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Derecho y Cambio Social

CONSIDERAES SOBRE O PROCEDIMENTO DO


LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO CONTEXTO DA
AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL
Andr Luiz Oliveira1
Fernando Frachone Neves2
Marcelo Pereira de Souza3
Fecha de publicacin: 01/04/2015

SUMRIO: Introduo 1. O licenciamento e a reviso de


atividades efetiva ou potencialmente poluidoras 2. A expresso
atividade potencialmente causadora de significativa degradao
ambiental 3. Licenciamento ambiental, princpio da preveno e
procedimentos decorrentes 4. O EIA/RIMA no processo de
licenciamento ambiental. Concluso. Referncias.

. Docente do Centro Paula Souza FATEC Taquaritinga (SP Brasil). Mestre e Doutor em
Cincias da Engenharia Ambiental Universidade de So Paulo (Brasil).
andre.adv@uol.com.br

. Docente do Centro Paula Souza FATEC Sertozinho (SP Brasil). Mestre em Cincias da
Engenharia Ambiental e Doutor em Cincias Universidade de So Paulo (Brasil).
fernando.neves@fatectq.edu.br

. Docente do Departamento de Biologia da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de


Ribeiro Preto USP. Mestre e Doutor em Sade Pblica Universidade de So Paulo
(Brasil)

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ISSN: 2224-4131

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INTRODUO
De acordo com Snchez (1993), a Avaliao de Impactos Ambientais (AIA)
consiste em um instrumento de carter preventivo, condicionando sua
eficincia ao desempenho de quatro papis complementares: (i) instrumento
de ajuda deciso; (ii) instrumento de concepo de projeto e planejamento;
(iii) instrumento de negociao social e (iv) instrumento de gesto ambiental.
Trata-se do instrumento de maior importncia na gesto ambiental, pois
a partir daquilo que se define atravs da AIA que so produzidos os efeitos
diretos sobre o meio ambiente, em exata correspondncia ao princpio da
Preveno e da Precauo (PEDRO, 2014, p. 691).
A Avaliao de Impacto Ambiental aparece na literatura como
um instrumento de planejamento ambiental, sobretudo no nvel
micro, e nesse nvel que os estudos de impacto ambiental tm
sido empregados, ou seja, para avaliar impactos ambientais de um
empreendimento proposto, em que pese haver discordncia a esse
respeito. Alguns autores defendem a utilizao da AIA para
outros nveis, alm daquele de projetos ou empreendimentos
especficos. (RIBEIRO, 2014, p. 855).

Segundo Canter (1996) a AIA pode ser definida como uma


identificao e avaliao sistemtica dos potenciais impactos de projetos,
planos, programas ou polticas, relativos aos componentes fsico-qumico,
biolgico, cultural e socioeconmico do meio ambiente.
O quadro apresentado na sequencia retrata as principais tendncias da
AIA nas ltimas dcadas:
Quadro 1 - Principais tendncias das avaliaes de impacto ambiental.
Perodo e Fase

Tendncias e Inovaes

Antes de 1970

Reviso de projetos baseados em estudos


econmicos e de engenharia, (Pr-EIA)
com
limitada
considerao
de
consequencias ambientais.

1970 1975

Introduo
da
AIA,
enfocando
principalmente a identificao, predio e
mitigao dos efeitos biofsicos.
Oportunidades para participao pblica.
Avaliao Ambiental Multidimensional,
incorporando avaliao dos impactos
sociais e anlises dos riscos. Participao
pblica forma parte integral. Maior nfase

1975 1980

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Perodo e Fase

Tendncias e Inovaes
na justificativa e nas alternativas de
projeto.
Esforos para ampliar o uso das AIAs de
projetos em polticas de planejamento.
Desenvolvimento metodolgico de aes
de monitoramento.

1980 1985

Marcos cientficos e institucionais de AIA


comeam a ser repensados sob o
paradigma da sustentabilidade. Ampliamse preocupaes com impactos regionais e
cumulativos.

1985 1990

Introduz-se a avaliao de impacto social


na elaborao de Polticas, Planos e
Programas.

1990 2000

A partir de 2000

Avaliao de impacto sade (AIS),


recomendada pela organizao Mundial
da Sade (OMS), torna-se rotina em pases
desenvolvidos e comea a ser exigida pelo
banco Mundial para pases emergentes.

AIA = Avaliao de Impacto Ambiental; EIA = Estudo de Impacto Ambiental.


Fonte: Ribeiro (2014)

Para Burstyn (2006), no que diz respeito ao processo de incorporao


da AIA em seu ordenamento jurdico, o Brasil inspirou-se no modelo
americano conhecido como NEPA - National Environmental Policy Act,
datado de 1969 e que estabeleceu a necessidade da realizao de tais estudos
quando da concepo de projetos, planos e programas e propostas de
interveno no meio ambiente, passando-se por processos de
aperfeioamentos e adaptaes visando adequar o modelo realidade
brasileira.
Abro e Castro (2013) ao tratarem do tema, estabelecem a diferena
entre Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), Estudo de Impacto Ambiental
(EIA) e Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA) afirmando que:
"A AIA tem escopo abrangente, podendo ser exigida em qualquer
atividade, rural ou urbana, industrial ou no, com ou sem
possibilidade de significativa degradao ao meio ambiente, sem
qualquer condicionamento, desde que se vislumbre a necessidade
de tal avaliao. O decreto n 88.351, de Junho de 1983,
substitudo pelo decreto n 99.274, de 06 de Junho de 1990,
vinculou a AIA ao processo de licenciamento, tendo o CONAMA
competncia para estabelecer os critrios bsicos para a exigncia

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de estudo de impacto ambiental dentro do licenciamento das


atividades.
J o EIA constitui modalidade de AIA, assim como, por exemplo,
a Anlise Preliminar de Riscos, o Plano de Recuperao de rea
Degradada e o Relatrio Ambiental, estabelecidos pela Resoluo
237 do CONAMA, de 19 de Dezembro de 1997. Por fim, o RIMA
um relatrio que acompanha o EIA, visando apresent-lo de
uma forma mais sucinta e em linguagem menos tcnica, para ser
atendido por toda a populao.

