MINISTERIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

SECRETARIA DE GESTO

A EXPERINCIA DE CONTRATUALIZAAO DE
RESULTADOS NO GOVERNO FEDERAL
BRASILEIRO

PESQUISA COM RGOS SUPERVISORES DE CONTRATOS DE GESTAO

RELATRIO DE PESQUISA II
RELATRIO DE CARACTERIZAO E ANLISE DE INICIATIVAS
SELECIONADAS

Letcia Schwarz
Consultora
Braslia, dezembro de 2009.

PESQUISA
A EXPERINCIA DE CONTRATUALIZAAO DE RESULTADOS NO
GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
Pesquisa com rgo Supervisores de Contratos de Gesto

SUMRIO

1. Introduo .................................................................................................. 03

2.Contextualizao da experincia brasileira recente de contratualizao de

resultados na esfera federal ......................................................................... 09
3. Definies bsicas sobre a contratualizao........................................... 10
4. Amostra da pesquisa e tipos de contratualizao de resultados
encontrados na APF brasileira ...................................................................... 14
5. Anlise das Entrevistas e o Monitoramento............................................ 16

6. Atores externos e consideraes finais .................................................. 62

Bibliografia ..................................................................................................... 65
7. Anexos ....................................................................................................... 68

A EXPERINCIA DE CONTRATUALIZAAO DE RESULTADOS NO

GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
Pesquisa com rgo Supervisores de Contratos de Gesto
Consultora: Letcia Schwarz

1. INTRODUAO
As experincias de contratualizao de resultados, expressos em
instrumentos como Contratos de Gesto, Termos de Parceria, Acordos de
Resultados e Contratos de Desempenho Institucional, tm apresentado um
movimento de razovel crescimento no interesse e na implementao de
experincias no setor pblico brasileiro a partir da segunda metade dos anos
1990. Deste modo, a experincia brasileira acompanha, em algumas
caractersticas mas com as suas especificidades, o movimento internacional de
adoo de instrumentos de contratualizao de resultados, promovido
particularmente em pases como Austrlia, Blgica, Espanha, Finlndia,
Inglaterra, Frana, Dinamarca, Nova Zelndia e Noruega.
Em geral, a implementao de experincias de contratualizao de
resultados busca promover uma srie de benefcios que estes instrumentos
alegada ou efetivamente possibilitam, tais como, a racionalizao dos gastos do
setor pblico, a melhora na coordenao e no acompanhamento do processo de
descentralizao, o aperfeioamento das informaes disponveis sobre o que
as organizaes pblicas efetivamente fazem e a possibilidade de melhor definir
o que deveriam fazer, o aperfeioamento dos procedimentos de transparncia e
accountability em seu funcionamento, ou ainda, alcanar um maior nvel de
flexibilidade e autonomia para o alcance de objetivos e resultados por parte das
organizaes que firmam seus compromissos com resultados.
Esta pesquisa visa apresentar um primeiro diagnstico sobre a
experincia brasileira recente de implementao e monitoramento de contratos
3

de gesto e formas similares de contratualizao de resultados em curso no

governo federal, com nfase nas atividades de monitoramento exercidas pelas
unidades supervisoras. Portanto, dentre os diversos pblicos e atores envolvidos
e/ou interessados no processo de contratualizao (entre dirigentes e
funcionrios de rgos pblicos centrais e descentralizados, dirigentes e
funcionrios de organizaes do terceiro setor, representantes do poder
legislativo, rgos de controle interno e externo, imprensa e demais
organizaes da sociedade civil) esta pesquisa concentrou seu foco de
observao seguindo as orientaes do contratante deste estudo nas reas
responsveis pelo monitoramento das experincias de contratualizao de
resultados no interior dos rgos supervisores. Portanto, no apenas a maior
parte das questes orientaram-se para a compreenso do funcionamento
concreto

dessas

unidades

de

monitoramento,

como

os

principais

entrevistados/respondentes desta pesquisa foram, em geral, os responsveis

pela

coordenao

supervisoras.

No

dos

trabalhos

mesmo

sentido,

de
o

monitoramento
foco

de

nas

anlise

organizaes
centrou-se

no

acompanhamento de contratos efetuado pela Administrao Direta (Ministrios),

e apenas uma Agncia.1
Este relatrio apresenta os resultados da pesquisa realizada entre os
meses de julho a novembro de 2009 junto a dez Ministrios e uma Agncia
Reguladora (especificados no quadro 1), sobre as respectivas experincias de
monitoramento de experincias de contratualizao de resultados. De um total
de 26 ministrios e uma Agncia Reguladora (AR) para os quais o MPOG
solicitou por correspondncia e email a confirmao se o rgo possua alguma
forma de experincia de contratualizao de resultados, os dez ministrios que
foram entrevistados constituem, portanto, mais de um tero deste universo.
importante frisar que dos 16 ministrios que no foram entrevistados, apenas 4

Isso porque a ANA celebra, como contratante e supervisora, contratos de resultados com outras
organizaes. Trata-se, ao que tudo indica, de uma exceo dentre as Agncias Reguladoras. As demais
AR no foram consultadas, pois o foco da pesquisa consistiu na superviso/ acompanhamento de
experincias de contratualizao de resultados, e o monitoramento dos contratos das agncias, quando
existe, feito pelo respectivo Ministrio supervisor.

responderam oficialmente que no possuam experincias de contratualizao a

relatar2, enquanto que os demais 12 ministrios no responderam solicitao
efetuada pelo MPOG.
Dentre os ministrios que no informaram, h, contudo, indcios de que
existam experincias de contratualizao de resultados em alguns deles, como
por exemplo, naqueles ministrios que supervisionam Agncias Reguladoras,
como o Ministrio dos Transportes, o Ministrio da Cultura e o Ministrio das
Comunicaes. Um caso que se sobressai o do Ministrio de Minas e
Energias, que informou que no monitora contratualizaes de resultado,
embora possua agncias reguladoras (ANP, ANEEL) e a atribuio formal de
monitoramento de contratos de gesto esteja definida na sua estrutura
organizacional (como competncia da sua Assessoria Especial de Gesto
Estratgica).
De todo modo, o universo de organizaes supervisoras de experincias
de contratualizao substantivo, abarcando, se no a totalidade, certamente
as principais experincias em curso. Considerando que alguns dos dez
ministrios que realizaram entrevistas possuam mais de uma experincia para
relatar (casos do Ministrio de Cincia e Tecnologia, com duas entrevistas
relatadas para duas modalidades de experincias de contratualizao, do
Ministrio da Sade, com quatro entrevistas realizadas, do Ministrio do
Desenvolvimento, Industria e Comrcio Exterior, com 3 entrevistas realizadas e
do Ministrio da Educao, com duas entrevistas), o nmero final de entrevistas
realizadas, 18, ultrapassou, deste modo, o total de organizaes supervisoras
(10 ministrios + 1 AR). Apenas duas dessas consultas foram realizadas por email (Ministrio da Defesa, cujo respondente estava sediado no Rio de Janeiro e
Ministrio da Sade, por problemas de agenda), e as demais foram realizadas
por meio de entrevistas presenciais realizadas pela consultora, em geral, com o
responsvel pela unidade de monitoramento na organizao supervisora.

O Ministrio da Fazenda informou que participava de comisses de acompanhamento e avaliao, mas

que no era supervisor direto de nenhum.

As entrevistas foram realizadas com base num roteiro de questes (em

anexo) entregue ao respondente. Contudo, caractersticas pessoais dos
entrevistados, assim como certas caractersticas das experincias e dos
contextos de contratualizao fizeram com que este roteiro nem sempre fosse
plenamente seguido. Alm disso, por se tratarem de agentes pblicos com
agendas de trabalho bastante sobrecarregadas, algumas vezes os tempos
disponibilizados para a entrevista foram insuficientes para que todas as
questes previamente formuladas fossem devidamente consideradas. Contudo,
tais caractersticas no diminuem o valor das entrevistas realizadas. Por mais
que o roteiro induzisse a um determinado nvel de padronizao das
informaes a serem coletadas, a pluralidade e as idiossincrasias dos contextos
e das experincias nas diferentes reas

faziam com que as informaes

prestadas no se enquadrassem previamente ao roteiro previamente concebido.

Em alguns casos foi necessrio que a consultora reenviasse o questionrio ao
respondesse para que fosse validado ou completado pelo responsvel.

Quadro de entrevistas realizadas com organizaes federais supervisoras

de contratualizaes de resultado
rgo Supervisor
1. Ministrio da
Cincia e
Tecnologia

Contratos de Gesto com

OSs

Termos de Compromisso de
Gesto com Unidades de
pesquisa
2. Ministrio da Defesa
3. Ministrio da
Contratos de Gesto Rede
Sade
Sarah, INCA, Hospitais
Universitrios.
Pactos de Gesto SUS
Termos de Compromisso de
Gesto Municipal, Estadual e
Federal
ANVISA e ANS
Mais Sade
4. Ministrio do Trabalho e Emprego
Programa Microcrdito
5. Ministrio do
ABDI
Desenvolvimento,

Unidade

Situao

Cordenao Geral das OS CGOS/ Subsecretaria de

Coordenao das Unidades
de Pesquisa - SCUP/SE
Subsecretaria de
Coordenao das Unidades
de Pesquisa - SCUP/SE

Entrevista realizada em 24/06

Roteiro enviado na mesma data
Entrevista realizada.
Sem retorno
Roteiro respondido por email
Roteiro respondido por e-mail

Diretoria de Apoio
Descentralizao DAD/SE
Coordenadora de Apoio
Tcnico a Estados e
Municpios

Entrevista realizada. Sem

retorno.

Entrevista realizada
Entrevista realizada
Entrevista realizada
Secretaria de Tecnologia
Industrial

Entrevista realizada e
retornada.

Indstria e
Comrcio
Exterior

APEX
INMETRO

6. Ministrio da Previdncia Social

7. Ministrio da
Reuni
Educao
Hospitais Universitrios
8. Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento
9. Ministrio do Meio Ambiente

Secretaria de Comrcio
Exterior
Secretaria de
Desenvolvimento Industrial
Diretoria IFES (Reuni)
Diretoria Hospitais
Universitrios
Assessoria de Gesto
Estratgica
Departamento de Gesto
estratgica/SPOA/SE

10. Casa Civil

11. Agncia Nacional de guas
12. Ministrio de Minas e Energia
13. Ministrio da Integrao Nacional (ADA e
ADENE)

Assessoria Especial de
Gesto Estratgica
Diretoria de Gesto
Estratgica/SE

15. Ministrio do Desenvolvimento Social e

Combate Fome Aprimoramento da Gesto
no SUAS
16. Ministrio dos Esportes

18. Ministrio das Comunicaes

19. Ministrio da Fazenda
20. Ministrio das Cidades
21. Ministrio da Cultura
22. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
23. Ministrio dos Transportes
24. MPOG
25. MRE
26. Ministrio da Justia
27. Ministrio da Previdncia Social

Entrevista realizada*
Entrevista realizada
Entrevista realizada*
Entrevista realizada*
Entrevista realizada e retomada
Entrevista realizada e retornada
Entrevista realizada e retomada
Entrevista realizada e retomada

14. Controladoria Geral da Uniao

17. Ministrio do Turismo

Entrevista realizada e retornada

Informaram no ter contratos.

O Diretor de Gesto
Estratgica informou, em ofcio,
que no h prticas de
contratualizao de
desempenho no MI
Informou no ter
contratualizao
Sem indicao
Sem indicao

Coordenao de
Planejamento Estratgico
DGE/ SE

Sem indicao**
Sem indicao.
Sem contratualizao
Sem indicao
Sem indicao
Sem indicao
Sem indicao
Sem indicao
Sem indicao
Sem indicao
Sem indicao

Cumpre registrar ainda sobre o universo das organizaes pesquisadas

que as entrevistas realizadas foram algo alm das unidades previamente
definidas pela contratante para serem pesquisadas. Originalmente, o contratante
havia estipulado que as experincias a serem pesquisas seriam aquelas que se
destacassem na observao de trs critrios fundamentais, a saber, (a) a
dimenso e importncia nmero de casos e volume de recursos envolvidos;
(b) tempo de implantao e (c) institucionalizao existncia de estruturas de

suporte, monitoramento e/ou avaliao. Com base nestes critrios, haviam sido
inicialmente selecionados para a pesquisa os seguintes Ministrios:
Ministrio de Cincia e Tecnologia contratos com ABTLus, RNP, CGEE,
Mamirau, IMPA (Matemtica), INPA (Amaznia)
Ministrio de Minas e Energia contratos ANEEL, ANP
Ministrio da Sade contratos ANVISA, ANS, SUS
Ministrio das Comunicaes contrato ANATEL
Secretaria de Comunicao/PR contrato ACERP
Ministrio da Educao contratos IFES
Ministrio do Meio Ambiente contrato ANA Agncia Nacional de gua
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio InMetro
Ministrio da Defesa ONPs
ANA contratos com os consrcios gestores de bacias hidrogrficas.
Note-se que todos ministrios e a AR originalmente definidos como o
universo de investigao desta pesquisa foram contemplados, e a pesquisa foi
alm, incorporando outros casos, inclusive de difcil enquadramento nos moldes
convencionais (exemplificado pelos acordos de resultado do MAPA, do Mais
Sade e do MMA, este, inclusive, suspenso em decorrncia da mudana dos
dirigentes daquele ministrio).
Adiante, apresentamos uma tentativa de tipologia para as modalidades de
contratualizao encontradas nesta pesquisa. A apresentao desta tipologia de
contratualizaes relevante porque esta diversidade tem correlao com as
prticas de monitoramento detectadas.
De um modo ainda mais especfico, esta pesquisa apresenta as formas
de acompanhamento e monitoramento que o Governo Federal vm promovendo
para lidar com processos de contratualizao de resultados, tanto do ponto de
vista de melhorias de desempenho institucional casos em que o Governo
acerta contratos com suas instituies internas, quanto do ponto de vista de
resultados de servios contratados casos em que o Governo federal pactua
com setores da sociedade a criao e/ou manuteno de servios de interesse

pblico. Ou seja, como os diferentes ministrios tem conduzido o monitoramento

de contratos de resultados.

