles
abarcados, de forma supletiva, pelas disposies do Cdigo Civil435.
Isto porque, em se tratando de relao jurdica de natureza no tributria,
inaplicveis so os preceitos contidos no Cdigo Tributrio Nacional, e, sendo o Cdigo
Civil diploma que estatui normas gerais, ser ele a reger as obrigaes financeiras do
particular para com a Administrao Pblica, enquanto ausente legislao especfica que
trate do assunto.
Nesse sentido, h precedente do Superior Tribunal de Justia:
FGTS. CONTAS VINCULADAS. CORREO MONETRIA.
DIFERENAS. JUROS MORATRIOS. TAXA DE JUROS. ART. 406
DO CC/2002. SELIC.
(...)
2. Relativamente aos juros moratrios a que est sujeita a CEF por no
ter efetuado, no devido tempo e pelo ndice correto, os crditos de
correo monetria das contas vinculadas do FGTS -, seu clculo deve
observar, falta de norma especfica, a taxa legal, prevista art. 406 do
3. Conforme decidiu a Corte Especial, "atualmente, a taxa dos juros
moratrios a que se refere o referido dispositivo [art. 406 do CC/2002]
a taxa referencial do Sistema Especial de Liquidao e Custdia
SELIC, por ser ela a que incide como juros moratrios dos tributos
federais (art. 13 da Lei 9.065/95, 84 da Lei n 8.981/95, 39, 4, da Lei n
433
MIRANDA, Pontes. Tratado de Direito Privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, v. XXIV, 1984, p. 15.
Parecer n 565/2007, dentre outros do mesmo teor.
435
Em defesas administrativas sustentamos, anteriormente, o no cabimento da cobrana de juros do Cdigo
Civil a dbitos de CFEM, que seriam aplicveis s relaes de direito privado, na linha do REsp n 623.023,
DJ de 14/11/2005, tomado por analogia. Entretanto, revimos tal entendimento pelas razes ora apresentadas.
434
177
9.250/95, 61, 3, da Lei n 9.430/96 e 30 da Lei n 10.522/02)" (EREsp

727842, DJ de 20/11/08).
4. A incidncia de juros moratrios com base na variao da taxa SELIC
no pode ser cumulada com a aplicao de outros ndices de atualizao
monetria, cumulao que representaria bis in idem (REsp - EDcl
853.915, 1 Turma, Min. Denise Arruda, DJ de 24.09.08; REsp 926.140,
Min. Luiz Fux, DJ de 15.05.08; REsp 1008203, 2 Turma, Min. Castro
Meira, DJ 12.08.08; REsp 875.093, 2 Turma, Min. Eliana Calmon, DJ de
08.08.08).
5. Recurso especial improvido. Acrdo sujeito ao regime do art. 543-C
do CPC e da Resoluo STJ 08/08. (REsp 1102552/CE, Rel. Ministro
Teori Albino Zavascki, Primeira Seo, DJe 06/04/2009)
Outro argumento que pode ser utilizado para incidncia subsidiria daquele
diploma civilista, consiste no fato de que esse foi editado pela Unio Federal, sob a forma
de lei ordinria e geral, nos limites da competncia que lhe atribuda pelo artigo 22,
inciso I da Constituio Federal. Sabe-se que cabe quele ente pblico legislar sobre direito
financeiro, no mbito do qual se insere a receita originria proveniente da arrecadao da
CFEM. Inexistindo lei especfica (exceto as Leis n 9.993/00 e n 11.941/09) quanto aos
juros aplicveis a essa prestao, adota-se a norma geral veiculada pelo Cdigo Civil,
enquanto presente omisso legislativa acerca do tema.
Ressalte-se que o Superior Tribunal de Justia, ao analisar a incidncia de
juros sobre a taxa de ocupao de terrenos de marinha cuja natureza jurdica a mesma
da CFEM, receita originria patrimonial do Estado , entendeu inaplicveis as disposies
contidas no Cdigo Tributrio Nacional, declarando a incidncia da SELIC consoante
determinado no Cdigo Civil por se tratar de obrigao de ndole administrativa436, o que
respalda o entendimento sustentado nesta tese.
A sujeio dos juros, cobrados em decorrncia da mora no pagamento da
CFEM, aos preceitos do Cdigo Civil, tambm pode amparar-se na Lei n 4.414/64, a qual
determina expressamente que a Unio, os Estados, o Distrito Federal, os Municpios e as
autarquias, quando condenados a pagar juros de mora, por este respondero na forma do
direito civil.
Da regra transcrita, extrai-se a aplicao do Direito Civil s relaes jurdico
obrigacionais estabelecidas entre os entes pblicos e os particulares, de modo que se
queles impe-se a submisso ao Cdigo Civil, nos casos de desembolso de recursos
financeiros a destempo, a contrario sensu, e em razo do princpio da igualdade entre as
partes, aplicar-se-ia, tambm, citada norma s hipteses de pagamento de prestaes com
atraso pelo particular.
436
STJ, REsp n 984.556, Rel. Ministro Francisco Falco, 1 Turma, DJe de 26/03/2008.
178
A adoo subsidiria das regras constantes do Cdigo Civil, leva

observncia do quanto preconizado em seu artigo 406: Quando os juros moratrios no
forem convencionados, ou o forem sem taxa estipulada, ou quando provierem de
determinao da lei, sero fixados segundo a taxa que estiver em vigor para a mora do
pagamento de impostos devidos Fazenda Nacional.
Assim, a taxa de juros de mora a ser aplicada ao caso de adimplemento, a
destempo, da obrigao de pagamento da CFEM ser a SELIC437, cujo fundamento de
validade encontra-se nas Leis ns 9.065/95 (artigo 13) e 9.250/95 (artigos 14, inciso III; 16
e 39, 4). Esta hiptese ensejar, necessariamente, o afastamento de qualquer outro ndice
de atualizao monetria, no mesmo perodo, para a quantificao daquela prestao.
Isto porque j restou definido pela jurisprudncia que a aludida taxa
composta no apenas por ndices de juros de mora, como ainda computa a correo
monetria
das
importncias
em
dbito,
na
forma
dos
ndices
inflacionrios
correspondentes. (...) a taxa SELIC compreende juros de mora e atualizao monetria e

no pode ser cumulada com qualquer outro ndice de correo (STJ, REsp 666.676, DJ
06/06/2005).
A exigibilidade da SELIC, de forma conjunta com a atualizao da moeda,
levaria duplicidade da recomposio do valor do crdito/dbito.
Nesse sentido, j se firmou a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia.
A ttulo de exemplo:
DIREITO ADMINISTRATIVO (...) APLICAO DE TAXA SELIC
(...)
3. Juros de mora e correo monetria que devem ser aplicados conforme
os ditames do art. 406 do novo Cdigo Civil. Precedentes: REsp n.
710.385, Primeira Turma DJU de 14.12.2006, p. 255.
4. Afastam-se do acrdo os juros de mora no percentual de 1% (um por
cento) ao ms e o IPC. Aplica-se, somente, a taxa Selic (cumulao da
correo monetria e juros). (...) (REsp n 825.915, Rel. Min. Jos
Delgado, Primeira Turma, DJe 21.05.2008)
Assim, por um lado, sustenta-se que a exigncia da correo monetria na

cobrana dos valores devidos a ttulo de CFEM, em apartado da SELIC, no permitida,
em face da ausncia de previso legal que a legitime, conforme item 7.2.2.9.
437
Nesse sentido a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia: REsp n 929.995, Rel. Ministro Teori
Albino Zavascki, 1 Turma, DJ de 23/04/2007; REsp n 832.887, Rel. Ministra Denise Arruda, Rel. p/
Acrdo Ministro Jos Delgado, 1 Turma, DJ de 22/03/2007; REsp n 825.915, Rel. Ministro Jos Delgado,
1 Turma, DJ de 22/04/2008; REsp n 909.934, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, 1 Turma, DJe de
29/06/2009; REsp n 1.102.552, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, 1 Turma, DJe de 06/04/2009; EDcl no
REsp n 1.077.077, Rel. Ministro Sidnei Benetti, 3 Turma, DJe de 05/06/2009; REsp n 1.109.303, Rel.
Ministro Luiz Fux, 1 Turma, DJe de 05/08/2009; e REsp n 1.033.295, Rel. Ministro Luiz Fux, 1 Turma,
DJe de 01/12/2008.
179
Por outro lado, a ttulo expositivo e de conhecimento, poder-se-ia entender

no ser aplicvel o artigo 406 do Cdigo Civil CFEM, pelas razes que se passa a
apresentar.
A uma porque sua imposio estaria limitada aos casos em que os juros no
foram convencionados ou no o foram com taxa estipulada. Por ter a relao obrigacional
em questo entre o Departamento Nacional de Produo Mineral e a Concessionria do
direito de lavra carter pblico, no poderia subjugar-se possibilidade de conveno
entre as partes. Tal vnculo, que tem em um dos seus plos um ente pblico, sujeita-se
estrita legalidade, afastando, por sua natureza, o poder deliberativo a qualquer das partes
nela envolvidas.
A duas porque inexistiria lei especfica a determinar a possibilidade de sua
cobrana. Assim, diante da falta de sua expressa previso, no poderiam os juros constar
de clculos, tendo-se em vista o princpio da legalidade, exceto no perodo em que a sua
incidncia foi expressamente determinada pelo art. 8 da Lei n 7.790/89, com a redao
alterada pelo art. 5 da Lei n 9.993/00 (julho de 2000 a janeiro de 2001), transcrito no item
7.2.2.10 e tambm aps a eficcia da referida Lei n 11.941/09, a qual incluiu, por meio de
seu artigo 35, o artigo 37-A Lei n 10.522/02, nos seguintes termos:
Art. 37-A. Os crditos das autarquias e fundaes pblicas federais, de
qualquer natureza, no pagos nos prazos previstos na legislao, sero
acrescidos de juros e multa de mora, calculados nos termos e na forma da
legislao aplicvel aos tributos federais.
Assim sendo, e pelo prisma ora apresentado, entre julho de 2000 e janeiro
de 2001 e, aps, somente com relao aos fatos verificados a partir de 28 de maio de 2009,
aplica-se norma especfica acerca dos juros incidentes sobre crditos das autarquias
federais, dentre as quais est o DNPM.
A legislao aplicvel aos tributos federais, mencionada na Lei n
11.941/09, consiste na Lei n 9.430/96 que, em seu artigo 61, 3, disciplina os acrscimos
moratrios aos crditos tributrios no pagos e estabelece que sobre os dbitos (...)
incidiro juros de mora calculados taxa a que se refere o 3 do artigo 5, a partir do
primeiro dia do ms subsequente ao vencimento do prazo at o ms anterior ao do
pagamento e de um por cento no ms do pagamento.
O citado artigo 5, 3 do ato normativo transcrito prev que referidos juros
sero equivalentes taxa SELIC, acumulada mensalmente.
Em concluso, no caso de mora no pagamento da CFEM so devidos os
juros, na forma estabelecida no artigo 406 do Cdigo Civil, aos dbitos ocorridos no
180
perodo em que inexistente lei especfica tratando da matria, a serem contados a partir da
data de vencimento da obrigao pecuniria examinada.
A aplicao da SELIC afasta a adoo conjunta de qualquer ndice de
correo monetria, pois seu cmputo inclui tanto a atualizao da moeda quanto os juros.
No que tange aos dbitos vencidos entre julho de 2000 e janeiro de 2001, os
juros so aqueles fixados em lei especial sobre o tema: a Lei n 9.993/00.
E, no pertinente aos dbitos no pagos, oriundos de fatos ocorridos aps o
incio da vigncia e eficcia da Lei n 11.941/09, ou seja, aps 28 de maio de 2009, deve
ser observada a legislao aplicvel aos tributos federais, qual seja, a Lei n 9.430/96, que
determina a incidncia da taxa SELIC, acrescido o percentual de 1% no ms do efetivo
recolhimento.
7.2.2.10.2 Multa
A multa sano administrativa e constitui penalidade pecuniria aplicada

aos casos de inadimplncia do devedor, quanto obrigao de pagamento da CFEM. Gera,
portanto, dvida de natureza financeira.
Ela s pode incidir se houver expressa determinao legal de sua adoo
para a elaborao dos clculos de pretensos dbitos da CFEM, em ateno ao princpio
constitucional da legalidade.
O Ministro Nri da Silveira, ao proferir seu voto no Recurso Extraordinrio
n 100.919/SP (DJ de 04/03/1988), assim se manifestou:
(...) A imposio de um sistema de sanes administrativas e fiscais, por
mero ato administrativo, caso a caso, no se compadece com a
indispensvel segurana que h de ter o contribuinte, no que concerne
suas relaes com o Fisco e s obrigaes que lhe advm dos tributos. As
sanes a serem impostas ao contribuinte faltoso no podero pender ao
alvedrio da autoridade fiscal, mas resultar de expressa disposio de lei.
(...) (DJ de 04/03/1988)
A reserva formal de lei para a instituio de multas revela limite atividade

administrativa do Estado, em ateno ao princpio constitucional da legalidade estrita, que
pauta os atos administrativos438.
438
A jurisprudncia quanto exigncia de lei para aplicao de multa por atraso no pagamento de obrigaes
financeiras e tributrias a seguinte, exemplificativamente:
181
A cobrana de multa, em acrscimo ao montante apurado a ttulo de dbito

da CFEM, possvel entre julho de 2000 e janeiro de 2001, enquanto vigeu o artigo 5 da
Lei n 9.993/00439, e, ademais, aps o incio da eficcia da Lei n 11.941/09440, nicos
textos normativos que dispuseram sobre a matria. Esta compreenso passou a constar do
3 do art. 2 do Manual da CFEM441, o que revela a mudana de entendimento do DNPM,
em face daqueles anteriormente evidenciados em normativos secundrios pretritos.
a) (...) IBAMA - IMPOSIO DE MULTA COM BASE EM INFRAO DESCRITA APENAS EM

PORTARIA - IMPOSSIBILIDADE. (...) 2. A jurisprudncia firmada nesta Corte e no STF no sentido de
que o princpio constitucional da reserva de lei formal traduz limitao ao exerccio das atividades
administrativas do Estado. Precedentes. (...) (STJ, REsp n 1050381/PA, Rel. Ministra Eliana Calmon, 2
Turma, DJe de 26/02/2009).
b) (...) APLICAO DE MULTA. AUSNCIA DE SUBSUNO DO FATO NORMA. PRINCPIO
DA LEGALIDADE ESTRITA. PROVIMENTO DO RECURSO. 1. Os atos da Administrao Pblica
devem sempre pautar-se por determinados princpios, dentre os quais est o da legalidade. Por esse princpio,
todo e qualquer ato dos agentes administrativos deve estar em total conformidade com a lei e dentro dos
limites por ela traados. 2. A aplicao de sanes administrativas, decorrente do exerccio do poder de
polcia, somente se torna legtima quando o ato praticado pelo administrado estiver previamente definido pela
lei como infrao administrativa. (...) 5. Recurso ordinrio em mandado de segurana provido. (STJ, RMS
21274/GO, Rel. Ministra Denise Arruda, 1 Turma, DJ de 16/10/2006).
c) (...) 4. A correo monetria visa a garantir o valor de compra da moeda, corrodo pela inflao. Os juros
de mora representam o custo do capital, que permaneceu por tempo indevido em poder do devedor. A multa
moratria obrigao decorrente de lei, surgindo em razo de uma conduta ilcita por parte do contribuinte.
A incidncia da multa moratria apenas est vinculada previso legal, no exigindo dolo ou culpa para que
passe a ser exigvel, inclusive, sendo prevista a cobrana cumulativa do valor principal, multa e juros
moratrios no art. 2, 2, da Lei 6.830/80. (...) (TRF da 3 Regio, AC 398122/SP, DJ de 31/05/2006).
d) (...) 3. Incabvel a incidncia de multa, seja de natureza moratria ou punitiva, ante a ausncia de previso
legal. (...) (TRF da 3 Regio, AMS 10462/SP, DJ de 13/09/2007).
e) Mandado de Segurana. Aplicao de multa fundada na Resoluo n 01/98, do Tribunal de Contas do
Estado. Ato normativo. Violao do princpio da reserva legal. Necessidade de lei que discipline a cominao
sancionatria. Ato ilegal. Inconstitucionalidade manifesta. Segurana concedida. (TJPR, rgo Especial,
MS 0140995-8, DJ de 15/03/2004).
439
Art. 5o O art. 8o da Lei no 7.990, de 28 de dezembro de 1989, com a redao dada pelo art. 3o da Lei no
8.001, de 13 de maro de 1990, passa a vigorar acrescido do seguinte pargrafo nico:
Art. 8o (...)
Pargrafo nico. A compensao financeira no recolhida no prazo fixado no caput deste artigo ser cobrada
com os seguintes acrscimos:
(...) II multa de dez por cento, aplicvel sobre o montante final apurado..
440
Art. 35. A Lei no 10.522, de 19 de julho de 2002, passa a vigorar com as seguintes alteraes: (...)
Art. 37-A. Os crditos das autarquias e fundaes pblicas federais, de qualquer natureza, no pagos nos
prazos previstos na legislao, sero acrescidos de juros e multa de mora, calculados nos termos e na forma
da legislao aplicvel aos tributos federais. Eficcia a partir de 28 de maio de 2009.
A norma aplicvel aos tributos federais a Lei n 9.430/96, que em seu artigo 61 dispe:
Art. 61. Os dbitos para com a Unio, decorrentes de tributos e contribuies administrados pela Secretaria
da Receita Federal, cujos fatos geradores ocorrerem a partir de 1 de janeiro de 1997, no pagos nos prazos
previstos na legislao especfica, sero acrescidos de multa de mora, calculada taxa de trinta e trs
centsimos por cento, por dia de atraso.
1 A multa de que trata este artigo ser calculada a partir do primeiro dia subseqente ao do vencimento do
prazo previsto para o pagamento do tributo ou da contribuio at o dia em que ocorrer o seu pagamento.
2 O percentual de multa a ser aplicado fica limitado a vinte por cento.
441
Art. 2, 3 do Manual da CFEM: transcrito no item 7.2.2.10 retro, Portaria n 458/2007, do Diretor Geral
do DNPM.
182
Desde 2008, o DNPM tem realizado revises de ofcio nos dbitos

lanados442 para excluso da parcela de multa, por falta de amparo legal, exceto no perodo
em que eficaz a Lei n 9.993/00.
Atualmente, em razo das alteraes legislativas introduzidas pela Lei n
11.941/09, artigo 35, o qual modificou as disposies constantes da Lei n 10.522/02, todos
os pagamentos realizados a destempo perante o DNPM sero acrescidos de multa
moratria de 0,33% ao dia, limitada a 20% do dbito inicial, bem como de juros mensais
equivalentes SELIC mais 1% no ms em que ocorrer o efetivo desembolso, incidentes
sobre o montante total do dbito (principal + multa), consoante determinao contida no
artigo 61 da Lei n 9.430/96443, que trata da multa aplicvel s obrigaes tributrias e que,
em razo do disposto no artigo 37-A da Lei n 10.522/02, aplica-se aos crditos das
autarquias.
7.2.2.10.3 IN n 8/00 DNPM
A Instruo Normativa n 8/00444 institui multas a serem aplicadas, sem

prejuzo de outras sanes, na hiptese de preenchimento da Ficha de Registro de
Apurao da CFEM em desacordo com a Instruo Normativa n 6/00, que veda dedues
de determinadas despesas, examinadas anteriormente
Em razo do disposto nesta regra secundria, se as empresas concessionrias
do direito de lavra deixarem de promover o pagamento da CFEM nos moldes estabelecidos
442
Processos de Cobrana ns: 930.902/2006 a 930.915/2006, 930.963/2006 a 930.966/2006, 930.973/2006 a
930.981/2006, exemplificativamente.
443
Transcrito na nota 440 supra.
444
IN n 08/2000:
Art. 1 . Os art. 1 e 2 , da Portaria n 158, de 15 de junho de 1999, passam a vigorar com a seguinte
redao:
Art. 1 . (...).
2 A Ficha de Registro de Apurao, constante do Anexo II, ser preenchida, mensalmente, pelo agente
passivo da CFEM nos regimes de Concesso, Licenciamento e Autorizao, (...), devendo ficar arquivada no
estabelecimento onde a lavra esteja sendo executada, a permanecendo disposio da fiscalizao. (...)
Art. 2. O no preenchimento ou preenchimento incompleto das Fichas de Registro de Apurao de que trata
esta portaria, ensejar a aplicao de multa, de acordo com o estabelecido no inciso XIII do art. 47 do Cdigo
de Minerao, no art. 100 do Regulamento do Cdigo de Minerao e no item I.3, da Portaria n 137, de 8 de
maio de 1998, no valor de 600 UFIR e item 1.3.2, do Comunicado n 2, de 20 de agosto de 1997, no valor de
772,85 UFIR, conforme o caso, e sem prejuzo das demais sanes. (...).
183
pelo art. 2 da Lei n 8.001/90445 fundamento de validade das Instrues Normativas ora
analisadas estaro sujeitas a sanes.
O Superior Tribunal de Justia, no julgamento do REsp n 756.530,
desacolheu a alegao de que a IN n 08/00 contraria o princpio da legalidade. Confira-se:
Presente esse quadro normativo, legtima a Instruo Normativa no.
8/2000. Por ser ato administrativo que objetivou simplesmente regular
aspectos prticos da fiscalizao e da aplicao de normas de hierarquia
superior, tal Instruo Normativa no comprometeu o princpio da
legalidade. (...) 446
A matria, no presente momento, encontra-se submetida ao Supremo

Tribunal Federal.447, sob os argumentos a seguir expendidos.
Sustenta o Sindicato impetrante da Segurana no ser a IN instrumento hbil
para introduzir sanes no sistema de direito posto, em vista do princpio constitucional da
reserva de lei formal, a qual constitui limitao atividade do Estado ao vedar que as
matrias sujeitas lei em sentido estrito sejam veiculadas por regras secundrias448.
Afirma o DNPM que a IN n 8/00 foi expedida dentro de seu poder de
fiscalizar e que ela se encontra fundamentada nos seguintes preceitos:
(a) inc. IX do art. 3 da Lei n 8.876/94;
(b) inc. XIII do art. 47 do Cdigo de Minerao,
art. 100 do Regulamento do Cdigo,
art. 63 e 64 do mencionado Cdigo;
(c) art. 9, 2, da Lei n 7.805/89, a seguir examinados.
445
O Superior Tribunal de Justia declarou que dedutveis so apenas as despesas de transporte e seguro
realizadas fora da rea da mina.
446
DJ 21/06/2007.
447
AI/RE n 708.398, Relatora Ministra Crmen Lcia.
448
a) (...) O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE LEI FORMAL TRADUZ LIMITAO
AO EXERCCIO DA ATIVIDADE JURISDICIONAL DO ESTADO.
A reserva de lei constitui postulado revestido de funo excludente, de carter negativo, pois veda, nas
matrias a ela sujeitas, quaisquer intervenes normativas, a ttulo primrio, de rgos estatais nolegislativos. Essa clusula constitucional, por sua vez, projeta-se em uma dimenso positiva, eis que a sua
incidncia refora o princpio, que, fundado na autoridade da Constituio, impe, administrao e
jurisdio, a necessria submisso aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do legislador. (...)
(STF, AgRg RE n 318.873/SC, Rel. Ministro Celso de Mello, 2 Turma, DJ de 12/11/2002).
b) (...) A RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL QUALIFICA-SE COMO INSTRUMENTO
CONSTITUCIONAL DE PRESERVAO DA INTEGRIDADE DE DIREITOS E GARANTIAS
FUNDAMENTAIS.
O princpio da reserva de lei atua como expressiva limitao constitucional ao poder do Estado, cuja
competncia regulamentar, para tal razo, no se reveste de suficiente idoneidade jurdica que lhe permita
restringir direitos ou criar obrigaes.
Nenhum ato regulamentar pode criar obrigaes ou restringir direitos, sob pena de incidir em domnio
constitucionalmente reservado ao mbito de atuao material da lei em sentido formal.
O abuso de poder regulamentar, especialmente nos casos em que o Estado atua "contra legem" ou "praeter
legem", no s expe o ato transgressor ao controle jurisdicional, mas viabiliza, ate mesmo, tal a gravidade
desse comportamento governamental (...) (STF, AgRg QO AC n 1.033, Rel. Ministro Celso de Mello,
Plenrio, DJ de 25/05/2006).
184
No acrdo antes mencionado, o Superior Tribunal de Justia declarou que

a regra secundria em exame no estabeleceu qualquer sano, mas somente regulamentou
aquelas j previstas em lei federal, pois, nos termos do Cdigo de Minerao, caberia ao
titular da concesso tomar as providncias indicadas pelo rgo competente e que a citada
Instruo Normativa apenas repetiu as penalidades definidas no art. 63 do Cdigo,
observando o limite mximo da multa aplicvel. Discorda-se desta assertiva pelos
motivos a seguir apresentados.
Quanto primeira matria mencionada (item a), equivocadamente, o
aludido aresto emanado do STJ afirmou a inexistncia de contrariedade ao princpio da
legalidade porque o ato impugnado estaria fundamentado no inc. IX do art. 3 da Lei n
8.876/94, que dispe ter o DNPM como finalidade (...) fiscalizar o exerccio das
atividades de minerao (...) competindo-lhe, em especial: (...) IX. baixar normas e exercer
fiscalizao sobre a arrecadao da CFEM.
Entretanto, o poder de fiscalizar no abrange o poder de instituir sanes,
em atos secundrios, pois o tema de reserva da lei.449
449
Conforme precedentes citados, aos quais se acrescenta arestos do Supremo Tribunal Federal e do Superior
Tribunal de Justia:
a) EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 5, 8, 9, 10, 13, l, E 14
DA PORTARIA N 113, DE 25.09.97, DO IBAMA. Normas por meio das quais a autarquia, sem lei que o
autorizasse, instituiu taxa para registro de pessoas fsicas e jurdicas no Cadastro Tcnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, e estabeleceu sanes para a
hiptese de inobservncia de requisitos impostos aos contribuintes, com ofensa ao princpio da legalidade
estrita que disciplina, no apenas o direito de exigir tributo, mas tambm o direito de punir. Plausibilidade
dos fundamentos do pedido, aliada convenincia de pronta suspenso da eficcia dos dispositivos
impugnados. Cautelar deferida.
VOTO
(...) Desnecessrio maior esforo interpretativo, para concluso de plausibilidade da tese de que o IBAMA,
ao inserir, na Portaria n 113/97, os dispositivos impugnados na inicial, exorbitou dos lindes a que estava
confinado, para invadir a esfera de competncia do legislador ordinrio.
o que parece insofismvel da circunstncia de que, alm de instituir taxa para remunerao dos servios de
registro de pessoas fsicas e jurdicas no Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras
ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, sob sua administrao, haver estabelecido sanes para hipteses de
inobservncia de requisitos impostos aos contribuintes, tudo com ofensa ao princpio da legalidade estrita que
disciplina no apenas o direito tributrio, mas tambm o direito de punir. (...) (STF, ADI n 1823 MC, Rel.
Ministro Ilmar Galvo, Plenrio, DJ de 16/10/1998).
b) ADMINISTRATIVO APREENSO DE FITAS DE VIDEOCASSETE PELO CONCINE
ILEGALIDADE DA RESOLUO 136/87. 1. A apreenso de fitas de videocassete constitui-se sano
administrativa, cuja imposio deve obedecer ao princpio da legalidade estrita, preceito este que demanda a
existncia de lei em sentido formal e material, conforme entendimento do STF (ADIN 1.823-1/86). 2. A
apreenso realizada pelo CONCINE de fitas sem o selo de controle procedimento constante de mero
Decreto, diploma que no atende exigncia do princpio da legalidade estrita. 3. Embargos de divergncia
conhecidos e improvidos.
VOTO-VENCEDOR
(...) Observa-se que o Supremo Tribunal Federal, em inmeros precedentes, definiu o entendimento de que s
a lei pode estabelecer sanes administrativas.
185
No referente segunda matria citada (item b), o Superior Tribunal de

Justia decidiu que o ato administrativo em anlise fundamentou-se no art. 47, XIII do
Cdigo de Minerao, o qual determina ser o titular da concesso obrigado a tomar as
providncias indicadas pela Fiscalizao dos rgos federais, sob pena de sanes
previstas no Captulo V. Acrescenta que a IN regula aspectos prticos da fiscalizao e
da aplicao de normas de hierarquia superior.
Ora, como se sabe, a Concessionria s est obrigada a cumprir as
providncias determinadas pela fiscalizao que estiverem amparadas em ato normativo
primrio (e no secundrio). No prospera, assim, o entendimento citado.
Ainda quanto ao Cdigo de Minerao, a Turma do Tribunal afirmou
legtimas as penalidades estabelecidas no artigo 2 da IN n 8/00450, declarando-as
amparadas pelo artigo 100 do Regulamento do aludido Cdigo, motivo porque
prevaleceriam para a hiptese de descumprimento do preenchimento das Fichas de
Apurao da CFEM.
Ocorre que, diferentemente do assentado, o caput do mencionado artigo 100
do Cdigo de Minerao, o Decreto n 62.934/68, estabelece: Aos infratores de
disposies deste Regulamento sero aplicadas multas, obedecidos os seguintes critrios
(...).
A regra veiculada no ato normativo secundrio analisado, pertinente ao
preenchimento da Ficha de Apurao da CFEM, no est no Regulamento do Cdigo de
Minerao por ser ele um Decreto de 1968 e sim na Instruo Normativa n 8, de 2000, em
seu Anexo II, que determina seja a despesa de transporte deduzida apenas quando referente
etapa de comercializao e destacada na nota fiscal. A regra de carter restritivo, pois a
Assim, no exerccio do poder de polcia, a fiscalizao atividade tpica do Estado, cuja disciplina emana da
lei, esta em sentido formal e material. (...) (STJ, EREsp n 441.573/SP, Rel. Ministro Jos Delgado, Rel. p/
Acrdo Ministra Eliana Calmon, 1 Seo, DJ de 12/03/2007).
c) TRIBUTRIO. RECURSO ESPECIAL. PENALIDADE. PRINCPIO DA LEGALIDADE. 1. Invivel,
por via de Instruo Normativa, ampliar o contedo de objetivo punitivo tributrio. 2. Qualquer multa por
descumprimento de obrigao acessria depende de ter previso legal. 3. As penalidades previstas nos artigos
3, II, e 4 do INSRF 304, extrapolam dispositivos legais (art. 57, II, da MP n. 2.158-35/2001, combinado
com o art. 16 da Lei n 9.779/1999 e com o art. 97, V, do CTN). (...) (STJ, REsp n 1.035.244/PR, Rel.
Ministro Jos Delgado, 1 Turma, DJe de 23/06/2008).
450
Art. 2. O no preenchimento ou preenchimento incompleto das Fichas de Registro de Apurao de que
trata esta portaria, ensejar a aplicao de multa, de acordo com o estabelecido no inciso XIII do art. 47 do
Cdigo de Minerao, no art. 100 do Regulamento do Cdigo de Minerao e no item I.3, da Portaria n 137,
de 8 de maio de 1998, no valor de 600 UFIR e item 1.3.2, do Comunicado n 2, de 20 de agosto de 1997, no
valor de 772,85 UFIR, conforme o caso, e sem prejuzo das demais sanes.
186
base de clculo da CFEM o resultado da explorao, o que permite a ampla deduo das
despesas451.
Observa-se a inexistncia de origem em regra primria determinao de
preenchimento de Fichas de Apurao da CFEM no modo preconizado pela IN 8/00, ou
seja, sob pena de sanes. Trata-se de obrigao instituda por ato normativo secundrio,
em interpretao restritiva do conceito de faturamento lquido (= resultado), base de
clculo constitucionalmente fixada para a CFEM.
Se a IN n 6/00 for desatendida, segundo o DNPM, a fiscalizao fica
autorizada a impor sanes estabelecidas pela IN n 8/00. Ao assim determinar, revela-se
contrariedade ao princpio da legalidade estrita, pois o normativo secundrio no trata
apenas de preenchimento de Fichas, porque, para o cumprimento dessa obrigao, a
autarquia estabelece uma forma de apurao da qual resulta um certo valor, sobre o qual
incide a CFEM (base de clculo), muito maior do que o quantificado com a observncia da
norma constitucional pertinente, estatuidora do resultado da explorao (art. 20, 1,
CF/88) 452 como base de clculo da CFEM.
O aresto citado (REsp n 756.530) invoca, ainda, para declarar a validade da
IN 8/00, os artigos 63 e 64 do Cdigo de Minerao, que fixam penalidades para casos de
no cumprimento de obrigaes decorrentes de concesses de lavra, matria diversa
daquela pertinente CFEM (item b).
Quanto a essa matria, cabe ressaltar que no se est diante de
descumprimento de qualquer das obrigaes nsitas atividade de lavra. A IN n 08/00
veicula a imposio de dever instrumental (preenchimento de Ficha de Apurao da
CFEM), institudo por regra secundria, em contrariedade ao invocado princpio da
legalidade e em interpretao restritiva de preceitos da legislao ordinria alusiva
CFEM453, resultando na imposio de base de clculo maior que a permitida.
Tampouco ampara a IN examinada, a Lei n 7.805/89, que trata do regime
de permisso de lavra garimpeira, matria totalmente estranha concesso de lavra (item
c, retro) 454. S se pode entender que esse foi o nico ato normativo primrio que, ao ver
do DNPM, poderia respaldar a regra secundria que tem-se como ilegal.
451
Dispositivos transcritos no item 7.2.2.2 supra.

Equiparado a faturamento lquido pela legislao ordinria (art. 6 da Lei n 7.990/89 e art. 2 da Lei n
8.001/90).
453
uma obrigao decorrente de expressos dispositivos constitucionais: art. 20, 1 combinado com o art.
176, caput e 2, CF.
454
Cabe observar que os preceitos invocados no prembulo da IN n 8/00 no servem igualmente para
embasar a matria nela tratada, pois so referentes a temas diversos.
452
187
Em concluso, inexistem atos normativos primrios que sirvam de

fundamento de validade IN n 8/00, veiculadora de sanes no caso de preenchimento
das Fichas de Apurao da CFEM em desacordo com a IN n 6/00 (a qual desatende o
conceito de resultado, estabelecido na CF para quantificao da base de clculo da
CFEM, como antes aduzido), motivo pelo qual ela ilegal.
7.2.2.10.4 Possibilidade de inscrio do devedor da CFEM no CADIN
Criado em 30 de agosto de 1995, pela Medida Provisria n 1.110/95,

convertida - aps 79 reedies na Lei n 10.522/02 o cadastro informativo de crditos
no quitados do setor pblico federal (CADIN)
455
um banco de dados onde se
encontram registrados os nomes de pessoas fsicas e jurdicas em dbito para com rgos e
entidades federais456.
Podem ser inscritas no CADIN quaisquer pessoas fsicas ou jurdicas que
sejam responsveis por obrigaes pecunirias, vencidas e no pagas, para com rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal, direta e indireta
457
, bem como aquelas que
estejam com a inscrio cancelada no Cadastro de Pessoas Fsicas CPF ou declaradas

inaptas perante o Cadastro Geral de Contribuintes CGC.
O Manual da CFEM determina que os procedimentos adotados com vistas
a cobrana da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais CFEM
abrangem: 1 - a cobrana administrativa de dbitos relativo Compensao Financeira
pela Explorao de Recursos Minerais CFEM; 2 a inscrio dos crditos em Dvida
Ativa do DNPM; 3 - a inscrio do devedor no Cadastro Informativo dos Dbitos no
455
As informaes so sigilosas e no so disponibilizadas ao pblico, nem fornecidas por via telefnica ou

internet. Os rgos da Administrao Pblica Federal podem acessar o CADIN mediante cadastramento
junto ao Banco Central do Brasil, onde dever ser comprovada a sua vinculao ao respectivo ente pblico.
As mencionadas informaes so liberadas atravs do SISBACEN Sistema de Informaes do Banco
Central do Brasil.
de se ressaltar que, quando uma obrigao pecuniria vencida no for paga e for inscrita em dvida ativa da
Unio, o rgo credor dever promover sua baixa junto ao CADIN, aps o cadastramento do referido dbito
pela entidade encarregada da cobrana judicial dos montantes devidos (conforme informaes extradas do
stio eletrnico http://www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/faq/faq_dp_cadin.asp).
456
In: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/faq/faq_dp_cadin.asp. Acesso em 05/11/2009.
457
Idem nota 456 supra.
188
Quitados de rgos Federais CADIN e 4 - a cobrana judicial do dbito, mediante ao

executiva fiscal 458.
No entanto, a inscrio do nome da pessoa obrigada ao pagamento de
CFEM no CADIN, consoante determinao do artigo 7 da Lei n 10.522/02459, ser
suspensa quando o devedor comprove: (a) o ajuizamento de ao na qual discuta a natureza
da obrigao ou seu valor, com o oferecimento judicial de garantia idnea e suficiente; ou
(b) a suspenso da exigibilidade do crdito objeto do registro, nos termos da legislao.
Segundo a jurisprudncia, a incluso do nome do devedor no citado cadastro
de inadimplentes no obsta a prtica dos atos enumerados no artigo 6 daquele texto
normativo460, uma vez que o CADIN tem carter meramente informativo, no podendo
constituir a referida anotao sano poltica, com o intuito de compelir o obrigado ao
recolhimento de valores.
Compreende-se como sano poltica a regra condicionadora da prtica de
atos empresariais, com o escopo de forar a pessoa jurdica ao pagamento de determinada
obrigao pecuniria.
Segundo Hugo de Brito Machado461, sano poltica a restrio ou
proibio imposta ao contribuinte que caracterize indiretamente forma de coibi-lo ao
pagamento de obrigao tributria.
A inscrio do nome do sujeito passivo de determinada obrigao
pecuniria, em cadastro de inadimplentes, por se encontrar em mora perante entes
pblicos, no pode implicar restries s suas operaes, essencialmente aquelas descritas
no artigo 6 da citada Lei n 10.522/02462. Esta vedao se justifica, pois, se assim no
fosse, aludida anotao impediria o acesso do devedor ao Judicirio, para discusso do
dbito que lhe conferido e acarretaria limitaes ao exerccio da sua atividade econmica.
458
Portaria n 458, de 27 de novembro de 2007.