Entendimento semelhante foi apontado por Fortunato Neto (2010) ao


discorrer sobre a distino entre as nomenclaturas dos instrumentos,
salientando que AIA o nome de todos os estudos tcnicos relativos
interveno antrpica no meio ambiente com potencial para causar
significativo impacto ambiental, afirmando ainda que, quando se refere a um
projeto em particular conhecida como EIA ou outras nomenclaturas
relativas a estudos semelhantes, como Relatrio Ambiental Simplificado
(RAS), Relatrio de Controle Ambiental (RCA), Plano de Recuperao de
rea Degradada (PRAD).
No Brasil o processo de Avaliao de Impacto Ambiental, que
primariamente de competncia estadual, vinculado ao licenciamento
ambiental (SNCHEZ, 2008).
Corroborando essa afirmao, afirma Milar (2004) que o Dec.
88.351/83 depois substitudo pelo Dec. 99.274/90, ao regulamentar a lei
6.938/81, vinculou a avaliao de impactos ambientais ao processo de
licenciamento, outorgando ao CONAMA competncia para fixar os critrios
bsicos segundo os quais sero exigidos estudos de impacto ambiental para
fins de licenciamento (Art. 18, 1) com poderes para editar as Resolues
que considerar necessrias (Art. 48).
Segundo Egler (2009), a existncia hoje, em qualquer pas, de um
processo de estudo de impactos ambientais um critrio utilizado para
demonstrar que o ambiente (fsico e social) est sendo considerado na
implementao de empreendimentos, independentemente se esse processo
est sendo apenas usado como um procedimento formal de legitimao, ou
como um instrumento efetivo de negociao e mediao.
De acordo com Snchez (2008), no Brasil, o processo de avaliao de
impacto ambiental vinculado ao licenciamento ambiental, que
primariamente de competncia estadual.

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1. O LICENCIAMENTO E A REVISO DE ATIVIDADES


EFETIVA OU POTENCIALMENTE POLUIDORAS
De acordo com Abro e Castro (2013) e Pedro (2014), o processo de
licenciamento ambiental est integrado na Avaliao Ambiental e consiste
em um processo administrativo por meio do qual a autoridade ambiental
competente licencia a localizao, instalao, ampliao e operao dos
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais e
potencialmente causadoras de degradao ao meio ambiente.
Segundo Bechara (2007, p. 112):
[...] trata-se de tpico instrumento de preveno de danos
ambientais, visto que nesse procedimento que o rgo ambiental
licenciador verifica a natureza, dimenso e impactos (positivos e
negativos) de um empreendimento potencialmente poluidor, e, a
partir de tais consideraes, condiciona o exerccio da atividade
ao atendimento de inmeros requisitos (chamados de
condicionantes) aptos a eliminarem ou reduzirem ao mnimo os
impactos ambientais negativos.

Snchez (2008) aponta a existncia de vnculos entre o processo de


licenciamento e os estudos de impacto ambiental, estabelecidos pelo decreto
regulamentador da PNMA, citando o artigo 17 do decreto n 99.274/90, que
assim dispe:
1 Caber ao CONAMA fixar os critrios bsicos, segundo os
quais sero exigidos estudos de impacto ambiental para fins de
licenciamento, contendo, entre outros, os seguintes itens:
a) diagnstico ambiental da rea;
b) descrio da ao proposta e suas alternativas; e
c) identificao, anlise e previso dos impactos significativos,
positivos e negativos.
2 O estudo de impacto ambiental ser realizado por tcnicos
habilitados e constituir o Relatrio de Impacto Ambiental Rima,
correndo as despesas conta do proponente do projeto.
3 Respeitada a matria de sigilo industrial, assim expressamente
caracterizada a pedido do interessado, o Rima, devidamente
fundamentado, ser acessvel ao pblico.
4 Resguardado o sigilo industrial, os pedidos de licenciamento,
em qualquer das suas modalidades, sua renovao e a respectiva
concesso da licena sero objeto de publicao resumida, paga
pelo interessado, no jornal oficial do Estado e em um peridico
de grande circulao, regional ou local, conforme modelo
aprovado pelo CONAMA. (Decreto n 99.274/90, art. 17).

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No Brasil, o Licenciamento Ambiental de responsabilidade dos


rgos que compem o SISNAMA, ao passo que compete s Secretarias
Estaduais de Meio Ambiente a conduo da maioria dos processos de
licenciamento (conforme teor da Resoluo n. 237/97) e ao IBAMA
conduzir os trabalhos relativos a grandes projetos de infraestrutura que
envolvam impactos em mais de um Estado.
Segundo Antunes (2011), trata-se de um mecanismo cuja funo
enquadrar as atividades causadoras de impacto sobre o meio ambiente, o que
pode ser feito por meio de adequao ou de correo de tcnicas produtivas
e do controle da matria prima e das substncias utilizadas, ou ainda uma
atividade diretamente relacionada ao exerccio de direitos
constitucionalmente assegurados, tais como o direito de propriedade e o
direito de livre iniciativa econmica que devero ser exercidos com respeito
ao meio ambiente.
2. A EXPRESSO ATIVIDADE POTENCIALMENTE
CAUSADORA DE SIGNIFICATIVA DEGRADAO
AMBIENTAL.
Dentre vrios pontos passveis de discusso em relao ao atual modelo de
licenciamento ambiental, destaca-se o alcance e a interpretao da expresso
atividade potencialmente causadora de significativa degradao
ambiental.
De acordo com o Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul, Brasil4, no
se deve confundir o EIA com o processo de licenciamento ambiental, embora
ambos estejam atrelados. Este exigido para toda e qualquer atividade
potencialmente poluidora, ao passo que o primeiro deve ser elaborado apenas
para as atividades potencialmente causadoras de significativa degradao
ambiental, vale dizer, atividades que demonstrem potencial para gerarem
impactos ambientais significativos, elencadas no art. 2 da Resoluo 01/86
do CONAMA com os acrscimos das Resolues 11 de 18 de Maro de 1986
e 05 de 06 de Agosto de 1987.
Alm disso, a Resoluo 237/97 do CONAMA sujeita todas as
atividades especificadas na Lei n 6.803 de 2 de julho de 1980 e nas j
apontadas Resolues 001/86, 011/86 e 005/87 elaborao do EIA,
conforme se depreende da leitura do art. 3 da Resoluo 237/97.
Ao elencar nominalmente tais atividades e utilizar a expresso tais
como, o legislador agregou ao rol de atividades que obrigatoriamente
dependero de EIA outras atividades que possam causar modificao
4

