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L e s tudes du CERI

N 157 - septembre 2009

Les organisations internationales


et la gestion des risques et
des catastrophes naturels
Sandrine Revet

Centre dtudes et de recherches internationales


Sciences Po

Sandrine Revet

Les organisations internationales et la gestion des risques


et des catastrophes naturels
Rsum
Depuis le dbut des annes 1990, la thmatique des risques et des catastrophes naturels a merg sur la
scne internationale. Un vritable monde des catastrophes naturelles s'est constitu au niveau
international et sest peu peu institutionnalis. Comment ses acteurs en lgitiment-ils la ncessit ? Que nous
rvle-t-il de la faon dont le monde contemporain gre ses peurs au niveau global ? Une approche diachronique
de ce processus dinternationalisation et dinstitutionnalisation permet de resituer ce phnomne dans un
contexte historique et mondial, notamment de transformation de la notion de scurit. Lanalyse sociologique des
principales organisations intergouvernementales, qui jouent un rle central dans cette dynamique, invite saisir
les diffrentes lignes de tension qui la traversent et entrevoir sa complexit. En effet, malgr les tentatives
visant faire apparatre cet espace comme une communaut de sens et de pratiques, de fortes disparits
caractrisent les approches des diffrents acteurs.

Sandrine Revet

International organizations and natural risks and disasters management


Abstract
Natural risks and catastrophes appeared in the international arena in the early 1990s. A real world of
natural catastrophes has emerged internationally and has become more and more institutionalized. This study
raises questions such as: how has this space been built? How do actors legitimize its necessity? What does it tell
us about the way the contemporary world manages fears globally? A diachronic approach of this double process
of internationalization and institutionalization allows the author to situate the phenomenon in the historical and
global context, and notably of a context of transformation of the notion of security. The sociological analysis of the
main multilateral organizations that contribute to forming this space invites us to apprehend the various lines of
tension that cross over, and to foresee its complexity. Despite the many attempts to make this space appear as a
community of sense and practices, strong disparities characterize the actors approaches.

Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

Les organisations internationales


et la gestion des risques
et des catastrophes naturels
Sandrine Revet
Sciences Po - CERI

La question des catastrophes naturelles 1, de leur gestion et de leur prvention, est apparue
sur la scne internationale il y a une vingtaine dannes environ. Un consensus sest form au
niveau mondial autour de la ncessit de rduire les effets de ces phnomnes, alors mme que
cette responsabilit avait t laisse pendant longtemps la seule charge des Etats et des
organisations prives, lesquels se limitaient, dans leur grande majorit, mettre en place des
actions de secours aprs larrive de la catastrophe.
On assiste donc depuis cette priode lmergence d'un vritable monde de la gestion des
risques et des catastrophes naturels lchelle internationale. Cette dynamique se construit
au croisement de plusieurs domaines (entre autres, le dveloppement, lhumanitaire,
lenvironnement) et met en scne des acteurs de natures et de statuts divers : bailleurs de fonds,
organisations internationales et rgionales, acteurs tatiques, organisations non
gouvernementales (ONG) nationales et internationales, centres de recherche, universits,
entreprises prives, compagnies dassurances2... Promue au rang des questions transversales ,
1

Nous dsignons par catastrophe naturelle un vnement conduisant une rupture grave du fonctionnement
dune socit, impliquant des impacts et des pertes aussi bien humaines que matrielles, conomiques ou
environnementales et dont lorigine est un phnomne (aussi appel ala) naturel (par exemple : sisme, tsunami,
ouragan, ruption volcanique, fortes pluies, scheresse). La notion de risque naturel renvoie, quant elle, la
probabilit quun vnement ait lieu et produise des consquences ngatives. En termes opratoires, le risque est
associ aux actions de prvention, la catastrophe, la gestion des secours. Les guillemets qui encadrent le mot
naturel servent signaler que, malgr le caractre naturel du phnomne, ce sont bien les conditions sociales,
conomiques et politiques qui crent la vulnrabilit dune socit, rendant ainsi possible le passage du risque la
catastrophe.
2