Art. 7o Ser suspenso o registro no Cadin quando o devedor comprove que: I - tenha ajuizado ao, com
o objetivo de discutir a natureza da obrigao ou o seu valor, com o oferecimento de garantia idnea e
suficiente ao Juzo, na forma da lei; II - esteja suspensa a exigibilidade do crdito objeto do registro, nos
termos da lei.
460
Art. 6o obrigatria a consulta prvia ao Cadin, pelos rgos e entidades da Administrao Pblica
Federal, direta e indireta, para: I - realizao de operaes de crdito que envolvam a utilizao de recursos
pblicos; II - concesso de incentivos fiscais e financeiros; III - celebrao de convnios, acordos, ajustes ou
contratos que envolvam desembolso, a qualquer ttulo, de recursos pblicos, e respectivos aditamentos.
461
MACHADO, Hugo de Brito. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). Execuo Fiscal. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2008, p. 79-81. Destaca-se o seguinte trecho: Admitir qualquer forma de sano
poltica na relao tributria admitir a auto executoriedade das obrigaes tributrias, o que contraria
princpios fundamentais do Estado democrtico de direito.
462
Dispositivo transcrito na nota 460 supra.
459
189
Nesse sentido, so os precedentes jurisprudenciais463:

a) Constitucional. Direito fundamental de acesso ao Judicirio. Direito de
petio. Tributrio e poltica fiscal. Regularidade fiscal. Normas que
condicionam a prtica de atos da vida civil e empresarial quitao de
crditos tributrios. Caracterizao especfica como sano poltica. (...)
2. Alegada violao do direito fundamental ao livre acesso ao Poder
Judicirio (art. 5, XXXV da Constituio), na medida em que as normas
impedem o contribuinte de ir a juzo discutir a validade do crdito
tributrio. Caracterizao de sanes polticas, isto , de normas
enviesadas a constranger o contribuinte, por vias oblquas, ao
recolhimento do crdito tributrio. 3. Esta Corte tem historicamente
confirmado e garantido a proibio constitucional s sanes polticas,
invocando, para tanto, o direito ao exerccio de atividades econmicas e
profissionais lcitas (art. 170, par. n., da Constituio), a violao do
devido processo legal substantivo (falta de proporcionalidade e
razoabilidade de medidas gravosas que se predispem a substituir os
mecanismos de cobrana de crditos tributrios) e a violao do devido
processo legal manifestado no direito de acesso aos rgos do Executivo
ou do Judicirio tanto para controle da validade dos crditos tributrios,
cuja inadimplncia pretensamente justifica a nefasta penalidade, quanto
para controle do prprio ato que culmina na restrio. inequvoco,
contudo, que a orientao firmada pelo Supremo Tribunal Federal no
serve de escusa ao deliberado e temerrio desrespeito legislao
tributria.(...) (STF, ADI 173, Rel. Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal
Pleno, DJe de 19/03/2009).
463
Igualmente, so os acrdos:
a) Sanes polticas no direito tributrio. Inadmissibilidade da utilizao, pelo poder pblico, de meios
gravosos e indiretos de coero estatal destinados a compelir o contribuinte inadimplente a pagar o tributo
(smulas 70, 323 e 547 do STF). Restries estatais, que, fundadas em exigncias que transgridem os
postulados da razoabilidade e da proporcionalidade em sentido estrito, culminam por inviabilizar, sem justo
fundamento, o exerccio, pelo sujeito passivo da obrigao tributria, de atividade econmica ou profissional
lcita. Limitaes arbitrrias que no podem ser impostas pelo estado ao contribuinte em dbito, sob pena de
ofensa ao "substantive due process of law". Impossibilidade constitucional de o estado legislar de modo
abusivo ou imoderado (RTJ 160/140-141 - RTJ 173/807-808 - RTJ 178/22-24). O poder de tributar - que
encontra limitaes essenciais no prprio texto constitucional, institudas em favor do contribuinte - "no
pode chegar desmedida do poder de destruir" (Ministro Orosimbo Nonato, RDA 34/132). A prerrogativa
estatal de tributar traduz poder cujo exerccio no pode comprometer a liberdade de trabalho, de comrcio e
de indstria do contribuinte. A significao tutelar, em nosso sistema jurdico, do "estatuto constitucional do
contribuinte". Doutrina. Precedentes. Recurso extraordinrio conhecido e provido. (STF, RE n 374.981,
Rel. Ministro Celso de Mello, DJ de 08/04/2005).
b) ADMINISTRATIVO - CADIN - INSCRIO - DVIDA NO RECONHECIDA.
- No lcito utilizar a inscrio no Cadin como instrumento de sano administrativa, para compelir o
pagamento de quantia no reconhecida pelo suposto devedor. (STJ, REsp n 201999/RS, Rel. Ministro
Humberto Gomes de Barros, 1 Turma, DJ de 05/06/2000).
c) AGRAVO DE INSTRUMENTO. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO DE
RECURSOS MINERAIS. SUSPENSO DA EXIGIBILIDADE. SUSPENSO DAS PENALIDADES.
CADIN. CPD EN. (...) 2. permitida a inscrio nos cadastros de proteo ao crdito, desde que sejam
afastados os efeitos de tal registro. Orientao pretoriana do colendo Supremo Tribunal Federal. (...) (TRF
5 Regio, AGTR n 2006.05.00.000800-3, DJ de 29/05/2007).
d) TRIBUTRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. INSCRIO DE INADIMPLENTE NO CADIN.
POSSIBILIDADE. ADIN 1454-4/DF.
- Recurso de agravo contra deciso que determinara a excluso do nome da agravada dos registros do
CADIN, bem como proibira nova tentativa de inscrio;
- Reconhecida pela Corte Mxima, atravs da ADIN n 1454-4, ser possvel a inscrio de nomes nos
cadastros de proteo ao crdito afastados, contudo, os efeitos de tal registro (...) (TRF 5 Regio, AGTR n
2002.05.00.011179-9, DJ de 02/12/2004).
190
b) Ao Direta de Inconstitucionalidade. Medida Provisria 1.442, de

10.05.1996, e suas sucessivas reedies. Criao do cadastro informativo
de crditos no quitados do setor pblico federal - Cadin. Artigos 6 e
7. Constitucionalidade do art. 6 reconhecida, por maioria, na sesso
plenria de 15.06.2000. Modificao substancial do art. 7 a partir da
reedio do ato impugnado sob o nmero 1.863-52, de 26.08.1999,
mantida no ato de converso na Lei 10.522, de 19.07.2002. (...) 1. A
criao de cadastro no mbito da Administrao Pblica Federal e a
simples obrigatoriedade de sua prvia consulta por parte dos rgos e
entidades que a integram no representam, por si s, impedimento
celebrao dos atos previstos no art. 6 do ato normativo impugnado. (...)
(STF, ADI 1454, Rel. Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe de
02/08/2007)
Do teor das Smulas 70, 323 e 547 do Supremo Tribunal Federal464, em que
pese retratarem situaes especficas de coero do Estado para o adimplemento de
obrigao tributria em mora, extrai-se a vedao da aplicao de sanes polticas ao
devedor, de modo que no pode a Administrao Pblica utilizar-se de meios indiretos, tais
como a inscrio no CADIN, como forma de coagir o administrado a proceder quitao
de seus dbitos.
entidade pblica no permitido, sob o pretexto de exercer a fiscalizao
ou de instituir obrigaes acessrias, criar normas irrazoveis, isto , que extrapolem a
necessidade, a adequao e a proporcionalidade, critrios inerentes aos atos
administrativos.
Isto porque as sanes polticas substituem os mecanismos prprios
cobrana de dbitos e tm como escopo compelir o apontado devedor ao pagamento dos
valores que lhe so imputados, sob pena de ser impedido, via de regra, de realizar
operaes de crdito envolvendo recursos pblicos, pleitear a concesso de benefcios
fiscais e financeiros, celebrar convnios, ajustes ou contratos, que impliquem desembolso

de verbas estatais.
Mostram-se, portanto, desnecessrios, inadequados e desproporcionais os
atos administrativos e as regras tendentes a coagir o sujeito passivo quitao de suas
obrigaes, uma vez que existem meios menos gravosos para que seja atingido o propsito
almejado pela Administrao Pblica, qual seja, o recebimento de seus crditos. A
inscrio do nome do devedor no CADIN no medida prpria obteno da satisfao de
dvida, que deve ser buscada mediante execuo fiscal, proposta perante o juzo
464
Smula 70. inadmissvel a interdio de estabelecimento comercial como meio coercitivo para
cobrana de tributo.
Smula 323. inadmissvel a apreenso de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos.
Smula 547. Ao contribuinte em dbito, no lcito autoridade proibir que adquira estampilhas, despache
mercadorias nas alfndegas e exera suas atividades profissionais.
191
competente, sendo esta a forma legal para o recebimento de montantes que os entes
pblicos lhes entendem devidos e a via que permite o controle de validade do crdito e do
ato impositivo de restrio465.
Assim, a existncia de registro de dbito no CADIN no razo suficiente
para obstar o particular de desempenhar atividade econmica lcita, pois o crdito pblico
s pode ser considerado como efetivamente devido pelo sujeito passivo aps o
exaurimento do seu direito de defesa e desde que cumprido o devido processo legal466.
O temor da inscrio do nome do sujeito passivo em mora, em cadastro de
inadimplentes, por vezes, leva-o a desistir da tentativa de discusso judicial quanto
legalidade e legitimidade do montante exigido, o que revela ser a mencionada inscrio do
sujeito passivo em mora um desestmulo ao exerccio do direito de acesso ao Judicirio.
A admisso da aplicao de sanes polticas pelo Estado, por meios
gravosos e indiretos de coero do obrigado a determinada prestao pecuniria,
significaria permitir a auto executoriedade dos crditos pblicos, em afronta s garantias
constitucionais do devido processo legal, da livre iniciativa e da liberdade no exerccio de
atividade econmica. Inexistindo preceito legal vlido no sistema de direito posto,
autorizador da adoo de medidas extrajudiciais indiretas, cujo objetivo seja o mencionado
recebimento de pretensa dvida, restar ao Estado, to somente, a cobrana judicial dessa,
mediante o procedimento disciplinado pela Lei de Execues Fiscais (Lei n 6.830/80) 467.
No
pode,
portanto, ser
protegido o
interesse
arrecadatrio
da
Administrao Pblica em detrimento dos direitos e garantias constitucionalmente

assegurados s pessoas jurdicas, tampouco deixar que aquele interfira na liberdade dos
particulares e no fomento de atividades econmicas468. Necessita, pois, o Estado propor
perante o Judicirio a competente demanda para o recebimento dos valores inscritos em
sua dvida ativa469.
465
SOUZA, Ftima Fernandes Rodrigues de. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). Execuo Fiscal.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 120-122.
466
(...) a incerteza da obrigao, resultante do litgio judicial, desautoriza a Unio a valer-se das inscries
no CADIN ou no SIAFI, pela mesma dvida (STF, MC em AC n 1.620-7, Rel. Ministro Joaquim Barbosa,
DJe de 10/10/2008 e QO em MC em AC n 659-7, Rel. Ministro Carlos Britto, DJ de 25/08/2006).
467
VIT, Cludia. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). Execuo Fiscal. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2008, p. 561.
468
RODRIGUES, Marilene Talarico Martins. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). Execuo
Fiscal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 152.
469
Nesse sentido o voto no Ministro Celso de Mello, no RE 413.782, DJ de 03/06/2005, no qual afirmou
que, considerando que o Poder Pblico dispe de meios legtimos para o recebimento de seus crditos,
necessrio assegurar-se a livre prtica de atividades econmicas lcitas e a liberdade no exerccio
profissional, sendo contrria a estas a imposio de restries de ndole punitiva, decorrente da mera
inadimplncia do contribuinte. (...) A circunstncia de no se revelarem absolutos os direitos e garantias
192
Dessa forma, tem-se como legtima a inscrio do devedor de CFEM no

CADIN, contanto que referido cadastro seja visto como veculo meramente informativo e
no constitua ele sano poltica a compelir o particular ao pagamento de importncias, na
forma e no valor que a Administrao Pblica entenda devidos, no podendo caracterizarse como modo indireto de cobrana, margem do devido processo legal.
7.2.2.11 Variaes cambiais decorrentes das vendas para o exterior
A Portaria n 356/88 do Ministro de Estado da Fazenda determina que a

receita bruta de vendas decorrentes da exportao de produtos manufaturados nacionais
ser quantificada mediante a converso, em moeda nacional, de seu valor expresso em
moeda estrangeira, adotando-se a taxa de cmbio instituda no boletim de abertura pelo
Banco Central do Brasil, para compra, em vigor na data de embarque dos produtos para o
exterior. Determina, ademais, que as diferenas advindas da modificao na taxa de
cmbio, verificadas entre a data do fechamento do contrato de cmbio e a data do
embarque, sero consideradas como variaes monetrias passivas ou ativas.
A Soluo de Consulta COSIT n 10 (DOU 19/06/2002) no sentido de que
se considera data de embarque dos bens para o exterior aquela averbada no SISCOMEX
Sistema Integrado de Comrcio Exterior.
No caso de adiantamento por conta de contrato de cmbio, a converso da
moeda estrangeira precisa ser feita pela taxa de cmbio em vigor na data do recebimento
do crdito. Ela tem a mesma natureza da venda de cmbio.
A emisso de nota fiscal de exportao, na qual figure o montante resultante
da converso da moeda estrangeira pela sua cotao apresentada na data do fechamento do
contrato de cmbio que seja antecipado relativamente data do embarque da mercadoria
individuais proclamados no texto constitucional no significa que a Administrao Tributria possa frustrar o
exerccio da atividade empresarial ou profissional do contribuinte, impondo-lhe exigncias gravosas, que,
no obstante as prerrogativas extraordinrias que (j) garantem o crdito tributrio, visem, em ltima anlise,
a constranger o devedor a satisfazer crditos fiscais que sobre ele incidam. Assim, conclui-se que o Estado
no pode se utilizar de mtodos indiretos de coero para compelir o devedor a adimplir eventuais obrigaes
em atraso, mostrando-se tal comportamento arbitrrio e inadmissvel, devendo ser rechaado em prol do
direito do contribuinte ao livre exerccio de sua atividade profissional ou econmica.
193
foi considerada reduo indevida da receita bruta de exportao, conforme decidido pelo
Conselho de Contribuintes470.
A variao monetria refere-se atualizao da importncia de direitos e de
obrigaes provenientes de variao cambial, na hiptese de operao implementada em
moeda estrangeira. No caso de fechamento do cmbio ou na hiptese de adiantamento do
recebimento do crdito previamente data do embarque, compreendida esta data como a
que for averbada no rgo prprio, deve ser considerada a taxa de cmbio vigente no dia
de embarque dos produtos para o exterior, ressalvadas as variaes passivas ou ativas entre
esta ltima e aquelas referidas datas.
Referidas variaes constituem contas a receber e, como resultado
financeiro da pessoa jurdica exportadora, no deve compor a materialidade nem a base de
clculo da CFEM.
A Portaria citada define o critrio de converso de moeda estrangeira para
efeito de receita bruta de vendas nas exportaes de produtos nacionais e, sob o prisma de
que o sistema jurdico uno, necessita ser seguida pelas empresas exportadoras de produto
mineral, que se sujeitam ao pagamento da CFEM.
Entretanto, a mencionada da receita bruta distingue-se do faturamento
lquido a ser apurado nos termos da legislao prpria, para a quantificao da CFEM
(itens 6.1.1 e 7.2.2 retro) 471 472.
Auferir resultado da explorao do recurso mineral a materialidade,
estatuda constitucionalmente, a ser alcanada pela CFEM. O critrio temporal da regra
matriz de incidncia desta prestao pecuniria corresponde ao momento no qual a
concessionria do direito de lavra obtm o mencionado faturamento lquido, que
equiparado por lei ao resultado da explorao. No existe qualquer ato normativo primrio
especfico a instituir o dever de ser computado resultado financeiro, correspondente
variao cambial positiva, quantificada posteriormente quele instante, pelo sujeito
passivo, para o clculo da obrigao examinada.
470
AC n 101-93.463/01 do 1o CC, DOU 02/10/2001.

1 - Recomenda-se, ao Chefe do 3 Distrito do DNPM, formular exigncia oficial empresa (...), com
respectiva publicao no DOU e prazo de atendimento, solicitando os valores cambiais decorrentes das
vendas de minrio de (...) para os mercados externos, referentes ao perodo de janeiro de 1991 a dezembro de
2004, para fins de apurao complementar dos dbitos da CFEM. (Relatrio de Fiscalizao da
Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais. DNPM, dez., 2005). Processos de cobrana
ns 930.830 a 930.833 do 3o. Distrito do DNPM, exemplificativamente.
472
Ementa Quando o valor for expresso em moeda estrangeira, a sua converso em moeda nacional deve
ser feita ao cmbio do dia da ocorrncia do fato gerador, e no ao cmbio vigente na data da remessa.
- Inexigibilidade de correo monetria ou variao cambial, ante o silncio da lei. (TRF 2 Regio, AMS
89.02.10928-3/RJ, Rel. Juiz Cllio Erthal, 1 Turma, Deciso: 08/04/1991, DJ de 09/05/1991).
471
194
O valor do dlar a ser considerado para clculo da CFEM o do dia da

emisso do bill of landing, para fim de embarque do produto mineral. A CFEM ser
apurada em moeda nacional, j que sua base de clculo ser composta com a exportao j
contabilizada em reais.
Assim, eventual ganho futuro da empresa concessionria, proveniente de
variao cambial, no se inclui no campo de incidncia da CFEM, porque no guarda
qualquer pertinncia com a materialidade dessa obrigao pecuniria. O mesmo argumento
vlido para a hiptese de perda cambial, a qual no modifica o objeto do referido vnculo
obrigacional.
Em suma, a pretenso que a fiscalizao do DNPM vem manifestando em
processos administrativos de que sejam alcanadas as variaes cambiais positivas
contraria a norma constitucional instituidora da CFEM, cuja materialidade consiste em
auferir resultado da explorao de recurso mineral.
No h permisso para que os
beneficirios da CFEM tornem-se scios da empresa mineradora em outros possveis

ganhos ou perdas financeiros.
7.2.2.12 Arbitramento
A base de clculo de qualquer obrigao pecuniria deve ser estabelecida

em lei, em ateno ao princpio constitucional da legalidade.
Desrespeitando mencionado princpio, estabelece a Ordem de Servio n 2,
DOU 15/01/2004, do Departamento Nacional da Produo Mineral, em seu art. 5:
Excepcionalmente, nos casos em que haja recusa formal da empresa mineradora em
apresentar documentos ou naqueles em que os documentos apresentados contiverem
informaes contraditrias que poder o DNPM arbitrar o preo mdio de
comercializao da substncia mineral, com base nos dados contidos em publicao
oficial, ressalvada a possibilidade de contestao administrativa pela parte interessada
acompanhada de documentos.
Mencionado ato normativo secundrio autoriza os agentes do DNPM a
promover o arbitramento, nas duas hipteses que especifica: (a) recusa formal em
apresentar documentos e (b) informaes nesses contraditrias. E, em vista da regra
transcrita, a fiscalizao promovida pela Autarquia tem, na prtica, adotado o
195
arbitramento473 para a quantificao da base de clculo da CFEM, bem como lavrado

Notificaes Fiscais de Lanamento de Dbito e Pagamento NFLDP, nas quais so
indicados montantes que no resultam da soma do total das vendas mensais de produto
mineral, demonstradas por documentos hbeis das empresas.
Diversas vezes, os agentes da Administrao examinam as notas fiscais
apenas por amostragem e chegam, at mesmo, a desconsiderar grande parte delas,
adotando dados de publicaes do setor, como, por exemplo, o Sumrio Mineral474, para o
lanamento.
Agem, assim, em desacordo com a realidade ftica e probatria que lhes
apresentada pelo sujeito passivo, o que autoriza a empresa a suscitar a nulidade de NFLDP
resultante deste arbitramento. que, como se sabe, o lanamento por arbitramento
espcie de lanamento de ofcio. Resulta de ato administrativo e do procedimento a ele
anterior. A base de clculo da prestao obrigacional dimensionada desconsiderando os
dados fornecidos pelo sujeito passivo, ao qual deve ser assegurada contestao.
No arbitramento promovido pelo DNPM, h verdadeira violao ao
princpio da legalidade, pois, alm de no ser ele previsto em ato normativo primrio, no
existe comprovao, no mbito do processo administrativo, da configurao de um dos
dois citados requisitos autorizadores da adoo do expediente em anlise isso se pudesse
ser ele introduzido no sistema jurdico por ato emanado da Administrao, o que se
sustenta incabvel.
Para o professor Paulo de Barros Carvalho a prova475 imprescindvel para
a posterior implementao do arbitramento necessita amparar o fato jurdico (recusa
formal da empresa em apresentar documentos ou documentos exibidos com informaes
contraditrias). E, para que seja considerada vlida, deve ser produzida de acordo com os
instrumentos admitidos pelo sistema jurdico.
O referido doutrinador476 assevera que o direito posto, em seu discurso
prescritivo, estabelece os meios credenciados para constituio dos fatos, de modo que os
acontecimentos do mundo social que no possam ser relatados com estes instrumentos de
linguagem no ingressam no mbito do jurdico, por mais evidentes que sejam. O sistema
473
Processos de Cobrana ns: 930.902/2006 a 930.915/2006, 930.963/2006 a 930.966/2006, 930.973/2006 a

930.981/2006, exemplificativamente.
474
Estudo de Econmica Mineral sobre o desempenho anual das principais substncias minerais produzidas
no Brasil, inclusive petrleo e gs natural.
475
Da existncia de uma das hipteses fixadas no ato secundrio.
476
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributrio: fundamentos jurdicos da incidncia. 7. ed. So Paulo:
Saraiva, 2009, p. 97-98.
196
do direito positivo fixa regras para verter as situaes que julga relevantes em fatos
jurdicos.
O fato auferir resultado da explorao de recurso mineral, que a lei
ordinria equipara a auferir faturamento lquido, para fim de quantificao da base de
clculo da CFEM, deve ser provado de acordo com os instrumentos admitidos pela
legislao. No caso, o meio de prova apto a Nota Fiscal de venda e demais documentos
contbeis e fiscais do sujeito passivo.
O uso do arbitramento, por falta de amparo em ato normativo primrio
imprescindvel para a instituio de base de clculo por arbitramento contraria os
princpios da legalidade, do devido processo legal, do contraditrio477 e da ampla defesa.
Mas, se pudesse ser adotado, requereria prova cabal, produzida pelos agentes da
Administrao, de ao menos uma das situaes descritas na norma secundria. Meras
alegaes dos agentes da Administrao so insuficientes. A hiptese de dever de provar,
tanto do sujeito passivo da obrigao de pagamento da CFEM, quanto da fiscalizao do
DNPM.
A prova que tem funo persuasiva e de convencimento no obrigao
conferida apenas ao sujeito passivo, porque o princpio orientador da sua produo de
que ela cabe a quem promove a alegao.
Deste modo, quando a fiscalizao afirma algo como a existncia de
pagamento a menor de dbito , precisa oferecer prova concludente do fato. Trata-se,
como afirmado, de dever de provar e no de mero nus, j que esse constitui direito
pessoal disponvel.
A expedio do ato de lanamento pelo ente pblico pode ser acompanhada
de quatro qualificadoras, indicadas por administrativistas: a) presuno de legitimidade, b)
exigibilidade, c) imperatividade e d) executoriedade478. Examinar-se- cada uma delas.
A presuno de legitimidade (a) constitui-se atributo do ato de lanamento,
pois est presente em todos os atos praticados pela Administrao. Trata-se de presuno
relativa, que pode ser ilidida por prova em contrrio, a ser apreciada pela autoridade
julgadora competente.
477
A funo do princpio do contraditrio no direito de desconstituir parcial ou integralmente os fatos
jurdicos alegados pela parte contrria. Trata-se de postulado constitucional que garante a uma pessoa
defender-se de alegaes feitas contra ela no processo administrativo ou judicial (art. 5, LV, CF).
478
Saraiva, 2009, p. 295.
197
A exigibilidade (b) perfaz uma caracterstica intrnseca ao ato de

lanamento. A intimao do sujeito passivo ou a declarao de determinado dbito feita
por ele (em ato normativo individual e concreto) confere exigibilidade ao crdito. Se for
descumprida a obrigao de pagamento, a Administrao poder emitir auto de infrao ou
notificao de lanamento de dbito contra o sujeito passivo, que consubstanciar norma
individual e concreta, cujo antecedente descreve a conduta delituosa e o consequente, a
exigncia do pagamento.
A imperatividade (c) no se mostra caracterstica do lanamento, por revelar
a iniciativa do ente pblico na edio de provimentos, unilateralmente, dos quais resultem
obrigaes. O fato jurdico se constitui por norma individual e concreta, emitida pela
Administrao ou pelo sujeito passivo, em conformidade com as regras gerais e abstratas
previstas em normas de superior hierarquia. A regra secundria no tem o escopo de
atender as deliberaes de vontade da Administrao, devido a atividade de lanamento ser
vinculada lei e, por isto, no deixar margem imperatividade.
A executoriedade (d) admitida, quando o lanamento encontra-se
regularmente constitudo.
Retomando o tema da presuno relativa de legitimidade do ato de
lanamento praticado por integrante da Administrao (a), tem-se que ela no afasta a
mencionada obrigao de prova do fato por essa sustentado. Referida presuno atribui
certeza jurdica a algo que possvel, mas admite prova em sentido oposto; visa a facilitar
o estabelecimento jurdico de um fato quando sua prova resulta difcil ou impossvel;
versa, portanto, sobre fatos.
No caso do arbitramento, no est dispensada a fiscalizao da realizao de
prova da recusa formal da empresa mineradora em apresentar documentos ou de que os
documentos apresentados contenham informaes contraditrias 479.
Os dois por ltimo referidos fatos precisam sustentar-se em provas
admitidas pelo direito480. insuficiente a mera alegao, por agente fiscal, de que aquelas
duas hipteses autorizadoras do arbitramento, fixadas em normativo secundrio,
apresentaram-se no curso de determinada fiscalizao, porque inexiste o carter de
imperatividade do lanamento (c).
Maria Rita Ferragut aduz: para que o fato jurdico tributrio seja
considerado verdadeiro para o direito, no se requer a certeza de que o relato corresponda
479
480
Hipteses institudas na Ordem de Servio em exame.

O fato jurdico consiste no fato que possa ser provado juridicamente.
198
fielmente ao evento, mas a certeza de que o enunciado descritivo foi elaborado de acordo
com as regras do sistema, submeteu-se s provas e resistiu refutao 481.
Deste modo, somente os acontecimentos da realidade social que puderem
ser relatados pelas provas juridicamente idneas iro subsumir-se hiptese descrita no
antecedente de regra primria geral e abstrata e surtiro os efeitos previstos no consequente
normativo.
O arbitramento adotado sem previso em lei, sem prova de seu cabimento e
de sua imprescindibilidade no suficiente configurao do fato obter resultado da
explorao de recurso mineral, cujo dimensionamento revela a base de clculo da CFEM.
Isto porque a prova constitui a linguagem utilizada pelo direito sustentao daquele.
Ademais, a norma secundria que o introduz no apresenta fundamento de validade em
qualquer norma primria, o que a torna invlida no sistema de direito positivo.
Em suma, so relevantes somente os fatos que estiverem amparados em
provas aceitas pelo direito positivo. Desta forma, o lanamento decorrente de arbitramento
s pode surtir efeito e introduzir norma individual e concreta vlida no sistema jurdico,
passvel de exigibilidade e executoriedade (b e d), se for estabelecido em regra primria e
acompanhado das provas juridicamente aceitas, de modo a amparar a alegao da
autoridade fiscal e propalar os efeitos previstos no consequente da norma matriz de
incidncia da CFEM.
Os elementos que servem como fundamento para a constituio vlida do
fato jurdico obrigacional so: o elemento material, que se reporta a fato ocorrido no
passado, devidamente sustentado pelas provas em direito admitidas (no caso, a recusa
formal da empresa em apresentar documentos ou informaes contraditrias nesses); o
elemento espacial que aponta para determinada localidade onde ocorreu o fato passado e,
por fim, o elemento temporal que descreve o momento exato em que se verificou o fato.
No caso em anlise, a regra secundria fixa efeitos jurdicos a dois fatos
nela enunciados, o que, como antes sustentado, no encontra fundamento de validade em
qualquer ato normativo primrio, motivo pelo qual conclui-se pela ilegalidade do art. 5 da
Ordem de Servio (OS) n 2 do DNPM, pois a base de clculo arbitrada seria possvel
somente se prevista em lei em sentido estrito.
Quanto ao efeito probante da presuno de obteno de faturamento lquido,
no caso da concessionria no apresentar formalmente documentos solicitados pela
481
FERRAGUT, Maria Rita. Presunes no Direito Tributrio. So Paulo: Dialtica, 2001, p. 43.
199
fiscalizao ou de exibi-los com informaes contraditrias, ela relativa e, portanto

admite prova em contrrio, conforme aduzido.
Sobre o tema da presuno legal, Maria Rita Ferragut sustenta:
As presunes legais relativas, caracterizam-se, basicamente por (a)
estarem sempre contidas numa proposio geral e abstrata; (b) poderem
tambm ser uma proposio individual e concreta quando do ato de
aplicao do direito; (c) serem meios indiretos de prova; (d) serem
compostas por um fato indicirio que implique juridicamente a existncia
de um outro fato, indiciado; (e) contemplarem uma probabilidade de
ocorrncia do evento descrito no fato; (f) poderem prever a riqueza da
base calculada, quando utilizadas com fundamento no princpio da
praticabilidade, e no em decorrncia de ilcitos praticados pelo
contribuinte: (g) dispensarem o sujeito que tem a presuno a seu favor
do dever de provar a ocorrncia do evento descrito no fato indiciado, mas
no de provar o fato indicirio e (h) admitirem prova a favor de outros
indcios, e em contrrio ao fato indicirio, relao de implicao e ao
fato indiciado482.
No caso, no h proposio primria geral e abstrata483 que contenha a
presuno da obteno de faturamento lquido pelas empresas para fim de se caracterizar

a base de clculo da CFEM nos dois casos referidos: no serem apresentados
formalmente os documentos pleiteados pela Administrao ou neles existirem informaes
contraditrias. Mas, ainda que assim no fosse, nessas duas hipteses, no deveria ser
praticado o arbitramento de imediato, pois a fiscalizao, necessariamente, deveria
conceder prazo para que os documentos prprios lhe fossem apresentados ou para a
correo das contradies eventualmente neles identificadas.
O lanamento implementado pela Administrao com base em arbitramento,
nas condies fticas em anlise sem amparo em regra primria geral e abstrata e
desacompanhado de prova suficiente , no d nascimento a norma individual e concreta
vlida para integrar o sistema de direito posto484 e no permite, portanto, a exigibilidade
nem a executoriedade de seu objeto (a).
482
FERRAGUT, Maria Rita. Presunes no Direito Tributrio. So Paulo: Dialtica, 2001, p. 78.
a da doutrina supra.
484
H precedente jurisprudencial em sentido oposto do que sustentamos:
PROCESSO CIVIL ANTECIPAO DE TUTELA CRDITO TRIBUTRIO (CFEM
COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS LEI 7.990/89 E
ALTERAES): EXIGIBILIDADE PRESUNO DE LEGALIDADE E VERACIDADE DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS DANO LEGAL SEGUIMENTO NEGADO AGRAVO INTERNO NO
PROVIDO.
1. A antecipao de tutela tem suas balizas na verossimilhana da alegao concomitante ao perigo de dano
irreparvel ou de difcil reparao, que no se confirmam diante de alegaes no comprovadas, ainda mais
que milita em prol da Administrao Pblica (tanto mais se havido regular processo administrativo) a
presuno de legalidade, legitimidade e veracidade, que o caso, podero derruir.
2. A inscrio do dbito em dvida ativa, ainda que considerada dano, dano legal. O dano prevenvel o
dano injusto e irreparvel, no ocorrente na espcie.
3. Agravo interno no provido.
483
200
Inexiste, na hiptese analisada, proposio individual e concreta, nem ato de

aplicao do direito, pela razo antes apresentada de no haver fundamento de validade em
lei para qualquer normativo secundrio que revele a prtica de arbitramento, via
Notificao Fiscal de Lanamento de Dbito NFLDP (b).
As duas situaes de fato, previstas no art. 5 da analisada OS n 2,
constituem meio indireto de prova do faturamento lquido; so fatos indicirios desse fato
indiciado, nos termos da referida Ordem de Servio (c) (...) no caso do arbitramento,
inexiste uma prova direta pr-constituda, motivo porque se justifica a adoo de meios
indicirios de prova, no podendo o Fisco, entretanto (...) enquanto no esgotados todos os
demais meios facultados autoridade, para proceder ao clculo do tributo, aplicar o
recurso do arbitramento nos moldes do CTN, art. 148 485 486.
Aquelas duas situaes estatudas na mencionada regra secundria revelam
fatos indicirios que implicam existncia do fato indiciado (obter faturamento lquido). No
entanto, se no estiverem cabalmente provadas pela Administrao, no autorizam sequer a
concluso de ocorrncia de resultado da explorao do recurso mineral, pela
concessionria do direito de lavra, nem demonstram a riqueza da base calculada (d).
Os fatos indicirios contemplam a probabilidade de ocorrncia do fato
indiciado (e). Entretanto, o arbitramento foi institudo pelo DNPM sob a compreenso da
prtica de suposto ilcito pelo sujeito passivo, o que no admitido (f).
A presuno relativa admite que o sujeito passivo da obrigao de
pagamento da CFEM produza prova em contrrio a um ou aos dois fatos indicirios
referidos, bem como de outros indcios que lhe possibilitem afastar o fato indiciado
(obteno de faturamento lquido) e a relao de implicao (dado o faturamento lquido,
deve ser o pagamento da CFEM, nas condies legais) (h). No entanto, no dispensa a
4. Peas liberadas pelo Relator, em 26/08/2008, para publicao do acrdo. (TRF 1 Regio, AgRg no AG
n 2008.01.00012755-2, Rel. Des. Federal Luciano Tolentino, 7 Turma, DJ de 19/09/2008).
485
486
a) Impossibilidade de aferio indireta do quantum debeatur quando o INSS sequer comprovou a recusa
por parte do embargante em fornecer informaes essenciais ao clculo daquele quantum. (TRF 1 Regio,
AC 2000.01.00.063440-3/RO, Rel. Desembargador Federal Hilton Queiroz, Quarta Turma, DJ de
22/09/2000).
b) A apurao indireta do valor das contribuies previdencirias providncia excepcional que representa
uma ruptura nos procedimentos rotineiros para a apurao do montante da obrigao tributria, justificada
pela existncia de irregularidades insanveis na documentao contbil apresentada pela empresa. (STJ,
REsp n 644.183/RS, Rel. Ministro Castro Meira, 2 Turma, DJ de 17/05/2006).
c) No mesmo sentido: REsp n 727.833/PR, Rel. Ministro Jos Delgado, 1 Turma, DJ de 01/08/2005.
d) TRF 1a Regio, AC 2008.01.99.039946-4/MG: a 8a. Turma, em matria anloga (tributo), afirmou que o
arbitramento constitui mtodo excepcional de apurao de obrigao pecuniria e somente deve ser utilizado
se forem constatados os requisitos legais para tanto. V-se, portanto, a indispensabilidade de ele encontrar-se
previsto em ato normativo primrio. Acrescenta o julgado que a fiscalizao deve analisar a contabilidade da
pessoa jurdica e aceitar provas por ela produzidas, antes de se valer do arbitramento.
201
Administrao de evidenciar cabalmente a existncia de, ao menos, um dos fatos

indicirios (g).
Na prtica, a previso da possibilidade de contestao administrativa do
arbitramento, constante da parte final do art. 5 da OS n 2/04, constitui inverso do dever
de provar. Primeiramente devem os fiscais demonstrar, de forma consistente, um dos fatos
estabelecidos no preceito em anlise, para, aps, ser oportunizada a defesa ao sujeito
passivo (g). Constitui-se, portanto, equvoco da Administrao a compreenso de que basta
a efetivao do arbitramento sob mera alegao, desacompanhada de prova, de um dos
fatos indicirios relatados na norma secundria caso pudesse ser considerada essa regra
como vlida para integrar o sistema de direito posto, o que se nega nesta tese pelo j
referido motivo de ausncia de seu fundamento em norma primria geral e abstrata (a e g).
Em concluso: o art. 5 da OS n 2/04 no instrumento introdutor de regra
vlida no sistema de direito positivo porque emanada do Diretor Geral do DNPM, que no
tem competncia para legislar sobre obrigao, matria reservada lei em sentido estrito.
inconstitucional, ademais, por ausncia de norma primria que lhe sirva de fundamento de
validade487.
Mas, a ttulo de argumento, se pudesse ser considerado o aludido ato
administrativo como vlido, as duas situaes nele contempladas recusa formal da
apresentao de documentos ou informaes contraditrias entre eles , consideradas como
fatos indicirios da existncia de faturamento lquido (fato indiciado), necessitariam ser
comprovadas pelos agentes da Administrao os quais, antes de efetuar o arbitramento,
necessitariam conferir prazo suficiente ao administrado para a correo das imprecises
identificadas nos documentos, bem como para exibio desses. S aps o transcurso de
tempo razovel s diligncias determinadas, mantida e provada a situao de fato prevista
na OS, poderia o mencionado agente valer-se do arbitramento, possibilitados, em qualquer
hiptese, o contraditrio e a ampla defesa administrativa, garantias constitucionais
conferidas ao sujeito passivo da prestao pecuniria examinada.
487
Contrariedade ao princpio da legalidade.
202
7.2.2.12.1 Provas
A prova implica reconstruo do fato alegado pela parte, ocorrido em

momento anterior ao da sua produo.
pela prova que todos os fatos jurdicos se constituem, observando-se os
meios admissveis em direito para a sua exibio.
Susy Gomes Hoffmann afirma que a prova a demonstrao com o
objetivo de convencer algum por meios determinados pelo sistema, de que ocorreu ou
deixou de ocorrer um fato 488.
Logo, elas sero produzidas de acordo com os meios admitidos pelo sistema
jurdico vigente, ou seja, por aqueles instrumentos reconhecidos pelo direito como
competentes demonstrao dos acontecimentos sociais e tm funo persuasiva.
O fato social, ao ser juridicizado pelo legislador, passa a integrar o
antecedente de norma jurdica geral e abstrata. Mas o fato jurdico somente se constitui
validamente, em norma individual e concreta, se estiver fundamentado por provas.
A aplicao do direito verifica-se, sempre, ao ser provado que um fato
apresenta as caractersticas que o identifiquem com o tipo legal. Trata-se da subsuno.
Quanto necessidade de prova dos dois fatos indicirios examinados
anteriormente, no campo das provas, pode-se definir o ato de provar, com base nos meios
admitidos pelo direito como enunciao, enquanto a prova o enunciado489. A enunciaoenunciada seria a data, o local e o tipo (documental, pericial, dentre outras) da prova
produzida pelos agentes fiscais, enquanto o enunciado-enunciado seria a prova admitida
pelo direito (enunciado probatrio).
Na hiptese de arbitramento em exame, o DNPM, como antes aduzido, no
tem, na prtica, produzido provas muito menos pelos meios admitidos em direito de
qualquer dos dois fatos descritos na mencionada Ordem de Servio n 2/04. Realiza mera
afirmativa. Assim, no h enunciao, nem enunciado, nem enunciao enunciada, nem
enunciado-enunciado. No se configura, portanto, como norma individual e concreta vlida
no sistema o lanamento realizado pelo modo descrito.
488
HOFFMAN, Susy Gomes. Teoria da Prova no Direito Tributrio. Campinas: Copola, 1999.
Como bem salienta SANTI, Eurico Marcos Diniz de: A enunciao, que o prprio ato da fala, produz o
enunciado, ou seja, aquilo que se fala. O ato de pintar enunciao; o quadro enunciado. O ato de legislar
enunciao; a lei, enunciado. O ato de julgar, enunciao; a sentena, enunciado. A prtica do ato
administrativo, enunciao; o ato administrativo produzido enunciado. Finalmente, o processo enunciao;
o produto, enunciado. (Lanamento Tributrio. 2. ed. So Paulo: Max Limonad, 2001).
489
203
Como fico jurdica, sequer pode ser admitido o arbitramento em anlise,

por falta de ato normativo primrio que expressamente o autorize.
A palavra fico, do latim fictio, em linguagem natural significa dar
forma, figurar, transformar, criar e fingir. um processo mental que tem
por concluso um significado no correspondente realidade
fenomenolgica (...).
De acordo com Jos Perez de Ayala (112), a fico jurdica constitui-se
na valorao contida num preceito legal, em virtude do qual se atribuem,
a determinados supostos de fatos, certos efeitos jurdicos, violentando ou
ignorando a natureza real das coisas. uma tcnica que permite ao
legislador atribuir efeitos jurdicos que, na ausncia da fico, no seriam
possveis a certos fatos ou realidades sociais. No entanto, no encerra
mentira alguma, nem oculta a verdade real; apenas cria uma verdade
jurdica distinta da real.490
A hiptese examinada da OS que institui dois fatos como indicirios do fato

indiciado faturamento lquido no caracteriza fico jurdica, tendo em vista que regra
secundria no veculo prprio para o tratamento do tema; no h criao de verdade
legal diferente da real (como se d, por exemplo, com a definio de navio como imvel:
sabe-se que bem mvel, mas a legislao, sem ocultar a verdade real, cria a verdade
jurdica diferente da real); o antecedente da regra secundria utiliza dois fatos que so os
indicirios; o consequente da norma secundria no toma por verdadeira a ocorrncia de
evento provavelmente ou sabidamente no ocorrido. Ao contrrio, h o pressuposto do
auferimento de faturamento lquido, fato eleito como materialidade para a regra matriz de
incidncia da CFEM.
Pelo aduzido, conclui-se pela necessidade de a Administrao produzir
provas, pelos meios admitidos no sistema jurdico, para a demonstrao da realizao, pelo
sujeito passivo, do fato descrito no critrio material da hiptese da regra matriz de
incidncia da CFEM, para o fim de serem desencadeados os efeitos prescritos no
consequente desta (vnculo obrigacional). A OS n 02/04 no serve como fundamento de
validade para que a fiscalizao do DNPM emita notificaes fiscais de dbito, uma vez
que dos relatrios que as acompanham h mera alegao de fatos indicirios, o que leva
490
FERRAGUT, Maria Rita. Presunes no Direito Tributrio. So Paulo: Dialtica, 2001, p. 85-86:
As fices jurdicas so regras de direito material que, propositadamente, criam uma verdade legal contrria
verdade natural, fenomnica. Alteram a representao da realidade ao criar uma verdade jurdica que no
lhe corresponde, e produzem efeitos jurdicos prescindindo da existncia emprica dos fatos tpicos que
originalmente ensejariam tais efeitos (...). Imputa-se a determinado fato, (...) consequncias jurdicas de outro
(...).
Para que tenhamos um enunciado prescritivo que veicule uma fico jurdica, faz-se necessrio (a) que o
antecedente da regra refira-se a um fato qualquer, que nem sequer pode ser denominado como indicirio (por
no ser vestgio, sinal ou indicao do fato principal, mas apenas pressuposto para a incidncia da norma);
(b) que a relao de implicao entre o antecedente e o consequente no se funde em regras de experincia (o
que ordinariamente acontece no mundo emprico): e (c) que o consequente tome por verdadeira a ocorrncia
de evento provavelmente ou sabidamente no ocorrido.
204
consequente inverso do nus da prova, justificada pela compreenso da Administrao de

que suas alegaes so revestidas de presuno de legalidade, o que no encontra amparo
no sistema de direito posto.
7.2.2.12.1.1 Provas diretas e indiretas
Para o Professor Paulo de Barros Carvalho, As provas so consideradas

diretas quando fornecem ao julgador idia concreta do fato a ser provado; so indiretas
quando se referem a outro acontecimento, que no propriamente aquele objetivado pela
prova, mas que com ele se relacionam, chegando-se ao conhecimento do fato a provar
mediante raciocnio dedutivo, que toma por base o evento conhecido
491
. Dentre as
ltimas se incluem os indcios e as presunes (tal como as estatudas na OS n 02/04).

Maria Rita Ferragut, no pertinente classificao das provas, considerandose o seu objeto, diferencia-as entre diretas e indiretas. As diretas so as que representam,
de forma imediata, a ocorrncia do fato de implicaes jurdicas, seu objeto. No se
constituem no prprio evento fenomnico, mas somente na sua verso. J a prova indireta
representa a ocorrncia de fatos secundrios ou indicirios, dos quais advir a implicao
legal de existncia ou da inexistncia do fato principal. um signo que se refere a f, que
por sua vez ndice de f.
Fabiana Del Padre Tom492 denomina de provas diretas as que
representam, de forma imediata, o evento, caracterizando seu relato lingstico e provas
indiretas prova de acontecimentos diversos daquele que se pretende provar, mas cuja
existncia confirma ou infirma o fato probando. Critica essa classificao, ao argumento
de que toda prova indireta, consistindo, necessariamente, em representao parcial do
fato alegado 493. Aduz, ainda: o que nos leva a entender que toda prova seja indireta a
indeclinvel necessidade de raciocnio lgico para que, tomando-se como ponto de partida
determinado ponto, possa concluir-se acerca da ocorrncia ou no de outro fato.
491
CARVALHO, Paulo de Barros. A prova no procedimento administrativo tributrio. So Paulo: Revista

Dialtica de Direito Tributrio, n 34, julho/1998, p. 109.
492
TOM, Fabiana Del Padre. A prova no direito tributrio. So Paulo: Noeses, 2005, p. 92.
493
TOM, Fabiana Del Padre. Op. cit., p. 98.
205
O que interessa para o sistema da persuaso racional das provas, adotado

pelo sistema jurdico brasileiro, so as provas documentadas nos autos, de onde o julgador
extrair convico prpria acerca da existncia ou no de determinado fato.
Posiciona-se a presente tese pelo entendimento de que a prova se refere a
fato ocorrido no passado, sem toc-lo (prova indireta), diferentemente do que pretende a
prova direta, que a representao imediata do evento. Por este enfoque no h prova
direta, conforme expendido.
Em suma do quanto aduzido no item 7.2.2.12, tem-se que o arbitramento
veiculado pelo art. 5, da Ordem de Servio n 02/04, enunciada pelo Diretor Geral do
DNPM, no pode prevalecer:
a) por referir-se a matria tratada base de clculo da CFEM, a qual requer
ato normativo primrio para sua instituio. Estabelecida aquela por essa, no pode Ordem
de Servio dispor diferentemente sobre o tema, sob pena de contrariedade lei e ao
princpio da legalidade;
b) por ausncia de fundamento de validade da Ordem de Servio, ato
normativo secundrio, em ato normativo primrio, o que desatende o princpio da
hierarquia das normas, nas suas relaes de subordinao havidas no mbito do sistema de
direito posto;
c) o emissor da mensagem veiculada pela Ordem de Servio em anlise no
tem competncia para dispor sobre o tema versado no seu art. 5;
d) ainda que se admitisse o preceito acima indicado como vlido no sistema,
o lanamento, como ato administrativo, s seria rrito se devidamente fundamentado e
acompanhado por prova produzida pela Administrao de que se configura ao menos um
dos fatos enunciados na norma secundria como autorizadores do arbitramento;
e) o lanamento sem motivao e desacompanhado de prova nulo, no
sendo suficiente a alegao de presuno de sua veracidade, nem a de tratar-se de fico
legal, que no se configura, no caso.
206
CAPTULO 8
DECADNCIA E LANAMENTO
Os recursos minerais pertencem Unio Federal; sua pesquisa e explorao

pelo particular condicionada autorizao ou concesso governamental (Captulo 1). A
atividade de minerao sujeita-se a normas legais de direito administrativo, ramo do direito
pblico que tem por objeto, entre outros, disciplinar a atividade administrativa e as
relaes da Administrao com o administrado.
A legislao disciplinadora da CFEM direciona os recursos arrecadados a
entes nela estabelecidos, matria integrante do direito financeiro494.
Inegvel, portanto, que a relao jurdica envolvida na explorao dos
recursos minerais, na instituio e na cobrana da CFEM constitui relao de direito
pblico.
Esse entendimento fundamental para as questes do lanamento e da
decadncia a seguir examinadas.
O DNPM Departamento Nacional da Produo Mineral competente para
fiscalizar o pagamento da CFEM pelas empresas concessionrias de lavra de minrio
(Captulo 7). Ao verificar suposta ausncia ou insuficincia de recolhimento desta
prestao pecuniria, emite notificao "fiscal de lanamento de dbito para pagamento
NFLDP e a ela acosta planilha de apurao de dbitos, na qual a Autarquia computa
valores considerando o prazo "prescricional" do Cdigo Civil.
Neste sentido, dispe o Manual da CFEM: O prazo prescricional est
diretamente ligado sua natureza jurdica de preo pblico. Em sendo preo pblico,
reger-se- pelas normas de direito privado, pelo que o prazo prescricional de 10 (dez)
anos, nos termos do art. 205 do Cdigo Civil, observada a regra de transio prescrita no
art. 2028 do mesmo diploma legal. (Portaria n 458/07 do Diretor Geral do DNPM).
H equvocos na transcrita regra secundria orientadora do procedimento
fixado pelo DNPM: (a) tratando-se de relao de direito pblico, no pode a autarquia
aplicar o regime das relaes jurdicas de direito privado, para a constituio de seu
crdito; (b) o prazo para a constituio de eventual crdito pelo DNPM de decadncia e
no de prescrio, encontrando-se aquela estatuda pelo art. 1 do Decreto 20.910/32,
494
Vide glossrio.
207
alterado pelo Decreto-lei n 4597/42, que estendeu a primeira regra s autarquias; (c)
errnea a adoo do Cdigo Civil, para reger a matria analisada.
A legislao que disciplina a cobrana da CFEM direciona os recursos
federais arrecadados, por transferncia intergovernamental, aos Estados, no Distrito
Federal, nos Municpios e nos rgos da Administrao pblica federal. Essa matria
integra o Direito Financeiro495. Inegvel, portanto, que a relao jurdica envolvida na
explorao dos recursos minerais e na instituio e cobrana da CFEM constitui relao de
direito pblico.
A prescrio refere-se ao direito de ao, para a preservao de determinado
direito496. O DNPM, ao emitir NFLDP e dar incio a um processo administrativo no est
ajuizando qualquer medida para resguardar direito seu. Portanto, o tema versado no
prescrio e sim decadncia.
A lavratura de notificao de lanamento de dbito tem o efeito de constituir
crdito. Refere-se ao prprio direito de crdito. O prazo para a prtica deste ato
administrativo regido por regras pertinentes decadncia, a qual implica perda de
determinado direito em decorrncia da sua no utilizao no lapso temporal legalmente
previsto para o seu exerccio.
A constituio do crdito da Unio pertinente CFEM tem como critrio
temporal a sada por venda do produto mineral, conforme preceituado pelo art. 15 do
Decreto n 1/91.
O clculo do montante mensalmente devido a ttulo de CFEM conferido
ao sujeito passivo, a quem cabe emitir norma individual e concreta que espelhe o resultado
desta apurao, consubstanciada na GRU Guia de Recolhimento de Receita da Unio.
Esse ato d origem ao crdito do sujeito ativo e de responsabilidade do prprio devedor,
nos termos do art. 16 do mesmo Decreto.
O pagamento da CFEM necessita ser efetuado mensalmente, at o ltimo
dia do segundo ms subsequente ao do fato gerador (art. 8 da Lei n 7.990/89),
devidamente corrigido monetariamente (Manual da CFEM, Portaria n 458/07-DNPM).
A sistemtica descrita assemelha-se do denominado lanamento por
homologao, previsto no direito tributrio, ressalvado o direito de o DNPM fiscalizar a
empresa concessionria, nos termos da legislao, cabendo-lhe efetuar lanamento de
495
Vide glossrio.
Aplica-se o princpio da actio nata, em razo do qual nasce para o credor a oportunidade de reclamar o
seu direito a partir de cada pagamento feito a menor, no caso de prestaes sucessivas, como se verifica com
a CFEM.
496
208
ofcio, no caso de falta de pagamento ou de recolhimento a menor promovido pela

empresa, para a constituio de seu crdito da CFEM, mediante a expedio de notificao,
para o que dever ser obedecido o devido processo legal.
Leciona DI PIETRO: Desse modo, ocorrendo o fato (pressuposto de fato)
definido nas normas disciplinadoras da CFEM (pressuposto de direito), surge para a
Administrao Pblica o direito de constituir o crdito por meio do lanamento. Este se
constitui em procedimento administrativo composto por vrias fases (...). Ocorrendo o fato
gerador, nasce a obrigao do sujeito passivo e comea a correr o prazo para o poder
pblico fazer o lanamento. Esse prazo de decadncia, porque diz respeito ao prprio
direito de constituir o crdito (...). Constitudo o crdito, pelo lanamento, comea a correr
o prazo para que o poder pblico exija a importncia devida, por meio da ao judicial
cabvel. Neste caso, o prazo de prescrio, porque, se ultrapassado, o poder pblico perde
o poder de exigir o cumprimento da obrigao, por meio da ao judicial cabvel 497.
O Manual de Procedimentos de Arrecadao e Cobrana da Compensao
Financeira pela Explorao de Recursos Minerais trata, equivocadamente, a decadncia
como se fosse prescrio, conforme acima aduzido. Apesar de declarar que a CFEM se
caracteriza como preo pblico disciplinado no mbito do direito pblico determina a
observncia das normas de direito privado, pelo que o prazo prescricional de 10 (dez)
anos, nos termos do art. 205 do Cdigo Civil, observada a regra de transio prescrita no
art. 2028 do mesmo diploma legal. No entanto, como aduzido, o Cdigo Civil rege as
relaes jurdicas cveis, entre particulares, dentre as quais no se insere aquela
estabelecida entre a concessionria de lavra e a Unio, que recebe disciplina prpria,
extrada das normas de direito pblico.
Inexiste regra primria de direito positivo especfica para reger a matria
pertinente decadncia do direito de o DNPM constituir seu pretenso crdito de CFEM.
Em consequncia, deve-se construir esta norma a partir dos princpios gerais do direito e
da analogia, a qual tem por pressuposto situaes semelhantes quela estudada.
Inicialmente, cabe a invocao, por analogia porque a CFEM no tem
natureza jurdica tributria, o que afasta a aplicao das regras do CTN - do art. 150, 4 498
497
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parecer indito sobre CFEM, p. 21-22.