Disponvel em http://www.mprs.mp.br/ambiente/doutrina/id21.htm. Acesso em 03/10/2014

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ambiental adversa, aqui entendida como significativa degradao


ambiental, tornando o citado rol exemplificativo e no taxativo.
Ainda segundo o MP gacho as expresses "potencialmente" e
"significativa", constantes do texto constitucional, do margem valorao
pelo agente do rgo licenciador, em um claro exerccio de
discricionariedade tcnica do agente pblico, o que no significa ter o mesmo
a prerrogativa de opes livres como ocorre no direito privado, mas sim atuar
pautado em um alicerce cientfico, adstrito ao interesse pblico e suscetvel
de ser invalidado pela prpria Administrao nos termos da Smula 473 do
STF5.
Milar (2000) corrobora esse posicionamento, afirmando que a
expresso "significativa degradao ambiental", prevista na Constituio
Federal constitui um conceito jurdico indeterminado, razo pela qual
prescinde de uma atuao intelectiva ou cognitiva de interpretao da norma,
o que efetivamente pode dar margem a controvrsias.
De acordo com Krell (2004, p. 121):
Somente depois da deciso sobre a necessidade do EIA, a
Administrao exercer a sua discricionariedade a respeito da
aprovao do licenciamento. No caso da exigncia do EIA, sero
aguardados dos seus resultados, resumidos no seu respectivo
Relatrio (RIMA). No entanto, o rgo ambiental no est
plenamente vinculado ao seu resultado, podendo negar a licena
apesar da recomendao apesar da recomendao positiva do
RIMA. Todavia, caso ele queira autorizar uma atividade cujo EIA
terminou desaconselhando a sua realizao, a autoridade
administrativa ser obrigada a expor, exaustivamente, as suas
razes para, se for necessrio, ordenar a elaborao de outro
estudo.

Segundo Fiorillo (2011), o Poder Pblico ser sempre


(necessariamente) o responsvel pelo controle da produo, da
comercializao, bem como do emprego de tcnicas, mtodos e substncias
que comportem riscos para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.
Portanto, verificando-se a existncia de atividades que podem
potencialmente causar degradao ambiental classificada como significativa,
resta evidente que a Constituio Federal de 1988, em seu art. 225, 1, inc.
IV, exige o EIA/RIMA como regra destinada a assegurar as atividades
5

Smula 473 do STF: A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios
que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por convenincia e
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao
judicial.
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inserida em uma ordem jurdica vinculada economia, o que muitas vezes


faz com que a essncia da norma tenha interpretaes distorcidas provocadas
por interesses colidentes.
O termo atividade potencialmente causadora de significativa
degradao ambiental est associada capacidade de suporte do meio e ao
padro de qualidade do ambiente em questo. Portanto, trata-se de um termo
devidamente parametrizado, com definies muito claras nas normas
ambientais, em especial nas Resolues CONAMA, nas diversas
modalidades de padro de qualidade expressas e no zoneamento ambiental,
sendo menos discricionrio que se imagina.
3. LICENCIAMENTO AMBIENTAL, PRINCPIO DA
PREVENO E PROCEDIMENTOS DECORRENTES
Pedro (2014) afirma que a disciplina jurdica que determina a realizao de
EIA/RIMA para atividades potencialmente causadoras de significativa
degradao ambiental visa atender ao princpio da preveno, objetivando
prever uma ao antecipatria sobre o meio ambiente, a fim de evitar ao
mximo que o dano ambiental sobrevenha, por isso a afirmao de tratar-se
de princpio de ao direta sobre o meio ambiente, da a razo pela qual
considera-se o EIA um instrumento de implementao do princpio
ambiental da preveno.
Para Fink et al. (2002), o licenciamento ambiental faz parte da tutela
administrativa preventiva do meio ambiente, devendo o procedimento ser
conduzido no mbito do Poder Executivo, no exerccio de seu poder de
polcia, sendo responsabilidade dos rgos ambientais definidos por lei ou
por decreto, no sentido de exercer o necessrio controle para conciliar o
desenvolvimento econmico com a preservao do meio ambiente.
Neste mesmo sentido, de acordo com Machado (2011), os danos
decorrentes da ao do homem no meio ambiente podem ser irreversveis,
da a razo pela qual a imposio do Poder Pblico no sentido de vincular
sua explorao a regras pr-estabelecidas, atravs do qual este autoriza e
fiscaliza as aes interventoras no meio atravs da expedio de licenas
especficas.
Ainda segundo Milar (2004, p. 144), o processo de licenciamento
ambiental guarda estreita relao com o princpio da preveno, que tem
como premissa bsica a prioridade que deve ser dada s medidas que evitem
o nascimento de atentados ao ambiente, de modo a reduzir ou eliminar as
causas de aes de alterar a sua qualidade.