F. Nathan, La gestion des risques de catastrophe naturelle au niveau global , Working Paper, National Centre of
Competence in Research (NCCR) North-South, Genve, Institut universitaire dtudes sur le dveloppement, 2004,
pp. 23-24.
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dans la mesure o elle requiert la mobilisation de plusieurs secteurs, la thmatique des


catastrophes naturelles a dsormais acquis une place privilgie dans lagenda international.
Cest au rle jou par les organisations intergouvernementales dans lmergence puis
linstitutionnalisation de ce monde que cette tude est consacre3. Cet angle dapproche se
justifie plus dun titre. Tout dabord, parce que le rle de ces organisations sur la scne
internationale sest accru de faon exponentielle tout au long du XXe sicle. Leur nombre a
considrablement augment 246 aujourdhui4 contre 37 en 19095 et leur spcialisation sest
renforce. Ensuite, parce que si lon considre quelles ne sont pas de simples instruments la
disposition des Etats, et si lon prend en compte leurs intrts propres et leur autonomie sur la
scne internationale ainsi que les tensions qui les traversent et les acteurs qui les constituent6,
ces organisations apparaissent comme des espaces dterminants dans la production de normes,
de discours, de formes de savoirs, doutils et de pratiques. Par leur appui aux politiques
gouvernementales, leur financement dONG nationales et internationales, lorganisation de
grandes confrences mdiatises ou la production de rapports dont certains constituent des
rfrences pour de nombreux acteurs quils soient gouvernementaux, scientifiques ou
militants , ces organisations multilatrales occupent une place centrale dans la sphre politique
internationale contemporaine.
Depuis le milieu des annes 1980, lintroduction du risque et de limminence de la
catastrophe est un phnomne notable dans de nombreux domaines, qui nest pas sans
consquences sur les modes de gouvernement, les formes du politique et les conceptions de la
scurit 7. Les grandes catastrophes technologiques de la fin des annes 1970 et des annes
19808 entranent une rupture avec la foi dans le progrs, la technique et la science ne de
lesprit des Lumires. Pour le sociologue allemand lrich Beck, on serait entr dans la socit
du risque , dans la mesure o, mme si le danger nest pas plus important quauparavant, le
risque serait devenu la mesure de nombreuses actions9.
Que ce soit par le biais de politiques de prvention, par lintroduction du principe de
3

Le choix consistant tudier les organisations intergouvernementales en particulier ne signifie pas que les autres
acteurs mentionns ici, notamment les ONG internationales qui se positionnent dans le champ en interaction avec les
organisations intertatiques, sont moins importants.
4

P. Willetts, Transnational actors and international organizations in global politics , in J. Baylis, S. Smith, P. Oven
(eds), The Globalisation of World Politics. An Introduction to International Relations, Oxford, Oxford University
Press, 2008, pp. 330-347.
5

M. Abls, Anthropologie de la globalisation, Paris, Payot, 2008, p. 112.

P. Willetts, Transnational actors and international organizations in global politics ; Y. Buchet de Neuilly,
LEurope de la politique trangre, Paris, Economica, 2005 ; D. Ambrosetti, Normes et rivalits diplomatiques
lONU. Le Conseil de scurit en audience, Bruxelles, PIE Peter Lang, 2009.
7

Sur lattention gnrale porte cette question en anthropologie et en sociologie, voir, parmi d'autres, M. Abls,
Politique de la survie, Paris, Flammarion, 2006 ; A. Apadura, Gographie de la colre. La violence l'ge de la
globalisation, Paris, Payot, 2007 ; Z. Bauman, Liquid Fear, Cambridge, Polity Press, 2006 ; D. Bigo, La
mondialisation de l'(in)scurit , Cultures et Conflits, n58, t 2005, pp. 53-101 ; F. Furedi, Politics of Fear,
Londres, Continuum, 2005 ; F. Neyrat, Biopolitique des catastrophes, Paris, Musica Falsa Editions, 2008.
8
En particulier, la catastrophe chimique de Seveso en Italie (1976), laccident de la centrale nuclaire de Three Mile
Island aux Etats-Unis (1979) et lexplosion dun racteur de la centrale nuclaire de Tchernobyl, en Ukraine (1986).
9