2. CONTEXTUALIZAAO DA EXPERIENCIA BRASILEIRA RECENTE DE

CONTRATUALIZAAO DE RESULTADOS NA ESFERA FEDERAL
No Brasil, o movimento recente de adoo de instrumentos de
contratualizao de resultados ganhou corpo em grande parte a partir do debate
estabelecido pelo Plano Diretor da Reforma do Estado (1995) e pelo conjunto de
legislaes que se seguiram, como as iniciativas de criao dos modelos de
Organizaes Sociais (Lei 9.637/1998), de Agncias Executivas (Lei 9.649/1998)
e das Agncias Regulatrias.3
Neste

processo,

especial

destaque

deve

ser

dado

Emenda

Constitucional n 19/1998, que no pargrafo 8 do Art. 37 por ela inserido,

estabeleceu que a autonomia gerencial oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante o
estabelecimento de contrato de gesto, instrumento que dever definir metas de
desempenho para o rgo ou entidade.
O 8 do Art. 37 da Constituio Federal, includo pela Emenda Constitucional
n 19, de 04/06/98, assim estabelece:
" 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho
3

Uma larga polmica reina na questo da regulamentao das Agncias Reguladoras. Considerando que
ainda no h uma legislao especfica que regulamente o funcionamento dessas agncias, estas
modalidades de autarquias esto sendo criadas com base em leis esparsas, tais como a Lei 9.472, de
16.07.1997 (Lei Geral das Comunicaes) que criou a ANATEL, a Lei 9,478, de 06/08.1997, que criou a
Agencia Nacional do Petrleo e a Lei 9.427, de 26.12.1996, que instituiu a ANEEL. Sendo importante
ressaltar que a ANATEL e a ANP detm fundamento constitucional para a sua existncia (arts. 21, XI e 177,
2, III), apresentados na CF como rgo regulador. Visando sanar esta lacuna institucional, o Executivo
brasileiro props um anteprojeto de lei para regulamentar a gesto, a organizao e o controle social das
Agncias Reguladoras, assim como a alterar a Lei no 9.986, de 18 de julho de 2000, cujo escopo se
limitava a regulamentar a gesto dos recursos humanos da ARs. Um longo debate vem sendo mantido com
base neste anteprojeto. Do ponto de vista desta pesquisa, importante ressaltar que este anteprojeto
proposto durante o Governo Lula sinaliza claramente a inclinao de seus dirigentes no sentido de
estabelecer e normatizar o modelo dos contratos de gesto como instrumento fundamental para reger o
funcionamento dessas agncias.

para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:

I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,
obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal."
A inscrio da possibilidade do estabelecimento de contratos de gesto
entre os administradores pblicos e o poder pblico na Constituio Federal
estabelece um novo patamar de legitimidade para este instrumento, deixando
para atrs o contexto de maior fragilidade jurdica e institucional presenciada em
tentativas anteriores de estabelecimento deste instrumento de gesto por
institutos infra-legais, como, por exemplo, nos termos expressos no Decreto
137/1991 (Governo Collor), e no seu sucedneo, o decreto 3.735, de janeiro de
2001.

A EC 19/1998 possibilita um provvel novo ciclo de formatao e

incorporao de instrumentos de contratualizao de resultados ou de

desempenho na administrao pblica brasileira. No ms de maro de 2009, o
debate em torno da regulamentao do pargrafo 8 do Art. 37 da Constituio
ganhou novo impulso com a disponibilizao pelo governo federal para consulta
pblica de Minuta de Projeto de Lei que prope a regulamentao dos agora
denominados contratos de desempenho institucional. A minuta pode ser
acessada no seguinte sitio:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consulta_publica/contratos_desempenho.htm.

Uma apresentao sinttica e no exaustiva dos principais instrumentos

jurdicos envolvendo a contratualizao de resultados e similares encontra-se no
Anexo Legislaes envolvendo a contratualizao de resultados na APF
brasileira, adiante.
Antes de avanarmos na anlise das entrevistas realizadas com os
responsveis nos rgos supervisores pelo monitoramento das modalidades de
contratualizaes de resultados no governo federal, importante que
registremos algumas definies bsicas sobre a contratualizao.
3. DEFINIOES BASICAS SOBRE A CONTRATUALIZACAO

10

Segundo a definio da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto, contratualizao o procedimento de ajuste de condies
especficas no relacionamento entre o Poder Pblico e seus rgos e entidades
de direito pblico e privado ou entre o Poder Pblico e entidades da sociedade
civil, em que h a negociao e o estabelecimento de metas de desempenho. A
caracterstica central dos contratos de gesto, termos de parceria e outros
instrumentos do gnero o pacto que se estabelece entre o Poder Pblico e a
entidade signatria da pactuao de resultados, pois os contratos de gesto,
termos de parceira e outros instrumentos do gnero podem variar quanto s
suas finalidades.
Ainda segundo a SEGES, quando firmada dentro do prprio Poder
Pblico, a contratualizao visa ampliar a capacidade interna do governo de
implantar polticas pblicas setoriais, de forma coordenada e sinrgica. Quando
ocorre entre o Poder Pblico e terceiros, visa estabelecer uma relao de
fomento e parceria entre Estado e sociedade civil, para a execuo de
atividades que, por sua essencialidade ou relevncia para a coletividade,
possam ser assumidas de forma compartilhada, observadas a eficcia, a
eficincia e a efetividade da ao pblica.
O processo de contratualizao de desempenho um importante
mecanismo de apoio descentralizao administrativa o processo de
negociao e estabelecimento de metas favorece o alinhamento da atividade
descentralizada com os objetivos prioritrios de governo e o monitoramento e
avaliao sistemticos contribuem para o aperfeioamento da gesto e das
relaes entre as instncias de formulao e implementao das polticas
pblicas.
Estejam ou no formalizados em instrumentos jurdicos, os contratos de
gesto, ou, amplamente falando, os contratos que visam acordos em torno de
resultados a serem atingidos pelas contratadas, aparentam ser bons
instrumentos para a gesto de parcerias entre os entes, bem como para o
estabelecimento de metas de desempenho institucionais. No entanto, ainda h

11

muito que investigar nesse campo.

Tipos de contratualizao segundo a SEGES

De acordo com a SEGES, existem no Brasil situaes diferenciadas de
contratualizao, formalizadas por meio de acordos de desempenho, termos de
compromisso,

termos

de

parceria,

contratos

de

gesto

outros.

contratualizao decorre, normalmente, de uma autorizao legal prvia, que

estabelece, dentre outras disposies, as finalidades do ajuste, os partcipes e
as condies em que deve ser realizado. No h uma lei especfica que trate,
de forma geral, sobre o tema e conceitue contrato de gesto. Esse conceito tem
sido tratado, no ordenamento jurdico brasileiro, de diversas formas, relacionado
sempre categoria jurdica da entidade com a qual o Poder Pblico estabelece
a pactuao de metas.
Para os objetivos dessa pesquisa, e de forma a ser coerente com as
categorias e interesse de investigao apresentados pela SEGES, sero
consideradas duas tipologias abrangentes de contratualizaes:

i. Contratualizao interna
O contrato assinado dentro da prpria administrao, entre o Poder
Pblico e os administradores de seus rgos e entidades tem, geralmente, o
objetivo especfico de conceder autonomias em contrapartida ao alcance de
resultados, mensurados objetivamente por meio de indicadores. Esse contrato
est fundamentado no art. 37- 8 da Constituio Brasileira que dispe que A
autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da
administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser
firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a
fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade.
Embora a matria ainda no tenha sido regulamentada, existe, no Poder
Executivo Federal, algumas ocorrncias de concesso de autonomias

12

administrativas, oramentrias e financeiras, por meio de instrumento legal ou

normativo especfico, vinculadas assinatura de contratos de gesto. Nesses
casos, as autonomias so vinculadas assinatura de contratos de gesto e o
objetivo claro do contrato fixar metas de desempenho para o rgo ou
entidade contratada, em troca de autonomias administrativas, na forma do
dispositivo constitucional.

ii. Contratualizao entre o Poder Pblico e entidades do Terceiro Setor

A contratualizao de desempenho institucional entre o Poder Pblico e
entidades civis sem fins lucrativos utilizada para estabelecer o vnculo formal
de cooperao entre o Governo e a Sociedade Civil Organizada, para o
desenvolvimento de atividades de interesse pblico. Nesse caso, o contrato de
gesto o instrumento legal que estabelece a parceria e estipula as condies
do fomento, atrelando o pagamento dos recursos financeiros pelo Poder Pblico
ao cumprimento das metas de desempenho da entidade.
No ordenamento jurdico do Governo Federal, a assinatura de contrato de
gesto entre o Estado e entidades civis est prevista na qualificao de
organizaes sociais; na qualificao das agncias de guas e na instituio de
servios sociais autnomos.

H, tambm, o caso das Organizaes da

Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, que tm sua relao de fomento

e parceria com o Poder Publico estabelecida por meio da assinatura de termo
de parceria, cuja natureza e objetivo so semelhantes aos do contrato de
gesto.
Escopo
O instrumento de contratualizao de desempenho deve ser negociado e
celebrado entre a contratada e a autoridade supervisora - que, normalmente,
corresponde ao ministrio responsvel pela rea de atividades objeto da
contratualizao. Outros rgos podem participar do instrumento, na qualidade
de intervenientes, em decorrncia de determinao expressa em documento

13

legal ou normativo ou, ainda, por deciso poltica do Governo Federal.

A Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto o rgo responsvel pela orientao, acompanhamento e avaliao
dos contratos de gesto em andamento, bem como, a proposio de
aperfeioamentos nos instrumentos e processos de contratualizao de
desempenho institucional.

4. AMOSTRA DA PESQUISA E TIPOS DE CONTRATUALIZACAO DE

RESULTADOS ENCONTRADOS NA APF BRASILEIRA
A amostra desta pesquisa encontrou uma razovel multiplicidade de
contratualizaes mantidas e monitoradas pelos dez ministrio e uma agncia
reguladora entrevistados. H pelo menos duas chaves de leitura mais evidentes
para a tipificao desta multiplicidade: uma primeira, relacionada natureza
jurdica dos entes com que a unidade central firma seus acordos de resultado e
uma segunda, relacionada aos graus de formalidade das formas de
contratualizao encontradas.
Com relao aos graus de formalidade, temos um gradiente de formas
que vo de instrumentos de pactuao de resultados sem a configurao de um
contrato formal, como representado pelo casos dos acordos de resultado do
MAPA, do MMA, os termos de responsabilidade do Pacto pela Gesto do
Ministrio da Sade mantidos com os entes do SUS e os Termos de
Compromisso de Gesto, mantidos pelo MCT com os seus institutos de
pesquisa, passando por instrumentos formalizados (contratos propriamente
ditos, com suas clusulas definidas), com nveis variados de rigidez jurdicoadministrativa, exemplificados pelos casos de contratos de gesto do MDIC com
a ABDI, APEX e INMETRO; da ANA com os dois consrcios de bacias e do
MCT com as suas 5 OS (ABTLuz, Instituto Mamirau, CGEE, IMPA, RNP).
Sob a tica da natureza jurdica dos entes com os quais a organizao central
mantm formas de contratualizao de resultados, pode-se identificar trs

14

subgrupos

de

contratualizaes.

primeiro

subgrupo

formado

pelas

contratualizaes de resultado interna, mantidos entre o ncleo decisrio central

da organizao e suas unidades vinculadas, como o caso do Ministrio da
Sade com seus contratos de gesto com o INCA e a ANVISA, e o MCT, com
seus contratos de gesto com seus institutos de pesquisa. Compem ainda este
subgrupo as formas de pactuao mantidas entre o ncleo decisrio central e o
conjunto de suas unidades, incluindo secretarias e organizaes vinculadas,
como exemplificado pelo MAPA, ministrio que mantm um amplo sistema de
pactuao e monitoramento de resultados com o conjunto de suas secretarias e
unidades vinculadas e o MMA, embora a experincia de pactuao de
resultados com o conjunto de suas unidades (secretarias e autarquias como o
IBAMA e o Instituo Nacional Jardim Botnico) tenha sido suspensa aps a ltima
troca de seus dirigentes.
Um segundo subgrupo, embora com um nmero bem maior de
contratos monitorados, composto por modalidades de contratualizaes
externas, como o caso da Agncia Nacional de guas, que mantm contratos
de gesto com consrcios regionais de bacias, e do Ministrio da Sade, com
seus contratos de gesto com os entes que integram o SUS. H indcios de
que um terceiro possvel exemplo desta modalidade de contratos com entes
externos possa ser encontrado no caso do MDS com os Pactos de
Aprimoramento da Gesto Estadual no Contexto do SUAS e do Programa Bolsa
Famlia.4
Pode-se identificar, ainda, um terceiro subconjunto, composto por formas
de contratualizaes mantidos pelo rgo central com organizaes hbridas,
isto , cujos estatutos jurdicos mantm caractersticas hbridas entre o direito
pblico e o privado, como o caso dos contratos de gesto mantidos pelo MDIC
e as agncias ABDI e a APEX, identificadas normalmente como servio social
autnomo.

Infelizmente, no foi possvel realizar entrevista com representante

15

16

5. ANLISE DAS ENTREVISTAS E MONITORAMENTO

1. Contexto das entrevistas e algumas informaes prvias sobre as
organizaes
Agncia Nacional de guas
Breve contextualizao: A Lei n. 10.881/04 dispe sobre o contrato de gesto
entre a Agncia Nacional de guas e as Entidades delegatrias das Funes de
Agncias de guas. A ANA poder firmar contratos de gesto, por prazo
determinado, com entidades sem fins lucrativos que se enquadrem no disposto
pelo art. 47 da Lei n. 9.433, que receberem delegao do CNRH para exercer
funes de competncia das Agncias de gua. Instituda uma Agncia de
gua, esta assumir as competncias estabelecidas pelos arts. 41 e 44 da Lei
n. 9.433, encerrando-se, em conseqncia, o contrato de gesto referente
sua rea de atuao.
A ANA e a Agevap, celebraram um contrato de gesto com a intervenincia do
CEIVAP, visando o exerccio das funes de competncia da Agncia de guas
da Bacia: Contrato ANA/Agevap n 014/2004.
As entidades delegatrias gerenciam recursos financeiros, derivados da
cobrana recebida pela ANA e por ela repassados, em consonncia com as
deliberaes dos Comits (CEIVAT e Consrcio PCJ), o que geralmente envolve
articulaes estaduais.
A ANA separou as atividades de monitoramento e avaliao (uma gerncia
cuida de um e outra cuida de outro), com o intuito de evitar contaminao no
processo de avaliao. A Avaliao tende a ser mais dura. O monitoramento
muito intenso nas questes oramentrias (verificar os repasses).
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
Breve contextualizao: O MAPA - Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento

instituiu

processo de

contratualizao

resultados, definidos com base em intensa Gesto

via

cobrana

de

Estratgica, baseada no

17

mtodo Balance Scorecard. Todas as reas do Ministrio, inclusive SecretariaExecutiva e Gabinete do Ministro, tm metas e objetivos, que foram convertidos
em resultados em 2007 para dar conformao poltica Gesto Estratgica em
face da mudana de gesto do titular da Pasta.
Os resultados/objetivos tem endereo certo no organograma, no entanto no h
instrumento isolado de contrato, pacto, ou acordo para cada unidade/conjunto de
resultados.
A conferncia dos resultados feita em reunio de dirigentes, trimestralmente, e
os pontos crticos e principais resultados so levados para discusso,
semestralmente, com o Ministro.
A Assessoria de Gesto Estratgica, subordinada diretamente ao Ministro
responsvel

pela

conduo

do

processo.