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exatamente em virtude da existncia do princpio da precauo que o


Poder Pblico deve, antes de conceder qualquer tipo de licena destinada
explorao de recursos ambientais, fazer uma anlise a respeito da natureza
do empreendimento ou atividade interventora, especialmente em relao
sua potencialidade de causar significativa degradao ambiental, anlise que
se materializa atravs da realizao do Estudo de Impacto Ambiental (EIA)
e seu respectivo Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA),
impedindo a execuo da obra ou atividade atravs da no-concesso da
licena em caso da existncia de dvidas acerca do risco ambiental em
questo.
A concesso de licenas ambientais por parte do Poder Pblico consiste,
como afirmado anteriormente, em um instrumento de comando e controle
administrativo visando disciplinar a ao antrpica e delegar ao Estado a
responsabilidade no tocante permisso para a utilizao de recursos
naturais, nos casos expressamente previstos pela norma, atravs da
concesso de trs tipos de licena: Licenas Prvia (LP), de Instalao (LI)
e de Operao (LO).
Existe uma sequncia lgica na concesso das licenas. A licena prvia
solicitada na fase de preparao do projeto tcnico e contempla o estudo
de alternativas locacionais e tecnolgicas. A licena de instalao pressupe
o detalhamento do projeto tcnico e somente pode ser solicitada aps a
concesso da licena prvia. Por sua vez, a licena de operao aps a
construo do empreendimento e constatao de que o mesmo est em
condies de operar, ficando sua concesso condicionada verificao do
cumprimento das exigncias estabelecidas na licena de instalao
(SNCHEZ, 2006).
Abordando o tema, Milar (2007, p. 112) assim sintetiza o
licenciamento ambiental:
Segundo a lei brasileira, o meio ambiente qualificado como
patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido
para uso da coletividade ou, na linguagem do constituinte, bem
de uso comum do povo, essencial sadia qualidade de vida. Pode
ser de todos em geral e de ningum em particular, inexiste direito
subjetivo sua utilizao, que, evidncia, s pode legitimar-se
mediante ato prprio de seu direto guardio o Poder Pblico.
Para tanto, arma-o a lei de uma srie de instrumentos de controle
prvios, concomitantes e sucessivos atravs dos quais possa
ser verificada a possibilidade e regularidade de toda e qualquer
interveno projetada sobre o meio ambiente considerado. Assim,
por exemplo, as permisses, autorizaes e licenas pertencem
famlia dos atos administrativos de controle prvio; a fiscalizao

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meio de controle concomitante; e o habite-se a forma de


controle sucessivo.

As Resolues CONAMA 01/86 e 237/97 foram editadas com o


objetivo de disciplinar regras e procedimentos acerca do processo de
licenciamento ambiental, apresentando definies e tratando das normas
gerais em relao s suas etapas e fases.
Segundo Pizella (2010) a Resoluo CONAMA n 01/86 denota a
necessidade de maior ateno s caractersticas ambientais, sociais e
econmicas do meio nas avaliaes, alm de contemplar as alternativas
tecnolgicas e locacionais do empreendimento, delimitando sua rea de
influncia e compatibilizando a proposta com as Polticas e programas
elaborados para aquela determinada localidade.
De acordo com seu prprio texto legal, estabelece ainda as definies,
responsabilidades, critrios bsicos e as diretrizes gerais para o uso e
implementao da AIA, apresentando uma listagem de atividades
modificadoras do meio ambiente.
Essa listagem, prevista no artigo 2 (que explicita uma lista de
atividades que demandam a realizao prvia de um EIA) gerou discusses
de ordem jurdica em relao interpretao de seu teor, com defensores no
sentido de que se tratava de um rol taxativo e quem entendesse se tratar de
um rol exemplificativo.
A soluo dada para a questo veio reforar a ideia de que o meio
ambiente se constitui em um valor hipossuficiente, inclusive com o
reconhecimento de benefcios processuais decorrentes dessa condio (como
a inverso do nus da prova), objetivando mitigar a reconhecida fragilidade
do mesmo em relao aos interesses econmicos advindos das aes
interventoras, como afirma Dias (2001):
MILAR; BENJAMIN (1993) propuseram, como forma de
contornar as divergncias relativas ao carter da listagem de
atividades constante do Art. 2 da Resoluo CONAMA n 1/86,
considerar que, em princpio, o administrador ficaria obrigado a
exigir a elaborao de EIA para os casos listados, cabendo ao
empreendedor produzir prova no sentido de que a obra ou
atividade pretendida no provocaria impacto ambiental
significativo, ou seja, em vez do agente pblico ter que provar a
significncia do impacto, o empreendedor quem deve provar
sua insignificncia. a chamada presuno relativa, que tem
o condo de inverter o nus da prova.

No Estado de So Paulo vigorou a Resoluo SMA n 42, de 29 de


Dezembro de 1994, que foi a responsvel por definir os procedimentos para
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anlise do EIA/RIMA, nos casos previstos no artigo 2 da resoluo


CONAMA 01/86. De acordo com o procedimento, o interessado deveria
requerer a licena ambiental devidamente instruda com o chamado RAP
(Relatrio Ambiental Preliminar), elaborado mediante um roteiro de
orientao que fornecido pela prpria Secretaria do Meio Ambiente,
atravs do DAIA (Departamento de Avaliao de Impacto Ambiental), que
tambm o responsvel por analisar o RAP e eventuais manifestaes
escritas que receber no prazo de 30 dias (cuja contagem se inicia a partir do
pedido de licena). Como resultado dessa anlise, o rgo pode indeferir o
pedido de licena em razo de impedimentos legais ou tcnicos, bem como
exigir a apresentao formal do EIA/RIMA ou ainda dispens-lo, se assim
entender.
De acordo com Ribeiro (2014, p. 861), a utilizao do RAP como
instrumento de licenciamento teve como objetivos principais a agilizao do
processo de licenciamento ambiental para empreendimentos de menor
envergadura, em que os impactos ambientais no fossem muito
significativos.
Posteriormente, em 30 de Novembro de 2004 a SMA editou a
Resoluo n 54, que instituiu o EAS Estudo Ambiental Simplificado,
embasada na necessidade de reviso dos procedimentos e critrios utilizados
no licenciamento ambiental prvio, de forma a permitir a racionalizao
operacional do sistema de licenciamento. As Figuras 01 e 02 apontam as
fases do licenciamento ambiental no Estado de So Paulo:

Figura 01 - Fases do processo de licenciamento ambiental no Estado de So Paulo de


acordo com a Resoluo n 42/94 da SMA
Fonte: Montao (2012) aula sobre Licenciamento Ambiental
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Figura 02 - Fases do processo de licenciamento ambiental no Estado de So Paulo


de acordo com a Resoluo n 54/2004 da SMA
Fonte: Montao (2012) aula sobre Licenciamento Ambiental

De acordo com Montao e Ranieri (2007), a justificativa administrativa


de agregar agilidade de tramitao aos processos de licenciamento e a
simplificao de procedimentos que passam a considerar to-somente
critrios como tipologia e porte de empreendimento pode comprometer
o objetivo principal dos instrumentos, ou seja, a anlise de sua viabilidade
ambiental.
Para Furriela (2012, p. 01), o licenciamento tem que deixar de ser um
procedimento que meramente legitima a instalao de um empreendimento
e deve passar a ser tratado como um instrumento de preveno, inserido num
contexto de avaliao da qualidade ambiental.
No incomum encontrar crticas ao atual modelo de licenciamento
ambiental vigente. O quadro 03 apresenta algumas deficincias de ordem
geral e estrutural identificadas.
Vale observar que no processo de Licenciamento Ambiental algumas
questes consideradas nevrlgicas ainda carecem de um tratamento jurdico
mais especfico e preciso, como ocorre, p. ex., com a questo da competncia
para expedio das licenas ambientais, questo permeada por regras
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distintas e diversidade de entendimentos entre as Pessoas Jurdicas de Direito


Pblico (Unio, Estados e Municpios), cuja discusso no constitui objeto
deste trabalho.
Quadro 03 - Deficincias de ordem geral e estrutural identificadas no atual
modelo de licenciamento ambiental vigente.
Aspecto do Licenciamento

Pluralidade de rgos
licenciadores

Objetivo

Estrutura

Inexistncia de informaes
bsicas

Suscetibilidade s presses
do Governo

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Deficincia

Comentrio

Pluralidade
de
rgos
atuando no licenciamento
ambiental no Estado, com
competncias diferenciadas,
agindo
com
pouca
coordenao entre si e sem
organicidade.

Este procedimento mostra-se


incompatvel
com
a
necessidade de se estabelecer
um planejamento ambiental
amplo e integrado para o
Estado, dada a pluralidade de
rgos, vises, prticas e
procedimentos.

O licenciamento corresponde
a um procedimento de mera
legitimao da instalao de
empreendimentos,
ficando
prejudicada sua funo de
instrumento de preveno,
inserido num contexto de
avaliao
da
qualidade
ambiental.

Ausncia
estruturais
processo

comum a crtica de que


quando os rgos do sistema
atuam na avaliao de
impacto ambiental ou no
licenciamento, apresenta-se
no processo final apenas uma
somatria de avaliaes, sem
avaliao do contexto geral,
sem ser apresentada uma
anlise coordenada e uma
viso homognea que possa
subsidiar a tomada de deciso
de forma adequada.

Constata-se uma insuficincia


crnica de recursos humanos
de
requisitos
e capacitao dos quadros do
essenciais ao
DAIA e outros rgos de
licenciamento
ambiental
prejudica o andamento dos
processos.

O desconhecimento da rea
de rea de influncia az com
Falta de conhecimento da
que no seja possvel definir
regio de influncia pelos
os impactos ambientais reais
rgos ambientais.
do empreendimento, ficando
o rgo licenciador merc
das informaes passadas
pelo empreendedor.
Essa situao se verifica nos
casos em que o Estado se
Existe um alto grau de
auto-licencia, ou seja, quando
insegurana nas decises
o empreendedor o prprio

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Aspecto do Licenciamento

Monitoramento

Boa-f do empreendedor

Aplicabilidade do RAP

Deficincia
tomadas pela administrao
pblica ao licenciar obras de
interesse
da
prpria
administrao pblica.

Comentrio
Estado. Pode haver forte
presso por parte de certos
rgos de governo sobre a
rea ambiental quando obras
ou empreendimentos de seu
interesse
esto
sob
licenciamento.

No existe acompanhamento
adequado dos impactos dos
empreendimentos aps seu
licenciamento.

Tal deficincia se deve falta


de pessoal e tambm
ausncia de procedimentos e
rotinas prprios para tanto.

Muitas vezes as informaes


fornecidas
pelo
empreendedor no condizem
com a realidade, verificandose tambm a omisso de
informaes que poderiam
ser apresentadas logo de
incio, facilitando o processo
como um todo.

Muitas das informaes que


compem o processo de
licenciamento so fornecidas
unilateralmente
pelo
empreendedor, gerando um
elevado grau de subjetividade
e parcialidade.

Enquadramento claro das


situaes suscetveis de
aplicao do RAP ou do
EIA/RIMA, bem como dos
papis de cada um desses
instrumentos.

No desejvel nos
casos em que necessrio o
EIA/RIMA, ficar-se numa
camisa de fora de elaborao
obrigatria
do
RAP
(Relatrio
Ambiental
Preliminar),
exigido
no
estado
de
S.
Paulo,
anteriormente definio de
necessidade do EIA/RIMA. O
RAP

considerado
necessrio quando h dvida
se h significativo impacto ou
no, mas ainda preciso
afinar linhas de corte para
facilitar a definio de
situaes que comportam
apenas RAP e aquelas que
devem
se
sujeitar

apreciao do EIA/RIMA.

O RAP no deve
servir
para
estudar
a
viabilidade de um projeto,
porm s vezes utilizado
para esse fim.