Art. 150. O lanamento por homologao, que ocorre quanto aos tributos cuja legislao atribua ao
sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem prvio exame da autoridade administrativa, opera-se
pelo ato em que a referida autoridade, tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado,
expressamente a homologa (...).
4 Se a lei no fixar prazo homologao, ser ele de cinco anos, a contar da ocorrncia do fato gerador;
expirado esse prazo sem que a Fazenda Pblica se tenha pronunciado, considera-se homologado o
498
209
-, que estatui o prazo decadencial de 5 anos, a contar da data da realizao do fato descrito
na hiptese da regra matriz de determinada obrigao pecuniria, para que a Administrao
se pronuncie acerca da norma individual e concreta emitida pelo sujeito passivo obrigado a
determinada prestao pecuniria (o denominado lanamento por homologao). Caso se
verifique a omisso da Administrao, dever ser considerado homologado o ato do
devedor e definitivamente extinto o crdito. Cabe a aplicao, por analogia, da regra supra
CFEM porque, tambm neste caso o particular quem faz a declarao e promove o
pagamento da prestao pecuniria. da competncia da autoridade administrativa, em
ambos os casos, realizar a fiscalizao quanto correo do ato praticado pelo sujeito
passivo, no exerccio do controle da atividade do particular.
Em segundo lugar, cumpre examinar-se, por analogia, o art. 54, caput e 1
da Lei n 9.784/99
499
, instituidor do prazo de decadncia para a Administrao rever e
anular os prprios atos de que decorram efeitos favorveis aos destinatrios, enquanto, no
caso da CFEM, o ato praticado pela empresa concessionria. Mas se a Administrao
pode anular estes atos em decorrncia do poder de controle interno de legalidade, por
analogia deve-se compreender que lhe cabe exercer o mesmo poder de controle sobre o ato
do devedor, que resulte na expedio da norma individual e concreta da CFEM. Pode-se
sustentar, com fundamento na referida regra primria, o poder-dever da Administrao
promover o controle de legalidade do ato praticado pela empresa concessionria, no prazo
de 5 (cinco) anos, contados da data de pagamento da CFEM.
Em terceiro lugar, invoca-se o art. 1 do Decreto n 20.910/32 500 e Decretolei n 4.597/42
501
, que disciplinam a prescrio quinqenal contra a Fazenda Pblica e as
autarquias, respectivamente. Do exame dessas regras, depreende-se que se a relao

jurdica da qual se origina o crdito em cobrana de direito pblico, tornam-se
inaplicveis as regras de prescrio fixadas no Cdigo Civil. Portanto, a natureza do
lanamento e definitivamente extinto o crdito, salvo se comprovada a ocorrncia de dolo, fraude ou
simulao.
499
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis
para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada mf.
1 No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se- da percepo do primeiro
pagamento.
500
Art. 1. As dividas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem assim todo e qualquer direito
ou ao contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco
anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
501
(...) Art. 2. O Decreto n 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que regula a prescrio quinquenal, abrange as
dvidas passivas das autarquias, ou entidades e rgos paraestatais, criados por lei e mantidos mediante
impostos, taxas ou quaisquer contribuies, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem
como a todo e qualquer direito e ao contra os mesmos.
210
vnculo estabelecido entre as partes de direito pblico ou privado que define o regime
jurdico aplicvel: de direito pblico ou privado.
O mencionado Decreto trata da prescrio de direitos contra a Fazenda
Pblica, mas baseando-se no princpio da isonomia, igual prazo deve ser adotado para a
contagem da prescrio da Fazenda Pblica contra o particular. Assim, ainda que se
pudesse considerar como de prescrio o prazo para a Notificao de Lanamento da
CFEM, como defende o DNPM, seria aplicvel o mesmo lapso temporal de cinco anos
estatudo no Decreto n 20.910/32 e no Decreto-Lei n 4.547/92, que estendeu esta regra s
autarquias502.
Para DI PIETRO503, quando se trata de direito oponvel Administrao,
no se aplicam os prazos do direito comum, mas sim o prazo especfico do Decreto n
20.910/32, ao qual se submete a Fazenda Pblica. Sobre o tema, afirma: A prescrio
quinquenal abrange as dvidas passivas das autarquias ou entidades e rgos paraestatais
criados por lei e mantidos por impostos, taxas ou quaisquer contribuies, exigidas em
virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como a todo e qualquer direito e ao
contra os mesmos (art. 2 do Decreto-lei n 4.597, de 19-8-42) 504.
Nesta mesma linha, a doutrina de BANDEIRA DE MELLO: Remeditando
sobre a matria, parece-nos que o correto no a analogia com o direito civil, posto que,
sendo as razes que o informam to profundamente distintas das que inspiram as relaes
de Direito Pblico, nem mesmo em tema de prescrio caberia buscar inspirao em tal
fonte. Antes dever-se-, pois, indagar do tratamento atribudo ao tema prescricional ou
decadencial em regras genricas de Direito Pblico 505.
Assim, a impropriamente denominada prescrio administrativa indica o
escoamento do prazo para o pronunciamento da Administrao a respeito de obrigaes
dos particulares perante o Poder Pblico. A prescrio administrativa opera a precluso da
oportunidade de atuao do Poder Pblico sobre a matria sujeita sua apreciao. No se
confunde com a prescrio civil (...) 506.
Quando a lei no fixa o prazo da decadncia (incorretamente nominada
prescrio administrativa), deve-se consider-la ocorrida em 5 (cinco) anos, conforme se
observa no caso de aes pessoais propostas contra a Fazenda Pblica (Decreto n
502
STJ Recursos Especiais ns 751.832, 714.756, 949.646 e 623.023.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 737.
504
505
BANDEIRA DE MELLO, Celso de Antonio. Curso de direito administrativo. 26. ed. So Paulo:
Malheiros, 2009, p. 1046-1047.
506
503
211
20.910/32), bem como para a exigibilidade do crdito tributrio (conforme art. 174,
CTN)507. O mesmo prazo estatudo pela antes invocada Lei n 9.784/99, no artigo 54,
caput, e 1.
A decadncia e a prescrio administrativas justificam-se em razo da
necessidade de estabilizao das relaes entre administrados e a Administrao. Assim,
escoado o prazo decadencial fica a Administrao impedida de praticar o ato, em razo da
perda de seu direito, j que o prazo do poder de realiz-lo extintivo; fatal e sua fluncia
no se interrompe, tudo como garantia do administrado. Corrobora o entendimento
exposto, o seguinte aresto do Superior Tribunal de Justia:
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO COBRANA DE
MULTA PELO ESTADO - PRESCRIO - RELAO DE
DIREITO
PBLICO
CRDITO
DE
NATUREZA
ADMINISTRATIVA - INAPLICABILIDADE DO CC E DO CTN DECRETO n 20.910/32 - PRINCPIO DA SIMETRIA.
1. Se a relao que deu origem ao crdito em cobrana tem assento no
Direito Pblico, no tem aplicao a prescrio constante do Cdigo
Civil.
2. Uma vez que a exigncia dos valores cobrados a ttulo de multa tem
nascedouro num vnculo de natureza administrativa, no representando,
por isso, a exigncia de crdito tributrio, afasta-se do tratamento da
matria a disciplina jurdica do CTN.
3. Incidncia, na espcie, do Decreto n 20.910/32, porque
Administrao Pblica, na cobrana de seus crditos, deve-se impor a
mesma restrio aplicada ao administrado no que se refere s dvidas
passivas daquela. Aplicao do princpio da igualdade, corolrio do
princpio da simetria.
3. Recurso especial improvido. (RESP n 623.023, Relatora Ministra
Eliana Calmon, 2 Turma, DJ 14/11/2005).
Este julgado refere-se multa, mas o relevante que foi examinada uma
relao jurdica de direito pblico, como a pertinente CFEM.
O mencionado tribunal assentou, conforme sustentado, que a natureza da
relao jurdica originria do crdito o elemento definidor do regime a ser adotado: de
direito pblico ou privado (Cdigo Civil). Em se tratando de liame de natureza
administrativa, constituio do crdito da Administrao Pblica, no se aplica o Cdigo
Civil.
Nesse sentido, o voto da Relatora do precedente citado que declara a
inaplicao das regras de prescrio estabelecidas no Cdigo Civil, em razo da relao de
direito material originria do crdito cobrado ser de Direito Pblico, na qual o Estado
exerce o seu direito de imprio, ao impor e cobrar, do administrado, multa por infrao,
que se caracteriza como sano pecuniria de natureza administrativa, o que suficiente
507
212
para tambm serem afastadas as regras do CTN, tendo em vista que o tema no
pertinente a crdito tributrio.
A soluo da controvrsia encontra-se no Decreto n 20.910/32 que, em seu
o
art. 1 , versa acerca da prescrio para as dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos
Municpios e estabelece prazo para que os administrados exercitem o direito de ao em
face da Fazenda Pblica.
Declara a relatora do acrdo aludido que o preceito de Lei referido no
pertinente dvida ativa dos entes pblicos, mas afirma-o aplicvel em vista do princpio
da igualdade, corolrio do princpio da simetria, para que, com fundamento nele, a
Administrao Pblica sofra igual restrio para a cobrana de seus crditos.
Disto
decorre que, na inexistncia de definio legal especfica, o prazo de prescrio para a

cobrana de multa, crdito de natureza administrativa, de 5 (cinco) anos, no cabendo aos
entes federados obter tratamento diferenciado relativamente ao administrado, porque no
h, nesse entendimento de isonomia, qualquer risco de prejuzo ao interesse pblico.
Acrescenta a Ministra Eliana Calmon que a Primeira Seo do STJ, ao
julgar o REsp 380.006, posicionou-se no sentido de que a prescrio administrativa operase no prazo de 5 (cinco) anos 508.
508
No mesmo sentido, dentre outros:

a) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. MULTA ADMINISTRATIVA.PRESCRIO.
APLICABILIDADE DO DECRETO 20.910/32.
1.Segundo a jurisprudncia do STJ, a prescrio das aes judiciais para a cobrana de multa administrativa
ocorre em cinco anos, semelhana das aes pessoais contra a Fazenda Pblica, prevista no art. 1 do
Decreto n 20.910/32. Em virtude da ausncia de previso expressa sobre o assunto, o correto no a
analogia com o Direito Civil, por se tratar de relao de Direito Pblico. (AgRg no Ag 842.096/MG, 2
Turma, Relator Ministro Joo Otvio de Noronha, DJ de 25/06/2007).
2. Agravo Regimental no provido. (STJ, AgRg no Ag n 889.000, Rel. Ministro Herman Benjamin, 2
Turma, DJ de 24/10/2007).
b)
AGRAVO
REGIMENTAL
NO
AGRAVO
DE
INSTRUMENTO.
MULTA
ADMINISTRATIVA.PRESCRIO. INCIDNCIA DO DECRETO N 20.910/32. AUSNCIA DE
COMPROVAO. NO-REALIZAO DO COTEJO ANALTICO.
1. Segundo a jurisprudncia do STJ, a prescrio das aes judiciais para a cobrana de multa administrativa
ocorre em cinco anos, semelhana das aes pessoais contra a Fazenda Pblica, prevista no art. 1 do
Decreto n 20.910/32. Em virtude da ausncia de previso expressa sobre o assunto, o correto no a
analogia com o Direito Civil, por se tratar de relao de Direito Pblico. (...)
3. Agravo regimental improvido (STJ, AgRg no Ag n 842.096, Rel. Ministro Joo Otvio de Noronha, 2
Turma, DJ de 25/06/2007).
c) ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. MULTA APLICADA PELO MUNICPIO.
PRESCRIO. EXISTNCIA DE NATUREZA NO-TRIBUTRIA. LAPSO DE PRESCRIO
QUINQUENAL. OBSERVNCIA DO ART. 1 DO DECRETO N 20.910/32. PRECEDENTES.
RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO (...).
2. Todavia, em se tratando da prescrio do direito de a Fazenda Pblica executar valor de multa referente a
crdito no-tributrio, ante a inexistncia de regra prpria e especfica, deve-se aplicar o prazo quinquenal
estabelecido no artigo 1 do Decreto n 20.910/32.
3. De fato, embora destitudas de natureza tributria, as multas impostas, inegavelmente, esto revestidas de
natureza pblica, e no privada, uma vez que previstas, aplicadas e exigidas pela Administrao Pblica, que
se conduz no regular exerccio de sua funo estatal, afigurando-se inteiramente legal, razovel e isonmico
213
A constncia da adoo do prazo de 5 (cinco) anos para as relaes entre a

Administrao e os administrados anotada no parecer indito da professora DI PIETRO,
j citado, do qual se extrai:
a) no CTN, o prazo de decadncia para constituio do crdito tributrio
de 5 anos (art. 150, 4, e 173);
b) no mesmo CTN, o prazo de prescrio para cobrana do crdito
tributrio de 5 anos (art. 174);
c) a Lei n 9.873, de 23.11.99, fixa em 5 anos o prazo de prescrio para
a ao punitiva da Administrao Pblica Federal, direta e indireta, no
exerccio do poder de polcia, objetivando apurar infrao a legislao em
vigor, contados da data da prtica do ato ou, no caso de infrao
permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado;
d) o artigo 21 da Lei n 4.717, de 29.6.1965, fixa em 5 anos o prazo de
prescrio para propositura de ao popular;
e) o artigo 23 da Lei n 8.429, de 2.6.92, estabelece que as aes de
improbidade administrativa podem ser propostas ate 5 anos aps o
trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de
confiana; ou dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica
para faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico,
nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego;
f) o artigo 142 da Lei n 8.112, de 11.12.90, prev o prazo de 5 anos para
a prescrio da ao punitiva disciplinar quanto s infraes punveis
com demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade e destituio
de cargo em comisso509.
alm dos antes citados Decreto n 20.910/32 e Decreto-lei n 4.797/42, bem como o art. 54,
caput e 1 da Lei n 9.784/99.
Em concluso, o DNPM pode constituir dbitos da CFEM no prazo de 5
(cinco) anos contados da data do vencimento do seu pagamento e pode promover a
cobrana judicial de seu crdito no prazo de 5 anos, contados a partir do mesmo marco
temporal, qual seja, a data de vencimento para o pagamento mensal da CFEM. Fora deste
lapso de tempo no possvel a incidncia da norma jurdica geral e abstrata e, portanto,
no se instaura a relao jurdica obrigacional.
que o mesmo prazo de prescrio - quinquenal - seja empregado quando a Fazenda Pblica seja autora (caso
dos autos) ou quando seja r em ao de cobrana (hiptese estrita prevista no Decreto 20.910/32).
Precedentes: Resp 860.691/PE, DJ de 20/10/2006, Rel. Ministro Humberto Martins; Resp 840.368/MG, DJ
28/09/2006, Rel. Ministro Francisco Falco; Resp 539.187/SC, DJ 03/04/2006, Rel. Ministra Denise Arruda.
4. Recurso especial conhecido e provido para o fim de que, observado o lapso quinquenal previsto no
Decreto n 20.910/32, sejam consideradas prescritas as multas administrativas cominadas em 1991 e 1994,
nos termos em que pleiteado pelo recorrente. (STJ, REsp n 905.932, Rel. Ministro Jos Delgado, 1 Turma,
DJ de 28/06/2007).
d) REsp 963.064, DJ de 04/10/2007, Rel. Ministro Castro Meira.
e) REsp 444.646, DJ de 02/08/2006, Rel. Ministro Joo Octvio de Noronha.
f) REsp 751.832, DJ de 20.03.06, Rel. para acrdo Luiz Fux.
509
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parecer indito sobre a CFEM, p. 29-30.
214
8.1 Decadncia. Mudana de fundamentao do entendimento do

DNPM
Segundo o DNPM, quanto decadncia: a partir do vencimento de cada

obrigao que nasce para a Fazenda Pblica o direito de constituir o crdito, por meio do
lanamento. E, quanto prescrio: para a contagem do prazo prescricional deve ser
levado em considerao o lanamento definitivo, isto , aquele que no mais cabe ser
discutido na esfera administrativa.
de se observar que o DNPM, em seus pronunciamentos em processos
administrativos e judiciais, afasta, expressamente, a aplicao do prazo decadencial
previsto no artigo 47 da Lei n 9.636/98
510
, para o fim de reger a constituio de crdito
relativo CFEM, pois a regra em tela dispe apenas sobre a regularizao, administrao,
aforamento e alienao de bens imveis de domnio da Unio, administrados pela
Secretaria do Patrimnio da Unio SPU, em nada disciplinando os recursos minerais.
Assim, embora as jazidas e os recursos minerais sejam bens imveis de
propriedade da Unio, no so eles administrados pela SPU, motivo porque no se inserem
no regramento invocado.
Ocorre que, erroneamente, o DNPM preconiza a aplicao (a) do art. 2, da
Lei n 9.821/99, que apenas deu nova redao ao referido artigo 47 da Lei n 9.636/98,
afastado pela prpria Autarquia para reger o tema da decadncia e (b) do art. 1 da Lei n
10.852/04 que, igualmente, nada mais fez que dar nova redao ao 47 da Lei n 9.636/98
que j tinha sido alterado pelo preceito invocado da Lei n 9.821/99.
O prembulo da Lei n 9.636/98 e o seu artigo 47, em sua redao original,
so do seguinte teor: Dispe sobre a regularizao, administrao, aforamento e alienao
de bens imveis de domnio da Unio, altera dispositivos dos Decretos-Leis ns 9.760, de 5
de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o 2o do art. 49511
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, e d outras providncias. (...) Art. 47.
510
Art. 47. O crdito originado de receita patrimonial ser submetido aos seguintes prazos:
I Decadencial de dez anos para sua constituio, mediante lanamento; e
II Prescricional de cinco anos para sua exigncia, contados do lanamento.
511
Art. 49 A lei dispor sobre o instituto da enfiteuse em imveis urbanos, sendo facultada aos foreiros, no
caso de sua extino, a remio dos aforamentos mediante aquisio do domnio direto, na conformidade do
que dispuserem os respectivos contratos. (...)
2 Os direitos dos atuais ocupantes inscritos ficam assegurados pela aplicao de outra modalidade de
contrato.
215
Prescrevem em cinco anos os dbitos para com a Fazenda Nacional decorrentes de receitas
patrimoniais.
J a Lei n 9.821/99, que deu nova redao ao artigo 47 supra transcrito,
assim determina, em seu artigo 2, verbis: Os dispositivos a seguir indicados da Lei n
9.636, de 15 de maio de 1998, passam a vigorar com as seguintes alteraes: (...) Art. 47.
Fica sujeita ao prazo de decadncia de cinco anos a constituio, mediante lanamento, de
crditos originados em receitas patrimoniais, que se submetero ao prazo prescricional de
cinco anos para a sua exigncia. 1 O prazo de decadncia de que trata o caput conta-se
do instante em que o respectivo crdito poderia ser constitudo, a partir do conhecimento
por iniciativa da Unio ou por solicitao do interessado das circunstncias e fatos que
caracterizam a hiptese de incidncia da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos
a cobrana de crditos relativos a perodo anterior ao conhecimento.
A regra supra introduziu preceito acerca da decadncia, nas hipteses
versadas na Lei n 9.636/98, que apenas tratara da prescrio. Esta redao prevaleceu at a
data da Lei n 10.852, 29/03/2004, que, mais uma vez, modificou o teor do inicialmente
aludido art. 47 da Lei n 9.636/98, o qual o DNPM declarara inaplicvel matria em
anlise:
Art. 1. O caput do art. 47 da Lei n 9.636, de 15 de maio de 1998, passa
a vigorar com a seguinte redao:
Art. 47. O crdito originado de receita patrimonial ser submetido aos
seguintes prazos:
I - decadencial de dez anos para sua constituio, mediante lanamento; e
II - prescricional de cinco anos para sua exigncia, contados do
lanamento512.
Deste modo, como sustentar a tese do DNPM de que o artigo 47 da Lei n

9.636/98, na sua redao original, no pode ser adotado para a definio do prazo de
decadncia para a constituio de crditos de CFEM, mas que os preceitos veiculadores de
mudanas na sua redao so aplicveis ao tema em exame?
Reitere-se que a referida lei ordinria dispe sobre a regularizao,
administrao, aforamento e alienao de bens imveis de domnio da Unio administrados
pela Secretria do Patrimnio da Unio SPU. E, como visto, os recursos minerais no
se classificam dentre esses ltimos.
Mas, a titulo de argumentao, ainda que a Lei n 9.636/98, com a redao
dada pela Lei n 10.852/04, pudesse reger a espcie, o prazo decadencial de 10 (dez) anos
512
Segundo o disposto no artigo 2 da Lei n 10.852, publicada no DOU de 30/03/2004: Esta Lei entra em
vigor na data da sua publicao, aplicando-se aos prazos em curso para constituio de crditos originrios de
216
somente incidiria a partir do incio de sua vigncia (com efeitos prospectivos e no

retroativos), ou seja, alcanaria apenas os fatos ocorridos a partir de 30/03/2004, em vista
de a lei no poder ser aplicada retroativamente para prejudicar o direito adquirido do
sujeito passivo (art. 5, XXXVI, CF)513.
So diversos os acrdos514 que examinam as mencionadas leis, para apliclas no referente taxa de ocupao de bem imvel pblico, a qual caracteriza receita
patrimonial de natureza no tributria.
Sem razo a Procuradoria Geral do DNPM ao afirmar, em primeiro lugar, a
inaplicabilidade do art. 1 do Decreto n 20.910/32 CFEM, pois a regra refere-se s
dvidas passivas das trs esferas de Poder e o passivo compreende tudo o que deve ser pago
ou o que se deve em oposio ao ativo. de se observar o princpio da isonomia.
Entretanto, compreende a Autarquia que as citadas Leis n 9.821/99 e n 10.852/04
trouxeram uma abrangncia maior ao conceito de receita patrimonial, isto , excluram a
referncia Fazenda Nacional, para que fossem aplicadas suas normas a toda a Fazenda
Pblica. Mas o objeto tratado pelas leis em anlise consiste nos bens imveis
administrados pela SPU e os recursos minerais consistem em bens includos na
competncia do DNPM e no da SPU.
Em segundo lugar, compreende a Autarquia que as Leis n 9.821/99 e n
10.852/04 trouxeram uma abrangncia maior ao conceito de receita patrimonial, isto ,
excluram a referncia a Fazenda Nacional, com o efeito de que fossem aplicadas suas
normas a toda a Fazenda Pblica.
Entretanto, a mencionada mudana de redao, nos textos normativos
citados, de Fazenda Nacional para Fazenda Pblica
515
, no leva ao resultado
pretendido pelo DNPM, uma vez que as leis tratam de imveis integrantes do patrimnio
da Unio administrados pela Secretria do Patrimnio Pblico da Unio SPU e a leitura
de seus textos demonstra o incabimento da pretendida incluso dos recursos minerais no
regime daqueles textos normativos primrios, que dispem sobre matrias diversas da
CFEM.
513
Neste sentido, voto do Relator no AG 2008.01.00.017449-3/DF, TRF 1 Regio, DJ de 19/09/2008.

Dentre outros: REsp 841.689, DJ de 28 de maro de 2007.
515
As autarquias, por constiturem pessoas jurdicas de direito pblico, esto compreendidas no conceito de
Fazenda Pblica, STJ, REsp 256.145, 244.789, 41.169, RMS 3567, dentre outros. A Fazenda Pblica
representante do patrimnio da Unio, Estados, DF, Municpios, suas autarquias e fundaes pblicas que
elas se equiparam.
514
217
8.2 Concluso
O DNPM s tem direito de constituir crditos de CFEM apurados at 5

(cinco) anos pretritos da data da lavratura do termo de incio da fiscalizao ou,
inexistindo esse, da data da emisso da Notificao Fiscal de Lanamento de Dbitos, em
ateno ao art. 1 do Decreto n 20.910/32 e ao Decreto-lei n 4.797/42, bem como aos
demais dispositivos legais citados e invocados para aplicao analgica. A matria
examinada trata de prazo de decadncia e no de prescrio. No se aplicam as regras do
Cdigo Civil por se tratar de relao jurdica de direito pblico.
218
CAPTULO 9
O DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO
PARA DISCUSSO ACERCA DO LANAMENTO DA CFEM
O direito ao processo administrativo tem origem na Constituio Federal e

apresenta-se como corolrio do direito de petio, previsto no artigo 5, inciso XXXIV,
alnea a desta Carta Poltica.
Apesar da raiz constitucional de 1988, sua regulamentao, em mbito
federal, deu-se, apenas, em 1999, com a edio da Lei n 9.784.
O longo perodo de ausncia de disciplina normativa especfica possibilitou
reforo da discricionariedade administrativa. A Administrao Pblica dispunha sobre o
processo administrativo e, nem sempre, os atos normativos secundrios asseguravam,
efetivamente, as garantias constitucionais.
Visando a delimitao da conduta da Administrao, a Lei n 9.784/99
enunciou, na forma de sua Exposio de Motivos, a necessidade de observncia, por parte
desta lei, em seus atos, dos postulados da proporcionalidade, razoabilidade e motivao,
alm do dever de deciso. Ressaltou, ainda, a necessidade de cuidado quanto definio de
direitos e de deveres dos administrados.
Esses princpios constitucionais vm reiterados ao longo de todo o texto
legal, sendo possvel destacar-se os da legalidade (artigo 2, pargrafo nico), da
eficincia, (artigo 2, pargrafo nico, IX e XII), da moralidade (artigo 2, pargrafo nico,
IV), da igualdade (artigo 3, I), da impessoalidade (artigo 18), da publicidade (artigo 2,
pargrafo nico, V), da motivao (artigo 50), do contraditrio e da ampla defesa (artigo
2, pargrafo nico, X). Outros princpios, conquanto no nominalmente referidos na Carta
Poltica, so ainda objeto de normatizao pela lei federal (Lei n 9.784/99), quais sejam:
os da finalidade (artigo 2, pargrafo nico, II), razoabilidade (artigo 2, pargrafo nico,
IX), proporcionalidade (artigo 2, pargrafo nico, VI), segurana jurdica (artigo 2,
pargrafo nico, IX) e do interesse pblico (artigo 2, pargrafo nico, XIII). Eles
encerram reduo ou conteno do poder pessoal da autoridade administrativa.
Por tratar-se de lei federal, pode-se dizer que a Lei do Processo
Administrativo tem normas determinantes para conformar, com validade para todos os
rgos da Unio, o procedimento interno dos processos administrativos, revelando
219
verdadeira obrigatoriedade, no sentido de que seus ditames sejam observados e seguidos,

no podendo, desta forma, sofrer restrio pela normatizao individual secundria de cada
rgo da Administrao Federal, sob pena de ser declarada a ilegalidade desta. Seu
comando normativo , assim, o mnimo a que devem ater-se a Unio, os Estados, os
Municpios e o Distrito Federal, quando da regulamentao de processos e de
procedimentos administrativos.
Corrobora este entendimento a lio de FERRAZ e DALLARI516, verbis:
(...) A [lei] federal, epigrafada como reguladora do processo
administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, disciplina,
estritamente, o conjunto sistmico e sistematizado de atos vocacionados
soluo de uma controvrsia administrativa (isto , centrada numa relao
predominante, mas no necessariamente, conflituosa ou litigiosa entre
Administrao e administrado). Assume ela, por sua abrangncia, uma
dupla face, de grande importncia: ela a lei geral do processo
administrativo federal e , tambm, a lei subsidiria, para suprir eventuais
lacunas de leis especiais federais de processo administrativo (...). (...)
No se trata, contudo acentue-se , de simples subsidiariedade a
colmatar claros. Mesmo as leis especiais de processo administrativo esto
jungidas ou seja, no podem contrari-lo ao contedo principiolgico
da Lei n 9.784/1999, j que esse ncleo duro mais no que explicitao
das balizas constitucionais atinentes ao desempenho da funo
administrativa.
Tem-se que as garantias, os pressupostos e as finalidades do processo

administrativo so sempre os mesmos. O que varia o contedo e a temtica.
Antes da publicao da Lei n 9.784/99 inexistia regramento geral do
processo administrativo federal. Foi possvel visualizar-se que, na verdade, tinha-se
normatividade diferenciada para cada um dos processos administrativos concretos. Mas,
em razo desta legislao passou a existir a previso de processo administrativo geral
(princpio da generalidade), que fixa requisitos a serem observados na elaborao de atos
normativos secundrios, exceto nos casos de tratamento legal particular.
Todavia, no isto o que vem sendo proposto no Manual de Procedimentos
de Cobrana da CFEM (Portaria n 458/2007), elaborado pelo Departamento Nacional de
Produo Mineral DNPM, como j se demonstrou em tpicos anteriores e se ver
adiante.
516
DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio. Processo Administrativo. 2. ed. So Paulo: Malheiros,
2007, p. 35-44.
220
9.1 Dos princpios517 do processo administrativo
No tocante aos princpios que informam o processo administrativo, sua

indicao, de forma taxativa e exaustiva, torna-se praticamente impossvel, em razo da
disseminao de orientao em todo o texto constitucional, seja de forma explcita (como
nos artigos 1, 3, 5 e 37 da CF, exemplificativamente), seja implicitamente (como os
princpios da razoabilidade, da finalidade, da motivao, dentre outros), ou ainda, em face
da existncia de outros princpios, como o da segurana jurdica.
Interessante ressaltar que, apesar da importncia de que se reveste o
princpio do devido processo legal, estatudo no artigo 5, LIV, da CF, no pertence ele ao
mbito interno do processo administrativo. Nas palavras de DALLARI518, este fato decorre
da interpretao de aquele princpio anteceder ao prprio processo, sendo, em verdade, o
fator determinante de sua existncia, tendo em vista compreender diversos direitos, deveres
e responsabilidades a ele inerentes.
O devido processo legal rene, em si, um conjunto de elementos que visam
a garantir direitos fundamentais ao cidado e dar legitimidade ao do Estado. Disto
decorre que o desrespeito indica, no mnimo, atuao estatal ilegtima, razo pela qual se
coloca no ordenamento jurdico como um dos maiores e mais seguros instrumentos de
identificao de desvios de poder perpetrados pela Administrao.
Concorrendo para a concretizao do devido processo legal esto os
seguintes princpios:
a) Princpio da igualdade: no processo administrativo, no qual o Estado
parte e juiz, a busca pela atuao mais isenta possvel na conduo do processo faz-se
imprescindvel assegurar ao administrado contender com o Estado tratamento que no o
517
Princpio palavra ambgua, motivo pelo qual admite-se ao menos quatro acepes do ponto de vista
jurdico: 1) Norma jurdica de posio privilegiada e portadora de valor expressivo, a norma jurdica
constitucional que consubstancia relevantes valores sociais e atua como diretriz da ordem jurdica. Trata-se,
portanto, de regras no topo da hierarquia normativa, mais impregnadas de valores, influenciando o
ordenamento do direito. 2) Norma jurdica de alto grau hierrquico e que estipula limites objetivos. Regras no
topo da hierarquia, que veiculam critrios objetivos e parmetros na ordem jurdica. Propiciam o atingimento
de valores, indiretamente. 3) Princpio como valor inserido em regras jurdicas: trata-se do prprio valor, no
importando a norma que o consubstancie (campo da Axiologia). 4) Princpio como limite objetivo,
independentemente da norma que o veicule, conforme CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito
Tributrio. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 159.
518
DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio. Processo Administrativo. 2. ed. So Paulo: Malheiros,
2007, p. 66.
221
coloque em posio de submisso. Isto essencial para a confiabilidade do processo

administrativo como um todo.
A igualdade administrativa deve, ademais, estar ligada, obrigatoriamente,
impessoalidade da Administrao Pblica (...) os atos e provimentos administrativos so
imputveis no ao funcionrio que os pratica, mas ao rgo ou entidade administrativa em
nome do qual age o funcionrio
519
, mediante a qual sero afastados os interesses
discriminatrios, que importem em favorecimentos escusos, prevalecendo aqueles

estritamente conferidos pela lei.
Disto decorre que, tanto na instruo, quanto na deciso do processo
administrativo, dever a autoridade pblica zelar pela maior igualdade possvel entre as
partes, buscando meios necessrios para compensar eventuais desigualdades e, assim, dar
soluo legal e justa ao pleito.
b) Princpios da legalidade, da supremacia do interesse pblico520 e da
finalidade
521
: a estrita limitao da atividade administrativa pelos ditames legais est
prevista expressamente no artigo 37 da Constituio Federal, sendo verdadeira condio de

sua validade. Todavia, a mera previso legal, de forma abstrata, no suficiente para que
seja o ato administrativo convalidado. necessrio, ainda, que a situao de fato a
acontecer seja exatamente aquela para a qual a lei estipulou consequncia, de modo a que
se verifique as relaes de subsuno e de implicao 522.
A discricionariedade concedida Administrao est vinculada ao deverpoder de escolher a melhor conduta, dentre aquelas que se apresentam, visando o interesse
pblico. Caso a soluo adotada mostre-se inadequada (no sentido de no ser a melhor para
este fim), ser possvel concluir-se pela ocorrncia de abuso ou de desvio de poder pelo
agente pblico, que, uma vez comprovados, podero ensejar a nulidade do ato.
519
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28. ed. So Paulo: Malheiros, 2007, p.
667.
520
O princpio da supremacia do interesse pblico tambm pode ser chamado de princpio da finalidade
pblica (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 64).
521
possvel extrair-se do voto proferido pela Ministra Ellen Gracie, no julgamento do RE 403205 (DJ
19/05/2006), o seguinte conceito a respeito do princpio da finalidade: (...) Enquanto ato jurdico praticado
no exerccio da funo administrativa, o ato administrativo consubstancia um dever do Poder Pblico de
exercer sua atividade de acordo com uma dada finalidade, cujo contedo axiolgico lhe impe o dever de
perseguir a satisfao do interesse previsto na norma jurdica, ou seja, o cumprimento de uma finalidade
legal, cerne do ato administrativo que, tal como esclarece Rui Cirne Lima (Princpios de Direito
Administrativo, 5 ed., 1982, p. 22), domina todas as formas da administrao.
Referido princpio tambm denominado de princpio da impessoalidade (MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito Administrativo Brasileiro. 35 ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 93 e DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 67).
522
Assim, o princpio da legalidade o da completa submisso da Administrao s leis. Esta deve tosomente obedec-las, cumpri-las, p-las em prtica. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de
Direito Administrativo. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 101).
222
A proteo ao interesse pblico deve ser a finalidade maior da atuao

administrativa. Reside nela a correta aplicao da lei. Neste sentido, o Professor
BANDEIRA DE MELLO523 ressalta a intimidade existente entre a finalidade e a
legalidade, ao concluir que o princpio da finalidade no uma decorrncia da legalidade.
mais que isto: uma inerncia dele; est nele contido, pois corresponde aplicao da
lei tal qual ; ou seja, na conformidade de sua razo de ser, do objetivo em vista do qual foi
editada.
Para DI PIETRO524 o interesse pblico tem supremacia perante o interesse
individual, devendo o ato administrativo seguir objetivamente seu fim legal, sem que seja
direcionado a benefcio ou a prejuzo de pessoas determinadas, de modo que eventual
desvio de finalidade que desrespeite referido primado possa acarretar vcio insanvel que
torna o ato ilegal.
Assim, para considerar-se vlido um ato administrativo praticado, faz-se
necessrio no apenas a verificao de sua estrita previso legal, mas, igualmente, se
aquele ato atende ou concorre para o alcance do interesse pblico almejado pela norma
primria de carter genrico, sob pena de nulidade.
c) Princpio da motivao525: deste princpio que decorre a inafastvel
necessidade de explicitao, pela autoridade administrativa, dos elementos de fato e de
direito que levaram-na prtica do ato administrativo526. No se limita, portanto, mera
apresentao dos fundamentos legais utilizados como razo de decidir.
A ausncia ou a deficincia deste princpio, prejudica o direito do
administrado e configura violao das garantias constitucionais do devido processo legal,
do contraditrio e da ampla defesa. A motivao de suma importncia para a verificao
da validade e da legalidade do ato administrativo, prescindindo, em regra, de forma
especfica, devendo ser prvia ou contempornea expedio deste, de forma que do ato
faa parte integrante.
523
2009, p. 106.
524
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 63-67.
525
Consta do voto do Ministro Relator Eros Grau, proferido no RMS 24699, DJ 01/07/2005:
(...) 15. O motivo, um dos elementos do ato administrativo, contm os pressupostos de fato e de direito que
fundamentam sua prtica pela Administrao. (...) Qualquer ato administrativo deve estar necessariamente
assentado em motivos capazes de justificar a sua emanao, de modo que a sua falta ou falsidade conduzem
nulidade do ato. (...).
526
2009, p. 112-113. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009,
p. 80-82. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. So Paulo: Malheiros, 2009,
p. 101-104.
223
d) Princpios da razoabilidade527 e da proporcionalidade:528 pode-se dizer

que a proporcionalidade decorre da razoabilidade, j que por intermdio de ambas procurase coibir excessos que levem incompatibilidade entre os meios e os fins buscados pela
Administrao529. A aplicao deste princpio mostra-se de extrema necessidade para a
correta aferio da licitude da atividade administrativa, em especial quando da ocorrncia
de conflito entre dois ou mais valores de igual importncia, momento em que um dever
ser priorizado frente aos demais.
e) Princpio da moralidade530: no tem conceito definido. Pelo contrrio, sua
observncia necessita dar-se em conformidade com as variveis ticas de cada caso e com
alteraes que se implementem na vida social. Cabe ressaltar, todavia, que no se trata aqui
527
"A exigncia de razoabilidade qualifica-se como parmetro de aferio da constitucionalidade material

dos atos estatais A exigncia de razoabilidade que visa a inibir e a neutralizar eventuais abusos do Poder
Pblico, notadamente no desempenho de suas funes normativas atua, enquanto categoria fundamental de
limitao dos excessos emanados do Estado, como verdadeiro parmetro de aferio da constitucionalidade
material dos atos estatais (ADIn-MC 2.667/DF, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ de 12/03/2004).
528
Ementa: (...) Vedao de coligaes partidrias apenas nas eleies proporcionais Proibio que no se
revela arbitrria ou irrazovel (...).
O Estado no pode legislar abusivamente. A atividade legislativa est necessariamente sujeita rgida
observncia de diretriz fundamental, que, encontrando suporte terico no princpio da proporcionalidade,
veda os excessos normativos e as prescries irrazoveis do Poder Pblico.
O princpio da proporcionalidade que extrai a sua justificao dogmtica em diversas clusulas
constitucionais, notadamente daquela que veicula a garantia do substantive due process of law acha-se
vocacionado a inibir e a neutralizar os abusos do Poder Pblico no exerccio de suas funes, qualificando-se
como parmetro de aferio da prpria constitucionalidade material dos atos estatais.
A norma estatal, que no veicula qualquer contedo de irrazoabilidade, presta obsquio ao postulado da
proporcionalidade, ajustando-se clusula que consagra, em sua dimenso material, o princpio do
substantive due process of Law (CF, art. 5, LIV).
Esta clusula tutelar, ao inibir os efeitos prejudiciais decorrentes do abuso de poder legislativo, enfatiza a
noo de que a prerrogativa de legislar outorgada ao Estado constitui atribuio jurdica essencialmente
limitada, ainda que o momento de abstrata instaurao normativa possa repousar em juzo meramente
poltico ou discricionrio do legislador (STF ADI-MC 1407, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ
24/11/2000).
529
Nesse sentido: Embora a Lei n 9.784/99 faa referncia aos princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade, separadamente, na realidade, o segundo constitui um dos aspectos contidos no primeiro.
Isto porque o princpio da razoabilidade, entre outras coisas, exige proporcionalidade entre os meios de que
se utiliza a Administrao e os fins que ela tem que alcanar. E essa proporcionalidade deve ser medida no
pelos critrios pessoais do administrador, mas segundo padres comuns na sociedade em que vive; e no
pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto. (DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 79). E tambm MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 94-95 e BANDEIRA DE MELLO,
Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 108-112.
530
Ementa: (...) O princpio da moralidade administrativa enquanto valor constitucional revestido de
carter tico-jurdico condiciona a legitimidade e a validade dos atos estatais. A atividade estatal,
qualquer que seja o domnio institucional de sua incidncia est necessariamente subordinada observncia
de parmetros tico-jurdicos que se refletem na consagrao constitucional do princpio da moralidade
administrativa. Esse postulado fundamental, que rege a atuao do Poder Pblico, confere substncia e d
expresso a uma pauta de valores ticos sobre os quais se funda a ordem positiva do Estado.
O princpio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitaes ao exerccio do poder estatal,
legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Pblico que transgridam os valores ticos que
devem pautar o comportamento dos agentes e rgos governamentais (ADI 2661/MA, Rel. Ministro Celso
de Mello, DJ 23/08/2002).
224
da moral comum e, sim, da moralidade jurdica, resultante, segundo lio de