Existem

instrumentos

legais

institucionalizando o modelo (portarias), mas garantem a adeso principalmente

com base nos seguintes pressupostos: o modelo deve ser compartilhado,
apropriado e aproprivel pelas unidades; o modelo deve ser til para que as
unidades monitorem suas atividades; a dimenso poltica deve ser considerada;
o modelo oferece flexibilidades e adaptaes que o controle via Programas e
Aes do PPA no oferece; a sustentao poltica fundamental.
Ocorreram discusses intensas, com alto nvel de engajamento poltico, ganhos
de

conhecimento

em

relao

ao

trabalho

da

rea

como

um

todo,

reconhecimento e validao das unidades, transparncia em relao ao

desempenho desejado e esclarecimento dos resultados esperados no s do
Ministrio em relao s suas unidades, mas tambm das unidades entre si,
explicitando uma viso sistmica da rea de Governo ligada s Polticas de meio
Ambiente.
O sistema informatizado de acompanhamento para monitoramento dos objetivos
estratgicos e indicadores est em fase de implantao, porm desde 2006 j
foram executados 11 cilcos de acompanhamento dos resultados com o apoio de
planilhas Excel. As metas e as frmulas de clculo dos indicadores so
ajustadas a medida em que boas justificativas para tal sejam apresentadas, mas
18

com mais aderncia realidade e tempestividade do que as oferecidas pelo

modelo de monitoramento do PPA.
O modelo no traz sanes em caso de descumprimento. implcito que a
apresentao pblica (entre dirigentes) de descumprimento j uma sano.
Seria desejvel maior engajamento da alta liderana no sentido de pressionar
pelo alcance dos resultados.
O ideal seria que o no cumprimento de metas acarretasse em repasses de
contingenciamento em maior magnitude para os no cumpridores. Ou at
mesmo, em casos mais srios, poderia implicar em substituio de dirigentes.
A experincia do MAPA revela o quanto importante a conjuno definio
conjunta e compartilhada dos resultados/apoio poltico/base legal para a
sustentao da contratualizao de resultados realizados no mbito interno das
pastas.
Cabe ainda registrar a importncia de equipe especificamente incumbida do
acompanhamento, que chega a preparar os dirigentes para a apresentao dos
resultados nas reunies trimestrais / semestrais, especialmente em virtude da
manuteno/superviso da Gesto

Estratgica. Contratos de Gesto em

sentido mais estrito parecem necessitar de menos estrutura, pois os parmetros

de medio e avaliao so mais estticos e o relacionamento mais formal (os
limites de autonomia e independncia dos partcipes do contrato parecem estar
definidos de antemo, o que no ocorre com unidades finalsticas de um mesmo
Ministrio).
Foram cinco resultados gerais para cada Secretaria, Gabinete do Ministro,
Secretaria Executiva e para a prpria Assessoria de Gesto Estratgica
(reorientao feita em 2007): SDA Secretaria de Defesa Agropecuria; SPA
Secretaria de Poltica Agrcola; SDC Secretaria de Desenvolvimento
Agropecurio e Cooperativismo; SRI Secretaria de Relaes Internacionais do
Agronegcio; e SPAE Secretaria de Produo e Agroenergia.

19

Ao final, restaram 38 resultados estratgicos e 86 tarefas (slides 10 a 20 do

documento anexo Sistema Gesto Resultados)
Ministrio da Cincia e Tecnologia Organizaes Sociais
Breve Contextualizao: a Coordenao Geral das Organizaes Sociais
(CGOS), subordinada Subsecretaria de Coordenao das Unidades de
Pesquisa (SCUP), por sua vez, ligada a Secretaria Executiva do MCT, monitora
somente os contratos de gesto ligados s Organizaes Sociais estreitamente
conectas ao MCT. Alm disso, analisa as propostas de qualificaes de OSs
ligadas C&T. Os termos de Compromisso de Gesto, das 12 Unidades de
Pesquisas so monitorados pela SCUP, mas em outra coordenao. Os Termos
de Parceria, por sua vez, so de responsabilidade de outra unidade da SE.
Ministrio da Cincia e Tecnologia Termos de Compromisso de Gesto
Breve Contextualizao: a Coordenao Geral das Unidades de Pesquisa
(CGUP), subordinada Subsecretaria de Coordenao das Unidades de
Pesquisa (SCUP), ligada SE do MCT, monitora os Termos de Compromisso
de Gesto TCGs das 13 Unidades de Pesquisa do MCT.
No ano 2000, o MCT promoveu um estudo sobre a situao das Unidades de
Pesquisa sob sua superviso. O relatrio desse estudo ficou conhecido como
relatrio da Comisso Tundisi e estabeleceu o diagnstico dos principais
problemas que eram ento enfrentados e as diretrizes para enfrentamento da
situao. Cinco campos de problemas foram listados: oramento, infra-estrutura,
recursos humanos, gesto e interao. Os TCGs foram desenhados como
instrumentos de pactuao entre o Ministrio e cada unidade de pesquisa, e
tinham como objetivo comum o enfrentamento dos problemas listados, alm de
criar mecanismos que permitissem ao Ministrio e suas unidades a gesto por
resultados, organizados em metas e medidos por indicadores construdos de
forma transparente, participativa e democrtica.
A partir de 2002, o MCT criou, em parceria com cada unidade, linhas de atuao
obrigatrias para cada unidade e foi estabelecido, em Regimento Interno de

20

cada unidade, que deveriam estabelecer Termo de Compromisso de Gesto

anualmente.Em 2004, o MCT promoveu o Planejamento Estratgico em cada
Unidade, aprimorando o instrumento. Em 2006, o MCT fez o seu prprio
Planejamento Estratgico e parte das metas dos TCGs foram incorporadas
nesse Planejamento.
Fatores de sucesso
Boa parte do sucesso da experincia repousa no processo de negociao inicial
com as unidades. Durante os dois primeiros anos (2002 a 2004), as metas
podiam ser definidas pela unidade, que ao longo do tempo, percebeu quais
metas eram realmente aderentes misso da unidade. A partir de 2004, no
entanto, os indicadores foram fixados, e as metas so definidas anualmente,
sem permisso de alterao ao longo do ano. Essa medida fortalece o
planejamento e os compromissos assumidos.
Outro fator de sucesso a atribuio de notas ao desempenho de cada uma,
conforme ponderao anteriormente pactuada, que so divulgadas pela internet.
Mais um fator diz respeito a premiao, inclusive na forma de oramento ou
concesso de bolsas, em caso de superao das metas. a CGUP quem
negocia as fatias oramentrias das unidades junto a Subsecretaria de
Oramento do MCT.
Outro incentivo o fato de que o relatrio de metas de cada TCG tomado
como base de anlise pela CGU, efetivando o controle por desempenho em
lugar do controle por conformidade. A cada ano, trs unidades so sorteadas
para serem auditadas.
Cumpre ainda mencionar com destaque que dos cinco campos de problemas
listados no relatrio da Comisso Tundisi, o nico que ainda no foi
satisfatoriamente resolvido o relacionado a Recursos Humanos, vez que a
autorizao para realizao de concursos na rea depende do Ministrio do
Planejamento. Boa parte dos pesquisadores est em idade de aposentadoria e o
quadro est sem perspectiva de renovao e transmisso de conhecimento.

21

Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Agncia Brasileira

de Desenvolvimento Industrial
Breve contextualizao: A ABDI foi criada em 2005 (Lei 11.080 e Decreto 5352),
por iniciativa do MDIC, de forma a ser o brao executivo de polticas formuladas
no mbito do Ministrio. Foi estruturada como Servio Social Autnomo,
entidade paraestatal, e tem seu oramento baseado em contribuies sociais.
Dessa forma, nem a ABDI faz parte do oramento (PPA) do MDIC, nem o MDIC
faz repasses oramentrios (convnios) ABDI. Tanto na Lei que autoriza sua
criao (11.080), quanto no Decreto (5352), est mencionada a exigncia de
Contrato de Gesto.
O interlocutor ligado Secretaria de Desenvolvimento da Produo do MDIC.
Mas o monitoramento do Contrato de Gesto com a ABDI feito pela Comisso
de Acompanhamento e Avaliao, que tem responsabilidade da SecretariaExecutiva e tem participao de mais duas Secretarias do MDIC, alm da ABDI
e do MPOG. O interlocutor respondeu ao questionrio como membro da CAA.

Ministrio do Meio Ambiente Acordos de Gesto

Breve Contextualizao: Fruto de elaborado trabalho de Planejamento
Estratgico pelo colegiado de dirigentes do rgo, os Acordos de Gesto do
Ministrio do Meio Ambiente foram assinados ao final de 2007, com validade de
2008 a 2010. O planejamento estratgico considerou tanto os rgos especficos
singulares (secretarias do MMA) como as organizaes da Administrao
Indireta vinculadas ao rgo (IBAMA, ICMBio, ANA, Jardim Botnico). As metas
de cada um dos acordos explicitavam ou detalhavam metas j constantes no
PPA, dando relevncia para quais seriam mais significativas dentro do
Planejamento das reas.
O Planejamento Estratgico foi elaborado com base em discusses coletivas. A
primeira delas, definiu seis temas prioritrio que embora no esgotassem o

22

trabalho do MMA, ocupavam suas atividades mais importantes. No segundo

grupo de discusses, foram definidos dez temas de interface, que envolviam
mais de uma das unidades e foram incluidas algumas das atribuies legais
(competncias exclusivas e mandatos) em cada um dos Acordos. No terceiro
grupo de discusses, todas as unidades conferiram as metas de todas,
ajustando as interfaces e impactos das atividades e esclarecendo as relaes de
dependncia que tinham entre si (se uma unidade no desempenhasse
determinada meta, outra unidade sofreria as implicaes; ou a incluso de uma
meta para uma unidade, significaria a incluso de meta semelhante para outra
unidade).
Ou seja, ocorreram discusses intensas, com alto nvel de engajamento poltico,
ganhos de conhecimento em relao ao trabalho da rea como um todo,
reconhecimento e validao das unidades, transparncia em relao ao
desempenho desejado e esclarecimento dos resultados esperados no s do
Ministrio em relao s suas unidades, mas tambm das unidades entre si,
explicitando uma viso sistmica da rea de Governo ligada s Polticas de meio
Ambiente.
Os acordos foram celebrados com as autarquias (IBAMA, ICMBio e ANA autarquia especial), fundaes (Jardim Botnico) e Secretarias (SBF - Secretaria
de Biodiversidade e Florestas, SAIC Secretaria de Articulao Institucional e
Cidadania Ambiental -, SEDR Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento
Rural Sustentvel, SMCQ Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade
Ambiental, SRHU Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano e SFB
Servio Florestal Brasileiro).
Foi desenvolvido um sistema de acompanhamento para monitoramento das
metas (MAP), em meio eletrnico, com as subdivises temticas e as metas de
desempenho. Os Acordos deveriam ser ajustados anualmente, em reunies
semelhantes s do Planejamento Estratgico.
No entanto, os acordos no traziam sanes em caso de descumprimento. Era
implcito que o no cumprimento de metas acarretaria em repasses de

23

contingenciamento em maior magnitude para os no cumpridores. Ou at

mesmo, em casos mais srios, poderia implicar em substituio de dirigentes.
Mas no incio de 2008 o Ministrio do Meio Ambiente passou por um grande
alterao de seus dirigentes, a comear pelo posto da Ministra Marina Silva, que
havia assinado os acordos como contratante e passando por vrios dos
dirigentes que haviam assinado como contratados. Os acordos ficaram sem
sustentao poltica e o sistema construdo para acompanhar a execuo do
Planejamento Estratgico e dos Acordos ficou sem uso. A nova gesto do MMA
no incorporou os Acordos feitos, bem como no achou necessrio rever o
Planejamento Estratgico e repactuar com os novos dirigentes usando o mesmo
tipo de instrumento.
Por outro lado, os acordos no tinham institucionalizao do ponto de vista legal,
pois na verdade traduziam e explicitavam metas do PPA. Os extratos foram
publicados no Dirio Oficial, o que garantiu publicidade, mas no efetividade. A
inteno era delegar, inclusive autonomias possveis, para cobrar os resultados.
Previam ainda que seria criada Comisso de Acompanhamento e Avaliao em
instrumento legal (Portaria) posterior, o que no foi feito, dada a desmobilizao
poltica que ocorreu em seguida a assinatura dos Acordos.
A experincia do MMA revela o quanto importante a conjuno apoio
poltico/base legal para a sustentao de Acordos feitos no mbito interno das
pastas.

descontinuidade

poltica

administrativa

criou

obstculos

instransponveis para o processo de responsabilizao via Acordos.

Cabe ainda registrar a crtica em relao ao descolamento do PPA em alguns
casos. Se o PPA fosse mais aderente realidades das unidades, o
Planejamento e a explicitao do Planejamento no seriam necessrios. E se a
avaliao do PPA fosse mais baseada nos resultados efetivos, e no na
execuo oramentria ou na auditoria de procedimentos, o MMA no precisaria
dos Acordos.

24

Casa Civil/SECOM - ACERP

Breve contextualizao: A ACERP

- Associao de Comunicao Educativa

Roquette Pinto foi qualificada como Organizao Social ainda na dcada de 90.
O interlocutor veio acompanhando e avaliando o(s) Contrato(s) de Gesto desde
2002, e com mais vigor a partir de 2003, como representante da casa Civil na
CAA Comisso de Acompanhamento e Avaliao. A Comisso era composta
por representante da SECOM (que a coordenava, como contratante), um da
Radiobrs, um da Casa Civil, um do MEC, um do MPOG (SEGES) e um da
prpria ACERP.
No entanto, em 2007, a ACERP e a Radiobrs foram fundidas no mbito da EBC
Empresa Brasileira de Comunicaes, organizao criada especialmente para
unificar as aes de comunicao do Governo. Ao que tudo indica, a forma de
vinculao foi dada a partir de reformulao do Contrato de Gesto, que passou
a ser mais diretamente ligado SECOM, e redefiniu a CAA, que passa a contar
com dois representante da SECOM (um deles a coordenar), um da Casa Civil,
um do MPOG e dois especialistas. Dessa forma, a ACERP, a Radiobrs e o
MEC no fazem mais parte da CAA, e a SECOM passou a ter dois
representantes.
Ao que consta, o trabalho que vinha sendo realizado anteriormente pela CAA
no foi considerado quando da elaborao do Contrato de Gesto ps-2007.
Uma srie de indicadores que haviam sido desenvolvidos junto ACERP
desapareceram do novo Contrato e os relatrios de avaliao para a CAA,
produzidos pela ACERP, no foram estudados.
Cabe ento ressalvar que o roteiro foi respondido com base em informaes
relativas ao acompanhamento e avaliao realizado no perodo compreendido
entre 2001 e 2007, e que o interlocutor respondeu ao roteiro como membro da
CAA desse perodo.