. Beck, La socit du risque : sur la voie dune autre modernit, Paris, Champs Flammarion, 2001, (1re dition
1986).
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prcaution pour affronter le risque en amont des vnements, ou travers des mesures de
gestion des situations de catastrophe lorsque celles-ci surviennent, on voit alors merger, dans
de nombreux pays, des dispositions qui tentent de matriser lincertitude, de gouverner le futur.
Ce qui caractrise en outre lpoque contemporaine, cest la mise en place dinstances et de
politiques internationales pour affronter ces situations. Cette dynamique est particulirement
notable dans les domaines de la sant et de lenvironnement. Sur la question des pandmies ou
sur celle du changement climatique par exemple, de nombreux acteurs saccordent dans leurs
discours pour considrer que ces risques sans frontires ne peuvent plus tre grs au niveau
des seuls Etats-nations. Que le nuage de Tchernobyl ne sarrte pas aux frontires de lUkraine
ou de la Russie et que le virus de la grippe A circule en avion dun pays lautre justifie
pleinement leurs yeux la ncessit dune gouvernance globale de ces risques10. Dans le cas
des risques et des catastrophes naturels , la justification de cette gouvernance nest pas
problmatique non plus. La responsabilit de ces phnomnes (sismes, ruptions volcaniques,
ouragans, tsunamis, etc.) tant impute la nature, la thmatique est couramment prsente
comme tant a-politique et nimpliquant, a priori, aucune rduction de la souverainet des
Etats. Sur la base de ce consensus, les questions habituellement souleves sont ds lors celles de
lexistence de cette gouvernance globale11 et de son efficacit12. Pour autant, cette
internationalisation et cette progressive institutionnalisation de la sphre de la gestion des
risques et des catastrophes naturels ne sont pas dgages denjeux politiques, conomiques,
idologiques et institutionnels.
Ainsi les politiques nationales sont-elles de plus en plus soumises des impratifs
internationaux en matire de concepts et doutils dans la gestion des risques. Cest par exemple
ce que nous avons pu observer, au Venezuela, aprs la destruction du littoral par des coules de
boue en 199913. Plusieurs programmes internationaux de prvention des risques sont alors mis
en uvre la fois par des ONG et par des instances gouvernementales dont certaines sont
cres cet effet. Un appareillage lgislatif est galement mis en place, qui sinspire fortement
des recommandations internationales. Ce dploiement dacteurs, de concepts et dinstruments
internationaux de la gestion des risques et des catastrophes naturels sur une scne nationale
incite comprendre lorigine de ces outils, la faon dont ils circulent au niveau mondial et plus
largement, les logiques dont ils sont les rvlateurs.
Aprs avoir prsent les diffrentes organisations intergouvernementales qui composent cet
espace international, nous nous interrogerons sur les liens qui existent entre, dune part, son
mergence et son dveloppement, dautre part, le contexte de transformation de la notion de
scurit. Nous tenterons pour finir de cerner les principales tensions qui traversent cet espace,
entre approches militaires et civiles, entre vision technologique et approches participatives,
entre lectures expertes et profanes . Lanalyse des dispositifs que constituent les Systmes
dalerte prcoce (SAP) permettra dillustrer ces principales tensions.
10

F. Worms, La grippe aviaire entre soin et politique. Une catastrophe annonce ? , Esprit, n343, mars-avril
2008, pp. 20-35 ; B. Badie, M.-C. Smouts, Le retournement du monde. Sociologie de la scne internationale, Paris,
Presses de Sciences Po/Dalloz, 2005.
11

F. Nathan, La gestion des risques de catastrophe naturelle au niveau global , cit.

12

F. Gemenne, Environmental Changes and Migration Flows. Normative Frameworks and Policy Responses ,
thse de doctorat en science politique, IEP de Paris/Universit de Lige, 2009, p. 228.
13

S. Revet, Anthropologie d'une catastrophe. Les coules de boue de 1999 au Venezuela, Paris, Presses de la
Sorbonne nouvelle, 2007.
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PROCESSUS HISTORIQUE DINTERNATIONALISATION DE LA GESTION DES RISQUES ET DES CATASTROPHES