CAMMAROSANO, da fuso de valores juridicizados e aspectos morais do
comportamento humano531.
pressuposto de validade da conduta do administrador pblico532, que
impe limitaes Administrao e permite o controle dos atos de seus agentes que no se
pautem de acordo com valores ticos nos quais se fundamenta o sistema de direito posto.
Assim, a obedincia a este princpio estaria caracterizada pela verificao do
comportamento da Administrao ou do particular, que com ela se relacione, em
consonncia com a lei, a moral, os bons costumes, os princpios ticos da lealdade e da
boa-f, e a idia comum de justia e de honestidade, norteadores da chamada moralidade
administrativa, segundo DI PIETRO533.
f) Princpio da ampla defesa: a Constituio Federal de 1988, em seu artigo
5, inciso LV, ampliou o direito de defesa, assegurando-a amplamente aos litigantes, em
processo judicial ou administrativo, com os meios e recursos a ela inerentes.
Referido direito no se resume a simples manifestaes no processo. s
partes deve ser assegurada a pretenso efetiva tutela de seu direito, mediante a utilizao
de todos os meios legais necessrios a este fim, previamente tomada de deciso por parte
da Administrao. Ou seja, o direito a ampla defesa deve receber o tratamento mais
abrangente possvel 534.
Dentre os direitos assegurados pela Lei n 9.784/99, caracterizam-se como
garantidores da ampla defesa o direito de vista dos autos, cincia e necessidade de
motivao pormenorizada das decises, apresentao de razes e de realizao de provas
pelas partes, a assistncia de advogados, dentre outros.
Disto decorre a obrigao da Administrao quanto observncia restrita
das normas primrias processuais vigentes e dos princpios jurdicos inerentes ao prprio
531
CAMMAROSANO, Mrcio. O Princpio Constitucional da Moralidade e o Exerccio da Funo
Administrativa. Belo Horizonte: Frum, 2006, p. 77.
532
533
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 77. No
mesmo sentido: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. So
Paulo: Malheiros, 2009, p. 119-120.
534
Neste sentido j se pronunciou o STF, ao julgar a MC no MS 26.358 (DJ 02/03/2007), da relatoria do
Ministro Celso de Mello. Naquela oportunidade, restou afirmado que o princpio constitucional do devido
processo legal (art. 5, LIV) assegura a prerrogativa indisponvel do contraditrio e da plenitude da defesa,
com os meios a ela inerentes (art. 5, LV). Acrescentou-se que o Estado no pode exercer sua autoridade de
maneira abusiva ou arbitrria, desconsiderando o princpio da defesa plena, pois o reconhecimento da
legitimidade tico-jurdica de qualquer medida imposta pelo Poder Pblico, de que resultem consequncias
gravosas no plano dos direitos e garantias individuais, exige a fiel observncia do princpio do devido
processo legal.
225
processo, sob pena de caracterizar-se o cerceamento de defesa e a consequente nulidade de

ato(s) processual(is).
g) Princpio do contraditrio535: corolrio da ampla defesa. De seu
contedo extrai-se no bastar que a Administrao Pblica atue dentro dos parmetros
considerados como necessrios busca da realidade dos fatos. Dever ela,
obrigatoriamente, dar a possibilidade ao interessado de contradit-la, efetivamente,
apresentando as razes e as provas do direito que sustenta, para que possam ser igualmente
sopesados quando da tomada de deciso.
h) Princpio da segurana jurdica536: por meio deste princpio busca-se dar
estabilidade s relaes jurdicas, coibindo-se a desconstituio imotivada de determinado
ato jurdico.
535
Consta do voto do Ministro Relator Gilmar Mendes, proferido no RE 434.059, DJe 12.09.2008:
(...) Efetivamente, o que o constituinte pretende assegurar como bem anota Pontes de Miranda uma
pretenso tutela jurdica (MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Comentrios Constituio Federal
de 1967 com a Emenda n 1, de 1969. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987, t. V, p.234). (...)
No outra a avaliao do tema no direito constitucional comparado. Apreciando o chamado Anspruch auf
rechtliches Gehr (pretenso tutela jurdica) no direito alemo, assinala a Corte Constitucional que essa
pretenso envolve no s o direito de manifestao e o direito de informao sobre o objeto do processo, mas
tambm o direito de ver os seus argumentos contemplados pelo rgo incumbido de julgar (...).
Da afirmar-se, corretamente, que a pretenso tutela jurdica, que corresponde exatamente garantia
consagrada no art. 5, LV, da Constituio, contm os seguintes direitos:
(I) direito de informao (Recht auf Information), que obriga o rgo julgador a informar parte contrria
dos atos praticados no processo e sobre os elementos dele constantes;
(II) direito de manifestao (Recht aug usserung), que assegura ao defendente a possibilidade de
manifestar-se oralmente ou por escrito sobre os elementos fticos e jurdicos constantes do processo (...);
(III) direito de ver seus argumentos considerados (Recht auf Bercksichtigung), que exige do julgador
capacidade de apreenso e iseno de nimo (Aufnahmefhigkeit und Aufnahmebereitschaft) para contemplar
as razes apresentadas (...).
Sobre o direito de ver os argumentos contemplados pelo rgo julgador, que corresponde, obviamente, ao
dever do juiz de a eles conferir ateno, pode-se afirmar que envolve no s o dever de tomar conhecimento,
como tambm o de considerar sria e detidamente, as razes apresentadas (...).
536
Objetivamente, a segurana jurdica pressupe a existncia de um conjunto de normas e de um conjunto
de rgos ou instituies encarregados, quer da produo regular do direito, segundo o sistema jurdico
positivo em vigor, e da sua aplicao, mediante a sujeio dos cidados e dos poderes pblicos aos ditames
da legalidade. (...)
Quanto estrutura de produo do direito, a segurana jurdica depende de que os rgos que dela so
encarregados vale dizer, o Legislativo e o Executivo atuem em transparncia, racionalidade, clareza e
confiabilidade, editando leis e normas em geral que obedeam, na forma e no contedo, o princpio da
supremacia constitucional e as normas gerais estabelecidas na lei complementar, aperfeioando-as e
alternando-as, quando necessrio, porm de forma a preservar a unidade do sistema, no o desfigurando. (...)
Em seu aspecto subjetivo, a segurana jurdica est relacionada com a certeza do direito, ou seja, com a
projeo da segurana objetiva na vida do cidado. Da a necessidade de lhe assegurar o conhecimento prvio
e,claro, daquilo que lhe mandado, proibido e permitido fazer, para que ele possa planejar suas aes com
razovel previsibilidade, principalmente no campo dos investimentos econmicos (...).
evidncia, as autoridades pblicas, seja do Executivo, Legislativo ou Judicirio, ho de estar atentas a esses
dois aspectos, sem os quais no se pode ter por atendido o direito fundamental segurana jurdica. (...)
(SOUZA, Ftima Fernandes Rodrigues de. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). Limitaes ao
Poder Impositivo e segurana Jurdica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 511-513).
Sobre o tema, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: (...) Impende destacar, ainda, um outro
fundamento que me parece relevante e que se apoia no princpio da segurana jurdica (...). A fluncia de to
226
O objetivo deste princpio evitar que a mudana na interpretao de

determinados dispositivos legais e a alterao na postura administrativa possam afetar
situaes jurdicas j reconhecidas e consolidadas durante a vigncia da orientao
anterior, tornando o novo posicionamento vlido e eficaz para atos posteriores sua
adoo, no retroagindo queles pretritos e cujos efeitos j estejam operando,
prevalecendo, assim, as circunstncias do momento quando adotada determinada leitura da
lei537.
Assim, na hiptese de existir irregularidade na prtica do ato administrativo,
sua nulidade somente poder ser declarada se houver algum dano jurdico. Isto porque,
muitas vezes, seu desfazimento (invalidao) levar a consequncias mais danosas ao
interesse pblico que sua manuteno (convalidao).
i) Princpio da eficincia538: o primado deste princpio garante a moralidade
e impede que a atuao da Administrao se protraia indefinidamente. Busca-se a
realizao do interesse pblico, com o menor nus possvel. Com isto, resta afastado o
excesso de formalismo, dando-se prioridade economicidade, celeridade, ou seja,
obteno do melhor resultado. Deve, pois, a atividade administrativa ser realizada com
presteza, perfeio e rendimento funcional539.
Ressalta DI PIETRO540 que a eficincia pode ser verificada sob dois
prismas: do modo de atuao do agente pblico, do qual se espera que desempenhe suas
atividades da melhor forma possvel, na busca dos melhores resultados; e da organizao,
estruturao e administrao do Poder Pblico, na tentativa de alcanar a perfeita prestao
longo perodo de tempo culmina por consolidar justas expectativas no esprito do administrado (servidor
pblico, no caso) e, tambm, por incutir, nele, a confiana da plena regularidade dos atos estatais praticados,
no se justificando ante a aparncia de direito que legitimamente resulta de tais circunstncias - a ruptura
abrupta da situao de estabilidade em que se mantinham, at ento, as relaes de direito pblico entre o
agente estatal, de um lado, e o Poder Pblico, de outro. A essencialidade do postulado da segurana jurdica e
a necessidade de se respeitarem situaes consolidadas no tempo, amparadas pela boa-f do cidado (seja ele
servidor pblico, ou no), representam fatores a que o Judicirio no pode ficar alheio (...) (MS 26200 MC,
Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 27/10/2006).
537
538
Do voto proferido pelo Ministro Ricardo Lewandowski, no RE n 579.951 (DJ 20/08/2008), extrai-se:
(...) E aqui surge mais um relevante aspecto a ser sublinhado, qual seja: o fato de que essa prtica atenta no
apenas contra o princpio da impessoalidade, como tambm o da eficincia, ambos inseridos no rol daqueles
que devem nortear a ao dos agentes pblicos. E o Ministro Cezar Peluso, interessantemente, no julgamento
da ADC 12 MC/DF, evidenciou a ntima relao entre esses dois conceitos, ao afirmar: (...) o princpio da
impessoalidade est ligado idia de eficincia, porque constitui condio ou requisito indispensvel da
eficincia operacional da administrao pblica.
Eficincia, tal como ensina Odete Medauar, contrape-se a lentido, a descaso, a negligncia, a omisso, as
quais, segundo a professora, so caractersticas habituais da Administrao Pblica brasileira, e que
permanecero, fazendo aqui um acrscimo, enquanto perdurar a histrica confuso que os maus
administradores pblicos, com honrosas excees, tm feito entre patrimnio pblico e o privado. (...).
539
540
227
dos servios pblicos, alm do que princpio que se soma aos demais princpios
impostos Administrao, no podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da
legalidade, sob pena de srios riscos segurana jurdica e ao prprio Estado de Direito.
j) Princpio da boa-f: este princpio leva necessidade de se analisar no
apenas o amparo legal de determinado ato administrativo, mas tambm a inteno do
agente quando de sua prtica, para que se chegue concluso de regularidade ou no deste
ato administrativo. A relevncia deste princpio vem expressa no inciso IV do artigo 2 da
Lei n 9.784/99 e reiterada em seu artigo 4, inciso II.
Abrange aspectos objetivos, que se traduzem na realizao da atividade
administrativa de forma leal e honesta, e subjetivos, caracterizados pela crena do agente
administrativo de que est procedendo dentro dos estritos limites da legalidade e em
observncia a todos os demais princpios que regem sua atuao.
DI PIETRO541 trata deste princpio juntamente com o princpio da
segurana jurdica e do princpio que ela denomina de proteo confiana, o qual
corresponderia ao aspecto subjetivo daquele primeiro e se caracterizaria pela boa-f dos
cidados que acreditam na licitude dos atos emanados pela Administrao e que, aps
expedidos, sero mantidos e respeitados por toda coletividade, inclusive pelo prprio Poder
Pblico.
k) Princpio da publicidade542: afasta-se o carter de confidencialidade de
qualquer ato administrativo, sendo ela mantida apenas em casos especficos, os quais a lei
541
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 85-86.
Despacho: (...) Tenho salientado, em decises proferidas no Supremo Tribunal Federal, que um dos
vetores bsicos que regem a gesto republicana do poder traduz-se no princpio constitucional da
publicidade, que impe transparncia s atividades governamentais e aos atos de qualquer agente pblico,
inclusive daqueles que exercem ou exerceram a Presidncia da Repblica.
No Estado Democrtico de Direito, no se pode privilegiar o mistrio, porque a supresso do regime visvel
de governo compromete a prpria legitimidade material do exerccio do poder. A Constituio republicana de
1988 dessacralizou o segredo e exps todos os agentes pblicos a processos de fiscalizao social, qualquer
que seja o mbito institucional (Legislativo, Executivo ou Judicirio) em que eles atuem ou tenham atuado.
Ningum est acima da Constituio e das leis da Repblica. Todos, sem exceo, so responsveis perante a
coletividade, notadamente quando se tratar da efetivao de gastos que envolvam e afetem a despesa pblica.
Esta uma incontornvel exigncia de carter tico-jurdico imposta pelo postulado da moralidade
administrativa. (...)
No constitui demasia rememorar, neste ponto, na linha da deciso que o Plenrio do Supremo Tribunal
Federal proferiu no julgamento do MI 284/DF, Rel. p/ o acrdo Ministro Celso de Mello (RTJ 139/712732), que o novo estatuto poltico brasileiro que rejeita o poder que oculta e que no tolera o poder que se
oculta consagrou a publicidade dos atos e das atividades estatais como valor constitucional a ser observado,
inscrevendo-a, em face de sua alta significao, na declarao de direitos e de garantias fundamentais que a
Constituio da Repblica reconhece e assegura aos cidados.
Na realidade, os estatutos do poder, em uma Repblica fundada em bases democrticas, como o Brasil, no
podem privilegiar o mistrio, porque a supresso do regime visvel de governo que tem, na transparncia, a
condio de legitimidade de seus prprios atos sempre coincide com os tempos sombrios em que declinam
as liberdades e os direitos dos cidados.
542
228
definir. Objetiva-se possibilitar melhor acompanhamento e melhor controle dos atos

emanados da Administrao, por parte do administrado e afastar a desnecessria existncia
de informaes privilegiadas.
Assim, todos os atos administrativos devero ser publicados para
conhecimento pblico e incio de seus efeitos, sendo referida divulgao pressuposto de
eficcia e de moralidade do referido ato.
l) Princpio da oficialidade: cabe autoridade administrativa o dever de
impulsionar o processo, levando aos desdobramentos necessrios e ao alcance dos fins
almejados constitucional e legalmente. Ensina DI PIETRO543 que a oficialidade revela-se
mediante o exerccio do poder de instaurao de um feito, de sua instruo e, ainda, na
possibilidade de auto-reviso de decises por parte da prpria Administrao Pblica. Sua
aplicao, todavia, no afasta a participao do particular, sendo sempre necessria a
observncia dos primados do contraditrio e da ampla defesa.
m) Princpio do duplo grau de jurisdio administrativa544: inerente ao
devido processo legal, o princpio do duplo grau de jurisdio encerra, em si, a
possibilidade de controle do ato decisrio por outra instncia administrativa545. Almeja
maior imparcialidade, independncia e correo das decises. Decorre do direito
constitucionalmente previsto de reviso destes atos, sendo verdadeira forma de exerccio
da ampla defesa.
n) Princpio da gratuidade: os atos processuais no mbito administrativo so
gratuitos, a menos que a lei expressamente determine o contrrio, garantindo-se, assim, a
ausncia de onerosidade ao administrado no procedimento administrativo.
A Carta Federal, ao proclamar os direitos e deveres individuais e coletivos (art. 5), enunciou preceitos
bsicos, cuja compreenso essencial caracterizao da ordem democrtica como um regime do poder
visvel, ou, na lio expressiva de BOBBIO (op. cit., p. 86), como um modelo ideal do governo pblico em
pblico. (MS-MC 27141, Rel. Ministro Celso de Mello, DJe 27/02/2008).
543
544
Tambm chamado de princpio da pluralidade de instncias (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p.630).
545
Do voto proferido pelo Ministro Joaquim Barbosa, no RE 388359 (Rel. Ministro Marco Aurlio, DJ
22/06/2007) transcreve-se: (...) Da necessidade de se proporcionar um procedimento administrativo
adequado, surge o imperativo de se consagrar a possibilidade de se recorrer no curso do prprio
procedimento.
O direito ao recurso em procedimento administrativo tanto um princpio geral de direito como um direito
fundamental. (...)
A consagrao do direito ao recurso administrativo como componente essencial ao direito de petio torna
acessrio o debate acerca do direito ao duplo grau de jurisdio. O cidado que recorre na via administrativa
exerce, antes de tudo, direito de petio em face da autoridade administrativa. (...).
229
o) Princpio do informalismo546: o processo administrativo deve dispensar

formalidades excessivas. Assim, procedimento mais rgido s ser adotado nos casos em
que a lei o exigir como a busca pela defesa do interesse pblico ou do direito de
particulares.
p) Princpios da ampla instruo probatria, da acessibilidade aos elementos
do expediente e da revisibilidade: descritos na doutrina de BANDEIRA DE MELLO547, o
primeiro princpio compreende no s o direito de o administrado produzir as provas
essenciais verificao de seu direito, mas tambm o de fiscalizar a produo das provas
pela Administrao. O segundo refere-se ao direito do cidado de ter acesso a todo e a
qualquer documento constante dos autos do processo administrativo, a fim de evitar-se o
cerceamento de seu direito de defesa, o que coloca este primado dentro do princpio da
ampla defesa. O terceiro princpio diz respeito ao direito do particular de recorrer das
decises proferidas pela Administrao, as quais lhe sejam desfavorveis.
q) Princpio da verdade material: dispe que a Administrao no est
restrita s provas produzidas nos autos, devendo buscar a verdade real dos fatos para
decidir, de forma mais justa, a questo que lhe apresentada, valendo-se de qualquer prova
lcita da qual tenha conhecimento.
CARVALHO548 discorda deste princpio, sob a compreenso de que
inexiste verdade real e material, mas apenas a verdade jurdica, que aquela resultante das
provas e das manifestaes produzidas no processo administrativo.
r) Princpio da atipicidade: elencado por DI PIETRO549 dentre os
princpios norteadores do processo administrativo. Este princpio, ao contrrio do que
ocorre no direito penal no qual o preceito basilar consiste no fato de que no h crime se
inexistir lei anterior que o defina dispe que, no mbito do direito administrativo, as
infraes, geralmente, no so definidas em lei com preciso. Dessa forma, o
administrador dever utilizar-se de outros princpios norteadores da atividade estatal
como o da razoabilidade e o da proporcionalidade para definir a sano aplicvel ao caso,
no podendo utilizar-se dos pressupostos da convenincia e da oportunidade para decidir a
questo.
546
Tambm denominado de princpio da obedincia forma e aos procedimentos (DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 626).
547
2009, p. 494-495.
548
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
549
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 629.
230
s) Princpios da economia processual e do aproveitamento dos atos

processuais: tambm elencados no rol de princpios descritos por DI PIETRO550, eles se
referem necessidade de eliminao de formalismos desnecessrios, para que se alcance
rapidamente e adequadamente a finalidade pretendida pela Administrao, decorrendo, a
partir de ento, o princpio do aproveitamento dos atos processuais, que busca resguardar,
sempre que possvel, eventuais atos praticados, quando se tratar de nulidade processual
sanvel.
Dessa forma, tem-se que os princpios do processo administrativo podem ser
classificados em expressos ou em implcitos, levando-se em considerao o critrio de
previso destes princpios no bojo da Constituio Federal ou da Lei n 9.784/99, devendo
o administrador pblico, necessariamente, respeit-los, sob pena de incorrer na prtica de
ato inconstitucional ou ilegal, passvel de anulao pelo Poder Judicirio ou pela prpria
Administrao Pblica.
9.2 O rito do processo administrativo federal parmetros da Lei n

9784/99
9.2.1 Da instaurao do processo administrativo
A instaurao do processo administrativo pode dar-se: de ofcio, quando a

lei assim o dispuser, ou mediante provocao do interessado.
O instrumento prprio para tanto poder ser notificao, ordem de servio,
representao, auto de infrao ou qualquer outro ato administrativo de carga
determinativa551. Este documento dever, obrigatoriamente, revestir-se de elementos
bsicos e suficientes para a correta identificao do fato, do autor, da capitulao legal a
que se subordina o ato, bem como de todas as informaes que se faam necessrias
perfeita delimitao dos motivos ensejadores do ato administrativo. Ademais, dever estar
550
Entende-se por ato de carga determinativa aquele cuja (...) instaurao no contm manifestao
opinativa ou dispositiva. Ela se cristaliza num mandamento, que deflagra, desde a sua edio, efeitos e
impulsos incoercveis, eis que timbrado o processo administrativo tambm pelos princpios da oficialidade e
da inquisitoriedade [da verdade material] (...) (DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio. Processo
Administrativo. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 117.
551
231
acompanhado dos elementos de prova documentos que lhe do suporte e sem os quais
no ser possvel ao interessado contrapor-se exigncia que lhe formulada.
A instaurao do processo administrativo traz, em si, a vedao
Administrao de proceder nova autuao, pautada nos mesmos fatos, e causa
interruptiva da prescrio do direito de ao.
A Lei do processo administrativo federal dispe sobre a relao inter partes;
discrimina, para ambas, direitos e deveres que se correspondem.
Elenca, em especial, em seus artigos 2 e 3, ter a parte (seja ela o
administrado ou a Administrao, quando atua como tal) os seguintes direitos: a)
conhecimento dos atos do processo; b) vista dos autos; c) produo de provas
anteriormente prolao de deciso; d) apresentao de alegaes finais; e) impugnao e
interposio de recursos; f) ser tratado com respeito por autoridades e por servidores,
dentre outros arrolados nos referidos artigos552.
552
Art. 2. A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade,
motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica,
interesse pblico e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de:
I atuao conforme a lei e o Direito;
II atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou competncias,
salvo autorizao em lei;
III objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo pessoal de agentes ou autoridades;
IV atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f;
V divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na Constituio;
VI adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes em medida
superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico;
VII indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a deciso;
VIII observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos administrados;
IX adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurana e respeito aos
direitos dos administrados;
X garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes finais, produo de provas e
interposio de recursos, nos processos de que possam resultar sanes e nas situaes de litgio;
XI proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;
XII impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da atuao dos interessados;
XIII interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a
que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao.
Art. 3. O administrado tem os seguintes direitos perante a Administrao, sem prejuzo de outros que lhe
sejam assegurados:
I ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que devero facilitar o exerccio de seus direitos e
o cumprimento de suas obrigaes;
II ter cincia da tramitao dos processos administrativos em que tenha a condio de interessado, ter vista
dos autos, obter cpias de documentos neles contidos e conhecer as decises proferidas;
III formular alegaes e apresentar documentos antes da deciso, os quais sero objeto de considerao
pelo rgo competente;
IV fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatria a representao, por fora de
lei.
232
Em seu artigo 4
553
indica alguns deveres dos administrados, dentre os
quais encontram-se os deveres de: a) narrar os fatos de acordo com a realidade; b) informar
o quanto solicitado; c) ajudar na elucidao dos fatos.
J Administrao, quando atua como juiz do feito, cabero os deveres de
imparcialidade e de fidelidade aos ditames legais.
9.2.2 Da instruo do processo administrativo
Instaurado o processo administrativo caber parte apresentar a

impugnao e, aps, instaurar a fase de instrutria, por meio da qual a Administrao-juiz
dever primar pela busca da verdade dos fatos, mediante coleta de todas as informaes
documentais necessrias tomada da deciso.
O primeiro ato da mencionada fase que objetiva o efetivo esclarecimento
dos fatos controvertidos no processo ser a determinao da abertura de prazo para que as
partes interessadas tragam os elementos de fato e de direito que entenderem necessrios ao
amparo de suas alegaes, alm daqueles acostados s suas manifestaes anteriores. A
Administrao tem o dever de provar as imputaes constantes do ato no qual constituiu o
seu suposto direito e o particular-impugnante precisa produzir provas suficientes para
rebater os elementos constantes do instrumento de instaurao do processo administrativo.
Faz-se necessrio que a Administrao possibilite ao administrado, em vista
da ampla defesa, a utilizao de todos os meios legais de defesa, garantindo-lhe o
conhecimento preciso dos fatos que lhe so imputados, bem como dos dispositivos legais
aplicveis ao caso, dos mecanismos de defesa previstos em lei e dos prazos para efetivo
exerccio.
O direito defesa dever ser assegurado em sua plenitude, mediante o
exerccio dos referidos direitos ao contraditrio, ao devido processo legal e mais ampla
defesa. E deles dever decorrer a garantia de que os argumentos e as provas trazidos pelo
administrado, a seu favor, sero efetivamente considerados e sopesados, pela
553
Art. 4. So deveres do administrado perante a Administrao, sem prejuzo de outros previstos em ato
normativo:
I expor os fatos conforme a verdade;
II proceder com lealdade, urbanidade e boa-f;
III no agir de modo temerrio;
IV prestar as informaes que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento dos fatos.
233
Administrao-juiz, no momento de julgamento do feito. Aquelas manifestaes do

administrado no podero ser tratadas como ato de mera formalidade554.
Dos direitos ampla defesa e ao contraditrio decorre a necessidade da
correta compreenso dos fatos em discusso.
Apesar de o dever probatrio das alegaes recair sobre quem as faz, no se
pode esquecer do princpio da oficialidade, o qual informa o processo administrativo,
atribuindo Administrao o dever de perseguir a verdade dos fatos555.
Assim, precisar ser garantido o direito do administrado de trazer aos autos
todas as informaes necessrias ao embasamento de seus argumentos, oportunizando-se a
realizao de diligncias e de percias (artigo 38), a emisso de pareceres tcnicos e
jurdicos (artigo 38556), a abertura de prazo para consulta e audincia pblicas referentes ao
tema (artigos 31 e 32557), o pronunciamento de rgos ou entidades administrativas (artigo
35558), dentre outros.
O respeito extremado aos direitos e s garantias das partes envolvidas
essencial na fase instrutria, para que se alcance a consistncia e a confiabilidade
essenciais deciso a ser proferida, evitando-se, com isto, eventuais desvios de poder.
Disto decorre a proibio Administrao de indeferir a realizao de
provas necessrias ao correto entendimento dos fatos discutidos no processo, sem que haja
motivao para tanto559, indispensvel prpria validade do ato. Sua ausncia fere o
princpio constitucional da ampla defesa e propicia sua invalidao560.
554
Art. 38 (...) 1 Os elementos probatrios devero ser considerados na motivao do relatrio e da
deciso.
555
Art. 36. Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuzo do dever atribudo ao
rgo competente para a instruo e do disposto no art. 37 desta Lei.
556
Art. 38. O interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada da deciso, juntar documentos e
pareceres, requerer diligncias e percias, bem com aduzir alegaes referentes matria objeto do processo.
557
Art. 31. Quando a matria do processo envolver assunto de interesse geral, o rgo competente poder,
mediante despacho motivado, abrir perodo de consulta pblica para manifestao de terceiros, antes da
deciso do pedido, se no houver prejuzo para a parte interessada.
Art. 32. Antes da tomada de deciso, a juzo da autoridade, diante da relevncia da questo, poder ser
realizada audincia pblica para debates sobre a matria do processo.
558
Art. 35. Quando necessria instruo do processo, a audincia de outros rgos ou entidades
administrativas poder ser realizada em reunio conjunta, com a participao de titulares ou representantes
dos rgos competentes, lavrando-se a respectiva ata, a ser juntada aos autos.
559
Neste sentido dispe o 2 do artigo 38 da Lei n 9.784/99, verbis:
Art. 38. (...) 2 Somente podero ser recusadas, mediante deciso fundamentada, as provas propostas pelos
interessados quando sejam ilcitas, impertinentes, desnecessrias ou protelatrias.
Entende-se por prova ilcita aquela obtida por meios no aprovados pela legislao ou por meios que
contrariem direitos zelados por aquela; por prova impertinente, a que busca desconstituir presuno legal de
carter absoluto; por prova desnecessria a que demonstra no ter qualquer utilidade ao deslinde da questo;
e por prova protelatria a que visa to somente procrastinar o feito.
560
Sobre o tema:
234
Ademais, o indeferimento de prova deve ser devidamente notificado parte

interessada para que a ele se oponha em momento anterior final tomada de deciso, com
o intuito de demonstrar pertinncia e relevncia ao deslinde da questo561.
9.2.3 Da deciso no processo administrativo
Reunidos os elementos necessrios, decorrentes da instruo do processo,

caber Administrao elaborar relatrio no qual sumarizar os argumentos expendidos
pelas partes e as provas produzidas bem como formular minuta de deciso, com os
fundamentos e motivos, de fato e de direito, que justifiquem sua concluso, conforme se
depreende do disposto no artigo 47 da Lei n 9.784/99562.
Nulidade Cerceamento de defesa - Indeferimento de percia A realizao da percia destina-se a

permitir ao julgador formar sua convico que, julgando-a prescindvel, pode indeferi-la, desde que motive
sua deciso. (...) (Conselho de Contribuintes. Processo n 10980.006949/2001-70. Rel. Sandra Maria Faroni,
Primeira Cmara, Sesso de 09/07/2004).
561
Neste sentido, a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia:
Constitucional. Administrativo. Mandado de segurana. Servidor pblico. Demisso por inassiduidade
habitual ao servio (art. 132, III e 139 da Lei n 8.11290). Procedimento sumrio. Ofensa aos princpios do
devido processo legal, contraditrio e ampla defesa. Caracterizao. Indeferimento de realizao de percia
mdica. Comunicao extempornea. Averiguao do animus especfico. Efeitos pretritos. Impossibilidade.
Smulas 269 e 271 do STF. Reintegrao concedida.
I A Constituio Federal de 1988, no art. 5, LIV e LV, consagrou os princpios do devido processo legal,
do contraditrio e da ampla defesa, tambm, no mbito administrativo. A interpretao do princpio da ampla
defesa visa a propiciar ao servidor oportunidade de produzir conjunto probatrio servvel para a defesa.
II O direito produo de provas no absoluto, podendo o pedido ser denegado pelo Presidente da
Comisso quando for considerado impertinente, meramente protelatrio ou de nenhum interesse para o
esclarecimento dos fatos. In casu, o indeferimento do pleito de produo de provas baseou-se,
exclusivamente, no fato de que o processo administrativo submetido ao procedimento sumrio, s
possibilitaria ao acusado apresentar a defesa por escrito e dentro do prazo estabelecido por lei, no lhe sendo
facultado requerer outros meios de prova, em patente ofensa ampla defesa.
III A inteno do legislador ao estabelecer o procedimento sumrio para a apurao de abandono de cargo
e de inassiduidade habitual foi no sentido de agilizar a averiguao das referidas transgresses, com o
aperfeioamento do servio pblico. Entretanto, no se pode olvidar das garantias constitucionalmente
previstas. Ademais, a Lei n 8.11290 art. 133, 8 prev, expressamente, a possibilidade de aplicao
subsidiria no procedimento sumrio das normas relativas ao processo disciplinar.
IV A comunicao do indeferimento da prova requerida deve operar-se ainda na fase probatria,
exatamente para oportunizar ao servidor a interposio de eventual recurso contra a deciso do Colegiado
Disciplinar, sendo defeso Comisso indeferi-lo quando da prolao do relatrio final. (...)
VII Segurana parcialmente concedida para anular o ato demissionrio, com a consequente reintegrao do
impetrante no cargo que ocupava. (STJ - MS 7.464, Rel. Ministro Gilson Dipp, DJ 31/03/2003)
562
Art. 47. O rgo de instruo que no for competente para emitir a deciso final elaborar relatrio
indicando o pedido inicial, o contedo das fases do procedimento e formular proposta de deciso,
objetivamente justificada, encaminhando o processo autoridade competente.
235
seu dever decidir de forma motivada (artigo 50563) e eficiente (artigos

48564 e 49565).
Em razo do princpio da motivao, a Administrao Pblica dever
indicar, com preciso, os fatos e os fundamentos jurdicos que sustentam a sua deciso. A
Lei n 9.784/99 vai alm e impe, ademais, em seu artigo 50, pargrafo 1
566
, que, caso
seja o ato decisrio pautado em razes apresentadas por rgo auxiliar quele prolator da
referida deciso, devero estes motivos integr-lo obrigatoriamente.
Se a Administrao Pblica deixar de se pronunciar acerca das razes de
defesa apresentadas pelos administrados ou de expor a fundamentao de seu eventual
indeferimento de produo de provas, de forma clara e compreensvel, estar incorrendo
em violao direta ao preceito de lei referido e, ainda, por consequncia, em contrariedade
indireta aos ditames insertos no artigo 5, incisos LIV e LV, da Carta Magna, que
asseguram, a todos os administrados, os antes citados princpios do devido processo legal,
do amplo direito de defesa e do contraditrio.
direito do particular, decorrente da lei que rege o processo administrativo
federal, ver apreciadas todas as suas alegaes e realizadas todas as provas relevantes, bem
como ter pleno conhecimento das razes que levaram a Administrao-juiz a determinada
deciso, sob pena de nulidade567.
A Administrao, ao decidir a lide, necessita, ademais, ater-se aos ditames
568
do artigo 458
563
do Cdigo de Processo Civil, quando da prolao de sua deciso.
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos
jurdicos, quando: (...).
564
Art. 48. A Administrao tem o dever de explicitamente emitir deciso nos processos administrativos e
sobre solicitaes ou reclamaes, em matria de sua competncia.
565
Art. 49. Concluda a instruo de processo administrativo, a Administrao tem o prazo de at trinta dias
para decidir, salvo prorrogao por igual perodo expressamente motivada.
566
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e fundamentos jurdicos,
quando:
I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II imponham ou agravem deveres encargos ou sanes;
(...)
1 A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em declarao de concordncia
com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte
integrante do ato.
567
Cabe ressaltar que no poder a Administrao-juiz, visando eximir-se da responsabilidade de plena
motivao, invocar a presuno de legalidade do ato administrativo, uma vez que esta postura no lhe
autorizada ou determinada em lei (sendo seu dever a fiel observncia do texto legal). Ademais, referida
presuno relativa e, sendo assim, impugnado o mencionado ato administrativo pelo interessado, restar ela
afastada, passando Administrao o dever de demonstrar a licitude e a legalidade com que agira, sob pena
de poder restar caracterizado o desvio de poder.
568
Art. 458. So requisitos essenciais da sentena:
I o relatrio, que conter os nomes das partes, a suma do pedido e da resposta do ru, bem como o registro
das principais ocorrncias havidas no andamento do processo;
236
Assim sendo, a deciso dever vir constituda de relatrio, do qual constaro

discriminadamente todas as ocorrncias havidas durante o procedimento do processo (tais
como as razes da instaurao dele e as de contraposio apresentadas pelo administrado,
as provas realizadas, dentre outras); de fundamentao, na qual sero cotejadas as questes
de fato e de direito e fixadas, de forma clara e precisa, as razes que sustentaro a deciso;
e da parte dispositiva, consistente na aplicao da lei ao caso concreto, mediante a emisso
de declarao de vontade do julgador que assumir um contedo ordinatrio, formulado
em nome do Estado.
9.2.4 Da recorribilidade das decises
A interposio de recursos, em face de determinada deciso exarada em

processo administrativo regular, direito da parte interessada e encontra respaldo no texto
constitucional, consoante se infere dos incisos LIV569 e LV570 do artigo 5 da Carta Magna.
A Lei n 9.784/99 prev trs tipos de manifestaes que podem ser
apresentadas para pleitear a modificao de deciso administrativa. So elas: o pedido de
reconsiderao571 (artigo 56, 1), os recursos em si572 (artigo 56) e os pedidos de
reviso573 (artigo 65).
O pedido de reconsiderao enderea-se prpria autoridade que exarou a
deciso. Pode ser formulado independentemente de expressa previso legal, sendo mera
liberalidade tanto de quem o apresenta quanto de quem o analisa. , vlida, igualmente,
II os fundamentos, em que o juiz analisar as questes de fato e de direito;

III o dispositivo, em que o juiz resolver as questes, que as partes lhe submeterem.
569
Art. 5 (...)
LIV ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal
570
Art. 5 (...)
LV aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, so assegurados o
contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
571
Art. 56. Das decises administrativas cabe recurso, em face de razes de legalidade e de mrito.
1o O recurso ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no a reconsiderar no prazo de
cinco dias, o encaminhar autoridade superior.
572
573
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanes podero ser revistos, a qualquer tempo, a
pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou circunstncias relevantes suscetveis de justificar a
inadequao da sano aplicada.
237
sua expressa vedao em lei especfica, sendo exemplo desta proibio, aquelas constantes
dos artigos 36574, 39575 e 58576 do Decreto n 70.235/72.
O prazo para sua anlise de cinco dias577. Silente a autoridade competente
a respeito da reconsiderao solicitada, torna-se definitiva a deciso recorrida, devendo o
feito ser encaminhado autoridade superior para novo julgamento, conforme determinao
expressa constante do pargrafo 1 do artigo 56578 da Lei n 9.784/99.
Quanto ao recurso administrativo, ele comporta em si a busca da reforma da
deciso por autoridade superior quela que a proferiu. Pressupe, dessa forma, a existncia
de estrutura hierarquizada e, por fora do princpio do duplo grau de jurisdio (artigo 5,
inciso LV da Constituio Federal), o seu cabimento independe de previso legal.
Entretanto, a Lei n 9.784/99 expressamente o estatui, para versar sobre razes de
legalidade e de mrito (artigo 56, nota 577 infra).
A regra geral579 que a apresentao de recurso acarreta a devoluo plena
das questes de fato e de direito at ento versadas na lide (efeito devolutivo pleno). Mas o
artigo 65 da Lei n 9784/99 admite a juntada de documentos novos com o que possibilita
instruo complementar580 do feito.
O recurso poder ser recebido pela autoridade recorrida ou pela
imediatamente superior a ela e processado com efeito suspensivo, quando houver justo
receio de prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente da imediata execuo da
deciso581. Esta possibilidade depende da existncia de expressa previso legal582,
conforme se d na lei em anlise.
O pedido de reviso, terceira possibilidade de impugnao de deciso
monocrtica administrativa de que resulte sano, decorre da garantia do devido processo
legal e exsurge como possibilidade de nova manifestao da Administrao, aps a
574
Art. 36. Da deciso de primeira instncia no cabe pedido de reconsiderao.

Art. 39. No cabe pedido de reconsiderao de ato do Ministro da Fazenda que julgar ou decidir as
matrias de sua competncia.
576
Art. 58. No cabe pedido de reconsiderao de deciso proferida em processo de consulta, inclusive da
que declarar a sua ineficcia.
577
Art. 56. Das decises administrativas cabe recurso, em face de razes de legalidade e de mrito.
1 O recurso ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no a reconsiderar no prazo de
cinco dias, o encaminhar autoridade superior.
578
579
Conforme determina o artigo 56, caput, antes transcrito.
580
Dispe o artigo 60 da Lei n 9.784/99: Art. 60. O recurso interpe-se por meio de requerimento no qual o
recorrente dever expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos que julgar
convenientes.
581
Art. 61. (...) Pargrafo nico. Havendo justo receio de prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente
da execuo, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poder, de ofcio ou a pedido, dar efeito
suspensivo ao recurso.
582
Art. 61. Salvo disposio legal em contrrio, o recurso no tem efeito suspensivo.
575
238
apresentao e a apreciao de recurso contra a deciso de primeira instncia proferida