Ministrio da Sade Termos de Compromisso em Gesto

25

Breve contextualizao: a CGAGD Coordenao Geral Apoio Gesto

Descentralizada (Cooperao Tcnica) uma das coordenaes da Diretoria de
Apoio Gesto Descentralizada, subordinada Secretaria-Executiva do
Ministrio da Sade.
O

Pacto

pela

Sade,

formalizado

pela

Portaria

399/2006

(http://dtr2001.saude.gov.br/sas/PORTARIAS/Port2006/GM/GM-399.htm) estabelece
trs diretrizes/eixos para as pactuaes no mbito do SUS: Pacto pela Gesto,
Defesa do SUS e Pacto pela Vida. O Pacto pela Sade se concretiza nos
Termos de Compromisso de Gesto.
A Coordenao fornece apoio tcnico e acompanha os TCGs Termos de
Compromisso de Gesto que so atos declaratrios das Secretarias Estaduais
de Sade, nos quais estas se comprometem a realizar um conjunto de
responsabilidades, em determinados prazos, divididas em 7 eixos:
1. Responsabilidades gerais da gesto do SUS;
2. Responsabilidades na regionalizao;
3. Responsabilidades no planejamento e programao;
4. Responsabilidades na regulao, controle, avaliao e auditoria;
5. Responsabilidades na gesto do trabalho;
6. Responsabilidades da educao na sade;
7. Responsabilidades na participao e controle social.
Dessa forma, o TCG e seus anexos abarcam o Pacto pela Gesto e em Defesa
do SUS. Engloba ainda a chamada pactuao unificada (Pacto pela Vida), que
diz respeito Ateno Sade e Vigilncia em Sade.
A CGADG tambm d suporte a elaborao dos TCGs municipais, entretanto,
em tese, o acompanhamento dos municpios estaria sendo realizado pelos
Estados. Mas recebem e avaliam todos os Termos, e todos so homologados
em Comisses Intergestores Bipartites ou Tripartites (Unio, Estados e
Municpios).

26

De todo modo, importante enfatizar que as respostas ao roteiro esto

baseadas nos Termos de Compromisso e que esses no configuram Contratos
(so assinados somente pelo Dirigente Estadual ou Municipal), mas sim
pactuaes em torno de resultados.
1.1 Caracterizao das Organizaes Supervisoras
A amostra pesquisada formada essencialmente por Ministrios e por
apenas uma Agncia Reguladora. possvel apresentar como hiptese sobre a
composio desta amostra de ministrios com experincias de contratualizao
de resultados (em contraste com outros ministrios que no as possuem) como
decorrncia da conjugao de pelo menos trs fatores bsicos: histria
institucional (sendo mais provvel que estas experincias ocorram em
ministrios mais antigos do que em mais recentes); (2) acmulo e maturidade da
reflexo sobre a gesto do seus respectivos campos, implicando especialmente
o amadurecimento da noo e da gesto de seus servios; e (3) liderana
poltica comprometida com o monitoramento de resultados.
de se notar que os Ministrios associados s atividades de infraestrutura (Transportes, Minas e Energia, Cidades, Comunicao e Integrao
Nacional), assim como, os ministrios com atividades introversas e mais
intangveis (como o MPOG, MF, MJ e MRE), alm dos Ministrios mais novos
(Turismo, Cidades, Cultura e Esportes) no apresentaram experincias, a
despeito da existncia de inmeras reas com potencial para o estabelecimento
de contratualizaes de resultados (ENAP e IBGE com o MPOG, a ESAF com o
MF, a Fundao Alexandre de Gusmo e o Instituto Rio Branco com o MRE,
como exemplos mais evidentes de organizaes com que estes Ministrios
poderiam efetuar contratualizao de resultados).
Considerando que h importantes argumentos na literatura especializada
(melhor enfocados no Relatrio III) de que os instrumentos de contratualizao
podem ser importantes

ferramentas para o aperfeioamento da gesto de

organizaes vinculadas, seria de se esperar que ministrios com maior nmero

27

dessas organizaes buscassem promover de forma mais intensa esses

mecanismos. Contudo, esta hiptese no se comprovou, ou se comprovou
apenas parcialmente no caso do Ministrio da Sade, e no se comprovou, por
exemplo, em ministrios como o da Cultura, da Educao e de Minas e Energia.
2. Experincias de Contratos de Gesto/Termos de Parceria
Considerando o gradiente de formalizao das prticas de contratualizao
detectadas nesta pesquisa, registrou-se um pequeno nmero de supervisoras
com reas estruturadas para o monitoramento da modalidade termos de
parceria com OSCIP. A rigor, apenas o Ministrio da Defesa, por meio do
Departamento do Controle do Espao Areo e a Agencia Nacional de guas,
monitorados pela Gerncia de Gesto de Recursos Hdricos apresentaram
contratualizaes com OSCIPs.
A pesquisa identificou ainda os casos de contratos de gesto mantidos com:
(a) Organizaes Sociais, no caso do MCT, com

ABTLuS, IMPA, IDSM,

RNP e CGEE, monitorados pela Coordenao Geral de Superviso e

Acompanhamento das Organizaes Sociais, da Subsecretaria de
Coordenao das Unidades de Pesquisa;
(b) agncias paraestatais, mantidos entre o MDIC com as agncias APEX e
ABDI;
(c) Autarquias, mantidos do Ministrio da Sade com a ANS e a ANVISA
(Agncias Reguladoras), e o caso do MDIC, com o INMETRO (autarquia
qualificada como Agncia Executiva)
Encontrou ainda a modalidade de Termos de Compromisso de Gesto,
mantidos entre o MCT e os seus institutos de pesquisa (CBPF, Cetem, CTI,
IBICT, INPA, INPE, INSA, INT, LNA, LNCC, MAST, MPEG e Observatrio
Nacional), monitorados pela Coordenao Geral das Unidades de Pesquisa,
tambm da Subsecretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa. J a
modalidade de Termos de Compromisso de Gesto encontrados no Ministrio
da Sade, diferem dos TCGs mantidos pelo MCT, por serem mantidos entre o

28

MS e as Secretarias Estaduais de Sade, configurando uma espcie de pacto

federativo para a gesto do setor sade.
A modalidade Acordos de resultado, gerados em geral a partir de processos de
planejamento estratgico e no formalizados juridicamente como contratos, mas
substancialmente como pactuaes polticas

em torno de resultados, foram

encontrados no MAPA, no MMA e no Ministrio da Sade, para o Programa

Mais Sade.
3. Ordenamento jurdico e normativo sobre contratos de gesto/termos de
parceria
A pesquisa revelou que existem poucas experincias embasadas em legislaes
especficas. A Agncia Nacional das guas um desses casos em que a Lei n.
10.881/04 dispe sobre o contrato de gesto entre a Agncia Nacional de guas
e as Entidades delegatrias das Funes de Agncias de guas. Esta legislao
assegura que a ANA poder firmar contratos de gesto, por prazo determinado,
com entidades sem fins lucrativos que se enquadrem no disposto pelo art. 47 da
Lei n. 9.433, que receberem delegao do CNRH para exercer funes de
competncia das Agncias de gua.
No caso dos Pactos pela Gesto, o Ministrio da Sade formulou cartilhas e
documentao especfica para orientar a contratualizao, bem como, estipulou
critrios para a contratualizao com os hospitais universitrios e de ensino. No
caso do MDIC, as leis especficas referem-se s leis de criao da APEX e da
ABDI e de qualificao do INMETRO. Convm ressaltar que as competncias da
Comisso de Acompanhamento e Avaliao do INMETRO esto estipuladas em
regimento interno, sendo o nico caso que a pesquisa detectou em que estas
atribuies encontram-se registradas em regimento interno.
No MCT, a obrigatoriedade do estabelecimento de Termos de Compromisso de
Gesto encontra-se definida no regimento interno das unidades de pesquisa; j
no caso das OS, a necessidade do estabelecimento de contratos de gesto
encontra-se definida na Lei 9.637/1998 e/ou nas leis e decretos de qualificao

29

das unidades enquanto Organizaes Sociais. No caso das OSs, o MCT est
elaborando um manual de fiscalizao, e registramos a existncia de manual de
compras na CGEE.
No caso da ANS e da ANVISA, o Ministrio da Sade informou que a sua
Secretaria

Executiva

elaborou

portarias

estabelecendo

sistemtica

de

acompanhamento e avaliao dos contratos de gesto do MS com as

mencionadas agncias.
O MAPA, em que pese ser uma experincia no to formalizada, estabeleceu
em Portaria as regras e procedimentos do Planejamento Estratgico e de
responsabilizao para a sua elaborao e monitoramento, assegurando, dessa
forma, um razovel grau de institucionalizao e legitimidade dessas atividades.
No foram registradas legislaes, decretos ou manuais especficos no caso do
monitoramento da ACERP. No caso do Ministrio da Defesa/DECEA, de acordo
com as informaes obtidas, encontra-se em formulao uma instruo
especfica para a padronizao de procedimentos e trmites,

bem como,

assegurar a plena eficincia no acompanhamento dos diversos termos de

parceria.

4. Seleo do rgo ou entidade com que se mantm contrato de gesto ou

similar
Nos casos em que potencialmente se aplicaria a seleo de organizao sem
fins lucrativos para o estabelecimento de modalidade de contrato de gesto,
apenas, o MTE, no gerenciamento do Programa de Microcrdito Produtivo
Orientado, e surpreendentemente, o Ministrio da Defesa/DECEA, fazem
processo de seleo de entidade. No Ministrio da Defesa, os procedimentos
envolvem cadastramento prvio e a avaliao da qualificao e da experincia
em atividades relacionadas ao Sistema de Controle do Espao Areo Brasileiro.
O MTE, por sua vez, seguiu recomendao dos rgos de controle para que
repasses de recursos fossem feitos preferencialmente por meio de processos
seletivos.
30

Via de regra, esta questo no se aplica para as demais organizaes

pesquisadas, j que as organizaes centrais no selecionam (nem mesmo
como projetos piloto) dentre as organizaes razoavelmente autnomas ou
OSCIPs com que se relacionam para firmarem contratos ou acordos de
resultado. Deste modo o MCT e o MS no realizam seleo prvia, pois,
respectivamente, todos os institutos de pesquisas e todos os hospitais
universitrios so contratualizados.
5. Negociao e celebrao do(s) contrato(s) de gesto ou similar
O MCT, no caso dos TCGS, participou do Planejamento Estratgico das
Supervisionadas em todas as etapas, com alta capacidade tcnica da equipe
responsvel pela negociao dos termos de compromisso de gesto. Portanto, o
nvel de participao da Organizao Supervisora na negociao/elaborao
dos termos de compromisso de gesto (ou similares) foi alto. A supervisora
participou de todos os PEs, e de todas as etapas. As unidades tinham total
liberdade na proposio de indicadores e metas, mas a supervisora agia
aconselhando e apoiando o ajuste das metas ao longo dos dois primeiros anos.
A supervisora estabeleceu que os indicadores deveriam ser simples,
transparentes, as unidades deveriam ter governabilidade sobre eles e deveriam
poder ser expressos em uma frmula. A etapa de negociao nos primeiros
TCGs foi de um ano, mas permaneceram em negociao durante dois anos.
O MCT teve apoio da EMBRAPA na definio da metodologia e de uma
consultoria para aplicar e facilitar o processo de PE. As negociaes foram
intensas e consensadas, com ampla participao de todos os envolvidos. No
princpio, observaram resistncia de alguns setores que no viam com bons
olhos a avaliao. A medida que perceberam que a avaliao era institucional, e
no individual, cederam. Outro ponto a destacar no processo de planejamento
a tentativa inicial de cada rea de uma unidade de estipular uma meta e um
indicador s dela. Ao longo da negociao e do PE, o MCT conseguiu reduzir o
nmero de indicadores propostos e consolidar a idia de misso institucional.

31

No h intervenincia/participao de outros rgos de governo no contrato e o

processo de negociao foi considerado fundamental para o sucesso da
contratualizao.
Situao semelhante enfrentou a ANA que, alm de ser especializada no
assunto contratado, participa dos Comits e atuou decisiva e fortemente na
estruturao dos contratos, inclusive da definio dos indicadores. Houve PE
nas Supervisionadas e a Organizao Supervisora participou de algumas
etapas. Em geral, a alta capacidade tcnica e participao da supervisora foi e
alto porque as supervisionadas ainda esto constitudo acmulo sobre como
elaborar e gerir contratos. Portanto, a ANA teve um papel orientador junto as
supervisionadas. Os comits so formados por associaes de usurios de
gua, organizaes civis e por rgos pblicos e a demanda negociada com a
ANA. Por fim, cabe mencionar que os recursos so provenientes de pagamentos
feitos pela regio abrangida pelo brao executivo.
A ANA buscou modelos de contratos no MPOG, no MCT e no InMetro para
basear seu contrato, mas no teve suporte direto para a adaptao.
A diretoria Colegiada da ANA participa intensamente da negociao, que
envolvem 5 pessoas em mdia e levam cerca de 6 meses. A participao do
MMA, organizao supervisora da ANA, indireta, pois participa dos Comits,
mas no da negociao dos contratos.
Atores da sociedade civil foram incorporados ao processo de negociao
atravs dos Comits. Sem a participao dos comits a governabilidade das
metas seria muito pequena uma vez que estes tm prerrogativas sobre a
aplicao dos recursos que so transferidos e gerenciados pelas entidades
delegatrias. Dessa forma, a ANA considera a intervenincia do Comit bemvinda e necessria, pois apia o controle sobre a execuo e as negociaes
das metas.
O processo de negociao foi satisfatrio, sendo que a primeira negociao foi
trabalhosa, a segunda foi mais fcil e tm havido ganhos em capacitao e
fortalecimento institucional em ambas as partes durante o processo.
32

No MAPA, o planejamento foi coletivo e embasou a participao de seus

representantes De fato, o planejamento pelo mtodo BSC e o processo de
contratualizao nesse caso praticamente se confundem. Os objetivos, metas e
indicadores dos acordos j haviam sido definidos em parte em planejamento
anterior, a capacidade tcnica da equipe responsvel pela negociao alta e
todas as lideranas participaram. Mais de 1.500 servidores foram treinados nos
instrumentos de gesto estratgica, mas na negociao foram envolvidas em
torno de 200 pessoas (dirigentes e tcnicos-chave). A elaborao do primeiro
planejamento foi de seis meses, mas est sempre em negociao, e houve
consultoria externa.Atores da sociedade civil foram incorporados ao processo de
negociao na medida em que foram consultadas as Cmaras Setoriais (setores
produtivos).
J no caso da ABDI, esta agncia nasceu do MDIC, ou seja, o prprio MDIC
definiu muito do que seriam as atividades da organizao. Apesar de no haver
um Planejamento Estratgico sistematizado do MDIC, o planejamento da
Poltica de Desenvolvimento Industrial embasou a elaborao do Contrato.
Houve PE na ABDI e o MDIC participou de algumas etapas. O Planejamento
feito tambm no mbito do Conselho Deliberativo da ABDI, que presidido pelo
MDIC (composta tambm por MCT, Casa Civil, Fazenda, Planejamento,
Ministrio da Sade e membros da Sociedade Civil: CNI, CUT etc).
A negociao do primeiro contrato foi mais longa do que a do segundo (O
primeiro contrato levou cerca de dois anos para ser elaborado, o segundo, trs
meses, pois foi feito a partir do texto do primeiro contrato), pois os objetivos,
metas e indicadores do contrato j haviam sido parcialmente definidos em
planejamento anterior . O Ministro preside o Conselho Deliberativo da ABDI, o
que faz com que o grau de participao da alta dirigncia e de apoio poltico
sejam necessariamente altos.
Em mdia, foram envolvidas nas negociaes cerca de 12 pessoas, sendo 4 da
ABDI e os demais membros da Comisso (6 do MDIC dois da Secretaria de