NATURELS

Internationalisation des secours

Dans ce domaine, l'ide de coopration n'est pas nouvelle. En 1755 par exemple, aprs le
terrible tremblement de terre de Lisbonne, le roi d'Angleterre, la ville de Hambourg et la reine
des Deux Siciles envoient au Portugal qui de l'argent, qui des navires chargs de vivres et de
matriaux de construction14. De mme, aprs le tremblement de terre de Caracas en 1812, le
Congrs de l'Union des tats d'Amrique envoie cinq navires chargs de farine15.
En matire de coopration multilatrale, cest au dbut du XXe sicle que les premires
initiatives voient le jour, notamment aprs le tremblement de terre de Messine en 1908. En
1927, un trait sign par 19 pays16 dans le cadre de la Socit des Nations met en place lUnion
internationale des secours, posant ainsi les bases d'une assistance commune entre les pays
signataires17. Entre tardivement en vigueur, en 1932, cette disposition de la SDN devient
presque aussitt caduque, en raison de la seconde guerre mondiale18.
Aprs la guerre et jusqu la fin des annes 1960, aucune organisation internationale nest
proprement parler spcialise dans les secours en cas de catastrophe naturelle . Au sein des
Nations unies, chaque agence intervient donc selon son mandat : la Food and Agriculture
Organization (FAO) et le World Food Programme (WFP) pour la fourniture de laide alimentaire,
la World Health Organization (WHO) pour la surveillance des pidmies, lOffice of the United
Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) pour la prise en charge des ventuels
dplacements de population
Cest aprs la catastrophe survenue au Pakistan oriental (actuel Bangladesh) en novembre
1970 (cyclone et raz-de-mare) que se constitue vritablement un mouvement
d'internationalisation des secours, mouvement dont la concrtisation institutionnelle au sein des
Nations unies est la United Nations Disaster Relief Organization (UNDRO). Cre en 1971,
cette organisation est charge de coordonner les activits de secours des grandes agences
onusiennes, dans les cas, bien sr, o les pays touchs par une catastrophe demandent l'aide
G. Quenet, Les tremblements de terre aux XVIIe et XVIIIe sicles. La naissance dun risque, Seyssel, Champ Vallon,
2005, p. 450.
14

15

P. Aeberhard, La mdecine humanitaire des origines nos jours , in J. Lebas, F. Weber, G. Brcker, Mdecine
humanitaire, Paris, Flammarion, 1994, pp. 3-10.
16

Les pays signataires de cette convention sont lorigine lAlbanie, lAllemagne, la Belgique, la Bulgarie, l'Egypte,
lEquateur, la Finlande, la France, la Grce, la Hongrie, lInde, lItalie, Monaco, la Pologne, la Roumanie, Saint-Marin,
la Tchcoslovaquie, la Turquie et le Venezuela.
17

F. Gemenne, Environmental Changes and Migration Flows. Normative Frameworks and Policy Responses , cit,
p. 228. Voir aussi J.-M. Thouvenin, Linternationalisation des secours en cas de catastrophe naturelle , Revue
gnrale de droit international public, vol. 102, n2, 1998, pp. 327-363, et G. Langeais, Les Nations unies face aux
catastrophes naturelles, tude du Bureau coordonnateur des Nations unies en cas de catastrophe (UNDRO), Paris,
LGDJ, 1977.
18

J.-M. Thouvenin, Linternationalisation des secours en cas de catastrophe naturelle , art. cit, pp. 327-363.

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internationale. Cette fonction de coordination est le rsultat dune importante ngociation


dans laquelle non seulement les Etats mais aussi les autres agences de lONU ont jou un rle
central. Lide premire tait de crer une institution capable de diriger les secours au niveau
mondial. Cependant, face la peur de certains Etats notamment la France de perdre leur
souverainet19 et face la leve de boucliers de certaines agences onusiennes tel le United
Nations International Childrens Emergency Fund (UNICEF) qui craint de perdre son mandat
dintervention dans les secours , la rsolution de cration de lUNDRO stipule seulement que
lorganisation est autorise mobiliser, orienter et coordonner les activits de secours des
divers organismes des Nations unies pour donner suite une demande dassistance formule
par un tat victime dune catastrophe 20. En somme, comme le rsume trs bien un ancien
responsable de lUNDRO : On a cr quelque chose qui avait des objectifs prcis mais on lui
a immdiatement retir les moyens de le faire 21.
De plus, ds le dpart, lorganisation est assez peu dote financirement. Avec 6 postes en
1972-1973 et 11 en 1974-1975, alors quelle en a demand 15, elle est uniquement
subventionne par les contributions volontaires des Etats membres de lONU. Ce sont les EtatsUnis qui participent les premiers et presque entirement son financement puisquen 1975 ils
contribuent hauteur de 750 000 dollars, ce qui reprsente la quasi-totalit des dpenses de
lOrganisation pour cette anne-l22. Au fil des ans, lUNDRO parvient toutefois tre
reconnue : au moment de sa transformation en Direction of Humanitarian Affairs (DHA), en
1991, elle comptait une cinquantaine de postes, dont 25 au budget rgulier des Nations unies et
le reste financ par les contributions volontaires des Etats membres,
Au cours de lanne 1991, certains Etats membres et certains acteurs au sein des organisations
internationales23 dnoncent en effet le manque defficacit de lOrganisation dans la gestion de
nombreuses crises qualifies d humanitaires linvasion du Kowet, la premire guerre du
Golfe (1990-1991) et les flux importants de rfugis vers la Jordanie dont soccupe lUNDRO, le
HCR tant impliqu ce moment-l dans une affaire de corruption qui nont plus rien voir
avec les dsastres dits naturels pour lesquels a t pens son mandat. Ils rclament alors la
cration dune Direction aux affaires humanitaires qui voit le jour en dcembre 1991 et dont le
mandat nest plus limit aux catastrophes naturelles , mais largi aux autres situations
durgence 24. La fonction de coordination au sein de l'ONU passe sous la responsabilit dun
sous-secrtaire gnral aux Affaires humanitaires, l'Emergency Relief Coordinator, bas New
York, tandis que la DHA s'installe Genve dans les anciens bureaux de l'UNDRO, en gardant
19