(definitividade do julgado). Pode se dar, a qualquer tempo, a pedido do interessado ou
mesmo de ofcio e dever ter como fundamento, necessariamente, a ocorrncia de fato
superveniente ou circunstncias relevantes que retirem um dos fundamentos de validade da
deciso inicialmente prolatada583 e, por consequncia, justifique nova manifestao acerca
do tema.
Sustenta-se, nesta tese, a necessidade de que qualquer ato normativo
secundrio publicado por rgo da Administrao que disponha sobre processo
administrativo encontre fundamento de validade na Lei n 9.784/99. Disto decorre,
necessariamente, que o direito ao pedido de reconsiderao, ao recurso e reviso
necessitaro ter o seu exerccio assegurado plenamente pela Administrao, sem qualquer
ressalva ou condicionamento por ato secundrio especfico, conforme se depreende das
regras examinadas.
Tambm na instncia recursal devero ser aplicados os preceitos que
impem Administrao Pblica o dever de decidir584 e de faz-lo, motivadamente585, no
prazo razovel de 30 (trinta) dias, contados da data do recebimento dos autos pelo rgo
competente586.
O julgamento final irrecorrvel proferido no processo administrativo vincula
toda a Administrao Pblica e d carter de definitividade ao quanto decidido no mbito
desta. A possibilidade de reapreciao da matria, a partir de ento, passa ao Judicirio.
583
O surgimento ou a descoberta de fatos novos, que alterem a realidade da questo posta sob o crivo da
Administrao Pblica, possibilitam a abertura da via do pedido de reviso, conforme dispe o artigo 65 da
Lei n 9.784/99: Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanes podero ser revistos, a
qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou circunstncias relevantes suscetveis
de justificar a inadequao da sano aplicada.
584
Art. 48. A Administrao tem o dever de explicitamente emitir deciso nos processos administrativos e
sobre solicitaes ou reclamaes, em matria de sua competncia.
585
Art. 50 Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos
jurdicos, quando: (...) V decidam recursos administrativos.
586
Art. 49. Concluda a instruo de processo administrativo, a Administrao tem o prazo de at trinta dias
para decidir, salvo prorrogao por igual perodo expressamente motivada e Art. 59. (...) 1 Quando a lei
no fixar prazo diferente, o recurso administrativo dever ser decidido no prazo mximo de trinta dias, a
partir do recebimento dos autos pelo rgo competente.
239
9.3 O Manual da CFEM e seu cotejo com a Lei n 9.784/99. Ilegalidades
Em que pese a obrigatoriedade de todos os rgos federais se aterem aos

ditames da Lei n 9.784/99, quando da definio do procedimento de seus processos
administrativos, o DNPM, ao editar o Manual de Procedimentos de Arrecadao e
Cobrana da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais CFEM587,
veio a restringir a prtica de determinadas condutas ao particular.
Isso o que se depreende da leitura da referida norma secundria, em
especial no que se refere ao direito de prova.
Determina o ato normativo secundrio citado que, apurados indcios de no
pagamento ou de recolhimento a menor da CFEM, dever o Setor de Arrecadao da
Autarquia promover a consolidao dos valores, elaborar a Notificao Fiscal de
Lanamento de Dbito para Pagamento NFLDP correspondente e encaminh-la ao
devedor, devidamente acompanhada do relatrio de fiscalizao e da planilha de clculo588.
Notificado o devedor, ser-lhe- oportunizada a apresentao de defesa, no
prazo de 10 (dez) dias, contados da data da cincia da NFLDP589. Apresentada
tempestivamente a irresignao pelo particular, caber ao Setor de Arrecadao do DNPM
elaborar a minuta da deciso a ser proferida pelo Chefe do Distrito, acatando ou no os
argumentos sustentados e encaminh-la posteriormente para cincia do interessado590.
587
Quinta atualizao aprovada pela Portaria n 458, de 27/11/2007, DOU de 28/11/2007, expedida pelo
Diretor Geral do DNPM.
588
Art. 1. Constatado pelo Setor de Arrecadao do Distrito do DNPM indcios de no pagamento ou de
recolhimento a menor da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais CFEM, competelhe adotar as seguintes providncias:
a) apurar o valor devido, atravs da consolidao do dbito em planilha de clculo;
b) expedir certido nos autos do Processo de Minerao apontando a ocorrncia detectada e a sugesto para
formao do Processo de Cobrana (ANEXO I), (...);
c) elaborar a Notificao Fiscal de Lanamento de Dbito para Pagamento NFLDP (ANEXO II), sendo
certo que esta dever ser assinada pelo Chefe do Distrito do DNPM;
d) enviar ao devedor, por meio de aviso de recebimento AR (correios), a Notificao Fiscal de Lanamento
de Dbito para Pagamento NFLDP, devidamente acompanhada do relatrio de fiscalizao e planilha(s) de
clculo.
589
Art. 5 Decorrido o prazo de 10(dez) dias, contados da data da cincia do devedor da Notificao Fiscal
de Lanamento de Dbito para Pagamento NFLDP, expedida por aviso de recebimento AR ou, se for o
caso, por publicao no Dirio Oficial da Unio DOU, o Setor de Arrecadao certificar (ANEXO VI) nos
autos do Processo de Cobrana o oferecimento tempestivo da defesa, ou a informao de no haver sido
apresentada, ou de ter sido apresentada fora do prazo legal (intempestiva).
Referido prazo de 10 (dez) dias foi prorrogado para 30 (trinta) dias, excepcionalmente, para as pessoas fsicas
e jurdicas notificadas da Fiscalizao de Escritrio pelo mtodo CFEM/RAL, relativa aos anos de 1991 a
2000, nos termos da Portaria DNPM 334/2009.
590
Art. 5. (...) 1 Atendido o procedimento do caput, o Setor de Arrecadao elaborar minuta de deciso
a ser proferida pelo Chefe do Distrito, nas seguintes situaes: (...) c) no acatada, ou acatada a defesa em
240
Haver pronunciamento da Procuradoria, apenas no caso de questo de

direito no pacificada no mbito da Administrao591.
No acatada a defesa e notificada a empresa do teor da deciso proferida
pelo Chefe do Distrito, ser-lhe- aberto prazo de 10 (dez) dias592 para que, se for de seu
interesse, interponha o competente recurso dirigido autoridade prolatora da deciso, a
qual, se no a reconsiderar, encaminhar o feito ao Diretor-Geral do DNPM.
Como se pode depreender do procedimento acima resumido, o Manual de
Procedimentos da CFEM, diferentemente do quanto impe a Lei geral dos processos
administrativos federais, no prev fase instrutria. Estabelece que, aps a defesa ofertada
pela empresa notificada, seguir-se- deciso do Chefe de Distrito.
Ao no ser oportunizada a produo de prova referente matria de fato,
esta , na prtica, colhida conforme a entendem os fiscais da Autarquia notificante, sem
oportunidade para a ampla contraprova, assegurada na legislao. que o DNPM
compreende que a fiscalizao realizada anteriormente lavratura da notificao consiste
em elemento suficiente ao conhecimento da Administrao e que a prova pericial reside
nesta averiguao prvia implementada pelos agentes pblicos, motivo pelo qual se
posiciona pela desnecessidade de percia e de fase instrutria.
Tem-se como ilegal o referido ato normativo secundrio, que suprime a fase
instrutria, pois, o artigo 38593 da Lei n 9.784/99, ao dispor sobre o processo
administrativo federal, assegura a produo de provas, na primeira instncia, exceto
quando sejam ilcitas594, impertinentes595, desnecessrias596 e protelatrias597. Ademais, a
Constituio Federal assegura a ampla defesa na esfera administrativa.
parte, ser exarada deciso concernente a Notificao Fiscal de Lanamento de Dbito para Pagamento
NFLDP, e enviada cpia da deciso proferida para cincia da(o) interessado(a) (...), atravs de aviso de
recebimento AR (correios), para, caso queira interpor recurso.
591
Art. 5. (...) 2 Caso os argumentos de defesa envolvam questes jurdicas no pacificadas no mbito
administrativo, o processo de cobrana dever ser encaminhado Procuradoria Federal, em exerccio no
Distrito, para anlise e manifestao.
592
Art. 6 Das decises proferidas pelo Chefe do Distrito do DNPM, nas alneas a, b e c, do 1, do
art. 5 deste Manual, caber a(o) interessada(o), no prazo de 10(dez) dias, contados da data de sua cincia,
interpor recurso dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no reconsiderar integralmente
encaminhar ao Diretor-Geral do DNPM.
593
Art. 38. O interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada da deciso, juntar documentos e
pareceres, requerer diligncias e percias, bem como aduzir alegaes referentes matria objeto do
processo. 1 Os elementos probatrios devero ser considerados na motivao do relatrio e da deciso.
2 Somente podero ser recusadas mediante deciso fundamentada as provas propostas pelos interessados
quando sejam ilcitas, impertinentes, desnecessrias ou protelatrias.
594
A obtida por meios no aprovados pela legislao ou que contrariem direitos resguardados por aquela.
595
A que busca desconstituir presuno legal de carter absoluto, por exemplo.
596
A que demonstra no ter qualquer utilidade ao deslinde da questo.
597
A que visa to somente procrastinar o feito.
241
Em suma, no cabe ao Manual da CFEM, ato normativo infralegal ,

emanado do Diretor Geral do DNPM, introduzir limitao ao exerccio do direito de
defesa, que tem raiz constitucional e regido por lei ordinria pertinente ao processo
administrativo federal, de observncia obrigatria pelo ente autrquico. O aludido Manual
no uma norma processual, e deve, por isso, ser visto como simples roteiro destinado a
traar a conduta dos agentes pblicos na arrecadao e na cobrana de valores. Em funo
disto, diz-se que os atos normativos editados pelo DNPM devem ser entendidos como
veculos introdutores de normas produzidas no exerccio de poder hierrquico, destinadas a
seus agentes, estabelecendo rotinas de trabalho, visando atuao uniforme, coerente e,
necessariamente, de acordo com a legislao federal.
Alm da supresso da fase instrutria, identificam-se outras ilegalidades no
Manual em exame, a seguir aduzidas.
9.3.1 Ausncia de indicao, no ato administrativo inaugural do processo

administrativo, dos dispositivos legais infringidos
Estabelece a Lei n 9.784, de 29/01/99, que regula o processo administrativo

no mbito da Administrao Pblica Federal, no pargrafo nico de seu artigo 2, os
critrios a serem observados na formao e no desenvolvimento dos processos, entre os
quais esto a indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a deciso
(inciso VII) e a observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos
administrados (inciso VIII). Determina, ainda, em seu artigo 26, 1, inciso VI, que A
intimao dever conter: (...) VI indicao dos fatos e fundamentos legais pertinentes.
So regras cujo fundamento maior a garantia ao pleno exerccio do direito
de defesa insculpido no artigo 5, inciso LV, da Constituio Federal.
Ocorre que, apesar das determinaes legais e da garantia constitucional
indicadas, o rgo autrquico, na elaborao das Notificaes inauguradoras do processo
administrativo perante o DNPM, cinge-se, to somente, a declarar a existncia de valores
pagos a menor e a elencar, genericamente, a legislao de criao e de modificao da
CFEM, quais sejam, artigo 20, 1, da Constituio Federal, as Leis no 7.990/89, n
242
8.001/90 e n 9.993/00, sem indicar os dispositivos especficos tidos por contrariados ou

ensejadores da referida cobrana, nem explicitar os fatos pertinentes autuao598.
TOM aduz ser verdadeiro dever da autoridade administrativa, e no mera
liberalidade, provar pormenorizadamente o fato que suporta a atuao599, bem como
especificar os fundamentos legais do dbito. Sustenta que se inexistir a indicao dos
artigos tidos por violados a Notificao deixa de ter sustentabilidade, por ofensa aos
princpios da motivao do ato administrativo, da legalidade, da ampla defesa e do
contraditrio.
MEIRELLES ensina que, na fase de instaurao do processo administrativo,
o essencial que a pea inicial descreva os fatos com suficiente especificidade, de modo a
delimitar o objeto da controvrsia e permitir a plenitude da defesa. Processo com
instaurao imprecisa quanto qualificao do fato e sua ocorrncia no tempo e no espao
nulo 600.
A jurisprudncia ampara o entendimento de que nulo o ato inaugural do
processo administrativo por ausncia de identificao especfica do artigo de lei tido como
desrespeitado601. At mesmo a mera enunciao de preceito legal desacompanhada da
598
A ttulo de exemplo, transcreve-se teor da Notificao Fiscal de Lanamento de Dbito para Pagamento n
030/2006, expedida pelo 5 Distrito do DNPM/PA: Notificamos Vossa Senhoria do dbito apurado no
importe de R$ 805.457,21 (oitocentos e cinco mil, quatrocentos e cinquenta e sete reais e vinte e um
centavos) referente ao perodo de JANEIRO DE 2004 A JUNHO DE 2006, quanto ao no pagamento ou
pagamento a menor da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais CFEM (art. 20,
1, da Constituio Federal; Lei n 7990 de 28/12/89; Lei n 8.001, de 13/03/90, e Lei n 9.993, de
24/07/00), consoante planilha(s) de clculo(s) anexa(s), que desta faz parte integrante. Desta forma, no uso
das atribuies que lhe confere a Lei n 8.876, de 02/05/94 e Portaria DNPM n 347/2004, o Departamento
Nacional de Produo Mineral DNPM, atravs de seu agente pblico competente, NOTIFICA Vossa
Senhoria para, no prazo de 10 dias, contados da data da cincia desta, efetuar o pagamento da dvida
devidamente atualizada com seus encargos legais, ou requerer o parcelamento ou, ainda, dentro desse mesmo
prazo, apresentar defesa dirigida ao Chefe do Distrito do DNPM.
599
TOM, Fabiana Del Padre. A Prova no Direito Tributrio. So Paulo: Noeses, 2005, p. 228.
600
MEIRELLES, Hely Lopes. O Direito Administrativo Brasileiro. 35 ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p.
697.
601
Neste sentido:
a) Administrativo e constitucional. Auto de infrao e ampla defesa.
nulo o auto de infrao que no indica o dispositivo legal em que est especificamente capitulada a
infrao.
Apelao improvida. (TRF 5 Regio, AC n 30.342, Rel. Des. Hugo Machado, 1 Turma, DJ 24/06/1994)
b) Nulidade do auto de infrao por cerceamento do direito de defesa Capitulao legal e descrio dos
fatos incompleta O auto de infrao dever conter, obrigatoriamente, entre outros requisitos formais, a
capitulao legal e a descrio dos fatos. Somente a ausncia total dessas formalidades que implicar na
invalidade do lanamento, por cerceamento do direito de defesa. (...) Nulidade do processo fiscal por vcio
formal O Auto de Infrao e demais termos do processo fiscal s so nulos nos casos previstos no art. 59 do
Decreto n 70.235, de 1972 (Processo Administrativo Fiscal). (...) Recurso provido. (Conselho de
Contribuintes, Recurso n 118.805, 4 Cmara, Rel. Nelson Mallman).
c) Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR exerccio de 1997. Nulidade. nulo o Auto de
Infrao que no descreve os fatos, no fornece a completa capitulao legal, tampouco menciona os
demonstrativos e termos que o integram (IN/SRF 94/97, artigos 1 e 4 a 6). Processo anulado a partir do
243
motivao do ato de lanamento insuficiente para que este seja vlido, pois sendo o ato
administrativo sempre vinculado, especialmente quando tenha por consequncia alcanar o
patrimnio do particular, sua prtica requer a precisa meno do preceito de lei tido por
contrariado e a motivao apresentada pelo agente fiscal quanto ilegalidade que entende
configurada602.
As Notificaes que no contenham os requisitos mnimos ao conhecimento
pleno da alegao promovida pelo autuante, enunciados pelos artigos 2o, VII e VIII, 26,
pargrafo 1o, VI, devem ser declaradas nulas, em razo de nestas notificaes precisarem
conter todos os elementos necessrios ao pleno exerccio do direito de ampla defesa pelo
particular e, desse modo, atender exigncia legal de indicao dos motivos de fato e dos
precisos dispositivos de lei que respaldem o ato administrativo.
9.3.2 Ausncia de motivao das decises proferidas pela Autarquia
O 1 do art. 50, da Lei n 9.784/99 determina que a fundamentao que

serve de suporte para a deciso parte integrante desta e, no caso
de ela adotar
pronunciamentos anteriores, achados nos autos, sero eles parte componente

fundamentao
603
da
A Administrao Pblica tem o dever de pronunciarse a respeito das razes

de defesa apresentadas pelos administrados e expor a motivao de seu eventual
desacolhimento de forma clara e compreensvel, sob pena de contrariedade regra
invocada e de violao aos incisos LIV e LV, do art. 5 da Constituio Federal604.
Todavia, a praxe do DNPM a elaborao de ato decisrio desprovido de
qualquer motivo capaz de explicitar as razes do rechao matria suscitada pela empresa.
O que se v a mera enunciao de repulsa quanto ao sustentado na defesa, sem que se d
auto de infrao, inclusive. (Conselho de Contribuintes, Recurso n 128.245, 2 Cmara, Relator Walber
Jos da Silva).
602
Neste sentido: Ato administrativo. Falta de motivao. Nulidade. Desproporcionalidade da sano. I
Todo ato administrativo que importe em limitao a direito de particulares precisa ser acompanhado de
motivao, mormente quando se trata de ato vinculado, como a lavratura de auto de infrao administrativa,
sob pena de nulidade. Apenas a indicao do dispositivo legal supostamente violado no suficiente para
caracterizar a ocorrncia da infrao, cuja tipificao deve constar do referido auto. (...) (TRF 2 Regio
AMS n 21066, Rel. Desembargador Andr Fontes, 6 Turma, DJ 23/05/2002).
603
Regra transcrita na nota 566 retro.
604
Transcritos nas notas 569 e 570 retro.
244
o discriminado e o pormenorizado enfrentamento de cada um dos temas tratados, nem a

apresentao de motivao para o desacolhimento de cada qual deles.
A legalidade de processo do qual possa resultar a perda de bens pelo
administrado e o pagamento da compensao financeira consiste, em ltima anlise, na
transferncia compulsria de valores do particular para a Administrao, equiparando-se,
pois, perda de numerrio, integrante do patrimnio do sujeito passivo da obrigao est
condicionada garantia do efetivo exerccio de ampla defesa por parte daquele que ser
afetado pela deciso administrativa (art. 5o, incisos LIV e LV, CF).
Da porque inafastvel a aplicao da Lei n 9.784/99, instituidora do
processo no mbito da Administrao Pblica Federal, principalmente do pargrafo nico
de seu art. 2, onde fixa os critrios a serem observados na formao e no desenvolvimento
daqueles, dentre os quais esto a indicao dos pressupostos de fato e de direito que
determinaram a deciso (inciso VII) e a observncia das formalidades essenciais
garantia dos direitos dos administrados (inciso VIII), onde se insere o dever de motivao.
No mesmo sentido, dispe especificamente o art. 25 do prprio Manual de
Procedimentos de Arrecadao e Cobrana da Compensao Financeira pela Explorao
de Recursos Minerais, anexo Portaria n 458/2007, publicada no DOU de 28/11/2007,
verbis: Art. 25. Todas as decises administrativas devero ser expressas e devidamente
fundamentadas.
Ademais, o Anexo IX do referido Manual da CFEM consiste em modelo de
deciso a ser prolatada pelo agente pblico, quando no acatada a defesa do particular. Ele
determina, expressamente, a obrigao do Administrador de explicitar no item Do mrito
as razes jurdicas que embasam a sua deciso, textualmente: DO MRITO [Descrever o
direito em que se fundamenta os pontos de discordncia da defesa e as razes de provas
colacionadas nos autos].
No entanto, nenhuma das regras legais invocadas seguida pela autarquia,
conforme se verifica, exemplificativamente, da seguinte deciso proferida pelo Chefe do 3
Distrito do Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM/MG, nos autos da
NFLDP n 52/2006, antecedida pela de n 012/2006: (...) (b) DO MRITO. A Equipe de
Desenvolvimento e Arrecadao/DNPM-3 Ds./MG e a Procuradoria Federal
DNPM/MG analisaram as defesas apresentadas em seus aspectos tcnicos e jurdicos,
respectivamente, e, conforme consta nos autos, recomendaram o seu indeferimento. III
DO DISPOSITIVO FINAL. Isso posto, fulcrado nas razes acima enumeradas, julgo
245
improcedente o(s) pedido(s) disposto(s) na defesa apresentada, mantendo integralmente a

Notificao Fiscal de Lanamento de Dbito para Pagamento NFLDP. (...).
O Judicirio, em diversos acrdos, j posicionou-se pela necessidade de
detida fundamentao de todas as decises administrativas605.
RIBAS ressalta importantes concluses de renomados doutrinadores
em
relao ao devido processo legal administrativo, dentre elas as de que este princpio traz,
em si, o direito de o administrado ver seus argumentos considerados, tanto durante toda a
anlise do caso, quanto no momento da formalizao da deciso, com manifestao
expressa, por parte da Administrao a propsito das razes de fato e de direito que
ensejaram o desfecho (motivao) da causa e, ainda, o direito daquele efetiva produo e
anlise dos elementos probatrios carreados aos autos 606.
A ausncia de motivao da deciso proferida pelo ente administrativo
poder levar sua nulidade, sendo necessria declarao, pelo rgo superior quele
prolator do ato decisrio, para o fim de ser determinado o retorno do feito instncia
anterior (para no ser suprimido um grau decisrio), visando a novo pronunciamento desta,
com a anlise dos fundamentos da defesa aduzida pelo particular. Caso assim no ocorra,
caber ao interessado recorrer ao Judicirio e requerer a este que determine esta
providncia.
605
Exemplificativamente:
a) Administrativo. Mandado de segurana. Indeferimento de autorizao para funcionamento de curso
superior. Ausncia de motivao do ato administrativo. Nulidade. 1. A margem de liberdade de escolha da
convenincia e oportunidade, conferida Administrao Pblica, na prtica de atos discricionrios, no a
dispensa do dever de motivao. O ato administrativo que nega, limita ou afeta direitos ou interesses do
administrado deve indicar, de forma explcita, clara e congruente, os motivos de fato e de direito em que est
fundado (art. 50, I, e 1 da Lei n 9.784/99). No atende a tal requisito a simples invocao da clusula do
interesse pblico ou a indicao genrica da causa do ato. (STJ MS n 9.944/DF, Rel. Ministro Teori
Albino Zavascki, Primeira Seo, DJ de 13/06/2005).
b) Mandado de segurana. Servidor pblico. Processo administrativo disciplinar. Produo de prova oral
requerida em defesa escrita pelo investigado. Recusa pela comisso processante. Fundamentao insuficiente.
Cerceamento de defesa configurado. Conforme entendimento firmado pela Terceira Seo do Superior
Tribunal de Justia, no processo administrativo disciplinar, o presidente da comisso deve fundamentar
adequadamente a rejeio de pedido de oitiva de testemunhas formulado pelo servidor (art. 156, 1, da Lei
n 8.112/90), em obedincia aos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa (CF, art. 5,
LV). [...] A insuficiente fundamentao da recusa ao pleito do impetrante configura cerceamento de defesa, o
que importa na declarao de nulidade do processo administrativo disciplinar desde tal ato. Segurana
concedida (STJ MS n 10.468/DF, Rel. Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Terceira Seo, DJ de
30/10/2006).
606
RIBAS, Ldia Maria Lopes Rodrigues. Processo administrativo tributrio. 3.ed. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 40-47.
246
9.3.3 Pedido de produo de provas indeferido ou no analisado
A Constituio Federal de 1988, em seu art. 5., inc. LV, ampliou o direito
de defesa, assegurando aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, o
contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes607, conforme j
referido.
O direito de defesa no se resume a simples direito de manifestao no
processo. s partes assegurada a pretenso efetiva tutela de seu direito.
O STF, ao julgar a MC no MS n 26.358, da relatoria do Ministro Celso de
Mello, afirmou que o princpio constitucional do devido processo legal (art. 5, LIV)
assegura a prerrogativa indisponvel do contraditrio e da plenitude da defesa, com os
meios a ela inerentes (artigo 5, LV), inclusive o direito prova608. Afastou a possibilidade
de o Estado praticar os atos que lhe competem de modo abusivo ou arbitrrio, em prejuzo
do direito plena defesa, especialmente quando aqueles atos resultem em gravar o
patrimnio do particular.
O direito produo de provas revela-se, assim, como garantia
insuprimvel, instituda em favor de qualquer pessoa, que rege e condiciona o exerccio,
pelo Poder Pblico, de sua atividade, em sede materialmente administrativa, sob pena de
nulidade.
O contraditrio, por sua vez, consequncia necessria da ampla defesa, e,
como tal deve abarcar caractersticas a ela inderrogveis, como o direito prova, cincia
de todos os atos processuais, interposio de recursos e demais atos necessrios defesa
e sustentao das alegaes da parte609.
Caracteriza cerceamento da sempre mencionada defesa o indeferimento de
prova pericial no processo administrativo, que, confrontada com os demais elementos
607
(...) 2. Ao princpio da ampla defesa deve ser dado tratamento o mais abrangente possvel, conjugando
trs realidades procedimentais: o direito informao, a bilateralidade da audincia e o direito prova
legitimamente obtida ou produzida (...) (STJ, HC 48.181/SP, Rel. Ministro Hlio Quaglia Barbosa, Sexta
Turma, DJ 06/03/2006).
608
Vide nota 569 e 570 retro.
609
Neste sentido: Na verdade, dentro da ampla defesa j se inclui, em seu sentido, o direito ao contraditrio
(...) Mas outros aspectos cabem na ampla defesa e tambm so inderrogveis, como o caso da produo de
prova, do acompanhamento dos atos processuais, da vista do processo, da interposio de recursos e, afinal,
de toda a interveno que a parte entender necessria para provar suas alegaes (STF, MS 26.358 MC).
247
produzidos nos autos, apresente capacidade potencial de demonstrar fato controvertido ou

relevante soluo da demanda610.
Na linha da jurisprudncia, conquanto a avaliao da necessidade da prova
caiba, em princpio, ao prudente critrio do juiz que aprecia os fatos, possvel que desse
julgamento decorra cerceamento de defesa quando no oportunizada a demonstrao
efetiva dos fatos alegados ou quando no devidamente sopesadas aquelas provas
requeridas e produzidas nos autos611.
Havendo divergncias de elementos, tem o particular no s o direito
formulao de pedido de produo de prova, mas tambm anlise do requerimento e ao
seu deferimento, conforme se pode inferir do disposto no artigo 38, caput
612
e 2
613
da
Lei n 9.784/99.
No caso de omisso da autoridade administrativa julgadora quanto ao
pedido de provas e de ser proferida deciso antecipada no feito, sustenta-se que deve ser
declarada a sua nulidade, por todo o aduzido e com amparo jurisprudencial614. um ato
que pode ser atacado por mandado de segurana.
610
Nesse sentido, o STJ decidiu para que se tenha por caracterizado o cerceamento de defesa, em
decorrncia do indeferimento de pedido de produo de prova, faz-se necessrio que, confrontada a prova
requerida com os demais elementos de convico carreados ao processo, essa no s apresente capacidade
potencial de demonstrar o fato alegado, como tambm o conhecimento desse fato se mostre indispensvel
soluo da controvrsia, sem o que, fica legitimado o julgamento antecipado da lide, nos termos do artigo
330, I, do Cdigo de Processo Civil (REsp 573761/GO, Rel. Ministro Castro Filho, Terceira Turma, DJ
19/12/2003). Em igual sentido: TRF 1 Regio: AMS 1997.01.00.058442-5/DF, AMS 91.01.01696-2/PA,
REO MS 1999.01.00.097725-5/AM e REO MS n 91.01.02075-7/MA.
611
Se o juiz, por um lado, tem direito ao livre convencimento, por outro tem o dever de examinar as provas
requeridas e produzidas e sopes-las, a fim de chegar o mais perto possvel da verdade real, para que no haja
quebra dos princpios e transformao do processo contraditrio em inquisitrio, bem como do sistema da
persuaso racional no regime de convico ntima, no poucas vezes arbitrria... (TST, RR 369.645,
Ministro Relator Ronaldo Jos Lopes Leal, 1 Turma, DJ 06/12/2002).
612
Art. 38. O interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada de deciso, juntar documentos e
pareceres, requerer diligncias e percias (...).
613
614
Exemplifica-se:
a) Embargos de Declarao. Deciso administrativa proferida sem motivao e fundamentao que a
justificasse. Confirmao da declarao de sua nulidade. Inexistncia de omisso ou contradio. Embargos
rejeitados. 1. Deciso da autoridade administrativa que, pela ausncia de fundamentao e motivao, afronta
o disposto no art. 38, 1., da Lei n 9.784/99, imbuindo-a, portanto, de vicissitudes que a invalidam (STJ,
EDcl no RMS n 13.617/MG. Rel. Ministra Laurita Vaz, Segunda Turma, DJ de 01/07/2002).
Sobre o tema o Conselho de Contribuintes assevera, com propriedade:
b) Normas processuais Cerceamento de defesa. O fato de no julgamento de primeira instncia no haver
apreciao de pedido de percia formulado na pea impugnatria, macula a deciso ento proferida, com o
vcio insanvel do cerceamento do direito de defesa. Devendo o julgador ad quem, em sede de preliminar,
decretar a nulidade do processo a partir do ato viciado. Processo o qual se anula a partir da deciso de
primeira instncia, inclusive. (Conselho de Contribuintes, Processo n 15374.003269/2001-66, Acrdo n
202-14927, Rel. Henrique Pinheiro Torres, Segunda Cmara, Sesso de 01/07/2003).
c) PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. O pedido de diligncia ou de percia formulado pelo
autuado e no apreciado pela autoridade preparadora configura cerceamento do direito de defesa. Acolhida
preliminar de cerceamento do direito de defesa. (Conselho de Contribuintes Processo n
248
Consistindo a produo de prova ato imprescindvel instruo do processo

administrativo e no havendo manifestao do rgo administrativo quanto ao pleito
explcita e oportunamente formulado pelo interessado, poder ser decretada a nulidade da
deciso proferida, para que a instncia superior determine a sua realizao e a reiterao
dos atos que lhe so posteriores.
A violao, pelo DNPM, ao amplo direito de defesa, constitucionalmente
assegurado ao particular, torna-se evidente, ademais, ante inexistncia de previso, no
Manual da CFEM, de momento prprio para a fase instrutria, dentro daquele processo.
Referida norma secundria estabelece apenas que, aps a defesa da empresa notificada,
ser elaborada a deciso do Chefe de Distrito, conforme acima aduzido (item 9.3 retro)615.
Nada previsto no mencionado ato normativo secundrio quanto oportunidade para
produo de prova referente matria de fato, que , na prtica, colhida previamente
prpria Notificao instauradora do processo administrativo, na forma como a entendem os
fiscais do DNPM, sem oportunidade para a ampla contraprova, o que demonstra a sua
parcialidade e consequente ilegalidade.
10711.007649/89-67, Acrdo n 302-32307, Rel. Wlademir Clovis Moreira, Segunda Cmara, Sesso de
05/05/1992).
d) (...) Percia Justifica-se o pedido por percia quando o objeto a verificar de tal complexidade que
impede a compreenso dos fatos e por conseqncia a deciso da lide (Conselho de Contribuintes, Processo
n 13312.000736/2001-03. Rel. Naury Fragoso Tanaka, Segunda Cmara, Sesso de 10/11/2005).
De igual modo, os Egs. TRFs julgam:
e) Administrativo. Tributrio. (...) Nulidade. Cerceamento de defesa. 1. O contribuinte, mesmo no caso de
opo pela tributao com base no lucro presumido, tem direito realizao de percia contbil, para
esclarecimento da alegada omisso de receita, envolvendo notas fiscais de fornecedores, sob pena de
desrespeito aos princpios do contraditrio e da ampla defesa, assegurados tambm no processo
administrativo (CF, art. 5, LV). 2. Nulidade do lanamento fiscal por vcio formal, porque caracterizado o
cerceamento de defesa. 3. Apelao provida (TRF da 1 Regio, AMS n 1999.01.000435814/DF. Rel. Juza
Convocada Ivani Silva da Luz, DJ 22/10/2001).
f) Anulatria de dbito fiscal. Indeferimento de prova pericial no processo administrativo. Cerceamento de
defesa. Configurado o cerceamento de defesa, em face do indeferimento de percia indispensvel ao
esclarecimento dos fatos, deve ser anulado o procedimento administrativo, a partir do ato que indeferiu a
percia (TRF da 4 Regio, REO n 96.04.388347/PR. Rel. Des. Vilson Dars, DJ de 13/10/1999).
g) Constitucional. Administrativo (...) 3. No tendo sido garantido ao acusado o direito de produzir defesa
efetiva, o processo administrativo que concluiu pela sua demisso deve ser anulado, a fim de se realizar a
percia mdica requerida. (...) (TRF da 1 Regio, AC n 1999.01.001210073/DF. Rel. Juiz Antonio Savio
de Oliveira Chaves, DJ de 11/03/2002).
h) Constitucional e Administrativo. (...) Cerceamento de defesa. Produo de prova pericial. Verdade real. 1.
O autor, tendo alegado relevante fato impeditivo da apresentao da prestao de contas perante o TCU em
tempo hbil, requereu lhe fosse dada a oportunidade de demonstrar, por outros meios que no o documental,
o correto emprego dos recursos, no que no foi atendido pela Corte de Contas. Logo, configurada a ofensa ao
art. 5, LV, da Constituio Federal ("aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados
em geral so assegurados os contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes"), por
evidente cerceamento de defesa, pelo que se impe, na busca da verdade real, a realizao da percia
requerida. 2. A Turma, no AG n 2003.01.00.005441-5/DF, determinou a realizao de percia; entrementes,
a sentena foi proferida sem o feitio da prova, considerada importante para dirimir o ponto controvertido. 3.
Provimento da apelao. Sentena anulada. Retorno dos autos origem (TRF da 1 Regio, AC n
200233000150911/BA. Rel. Des. Federal Olindo Menezes, DJ de 29/09/2006).
615
Vide nota 590 retro.
249
9.3.4 Recurso Hierrquico
A Lei n 9.784/99, ao disciplinar o processo administrativo no mbito da

Administrao Pblica Federal, previu, expressamente, a possibilidade de abertura de uma
terceira instncia administrativa, conforme se pode verificar do preceito inserto em seu
artigo 57616.
Referido dispositivo assegura at trs instncias administrativas, exceto se
houver disposio legal expressa em sentido contrrio. O Manual de Procedimentos da
CFEM (Portaria n 458, de 27/11/2007) prev apenas duas instncias perante o DNPM.
Do cotejo entre as referidas normas primria e secundria admissvel
concluir-se que, alm das duas instncias perante a Autarquia (previstas no Manual da
CFEM), possvel o controle de legalidade dos atos praticados por integrantes daquela, a
ser exercido pelo Ministro de Estado617, em ateno ao direito de petio e de reviso dos
atos administrativos, constitucionalmente assegurado ao particular.
Todavia, no tem sido este o entendimento firmado pelo DNPM que,
instado a manifestar-se a respeito da admissibilidade de recursos desta natureza,
interpostos por particulares, tem negado seu seguimento, fundando-se em parecer proferido
pela Procuradoria Federal618, sob o singelo entendimento de ausncia de previso legal, em
616
Art. 57. O recurso administrativo tramitar no mximo por trs instncias administrativas, salvo
disposio legal diversa.
617
No caso de decises proferidas pelo DNPM, este poder de reviso dever ser exercido pelo Sr. Ministro de
Estado de Minas e Energia, conforme dispe o artigo 2 da Lei n 8.876/1994: A Autarquia ficar vinculada
ao Ministrio de Minas e Energia e ser dotada de personalidade jurdica de direito pblico (...).
618
A ttulo de exemplo, citam-se Pareceres proferidos pela Procuradoria Federal da Autarquia
(Parecer/PROGE n 485/2007), cujas razes so utilizadas pelo Diretor Geral do DNPM para negar
conhecimento ao recurso hierrquico, interposto nos autos dos Processos de Cobrana ns 930.902/2006,
930.903/2006, 930.904/2006, 930.905/2006, 930.906/2006, 930.907/2006, 930.908/2006, 930.909/2006,
930.910/2006, 930.911/2006, 930.912/2006, 930.913/2006, 930.914/2006, 930.915/2006, 930.963/2006,
930.964/2006, 930.965/2006, 930.966/2006, 930.973/2006, 930.974/2006, 930.975/2006, 930.976/2006,
930.977/2006, 930.978/2006, 930.979/2006, 930.980/2006, 930.981/2006, todos do 3 Distrito do
DNPM/MG: (...) 08. Na legislao mineral que trata da matria em comento no h previso legal que
abarque a possibilidade de interposio de recurso hierrquico no Ministro de Minas e Energia, ao contrrio,
o Manual de Procedimentos de Cobrana da CFEM, aprovado pela Portaria DNPM n 340, de 10/10/2006
(DOU 11/10/06), estabelece, expressamente, 2 (duas) instncias administrativas para discusso da cobrana
do referido preo pblico: a primeira, em grau de defesa, ao Chefe do Distrito; e, a segunda, em grau de
recurso, ao Diretor-Geral do DNPM. 09. Portanto, a discusso administrativa limitada a 2(duas) instncias
dentro da estrutura do CNPM. Cedio, tambm que cabe ao DNPM (Autarquia Federal) a fiscalizao e
arrecadao da comercializao dos bens minerais. 10. Ademais, a vinculao de 2(duas) instncias na esfera
administrativa garante ao administrado a ampla defesa e o contraditrio previstos na Constituio Federal,
bem como no fere o disposto no art. 57, da Lei n 9.784, de 29.01.99 (...).19. No caso concreto, houve claro
exaurimento da esfera administrativa (coisa julgada administrativa), pois a recorrente j fez uso das 2 (duas)
instncias administrativas asseguradas no Manual de Procedimentos de Cobrana da CFEM, in verbis: (...)
26. No apresentando o recurso hierrquico interposto a previso legal em decorrncia do exaurimento das
250
vista de o Manual de Procedimentos de Cobrana da CFEM ser expresso ao impor que a

discusso administrativa perante o DNPM ocorrer to somente perante duas instncias.
Diversamente da compreenso da Procuradoria do DNPM, se a Lei Federal
prev a existncia de at trs instncias administrativas, exceto disposio legal contrria,
no pode ato normativo inferior, na espcie o Manual de Procedimentos da CFEM,
expedido pela Autarquia, restringi-las, sob pena de verdadeira violao ao direito de ampla
defesa e ao devido processo legal.
Na verdade, o que se pode depreender que, realmente, perante o DNPM, a
lide percorrer duas instncias e receber duas decises: a do Chefe de Distrito e a do
Diretor Geral do DNPM. Esta ltima estar sujeita a controle por autoridade externa
Autarquia: o Ministro de Estado.
Interposto o recurso ao Ministro, junto ao DNPM, deve ele ser objeto de
anlise preliminar pelo Diretor Geral do DNPM ao qual cabe examinar se a hiptese de
reconsiderao. Inexistindo a reviso de seu entendimento, tornar-se-ia obrigatria a
remessa dos autos ao Sr. Ministro de Estado para que este examinasse a arguio de
violao a preceitos legais e/ou constitucionais, conforme se depreende do 1 do artigo 56
da Lei n 9.784/99619.
este um encaminhamento que no tem carter de mera liberalidade,
decorrendo do poder-dever de reviso dos atos administrativos praticados, nsito prpria
Administrao, Caberia, ainda, ao Diretor Geral do DNPM, declarar o efeito com que
receberia o recurso mencionado, conforme par. nico do art. 61 da Lei n 9.784/99620.
Deste modo, o Recurso Hierrquico imprprio ao Ministro de Estado
coloca-se no ordenamento jurdico como decorrncia da hierarquia inerente
Administrao. Consiste, assim, no poder que conferido quele para rever os atos
emanados da autoridade mxima da Autarquia vinculada ao seu Ministrio e definir a
posio do Executivo quanto ao tema que prevalecer para toda a Pasta Administrativa621.
instncias administrativas para a sua admissibilidade, dever do DNPM no conhec-lo independente de

remessa ao Sr. Ministro de Minas e Energia.
619
620
621
Neste sentido o posicionamento do Superior Tribunal de Justia:
Administrativo Mandado de Segurana Conselho de Contribuintes Deciso irrecorrida Recurso
Hierrquico Controle Ministerial Erro de hermenutica.
I A competncia ministerial para controlar os atos da administrao pressupe a existncia de algo
descontrolado, no incide nas hipteses em que o rgo controlado se conteve no mbito de sua competncia
e do devido processo legal.
251
Da independer, este recurso, de previso expressa em cada ato administrativo secundrio

que disponha sobre os rgos da Administrao (no caso, o DNPM e seu Manual de
Procedimentos), e, mesmo, de legislao prpria, pois se apresenta como verdadeiro
corolrio do prprio direito de petio e de reviso dos atos administrativos.
Disto decorre que a impugnao da deciso prolatada na segunda instncia
administrativa, por meio da interposio de competente Recurso Hierrquico (imprprio),
apenas poderia ser negada ao particular caso houvesse lei em sentido formal dispondo de
maneira diversa622, o que no h, quanto ao processo administrativo federal. O que existe,
de fato, um ato normativo infra-legal (Manual da CFEM), emanado do prprio DNPM, o
qual estatui o exaurimento da esfera administrativa aps duas instncias, perante essa
Autarquia Federal. Este ato normativo secundrio no afasta o cabimento de Recurso
Hierrquico imprprio, dirigido ao Ministro ao qual subordinado o agente prolator da
deciso de segunda instncia administrativa, conforme se depreende do artigo 57 da Lei n
9.784/99: o recurso administrativo tramitar no mximo por trs instncias
administrativas, salvo disposio legal diversa.
II O controle do Ministro da Fazenda (Art. 19 e 20 do DL 200/67) sobre os acrdos dos conselhos de

contribuintes tem como escopo e limite o reparo de nulidades. No lcito ao Ministro cassar tais decises,
sob o argumento de que o colegiado errou na interpretao da Lei.
III As decises do conselho de contribuintes, quando no recorridas, tornam-se definitivas, cumprindo
Administrao, de ofcio, exonerar o sujeito passivo dos gravames decorrentes do litgio (Dec. 70.235/72,
Art. 45).
IV Ao dar curso a apelo contra deciso definitiva de conselho de contribuintes, o Ministro da Fazenda pe
em risco direito lquido e certo do beneficirio da deciso recorrida. (MS 8810/DF, Rel. Ministro Humberto
Gomes de Barros, Primeira Seo, DJ 06/10/2003).
622
H uma corrente doutrinria que defende a existncia de dois tipos de recurso hierrquico: o prprio e
imprprio, sendo aquele interposto perante autoridade administrativa hierarquicamente superior quela que
proferiu a deciso, dentro da mesma estrutura do rgo; e este ltimo, apresentado autoridade do Ministrio
ao qual subordinado o agente prolator da deciso recorrida. Sustentam que o recurso prprio direito do
administrado, no necessitando que para sua interposio haja autorizao expressa em lei, enquanto que o
imprprio s seria cabvel se existente legislao especfica que o previsse, de modo que no existindo tal
disposio legal, seria ele inadmissvel (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed.
So Paulo: Atlas, 2009, p. 732-734. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito
Administrativo. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 146-147. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. 35. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 685-686)
252
CAPTULO 10
APLICABILIDADE
DA
LEI
6830/80
(LEF)
DISCUSSO JUDICIAL REFERENTE CFEM, EM RAZO DE A

DVIDA
ATIVA
DA
FAZENDA
PBLICA
TAMBM
COMPREENDER RECEITAS NO TRIBUTRIAS
O artigo 2, 2 da Lei de Execues Fiscais623 dispe que a dvida ativa da

Fazenda Pblica compreende os dbitos tributrios e no tributrios includos atualizao
monetria, juros e multa moratrios bem como demais encargos legais ou contratuais.
Esto submetidas ao procedimento previsto na Lei n 6.830/80 as dvidas da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, inclusive aquelas pertencentes s
autarquias, aplicando-se, subsidiariamente, as disposies do Cdigo de Processo Civil624.
O DNPM, conforme delegao dada pela Unio Federal625, detm
legitimidade ativa para a inscrio de dbitos em dvida ativa, a extrao de CDA e a
execuo daqueles.
A execuo dos crditos do DNPM submete-se citada Lei n 6.830/80626,
em razo de sua natureza autrquica.
623
Art. 2. Constitui Dvida Ativa da Fazenda Pblica aquela definida como tributria ou no tributria na
Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, com as alteraes posteriores, que estatui normas gerais de direito
financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do
Distrito Federal. (...) 2 A Dvida Ativa da Fazenda Pblica, compreendendo a tributria e a no tributria,
abrange atualizao monetria, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.
624
Art. 1. A execuo judicial para cobrana da Dvida Ativa da Unio, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Municpios e respectivas autarquias ser regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Cdigo de Processo
Civil.
625
Lei n 8.876/94: Art. 1. Fica o Poder Executivo autorizado a instituir como Autarquia o Departamento
Nacional de Produo Mineral DNPM, com sede e foro no Distrito Federal, unidades regionais e prazo de
durao indeterminado. (...)
Art. 3. A Autarquia DNPM ter como finalidade promover o planejamento e o fomento da explorao e do
aproveitamento dos recursos minerais, e superintender as pesquisas geolgicas, minerais e de tecnologia
mineral, bem como assegurar, controlar e fiscalizar o exerccio das atividades de minerao em todo o
territrio nacional, na forma do que dispe o Cdigo de Minerao, o Cdigo de guas Minerais, os
respectivos regulamentos e a legislao que os complementa, competindo-lhe, em especial:
(...)
IX - Baixar normas e exercer fiscalizao sobre a arrecadao da compensao financeira pela explorao de
recursos minerais, de que trata o 1 do Art. 20 da Constituio Federal.
626
Nesse sentido a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia:
a) (...) 1. As autarquias tem legitimidade para promover execuo fiscal, luz do art. 1. da Lei 6.830/80.
(...) (REsp 769.229/RN, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ 21/05/2007).
b) (...) No tocante s dvidas de natureza no-tributria, no entanto, de reconhecer que obedecem ao disposto
na Lei n 6.830/80, especialmente no tocante aos prazos de suspenso e interrupo da prescrio. (...)
(REsp 652482/PR, Rel. Ministro Franciulli Netto, Segunda Turma, DJ 25/10/2004).
253
Dessa forma, a cobrana da dvida relativa CFEM, de natureza no

tributria, submete-se ao regime institudo pela LEF.
Saliente-se que, conforme sustentado627, os Estados, os Municpios e os
demais entes destinatrios da receita628, no tm legitimidade para, individualmente, exigir
diretamente dos contribuintes suas cotas-partes referentemente s quais so beneficirios,
de modo que compete, to somente, ao DNPM promover a execuo de eventuais crditos
de CFEM.
Assim, procedida a exigncia pela autarquia, no caso de a concessionria do
direito de lavra no reconhecer o dbito que lhe cobrado, inscrito em dvida ativa do
DNPM, que fundamenta a execuo fiscal, poder oferecer embargos execuo e/ou,
previamente, exceo de pr-executividade, quanto s matrias prprias a essa (tais como a
decadncia, total ou parcial do dbito, ou a prescrio).
Poder, ainda, o sujeito passivo da obrigao pecuniria em anlise, ajuizar
ao anulatria de dbito com pedido de tutela antecipada para fins diversos,
especialmente para a obteno de certido positiva com efeito de negativa ou para que
sejam vedadas restries atividade da empresa devido incluso do seu nome em
cadastros de devedores629.
627
Captulo 3, item 3.1.