33

Tecnologia Industrial, dois da SDP e dois da SPOA). Participaram tambm

representantes da SEGES/MP e da Casa Civil.
A Comisso de Acompanhamento e Avaliao participou do debate, houveram
algumas reunies para aperfeioamento da proposta, em relao ao segundo
contrato. No primeiro contrato, assinado em 2007, houve um GT especfico para
formulao do modelo.. A autoridade foi suficiente e no houve consultoria
externa.
Atores da sociedade civil foram incorporados ao processo de negociao na
medida em que compem o Conselho Deliberativo da ABDI, que analisa o
Contrato de Gesto naquele mbito. O CD tem competncia especfica definida
na legislao. Ele aprova os Planos de Trabalho, Oramento-Programa da ABDI,
entre outros documentos que so base do contrato de gesto, bem como avalia
o desempenho da entidade em cada exerccio.
O MDIC

teve suporte tcnico parcial da Casa Civil e da SEGES/MP

(principalmente porque o Decreto exige parecer dessas duas instncias

proposta de Contrato de Gesto). O MPOG e a CC no assinam os contratos
como intervenientes, mas tem que emitir parecer. Eles tem o papel de
acompanhamento e de emitir opinies, alm do parecer formal prvio. A
percepo do MDIC sobre a intervenincia de outros rgos de governo de
que a exigncia legal de parecer formal excessiva, inclusive porque os rgos
participam do CD, onde em tese j trariam suas contribuies. Segundo o MDIC,
essa intervenincia poderia ser mais no sentido da orientao e suporte do que
formalizada na necessidade do parecer (que prescrito por Decreto).
J para o caso do INMETRO, a percepo do MDIC de que o rgo no
possua informao suficiente por ocasio do primeiro contrato, cuja abordagem,
na poca, foi mais ligada construo de indicadores para a gesto de
resultados (macroprocessos, indicadores de eficincia, efetividade e eficcia
orientaes do ento MARE), que se mostraram muito abrangentes. Trazia
como apndice as obrigaes na forma de um Plano de Trabalho. medida
que o MDIC foi apreendendo as especificidades da supervisionada e as

34

possibilidades do Contrato de Gesto, este foi sendo alterado em direo base

legal do rgo, aferindo suas competncias legais e trazendo as obrigaes do
Plano de Trabalho para o corpo do Contrato. Passaram para indicadores sobre
os quais tinham controle.
Para o planejamento estratgico, foi sinalizado que a supervisora no tem PE
sistematizado e de que houve PE na Supervisionada ao qual o MDIC no
participou. O INMETRO trabalhava com empresa de consultoria para seus PEs,
que agora so mais internos e h indicao de que operam com base na
metodologia do BSC.
A Comisso participou intensamente na proposio e/ou checagem de objetivos,
metas e indicadores. Em mdia, foram envolvidas nas negociaes cerca de 10
pessoas, sendo 4 do INMETRO e os demais membros da Comisso (1 da SOF,
1 da SEGES, 1 do MF). Alm do coordenador da Comisso, pelo MDIC tambm
estavam o Gabinete do Ministro e a SPOA (participa, mas no lidera). A etapa
de negociao 2008/2009 levou 7 meses. As negociaes foram intensas, havia
rotina de reunies (pelo menos 3 alm das semestrais de rotina da Avaliao) e
foi criado GT especialmente para a negociao. A autoridade foi suficiente, com
algumas excees da parte de membros da CAA de outros Ministrios o que,
por vezes, deixou o CAA sem orientao (central, de diretrizes) quanto ao rumo
que a renegociao deveria seguir.
O apoio poltico das lideranas, no MDIC ficou circunscrito aos os membros da
CAA. No InMetro houve maior engajamento do Presidente e dos diretores.
Atores da sociedade civil foram incorporados ao processo de negociao na
medida em que o InMetro o brao executivo do ConMetro que, por sua vez,
tem SubComits com representao da sociedade Civil. Os cumprimento dos
Planos anuais desses Comits foram includos no CG.
H intervenincia/participao do MPOG e do MF, que tem o papel de
acompanhar e emitir opinies. O MDIC tem a percepo de que a intervenincia
necessria para gerar o formalismo adequado ao relacionamento: a
participao de outros rgos na CAA garante que o relao contratual no vire
35

uma ao entre amigos. No entanto, aponta que a intervenincia poderia ser

mais responsabilizada em etapas do monitoramento/negociao.
Em geral, avaliam o processo de negociao como satisfatrio, pois o CG ficou
mais aderente ao Planejamento do INMETRO, incluram a tarefa de gerir os
convnios com os IPEMs (descentralizados) e a negociao foi feita com muita
discusso e construo de consenso. O INMETRO incorporou a avaliao do
CG como pontuao para fins da parte Institucional da composio da
Gratificao da Carreira.
Segundo o relato do representante da Casa Civil na CAA da ACERP, a
Comisso foi adquirindo expertise ao longo do tempo. Consta que a negociao
do primeiro Contrato foi intensa, com suporte e intervenincia do ento
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado MARE. As negociaes para
a renovao do Contrato contaram com a experincia que foram adquirindo ao
longo do trabalho da CAA. No houve consultoria. No perodo 2003-2006, a
SECOM tinha um Planejamento Estratgico que embasava a avaliao do
Contrato, mas no houve participao no PE da ACERP. No entanto a CAA
tentava, na medida do possvel, trazer o PE da ACERP para dentro do Contrato
de Gesto, traduzindo em resultados esperados nos anexos. Davam inclusive
suporte para que metas definidas no PE tivessem indicadores definidos na CAA
que, por sua vez, eram incorporados ao Contrato (tambm nos anexos). A
capacidade tcnica e a participao da equipe responsvel pela negociao do
contrato de gesto foi considerada alta. Os 6 membros da CAA foram envolvidos
nas negociaes A etapa de negociao se confundia com a etapa de
monitoramento e avaliao, pois o Contrato era rgido nas suas clusulas, mas
flexvel nos seus anexos. Os anexos descreviam os indicadores, a frmulas de
clculo,

os

recursos

serem

repassados

(incluindo

cronograma

de

desembolso). Portanto, a CAA estava sempre fazendo recomendaes, que

eram negociadas e eventualmente includas ou alteradas nos anexos. O apoio
poltico foi considerado suficiente, tanto para o funcionamento da CAA quanto da
ACERP.

36

O MARE apoiou a elaborao do primeiro Contrato (foi negociado por mais de

um ano). No h intervenincia/participao de outros rgos de governo no
contrato, quanto a assinatura do contrato, mas MEC, MPOG e CC eram da CAA,
que fazia acompanhamento e recomendaes que podem implicar em alterao
no Contrato. A intervenincia ou participao na CAA foi considerada
fundamental para garantir o oramento designado para a contratada e,
sobretudo, para garantir a lisura e a autonomia da contratada em relao ao
contratante. A tendncia de transformar a contratada em brao poltico da
contratante muito forte. As dificuldades apontadas se deram mais no processo,
pois o MEC e o MPOG trocavam seus representantes na CAA com muita
freqncia, o que gerava descontinuidade. Em algumas reunies, os
representantes desses

rgos no participaram. Seria importante que

principalmente o MEC fosse mais atuante na CAA.

Para o caso dos Termos de Compromisso em Gesto do Ministrio da Sade,
os processos de negociao se traduziam basicamente em dar concretude ao
SUS, fortalecendo atribuies em relao gesto. O Ministrio da Sade
possui amplo conhecimento do assunto, bem como dos problemas de
responsabilizao e dificuldades enfrentadas pelos entes federados. Existe
muita reflexo sobre o assunto.
No se sabe quais as secretarias estaduais de sade fizeram ou no
Planejamento Estratgico, mas a Coordenao promove e participa de Oficinas
para orientar sobre o TCG. Alm do mais, o formato do TCG foi amplamente
discutido por mais de dois anos nos Conselhos da rea de Sade e todos os
indicadores foram negociados e aprovados por consenso.
Os indicadores do Pacto pela Vida, anexo do TCG, foram negociados por dois
anos ainda em 1996.
A capacidade tcnica da equipe do MS responsvel pela negociao foi
considerada alta, bem como o nvel de participao .
A negociao se deu envolvendo outros agentes do Ministrio (escales
superiores, inclusive). As discusses foram intensas. Geralmente, os dirigentes
37

dos Ministrios da Sade j foram dirigentes estaduais e/ou municipais, o que

explica o alto nvel de conhecimento dos problemas e desafios na negociao.
O papel da DAGD no de negociao direta (feita no mbito dos Conselhos),
mas de fomento adeso, aperfeioamento dos instrumentos. Portanto,
participaram mais diretamente da implantao, ou seja, uma vez que o Termo
padro estava definido, apoiaram o preenchimento de cada termo, pois em
muitos casos, o ente assume uma fragilidade e o Ministrio participa como
colaborador para a superao da fragilidade. Para cumprir uma responsabilidade
no prazo assumido, o ente elabora um Plano de Trabalho.
Muitas pessoas participaram nas negociaes, pois vrias Comisses foram
envolvidas e 2 anos foram necessrios somente para a elaborao do
instrumento (modelo de termo), mais um ano para o incio das adeses.
O principal conflito se deu em torno da autonomia dos municpios no SUS. Foi
pactuado que no poderiam diminuir repasse de recursos em caso de no
cumprimento de meta, portanto, no havia possibilidade de contrato strito sensu.
Anteriormente, havia a classificao de gestor pleno, que poderia ser cassada.
O grau de apoio poltico das lideranas, tanto na organizao supervisora
quanto na instituio supervisionada, para as atividades envolvidas na etapa de
negociao dos contratos foi considerado altssimo. Atores da sociedade civil
foram incorporados ao processo de negociao atravs dos Conselhos.
A Organizao Supervisora no teve suporte tcnico de outras reas do governo
para a negociao/elaborao dos termos, mas o processo foi considerado
satisfatrio. Todos os entes participaram e sabem da importncia. No entanto, o
Termo padro ficou muito flexvel e alguns itens um pouco subjetivos.
A experincia do DECEA, do Ministrio da Defesa Aeronutica
interessante no sentido de que o rgo celebra Termos de Parceria, mas
participa ativamente da negociao, inclusive do PE das OSCIPs. A organizao
detm o conjunto de informaes prvias necessrias para a efetivao dos
termos e

o planejamento estratgico embasou a participao de seus

38

representantes nas negociaes. Houve PE nas Supervisionadas e a

Organizao Supervisora participou de todas as etapas. Os objetivos, metas e
indicadores dos termos j haviam sido definidos em planejamento anterior e a
capacidade tcnica da equipe foi considerada alta.
Segundo o DECEA, na etapa de negociao, o papel dos dirigentes da
supervisora, a partir de suas experincias funcionais, o de avaliar, selecionar e
organizar as demandas dos servios especializados e orientar a sua incluso
nos processos que compem o conjunto de solues buscadas junto
efetivao de Parcerias.
Nove pessoas, em mdia, foram envolvidas nas etapas de negociaes que
levaram de 3 a 4 meses e foram realizadas de comum acordo com os parceiros,
observados os modelos j utilizados regularmente pela Organizao, acrescidos
das especificidades das atividades decorrentes das normas estabelecidas na Lei
8.790/99 e Decreto 3.100/99. Foi formada uma equipe para construo dos
acordos operando em conformidade com as diretrizes emanadas pela Direo,
promovendo as adequaes necessrias durante o curso das negociaes.
Atores da sociedade civil foram incorporados ao processo de negociao, a
Organizao Supervisora no teve suporte tcnico de outras reas do governo
para a negociao/elaborao dos termos e no h intervenincia/participao
de outros rgos de governo.
O processo de negociao foi considerado satisfatrio na medida em que
procurou avaliar toda a extenso das demandas e a melhor prtica para a
soluo.

6. Itens do Contrato de Gesto

Chegamos a uma parte da anlise que enfoca a formalizao dos contratos e a
percepo dos atores envolvidos no monitoramento sobre a possvel qualidade
da definio dos itens dos contratos formalizados. Com relao aos itens que as
formas de contrato contm lista preparada com base na minuta de anteprojeto

39

de Lei de regulamentao dos Contratos de Desempenho Institucional

disponibilizado para consulta pblica pela Casa Civil no incio de 2009 , os
entrevistados foram solicitados a responder quais dos itens estavam presentes
nos contratos firmados, e se estavam bem definidos ou se precisavam de
aperfeioamentos.
Os itens de um contrato de gesto, obviamente, no se aplicam integralmente
aos casos em que no ocorre a formalizao de um contrato propriamente dito,
como nos casos do MAPA e do MMA, embora neste ltimo caso, o nvel de
formalizao at surpreenda considerando o carter eminentemente de
pactuao poltica da experincia levada adiante naquele ministrio. Estes dois
casos de pactuao e, por assim dizer, de contratualizao parcial, so
expressivos de situaes em que acordos poltico-administrativos firmados em
torno de objetivos estratgicos, resultados e metas das organizaes so
efetuados, mas no se convertem em instrumentos contratuais formais.
O caso dos Termos de Compromisso de Gesto (TCGs) implementados pelo
Ministrio da Sade com as secretarias estaduais e do DF no mbito do
Sistema nico de Sade tambm um caso de pacto poltico-administrativo, s
que com caractersticas especiais, na medida em que esta forma de
contratualizao est inserida no contexto das regras constitucionais que
estruturam o sistema federativo brasileiro, expressas nas regras do Sistema
nico de Sade, e que resguardam aprecivel autonomia para os entes
federados. Deste modo, os TCGs partem do principio da adeso voluntria dos
representantes dos governos estaduais, ao mesmo tempo em que suas
clusulas no so propriamente monitoradas: a autonomia dos entes
assegurada constitucionalmente aparece como um impedimento de formas de
atuao que poderiam representar (efetiva ou alegadamente) intervenes nas
atribuies dos entes federados. Isto faz com que aspectos como o
estabelecimento de penalidades e sanes e mesmo de incentivos pelo bom
cumprimento dos termos acordados, no estejam presentes na contratualizao
mantida, e mesmo a definio das responsabilidades, direitos e obrigaes dos
responsveis seja algo de definio bem mais complicada (por exemplo, o no
40

cumprimento de um TCG pode levar a que um secretrio estadual de sade seja

afastado, e vice-versa?). Ou ainda, o fato de que os TCGs so assinados
apenas pelos representantes dos governos subnacionais e no so assinados
por nenhum representante do Ministrio da Sade. Estas caractersticas
impactam sobremaneira o carter do monitoramento, pois como afirmou o
entrevistado do Ministrio da Sade, trata-se muito mais de prestar orientao e
facilitao para o alcance das pactuaes que do concretude ao SUS, do que
propriamente de um monitoramento mais duro. Colocando-se em outros
termos, os TCGs exercem formas de monitoramento mais sutis, caminhando
para formas muito mais de estmulo e incentivos (por exemplo, encontra-se em
formulao uma premiao aos signatrios com melhor desempenho, abrindo-se
caminho para formas de competio administrada entre os partcipes) mais do
que de monitoramento sistemtico e de possveis intervenes corretivas.
J no caso da ANA, os contratos firmados com OSCIPs constitudas por entes
locais para o desenvolvimento das atividades de gerenciamento de bacias
hidrogrficas,

no constam apenas 3 dos itens listados, conforme quadro

comparativo a seguir. O caso do MDIC, com o INMETRO, assim como o do

Ministrio da Sade, com os hospitais universitrios, rede Sarah e INCA, so
exemplares de avaliaes de que todos os itens listados esto presentes e, em
sua maioria, bem definidos.
Quadro Sntese: Itens dos Contratos
ANA