G. Langeais, Les Nations unies face aux catastrophes naturelles, op. cit., p. 35.

20

Rsolution 2816 du 14 dcembre 1971.

21

Entretien, Paris, 13 mai 2009.

22

G. Langeais, Les Nations unies face aux catastrophes naturelles, op. cit., p. 59.

23

Notamment Fred Cuny, ingnieur nord-amricain reconverti dans le domaine de lurgence auprs des agences
internationales et qui a notamment particip aux oprations de 1990 et 1991 au Kowet. Il disparat en Tchtchnie
en avril 1995, au cours dune mission pour la fondation Open Society Institute (OSI). Dans son rapport la House
Select Committee on Hunger de juillet 1991, il a formul une critique acerbe du systme daide humanitaire
internationale et de lUNDRO en particulier, quil juge inefficace cause de la nature imprcise de son mandat, de
son incapacit simposer, de ses limites financires et de la rduction de son rle la coordination.
http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/cuny/laptop/revun.html (consult le 26 juin 2009).
24

Rsolution 46/182 du 19 dcembre 1991.

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le mandat de la coordination des activits de secours, mais avec une machinerie administrative
et oprationnelle plus importante : un Fonds spcial est mis en place, le Central Emergency
Revolving Fund (CERF) et des Consolidating Appeal Process (CAP), dispositifs de financement
d'urgence, sont dvelopps. Est galement cr lInter-Agency Standing Committee (IASC), qui
inclut les agences onusiennes, mais aussi dautres acteurs des secours comme le mouvement de
la Croix-Rouge et certaines organisations humanitaires.
En 1998, la DHA est transforme en Office for the Coordination of Humanitarian Affairs
(OCHA) et son mandat tendu la gestion des actions humanitaires de secours, au
dveloppement de politiques et au plaidoyer humanitaire. Aujourdhui, lOCHA, qui opre
essentiellement travers lIASC, est un acteur de poids, puisquil bnficiait dun budget de 213
millions de dollars en 2008 et dune quipe de 1 800 personnes.

Internationalisation de la prvention

Bien que les actions internationales se concentrent encore pour lessentiel sur les secours,
certaines agences onusiennes dtiennent ds les annes 1950-1960 dans leur mandat la capacit
mettre en uvre des programmes de prvention. Ainsi, la fin des annes 1960, lUNESCO
contribue la fondation de lInternational Seismological Center dEdimburg (ISC). Et ds le
dbut des annes 1970, le United Nations Development Programme (UNDP) et la FAO mettent
en place un systme dalerte pour surveiller l'volution des scheresses et des famines, tandis
que la World Meteorological Organization (WMO) et lInternational Telecommunication Union
(ITU) se mobilisent dans les domaines de la prvision des temptes et de la rapidit des
communications intercontinentales25.
A la fin des annes 1980, paralllement aux transformations institutionnelles dans le domaine
des secours, un processus se met en place au sein des Nations unies pour dclarer les annes
1990 Dcennie internationale de prvention des catastrophes naturelles (DIPCN, ci-aprs
Dcennie)26. Cest le gophysicien nord-amricain Frank Press, ancien conseiller scientifique du
prsident Carter de 1977 1980 et prsident de lU.S. National Academy of Sciences de 1981
1993 (sous ladministration Reagan puis sous celle de George H. W. Bush), qui voque pour la
premire fois lide dune dcennie internationale sur le thme des catastrophes naturelles en
1984, au 8e International Congress of Earthquake Engineering. Frank Press se dmne tant et si
bien pour mener son projet terme quil parvient convaincre un nombre important de
scientifiques de le suivre, et constitue un groupe de 25 experts de toutes nationalits27.
Faisant du lobbying directement auprs du Secrtaire gnral des Nations unies, le groupe est
invit rdiger un rapport sur le projet de Dcennie, rapport, qui, remis en avril 198928, est
25