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Aspecto do Licenciamento

EIA / RIMA

Deficincia

Comentrio

Entende-se que
melhorar
a
Refinamento da metodologia preciso
metodologia
de
elaborao
do
do EIA e estruturao
inadequada das informaes EIA, criando-se regras de
orientao mais especfica
contidas no RIMA.
para as diferentes fases. O
Natureza
RIMA
(instrumento
de
informao
do
pblico)
Parcialidade das concluses.
tambm precisa ter sua
estrutura melhor definida, a
fim de que o resultado seja a
informao adequada da
sociedade
sobre
o
empreendimento ou atividade
em discusso.

Criou-se um grande
cartrio de elaborao e
anlise do EIA/RIMA, que
deixou de ser um instrumento
preventivo.
Essa mcula decorre da
manifesta obviedade que se
apresenta na parcialidade
refletida nas concluses do
relatrio, elaborado por uma
equipe multidisciplinar, mas
que

remunerada
diretamente
pelo
empreendedor,
portanto,
claramente
inclinada
a
favorecer os interesses de seu
contratante.

Termo de Referncia

Sistemas de Licenciamento

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comum a crtica de
empreendedores de que a
SMA demora em apresentar o
Termo de Referncia para a
elaborao do EIA/RIMA.

Essa situao se verifica em


virtude
da
aprovao
prioritria de projetos do
prprio governo, gerando
atrasos na elaborao do
Termo de Referncia de
empreendimentos
particulares.

Diversidade de Sistemas de Devido ao fato de no existir


Licenciamento vigentes
um sistema nico de
licenciamento difcil
distinguir com clareza cada
etapa do licenciamento ao se

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Aspecto do Licenciamento

Manifestao dos Poderes


Pblicos Municipais no
processo de Licenciamento

Audincias Pblicas

Deficincia

Comentrio
analisar cada um dos
processos.

Precariedade
nas
manifestaes das Pessoas
Jurdicas de Direito Pblicos
(esferas Municipais) no
processo de licenciamento.

Deficincia na participao
popular no processo de
licenciamento.
Realizao apenas visando
legitimar o processo, com
eficcia
destinada

composio de um check-list.

As prefeituras e rgos
municipais quando instados a
se manifestar em processos de
licenciamento so tendentes a
aprovar a realizao dos
empreendimentos, dado seu
potencial de gerao de
emprego e renda para o
Municpio.
No
entanto,
muitas vezes deixam de
fundamentar
suas
manifestaes, seja por no
estarem capacitados para
tanto, seja por seu manifesto
interesse e clara posio
poltica
a
favor
do
empreendimento. A falta de
subsdio
tcnico
dessas
decises patente.
A audincia pblica tem sido
pouco explorada na prtica de
avaliao
de
impacto
ambiental e, por si s, no
capaz
de
efetivar
a
participao
social
no
processo de tomada de
deciso
quanto
ao
licenciamento ambiental de
atividades modificadoras do
meio ambiente.
comum a realizao das
audincias aps a deciso
poltica acerca do assunto em
discusso j ter sido tomada.
Acabam sendo realizadas,
muitas vezes, para simples
cumprimento de uma etapa de
um processo burocrtico,
legitimando decises prvias.

Preponderncia do poder
econmico em detrimento do
poder poltico

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Poderio econmico que gera


presses de determinados
entes em favor da aprovao
dos empreendimentos.

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bastante frequente a
manipulao poltica das
populaes envolvidas por
parte
dos
empresrios,
polticos e interessados num
apoio ao empreendimento ou
questo sob discusso.

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Aspecto do Licenciamento

Atribuies do CONSEMA

Participao da comunidade
acadmica.

Deficincia

Comentrio
comum ver-se o afluxo de
populares
a
certas
audincias, patrocinado por
interessados
que
supostamente trocam esse
apoio pblico por favores.

Necessidade de reviso do No adequado que este atue


quadro
de
atribuies numa ampla gama de
licenciatrias do CONSEMA. processos de licenciamento.
Isso toma muito tempo do
trabalho do rgo colegiado,
que deixa de atuar em outras
reas.
Inexistncia
de
procedimentos
formais
estabelecido no processo de
licenciamento relacionados
efetividade da participao da
comunidade cientfica.

preciso
criar
um
mecanismo de apoio tcnicocientfico aos tomadores de
deciso em casos
de
licenciamento que passam
pelo
colegiado.
Muitos
conselheiros desconhecem as
questes de mrito sobre as
quais decidem.

Fonte: Adaptado de Furriela (2012)

Portanto, no obstante a existncia de uma Poltica Nacional, o


ordenamento jurdico ambiental brasileiro constitudo por vrias leis
esparsas e segmentadas por assuntos, alm de uma gama de normas
regulamentares como portarias, instrues do MMA, resolues do
CONAMA, alm de atos normativos estaduais e municipais.
4. O EIA/RIMA NO PROCESSO DE LICENCIAMENTO
AMBIENTAL
A Resoluo CONAMA 237/97 estabeleceu a obrigatoriedade de submisso
de atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de
significativa degradao do meio ambiente ao processo de licenciamento
ambiental mediante a apresentao de prvio estudo de impacto ambiental e
respectivo relatrio de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA) ou
realizao de outros estudos ambientais, conforme previsto no pargrafo
nico do artigo 3:
Pargrafo nico. O rgo ambiental competente, verificando que
a atividade ou empreendimento no potencialmente causador de
significativa degradao do meio ambiente, definir os estudos

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ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.


(Resoluo CONAMA n 237/97).