MDIC
INMETRO

Objeto e finalidade;

Plano
de
trabalho
contemplando objetivos,
metas de desempenho,
indicadores de avaliao
e prazos de execuo;
Demonstrao
de
compatibilidade entre o
plano de trabalho e a
programao do PPA;

NA*

Medidas de ampliao da
autonomia
gerencial,
oramentria
e

No

MSAUDE
TCGs
com
entes
federativos
do SUS

X
X

X Clusula
essencial,
todos tem seu
PPA (fundo a
fundo)
X
Bem
definidos nos

MTE
Programa
de
Microcrdito

MMA

MDIC
ABDI

Em termos

No

No se aplica

No

No se aplica

Sim

NA

41

oramentria
financeira;

Vigncia;

Condies de reviso,
renovao e resciso;

Forma e mtodos de
acompanhamento
e
avaliao da execuo do
contrato;

Direitos, obrigaes e
responsabilidades
dos
administradores;
Procedimentos
que
assegurem
a
ampla
divulgao dos termos
do
contrato
e
dos
relatrios e pareceres de
acompanhamento
e
avaliao;
Unidade e instrumentos
de acompanhamento e
avaliao.
Penalidades e sanes
para
os
casos
de
descumprimento
Incentivos para o caso de
cumprimento/superao
Outro Especifique

No

casos
de
mdia e alta
complexidade
No
tem
vigncia tem
prazos
+ ou (para
partes
dos
indicadores
tem)
No
tem
(autonomia
dos
entes).
Fazem
orientao
no est no
TCG
X

mas
deveriam
melhorar
No

Sim

Sim

Sim,
mas no
esto
bem
definidos

Sim

Sim

No

NA,
no
est
no
contrato,
mas

feito

No no termo,
mas existe

No

Sim

Em
construo

Sim

Sim

No

Em
construo

No

No

No

Quadro Sntese (complemento): Itens dos Contratos

Objeto e finalidade;
Plano
de
trabalho
contemplando
objetivos,
metas
de
desempenho,
indicadores de avaliao e
prazos de execuo;
Demonstrao
de
compatibilidade
entre
o
plano de trabalho e a
programao do PPA;
Medidas de ampliao da
autonomia
gerencial,
oramentria e financeira;
Vigncia;
Condies
de
reviso,
renovao e resciso;
Forma
e
mtodos
de
acompanhamento
e
avaliao da execuo do
contrato;

MCT
TCGs

MSaude
Mais Sade

X
X

No ha $
envolvidos
MDIC
APEX

PR

ACERP

X
X

MSade
Hospitais,
Rede
Sarah
e
INCA
X
X

X
X
deveria
melhorar

X
X
(mas
est nos
anexos)

Em anexo

NA

NA

No se aplica

NA

NA

NA

X
X

X
--

X
X

X
X

X
X

X
Avaliao de
desempenho

X,
deveria
melhorar

42

contrato;
Direitos,
obrigaes
e
responsabilidades
dos
administradores;
Procedimentos
que
assegurem
a
ampla
divulgao dos termos do
contrato e dos relatrios e
pareceres
de
acompanhamento
e
avaliao;
Unidade e instrumentos de
acompanhamento
e
avaliao.

Penalidades e sanes para

os
casos
de
descumprimento
Incentivos para o caso de
cumprimento/superao
Outro Especifique

detalhada
como clasula
do termo
X

No

NA
(apenas
que deve
ser
publicado
no DOU)

Em anexo

No

Oramento
pode
ser
remanejado
No

deveriam
melhorar
indicadores
mal
definidos
X

No

No tem

No

NO
APLICA

SE

Indagados se os objetivos e metas so desafiadores, as resposta, em sua

maioria, foram afirmativas. Esta foi a mesma linha das respostas para a
indagao se os itens do contrato abarcam todas as atividades mais importantes
(embora esta resposta tenha sido, justificadamente, mais efetiva para os casos
de contratualizao interna). Tambm a maioria das respostas dos entrevistados
foi afirmativa para questo sobre se os indicadores esto bem definidos e
correspondem ao que deve ser monitorado.
Nestes quesitos oportuno destacar a experincia dos TCG do MCT.Durante
dois anos as metas foram flexveis. Por exemplo, no incio, uma unidade colocou
como meta a ampliao do quadro de pessoal em 10% por ano. Como o
cumprimento desta meta estava fora de sua governabilidade, acabou por ter
nota baixa nesse quesito e percebeu que era melhor mant-lo fora do seu
quadro de metas. Como coordenadora do processo mais amplo, a CGUP apoiou
o desenvolvimento de indicadores de duas classes: os gerais, que se aplicam a
todas as unidades e os especficos. Os indicadores foram ainda subdivididos em
quatro grupos: fsico-operacionais (mais ligados s atividades finalsticas das
unidades, como nmero de publicaes indexadas por pesquisador, projetos de

43

cooperao firmados etc); os administrativo-financeiros (como a relao entre

receita prpria e OCC); os ligados a rea de recursos humanos (ndice de
investimento em capacitao e treinamento); e os de incluso social (ainda em
desenvolvimento). Os indicadores so fixos. As metas para cada indicador so
definidas anualmente, propostas pelas unidades e avaliadas pela CGUP. A
experincia do MCT tambm parece expressar uma tendncia comum em
relao ao desenvolvimento das rotinas de trabalho com base em indicadores:
dificuldades no incio tanto na modelagem dos indicadores quanto na obteno
das informaes adequadas, com o paulatino avano em direo construo
de sistema de monitoramento e aferio de indicadores que hoje j se encontra
internalizado nas rotinas das organizaes envolvidas.
Em relao qualidade das metas e indicadores, registre-se a experincia do
MDIC, com a incluso de inmeras pesquisas de satisfao nas suas aferies,
e o caso dos TCGs do Ministrio da Sade com as secretarias estaduais de
sade, cujos indicadores compem bancos de dados nacionais: a avaliao do
entrevistado de que embora seja facilmente aferidos so excessivos para as
11 reas estratgicas definidas no chamado Pacto pela Vida.
Encontramos

prazos de vigncias das formas de contratualizao variando

entre 1 a 12 anos (este caso de vigncia mais extenso o da ANA com uma
das OSCIPS que contratualiza). O prazo de vigncia mais comum de quatro
anos.
Como regra geral, quem assina as modalidades de contratualizao so os
ministros responsveis (ou o Presidente da ANA, que representa a Diretoria
Colegiada daquela agncia), pelo lado da supervisora, e o presidente da
organizao supervisionada, do outro. No caso da ANA, o contrato assinado
tambm pelo presidente do Comit da Bacia em questo. O caso dos TCGs do
Ministrio da Sade com os entes federados o nico em que no h assinatura
de nenhum representante do Ministrio da Sade. No outro plo, no caso do
contrato de gesto do INMETRO, assinam o contrato os Ministros do MDIC, da
Fazenda, MPOG e o presidente da instituio.

44

Indagados se as modalidades de contratualizao so afetadas pelos eventuais

contingenciamentos oramentrios, em geral, a tendncia detectada foi a de que
as supervisoras buscam preservar o contrato. Nesta direo, o caso da ANA,
no sem alguma surpresa, parece ser o mais eficaz nesta direo j que os
contratos de gesto esto blindados no anexo da Lei de Diretrizes
Oramentria e no so afetados por contingenciamentos. Um outro caso a ser
destacado o dos TCGs do Ministrio da Sade, que foram contingenciados
aps o fim da CPMF (na verdade, houve reduo do fundo). Neste caso, o MS
prestou assistncia, mas no foi necessria a repactuao de metas, apenas de
prazos.

7. Monitoramento: rotinas,

configurao

da

unidade, sistemas

de

informao e Comisses de Acompanhamento e Avaliao

preciso fazer uma distino conceitual/prtica entre monitoramento e
acompanhamento/avaliao para o prosseguimento da descrio da pesquisa
de campo. Para fins dessa exposio, ser considerado que, em uma definio
simplificada das fases que compem o ciclo das polticas pblicas, a fase de
implementao e execuo se confunde com a de monitoramento e,
notadamente, so apontadas pela literatura como simultneas. A implementao
trata da fase de gesto da poltica pblica propriamente dita, quando so
tomadas decises mais tcnicas decorrentes da fase de desenho da poltica.
Nessa fase so tomadas medidas operacionais concretas. J o monitoramento
trata da anlise da implementao de uma poltica, programa ou projeto, a partir
de seu plano de trabalho, a fim de identificar de maneira oportuna e tempestiva
as vantagens e pontos frgeis na sua execuo, para efetuar os ajustes e
correes necessrios maximizao dos seus resultados e impactos. Podem
ser monitorados processos, produtos e impactos (Graa Rua:1999). O
monitoramento , deste modo, definido como ferramenta de gesto.

45

Fica, ento, claro que o monitoramento uma fase crucial no ciclo das polticas
pblicas, se confunde mesmo com a efetivao da poltica e guarda diferenas
em relao ao conceito de avaliao.
Portanto, em primeiro lugar, o monitoramento carece de um plano de trabalho
sobre o qual se debruce. Em segundo lugar, o monitoramento deve ser
considerado sob a tica de estratgia de feedback e suporte. Essas definies
foram levadas em considerao na prtica das equipes de monitoramento
observadas.
J a avaliao a fase em que a poltica julgada em funo de critrios
previamente estabelecidos, com a finalidade de medir seus resultados, tanto em
relao aos custos, ao alcance e qualidade, quanto ao impacto realmente
provocado. Em geral, tem como objetivo ou deveria ter - a aprendizagem,
inclusive organizacional, gerando compartilhamento de conhecimento sobre os
erros e sucessos.
muito importante enfatizar que nem mesmo os analistas mais conservadores
consideram que essas fases so estanques. Elas se sobrepem, umas invadem
as fronteiras das outras e eventualmente podem nem seguir essa ordem e
acontecimentos. No entanto, so boas ferramentas de anlise, ou seja, possuem
eficcia analtica e orientam a organizaes das idias no campo prtico.
Dessa forma, para algumas experincias de contratualizao foram contactados
membros das Comisses de Acompanhamento e Avaliao (CAAs), caso das
trs supervisionadas do MDIC (e que no possuem instncia de monitoramento),
das duas agncias reguladoras do Ministrio da Sade (idem) e da Casa Civil ACERP (idem).
Para outros casos, a interlocuo se deu com membros das equipes de
monitoramento, ainda que existam CAAs nas quais a equipe de monitoramento
tenha assento, caso da ANA, dos TCGs e dos CGs do MCT e dos termos de
parceria do DECEA/Comando da Aeronutica.

46

Em um terceiro modelo, a interlocuo se deu com equipes de monitoramento

cujos

acordos

acompanhados

no

possuem

instncias

de

avaliao

formalizadas, caso do Programa Mais Sade do Ministrio da Sade, MAPA e

do MMA. No por acaso, todos ligados contratualizao de resultados e
desempenhos programticos e internos a seus ministrios.
E ainda, casos como o dos TCGs do Ministrio da Sade, ou Programa REUNI
do MEC, que possuem instncias de avaliao no diretamente relacionadas
com os termos pactuados nem com a equipe encarregada do monitoramento,
mas que acabam avaliando os acordos como parte da Poltica Pblica do campo
(sade/SUS ou educao superior, respectivamente).
Os sistemas de informao se relacionam, em alguma medida, com essas
variveis. As CAAs no possuem sistema, nem centralizam informaes e, na
melhor das hipteses, arquivam as atas de suas reunies. Consideram que as
supervisionadas so responsveis pela disponibilizao das informaes sobre
os contratos.
As equipes de monitoramento, por sua vez, ou possuem sistema de informaes
sobre os contratos ou esto construindo algum modelo para comparar e
sistematizar os dados.
A questo relativa existncia ou no de recurso oramentrio para a gesto
dos contratos se mostrou irrelevante para a anlise. Todos os interlocutores
indicaram que possuem facilidade para a realizao de deslocamentos e
impresso de documento atinentes gesto dos contratos.
ANA
Na avaliao da ANA, os objetivos e metas se tornaram desafiadores
principalmente depois da segunda rodada de negociaes, quando foram
aprimorados a partir da experincia. As metas cobrem parte considerada
essencial das atividades. H reclamaes das supervisionadas que gostariam
de incluir no Contrato outras atividades (em geral mais de rotina de
administrao e acessrias, porque as agncias tambm so secretarias

47

executivas dos Comits) pelas quais no so avaliadas, mas que alegam tomar
tempo.
So feitos ajustes e revises com freqncia, o que ocorreu principalmente no
comeo da vigncia. Os indicadores esto bem definidos e correspondem ao
que deve ser monitorado. Fazem estudos tcnicos e publicizam todas as
atividades (via site das agncias). As agncias devem ainda supervisionar os
recursos que repassam s prefeituras para obras prioritrias (otimizao).
A construo dos indicadores tinha como princpio que esses deveriam ser
simples. Alm dos indicadores, fazem pesquisa junto aos Comits (que um
indicador formal do Contrato). A cobertura do contrato da AGEVAP de 12 anos
e do PCJ de 4 anos.
Assinam o contrato a Diretoria Colegiada da ANA (representada pelo seu
Presidente), o diretor-executivo da agncia contratada e o presidente do Comit
como interveniente.
Os contratos so acompanhados. H um calendrio anual de atividades que
deve ser seguido pela ANA e pelas entidades delegatrias, alm de reunies
peridicas de avaliao do andamento dos trabalhos e de um encontro com
todas as entidades e outros rgos por ano, com temas especficos a cada ano.
O relacionamento entre a ANA e as entidades feito entre o coordenador da
Comisso de Acompanhamento dos Contratos de Gesto e o diretor-executivo
da entidade.
H facilidade em realizar os contatos e obter respostas que so diagnosticadas
como boas, no timas.
O principal instrumento de monitoramento utilizado relatrio de avaliao
anual, produzido pelas contratadas. encaminhado Comisso de Avaliao e
discutido

com

contratada

com

intermediao

da

unidade

de

acompanhamento. Posteriormente, o relatrio encaminhado a Diretoria da

ANA, que encaminha para o Comit e para o Conselho Nacional de Recursos
Hdricos.