Os recursos arrecadados a ttulo de CFEM so distribudos da seguinte forma (artigo 2 da Lei 8001/90):
Art. 2. Para efeito do clculo de compensao financeira de que trata o art. 6 da Lei n 7.990, de 28 de
incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros. (...).
2 A distribuio da compensao financeira referida no caput deste artigo ser feita da seguinte forma:
I - 23% (vinte e trs por cento) para os Estados e o Distrito Federal;
II - 65% (sessenta e cinco por cento) para os Municpios;
II-A. 2% (dois por cento) para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - FNDCT,
institudo pelo Decreto-Lei no 719, de 31 de julho de 1969, e restabelecido pela Lei no 8.172, de 18 de janeiro
de 1991, destinado ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico do setor mineral;
III - 10% (dez por cento) para o Ministrio de Minas e Energia, a serem integralmente repassados ao
Departamento Nacional de Produo Mineral - DNPM, que destinar 2% (dois por cento) desta cota-parte
proteo mineral em regies mineradoras, por intermdio do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis Ibama.
629
No julgamento do AG n 2008.01.00.017449-3, TRF 1 Regio, consta do voto-vogal vencedor da
Desembargadora Maria do Carmo:
Vossa Excelncia modifica a deciso de uma forma mais explcita, porque se mantiver no sentido de se
tornar sem efeito o termo da inscrio, automaticamente cairia por terra toda a inscrio feita no sentido de
que se mantenha o termo de inscrio, at porque objeto de julgamento em exceo de pr-executividade.
Ento, deve ser mantida a inscrio da empresa na dvida ativa com relao a esses valores, que sero
posteriormente decotados ou no, ou mantidos; esse ttulo permanece intocvel, at porque tem a questo da
prescrio, e da inscrio na dvida ativa. Vossa Excelncia suspende somente a exigibilidade, suspende as
restries com relao inscrio no CADIN e expedio de certides, com relao ao dbito da inscrio
16808, referente ao processo de cobrana 95097707? Pela deciso de Vossa Excelncia, monocrtica, torna
sem efeito. Nesse sentido que divirjo de Vossa Excelncia, mantendo os efeitos dessa inscrio, que dever
ser julgado, porque existem duas aes, uma execuo e uma ao declaratria, em que dever ser analisada a
questo. A sim, se anular ou no a inscrio da qual decorreu a execuo.
628
254
Observa-se que a apresentao da exceo de pr-executividade suspende o

prazo para o oferecimento de Embargos Execuo e que estes, por serem ao de
conhecimento, no devem ser propostos, caso a empresa ajuze ao desconstitutiva, em
vista de, conforme j decidido pelo STJ, haver repetio de demanda630.
As execues fiscais vm sendo ajuizadas pelo DNPM na Seo Judiciria
na qual domiciliada a empresa executada631.
O Manual da CFEM632 no estipula qualquer fase instrutria, no mbito do
processo administrativo. Em razo disto, caso haja cerceamento do direito de defesa
decorrente da no oportunizao ou da negativa de produo de prova pericial, poder a
empresa concessionria do direito de lavra discutir a matria que seria objeto de prova
tanto em processo judicial de conhecimento (Embargos Execuo ou Ao anulatria de
dbito) quanto pela via do Mandado de Segurana este ltimo para requerer a nulidade
dos atos praticados no processo administrativo a partir da fase instrutria633.
Dou parcial provimento ao agravo to somente para suspender a exigibilidade no que concerne aos efeitos da
execuo, ou seja, inscrio na dvida ativa e a no-expedio de certides provocadas por essa inscrio.
630
(...) 1. Se certo que a propositura de qualquer ao relativa ao dbito constante do ttulo no inibe o
direito do credor de promover-lhe a execuo (CPC, art. 585, 1), o inverso tambm verdadeiro: o
ajuizamento da ao executiva no impede que o devedor exera o direito constitucional de ao para ver
declarada a nulidade do ttulo ou a inexistncia da obrigao, seja por meio de embargos (CPC, art. 736), seja
por outra ao declaratria ou desconstitutiva. Nada impede, outrossim, que o devedor se antecipe execuo
e promova, em carter preventivo, pedido de nulidade do ttulo ou a declarao de inexistncia da relao
obrigacional.
2. Aes dessa espcie tm natureza idntica dos embargos do devedor, e quando os antecedem, podem at
substituir tais embargos, j que repetir seus fundamentos e causa de pedir importaria litispendncia.
3. Assim como os embargos, a ao anulatria ou desconstitutiva do ttulo executivo representa forma de
oposio do devedor aos atos de execuo, razo pela qual quebraria a lgica do sistema dar-lhes curso
perante juzos diferentes, comprometendo a unidade natural que existe entre pedido e defesa.
4. certo, portanto, que entre ao de execuo e outra ao que se oponha ou possa comprometer os atos
executivos, h evidente lao de conexo (CPC, art. 103), a determinar, em nome da segurana jurdica e da
economia processual, a reunio dos processos, prorrogando-se a competncia do juiz que despachou em
primeiro lugar (CPC, art. 106). Cumpre a ele, se for o caso, dar ao declaratria ou anulatria anterior o
tratamento que daria ao de embargos com idntica causa de pedir e pedido, inclusive, se garantido o
juzo, com a suspenso da execuo. (CC 38045/MA, Rel. Ministra Eliana Calmon, Rel. p/ Acrdo
Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seo, DJ 09/12/2003)
631
Ao Anulatria n 2008.34.00.004183-5, 8 Vara Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal,
632
Portaria n 458/07 do Diretor Geral do DNPM.
633
Nesse sentido, so os precedentes jurisprudenciais:
a) TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. PROCEDIMENTO DE CARTER ADMINISTRATIVO.
SITUAO DE CONFLITUOSIDADE EXISTENTE ENTRE OS INTERESSES DO ESTADO E OS DO
PARTICULAR. NECESSRIA OBSERVNCIA, PELO PODER PBLICO, DA FRMULA
CONSTITUCIONAL DO "DUE PROCESS OF LAW". PRERROGATIVAS QUE COMPEM A
GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO. O DIREITO PROVA COMO UMA DAS
PROJEES CONCRETIZADORAS DESSA GARANTIA CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR
DEFERIDA. - A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a essencialidade do princpio
que consagra o "due process of law", nele reconhecendo uma insuprimvel garantia, que instituda em favor
de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exerccio, pelo Poder Pblico, de sua atividade, ainda
que em sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade do prprio ato punitivo ou da medida
restritiva de direitos. Precedentes. Doutrina. - Assiste, ao interessado, mesmo em procedimentos de ndole
255
Em concluso, em que pese a CFEM constituir obrigao pecuniria de

natureza no tributria, sua cobrana obedecer ao rito estabelecido na Lei n 6.830/80, por
se tratar de receita financeira de autarquia federal DNPM, ficando o contribuinte
inadimplente sujeito, aps procedimento de cobrana administrativa, s seguintes
consequncias: inscrio do crdito em Dvida Ativa; incluso do devedor no Cadastro
Informativo dos Dbitos No Quitados de rgos Federais CADIN e exigncia judicial
do pretenso dbito, por intermdio da competente Execuo Fiscal.
administrativa, como direta emanao da prpria garantia constitucional do "due process of law" (CF, art. 5,
LIV) - independentemente, portanto, de haver previso normativa nos estatutos que regem a atuao dos
rgos do Estado -, a prerrogativa indisponvel do contraditrio e da plenitude de defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes (CF, art. 5, LV), inclusive o direito prova. - Abrangncia da clusula
constitucional do "due process of law"(...) por tal razo que a prpria Lei n 9.784/99, que rege o processo
administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, prev, em seu art. 38, a possibilidade de o
interessado, "na fase instrutria e antes da tomada de deciso (...), requerer diligncias e percias" (art.
38,caput), sendo que "Somente podero ser recusadas, mediante deciso fundamentada, as provas propostas
pelos interessados quando sejam ilcitas, impertinentes, desnecessrias ou protelatrias" (art. 38, 2). Os
aspectos ressaltados revelam-se suficientes ao reconhecimento, em juzo de estrita delibao, de que a
pretenso cautelar ora deduzida nesta sede processual reveste-se de inquestionvel plausibilidade jurdica.
Registre-se, finalmente, que a parte ora impetrante justificou, de maneira inteiramente adequada, as razes
que caracterizam a concreta ocorrncia, na espcie, da situao configuradora do periculum in mora (fls. 09).
Sendo assim, em juzo de estrita delibao, e sem prejuzo de ulterior reexame da pretenso mandamental
deduzida na presente sede processual, defiro o pedido de medida liminar, em ordem a determinar, at final
julgamento desta ao de mandado de segurana, a suspenso cautelar do processo de Tomada de Contas
Especial instaurado contra a ora impetrante (TC n 018.016/2005-1), ressalvada, no entanto, ilustre
autoridade ora apontada como coatora, a possibilidade de autorizar a pretendida produo de prova pericial,
caso assim o entenda conveniente. Transmita-se, com urgncia, cpia desta deciso ao eminente Senhor
Ministro-Relator da TC-018.016/2005-1/TCU. 2. Achando-se adequadamente instruda a presente
impetrao, oua-se a douta Procuradoria-Geral da Repblica. (STF, MS 26.358, Ministro Celso de Mello,
DJ de 02/03/2007)
b) ANULATRIA DE DBITO FISCAL. INDEFERIMENTO DE PROVA PERICIAL NO PROCESSO
ADMINISTRATIVO. CERCEAMENTO DE DEFESA. Configurado o cerceamento de defesa, face ao
indeferimento de percia indispensvel ao esclarecimento dos fatos, deve ser anulado o procedimento
administrativo, a partir do ato que indeferiu a percia (TRF da 4 Regio, REO n 96.04.388347/PR, Rel.
Des. Vilson Dars, DJ de 13/10/1999)
c) ADMINISTRATIVO. TRIBUTRIO. IMPOSTO DE RENDA DE PESSOA JURDICA. LUCRO
PRESUMIDO. OMISSO DE RECEITAS. LANAMENTO DE OFCIO. NULIDADE. CERCEAMENTO
DE DEFESA. 1. O contribuinte, mesmo no caso de opo pela tributao com base no lucro presumido, tem
direito realizao de percia contbil, para esclarecimento da alegada omisso de receita, envolvendo notas
fiscais de fornecedores, sob pena de desrespeito aos princpios do contraditrio e da ampla defesa,
assegurados tambm no processo administrativo (CF, art. 5, LV). 2. Nulidade do lanamento fiscal por vcio
formal, porque caracterizado o cerceamento de defesa. 3. Apelao provida (TRF da 1 Regio, AMS n
1999.01.00.043581-4/DF, Rel. Juza Convocada Ivani Silva da Luz, DJ de 22/10/2001)
No mesmo sentido: TRF da 1 Regio AC n 2002.33.00.015091-1/BA, Rel. Des. Federal Olindo Menezes,
DJ de 29/09/2006; STF, RE 426.147 AgR, Rel. Ministro Gilmar Mendes, DJ de 05/05/06; STF, RE 255.397,
1 Turma, Ministro Seplveda Pertence, DJ 04/05/04; e TRF da 5 Regio, AC n 89.05.01745-2/RN, Rel.
Des. Federal Petrucio Ferreira, DJ de 14/10/1989.
256
CAPTULO 11
PROJETOS DE LEI EM TRAMITAO PERANTE O
CONGRESSO NACIONAL
H projetos de lei em tramitao no Legislativo Federal no Senado e na

Cmara dos Deputados com propostas de alteraes pontuais na CFEM. Passamos a
examin-los:
a) Projeto de Lei n 3.661/1997, de autoria do Deputado Federal Ricardo
Izar (PTB/SP), com o fim de alterar o 1 do art. 2 da Lei n 8.001/90. A modificao
proposta reduz para 0,6%% a alquota da CFEM para os minerais de aplicao imediata na
indstria da construo civil: areia, cascalho, saibro, pedra britada e pedra de talhe, cuja
justificativa decorre da necessidade de desonerao destes produtos, componentes bsicos
para a edificao de casas, em um pas cuja demanda por moradia grande ,tendo por
objetivo majorar a arrecadao pela baixa do nvel de sonegao fiscal no setor.
Afirma o Deputado Federal Ricardo Izar que a coletividade precisa da
aludida reduo em razo da essencialidade daqueles materiais de construo frente s
pedras preciosas, metais nobres e outros minrios destinados ao luxo, ostentao ou
aplicao financeira, cujas alquotas so inferiores s que incidem sobre eles.
Ademais, reduz para 0,2% a alquota da CFEM incidente sobre o
faturamento lquido decorrente da venda de pedras preciosa, coradas, lapidveis,
carbonados e metais nobres, bem como rochas calcrias usadas como corretivo do solo.
Outrossim, isenta os garimpeiros de ouro do recolhimento da CFEM.
Aprovado na Cmara dos Deputados o projeto foi remetido634 ao Senado
Federal, onde aguarda incluso na ordem do dia para votao pelo Plenrio, desde
21/01/2009.
634
O aludido projeto, aps tramitao na Cmara dos Deputados, teve a seguinte redao final:
Art. 1 Esta Lei altera os 1 e 2 do art. 2 da Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, que define os
percentuais da distribuio da compensao financeira de que trata a Lei n 7.990, de 28 de dezembro de
1989.
Art. 2 O art. 2 da Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 2 Para efeito do clculo de compensao financeira de que trata o art. 6 da Lei n 7.990, de 28 de
incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros.
1 O percentual da compensao, de acordo com o tipo de substncias minerais, ser de:
257
b) O projeto de Lei n 105/2003, de autoria da ento Senadora, e atual

Governadora do Estado do Par, Ana Jlia Carepa (PT/PA) altera o art. 6 da Lei n
7.990/89 e o art. 2 da Lei n 8.001/90, para modificar os percentuais das alquotas da
CFEM, devida pela explorao de recursos minerais e limitar referida compensao em
7,5% sobre o faturamento lquido resultante da venda do produto mineral, obtido aps a
ltima etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformao
industrial.
Neste projeto, dentro da majorao proposta, so indicadas, na nova redao
ao 1 do artigo 2, alquotas, conforme as classes de minerais, estabelecendo-se: 4% para
minrio de alumnio, ferro, caulim e mangans; 2% para cobre, zinco, nquel, prata, carvo
e demais substncias minerais, alm do ouro, quando no extrado por garimpeiros,
hiptese esta em que estar isento; 0,2% para pedras preciosas, pedras coradas lapidveis e
carbonatos.
Para esta autora, as novas alquotas so capazes de compensar devidamente
a explorao das riquezas minerais do Brasil.
Ademais, prope que dos 65% do montante arrecadado, destinado ao
Municpio no qual se situa a lavra, 40% (quarenta por cento) seja encaminhado aos
Municpios limtrofes a esse, na proporo das respectivas populaes, conforme dados do
IBGE, pois eles sofrem com impactos ambientais decorrentes da atividade minerria, sem
a devida reparao por isso.
Em justificativa, a ento Senadora assevera que, ao contrrio dos royalties
de petrleo que variam de 5 a 10%, a CFEM vincula-se a percentuais fixos que
I minrio de alumnio, mangans, salgema e potssio: 3% (trs por cento);

II minrio de ferro, fertilizantes, carvo e demais substncias minerais, ressalvado o disposto nos incisos
III, IV, V e VI deste pargrafo: 2% (dois por cento);
III pedras preciosas, pedras coradas, lapidveis, carbonados e metais nobres: 0,2% (dois dcimos por
cento);
IV ouro: 1% (um por cento), quando extrado por empresas mineradoras, isentos os garimpeiros;
V areia, cascalho, saibro, pedra britada e pedra de talhe, usados na construo civil: 0,6% (seis dcimos por
cento);
VI rochas calcrias quando utilizadas como corretivo de solo: 0,2% (dois dcimos por cento).
2 A distribuio da compensao financeira de que trata este artigo ser feita da seguinte forma:
I 20% (vinte por cento) para os Estados e o Distrito Federal;
II 65% (sessenta e cinco por cento) para os Municpios;
III 15% (quinze por cento) para o Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM.
3 O valor resultante da aplicao do percentual, a ttulo de compensao financeira, em funo do que
dispe o 1 deste artigo, ser considerado na estrutura de custos sempre que os preos forem administrados
pelo Governo.
4 No caso das substncias minerais extradas por regime de permisso de lavra garimpeira, o valor da
compensao ser pago pelo primeiro adquirente, conforme dispuser o regulamento. (NR)
Art. 3 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
258
impossibilitam variaes em funo da qualidade da jazida mineral, de modo que a adoo

de critrios semelhantes aos do setor petrolfero permitam a ampliao da eficincia na
tributao635 mineral, tudo somado necessidade de estabelecimento de alquotas em
percentual suficiente a compensar a efetiva explorao de recursos minerais no Brasil.
relevante apontar a associao inadequada feita pela legisladora entre
minrios e petrleo, que, em nosso ordenamento jurdico, sempre receberam tratamentos
distintos. De resto, argumenta-se a favor da medida apelando para maior eficincia do
sistema, que seria decorrente de sua implementao.
Atualmente, referida proposio encontra-se na Comisso de Cincia,
Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica, sob relatoria do Senador Flexa Ribeiro,
para parecer.
c) de se ressaltar que o Projeto identificado em b tramita apensado ao de
n 104/2003, apresentado pelo Senador Luiz Otvio (PMDB/PA), que, em semelhante
proposta, altera o art. 6 da Lei n 7.990/89 e o 1 do artigo 2 da Lei n 8.001/90, para
elevar a alquota da Compensao financeira pela explorao de recursos minerais para at
10% (dez por cento) sobre o valor do faturamento lquido e autoriza a reduo deste
percentual para at 5% (cinco por cento), a critrio do Ministrio de Minas e Energia, que
poder assim determinar no contrato de concesso de lavra.
O Projeto, segundo aquele Senador, justifica-se em face da diferena
existente entre a CFEM, limitada a 3% do faturamento lquido, e os royalties devidos em
razo da explorao do petrleo, os quais geram aos Estados e Municpios entre 5% e 10%.
Afirma, ainda, que a explorao de atividade mineral atividade mais lesiva ao meio
ambiente e ao patrimnio social que a extrao petrolfera, devendo-se, assim, garantir aos
Estados e aos Municpios justa compensao financeira pelos impactos scioambientais
sofridos, tomando-se por base os percentuais aplicados ao ltimo setor.
Na justificativa deste projeto, novamente associa-se o petrleo aos recursos
minerais, com inadequao, ao passo que se atribui ao mineradora, de forma
exagerada, males de que nem sequer remotamente a causa.
d) Tambm tramitam em apenso com os projetos indicados em b e c, os
Projetos de Lei n 370/2003 e n 629/2007, de autoria dos Senadores Hlio Costa e Magno
Malta, respectivamente.
635
Contrariamente, sustenta-se no se classificar a CFEM como tributo.
259
O primeiro aludido projeto prev o pagamento da CFEM, mensalmente,

diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municpios e aos rgos da administrao
direta da Unio, at o ltimo dia til do segundo ms seguinte aos do fato gerados,
devidamente corrigido pelo BTN ou outro ndice de correo monetria que venha a
suced-lo, devendo os recursos serem aplicados exclusivamente em investimentos de
infraestrutura para o desenvolvimento econmico e social daqueles entes federativos.
Ademais, estabelece que na distribuio dos recursos de CFEM, cabero aos
Estados 20% deles, aos Municpios, 60%, e Unio, 8%, os quais devero ser aplicados
em fundo especial a ser distribudo entre os Estados e os Municpios, vedada a aplicao
dos recursos em pagamento de dvidas e no quadro permanente de pessoal. Quanto
parcela que cabe aos Estados, sero por eles transferidos 25% aos Municpios , mediante
os critrios de distribuio previstos no artigo 158, inciso IV da Constituio Federal.
O segundo projeto, por sua vez, traz o conceito de faturamento lquido e
dispe sobre o que no se inclui como despesas de transporte e de seguros, alm de
disciplinar as hipteses nas quais so autorizadas as dedues dos tributos daquela base de
clculo636.
e) Projeto de Lei n 1.117, de 2007, do Deputado Federal Lelo Coimbra.
Este projeto de lei altera a redao do art. 6 da Lei n 7.990/89 para
determinar que a alquota de 3% da CFEM incida sobre o faturamento bruto e no mais
sobre o faturamento lquido da concessionria do direito de lavra do recurso mineral.
A justificativa apresentada que a incidncia da CFEM sobre o faturamento
lquido abre brechas a artifcios contbeis, gerando prejuzos na arrecadao da Unio, dos
Estados e dos Municpios, enquanto a receita bruta permite fiscalizao apurar, pelo
simples manuseio das notas fiscais, os valores sobre os quais deve incidir a alquota de
CFEM.
636
(...) entende-se por faturamento lquido o total das receitas de vendas, excludas as despesas de transporte
e as de seguros, relativas venda, destacadas na nota fiscal do produto posto no local determinado pelo
comprador, e as de tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral.
(...) 5 No se incluem como despesas de transporte e seguros, para efeito de obteno do faturamento
lquido de que trata o caput deste artigo, aquelas incorridas desde a extrao da substncia mineral at a
ltima etapa do processo de beneficiamento.
6 A deduo dos tributos a que se refere o caput deste artigo ser permitida desde que, cumulativamente, se
refira:
I aos tributos que incidam diretamente sobre a circulao dos produtos minerais ou sobre a receita ou
faturamento, decorrentes de sua comercializao;
II ao valor lquido devido, conforme apurado na escriturao fiscal do contribuinte, no perodo de
ocorrncia do fato gerador da compensao financeira.
260
No momento, encontra-se com o Deputado Relator Alexandre Santos

(PMDB/RJ) com parecer favorvel da Comisso de Minas e Energia.
f) Projeto de Lei n 1.118/2007637, de autoria do Deputado Federal Lelo
Coimbra, visa a alterar a redao do 2 do art. 2 da Lei n 8.001/90, modificada pela Lei
n 9.993/00, para unificar a alquota da CFEM em 3% para todas as classes de recursos
minerais.
g) Projeto de Lei n 1.453/2007638, de autoria do Deputado Federal Jos
Fernando Aparecido de Oliveira, visa alterar a redao do artigo 6 da Lei n 7.990/89, bem
como o artigo 2 da Lei n 8.001/90 e dar outras providncias: altera a alquota mxima da
CFEM para 6% sobre o valor da produo, conceitua referida expresso como sendo o
valor, na mina, do produto da lavra, estabelece os percentuais relativos a cada tipo de
substncia mineral: minrio de alumnio, mangans, sal-gema e potssio 6%; ferro,
fertilizante, carvo e demais substncias minerais 4%, exceto pedras preciosas, pedras
coradas lapidveis, carbonados e metais nobres, sobre os quais incidir o percentual de
0,4%, e ouro, cujo percentual ser de 2% quando extrado por empresas mineradoras e
isento, quando retirado por garimpeiros.
Objetiva, ainda, aludido projeto instituir uma participao especial a ser
paga pelo produtor mineral nos casos de grande volume de produo ou de grande
rentabilidade na explorao dos recursos, a qual ser quantificada sobre a receita bruta da
produo, deduzindo-se as compensaes financeiras, os investimentos de explorao, os
custos operacionais, a depreciao e os tributos, determinando que aquela participao ser
devida, anualmente, em percentual maior ou igual a 50% do valor total da CFEM e que os
recursos arrecadados a tal ttulo sero distribudos aos Estados, ao Distrito Federal, aos
Municpios e aos rgos da administrao direta da Unio na mesma proporo que a
CFEM.
h) Projeto de Lei n 2.129/2007639, de autoria do Deputado Federal Daniel
Almeida, altera a redao do artigo 2 da Lei n 8.001/90, modificada pela Lei n 9.993/00,
para alterar as alquotas referentes a determinadas classes de recursos minerais, quais
sejam: ferro, fertilizante, carvo e demais substncias minerais 2%; e minrio de urnio
10%, de modo que a distribuio da CFEM para este ltimo produto ser de 5% para os
637
Apensado ao PL 1.117/2007 (item e supra).

639
638
261
Estados e o Distrito Federal, 80% para os Municpios, 5% para a Comisso Nacional de

Energia Nuclear CNEN, 5% para o DNPM e 5% para o IBAMA.
i) Projeto de Lei n 3.806/2008640, do Deputado Walter Brito Neto
(PRB/PB): prope a alterao das Leis n 7.990/89 e n 8.001/90, que regulamentam a
compensao financeira pela explorao de recursos minerais e outros recursos naturais,
para majorar o percentual de CFEM de at 3% para 6% e reduzir, da parte cabvel Unio,
para 8% o percentual destinado ao Ministrio das Minas e Energia, do qual 2% devem ser
encaminhados ao Ministrio da Sade para construo e reforma de centros de sade 641.
No momento, este projeto encontra-se na Comisso de Minas e Energia para
parecer.
j) Projeto de Lei n 3.854/2008, de autoria do Deputado Federal Jos
Fernando Aparecido de Oliveira (PV/MG), cujo objeto a alterao da Lei n 8.001/90, a
fim de destinar parcela da CFEM a um fundo nacional de exausto de jazidas642.
Atualmente, encontra-se com o Deputado Federal Relator Eduardo da
Fonte (PP/PE) com parecer parcialmente favorvel da Comisso de Minas e Energia.
l) Projeto de Lei 3.878/2008643, de autoria do Deputado Federal Edlio
Lopes, que objetiva a alterao da redao dos incisos I e II do 2 do art. 2 da Lei n
8.001/90 e a criao do inciso IV quele dispositivo legal, para determinar que a
distribuio dos recursos da CFEM aos Estados e ao Distrito Federal seja feita no
percentual de 22%, aos Municpios de 63% e ao Fundo do Exrcito, no percentual de 3%.
m) Projeto de Lei n 4.170/2008644, de autoria do Deputado Federal Jos
Fernando Aparecido de Oliveira, altera a Lei n 8.001/90, para reduzir o percentual de
CFEM incidente sobre guas minerais de 2% para 0,5% sobre o faturamento lquido.
Atualmente este projeto encontra-se na Comisso de Minas e Energia para
parecer.
640

Sem justificativa em razo de no ter se dado a publicao do texto do projeto no Dirio da Cmara dos
Deputados.
642
Sem justificativa, em razo de no ter se dado a publicao do texto do projeto no Dirio da Cmara dos
Deputados.
643
Apensado ao PL 3.854/2008 (item j supra).
644
641
262
CONCLUSO
Os bens pblicos podem ser classificados como de uso comum, especial ou

dominical. Os bens de uso comum so aqueles destinados, por sua prpria natureza,
utilizao pela coletividade, enquanto que os de uso especial esto afetados a uma
finalidade pblica especfica.
H, ainda, uma terceira espcie de bens pblicos, denominados dominicais.
So os que no possuem destinao pblica especfica e que, por esta razo, podem ser
objeto de auferimento de receita pelo Estado.
A Constituio Federal autoriza a concesso da lavra dos recursos minerais,
incidindo sobre o faturamento lquido advindo da explorao destes bens a denominada
compensao financeira (CFEM), receita originria da Unio.
Assim, tem-se que os recursos minerais esto inseridos neste ltimo grupo
bens pblicos dominiais por serem passveis de explorao econmica, no estarem
afetados a uma destinao especfica do Estado e, tampouco, poderem ser livremente
utilizados pela coletividade.
A receita pblica, na forma da Lei n 4.320/64, consiste em qualquer
ingresso de recurso financeiro ao tesouro pblico, independentemente de aumento
patrimonial, podendo assim ser classificada.
1.
Quanto periodicidade de sua obteno, as receitas pblicas so:
a.
ordinrias: auferidas peridica e regularmente; compem o
oramento pblico permanentemente para o atendimento das despesa pblicas;

b.
extraordinrias: obtidas excepcionalmente.
2.
Quanto verificao de sua origem: considera-se a pessoa que
realiza a atividade econmica propiciadora do auferimento da receita:

a.
originria: a riqueza gerada pelo prprio Estado, ao empregar seu
patrimnio mobilirio (ttulos de crditos e aes, que geram juros e dividendos) ou

imobilirio (enfiteuse ou aforamento, foro e taxas de ocupao de terrenos de marinha,
renda de aluguis ou do uso de bens imveis, receitas oriundas da venda de bens imveis,
compensaes financeiras e preos pblicos) ou ao desenvolver atividade econmica de
carter comercial, industrial, de servios ou de explorao de recursos naturais;
263
b.
derivada: a receita gerada por pessoa privada e posteriormente
transmitida, em parte, ao Estado, em decorrncia de obrigao legal. Inexiste o emprego

de patrimnio pblico nem o exerccio de atividade econmica pelas pessoas jurdicas de
direito pblico interno, para a obteno destes recursos. Advm de tributos, multas, juros e
outras penalidades pecunirias (administrativas, tributrias e penais) estatudas em lei;
c.
transferidas: arrecadadas por determinado ente estatal e direcionadas
a outro. Estes repasses podem ser fixados pela CF, por leis ordinrias ou ser voluntrios
(art. 25 da LC n 101/00).
3.
Quanto natureza da receita, conforme sua categoria econmica:
considera-se a origem do recurso segundo seu fundamento econmico (art. 11 da Lei n

4.320/64). determinada pelo Ministrio do Planejamento, atravs de Portarias emanadas
da Secretaria de Oramento Federal. Pode ser:
a.
corrente: resulta do pagamento de tributos, da explorao do
patrimnio do ente pblico e de atividades econmicas exercidas por ele; transferncias

correntes e outras receitas correntes (multas e juros de mora).
Destina-se a atender
despesas correntes, ou seja, aquelas que no contribuem para a formao ou aquisio de

um bem de capital;
b.
de capital: tm como origem recursos financeiros advindos da
constituio de dvidas (ex. operaes de crdito e amortizao de emprstimos),

converso de bens e de direitos em espcie (ex. alienao de bens mveis ou imveis);
receitas oriundas de outras pessoas de direito pblico ou privado, para o atendimento de
despesas classificveis como de capital; transferncias de capital, outras receitas de capital
e supervit do oramento corrente. Volta-se ao pagamento das despesas de capital, que
contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital.
Sob esse prisma da categoria econmica, a CFEM caracteriza-se como
receita corrente e, sob o enfoque da fonte desta, receita patrimonial da Unio porque
vinculada, necessariamente, explorao econmica do patrimnio pblico deste ente: o
recurso mineral.
Em vista dos critrios supra, adotados para a classificao das receitas
pblicas, tem-se que a CFEM insere-se dentre as receitas: (a) ordinrias, por ser obtida
peridica e regularmente e por compor o oramento pblico permanentemente (sob o
prisma da periodicidade de sua obteno); (b) originrias, por a riqueza ser gerada da
explorao de recursos minerais, de propriedade da Unio e ser classificada como
patrimonial imobiliria (sob o enfoque da verificao de sua origem, ou seja, da pessoa que
264
enseja o auferimento da receita); (c) correntes, por ser resultante da explorao de

patrimnio da Unio: o recurso mineral.
Cabe ressaltar, no pertinente classificao (b retro) que considera a
origem da receita, ou seja, a pessoa que propicia o auferimento da riqueza que convertida
em ingresso pblico, que a CFEM se classifica, diferentemente, conforme seja considerada
como receita da Unio ou dos demais entes pblicos dela destinatrios.
Trata-se de receita originria patrimonial da Unio, por estar atrelada
explorao do recurso mineral, que integra o seu patrimnio imobilirio.
Mas classifica-se como receita de transferncia corrente intergovernamental
obrigatria para os Estados, o Distrito Federal, os Municpios e demais beneficirios
porque esta receita no lhes devida em razo da explorao de seu patrimnio, mas em
razo de ser extrado bem de titularidade da Unio. -lhes assegurada por determinao
constitucional, instituda no art. 20, par. 1 CF, o qual lhes garante participao no
resultado da explorao do recurso mineral, regra esta inserida no Captulo II, da Lei
Maior, que dispe sobre os bens da Unio.
Exclui-se, assim, a possibilidade de a CFEM caracterizar-se como espcie
de tributo, receita derivada, conforme constante em maior extenso nos itens 4.3 e
seguintes.
Por qualquer ngulo de classificao que se examine a receita proveniente
do pagamento da CFEM, observa-se ser ela devida apenas e por causa da explorao do
patrimnio da Unio, bem como do auferimento de faturamento lquido da decorrente. E,
quando assim se configura uma receita, ela se classifica como originria patrimonial.
Cabe, por fim, assinalar que o fato de a Unio Federal, por meio do DNPM,
arrecadar e transferir a CFEM a seus beneficirios, no retira a caracterstica de ser ela uma
participao direta destes beneficirios na receita auferida pela mencionada Unio, pois as
importncias so apropriadas pelos entes menores mediante mera transferncia
oramentria.
Isto porque as participaes so diretas, quando a receita entregue
diretamente por um ente a outros ou por estes apropriada mediante mera transferncia
oramentria, conforme se observa com a CFEM. , entretanto, indireta quando realizada
atravs de fundos de participao ou de destinao, na forma do art. 159, CF.
A lei instituidora da CFEM atendeu aos requisitos para a criao de
participao nos resultados auferidos pelas concessionrias do direito de lavra do recurso
mineral, prevista no art. 20, 1, CF. Identificada a natureza desta obrigao pecuniria,
265
pode-se construir o regime jurdico a ela previsto no texto da Constituio, conforme se

demonstrar a seguir.
Os atos normativos primrios mais relevantes para o estudo da CFEM so
os seguintes: art. 5, II; 20, IX e 1; 22, XI, 37, 155, X, b; 176, caput e pargrafos; 225,
2 CF; os art. 6 e 8 da Lei n 7.990/89; o art. 2, caput e 1 e 2 da Lei 8.001/90; o art.
1 da Lei n 8.901/94 e o art. 3, 3, IX da Lei n 8.876/94.
Os atos normativos secundrios a serem cotejados aos preceitos supra para
verificao da existncia de fundamento de suas validades em normas primrias so: o
Decreto n 1/91, as Instrues Normativas ns 6 e 08/00 do Diretor Geral do DNPM, a
Ordem de Servio n 2/04 e o Manual da CFEM (Portaria n 458, de novembro de 2007),
conforme se observar em captulos prprios a cada tema neles versado.
O pargrafo 1 do art. 20 da CF c/c o art. 8 da Lei n 7.990/89, asseguram
repartio direta aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, da receita originria
patrimonial arrecadada pela Unio, atravs do DNPM, em decorrncia do pagamento da
CFEM pelas concessionrias do direito de lavra dos recursos minerais. Isto se justifica em
razo da inexistncia de qualquer Fundo de Participao que intermedeie a referida
transferncia de receita obtida pela Unio aos demais beneficirios dos citados ingressos.
A natureza jurdica da CFEM, como sustentado, de participao no
resultado da explorao de recursos minerais, espcie de receita corrente, ordinria,
originria patrimonial da Unio e de transferncia intergovernamental obrigatria para os
demais beneficirios desta receita pblica, constitucionalmente estabelecidos.
O regime jurdico da CFEM encontra-se delimitado pela Constituio
Federal, nos seus art. 5o, II (legalidade), 20, IX (bem da Unio), e par. 1o (prev a CFEM),
176 (participao dos proprietrios do solo no resultado da lavra), art. 37 (princpios
aplicveis Administrao pblica), 155, X, b (origem histrica do art. 20, par. 1o) e
225, par. 2o (obrigao de recomposio do meio ambiente).
Estes preceitos revelam os fundamentos de validade que as leis ordinrias
que dispem sobre a CFEM devem adotar para serem consideradas vlidas no sistema de
direito positivo. E estas, por sua vez, precisam servir de fundamento para que os atos
normativos secundrios sejam considerados vlidos no referido sistema de direito posto,
em ateno ao processo de positivao do direito.
Os critrios do art. 3o do CTN no so exaustivos para a definio de uma
prestao pecuniria como tributo.
266
Isto porque para uma obrigao pecuniria se caracterizar como de natureza

tributria deve propiciar uma receita derivada ao Estado, ou seja, o particular gera riqueza
e, aps, transfere parte desta ao ente pblico, nos termos em que a prestao for instituda
pela Constituio Federal e pela legislao infraconstitucional.
Sendo a receita - sob o prisma da pessoa que a ocasiona - originria, isto ,
oriunda da explorao de recursos naturais da Unio, ou do emprego do patrimnio
mobilirio ou imobilirio desta, ou do exerccio de atividade econmica por pessoa jurdica
de direito pblico interno, no h tributo.
A importncia da classificao das espcies tributrias e de qualquer outra
obrigao pecuniria reside em que da se define o regime jurdico prprio prestao e
repartio de competncias.
A CFEM no se caracteriza, portanto, como:
- indenizao: a legislao que dispe sobre a CFEM no apresenta qualquer
exigncia referente prova de dano, nem da autoria desse, tampouco do nexo causal entre
ambos, pressupostos da indenizao civil. Ademais, a Constituio Federal j estabelece
obrigao de indenizar, ao determinar, no art. 225, par. 2 : Aquele que explorar recursos
minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo
tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei. Igualmente, o
superficirio do solo onde se situa a jazida tem o seu direito indenizao assegurado no
art. 176, caput e par. 2o.
emprstimo compulsrio, pois no instituda s finalidades descritas no
art. 148, I e II, CF, nem h previso legal de restituio das importncias pagas aos sujeitos
passivos da referida obrigao;
contribuio de melhoria, porque sua cobrana no pressupe como
critrio material da hiptese da regra matriz de incidncia a valorizao de imvel em
consequncia de obra pblica (art. 145, III, CF); no tem como sujeito passivo o
proprietrio daquele e a base de clculo desta espcie de tributo no guarda qualquer
semelhana com a da CFEM, pois a medida da valorizao do imvel o critrio que rege
o tributo, entendendo-se ela como a diferena positiva da importncia do bem entre dois
instantes distintos: antes e aps a obra pblica;
contribuies parafiscais sociais de seguridade social, outras de
seguridade social e gerais), devido materialidade da CFEM no se identificar com os
fatos elencados para as contribuies sociais, que so: de seguridade social (art. 195, I,
CF), outras de seguridade social (art. 195, par. 4o, CF) e gerais (salrio educao, art. 212,
267
par. 5o e 6o, contribuies ao SESC, SENAC e SENAI, art. 240, FGTS e art. 239, PIS). A
seguridade social tem por finalidade garantir os direitos relativos sade, previdncia
social, assistncia social, educao e ao desemprego (art. 194, 196, 201 e 203, CF). Seu
financiamento advm de contribuies sociais, tais como as referidas;
contribuies de interesse de categorias econmicas ou profissionais: so
tributos federais, cujas receitas so destinadas ao custeio de entidades, s quais compete
fiscalizar ou regular o exerccio de certas atividades econmicas ou profissionais, bem
como representar, individual ou coletivamente, as mencionadas categorias na defesa de seu
interesse. A legislao instituidora da CFEM no determina que o produto de sua
arrecadao seja direcionado a qualquer entidade dentre aquelas;
contribuies de interveno no domnio econmico: no h previso
legal de que as receitas pblicas auferidas em decorrncia do pagamento da CFEM sejam
destinadas ao custeio da interveno da Unio em determinado setor da economia.
Tampouco h qualquer setor desta beneficiado com a aplicao do produto da mencionada
arrecadao;
impostos: a CFEM devida ao verificar-se a explorao de recurso
mineral e a obteno de faturamento lquido da decorrente. Esta materialidade foi fixada
pela Constituio, no art. 20, CF, o qual elenca os bens da Unio e determina a
participao de certos beneficirios no resultado oriundo da explorao do recurso mineral,
implementada pelo particular. O critrio material da CFEM no se identifica com os
demais fatos estabelecidos, no mesmo texto, para o exerccio da competncia instituidora
de impostos (art. 153, 155, 156). Tambm no se caracteriza a CFEM como imposto
proveniente do exerccio da competncia residual, por ausncia de lei complementar (art.
154). Embora tanto o critrio material da hiptese de incidncia da CFEM quanto o dos
impostos consistam em fato qualquer que no configure atuao estatal, diferentemente dos
impostos, a CFEM s devida se houver a explorao do recurso mineral e se da for
obtido o citado faturamento lquido. Sua exigibilidade encontra-se, portanto, vinculada a
bem de titularidade da Unio, cujo aproveitamento imprescindvel ao nascimento da
obrigao de pagamento, dirigida ao concessionrio do direito de lavra, caracterizando-se a
receita advinda desta prestao como originria da Unio, diversamente do imposto, o qual
se classifica como receita derivada.
taxas: a CFEM no cobrada em razo da prestao de servio pblico,
especfico e divisvel, utilizado pelo contribuinte de forma efetiva, potencial ou posto sua
disposio, nem do real exerccio do poder de polcia pelo Estado;
268
preo pblico: esta forma de remunerao exigida em razo da prestao

de servio que no tenha a natureza de pblico; do exerccio de atividade econmica
monopolizada ou exercida por ente federado - ou em razo de delegao de atividade
econmica promovida por estes - em regime de concorrncia com o particular ou, ainda, da
venda de bem pblico. Decorre de contrato e no de lei. A CFEM, tal como estatuda pelo
sistema jurdico, em nada se aproxima das caractersticas prprias do preo pblico. Sua
exigibilidade no encontra qualquer semelhana com as referidas materialidades que do
ensejo a este.
Da a concluso apresentada na presente tese de que a CFEM classifica-se
como receita pblica: (a) corrente porque resultante da explorao de patrimnio de ente
pblico e integrada, em carter permanente e no transitrio, receita pblica; (b) sob o
prisma da periodicidade de seu recebimento: corrente, por ser auferida com regularidade e
no excepcionalmente, compondo o oramento pblico permanentemente; (c) quanto
fonte geradora da riqueza: originria da Unio, pois se trata de receita vinculada
explorao do patrimnio imobilirio dessa e de transferncia corrente, para os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios.
Sustenta-se que no se pode considerar a CFEM como receita originria dos
entes por ltimos referidos, porque o patrimnio explorado (recurso mineral) no de sua
titularidade e sim da Unio Federal.
Em resumo, tem-se que a CFEM configura-se como obrigao pecuniria,
estabelecida pelo art. 20, par. 1 da Constituio, da espcie participao no resultado,
devida em razo da explorao de recurso mineral bem pblico de propriedade da Unio
e receita corrente, ordinria e originria patrimonial para este ente poltico. Diversamente,
classifica-se como receita pblica oriunda de transferncia corrente intergovernamental da
Unio Federal para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, conforme assegurada
pelo par. 1 daquele dispositivo constitucional.
O antecedente da norma jurdica em sentido estrito adota a forma descritiva
de linguagem e expe um fato da realidade cuja ocorrncia deve ser possvel, em
determinado local e tempo (critrios material, espacial e temporal). O consequente da
regra, para a enunciao do qual o legislador emprega linguagem prescritiva, indica relao
obrigacional, cujo objeto pecunirio, entre os sujeitos ativo e passivo naquela fixados
(critrios quantitativo e pessoal). Desta estrutura resulta que verificado o fato previsto no
descritor (antecedente), deve instalar-se a conduta prescrita no consequente. H, portanto,
269
relao de implicao dentica (dever-ser) entre as duas proposies componentes da

estrutura sinttica da mencionada regra.
Colocada a estrutura abstrata da regra matriz e em vista dos principais textos
da Constituio e de leis ordinrias federais pertinentes CFEM, construiu-se a seguinte
norma jurdica em sentido estrito pertinente a esta obrigao pecuniria:
Antecedente:
critrio material: auferir resultado da explorao de recurso mineral
(CF, art. 20, par. 1.);
critrio espacial: todo o territrio nacional, no qual se verifica a
explorao do recurso mineral;
critrio temporal: momento em que acontece o fato de auferir
resultado da explorao do recurso mineral, o qual desencadeia o nascimento de direitos e

obrigaes estabelecidos no conseqente da regra matriz de incidncia;
Consequente:
critrio pessoal:
sujeito ativo: a Unio Federal proprietria dos recursos minerais,
detentora da competncia para legislar sobre a matria bem como para outorgar a
concesso de lavra , determinou figure o Departamento Nacional da Produo Mineral
DNPM (autarquia federal) como sujeito ativo da relao obrigacional;
sujeito passivo: a empresa concessionria do direito de lavra, ou seja,
do direito de auferir o resultado da explorao do recurso mineral;
critrio quantitativo:
alquota: encontra-se fixada em lei, de acordo com o recurso mineral
explorado e pode variar de 0,2% at 3%;
base de clculo: valor auferido como resultado da explorao de
recurso mineral .
Na estrutura abstrata da regra matriz de incidncia, a hiptese enuncia os
critrios material, temporal e espacial, para o fim de permitir a identificao do fato nela
enunciado.
Em outras palavras, o critrio material descreve um fato, abstratamente,
mediante a fixao do comportamento de uma pessoa, representado por um verbo no
infinitivo e seu complemento, que devero estar delimitados no tempo e no espao
(critrios temporal e espacial), para desencadear a relao jurdica obrigacional entre os
270
sujeitos estabelecidos no consequente da regra matriz de incidncia. Isto porque no se

pode imaginar a ocorrncia de um fato desvinculado das circunstncias de tempo e do local
no qual se implemente.
Assim, o critrio material estabelece a ao que deve ser praticada pelo
sujeito passivo, descrita por um verbo no infinitivo e seu complemento. Consiste em fato,
extrado da realidade social, por escolha do legislador, que o normatiza.
considerado o ncleo do suposto da regra matriz, em vista da importncia
que o verbo, revelador do comportamento de pessoas, e seu complemento apresentam para
a definio da regra jurdica em sentido estrito. Precisa estar delimitado no tempo e no
espao, conforme referido.
No caso da CFEM, o critrio material da hiptese de incidncia encontra-se
institudo na Constituio, no par. 1 do seu art. 20: auferir resultado da explorao de
recursos minerais. Ele deve ser confirmado pela base de clculo desta obrigao
pecuniria, prescrita no consequente da regra, a qual tambm pode ser extrada do mesmo
dispositivo, pois corresponde expresso monetria da importncia auferida pelo sujeito
passivo como resultado da explorao de recursos minerais.
indiscutvel que o legislador ordinrio competente para conceituar
expresses encontradas na Lei Maior. Mas, ao assim proceder, precisar adotar
terminologia tcnica e razovel, tendo em vista que qualquer palavra apresenta contedo
mnimo a ser considerado.
O lucro operacional o conceito que melhor se adqua ao escopo do
constituinte originrio, para fim de definio da semntica de faturamento lquido, em
consonncia com a de resultado da explorao, pois parte ele da receita operacional
bruta, promove a deduo de vendas canceladas, descontos incondicionais e impostos
incidentes sobre vendas, para quantificao da receita lquida, da qual so abatidos os
custos dos produtos no caso, minerais , para obteno do lucro bruto, do qual so
subtradas as despesas operacionais, para a apurao do lucro ou prejuzo operacional.
A segunda expresso cuja semntica deve ser pesquisada corresponde a
recurso mineral, encontrada no dispositivo constitucional em anlise (art. 20, par. 1o).
Para tanto, torna-se necessrio o exame de regras do Direito Minerrio.
O Cdigo de Minerao estabelece a distino entre recurso mineral
(substncia mineral in situ) e produto mineral (substncia mineral lavrada), ao estatuir que
este destinado distribuio, ao comrcio e ao consumo, aps o beneficiamento das
substncias minerais teis, in verbis: Art. 1 Compete Unio administrar os RECURSOS
271
minerais, a indstria da produo mineral e a distribuio, o comrcio e o consumo de