G. Langeais, Les Nations unies face aux catastrophes naturelles, op. cit., pp.18-19.

26

En anglais, International Decade for Natural Disaster Reduction (IDNDR).

27
En France par exemple, il fait appel Claude Allgre, gochimiste et membre, lui aussi, de la National Academy
of Science.
28

Challenges of the IDNDR, Report and Summary Proceedings of the International Symposium on Challenges of
the IDNDR , Yokohama, 13 avril 1989.
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lorigine de la dclaration de Tokyo . Celle-ci met laccent sur deux aspects : le pouvoir de la
science et de la technologie dans la rduction des dgts provoqus par les catastrophes et
limportance de lducation des populations29. la suite de cette dclaration, une rsolution qui
proclame louverture de la Dcennie30 est propose, puis porte devant lAssemble gnrale
des Nations unies par le reprsentant du Maroc, Abderrahim Ben Moussa. En dcembre 1989,
elle obtient la signature de 156 Etats membres sur 162, unanimit suffisamment rare pour tre
souligne par les acteurs eux-mmes.
Il faut insister ici sur le rle des scientifiques, en particulier des chercheurs en sciences de la
terre, ainsi que sur celui des instances scientifiques nord-amricaines telles que la National
Academy of Science ou le National Research Council dans le dveloppement et laboutissement
de ce projet. En effet, la grande reconnaissance dont jouit Frank Press dans le milieu
acadmique national et international31 offre sa dmarche une lgitimit qui se reporte
immdiatement sur le thme quil propose au sein des instances onusiennes. Par ailleurs, sa
bonne connaissance du milieu politique et sa longue exprience de conseiller scientifique
auprs des dcideurs nationaux nord-amricains laident traduire son projet dans des
termes susceptibles dtre entendus par ses interlocuteurs institutionnels de lONU. Enfin, le
soutien du gouvernement des Etats-Unis permet au groupe dexperts de frapper directement la
porte du Secrtariat gnral des Nations unies.
Cependant, le vote de la rsolution une telle majorit tmoigne galement du consensus ,
qui, nous lavons dit, caractrise la thmatique, juge a priori a-politique , des catastrophes
naturelles . Cest parce que celle-ci est, la plupart du temps, prsente comme relevant
essentiellement de connaissances scientifiques et/ou de choix techniques que ce consensus peut
se construire.
Pourquoi la rsolution sur la DIPCN a-t-elle t vote, comme a, avec 156 signatures ? Cest parce
quelle ntait justement considre comme ntant ni de droite ni de gauche, ne provenant ni de pays
32
dvelopps, ni de pays en dveloppement !

Pourtant, les questions politiques ne sont pas absentes de la gestion des risques et des
catastrophes naturels . Richard Olson le dmontre ds le dbut des annes 1980, dans son
tude sur la controverse scientifique lie la prdiction des tremblements de terre qui secoue
les mondes scientifiques, politiques et diplomatiques nord-amricain et pruvien33. Largument
de lexpertise, de la science et de lapproche technique nen continue pas moins de nourrir au
niveau international lide selon laquelle la thmatique des catastrophes naturelles est
foncirement a-politique et consensuelle. La rsolution de dcembre 1989 qui proclame
louverture de la Dcennie est fortement imprgne de cette approche. Les cinq objectifs quelle
29

Ibid., p. 1.

30

Rsolution 44/236, dcembre 1989.

31

Frank Press est alors membre de lAmerican Academy of Arts and Sciences, de la Royal Astronomical Society, de
la Royal Society (Londres), de la Russian Academy of Sciences et de lAcadmie des Sciences (France).
32

Entretien avec un ancien responsable UNDRO, cit.