48

A conferncia formal de acompanhamento das metas anual, feita pela

Comisso de Avaliao, conforme previsto no contrato. Nos primeiros perodos
era semestral.
A equipe de monitoramento funciona, no caso da ANA, como facilitadora, ento
respondem e apiam as contratadas constantemente. A avaliao formal s
feita anualmente. O acompanhamento efetuado por Grupo de Trabalho ou
similar; Grupo multidisciplinar constitudo por tcnicos de 3 diferentes unidades
da ANA (gesto, planejamento e administrativo-financeiro) chamado CACG.
Este grupo responde diretamente Diretoria da ANA mas h uma interface com
os superintendentes de cada um dos tcnicos. Est institucionalizado por
Resoluo especfica da ANA.
A configurao satisfatria, pois garante o monitoramento e o envolvimento da
equipe em atividades correlatas aos contratos (por exemplo, dar apoio aos
Comites, inclusive os que esto em fase de implantao e formular novas
propostas semelhantes de contratualizao com outras organizaes).
As informaes esto centralizadas no site das agncias e a ANA acompanha a
agenda de reunies, a agenda dos relatrios, os termos aditivos, as metas e os
indicadores.
O registro das informaes no est sistematizado. A gerncia faz planilhas,
manualmente para comparar os indicadores, mas no um sistema. As
planilhas permitem comparaes entre metas ao longo do tempo e as atas esto
disponveis nos sites das agncias, que so responsveis pela alimentao dos
sites.
A Comisso de

Avaliao separada da de Acompanhamento, com

interlocuo bem estabelecida. A unidade de monitoramento faz a triangulao

entre as agncias e a Comisso.

MAPA

49

Na avaliao do MAPA, os objetivos e metas asa altamente desafiadores (so

25 desafios), as metas cobrem todas as atividades da supervisionada e os
indicadores esto bem definidos. Alguns indicadores ainda no foram aferidos,
como a pesquisa de clima organizacional, prevista, que ainda no foi feita.
Os contratos so acompanhados, verificam os resultados em reunies
trimestrais, nas quais avaliam e fazem recomendaes e os pontos crticos so
levados ao Gabinete do Ministro. A organizao supervisora sabe quem so as
pessoas responsveis na instituio supervisionada e em alguns casos, a
Assessoria d suporte elaborao das apresentaes. As respostas foram
melhorando ao longo da implantao da rotina de monitoramento.
Os instrumentos de monitoramento utilizados incluem apresentaes e reunies
trimestrais e painel de controle de indicadores, com conferncia formal a cada
trs meses.
O acompanhamento efetuado unidade centralizada exclusiva (principal
atividade o monitoramento dos contratos de gesto). A Assessoria de Gesto
Estratgica vinculada ao Gabinete do Ministro e aqualidade do monitoramento
alta.
Existe a competncia para o acompanhamento/monitoramento dos resultados
prevista em instrumento normativo.
Existe registro das informaes referentes aos resultados esto implantando
sistema HYPERION, com mdulo especial para acompanhamento do modelo
BSC.

sistema

especificamente

monitoramento, a ser

desenvolvido

por

consultoria

para

alimentado pelas reas responsveis. Atualmente

acompanham, via planilhas, a agenda de reunies, a agenda dos relatrios, as

metas e os indicadores.
As informaes so centralizadas, o registro das informaes est sistematizado
e permite comparaes entre metas ao longo do tempo. A cada reunio
(Reunio de Avaliao Estratgica RAE trimestral), a Assessoria Estratgica
apia a elaborao das apresentaes de cada unidade.

50

MCT TCGs e OSs (mesmas rotinas, unidades diferentes)

O acompanhamento efetuado por unidade centralizada exclusiva, na
Subsecretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa, ligada SecretariaExecutiva do MCT , dividida em Coordenao Geral das Unidades de Pesquisa
(principal atividade o monitoramento dos termos de compromisso de gesto) e
Coordenao Geral das Organizaes Sociais. Essa configurao foi apontada
como sendo adequada.
H registros de termos de parceira com OSCIPs no MCT, mas o
acompanhamento nesse caso disperso e no tivemos acesso aa rotinas
referentes a esse tipo de contratualizao.
Em que pese Unidades de Pesquisa e Organizaes Sociais possurem estatuto
jurdicos diferentes, as rotinas de acompanhamento so semelhantes, com a
ressalva de que a CGOS dedica boa parte de suas atividades com as
articulaes necessrias com os orgos de controle e com as prestaes de
contas das OSs.
Para os TCGs, as metas foram flexveis durante dois anos. Por exemplo, no
incio, uma unidade colocou como meta a ampliao do quadro de pessoal em
10% por ano. Como o atingimento estava fora de sua governabilidade, acabou
por ter nota baixa nesse quesito e percebeu que era melhor mant-lo fora do seu
quadro de metas. Como coordenadora do processo mais amplo, a CGUP apoiou
o desenvolvimento de indicadores de duas classes: os gerais, que se aplicam a
todas as unidades e os especficos. Os indicadores foram ainda subdivididos em
quatro grupos: fsico-operacionais (mais ligados s atividades finalsticas das
unidades, como nmero de publicaes indexadas por pesquisador, projetos de
cooperao firmados etc); os administrativo-financeiros (como a relao entre
receita prpria e OCC); os ligados a rea de recursos humanos (ndice de
investimento em capacitao e treinamento); e os de incluso social (ainda est
em desenvolvimento).

51

Os indicadores so fixos. As metas para cada indicador so definidas

anualmente, propostas pelas unidades e avaliadas pela CGUP. Tanto a SCUP
quanto a CGOS avaliam os objetivos e metas como desafiadores e consideram
que as metas cobrem a maior parte das atividades das supervisionadas. Em
geral, no ocorrem alteraes durante a vigncia dos contratos e o processo e
aferio dos indicadores resulta de uma construo, pois tinham dificuldades no
incio.
No caso dos institutos de pesquisa do MCT, o PDU (Plano Diretor da Unidade)
resultado do Planejamento Estratgico da Unidade de quatro anos, mas o
termo de compromisso de um ano.. O Ministro do MCT e o Presidente da
Unidade com testemunho do Secretrio-Executivo do MCT e do SubSecretrio
da SCUP MCT.
Tanto os termos como os contratos so acompanhados. No incio do ano
(fevereiro e maro) fazem as reunies presenciais com cada unidade, nas quais
avaliam o ano anterior e estipulam as metas para o ano seguinte. Dessa reunio
saem os nmeros que geraro a nota final da unidade, de acordo com modelo
de clculo pr-definido, no caso dos institutos. No meio do ano (julho/agosto),
fazem as reunies via vdeo-conferncia para acompanhar a evoluo das
metas.
Os contatos so feitos em nvel de presidncia e diretoria, e h facilidade na
obteno de respostas, que atualmente apresentam alta qualidade.
Os instrumentos de monitoramento incluem relatrios e as j mencionadas
reunies semestrais (mas as metas so anuais). Antes das reunies do incio do
ano, as unidades enviam seus relatrios relatando a evoluo dos indicadores.
Alm desse relatrio, enviam outro documento listando os itens cumpridos (cada
publicao, cada acordo, cada projeto) de forma a explicar detalhadamente cada
nmero. Esses itens podem ser eventualmente checados pela CGUP (e o so),
bem como pela CGOS.
A CGUP produz ainda dois outros relatrios sntese, agregando as informaes
de todas as unidades para subsidiar o Ministro e o Secretrio Executivo. O
52

primeiro relatrio gera uma srie histrica dos indicadores para cada unidade. O
segundo documento informa comparativamente todos os indicadores gerais e
alguns especficos. A CGOS acompanha os relatrios de gesto das OSs.
As metas so conferidas semestralmente, perodo geralmente previsto tanto nos
termos como nos contratos.
Cumpre mencionar que o MCT tem como responsabilidades no Termo vrios
itens no sentido de assegurar o cumprimento das metas apoiando a unidade em
questo. Dessa forma, as metas no so alteradas, mas a CGUP funciona como
representante das unidades dentro do MCT,
As informaes referentes aos termos e aos contratos so registradas e
sistematizadas e so acompanhados principalmente as metas e os indicadores,
bem como o oramento. Possuem um sistema especfico para o registro,
desenvolvido internamente. As unidades alimentam o sistema com apoio da
CGUP, que processa e agrega as informaes, produzindo relatrios gerenciais.
Existem Comisses de Acompanhamento e Avaliao tanto para as unidades de
pesquisa como para as cada uma das organizaes sociais. As instncias de
monitoramento fazem parate dessas Comisses. No caso dos unidades de
pesquisa, constam dos termos de compromisso a definio e composio dos
membros da CAA .
No MDIC INMETRO, ABDI e APEX (rotinas semelhantes, unidades
diferentes)
Os contratos referentes ao INMETRO, a ABDI e APEX so acompanhados, mas
no

propriamente monitorados. Para cada contrato, o MDIC tem uma CAA

(classificada como grupo de rabalho pelos interlocutores) e foram entrevistados

os representantes do MDIC nas CAAs
A

Secretaria-Executiva

designada

como

supervisora

dos

Contratos.

Formalmente, o acompanhamento anual, conforme previsto nos contratos.

Informalmente, verificam em reunies semestrais, nas quais avaliam e fazem
recomendaes (as supervisionadas fazem parte das CAAs).

53

Em geral, apontaram que os membros das supervisionadas nas CAAs so

representativos e respondem com eficiIencia, mas apontaram que a a
participao das outras reas de governo na CAA poderia ficar mais clara.
Somente para o caso do INMETRO as atividades da CAA esto definidas em
Regimento Interno. Para os demais, existem portarias designando os
representantes, mas no as atividades.
As informaes referentes aos contratos so disponibilizadas pelas contratadas,
nos seus respectivos stios. O MDIC possui arquivo com as atas das reunies
das , mas cada arquivo est com uma rea diferente.
Como era com Casa Civil/SECOM ACERP
O acompanhamento da ACERP tambm era realizado por uma Comisso de
Acompanhamento e Avaliao, composta por representantes do MEC, do
Ministrio da Cultura, do Planejamento, da Casa Civil e da Radiobrs, aleem da
prpria ACERP. Avaliavam e faziam recomendaes de de forma estruturada
nas reunies, que no incio se davam a cada 4 meses, depois passaram a ser
semestrais.
A qualidade das respostas da supervisionada foi considerada de altssimo nvel
e o interlocutor apontou que houveram ganhos de aprendizado organizacional
ao longo dos trabalhos da CAA.
Assim como no caso do MDIC, utilizavam como instrumentos os relatrios
anuais e as reunies semestrais da CAA, sendo que as metas eram anuais e
previstas nos anexos do contrato, mas a conferncia informal era semestral.
O interlocutor avaliou a qualidade do monitoramento como alta, principalmente
em virtude da configurao da CAA. Os principais problemas estavam ligados a
descontinuidade da representao de alguns rgos.

Ministrio da Sade TCGs

54

Esto estruturando o acompanhamento. De fato, realizam um monitoramento

intenso da situao de cada Estado e tentam ainda monitorar alguns municpios
(o que seria responsabilidade dos Estados). Dividiram uma quantidade de
Estados para cada membro da equipe (assim podem acompanhar, ainda que a
distncia a situao dos municpios). Os mtodos esto em estudo.
Os interlocutores do termo so indicados pelos Secretrios Estaduais de Sade
e a qualidade das respostas varia muito (no tm a obrigao de responder).
Alm de relatrios e reunies, usam tambm os relatos das oficinas e os
relatrios de viagem das visitas tcnicas como instrumentos de monitoramento.
A conferncia formal de acompanhamento das metas do Pacto pela Vida
anual, conforme previsto nos termos. As demais metas (compromissos) so
acompanhadas constantemente.
O acompanhamento efetuado tanto por unidade centralizada (DAGD), porm
no exclusiva, sendo o monitoramento uma entre outras de suas atribuies,
ocupando a maior parte do tempo de trabalho da unidade responsvel, mas
tambm por unidades dispersas no Ministrio (cada rea tcnica acompanha
seu indicador do Pacto pela Vida).
Outra coordenao (de monitoramento) dentro da DAGD est desenvolvendo o
sistema de monitoramento. Acham que dessa forma interessante, pois se a
rea s monitorasse (no acompanhasse os pactos de prazos por exemplo)
perderia a viso do todo.
Existe a possibilidade de registro das informaes (sistema), mas a integralidade
das informaes no de preenchimento obrigatrio. SNao dois os principais
grupos de informaes acompanhadas: acompanhamento dos indicadores do
Pacto

pela

Vida,

cujo

sistema

tm

preenchimento

obrigatrio,

acompanhamento das metas da Pactuao Unificada, que no tem alimentao

obrigatria. A Coordenao acompanha de forma centralizada as adeses ao
Pacto (inclusive dos Municpios, pois recebe extratos dos termos que foram
homologados pelos Estados).Possuem registro tambm das oficinas (tanto para

55

adeso quanto de suporte tcnico). Os relatrios de viagem resumem as oficinas

e esto disponveis em pasta pblica na Rede Interna do Ministrio da Sade.
Os registros so centralizados no SISPACTO www.saude.gov.br/sispacto permitem comparaes entre metas e possuem ainda sistema para anlise de
informaes dos bancos nacionais, onde fazem ensaios de avaliao e podem
gerar simulados em srie histrica (www.saude.gov.br/saladesituacao).

sistema alimentado pelos Estados e Municpios.

Por outro lado, as reunies so acompanhadas e registradas, mas no de forma
sistematizada. Cada gerente organiza s informaes referentes s reunies
dos Estados que acompanha, mas sem sistemtica.
H participao do Ministrio nas Comisses Intergestores Bipartites e
Tripartites (principalmente nessa ltima), mas no da DAGD.
Portaria 1083/2009 instituiu Comit com integrantes de vrias reas do
Ministrio da Sade para formular e implementar metodologia de avaliao, mas
esta ainda no foi implementada. Instituiu um comit com membros das
Secretarias do MS, da Funasa, da Anvisa e da ANS. Tem como atribuies
formular metodologia, aperfeioar instrumentos, avaliar, definir prazos etc.
Alm disso, a avaliao feita com participao da Sociedade Civil nos
Conselhos de Sade locais. Alguns Estados tm CAAs, mas o Ministrio no
participa formamente (s vezes chamado, como ouvinte ou colaborador). As
CIBs e CITs participam da adeso (inclusive homologando os TCGs), mas no
da avaliao aspecto que poderia ser aperfeioado. Esto estudando uma
forma de sistematizar a cooperao horizontal entre os Estados.
Defesa Aeronutica DECEA
O Acompanhamento e avaliao do cumprimento das obrigaes das OSCIP,
estabelecidos nos Termo de Parcerias, so executados pelo DECEA por meio
de um Diretor, um Coordenador, um Setor de Coordenao e Acompanhamento
de Parcerias (ACAP) e uma Comisso de Avaliao, instituda mediante
Portaria.