PRODUTOS minerais.
Tem-se, portanto, o recurso mineral como a substncia mineral no estado
natural anterior ao seu aproveitamento e o produto mineral como a substncia mineral
desprendida da jazida (extrada), bem mvel de titularidade da concessionria do direito de
lavra, destinado ao comrcio.
Ressalta-se que o invocado art. 1 contm os trs sentidos da expresso
substncia mineral: (1) recurso mineral, (2) substncia mineral til ao mencionar a
indstria da produo mineral, e (3) produto mineral.
O artigo 14, III, e pargrafo 1; e o artigo 15, caput e pargrafo nico do
Decreto n 01/91, assim como a posterior IN n 6/00, art. 2, criaram obrigaes a sujeitos
que no realizam venda do produto mineral. Equiparam, sada por venda, fatos distintos:
o consumo, a utilizao, a transformao e a remessa da substncia mineral. Ao assim
disporem, os atos normativos secundrios alargam o mbito material da lei, por
pretenderem alcanar operao diversa da venda. Instituem, dessa maneira, regra ilegal de
equiparao, por ausncia de fundamentao material dos normativos secundrios em ato
primrio. Os fatos enunciados nas normas secundrias citadas no se subsumem no fato
estabelecido na norma primria (venda). E, por isso, no se estabelece a operao de
implicao da relao jurdica fixada no prescritor da regra geral e abstrata.
A segunda equiparao ilegal promovida pelas citadas normas infra legais
refere-se a faturamento lquido ser considerado como valor de consumo, no caso de o
sujeito passivo consumir, transformar, utilizar ou remeter a outro estabelecimento de sua
titularidade a substncia mineral.
A igualdade no prospera, em virtude de o mencionado faturamento lquido
decorrer da realizao de operao de compra e venda, com a consequente transferncia de
titularidade do bem, enquanto os demais fatos no ensejam o auferimento do aludido
faturamento, nem geram transferncia de propriedade.
Houve, portanto, omisso legal quanto a ser devida a CFEM em operaes
diversas da venda do produto mineral, propiciadora da obteno de faturamento lquido,
que deve ser interpretado em conformidade com a semntica de auferir resultado da
explorao de recurso mineral, o que impede a sua exigibilidade naquelas hipteses.
Inexiste previso legal incidncia da CFEM sobre o montante do
faturamento lquido resultante da venda de produtos industrializados. No caso de
272
inexistncia de venda de produto mineral e sim de produto industrializado, no h

incidncia da CFEM, por omisso do legislador ordinrio.
O critrio espacial da regra matriz de incidncia da CFEM corresponde a
todo o territrio nacional, onde obtido o resultado da explorao de recurso mineral.
O instante a ser tomado para o dimensionamento da relao obrigacional
pertinente CFEM o da concretizao do fato genericamente descrito na regra matriz de
incidncia, qual seja, obter resultado da explorao de recurso mineral, que se revela
quando o recurso mineral, extrado, adquire valor comercial. Esse momento no pode ser
postergado para o instante no qual se poder verificar a industrializao da substncia
mineral, por meio de beneficiamento ou de transformao, sob pena de contrariedade
prpria regra matriz analisada.
A concretizao do fato descrito no antecedente da norma geral e abstrata,
em espao e tempo determinados, desencadeia, automaticamente, a relao jurdica, entre
os sujeitos ativo e passivo, prescrita no consequente. Esse, por sua vez, institui direito e
correspondente obrigao, para as pessoas s quais se dirige a norma de conduta.
Os critrios para a identificao, no texto normativo, da configurao de um
vnculo jurdico so o pessoal (sujeitos ativo e passivo) e o quantitativo (alquota e base de
clculo).
O critrio pessoal indica quem so os sujeitos da relao jurdica: o sujeito
ativo, credor ou pretensor titular do direito de exigir o cumprimento de certa prestao do
sujeito passivo, a quem atribudo o dever de adimplir a obrigao que lhe cometida por
lei.
O sujeito ativo o titular do direito subjetivo de exigir o cumprimento de
determinada obrigao pecuniria.
Compete ao DNPM arrecadar e fiscalizar a CFEM e Procuradoria Federal
junto autarquia (e no Procuradoria Geral da Fazenda Nacional) inscrever em dvida
ativa e cobrar os crditos da referida obrigao pecuniria, conforme Lei n 8.876/94, art.
3o, IX c/c Lei n 8.001/90, art. 2o, par. 2o, III c/c Lei n 10.480/02, art. 10, caput e par. 12 e
Nota DECOR/AGU/n 217/2009 SFT.
A competncia constitucional para legislar sobre a CFEM privativa da
Unio Federal, no pertinente sua instituio e sua modificao; encontra-se
expressamente fixada no texto da Lei Maior e intransfervel. Aps exercitada o que j
se verificou a capacidade de ser sujeito ativo da relao jurdica obrigacional foi
transferida, pois as atribuies de arrecadar e de fiscalizar so delegveis, assim como
273
executar leis, servios e atos ou decises administrativas. No caso, elas foram conferidas
ao DNPM, nos termos do art. 3, IX, da Lei n 8.876/94.
Tem-se como inconstitucionais, em consequncia do aduzido, leis de
Estados e do Distrito Federal que disponham sobre a CFEM, por no se inclurem nos
casos de exerccio da competncia concorrente, pois as matrias delas constantes no se
caracterizam como questes especficas de interesse local. Referidos entes necessitam
seguir o estatudo no pargrafo nico do art. 22, CF, o qual os permite receber delegao
de questes especficas, aps lei complementar que assim os autorize. Mas este ato
normativo primrio at o presente momento no existe, o que afasta a possibilidade da lei
local acerca do tema analisado.
Tampouco a regra do art. 23, XI, CF socorre os mencionados Estados, tendo
em vista tratar-se de funes administrativas atribudas aos entes da Federao e no de
competncia legislativa.
Quanto aos Municpios, a Constituio no os inclui na investigada regra da
competncia concorrente, cumprindo-lhes observar o preconizado no art. 30, CF, o qual
lhes outorga competncia supletiva da legislao federal e local. Desse modo, so
inconstitucionais as regras municipais que pretendem introduzir normas alusivas CFEM
sem fundamento de validade na Constituio, pois essa fixa a competncia legislativa
material prpria de cada ente federado.
A eventualidade de ser celebrado Termo de Cooperao Tcnica pelo
DNPM no transfere aos Municpios nem aos Estados legitimidade para, individualmente,
cobrar, amigvel ou judicialmente, a prestao em tela, na parte que lhes cabe.
Isto porque, na forma da legislao federal, do DNPM a competncia para
fiscalizao e arrecadao da CFEM e da Procuradoria Federal junto autarquia, a
inscrio do dbito em dvida ativa e o ajuizamento da competente execuo fiscal (Lei
n 6830/80). Cabe-lhe, em caso de pagamento a menor, exigir a diferena que considerar
devida. No tm os Estados nem os Municpios, embora beneficirios de percentual do
valor arrecadado, competncia para qualquer ao individual contra as empresas
mineradoras com vista cobrana da receita (que de transferncia intergovernamental).
H de se esclarecer que o Decreto n 1/91, em seu art. 26, seguido pelo
Manual da CFEM e a Portaria n 311/05 do Diretor Geral do DNPM, a fim de garantirem o
recebimento das receitas de sua titularidade por todos os seus beneficirios, determina seja
o pagamento da prestao examinada realizado, mensalmente, mediante Guia de
Recolhimento da Unio GRU e, sobre a destinao dos recursos aos Estados e
274
Municpios, dispe, respectivamente, que sero creditados em contas especficas de

titularidade dos mesmos no Banco do Brasil, no sexto dia til que sucede ao
recolhimento por parte das empresas de minerao.
Prevista constitucionalmente a competncia da Unio Federal para instituir a
CFEM, no se reconhece qualquer dos entes com titularidade para participar do produto de
sua arrecadao, via transferncia intergovernamental, legitimidade para, individualmente,
promover a fiscalizao e a cobrana direta da parte da receita que lhe cabe. A legislao
deles emanada inconstitucional, por se tratar de competncia legislativa exclusiva da
Unio aquela pertinente a recursos minerais e a CFEM, conforme arts 20, IX e par. 1o c/c
art. 22, XI e pargrafo nico da Lei Maior. Os entes federados menores participam de outra
relao
jurdica,
assentada
entre
eles
Unio,
referente
transferncia
intergovernamental de receita. Este entendimento ratificado pela doutrina.

Por no serem detentores de competncia para legislar sobre a
Compensao Financeira, o que cabe privativamente Unio Federal (CF, art. 20, IX e
par. 1o c/c 22, XII), nem para, individualmente, fiscalizar a arrecadao e promover o
lanamento e a cobrana quando no recolhida ou quando paga em montante menor que o
devido, atribuies exclusivas do DNPM (Lei n 8.876/94, art. 3, IX, e Manual de
Procedimentos e Cobrana da CFEM), no possuem os Municpios nem os Estados e o
Distrito Federal legitimidade ativa para, individualmente, legislar sobre as matrias
referidas e tampouco praticar atos de cobrana da CFEM contra as empresas mineradoras,
ainda que lhes seja assegurada parte dos recursos arrecadados, por determinao
constitucional. Legislao local que disponha sobre o tema inconstitucional por invadir
esfera de competncia privativa da Unio.
O tema da legitimidade de Estados e de Municpios no foi amplamente
colocado perante o Judicirio, nem mesmo houve discusso, neste mbito, que permita
consider-lo como definido.
Sujeito passivo a pessoa de quem se pode exigir o adimplemento das
obrigaes de pagamento e de deveres instrumentais pertinentes CFEM. Trata-se do
sujeito que deve acatar a norma jurdica: a concessionria do direito de lavra.
O critrio quantitativo determina o objeto da relao jurdica prescrita no
consequente da regra matriz de incidncia. Explicita-se pela alquota e pela base de
clculo. Essa ltima tem a funo de medir o fato enunciado pelo legislador para o critrio
material da hiptese da mencionada regra matriz de incidncia da CFEM e, combinada
com a alquota tambm fixada em regra jurdica , revelam a importncia do dbito, que
275
o objeto da obrigao pecuniria. titular do crdito o sujeito ativo e devedor o sujeito

passivo. O aludido objeto da relao jurdica expresso em dinheiro, caracterstica prpria
dos vnculos obrigacionais.
Alquota matria reservada lei e integra a estrutura da regra matriz de
incidncia da CFEM, no mbito da qual situa-se no consequente, onde, congregada base
de clculo, revela a dimenso da dvida, pois demonstra o montante que pode ser exigido,
pelo sujeito ativo, do devedor.
A alquota significa parte ou frao que o ente federado cobra para si sobre
o valor dimensvel (base de clculo) do fato enunciado no antecedente da regra jurdica em
sentido estrito. Geralmente, revela-se em forma de percentagem, que pode ser
proporcional, invarivel, progressiva ou regressiva, assim como pode ser fixada como
valor determinado ou varivel, segundo escalas progressivas da base de clculo.
As alquotas da CFEM encontram-se estabelecidas no art. 2 da Lei n
8.001/90 e variam, conforme a classe da substncia mineral, entre 0,2% e 3%, devem ser
aplicadas sobre o valor do faturamento lquido.
A base de clculo integra o critrio quantitativo prescrito no consequente da
regra matriz de incidncia e tem a funo mensuradora do fato descrito abstratamente pelo
legislador como ncleo da hiptese e deve confirm-lo. Junto da alquota, propicia o
dimensionamento do valor da obrigao de pagamento da CFEM.
A base de clculo consiste na dimenso econmica do fato descrito no
critrio material da norma constitucional geral e abstrata, que auferir resultado da
explorao do recurso mineral, equiparado, pela legislao ordinria (art. 6 da Lei n
7.990/89), ao faturamento lquido, definido no art. 2 da Lei n 8.001/90.
Para apurao da base de clculo da CFEM, que deve confirmar o fato eleito
pelo legislador constituinte para materialidade da referida obrigao pecuniria (auferir
resultado da explorao de recurso mineral), as despesas dedutveis, fixadas no art. 2o. da
Lei n 8.001/90 (para fim de obteno do faturamento lquido, equiparado
resultado), devem ser, ao menos, todas aquelas referentes a transporte e a seguro,
incorridas pela concessionria do direito de lavra, desde a fase de extrao da substncia
mineral da jazida at a entrega ao adquirente do produto mineral, assim como os tributos
incidentes sobre a comercializao.
No de observncia obrigatria, por ausncia de fundamento de validade
em regra primria, a norma secundria (IN n 6/00, DNPM) que apenas admite a excluso
das importncias destacadas a ttulo de despesa de transporte e seguro, na nota fiscal da
276
qual conste o preo de venda do produto mineral, posto no local determinado pelo
comprador, j que a regra de hierarquia inferior no pode distinguir onde a lei no o faz,
nem pode, a pretexto de dar exequibilidade legislao, alterar os conceitos por essa
firmados, a fim de tornar mais onerosa a obrigao legal.
Portanto, o art. 1, IV e V da IN n 6, ao permitir apenas a deduo das
mencionadas despesas fase de comercializao e ao impor o destaque delas no preo de
venda do produto mineral, posto no local determinado pelo comprador, como condio
para a excluso destas da base de clculo da CFEM, alm de contrariar o art. 2 da Lei n
8.001/90, viola, ainda que indiretamente, o princpio constitucional da legalidade, pois
introduz dever veiculado por regra secundria, que no encontra fundamento de validade
em norma primria, o que macula a sua validade no sistema de direito posto.
Em sntese, a interpretao da lei leva concluso de serem dedutveis, para
efeito de apurao do faturamento lquido, base de clculo da CFEM, todas as despesas
pagas ou incorridas pelo minerador, relativas ao transporte e ao seguro, desde a extrao da
substncia mineral at a entrega do produto mineral comercializado, no local ajustado com
o comprador, compreendendo todos os gastos com a movimentao da substncia mineral,
bem como todas as despesas com seguro referentes s operaes de lavra e
comercializao, sendo ilegal a limitao que o DNPM pretende impor s dedues
legalmente autorizadas.
A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justia, ao apreciar esse recurso,
por maioria, declarou que as despesas de transporte dedutveis so aquelas referentes ao
produto mineral e desde que se encontrem destacadas na nota fiscal de venda, na forma da
IN n 06/00 DNPM. Aguarda-se deciso do Supremo Tribunal Federal em Agravo de
Instrumento apresentado da deciso da presidncia do STJ que inadmitiu o recurso
extraordinrio do Sindicato impetrante da Segurana.
A razo para a ampla deduo das despesas de transporte e de seguros reside
na rigidez locacional da jazida. Sendo essa uma concentrao de minrio em certa rea,
encontra-se situada onde a natureza determinar. A concessionria do direito de lavra no
pode escolher o lugar no qual deseja exercer sua atividade econmica, em decorrncia de
as minas necessitarem ser lavradas onde a natureza as colocou, por motivos geolgicos.
Se o constituinte originrio instituiu participao sobre o resultado da
explorao do recurso mineral, sustenta-se que a teleologia desta regra est em que os
beneficirios da CFEM tenham assegurada participao sobre a receita operacional lquida
auferida pelo sujeito passivo da obrigao, o que respalda direito realizao da deduo
277
de todas as despesas incorridas para viabilizar o acesso jazida e explorao da

substncia mineral.
No corresponde realidade a assertiva do DNPM de que, se houvesse
despesa de transporte e de seguro na fase anterior da comercializao do produto mineral,
ela seria automaticamente repassada ao adquirente do mencionado produto, uma vez que o
preo de venda depende no apenas do custo de produo, mas tambm da oferta e da
procura do bem no mercado (sobretudo internacional) alm da posio que o empresrio
ocupa neste mercado, a qualidade do produto e a taxa cambial. Trata-se, portanto, de
argumentao equivocada, suscitada pela aludida autarquia, mas j afastada, em matria
semelhante examinada, nesta tese, pelo Supremo Tribunal Federal, nos termos do
precedente consubstanciado no RE n 350.446, alm de depender este fato de ampla
instruo probatria da qual precisar se desincumbir o DNPM.
A legislao federal estabelece a obrigao de recolhimento do PIS e da
COFINS pela matriz da pessoa jurdica contribuinte. O DNPM no pode negar a
dedutibilidade dos montantes periodicamente calculados e escriturados a tais ttulos por
cada estabelecimento de uma pessoa jurdica, sob pena de contrariedade legislao
prpria daqueles tributos. A percia meio suficiente para que a fiscalizao da autarquia
verifique se os dados enunciados pela contribuinte-concessionria do direito de lavra
encontram-se em consonncia com os demais dados comerciais e tributrios da empresa,
para quantificao de verbas dedutveis (PIS e COFINS) para clculo da CFEM.
A empresa mineradora tem direito deduo integral do valor do ICMS
destacado nas notas fiscais (incidido) e no apenas do montante recolhido ao Estado
(apurado e pago), diferentemente do que determina a IN n 6/00, em seu art. 1o, II, que no
encontra fundamento de validade na legislao ordinria.
passvel de deduo o IOF, devido em razo das vendas da mencionada
substncia mineral como ativo financeiro. Sua incidncia ocorre apenas na operao de
origem.
Em breve sntese histrica dos vrios ndices de correo monetria
adotados pelo DNPM para quantificao do montante a ser pago a ttulo de CFEM;
analisa-se o mbito de sua aplicao e revela-se, em concluso, que:
o art. 8 da Lei n 7.990/89, na redao dada pela Lei n 8.001/90,
estabelecia que o pagamento da CFEM se daria at o ltimo dia til do segundo ms
subseqente ao fato gerador;
278
o valor a ser recolhido, tanto no prazo legal quanto aps o vencimento

deste, deveria sofrer correo monetria, desde a data de apurao at a do efetivo
pagamento, pelo BTN, ou outro parmetro que viesse a substitu-lo;
ao extinguir o BTN, a Lei n 8.177/91 no criou qualquer outro ndice
substituto, at porque o seu trmino se deu no mbito de uma poltica de ampla
desindexao da economia;
a UFIR medida de valor e parmetro de atualizao monetria de
tributos, dentre os quais no se inclui a CFEM, motivo pelo qual citado ndice inaplicvel
a dbitos desta receita originria patrimonial, entre 01/92 e 12/00;
a legislao veiculadora do Plano Real vedou, expressamente, a adoo de
correo monetria, exceto nas hipteses nela versadas (art. 1 e 2 da Lei n 10.192/01),
dentre as quais no se insere a CFEM;
o IPCA-E ndice que no mede inflao referente ao setor mineral, o que
revela ser desarrazoada a sua adoo para o clculo de dbito da CFEM. Ademais, sua
aplicao foi determinada em ato normativo secundrio, em contrariedade s regras que
fixaram o trmino da atualizao monetria, para casos como o examinado (art. 1 e 2 da
Lei n 10.192/01).
A determinao veiculada pelo Manual da CFEM de que haja o pagamento
de correo monetria, contada entre a data de apurao da prestao e a do seu
pagamento, qual seja, at o ltimo dia til do segundo ms subsequente ao fato gerador,
contraria o citado art. 1o da Lei n 10.192/01, o qual instituiu o dever de ser adotado o Real,
pelo seu valor nominal, para o adimplemento de obrigaes pecunirias.
O professor Paulo de Barros Carvalho doutrina que a norma sancionadora
apresenta a mesma estrutura formal da norma primria, mas semanticamente diversa,
pois o seu antecedente indica comportamento que viole um dever fixado no consequente de
outra norma primria.
O consequente da norma sancionadora prescreve a relao jurdica na qual o
sujeito ativo o mesmo da norma primria, mas o sujeito passivo o Estado exercitando a
sua funo jurisdicional.
As sanes fixadas pela IN n 8/00 so inaugurais no sistema de direito
posto e, por no encontrarem fundamento de validade em norma primria, no so vlidas
no mencionado sistema de direito positivo, pois se trata de tema resguardado lei em
sentido estrito.
279
Tem-se como juros, nas palavras de Pontes de Miranda, aquilo que o

credor pode exigir pelo fato de ter prestado ou de no ter recebido o que se lhe devia
prestar. Os juros de mora representam, pois, o custo do capital que permaneceu em poder
do devedor indevidamente, tendo carter acessrio obrigao principal.
No caso de mora no pagamento da CFEM so devidos os juros, na forma
estabelecida no artigo 406 do Cdigo Civil, aos dbitos ocorridos no perodo em que
inexistente lei especfica tratando da matria, a serem contados a partir da data de
vencimento da obrigao pecuniria examinada.
A aplicao da SELIC afasta a adoo conjunta de qualquer ndice de
correo monetria, pois seu cmputo inclui tanto a atualizao da moeda quanto os juros.
No que tange aos dbitos vencidos entre julho de 2000 e janeiro de 2001, os
juros so aqueles fixados em lei especial a respeito do tema: a Lei n 9.993/00.
E, no pertinente aos dbitos no pagos, oriundos de fatos ocorridos aps o
incio da vigncia e eficcia da Lei n 11.941/09, ou seja, aps 28 de maio de 2009, deve
ser observada a legislao aplicvel aos tributos federais, qual seja, a Lei n 9.430/96, que
determina a incidncia da taxa SELIC, acrescido o percentual de 1% no ms do efetivo
recolhimento.
A multa sano administrativa e constitui penalidade pecuniria aplicada
aos casos de inadimplncia do devedor.
Atualmente, em razo das alteraes legislativas introduzidas pela Lei n
11.941/09, artigo 35, a qual modificou as disposies constantes da Lei n 10.522, todos os
pagamentos realizados a destempo perante o DNPM sero acrescidos de multa moratria
de 0,33% ao dia, limitada a 20% do dbito inicial, bem como de juros mensais equivalentes
SELIC mais 1% no ms em que ocorrer o efetivo desembolso, incidentes sobre o
montante total do dbito (principal + multa), consoante determinao contida no artigo 61
da Lei n 9.430/96, que trata da multa aplicvel s obrigaes tributrias e que, em razo
do disposto no artigo 37-A da Lei n 10.522, aplica-se aos crditos das autarquias.
A Instruo Normativa n 8/00 institui multas a serem aplicadas, sem
prejuzo de outras sanes, na hiptese de preenchimento da Ficha de Registro de
Apurao da CFEM em desacordo com a Instruo Normativa n 6/00, que veda dedues
de determinadas despesas, sem amparo em lei.
Inexistem atos normativos primrios que sirvam de fundamento de validade
referida IN n 8/00, motivo pelo qual ela ilegal.
280
Tem-se como legtima a inscrio do devedor de CFEM no CADIN,

contanto que este cadastro seja visto como veculo meramente informativo e no constitua
sano poltica a compelir o particular ao pagamento de importncias, na forma e no valor
que a Administrao Pblica entenda devidas, no podendo caracterizar-se como modo
indireto de cobrana, margem do devido processo legal.
A Portaria n 356/88 do Ministro de Estado da Fazenda determina que a
receita bruta de vendas decorrentes da exportao de produtos manufaturados nacionais
ser quantificada mediante a converso, em moeda nacional, de seu valor expresso em
moeda estrangeira, adotando-se a taxa de cmbio instituda no boletim de abertura pelo
Banco Central do Brasil, para compra, em vigor na data de embarque dos produtos para o
exterior. Determina, ademais, que as diferenas advindas da modificao na taxa de
cmbio, verificadas entre a data do fechamento do contrato de cmbio e a data do
embarque sero consideradas como variaes monetrias passivas ou ativas.
A variao monetria refere-se atualizao monetria da importncia de
direitos e de obrigaes provenientes de variao cambial, na hiptese de operao
implementada em moeda estrangeira. No caso de fechamento do cmbio ou na hiptese de
adiantamento do recebimento do crdito previamente data do embarque, compreendido
este dia como aquele que for averbado no rgo prprio, deve ser considerada a taxa de
cmbio vigente na data de embarque dos produtos para o exterior, ressalvadas as variaes
passivas ou ativas entre esta ltima e aquelas referidas datas.
Estas variaes constituem contas a receber e, como resultado financeiro da
pessoa jurdica exportadora, no compe a materialidade nem a base de clculo da CFEM.
Ademais, por inexistir lei ordinria que imponha a incluso, na base de
clculo da CFEM, da variao cambial positiva, no est o sujeito passivo desta prestao
pecuniria, obrigado a considerar a receita financeira referida para quantificao da CFEM.
O arbitramento veiculado pelo art. 5, da Ordem de Servio n 02/04,
enunciada pelo Diretor Geral do DNPM, no pode prevalecer porque:
a) estabelecida a base de clculo de uma prestao por lei, no pode Ordem
de Servio dispor diferentemente sobre o tema, sob pena de contrariedade ao ato normativo
primrio e ao princpio constitucional da legalidade;
b) o ato normativo secundrio no encontra fundamento de validade em ato
normativo primrio, o que desatende o princpio da hierarquia das normas, nas relaes de
subordinao, havidas no mbito do sistema de direito posto;
281
c) o emissor da mensagem veiculada pela Ordem de Servio em anlise no

tem competncia para dispor sobre o tema versado no seu art. 5;
d) ainda que se admitisse este preceito indicado como vlido no sistema, o
lanamento, como ato administrativo, s seria rrito se devidamente fundamentado e
acompanhado por prova produzida pela Administrao de que se configura ao menos um
dos fatos enunciados na norma secundria como autorizadores do arbitramento;
e) o lanamento sem motivao e desacompanhado de prova nulo, no
sendo suficiente a alegao de presuno de sua veracidade, nem a de tratar-se de fico
legal, que no se configura, no caso.
So relevantes para o direito somente os fatos que estiverem sustentados
pelas provas aceitas pelo sistema jurdico. Desta forma, o lanamento decorrente de
arbitramento s pode surtir efeito e introduzir norma individual e concreta vlida no direito
posto, passvel de exigibilidade e executoriedade, se for estabelecido em norma primria e
acompanhado das provas juridicamente aceitas, de modo a amparar a alegao da
autoridade administrativa e propalar os efeitos previstos no consequente da norma matriz
de incidncia da CFEM.
Em concluso: o art. 5 da OS n 2/04 no instrumento introdutor de regra
vlida no sistema de direito positivo porque emanada do Diretor Geral do DNPM, que no
tem competncia para legislar sobre obrigao, matria reservada lei em sentido estrito.
inconstitucional, ademais, por ausncia de norma primria que lhe sirva de fundamento de
validade.
Mas, a ttulo de argumento, se pudesse ser tida a aludida regra secundria
como vlida, as duas situaes de fato nela contempladas recusa formal da apresentao
de documentos ou informaes contraditrias entre esses , consideradas como fatos
indicirios da existncia de faturamento lquido (fato indiciado), necessitam ser
comprovadas pelos agentes da Administrao os quais, antes de efetuar o arbitramento,
necessitam conferir prazo suficiente ao administrado para a correo das eventuais
imprecises identificadas nos documentos bem como para exibio desses. S aps o
transcurso de prazo razovel s diligncias determinadas, mantida e demonstrada uma das
situaes de fato previstas na OS, poder o agente administrativo valer-se do arbitramento,
possibilitados, em qualquer hiptese, o contraditrio e a ampla defesa administrativa,
garantias constitucionais conferidas ao sujeito passivo da prestao pecuniria examinada.
pela prova que todos os fatos jurdicos se constituem, observando-se os
meios admissveis em direito para a exibio daquela.
282
Na hiptese de arbitramento, o DNPM, como antes aduzido, no tem, na

prtica, produzido provas muito menos pelos meios admitidos em direito de qualquer
dos dois fatos descritos na mencionada Ordem de Servio n 2/04. H, portanto, mera
afirmativa. O lanamento realizado pelo modo descrito no se configura como norma
individual e concreta, vlida no sistema.
Conclui-se pela necessidade de a Administrao produzir provas, pelos
meios admitidos no sistema jurdico, para a demonstrao da realizao, pelo sujeito
passivo, do fato descrito no critrio material da hiptese da regra matriz de incidncia da
CFEM, para o fim de serem desencadeados os efeitos prescritos no consequente dessa
(vnculo obrigacional). A OS n 02/04 no serve como fundamento de validade para que a
fiscalizao do DNPM emita notificaes fiscais de dbito, eis que dos relatrios que as
acompanham so apontados meros fatos indicirios, o que leva consequente inverso do
nus da prova, justificada pela compreenso da Administrao de que seus atos so
revestidos de presuno de legalidade, o que no encontra amparo no sistema de direito
posto, que impe quele que alega ainda que seja a Administrao Pblica - o dever de
produo da prova do fato alegado.
Entende-se que a prova refere-se a um fato ocorrido no passado, sem toc-lo
(prova indireta), diferentemente do que pretende a prova direta, que a representao
imediata do evento. Por esse enfoque no h prova direta.
O DNPM s tem direito de constituir crditos de CFEM apurados at 5
(cinco) anos pretritos da data da lavratura do termo de incio da fiscalizao ou,
inexistindo esse, da data da emisso da Notificao Fiscal de Lanamento de Dbitos, em
ateno ao art. 1 do Decreto n 20.910/32 e ao Decreto-lei n 45.479/92, que estendeu
estas regras s autarquias, bem como aos demais dispositivos legais citados e invocados no
Captulo para sua aplicao analgica. A matria examinada trata de prazo de decadncia e
no de prescrio. No se aplicam as regras do Cdigo Civil por se tratar de relao
jurdica de direito pblico.
A constncia da adoo do prazo de 5 (cinco) anos para as relaes entre a
Administrao e os administrados anotada em parecer indito da professora DI PIETRO,
j citado no Captulo 8, do qual se extrai:
a) no CTN, o prazo de decadncia para constituio do crdito tributrio
de 5 anos (art. 150, 4, e 173);
b) no mesmo CTN, o prazo de prescrio para cobrana do crdito
tributrio de 5 anos (art. 174);
c) a Lei n 9.873, de 23.11.99, fixa em 5 anos o prazo de prescrio para
a ao punitiva da Administrao Pblica Federal, direta e indireta, no
283
exerccio do poder de polcia, objetivando apurar infrao a legislao em

vigor, contados da data da prtica do ato ou, no caso de infrao
permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado;
d) o artigo 21 da Lei n 4.717, de 29.6.1965, fixa em 5 anos o prazo de
prescrio para propositura de ao popular;
e) o artigo 23 da Lei n 8.429, de 2.6.92, estabelece que as aes de
improbidade administrativa podem ser propostas ate 5 anos aps o
trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de
confiana; ou dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica
para faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico,
nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego;
f) o artigo 142 da Lei n 8.112, de 11.12.90, prev o prazo de 5 anos para
a prescrio da ao punitiva disciplinar quanto s infraes punveis
com demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade e destituio
de cargo em comisso.
alm dos antes mencionados Decreto n 20.910/32 e Decreto-lei n 4.797/42, bem como
art. 54, caput e 1 da Lei n 9.784/99, instituidor do prazo de decadncia para a
Administrao rever e anular os seus prprios atos de que decorram efeitos favorveis aos
seus destinatrios, enquanto, no caso da CFEM, o ato praticado pela empresa
concessionria. Mas se a Administrao pode anular seus atos em decorrncia do poder de
controle interno de legalidade, por analogia, h de se compreender que lhe cabe exercer o
mesmo poder de controle sobre o ato do devedor, que resulte na expedio da norma
individual e concreta da CFEM. Pode-se sustentar, com fundamento na referida regra
primria, o poder-dever da Administrao promover o controle de legalidade do ato
praticado pela empresa concessionria, no prazo de 5 (cinco) anos, contados da data de
pagamento da CFEM.
A Lei n 9.784/99 disciplina o processo administrativo no mbito federal e
arrola os princpios que regem a Administrao Pblica na conduo daquele, os quais
devem ser rigorosamente observados, a fim de evitar-se o desrespeito aos direitos e
garantias dos administrados e a prolao de decises arbitrrias, em desacordo com a
ordem jurdica em vigor, eis que tais princpios so oriundos da Constituio Federal,
explicita ou implicitamente.
O rito do processo administrativo deve seguir estritamente os ditames legais,
para oportunizar ao administrado a mais ampla defesa, com a sua intimao de todos os
atos necessrios prtica daquela, possibilitando, inclusive, quaisquer formas de
exteriorizao de seu desacordo com as decises prolatadas, quais sejam: recursos, pedidos
de reconsiderao e de reviso.
A Administrao necessita, tambm, garantir em sua plenitude o exerccio
do devido processo legal, do qual decorre ser imprescindvel que qualquer ato normativo
284
secundrio publicado pelo Poder Pblico encontre fundamento de validade na Lei n

9.784/99.
Assim, no pode o Manual da CFEM, ato normativo secundrio, restringir
ou extravasar os limites estabelecidos na Lei n 9.784/99 norma primria, pois revela-se
como um texto orientador da conduta dos agentes pblicos na arrecadao e cobrana de
valores. O Manual deve ser visto, portanto, como veculo introdutor de meras regras de
natureza procedimental, produzidas no exerccio de poder hierrquico, destinadas aos
agentes da autarquia, estabelecendo rotinas de trabalho, visando atuao uniforme,
coerente e necessariamente de acordo com a legislao federal.
Conclui-se que eventuais atos do DNPM que venham a obstar os direitos do
particular, especialmente no que tange motivao daqueles, ampla produo probatria
e interposio de recursos, podero ser declarados ilegais, eis que eivados do vcio de
nulidade, decorrente do desrespeito s garantias institudas em lei e inconstitucionais,
quando contrariem a Constituio Federal.
Em que pese a CFEM constituir obrigao pecuniria de natureza no
tributria, sua cobrana obedecer ao rito estabelecido na Lei n 6.830/80, por se tratar de
receita financeira de autarquia federal DNPM, ficando o contribuinte inadimplente, aps
procedimento de cobrana administrativa, sujeito s seguintes consequncias: inscrio do
crdito em Dvida Ativa; incluso do devedor no Cadastro Informativo dos Dbitos No
Quitados de rgos Federais CADIN e exigncia judicial do pretenso dbito, por meio
da competente Execuo Fiscal.
Diversos Projetos de Lei tramitam perante o Congresso Nacional acerca da
CFEM, so eles:
a) Projeto de Lei n 3.661/1997, de autoria do Deputado Federal Ricardo
Izar (PTB/SP), com o fim de alterar o 1 do art. 2 da Lei n 8.001/90. A modificao
proposta reduz para 0,6% a alquota da CFEM para os minerais de aplicao imediata na
indstria da construo civil: areia, cascalho, saibro, pedra britada e pedra de talhe, cuja
justificativa decorre da necessidade de desonerao destes produtos, componentes bsicos
para a edificao de casas, em um pas cuja demanda por moradia grande, tendo por
objetivo majorar a arrecadao pela baixa do nvel de sonegao fiscal no setor. Reduz
para 0,2% a alquota da CFEM, no caso da venda de pedras preciosas e outras anlogas
bem como para rochas calcrias utilizadas como corretivo do solo.
b) O projeto de Lei n 105/2003, de autoria da ento Senadora, e atual
Governadora do Estado do Par, Ana Jlia Carepa (PT/PA) altera o art. 6 da Lei n
285
7.990/89 e o art. 2 da Lei n 8.001/90, para modificar os percentuais das alquotas da

CFEM, devida pela explorao de recursos minerais e limitar a referida compensao em
7,5% sobre o faturamento lquido resultante da venda do produto mineral, obtido aps a
ltima etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformao
industrial.
Ademais, modifica as alquotas atualmente fixadas em lei para o percentual
mximo de 4% e mnimo de 0,2%, alm de alterar o percentual de distribuio da receita
destinadas aos Municpios para que dos 65% que lhes cabe, 40% desse montante seja
encaminhado aos Municpios limtrofes quele onde se d a explorao, na proporo de
suas populaes, conforme dados do IBGE.
c) Ressalta-se que o Projeto identificado em b tramita apensado ao de n
104/2003, apresentado pelo Senador Luiz Otvio (PMDB/PA), que, em semelhante
proposta, altera o art. 6 da Lei n 7.990/89 e o 1 do artigo 2 da Lei n 8.001/90, para
elevar a alquota da compensao financeira pela explorao de recursos minerais para at
10% (dez por cento) sobre o valor do faturamento lquido e autoriza a reduo deste
percentual para at 5% (cinco por cento), a critrio do Ministrio de Minas e Energia, que
poder assim determinar no contrato de concesso de lavra.
d) Tambm tramitam em apenso com os projetos indicados em b e c, os
Projetos de Lei n 370/2003 e n 629/2007, de autoria dos Senadores Hlio Costa e Magno
Malta, respectivamente.
O primeiro projeto prev o pagamento da CFEM, mensalmente, diretamente
aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municpios e aos rgos da administrao direta da
Unio, devendo os recursos serem aplicados exclusivamente em investimentos de
infraestrutura para desenvolvimento econmico e social daqueles entes federativos.
Altera a distribuio dos recursos de CFEM entre seus beneficirios.
O segundo projeto, por sua vez, traz o conceito de faturamento lquido e
dispe sobre o que no se inclui como despesas de transporte e de seguros, alm de
disciplinar as hipteses nas quais so autorizadas as dedues dos tributos daquela base de
clculo.
e) Projeto de Lei n 1.117, de 2007, do Deputado Federal Lelo Coimbra.
Este projeto de lei altera a redao do art. 6 da Lei n 7.990/89 para
determinar que a alquota de 3% da CFEM incida sobre o faturamento bruto e no mais
sobre o faturamento lquido da concessionria do direito de lavra do recurso mineral.
286
f) Projeto de Lei n 1.118/2007, de autoria do Deputado Federal Lelo

Coimbra, visa a alterar a redao do 2 do art. 2 da Lei n 8.001/90, modificada pela Lei
n 9.993/00, para unificar a alquota da CFEM em 3% para todas as classes de recursos
minerais.
g) Projeto de Lei n 1.453/2007, de autoria do Deputado Federal Jos
Fernando Aparecido de Oliveira, visa a alterar a redao do artigo 6 da Lei n 7.990/89,
bem como o artigo 2 da Lei n 8.001/90 e dar outras providncias: altera a alquota
mxima da CFEM para 6% sobre o valor da produo, conceitua referida expresso como
sendo o valor, na mina, do produto da lavra, estabelece os percentuais relativos a cada tipo
de substncia mineral.
Objetiva, ainda, aludido projeto instituir uma participao especial a ser
paga pelo produtor mineral nos casos de grande volume de produo ou de grande
rentabilidade na explorao dos recursos.
h) Projeto de Lei n 2.129/2007, de autoria do Deputado Federal Daniel
Almeida, altera a redao do artigo 2 da Lei n 8.001/90, modificada pela Lei n 9.993/00,
para alterar as alquotas referentes a determinadas classes de recursos minerais.
i) Projeto de Lei n 3.806/2008, do Deputado Walter Brito Neto (PRB/PB):
prope a alterao das Leis n 7.990/89 e n 8.001/90, que regulamentam a compensao
financeira pela explorao de recursos minerais e outros recursos naturais, para majorar o
percentual de CFEM de at 3% para 6% e reduzir, da parte cabvel Unio, para 8% o
percentual destinado ao Ministrio das Minas e Energia, do qual 2% devem ser
encaminhados ao Ministrio da Sade para construo e reforma de centros de sade.
j) Projeto de Lei n 3.854/2008, de autoria do Deputado Federal Jos
Fernando Aparecido de Oliveira (PV/MG), cujo objeto a alterao da Lei n 8.001/90, a
fim de destinar parcela da CFEM a um fundo nacional de exausto de jazidas.
l) Projeto de Lei n 3.878/2008, de autoria do Deputado Federal Edlio
Lopes, que objetiva a alterao da redao dos incisos I e II do 2 do art. 2 da Lei n
8.001/90 e a criao do inciso IV quele dispositivo legal, para determinar que a
distribuio dos recursos da CFEM aos Estados e ao Distrito Federal seja feita no
percentual de 22%, aos Municpios de 63% e ao Fundo do Exrcito, no percentual de 3%.
m) Projeto de Lei n 4.170/2008, de autoria do Deputado Federal Jos
Fernando Aparecido de Oliveira, altera a Lei n 8.001/90, para reduzir o percentual de
CFEM incidente sobre guas minerais de 2% para 0,5% sobre o faturamento lquido.
287
GLOSSRIO
Para a melhor elucidao de palavras e expresses utilizadas nesta tese,

examina-se a semntica de algumas delas, com o esclarecimento de que no so exaustivas
as definies apresentadas neste glossrio, mas apenas indicativas das significaes com os
quais aquelas so empregadas nesta obra645.
Ambigidade: multiplicidade de contedos semnticos de uma palavra. O termo que
ambguo ocasiona incerteza, em razo de existir mais de um significado para ele. No seu
uso comum (definio lexical), no se pode enunciar de modo uniforme todas as
propriedades que o devem constar de todas as hipteses nas quais a palavra utilizada646.
Arbitramento: Avaliao; averiguao; estimativa; determinao de valor pecunirio. 2.
Direito processual civil. Exame feito por peritos para determinar o valor, em dinheiro, de
uma coisa ou esclarecer algum fato, orientando o rgo judicante. Em outras palavras, o
exame pericial que tem em vista apurar o valor da coisa ou da obrigao a ela ligada, muito
comum na desapropriao, nos alimentos e na indenizao dos danos por atos ilcitos.
Traduz-se tambm pelo procedimento para apreciar o valor de bens ou de fatos ante a
ausncia de dados certos para a sua avaliao, evidenciando elementos idneos, segundo
normas tcnicas, com que se possa provar aquela estimao, determinando, assim, o valor
desconhecido daquilo que se pretende avaliar e encontrando sua equivalncia pecuniria.
Tal procedimento ser sempre cabvel quando houver um valor oficial conhecido ou uma
estipulao certa, em razo dos quais se possa efetivar uma estimao pecuniria. Em
suma, trata-se to-somente de uma apreciao estimativa de fatos ou de coisas que no tm
critrios de avaliao objetivos ou certos 647.
645
2003, p. 123: A relevncia de se definir um conceito elucidar qual o uso que pode ser feito de uma
expresso, de modo a reduzir-se a vaqueza e a ambigidade daquele.
646
FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Introduo ao estudo do direito, tcnica, deciso, dominao. 5. ed.
So Paulo: Atlas, 2007, p. 38.
647
DINIZ, Maria Helena. Dicionrio Jurdico. 2. ed. So Paulo: Saraiva, v. I, 2005.
288
Cincia do direito: metalinguagem do sistema de direito positivo. Revela um ponto de

vista da regra jurdica. Adota linguagem descritiva. Analisa as proposies da regra matriz
de incidncia para construir o sentido do direito posto.
Classificar: consiste em repartir um conjunto de objetos em classes coordenadas ou
subordinadas, mediante a utilizao de critrios previamente escolhidos648. A classificao
no direito positivo define o regime jurdico aplicvel aos seus elementos, que ficam
sujeitos aos juzos de validade ou invalidade. Ademais, reparte a competncia normativa.
A classificao constitucional de determinada obrigao define o seu regime jurdico e a
competncia legislativa material.
Competncia legislativa: poder atribudo, pelo instrumento normativo prprio, a um ente
pblico, para legislar sobre matrias que lhe sejam conferidas, mediante a observncia de
certo procedimento.
Decadncia: implica na perda do direito em decorrncia da sua no utilizao, no prazo
previsto legalmente para o seu exerccio. Refere-se ao prprio direito de constituir o
crdito.
Definio: Operao consistente em determinar o significado de um termo649. Quem
define classifica, pois, adota critrios para separar os objetos que integram daqueles que
no integram o conceito 650.
Deveres instrumentais: consistem em relaes fixadas pela legislao, que impe deveres
jurdicos aos sujeitos passivos, sem contedo pecunirio, com a finalidade de dar efeitos
prticos percepo dos recursos. Por meio dos deveres instrumentais, o sujeito ativo
controla o cumprimento da prestao obrigacional pelo sujeito passivo.
Direito Administrativo: o conjunto das normas jurdicas de direito pblico que
disciplinam as atividades administrativas necessrias realizao dos direitos
648
ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de filosofia. So Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 147.