H empreendimentos cujas aes interventoras sobre o meio ambiente


causam impactos que demandam a exigncia de anlises mais profundas,
procedimento que se verifica no mbito do licenciamento ambiental, atravs
dos instrumentos RAP (Relatrio Ambiental Preliminar ou RAS - Relatrio
Ambiental Simplificado) ou do EIA/RIMA (Estudo de Impacto Ambiental e
Relatrio de Impacto sobre o Meio Ambiente).
No Estado de So Paulo a normatizao dos procedimentos para o
licenciamento ambiental de atividades sujeitas elaborao de EIA e RIMA
foi estabelecida pela Resoluo SMA 42, de 29 de dezembro de 1994, que
instituiu dois instrumentos preliminares ao EIA e RIMA: Relatrio
Ambiental Preliminar - R.A.P. e Termo de Referncia T.R. Aplica-se
tambm a Resoluo SMA n 01, de 17 de fevereiro de 1998, sobre a
realizao de reunio tcnica informativa no procedimento de anlise do
RAP, a Resoluo n 54/2004 da SMA e a Deliberao CONSEMA No. 50,
de 1992, relativa s audincias pblicas em matria ambiental (FURRIELA,
2012).
O EIA/RIMA o instrumento que compe o processo de
Licenciamento ambiental atravs do qual se define como um procedimento
administrativo de controle e fiscalizao das atividades poluidoras destinado
a fazer a verificao dos nveis de impacto ambiental decorrentes das mais
diversas aes interventoras, analisando se determinado impacto ambiental
poder ou no ser suportado pelo meio.
Em outras palavras, consiste em um conjunto de atividades cientficas
e tcnicas que incluem o diagnstico ambiental, a identificao, previso e
medio dos impactos, sua interpretao e valorao e a definio de
medidas mitigadoras e de programas de monitorizao destes.
O empresrio empreendedor dever, visando obter a licena ambiental,
apresentar o estudo prvio de impacto ambiental (EIA) que possui uma srie
de critrios estipulados pelas resolues 001/86 e 237/97 do CONAMA6

O art. 3 da Resoluo 237 do CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente, estipula a


obrigatoriedade da apresentao do EIA/RIMA: Art. 3 - A licena ambiental para
empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de
significativa degradao do meio depender de prvio estudo de impacto ambiental e respectivo
relatrio de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se- publicidade,
garantida a realizao de audincias pblicas, quando couber, de acordo com a
regulamentao.
6

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sobre as atividades consideradas de risco e que portanto demandam tal


estudo.
No so poucas as crticas ao atual modelo de realizao do EIA/RIMA.
No que diz respeito s audincias pblicas, oportunidade em que feita a
apresentao dos efeitos decorrentes da ao interventora, so maximizados
os efeitos positivos do empreendimento e minimizados (ou at mesmo
ocultados) os negativos, o que mascara a realidade.
Segundo Snchez (2010, p. 18):
[...] o instrumento encontra limitaes inerentes sua prpria
dimenso, tendo dificuldades em analisar em profundidade as
alternativas tecnolgicas e de localizao dos projetos, e de levar
em considerao, satisfatoriamente, os impactos cumulativos,
sinrgicos e indiretos que os envolvem, e cuja mitigao requer
ao governamental coordenada que no h como ser adotada em
nvel de projeto.

Outro aspecto a ser considerado diz respeito ao fato de que inexiste


obrigao legal referente motivao no processo de licenciamento, ou seja,
em muitos casos o procedimento se presta ao papel de mero minimizador de
impactos, em detrimento ao seu real papel de evitar a concretizao de obras
causadoras de impactos considerveis.
Essa mcula decorre da manifesta obviedade que se apresenta na
parcialidade refletida nas concluses do relatrio, elaborado por uma equipe
multidisciplinar, mas que remunerada diretamente pelo empreendedor,
portanto, claramente inclinada a favorecer os interesses de seu contratante.
A precariedade ou ausncia de realizao do processo de
monitoramento (conforme previsto na Resoluo 01/86 do CONAMA)
tambm alvo de crticas, na medida em que se verifica deficincia na
mquina administrativa que no dispe de material humano (e muitas vezes
de recursos) para este processo. No incomum observar a opo pelo
chamado automonitoramento, procedimento em que, a ttulo de
exemplificao, determinados efluentes de um processo produtivo, aps
passarem por um processo de anlise por laboratrios no-oficiais (cujo
procedimento tambm custeado pelo empreendedor) so enviados
diretamente das empresas para o rgo encarregado da fiscalizao,
descaracterizando qualquer legitimidade do processo.
Posicionando-se a respeito do tema, assim manifestou-se o Ministrio
Pblico do Rio Grande do Sul:
O EIA ptrio se presta para a produo de documentos
frequentemente inadequados pelo despreparo cientfico das

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equipes multidisciplinares e anlise deficiente devido carncia


material dos rgos da Administrao Pblica. Por fim, nosso
sistema permite a sobreposio de interesses polticos sobre as
concluses dos EIA/RIMAs . Enquanto Estados e Municpios
esforam-se em uma competio para ver quem oferece mais
vantagens, grandes empreendimentos fazem exigncias de
toda ordem, at com a tentativa de escamoteamento da
legislao ambiental. (grifo nosso)7

A atual configurao prevista para o procedimento de EIA/RIMA


apresenta-se mais como um processo poltico do que como um procedimento
administrativo, pois acaba por atender aos interesses de classes mais
favorecidas economicamente, dotada de recursos e influncias em
detrimento do interesse coletivo de manter um meio ambiente saudvel,
direito fundamental difuso e de terceira gerao, relegado a segundo plano e
subjugado pelo poder econmico em virtude de sua comprovada
hipossuficincia.
Salvador (2001) afirma existir a necessidade de se aperfeioar a
legislao de AIA e aponta as seguintes fragilidades e deficincias
identificadas no atual modelo de Avaliao de Impactos Ambientais vigente
no Brasil: (i) inexistncia de zoneamento ambiental, (ii) excessiva
centralizao do instrumento em nvel estadual, desestimulando a
conscientizao regional e local sobre as questes ambientais, (iii) excessiva
abordagem setorial da AIA, que transforma a ferramenta em disputa poltica
entre as diversas secretarias, sem a adequada administrao do conflito de
interesses; (iv) inobservncia de efetividade do carter preventivo e de
planejamento da AIA em virtude de sua verificao no ocorrer ainda no
estgio de projeto do empreendimento, ferindo as determinaes da Lei
6.938/81 e Resoluo CONAMA 01/86, (v) elaborao do Termo de
Referncia realizada de acordo com critrios exclusivos do empreendedor,
gerando deficincia do mesmo em virtude de ausncia de estudos de
alternativas de projeto, riscos ambientais, dentre outros, (vi) burocratizao
do procedimento e inexistncia de um limite de tempo para a concluso do
EIA, (vii) precariedade de recursos financeiros, materiais e humanos para a
conduo do processo de AIA e ausncia de apoio poltico, gerando presso
governamental e fragilizao do instrumento, (viii) ausncia de
monitoramento do EIA por parte dos responsveis por sua anlise,
culminando na baixa eficcia do processo.
No obstante as crticas apontadas em relao ao atual modelo de
licenciamento ambiental vigente no Brasil no que diz respeito efetividade
7