56

A OSCIP apresenta, mensalmente, Demonstrativos Fsicos e Financeiros e,

quadrimestralmente, os

relatrios

gerenciais

contendo

os comparativos

especficos das metas propostas no Programa de Trabalho com os resultados

alcanados, acompanhado dos gastos realizados. Como resultado da anlise
destes relatrios, a ACAP elabora um relatrio mensal de acompanhamento e a
Comisso de Avaliao elabora um parecer conclusivo. Se houver alguma
irregularidade ou ilegalidade no repasse dos recursos pblicos, a Comisso ,
atravs do parecer elaborado, comunica ao Diretor de Parceria as discrepncias.
Para a execuo do Termo de Parceria, exigido o cumprimento de todas as
clusulas estabelecidas, devendo a OSCIP implementar o Programa de
Trabalho acordado. Ao DECEA cabe orientar, supervisionar e cooperar na
implementao das aes e liberar, de acordo com o cronograma de
desembolso, os recursos necessrios. Toda alterao ou modificao no Termo
dever ser feita em comum acordo entre os partcipes, em conformidade com os
preceitos estabelecidos na legislao pertinente.
Os instrumentos de monitoramento utilizados compreendem: Relatrios
Gerenciais (relevante); Relatrios Fsicos e

Financeiros (relevante); Atas de

Reunies e Pareceres da Comisso de Avaliao (relevante) e Cartas de

Comprovao de Execuo de Produtos.
A

conferncia

formal

de

acompanhamento

das

metas

realizada

quadrimestralmente, de acordo com o que est previsto no Instrumento Jurdico.

O

acompanhamento

efetuado

por

unidade

centralizada,

sendo

monitoramento sua principal ocupao. Existe ainda Comisso de Avaliao, e

essa

configurao,

segundo

interlocutor,

possibilita

um

efetivo

acompanhamento das metas estabelecidas e permite que sejam realizadas as

devidas correes, sempre que necessrio.
A competncia para o acompanhamento/monitoramento dos termos de parceria
est prevista em instrumento normativo.

57

As informaes so centralizadas e esto sistematizadas em base eletrnica em

sistema desenvolvido especificamente para o monitoramento do Termo de
Parceria, que permite comparaes entre metas ao longo do tempo, agregando
Termos Aditivos, Carta Reversal, Execuo do Plano de Trabalho, Cartas de
Comprovao de Execuo dos Produtos, Relatrios Gerenciais, Relatrios
Financeiros, Contratao de Pessoal e Parecer da Comisso de Avaliao. A
ACAP produz resumos peridicos de acompanhamento da execuo da
Parceria.
Cabe registrar que foi mencionado que existem vrias bases de dados
elaboradas pertinentes aos assuntos dos Termos de Parcerias para o efetivo
acompanhamento do Termo. O sistema alimentado em funo das
atualizaes dos assuntos durante a vigncia do Termo de Parceria.
A CAA composta por trs membros designados pelos respectivos parceiros,
sendo dois membros do DECEA e um da OSCIP, que se renem com uma
frequncia quadrimestral ou quando necessrio para cumprimento das
obrigaes estabelecidas e a participao da rea de monitoramento nessa
comisso se d atravs de processo comparativo dos relatrios gerenciais com
as anlises dos Demonstrativos Mensais. So confeccionadas atas

como

registro dessas reunies, que apresentam o Parecer da Comisso.

O caso do MMA no configura uma experincia, pois no chegou a ter durao.
No entanto, interessante notar que desenvolveram internamente um sistema
de base eletrnica (sistema MAP) para acompanhar a agenda de reunies, os
aditivos, as metas, os indicadores, os temas prioritrios e de interface; para
compatibilizar os resultados pactuados com os indicadores dos programas e
aes do PPA; para correlacionar os responsveis e os resultados e, por fim,
visualizar resultados que dependiam de mais uma rea para serem atingidos,
permitindo ainda comparaes entre os desempenhos.
Tambm importante mencionar que modelaram as atribuies da equipe de
monitoramento dos acordos, como auxiliar na identificao das aes que

58

poderiam receber autonomia, negociar e priorizar as aes e monitorar/ avaliar a

obteno de resultados pactuados

7.3 Equipe: Habilidades e atividades desenvolvidas

Em relao s habilidades identificadas na equipe e sobre quais destas o
entrevistado indicaria como necessrias de aperfeioamento, o quadro 3 abaixo
apresenta uma sntese. digno de destaque que duas das habilidades
avaliadas com as piores notas pelos respondentes das diferentes supervisoras
referem-se s dificuldades da organizao supervisora para conhecer e interagir
com as supervisionadas, expresso nas notas relativamente mais baixas
atribudas s habilidades Conhecimento sobre o contexto de atuao e o
negcio das unidades supervisionadas e Conhecimento e sobre a estratgia
da(s) supervisionada(s), aspecto que lana desafios capacitao considerando
as especificidades vividas em cada organizao supervisionada. Um outro
conhecimento/habilidade com avaliao no to boa foi a de Conhecimento
adequado sobre metodologias de avaliao de desempenho institucional,
enquanto que a habilidade Capacidade de comunicar e dar retorno para os
diferentes pblicos (imprensa, legislativo, sociedade civil) foi interpretada como
pouco relevante para alguns respondentes.
Quadro 3 Habilidades da equipe e necessidade de aperfeioamento
Conhecimentos e habilidades
Conhecimento sobre as prioridades e
estratgias
da
organizao
Supervisora e do Governo;
Conhecimento sobre o contexto de
atuao e o negcio das unidades
supervisionadas
Conhecimento e sobre a estratgia
da(s) supervisionada(s)?
Conhecimento de metodologias de
planejamento estratgico;
Domnio e uso adequado dos
sistemas de informao necessrios;
Conhecimento do conjunto de leis,
normas e procedimentos envolvidos;
Capacidade de negociao e soluo
de conflitos;
Capacidades de orientar sobre os

ANA

MDIC
INMETRO

MDIC
ABDI

MMA

MAPA

8
PP

8
PM

8
PP

10

9
PM

8
PP

10
PM

10
PP

10

9
PP

6
PP
8
PP
6
PM
9
PP
9
PP
8

8
PM
10
PM
6
PM
8
PM
10
PM
8

8
PP
7
PM
7
PM
8
PP
7
PP
8

10

10

10

10
PP
6
PM
NA

8
PM
10

59

temas ligados contratualizao;

Capacidade
de
articulao
e
interlocuo interna e externa
Capacidade para sugerir e construir
inovaes nos sistemas/mecanismos
de informao;
Habilidade para trabalhar com base
em
indicadores
e
demais
informaes quantitativas, inclusive
sobre informaes oramentrias;
Senso
de
responsabilidade
e
entendimento sobre a relevncia do
trabalho de monitoramento de
resultados;
Conhecimento adequado sobre os
modelos institucionais existentes/em
debate na AP brasileira
Conhecimento
adequado
sobre
metodologias de avaliao de
desempenho institucional;
Capacidade para produzir relatrios
de acompanhamento necessrios e
adequados aos diferentes pblicos;
Capacidade de comunicar e dar
retorno para os diferentes pblicos
(imprensa, legislativo, sociedade
civil);

PP
7
PP
8
PP

PP
6
6
PM

8
PM
7
PP

10

10
PM
9
PM

8
PP

10
PM

8
PM

10
PM

9
PP

10
PM

8
PP

10
PM

6
PM

5
PP

NA
-

7
PP

8
PM

6
PM

10

10
PM

8
PP

10
PP

NA

10

10
PM

8
PP

NA

10
PM

LEGENDA:
NA NO SE APLICA
PM PRECISA MELHORAR MUITO
PP PRECISA MELHORAR UM POUCO

60

Quadro 3 (Cont.) Habilidades da equipe e necessidade de aperfeioamento

DEFESA
DECEA

PREVI
DENCIA
*

MSade
ANVISA
ANS

MSade
+Sade

MSade
HUs

MDIC
APEX

Conhecimento sobre as prioridades

e estratgias da organizao
Supervisora e do Governo;
Conhecimento sobre o contexto de
atuao e o negcio das unidades
supervisionadas
Conhecimento e sobre a estratgia
da(s) supervisionada(s)?
Conhecimento de metodologias de
planejamento estratgico;
Domnio e uso adequado dos
sistemas
de
informao
necessrios;
Conhecimento do conjunto de leis,
normas
e
procedimentos
envolvidos;
Capacidade de negociao e
soluo de conflitos;
Capacidades de orientar sobre os
temas ligados contratualizao;
Capacidade de articulao e
interlocuo interna e externa

10

10

10
SP

10
SP

3
PM

PM

10

8
SP

5
SP

5
PM

PM

10

10

10
PP
8

5
SP
6
PP
8
SP

2
PM
4
PM
10
PM

PM

10

10

5
SP

6
PP

PM

10

10

10

5
SP
5
SP
5
SP

8
PM
5
PM
5
PM

PP

Capacidade para sugerir e construir

inovaes
nos
sistemas/mecanismos
de
informao;
Habilidade para trabalhar com base
em
indicadores
e
demais
informaes quantitativas, inclusive
sobre informaes oramentrias;
Senso de responsabilidade e
entendimento sobre a relevncia do
trabalho de monitoramento de
resultados;
Conhecimento adequado sobre os
modelos
institucionais
existentes/em debate na AP
brasileira
Conhecimento adequado sobre
metodologias de avaliao de
desempenho institucional;
Capacidade para produzir relatrios
de acompanhamento necessrios e
adequados aos diferentes pblicos;
Capacidade de comunicar e dar
retorno para os diferentes pblicos
(imprensa, legislativo, sociedade
civil);

10

10

10

6
Ressalva
p/ esta
habilid.
10

NA

8
SP

5
PM

10

5
SP

9
PM

PP

10

10

10

9
SP

8
PM

PM

10

8
PM

NA

9
PM

PP

10

8
PP

4
SP

4
PM

PM

10

5
SP

7
PM

PM

10

NA

NA

Conhecimentos e habilidades

NA

NA
-

PP
PP

PM
PP

* Mesmo sem ter experincias de contratualizao de resultados a entrevistada do Ministrio da

Previdncia respondeu sobre quais deveriam ser as habilidades de uma equipe.
LEGENDA: NA NO DE APLICA /PM- PRECISA MELHORAR MUITO / SP SEMPRE
PRECISA/ PP PRECISA MELHORAR UM POUCO

61

6. ATORES EXTERNOS E CONSIDERACOES FINAIS

Em nenhuma das experincias estudadas foi apontada a existncia de
cobranas de relatrios e/ou informaes por parte de outros agentes como o
Ministrio Pblico, a Sociedade Civil ou o Legislativo, com exceo dos TCGs do
Ministrio da Sade (os Ministrios Pblicos Estaduais solicitam informaes
com alguma freqncia, os Conselhos de Sade e os Legislativos poucas vezes)
Tambm no foram encontrados sinais de que exista interlocuo com
comisses parlamentares, imprensa e fruns da sociedade, mais uma vez com
exceo dos TCGs do Ministrio da Sade (que tm interlocuo com fruns do
campo da sade no mbito do Ministrio com o Congresso Nacional e com
oConselho Nacional das Secretarias Estaduais de Sade CONASES e
Conselho Nacional das Secretarias Municipais de Sade CONASSEMS).
Em coerncia com essas informaes, a maioria dos entrevistados apontou a
necessidade de aperfeioamento dos mecanismos de controle social. O MAPA,
por exemplo, apontou que poderia interagir mais intensamente com as Cmaras
Setoriais, que tem forte representao do Setor Produtivo, e o MDIC com os
comits do ConMetro (INMETRO).
At mesmo o Ministrio da Sade, com os TCGs, que possui instncias
consagradas de controle social como os Conselhos locais de sade apontou a
necessidade de aperfeioar o mecanismo, pois de alguma forma, a
participao social ainda no a desejada/adequada. O caso dos municpios
mais complicado, mais difcil de controlar/acompanhar a implementao, para
a Defesa do SUS temos metas ligadas ao controle social, estabelecendo
medidas de partipao social, mas mesmo assim, no h participao
suficiente.
Mas tambm importante notar que, em muitos casos, o controle social existe
na composio dos conselhos gestores das instituies contratadas (caso dos
consrcios da ANA, da ABDI, da APEX, das OSs do MCT) e que os
entrevistados supem que esses conselhos avaliam os contratos de gesto.

62

Em geral, a experincia de contratualizao foi avaliada como positiva. Um

depoimento emblemtico foi de que os principais impactos positivo so a menor
burocracia em controle de processos e a busca incessante de resultados. As
dificuldades apresentadas so relativas ao aumento da governabilidade das
metas e cultura de controle de processos pela administrao pblica.
No foi possvel aferir pelas entrevistas se houve melhoria nos servios
prestados, a maioria dos entrevistados afirmou que as experincias eram muito
recentes para gerar concluses quanto melhoria nos servios ou no
desempenho administrativo. O MDIC, para o caso INMETRO afirmou terem
ocorrido melhorias na gesto de pessoal da supervisionada, dado o
engajamento dos servidores com o planejamento, uma vez que o Contrato de
Gesto foi objeto de ampla participao no INMETRO e a consecuo das
metas se tornou critrio inclusive para gratificao na remunerao.
Os contratos de gesto ou similares foram considerados bons instrumentos para
a gesto de parcerias, mas grande parte dos entrevistados apontou
aperfeioamentos necessrios para seus casos especficos. A ANA por
exemplo, sugeriu a intensificao do controle social pelos comits e do controle
por resultados pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos CNRH.
As opinies sobre a tendncia da contratualizao de resultados ser declinante
ou ascendente variaram at em uma mesma entrevista. No caso da ANA,
afirmaram que tm procurado aplicar o mesmo conceito em outras situaes,
utilizando Termos de Parceria com OSCIPs e formulando Acordo de Resultados
no mbito do controle interno de Consrcios Pblicos, mas, no entanto a ANA
tem contrato de gesto previsto no seu regimento, mas no o assinou com o
MMA e nem se observa movimento neste sentido.
Apesar de alguns entrevistados afirmarem que a contratualizao no parece
ser um assunto relevante na pauta dos dirigentes de seus Ministrios, todos
forma unnimes em afirmar que o apoio politico fundamental, pois o
monitoramento dos contratos no seria de mbito estritamente tcnico.

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Outro ponto que mereceria anlise, mas no objeto desse relatrio, que boa
parte dos entrevistados diagnostica que a contratualizao significa ganhos de
aprendizado para as supervisionadas (o INMETRO conhece melhor sua
misso, as Secretarias de Sade sabem o que se espera de uma Poltica de
Sade, as secretarias finalsticas aprenderam a trabalhar com resultados, os
hospitais universitrios aprenderam a otimizar seus recursos), mas no foi
apontado nenhum ganho de aprendizado para as supervisoras.
Algumas crticas foram feitas ao formato dos contratos que, segundo o
representante do MDIC para a APEX, havia se transformado mais em uma
exigncia burocrtica do em um instrumento a servio da eficincia. Os casos da
APEX e da ABDI so realmente peculiares, visto que o MDIC parece
implementar mecanismos mais eficazes de gesto da parceria (Ministro
presidindo os conselhos deliberativos das instituies, por exemplo) do que o
CG. Alm disso, a APEX e a ABDI so Servios Sociais Autnomos e no
dependem oramentariamente do MDIC e muito menos existem concesses de
autonomias atreladas ao Contrato de Gesto.
Todos tambm apresentaram comentrios mais genricos sobre o desempenho
do governo sobre o assunto, principalmente quanto a orientao central e a
efetiva implementao de flexibilidades, o que ser explorado no terceiro
relatrio dessa consultoria.

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7. ANEXOS

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