2003, p. 121.
650
GAMA, Tcio Lacerda. Op. cit., p. 123.
649
289
fundamentais e a organizao e funcionamento das estruturas estatais e no estatais

encarregadas de seu desempenho 651.
Direito Financeiro: Ramo do direito pblico que se ocupa de disciplinar a atividade
financeira pblica, caracterizando-se por um conjunto de normas e princpios reguladores
dessa atividade pblica correlata instituio dos meios de obteno e arrecadao,
custdia e desgaste dos recursos financeiros, nos pagamentos das despesas pblicas652.
Estuda e disciplina juridicamente toda a atividade financeira do Estado, envolvendo as
receitas pblicas, os crditos pblicos e o oramento pblico653. Descreve a
regulamentao financeira de toda a atividade financeira do Estado, na qual a tributria
aparece como simples tpico 654. Dispe sobre a atividade desempenhada pelos poderes
pblicos com o propsito de obter e aplicar recursos para o custeio da rede de servios
pblicos
655
. Normas atinentes s finanas do Estado que cuidam da composio do
oramento, da arrecadao, gesto, fiscalizao, controle, distribuio e aplicao do

dinheiro pblico e das atividades financeiras do Estado, assecuratrias dos recursos
necessrios Administrao para a mantena dos servios pblicos e a consecuo de suas
finalidades 656.
Direito positivo: expresso ambgua, que, dentre suas definies, pode ser compreendida
como o conjunto das regras jurdicas vlidas em determinado sistema, as quais objetivam
regular as condutas humanas, em territrio e tempo determinados. Utiliza linguagem
prescritiva.
Direito Tributrio: o ramo didaticamente autnomo do direito, integrado pelo
conjunto das proposies jurdico-normativas que correspondam, direta ou indiretamente,
instituio, arrecadao e fiscalizao de tributos 657. Tem por objeto a disciplina jurdica
de uma das modalidades da receita pblica o tributo. Logo, o direito tributrio ramo do
651
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 2a ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 1.
653
Manual Tcnico de Oramento 2009, p. 17.
654
655
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo Cincia das Finanas. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, p. 9, ao
discorrer sobre a Cincia das Finanas, que tem por objeto de seu estudo o direito financeiro.
656
DINIZ, Maria Helena. Dicionrio Jurdico. 2. ed. So Paulo: Saraiva, v. II, p. 190.
657
CARVALHO, Paulo de Barros. Op. cit., p. 15 e 16.
652
290
direito financeiro que regula as relaes jurdicas entre o fisco (sujeito ativo) e o
contribuinte (sujeito passivo) 658.
Entrada: recursos que entram nos cofres pblicos a qualquer ttulo e que remanescem na
posse do Poder Pblico. Tm carter dinmico e permanecem temporariamente naqueles.
Enunciao: atividade de produo de normas jurdicas, da qual resulta o conjunto de
enunciados que formam os textos de direito posto.
Enunciao-enunciada: a enunciao, isto , a atividade de produzir regra jurdica,
esgota-se em si prpria. O texto normativo resultante dessa atividade pode ser dividido em
duas partes: enunciao-enunciada e enunciado-enunciado. A enunciao-enunciada
define-se como o conjunto de marcas, identificveis no texto, que remetem instncia da
enunciao
659
e o enunciado-enunciado consiste na norma introduzida. A enunciao-
enunciada registra o processo observado produo do texto legislado. Indica o

procedimento seguido lei (ex. lei ordinria), a data (tempo de sua edio e o local lugar
- de sua produo - ex. Braslia, 19 de janeiro de 2009), bem como os sujeitos (pessoas)
responsveis pela criao da regra (ex. Unio, representada pelo Congresso Nacional e
Presidente da Repblica) 660.
Enunciado: o produto da enunciao. Consiste em cada suporte fsico, cada fragmento
de direito positivo portador de sentido e resultante do processo de enunciao. a regra
breve e escrita. Sob o ngulo da prova, o enunciado o que dela vai constar dos autos.
Distingue-se da proposio, que a significao provocada na mente do intrprete, a partir
da leitura de um enunciado. Para Riccardo Guastini, enunciado no sinnimo de
proposio no sentido gramatical (e tampouco exatamente de proposio em sentido
lgico). Por um lado, de fato, nem todos os enunciados compem-se de uma nica
658
Manual Tcnico de Oramento 2009, p. 17.

SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Decadncia e Prescrio no Direito Tributrio Aspectos Tericos,
Prticos e Anlise das Decises do STJ. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n 162, p. 41.
660
2003, p. 52, exemplifica:
Na Lei 9311, que instituiu a CPMF, a enunciao enunciada seria a informao de que o procedimento foi
de lei, decretada pelo Congresso Nacional, e sancionada e promulgada pelo Presidente da Repblica,
Fernando Henrique Cardoso (pessoa), em Braslia (espao), no dia 24 de outubro de 1996 (tempo). Observase que, sem os dados da enunciao enunciada impossvel controlar a constitucionalidade da Lei 9.311/96.
, pois, justamente essa enunciao enunciada o que denominamos, hoje, como fonte material do direito.
659
291
proposio; e, por outro lado, nem todas as proposies so enunciados. Um enunciado

pode ser alternativamente: (a) ou uma frase simples, isto , uma proposio independente;
(b) ou uma frase complexa, isto , um agregado independente de proposio, constitudo
por uma proposio principal e por uma ou mais proposies a esta subordinadas
661
. Na
estrutura sinttica das normas, os enunciados prescritivos situam-se tanto no seu

antecedente (como proposio-hiptese), quanto no seu conseqente (como proposiotese). Se um texto no apresentar a estrutura mnima da regra matriz de incidncia, ser um
enunciado e no uma norma jurdica. Em tal caso, o intrprete dever buscar outros
enunciados do sistema para integrao do primeiro, e, desse modo, construir uma regra
nica, que o permita obter a estrutura formal da mensagem positivada.
Enunciado-enunciado: so os artigos da lei662. a prpria prescrio normativa fixada no
texto legal. So os enunciados normativos propriamente ditos, a partir dos quais se
constri a mensagem jurdica-prescritiva (enunciados-enunciados) 663.
Estrutura: sistema que compreende elementos ordenados e relacionados entre si. Pode se
referir ao conjunto de relaes entre os elementos de um determinado sistema de direito
positivo.
Fontes do direito: compreendem: (a) rgos definidos pelo sistema de direito posto como
aptos a enunciar determinadas normas jurdicas; (b) os fatos recolhidos da realidade social
pelo legislador, selecionados para constar do critrio material do antecedente da regra
matriz de incidncia.
Hiptese de incidncia: rene os critrios definidores do fato descrito no antecedente da
norma matriz de incidncia (material, temporal e espacial).
construda a partir da
vontade do legislador que seleciona eventos do mundo social e os positiva.

Incidncia: a fenomenologia da incidncia verifica-se quando o fato descrito no
antecedente da regra matriz de incidncia664 ocorre, em todos os seus aspectos, no plano da
661
GUASTINI, Riccardo. Das fontes s normas. So Paulo: Quartier Latin, 2005.

Os enunciados enunciados seriam os artigos da lei (...) Na Lei 9.311/96, que instituiu a CPMF, os
enunciados enunciados seriam os artigos que juntos delineiam os contornos da regra-matriz de incidncia,
das multas e dos deveres instrumentais pertinentes a essa exao.
663
2003, p. 52.
662
292
realidade. Tal fato concreto vertido em fato jurdico, o qual descrito no antecedente de
determinada norma jurdica individual e concreta, que, expedida por rgo competente,
propaga os efeitos prescritos no conseqente. Compe-se das operaes de subsuno e
implicao. A incidncia da regra d ensejo ao nascimento do vnculo entre sujeitos
passivo e ativo, prescrito no conseqente da norma jurdica em sentido estrito, a partir de
quando o sujeito ativo poder exigir o cumprimento da obrigao pecuniria atribuda ao
sujeito passivo.
Indenizao: reparao pecuniria de dano patrimonial e/ou moral devida ao lesado, a
qual deve corresponder ao montante do prejuzo sofrido, no primeiro caso. Tem requisitos:
prova do dano e de sua autoria, bem como do nexo causal entre ambos.
Interpretao: processo de construo de sentido da regra de direito positivo.
Jazida: toda massa de substncia mineral ou fssil, aflorando superfcie ou existente no
interior da terra, e que tenha valor econmico665. A jazida bem imvel, distinto do solo
onde se encontra. A propriedade desse no compreende a do minrio nem a da substncia
mineral til que constitui aquela666.
Lavra: o conjunto de operaes coordenadas com o objetivo de aproveitamento industrial
da jazida, desde a extrao das substncias minerais teis que contiver, at o
beneficiamento das mesmas 667.
Mina: a jazida em lavra; o conjunto de escavaes que permite a explorao da jazida
para extrao dos recursos minerais nela existentes.
Natureza jurdica conceito e natureza jurdica da CFEM: a natureza jurdica referese ao conceito de determinada obrigao. Sua especificao delimita as consequncias
jurdicas que isso implica para a regulao do instituto. Afinidade que um instituto
664
Geral e abstrata.
Cd. Minerao - Art. 4 Considera-se jazida toda massa individualizada de substncia mineral ou fssil,
aflorando superfcie ou existente no interior da terra, e que tenha valor econmico; e mina, a jazida em
lavra, ainda que suspensa.
666
Cd. Minerao Art 84. A Jazida bem imvel, distinto do solo onde se encontra, no abrangendo a
propriedade deste o minrio ou a substncia mineral til que a constitui.
667
Cd. Minerao Art. 36.
665
293
jurdico tem, em pontos diversos, com uma grande categoria jurdica, podendo nela ser
includo a ttulo de classificao 668. Na presente tese, a definio da natureza jurdica da
CFEM relevante para o estabelecimento de seu regime jurdico.
O tema ocasiona
discusses. Uma primeira corrente de doutrinadores define-a como tributo (imposto669 ou

CIDE670); outra, como preo pblico671 e, outra a ser sustentada nesta tese , como (a)
obrigao pecuniria criada pela Constituio, em seu art. 20, par. 1o; (b) instituda pela
legislao ordinria como participao no resultado da explorao de recurso mineral; (c)
que se classifica como receita corrente, ordinria e originria patrimonial (proveniente da
explorao do patrimnio imobilirio recursos minerais) da Unio Federal e (d)
originria de transferncia corrente, para Estados, Municpios e demais beneficirios.
Norma abstrata: a norma tipificadora de um conjunto de fatos, estatudos sem a sua
verificao material. O antecedente da norma descritor de um conjunto de fatos
hipoteticamente estabelecidos e o consequente prescreve uma relao jurdica entre os
sujeitos ativo e passivo, que so inderteminados.
Norma concreta: comando normativo que veicula uma determinada conduta,
individualizada no tempo e no espao. O antecedente da norma descritor de um fato
concreto, j consumado em tempo e espao certos. A conduta do consequente,
diferentemente, sempre estar abstratamente prescrita.
Norma geral: a norma que se dirige a um conjunto indeterminado de pessoas, quanto ao
seu nmero. Fixa diretrizes sobre a matria legislativa, que so obrigatrias Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, concomitantemente. Decorrem da necessidade de
disciplinar homognea, em mbito nacional, a ser observada pelos diversos entes da
federao, no se circunscrevem, portanto, ao mbito de qualquer das pessoas polticas e
sim ultrapassa os trs. Norma geral a regra jurdica ficada em forma de normas de
diretrizes da matria que se legisla, com aplicao obrigatria, ao mesmo tempo, Unio,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios672.
668
DINIZ, Maria Helena. Dicionrio Jurdico. So Paulo: Saraiva, v. 3, 2005, p. 381.

Alberto Xavier.
670
CIDE da espcie imposto: Roque Antnio Carrazza.
671
DNPM.
672
669
294
Norma geral e abstrata: Contm, no seu antecedente, um fato de possvel ocorrncia e

vincula,
ao
acontecimento
indeterminados
673
deste
fato,
uma
relao
jurdica
com
sujeitos
. Estabelece uma previso hipottica. A regra matriz de determinada
incidncia aqui se insere, pois ao acontecimento de um fato futuro vincula uma relao
jurdica na qual a conduta prescrita em termos gerais e dirigida a um conjunto
indeterminado de pessoas. Ganha concreo em norma individual.
Norma individual: a regra que se volta a um determinado indivduo ou a certo grupo de
pessoas. A relao jurdica individual, fixada no conseqente da regra de direito em
sentido estrito, dirigida a um determinado indivduo ou a um grupo certo de pessoas.
Nesse caso, as pessoas componentes do vnculo obrigacional so indicadas de forma
individualizada.
Norma individual e concreta: registra a incidncia da norma geral e abstrata. No seu
antecedente consta um fato concreto, verificado em tempo e espao determinados e, no seu
conseqente, verifica-se certa relao jurdica estabelecida entre sujeitos identificados e
com objeto preciso.
Norma jurdica: o elemento integrante do conjunto denominado sistema de direito. Sua
funo prescritiva de condutas humanas em relaes intersubjetivas. Tem o seu sentido
construdo por meio da interpretao. conceito ambguo.
Expresso usada
indistintamente a regra jurdica674.

Norma jurdica em sentido amplo: so, conforme o Professor Paulo de Barros Carvalho,
todos os demais preceitos normativos
675
diversos da regra matriz de incidncia.
Compreende qualquer enunciado prescritivo, isto , qualquer texto que regule o

comportamento de pessoas.
Norma jurdica em sentido estrito ou regra matriz de incidncia: a regra matriz de
incidncia um mtodo, desenvolvido pelo Professor Paulo de Barros Carvalho, que
673
2003, p. 46.
674
H doutrinadores que distinguem a regra (texto de direito positivo) da norma jurdica (contedo da regra,
resultante de sua interpretao).
675
295
permite a compreenso da norma jurdica em sentido estrito, por evidenciar os critrios

achados no seu antecedente e no seu conseqente, os quais devem ser preenchidos em seu
aspecto semntico. Apresenta variveis lgicas que devem ser substitudas pelos contedos
do direito positivo. A norma jurdica em sentido estrito consiste na regra jurdica que
define a incidncia, a denominada regra matriz de incidncia, a qual contm, na sua
hiptese676, a descrio de um fato (critrio material: verbo + complemento), situado em
determinado espao (critrio espacial) e no tempo (critrio temporal). No seu conseqente,
prescreve os efeitos jurdicos da obrigao, por meio dos critrios pessoal (sujeitos ativo e
passivo) e quantitativo (base de clculo e alquota). A hiptese e o conseqente so ligados
por um dever ser neutro, porque no aparece modalizado nas formas proibido, permitido
nem obrigatrio. Isto significa que ocorrida a hiptese, deve ser o consequente; se o
antecedente, ento deve ser o consequente, isto , ocorrido o fato previsto na hiptese da
regra matriz instaura-se a consequncia estabelecida no prescritor, ainda que os sujeitos
no a observem, pois, neste caso, haver violao ordem jurdica. Trata-se de relao de
imputabilidade
(e
no
de
causalidade).
Verifica-se,
ademais,
dever-ser
intrarproposicional, no conseqente normativo. Caracteriza o vnculo que une os sujeitos

passivo e ativo e que obriga um deles perante o outro, diante do objeto prestacional. No
encontrado, em geral, nas regras de estrutura, eis que estas no disciplinam diretamente
comportamentos das pessoas em suas relaes intersubjetivas. A diferena entre o deverser interproposional e o dever-ser intraproposicional consiste em que esse se divide em
permitido, proibido ou obrigatrio, enquanto aquele neutro, pois no modalizado. A
estrutura descrita constitui a mnima que toda e qualquer regra jurdica positiva deve
apresentar para ensejar a perfeita compreenso da mensagem nela veiculada. A anlise da
regra-matriz de incidncia pressupe a atividade de desformalizao, que consiste na
substituio dos critrios da hiptese e da consequncia pelas palavras e expresses
contidas na lei. instrumento sinttico (e no analtico) de anlise do direito. Distingue-se
uma da outra ao possurem hipteses de incidncia e bases de clculo diversas.
Norma jurdica vlida: aquela que existe no sistema de direito posto: (a) por ter sido
produzida em conformidade com a norma que lhe serve como fundamento de validade no
mbito do mencionado sistema677, quanto sua materialidade e (b) por ter emanado de
rgo competente para a sua produo, sob o ponto de vista processual.
676
677
Ou descritor.
O prprio Direito regula a atividade de produo de regras jurdicas.
296
Prescrio: refere-se ao direito de ao para preservao de defesa de direito. Constitudo

determinado crdito, pelo lanamento678, inicia-se a contagem do prazo para que o poder
pblico ajuze a medida judicial cabvel exigncia da importncia que entenda devida.
Ultrapassado o prazo prescricional, fixado em lei, o poder pblico perde o direito de
requerer o cumprimento da obrigao por meio da ao judicial adequada.
Processo de positivao ou de concretizao do direito: a criao de qualquer norma
jurdica decorre da aplicao de norma que lhe seja superior. Trata-se do processo de
positivao do direito, no qual as normas superiores, mais genricas e abstratas, so o
fundamento de validade das normas inferiores, mais concretas e individuais. Essas
resultam da aplicao daquelas (seus fundamentos de validade) e tal atividade requer o
homem, para as operaes de subsuno679 e implicao680.
Produto mineral: substncia mineral lavrada destinada distribuio, comrcio ou
consumo, aps o beneficiamento das substncias minerais teis.
Proposies: so todas as unidades elementares de sentido que se podem construir a
partir dos textos jurdicos
681
. A proposio consiste na significao do enunciado, ou
seja, na carga semntica de contedo significativo que o enunciado, sentena, orao ou

assero exprimem 682. Refere-se ao sentido ou contedo dos enunciados.
Receita corrente: conceito que classifica a receita pblica de acordo com sua natureza e
que busca identificar a origem do recurso financeiro conforme seu fundamento. Tem como
fontes: os tributos em geral (obrigaes decorrentes do poder impositivo do Estado), a
explorao do patrimnio estatal, atividades econmicas exercidas pelos entes pblicos
(agropecuria, industrial, comercial e servios), transferncias correntes e outras receitas
correntes.
678
Ou por outra norma individual e concreta.

A subsuno refere-se adequao do fato, concretamente realizado, norma geral e abstrata, que
descreve, abstratamente, um conjunto de fatos em seu antecedente (critrio material).
680
Dado que determinado fato se subsume hiptese legal, da resulta uma relao de implicao entre
aquele e a relao jurdica (fato relacional) estatuda no conseqente da regra matriz de incidncia.
681
2003, p. 41.
682
Saraiva, 2009, p. 22.
679
297
Receita de capital: conceito que, tal qual o anterior, classifica a receita pblica conforme
sua natureza, procurando indicar a fonte do recurso de acordo com seu fundamento. Os
recursos financeiros aqui inseridos advm da constituio de dvidas (operaes de crdito,
amortizao de emprstimos), da converso de bens e direitos em espcie (ex. alienao de
bens); transferncias de capital de outras pessoas, de direito pblico ou privado, para o
atendimento de despesas de capital e supervit do oramento corrente.
Receita derivada: classificao da receita pblica segundo sua origem, ou seja, considera
a pessoa que realiza a atividade econmica ensejadora do auferimento da riqueza. So
receitas geradas pelo particular, posteriormente transferidas, em parte, ao Estado, por
determinao legal. Tem como fontes os tributos, multas e demais penalidades pecunirias
impostas pelas autoridades administrativas, judiciais ou pelo legislador (tipicidade estrita).
Receita de transferncia: classificao que segue o critrio da origem, supra mencionado
(item 43). Abrange os recursos auferidos pelos entes pblicos devido a transferncias
determinadas pela legislao (sentido lato), que so implementadas por outro ente
federativo. A Constituio assegura aos Estados, Distrito Federal, Municpios e outros
participao no resultado da explorao de bens da Unio (art. 21, 1). Da resulta que se
o recurso mineral no integra o patrimnio dos beneficirios, os montantes recebidos por
eles, em razo do pagamento da CFEM, efetuado pelas concessionrias do direito de lavra
de minrio, no podem ser vistos como uma decorrncia da explorao de seu patrimnio.
Portanto, mencionadas quantias no se classificam como receita originria patrimonial
daqueles. Trata-se de receita patrimonial da Unio, transferida aos entes aos quais a
Constituio assegura a aludida participao, ou seja, de transferncia intergovernamental
obrigatria683.
683
natureza jurdica, competncia normativa e prescrio. Revista de Direito do Estado, ano 1, n. 3, jul - set
2006, p. 193: Desse modo, a despeito da CFEM ser classificada como uma receita originria do Estado (lato
sensu), ela no se caracteriza como uma receita originria do Estado-membro. Para os entes subnacionais
(Estados-membros, Distrito Federal e Municpios) da Federao, a receita da CFEM uma receita
transferida, pois decorre de uma arrecadao de valores efetuada por um ente federativo, no caso a Unio,
atravs de uma autarquia federal (o DNPM) e a eles transferida. No se trata de receita originria dos
Estados-Membros em razo de que a Constituio estabeleceu que os recursos minerais, inclusive os do
subsolo, so bens da Unio (art. 20, IX). Logo, o que est sendo explorado no o patrimnio dos Estados
membros ou dos Municpios, mas o da Unio. Para aqueles cabe o recebimento de uma parcela em dinheiro,
paga a ttulo de compensao financeira pela explorao de recursos minerais (art. 20, par. 1o), vulgarmente
conhecida como CFEM ou royalty.
298
Receitas ordinrias e extraordinrias: classificao que considera a periodicidade da

obteno da receita pblica.
As ordinrias compem o oramento pblico
permanentemente e as extraordinrias so auferidas excepcionalmente.

Receita originria: classificao da receita pblica segundo sua origem, isto , em vista
da pessoa que realiza a atividade econmica propiciadora da obteno de riqueza, a qual
convertida em receita. Geradas pelo prprio Estado. Resultam da atuao do ente pblico
no exerccio da atividade econmica monoplio, concesso ou em igualdade com o
particular, hiptese em que obedecer o regime de direito privado (receitas industriais,
comerciais, agropecuria e de servios); da explorao do patrimnio estatal mobilirio e
imobilirio; da cobrana do preo pblico e das compensaes financeiras.
Receita patrimonial: insere-se dentre as receitas originrias, sendo uma espcie desse
gnero. Consiste nos recursos advindos da explorao do patrimnio estatal mobilirio e
imobilirio. No caso da CFEM, as receitas arrecadadas com o seu pagamento classificamse como patrimoniais da Unio, por pressupor resultado da explorao dos recursos
minerais, que so bens de titularidade desse ente federativo (art. 20, IX, CF).
Receita Pblica: consiste no recurso que ingressa no patrimnio pblico e passa a integrlo, sem reserva, condio ou correspondncia no passivo. Acresce o seu vulto, como
elemento novo e positivo 684. gnero do qual so especiais as receitas federal, estadual,
distrital e municipal.
Recurso mineral: substncia mineral no estado natural anterior ao seu aproveitamento in
situ art. 1, 3, I, 4 do Cdigo de Minerao685.
684
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p.
126.
685
Art. 1 Compete Unio administrar os recursos minerais, a indstria de produo mineral e a
distribuio, o comrcio e o consumo de produtos minerais.
Art 3. Este Cdigo regula: (...)
III - a fiscalizao pelo Governo Federal, da pesquisa, da lavra e de outros aspectos da indstria mineral.
Art. 4. Considera-se jazida toda massa individualizada de substncia mineral ou fssil, aflorando
superficie ou existente no interior da terra, e que tenha valor econmico; e mina, a jazida em lavra, ainda que
suspensa.
299
Regime jurdico: conjunto de normas reguladoras de certa matria. No caso da CFEM,

consiste nas regras integrantes do sistema jurdico que prescrevem como deve ser criada a
obrigao inclusive quanto competncia normativa e seu regime. o conjunto de
enunciados que informam o funcionamento do instituto jurdico (...)
686
. Dentre as regras
que compem o regime jurdico da CFEM, destacam-se o art. 20, IX, que inclui os
recursos minerais dentre os bens da Unio; o par. 1, do mesmo artigo, o qual estatui a
materialidade da CFEM; o art. 37, que fixa o dever da Administrao pblica de obedecer
os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, dentre
outros; os art. 170 a 177 sobre os princpios gerais da atividade econmica; art. 225, o qual
estabelece a obrigao de a concessionria de recursos minerais recompor o meio
ambiente; o art. 155, X, b, que explica a teleologia da criao da CFEM e o art. 5o, no
qual se encontra o princpio de que ningum obrigado a fazer algo seno em virtude de
lei, como limitador da normatividade secundria, a serem examinados na presente tese.
Regra jurdica de comportamento: a norma de conduta que disciplina, diretamente, o
comportamento das pessoas, nas suas relaes intersubjetivas.
Regra jurdica de estrutura ou de organizao: tem objeto especfico consistente na
produo de novas regras, razo porque dispe a respeito de rgos e de procedimentos,
bem como de que modo as regras devem ser criadas, transformadas ou expulsas do
sistema. , portanto, regra indireta de comportamento.
Regime jurdico de uma obrigao pecuniria: conjunto de enunciados normativos que
disciplinam a criao, modificao e extino daquela.
Royalty: uma parte do produto ou do resultado de uma operao praticada, que reservada
ao proprietrio por permitir a algum explorar e usar sua propriedade; a renda que paga
ao dono da propriedade baseada em um percentual do lucro ou produo. O termo
utilizado para se referir atividade de minerao687. Pagamento feito pelo direito de usar a
686
2003, p. 130.
687
GIFIS, Steven H. Law Dictionary. 5.ed. Barrons, 2003, p. 454: a share of the product or of the proceeds
therefrom reserved by an owner for permitting another to exploit and use his or her property; the rental that
is paid to the original owner of property based on a percentage of profit or production..The term is
employed with respect to mining leases ().
300
propriedade de outra pessoa para ganho688. A quantia pode ser paga para o proprietrio do
solo, que garantiu direitos minerais a algum, em vendas de minerais extrados da terra689;
direito a uma parte da receita oriunda da produo mineral690. Remunerao pelo uso691.
Comisso pela explorao de recursos naturais692.
Sistema de direito positivo: utilizado sem distino da expresso ordenamento jurdico693.
Sistema refere-se a um conjunto de elementos relacionados entre si, reunidos devido a
uma caracterstica comum. O sistema de direito positivo um conjunto composto por
proposies lingsticas prescritivas, oriundas da realidade social. H, portanto, uma
uniformidade em seu objeto: as regras jurdicas. Dentro do sistema de direito, as normas
entrelaam-se em relaes de coordenao e de subordinao, regidas pela fundamentao
material e formal (processual). Da resulta encontrarem-se reguladas, pelo prprio direito, a
criao, transformao e extino das regras jurdicas. Cada unidade normativa tem como
fundamento material e formal uma norma superior. E, sob o prisma inverso, verifica-se que
as normas superiores derivam de regras de menor hierarquia, tanto material quanto
formalmente. Na Constituio encontram-se as caractersticas dominantes das vrias
instituies que a legislao comum posteriormente desenvolver. Sua existncia imprime
(...) carter unitrio ao conjunto
694
. O sistema de direito positivo tem o seu campo de
investigao demarcado pela norma hipottica fundamental, empreendida por Hans

Kelsen, a qual no se prova nem se explica. uma proposio axiomtica695, que se
toma sem discusso de sua origem gentica, para que seja possvel edificar o conhecimento
688
No caso da CFEM, a propriedade a ser considerada a da Unio Federal sobre os recursos minerais (art.
20, IX, CF).
689
Oxford Dictionary of accounting. 2. ed. Oxford University Press, 1999, p. 303. Tal hiptese de
pagamento de royalty no se configura no ordenamento jurdico brasileiro, no qual os recursos minerais so
bens da Unio e a essa devida a CFEM, como receita originria (e transferida aos seus demais
beneficirios). Aos proprietrios do solo devida participao no produto da lavra, equivalente a 50% do
montante pago a ttulo de CFEM.
690
GARNER, Bryan A. Blacks Law Dictionary. 7. ed. West Group, St Paul, Minn, 1999, p. 1330: Mineral
royalty: A right to a share of income from mineral production. No caso do Brasil, no se considera a
receita e sim o faturamento lquido.
691
NORONHA, Durval. Legal Dictionary. 2. ed. Observador Legal, 1994, p. 233.
692
MELLO, Maria Chaves de. Dicionrio Jurdico. 7. ed. Rio de Janeiro: Elfos, 1998, p. 442.
693
Para alguns doutrinadores (destacando-se ROBLES, Gregrio. O Direito como texto: quatro estudos de
teoria comunicacional do direito. So Paulo: Manole, 2005), o ordenamento seria o conjunto dos textos
brutos, tal como enunciados pelos rgos competentes. O sistema jurdico abrangeria as normas resultantes
da interpretao do texto.
694
p. 214.
695
Axioma: uma proposio que no se prova nem se explica, sendo escolhida arbitrariamente. um
enunciado considerado verdadeiro independentemente de demonstrao. A partir dele, d-se a organizao
descritiva dos objetos do sistema, no caso, as regras jurdicas, examinadas pela Cincia do Direito.
301
cientfico de determinado direito positivo. Ela d legitimidade Constituio, no cabendo

cogitaes de fatos que a antecedam. Com ela se inicia o processo derivativo e nela se
esgota o procedimento de fundamentaes 696.
Substncia mineral: o Cdigo de Minerao emprega o conceito de substncia mineral
tanto no sentido de recurso mineral (substncia mineral no estado natural anterior ao seu
aproveitamento in situ art. 1, 3, I, 4)697, quanto no de produto mineral, ou seja,
substncias minerais teis, que possibilitam a lavra (art. 36 e 1)698.
Subsuno: Operao lgica de incluso de um elemento numa classe
encaixar
700
699
. Consiste em
uma ao concreta em uma ao contemplada no texto, ou seja, o fato
subsume-se previso genrica da norma abstrata e geral, vinculado-se correspondente

obrigao. Para subsumir necessrio interpretar. O mecanismo intelectual que configura a
subsuno implica em que a ao realizada de fato se insira na ao geral contemplada no
texto de direito. Aps a subsuno, verifica-se uma segunda relao: a de implicao. Se o
fato concreto subsume-se hiptese normativa, isto implica em que deve ser o conseqente
(fato relacional) fixado na mesma regra jurdica geral e abstrata.
Vaguidade: sentido indeterminado, incerto, indefinido. Um termo vago quando no
existe regra que permita decidir os exatos limites para sua aplicao, havendo um campo
de incerteza relativa ao enquadramento de um objeto na denotao correspondente ao
signo701. O conceito vago ao apresentar significados quanto sua extenso.
696
p. 215.
697
Art. 1 Compete Unio administrar os recursos minerais, a indstria de produo mineral e a
distribuio, o comrcio e o consumo de produtos minerais.
Art 3 Este Cdigo regula:
I - os direitos sobre as massas individualizadas de substncias minerais ou fsseis, encontradas na superfcie
ou no interior da terra formando os recursos minerais do Pas.
Art. 4 Considera-se jazida toda massa individualizada de substncia mineral ou fssil, aflorando
superfcie ou existente no interior da terra, e que tenha valor econmico; e mina, a jazida em lavra, ainda que
suspensa.
698
Art. 36. Entende-se por lavra o conjunto de operaes coordenadas objetivando o aproveitamento
industrial da jazida, desde a extrao das substncias minerais teis que contiver, at o beneficiamento das
mesmas.
699
700
(ou subsumir)
701
CARVALHO, Paulo de Barros. Parecer indito, p. 10.
302
Veculos introdutores de normas: so fontes do direito como produto do processo de

enunciao. Compreendem os instrumentos primrios, que so as leis em sentido lato, as
quais introduzem novas regras no sistema jurdico. Determinam como as normas de direito
devem ser elaboradas, modificadas ou extintas do ordenamento, atendendo-se hierarquia
entre os instrumentos normativos. Os instrumentos introdutrios dividem-se em: (a)
primrios: a lei em sentido lato; so os veculos aptos ao ingresso de regras inaugurais no
universo jurdico brasileiro702; (b) secundrios (ou derivados): os demais diplomas
regradores da conduta humana com juridicidade condicionada s disposies legais (...)
Realizam os comandos que a lei autorizou e na precisa dimenso que lhes foi
estipulada703. So os atos de hierarquia inferior lei. As normas introduzidas so o
prprio objeto da norma introdutora 704.
702
CARVALHO, Paulo de Barros. Op. cit., p. 58.
704
p. 143.
703
303
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Calmon, 2 Turma, julgado em 05/03/2009, DJe de 02/04/2009.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. AgRg no AG n 421.317, Rel. Ministro Joo
Otvio de Noronha, 2 Turma, julgado em 11/05/2004, DJ de 14/06/2004.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. AgRg no Ag n 842.096, Rel. Ministro Joo Otvio
de Noronha, 2 Turma, julgado em 12/06/2007, DJ de 25/06/2007.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. AgRg no Ag n 889.000, Rel. Ministro Herman
Benjamin, 2 Turma, julgado em 11/09/2007, DJ de 24/10/2007.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. AgRg no REsp n 1.022.615, Rel. Ministro Herman
Benjamin, 2 Turma, julgado em 10/03/2009, DJe de 24/03/2009.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. AgRg no REsp n 524.932, Rel. Ministra Denise
Arruda, 1 Turma, julgado em 08/08/2006, DJ de 31/08/2006.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. AgRg no REsp n 611.140, Rel. Ministro Humberto
Martins, 2 Turma, julgado em 21/10/2008, DJe de 11/11/2008.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. CC n 38.045, Rel. Ministra Eliana Calmon, Rel. p/
Acrdo Ministro Teori Albino Zavascki, 1 Seo, julgado em 12/11/2003, DJ de
09/12/2003.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. EdCl no REsp n 1.077.077, Rel. Ministro Sidnei
Beneti, 3 Turma, julgado em 26/05/2009, DJe de 05/06/2009.
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BRASIL. Superior Tribunal de Justia. EREsp n 441.573, Rel. Ministro Jos Delgado, 1
Seo, julgado em 23/08/2006, DJ de 12/03/2007.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. HC n 28.181, Rel. Ministro Paulo Gallotti, DJ de
23/05/2003.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. HC n 48.181, Rel. Ministro Hlio Quaglia, 6
Turma, julgado em 09/02/2006, DJ de 06/03/2006.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. MS n 10.468, Rel. Ministra Maria Thereza de
Assis Moura, 3 Seo, julgado em 27/09/2006, DJ de 30/10/2006.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. MS n 7.464, Rel. Ministro Gilson Dipp, 3 Seo,
julgado em 12/03/2003, DJ de 31/03/2003.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. MS n 8.810, Rel. Ministro Humberto Gomes d
Barros, 1 Seo, julgado em 13/08/2003, DJ de 06/10/2003.
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1 Seo, julgado em 25/05/2005, DJ de 13/06/2005.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 1.033.295, Rel. Ministro Luiz Fux, 1
Turma, julgado em 11/11/2008, DJe de 01/12/2008.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 1.035.244, Rel. Ministro Jos Delgado, 1
Turma, julgado 20/05/2008, DJe de 23/06/2008.
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BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 1.073.094, Rel. Ministro Benedito
Gonalves, 1 Turma, julgado 17/09/2009, DJ de 23/09/2009.
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1 Seo, julgado em 25/03/2009, DJe de 06/04/2009.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 121.154, Rel. Ministro Antnio de Pdua
Ribeiro, 2 Turma, julgado em 04/10/1993, DJ de 18/10/1993.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 121.306, Rel. Ministro Jos Delgado, 1
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 130.275, Rel. Ministro Demcrito
Reinaldo, 1 Turma, julgado em 15/09/19997, DJ de 13/10/1997.
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Figueiredo Teixeira, 4 Turma, julgado em 26/10/1999, DJ de 13/12/1999.
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Reinaldo, 1 Turma, julgado em 24/03/1998, DJ de 04/05/1998.
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de Barros, 1 Turma, julgado em 09/05/2000, DJ de 05/06/2000.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 244.789, Rel. Ministro Fernando
Gonalves, 6 Turma, julgado em 29/03/2000, DJ de 02/05/2000.
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BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 244.789, Rel. Ministro Fernando

Gonalves. 6 Turma, julgado em 29/03/2000, DJ de 02/05/2000.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 256.145, Rel. Ministro Hlio Quaglia, 6
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Segunda Turma, julgado em 04/05/2006, DJ de 17/05/2006.
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BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 652.482, Rel. Ministro Franciulli Netto, 2
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BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 751.832, Rel. Ministro Teori Zavascki, 1
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n 1.823 MC, Rel. Ministro Ilmar Galvo,
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIN n 1.454, Rel. Ministra Ellen Gracie, Tribunal
Pleno, julgado em 20/06/2007, DJ de 28/06/2007.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIN n 1155-3, Rel. Ministro Marco Aurlio,
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Plenrio, julgado em 25/09/2008, DJe de 19/03/2009.
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIN n 493-0, Rel. Ministro Moreira Alves,
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AgRg no AG n 604.712-3, Rel. Ministro Ricardo
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AgRg no RE n 140.254, Rel. Ministro Celso de
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AgRg no RE n 293.970, Rel. Ministro Carlos
Velloso, 2 Turma, julgado em 06/08/2002, DJ de 30/08/2002.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AgRg no RE n 437.839-6, Rel. Ministro Carlos
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MC em AC n 1.620-7, Rel. Ministro Joaquim
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Hilton Queiroz, 4 Turma, DJ de 22/09/2000.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. AC n 2008.01.99.039946-4, Rel.
Desembargadora Federal Maria do Carmo Cardoso, 8 Turma, e-DJF1 de 13/11/2009.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. AC n 93.01.22293-0, Rel.
Desembargador Federal Tourinho Neto, 3 Turma, DJ de 25/10/1993.
Desembargador Federal Olindo Menezes, 3 Turma, DJ de 09/05/1996.
Desembargador Federal Hilton Queiroz, 4 Turma, DJ de 11/06/1999.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. AC n 94.01.29850-5, Rel. Juiz Federal
Osmar Tognolo, 3 Turma, DJ de 17/05/1996.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. AC n 950122304-3, Rel. Juza Federal
Convocada Ivani Silva da Luz, 2 Turma, DJ de 29/05/2002.
Convocada Gilda Sigmaringa, 2 Turma, DJ de 28/08/2003.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. AC n 9501272389, Rel.
Desembargador Federal Italo Mendes, 4 Turma, DJ de 16/04/1999.
Convocada Vera Carla Cruz, 2 Turma, DJ de 05/02/2002.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. AG n 2008.01.00.017449-3, Rel.
Desembargador Federal Leomar Amorim, 8 Turma, DJ de 19/09/2008.
Desembargador Federal Leomar Amorim, deciso monocrtica em 24/04/2008.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. AgRg no AG n 1998.01.00079458-9,
Rel. Desembargador Federal Italo Mendes, 4 Turma, DJ de 16/04/1999.
325

Rel. Desembargador Federal Leomar Amorim, 8 Turma, DJ de 19/11/2004.
Rel. Desembargador Federal Luciano Tolentino, 7 Turma, DJ de 19/09/2008.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. AMS n 1999.01.00014480-2, Rel. Juiz
Federal Convocado Miguel ngelo de Alvarenga Lopes, 2 Turma, DJ de 06/11/2003.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. AMS n 2000.34.00029918-8, Rel.
Desembargador Federal Tourinho Neto, 2 Turma, DJ de 23/08/2004.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. AMS n 2000.38.00.010068-9, Rel. Juiz
Federal Convocado Mark Yashida Brando, 8 Turma, DJ 02/02/2007.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. AMS n 96.01.03726-8, Rel
Desembargador Federal Cndido Ribeiro, 3 Turma, DJ de 23/02/2000.
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Desembargador Federal Cndido Ribeiro, 3 Turma, DJ de 23/02/2000.
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30/10/98.
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Desembargador Federal Frederico Gueiros, 1 Turma, DJ de 20/06/1991.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 2 Regio. AMS n 2002.51.10.009878-8, Rel.
Desembargador Federal Poul Erik Dyrlund, 8 Turma Especializada, DJ de 08/07/2008.
Desembargador Federal Srgio Schwaitzer, 7 Turma, DJ de 19/07/2005.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3 Regio. AC n 1997.03.078906-4, Rel. Juza
Suzana Camargo, DJ de 31/05/2006.
326
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3 Regio. AC n 2000.03.99.024663-0, Rel.

Desembargador Federal Roberto Jeuken, 3 Turma, DJ de 12/12/2007.
Desembargador Federal Lazarano Neto, 6 Turma, DJ de 23/04/2004.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3 Regio. AC n 94.03.1015829, Rel.
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Desembargadora Federal Suzana Camargo, 5 Turma, DJ de 31/05/2006.
Federal Petrucio Ferreira, 2 Turma, DJ de 02/12/2004.
Desembargadora Federal Vesna Kolmar, 1 Turma, DJ de 13/09/2007.
Desembargador Federal Petrucio Ferreira, 2 Turma, DJ de 05/04/2006.
Desembargador Federal Hugo Machado, 1 Turma, DJ de 24/06/1994.
Desembargador Federal Petrucio Ferreira, 2 Turma, DJ de 02/12/2004.
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FERNANDA GUIMARES HERNANDEZ

COMPENSAO FINANCEIRA PELA

TESE PARA OBTENO DO GRAU DE DOUTOR EM DIREITO ECONMICO E

UNIVERSIDADE DE SO PAULO - USP

Fernanda Guimares Hernandez

Compensao Financeira pela Explorao de

DOUTORADO EM DIREITO ECONMICO FINANCEIRO

Tese apresentada para a obteno do ttulo de

UNIVERSIDADE DE SO PAULO - USP

Aos meus filhos,

Os agradecimentos apresentados dirigem-se s pessoas que contriburam de maneira

Palavras chave: CFEM. Compensao Financeira. Recurso Mineral. Receita Originria.

Mots pricipaux: CFEM. Compensation Financire par lExploitation de Ressources

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CAPTULO 3 ATOS NORMATIVOS PRIMRIOS RELEVANTES

CAPTULO 4 SOBRE A NATUREZA JURDICA DA CFEM................. 51

4.3.1 Emprstimo compulsrio. ....................................................................................... 60

CAPTULO 5 CONSTRUO DA REGRA MATRIZ DE INCIDNCIA

CAPTULO 7 CONSEQUENTE DA NORMA JURDICA DE

7.1.1.2 Normas do DNPM para cooperao dos entes pblicos na fiscalizao da

CAPTULO 8 DECADNCIA E LANAMENTO ..................................... 206

CAPTULO 9 O DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO

CAPTULO 10 APLICABILIDADE DA LEI N 6830/80 (LEF)

Esta tese, desenvolvida para a obteno do grau de doutor em Direito

hiptese, ao momento e ao local do surgimento do dever de pagamento da CFEM, bem

Os bens pblicos so definidos como de propriedade das pessoas jurdicas

Art. 98 e 99 CC, verbis:

A Lei Maior determina, ademais, ser da Unio a propriedade dos recursos

extrada e utilizada, que classificada como bem mvel, de titularidade da concessionria

E demais beneficirios da CFEM, fixados na CF e em lei federal.

DI PIETRO19, por sua vez, diverge da incluso das jazidas e recursos

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parecer indito sobre a CFEM, p. 11-14.

Os recursos minerais (bens minerais) so bens da Unio21. No entanto, esta

Da compreender-se serem insuficientes os argumentos referentes

2.1 Definio do conceito de atividade financeira, direito financeiro e

A atividade financeira posta em prtica pelas pessoas jurdicas de direito

linha, posicionam-se doutrinadores mais adiante examinados. A investigao a seguir

2.2 Receita pblica

A Lei n 4.320/64 estatui normas gerais32 de Direito Financeiro para

1. A explorao de recursos minerais pelo particular, dever submeter-se s exigncias da lei

Segundo HENRIQUES40, os valores que integram a receita pblica tm,

2.3 Classificao jurdica dos tipos de receita do Estado46

So numerosos os critrios arbitrariamente adotados pela doutrina para a

O segundo critrio para a classificao da receita pblica consiste na

a receita proveniente de riquezas geradas pelo prprio

Estado, quando este emprega o seu patrimnio ou desenvolve atividades econmicas de

quando geradas por pessoas privadas e posteriormente transmitidas, em parte, ao Estado.

a) CONSTITUCIONAL. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO MINERAL CFEM.

A receita originria, antes aludida, provm do setor pblico e compreende

Ingressos patrimoniais: correspondem s rendas diretamente provenientes da explorao do patrimnio

2.4 Receitas pblicas. Classificao conforme critrios da Lei n 4320/64

A Lei n 4.320, de 17.03.64, estabelece normas gerais de direito

O par. 1 do art. 11 da lei em exame67 permite depreender-se que as receitas

. Estas receitas correntes destinam-se a atender despesas classificveis em

despesas correntes: todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a formao

Par. 1o. So receitas correntes as receitas tributrias, de contribuies, patrimonial, agropecuria,

Conforme exposto, quanto terceira analisada classificao das receitas

Se inocorrer a explorao econmica do recurso mineral, inexistir a obrigao de pagamento da CFEM.

(realizadas atravs de fundos de participao79 ou de destinao, disciplinados no art. 159

2.5 Classificao oramentria por natureza de receita82

A classificao oramentria por natureza das receitas realizada pelo

Em 2002, o Secretrio de Oramento Federal editou a Portaria n 11 que

Portaria n 29, de 27 de junho de 2007, da Secretaria de Oramento Federal do. Ministrio do

correntes (1700.00.00), intergovernamentais (1720.00.00) da cota-parte da CFEM recebida