Disponvel em http://www.mprs.mp.br/ambiente/doutrina/id21.htm. Acesso em 03/10/2014

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da proteo ambiental, os empreendedores particulares entendem que se trata


de um procedimento burocrtico que obstaculiza o progresso e o avano
econmico do pas.
Contrariando o posicionamento dos empreendedores que criticam
severamente o EIA/RIMA, atribuindo ao mesmo uma pretensa morosidade
no processo de licenciamento, alm da criao de embaraos econmicos aos
projetos, o que faz com que, aos olhos dos empreendedores seja o EIA/RIMA
um entrave ao desenvolvimento econmico e social, Mirra (2006, p. 136) se
posiciona no seguinte sentido:
Diz-se, com muita frequncia, que se quer emperrar um
empreendimento basta submet-lo ao estudo de impacto
ambiental, surgindo a partir da, muitas vezes, propostas - umas
veladas, outras nem tanto - de restringir-se a sua exigncia a um
nmero cada vez menor de atividades degradadoras. Tal viso,
contudo, no pode prevalecer.
A grande contribuio do EIA para o planejamento de obras e
atividades potencialmente causadoras de degradao ambiental
foi precisamente estabelecer um tempo distinto, e
necessariamente mais demorado, para a aprovao de projetos de
empreendimentos que, apesar de relevantes para o
desenvolvimento econmico e social e benficos a curto ou a
mdio prazo, podem ser tambm danosos qualidade de vida e
ao bem-estar da coletividade a longo prazo - incluindo as futuras
geraes. Assim, entre decidir com rapidez sobre a implantao
de um empreendimento e decidir com maior margem de acerto,
ou menor margem de erro, aps cuidadosa avaliao das
repercusses ambientais do projeto, optaram o legislador e o
constituinte pela segunda alternativa, conscientes da necessidade
de adotar-se uma postura de segurana e de prudncia, em funo
da dimenso e, muitas vezes, da irreversibilidade de determinadas
agresses ambientais supervenientes a empreendimentos bem
intencionados, mas que, por deficincia na capacidade de prever
os impactos nocivos sobre a vida e a qualidade de vida da
populao durante a fase de planejamento, acabam por ter seus
efeitos positivos imediatos praticamente anulados na sequncia
dos anos.
Exemplo clssico do que acaba de ser mencionado o da
construo de grandes barragens para fins hidreltricos. No so
raros os casos de implantao de usinas hidreltricas que
acarretam impactos ambientais gigantescos, com inundao de
extensas reas de terras, antes cobertas por vegetaes e florestas,
cortadas por rios e ocupadas por populaes e comunidades
tradicionais, como os indgenas, que se encontravam em perfeita
harmonia com o meio. O resultado disso tudo a destruio da

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fauna, da flora e dos ecossistemas aquticos e terrestres do local,


o deslocamento de grandes contingentes de pessoas para reas
distantes e a ocorrncia de alteraes drsticas na economia
regional, com o concomitante dispndio de somas importantes
com a construo e a manuteno do complexo hidreltrico,
enquanto sob o ponto de vista energtico, no confronto com as
expectativas iniciais, obtm-se, no final, modesta produo de
energia eltrica, em flagrante desproporo com os aludidos
custos sociais, econmicos e ambientais do empreendimento.

Ainda dentro do processo de licenciamento ambiental, previsto no


inciso IV do artigo 9. da Lei Federal n. 6.938 de 1981, regulamentado pela
Resoluo Conama 237/97 para suprir a avaliao de impactos ambientais,
o Estudo de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) deveria ser um importante
mecanismo de preveno, responsvel pela determinao da viabilidade
ambiental de um empreendimento associado a significativo impacto
negativo. Entretanto, segundo Neves et al. (2013), tambm h dificuldades
em comparar aspectos tcnicos, econmicos e ambientais sem tornar o
processo extremamente complexo por exigir a produo de grande
quantidade de informaes primrias.
CONCLUSO
Corroborando este posicionamento e referindo-se ao EIA/RIMA como um
dos elementos do processo de Licenciamento Ambiental, Pedro (2014)
afirma que este processo, a exemplo de outros mecanismos constitutivos de
direitos ou autorizadores de ligadas gesto de interesses difusos, denota
uma tpica atividade de regulao do Estado. Por este motivo, complementa
o autor, atua de forma dinmica, no raramente modificando o prprio
empreendimento ou impondo ao mesmo o cumprimento de determinadas
condies adstritas ao interesse pblico, o que na viso de muitos burocratas
representa um entrave, tendo em vista no estarem afetos atividade de
regulao da economia e completamente estranha a empreendedores pouco
acostumados a submeter sua atividade a um mecanismo transparente e
permevel ao controle social do uso da propriedade.
Vale ressaltar que toda a discusso envolvendo o processo de
Licenciamento Ambiental e a exigncia de EIA/RIMA para atividades que
podem potencialmente causar significativa degradao ambiental decorre de
princpios constitucionais, dos quais emergem as legislaes em nvel
federal, estadual e municipal.
Por esta razo, so os princpios constitucionais os norteadores de uma
ordem jurdica que visa no apenas proteger ao meio ambiente como direito
difuso, mas dispensar ao mesmo um tratamento jurdico especfico de acordo
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