33

R. S. Olson, B. Podesta, J. Nigg, The Politics of Earthquake Prediction, Princeton, Princeton University Press,
1989. Dans sa conclusion, Olson souligne mme que cet ouvrage devrait dtruire une bonne fois pour toutes le
mythe du scientifique a-politique (p. 162). Sauf indication contraire, nous traduisons les citations en anglais.
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annonce pour les annes venir sont centrs sur les aspects scientifiques et techniques de la
prvention : Appliquer les connaissances scientifiques actuelles , encourager les initiatives
scientifiques et techniques de nature parfaire les connaissances , diffuser des informations
sur les techniques , mettre en place des programmes dassistance technique et de transfert de
technologies . Il sagit galement de dvelopper des projets dactivits ducatives ou
formatrices . Le sauvetage des vies faisant lobjet dun consensus, les moyens pour y parvenir
ne semblent faire aucun doute : malgr la rupture pistmologique voque plus haut, la foi
dans la science et la technique est toujours trs puissante et, pour accompagner le progrs,
lducation et la formation des populations sont ncessaires.
Pour animer la Dcennie, un secrtariat est mis en place, peu dot en personnel, et avec sa
tte, au dpart, un ancien fonctionnaire du United Nations Environment Programme (UNEP). La
Dcennie est marque par plusieurs vnements importants parmi lesquels la confrence
mondiale de Yokohama en 1994, qui est la premire confrence des Nations unies organise
sur le thme de la rduction des risques et des catastrophes naturels .
De 1990 1999, la contribution des scientifiques au droulement de la Dcennie ne se
dment pas, mme sil convient de souligner une transformation notable : linfluence
grandissante durant cette priode des sciences sociales, battant en brche lexclusivit des
sciences de la terre. En Amrique latine notamment, un rseau de chercheurs, la Red de
Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina, compos de gographes,
urbanistes, ingnieurs, sociologues, historiens et anthropologues, est cr en 1992, tandis que
lONU cre au mme moment un bureau rgional pour le dveloppement de la Dcennie
(Estrategia internacional para la reduccin de los desastres naturales, EIRD), qui permet de
financer la Red. Lapport des chercheurs de ce rseau consiste essentiellement conceptualiser
dun point de vue social la thmatique de la gestion des catastrophes puis celle de la prvention
des risques naturels . Leur approche vise avant tout rintroduire les facteurs sociaux et
politiques dans lanalyse des catastrophes dites naturelles , en tentant de dpasser les
approches dominantes des sciences de la terre, centres sur les seuls phnomnes naturels. Une
quantit importante de documents, de publications, darticles, dateliers et de colloques sont
produits et raliss par ce rseau au cours de la Dcennie34. Les concepts et les mthodes
danalyse des catastrophes qui mergent dans ce contexte latino-amricain se fondent sur les
travaux de chercheurs anglo-saxons souvent assez radicaux des annes 1970 et 198035 : il y est
question, par exemple, de vulnrabilit , de causes profondes des catastrophes (roots
causes), de construction sociale du risque . Affirmant dans une publication de 1993 que les
dsastres ne sont pas naturels 36, les principaux membres fondateurs de la Red nont de cesse,
durant la Dcennie et les annes suivantes, de mettre en relation les catastrophes avec le
dveloppement et les ingalits de pouvoir, et de montrer que ces phnomnes qualifis de
naturels ne sont pas des vnements qui rompent un ordre normal mais au contraire des

34

Ces travaux, en espagnol et en anglais, sont disponibles sur http://www.desenredando.org/.

35
Entre autres, B. Wisner, P. OKeefe, K. Westgate, Global systems and local disasters: the untapped power of
peoples science , Disasters, vol. 1, n 1, 1977, p. 47-57 ; K. Hewitt, The idea of calamity in a technocratic age , in
K. Hewitt (ed.), Interpretation of Calamities, The Risks and Hazards Series n 1, Boston, Allen & Unwin Inc., 1983,
pp. 3-32.

36

A. Maskrey (dir.), Los desastres no son naturales, Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en
Amrica latina, 1993. http://www.desenredando.org/public/libros/1993/ldnsn/ (consult le 31 aot 2009).
Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

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processus produits par un ordre politique, conomique et social anormal . En ce sens, disentils, les catastrophes sont socialement construites.
Les concepts et les ides produits dans le cadre de ce rseau circulent non seulement au
niveau rgional, en Amrique latine et dans les Carabes, mais aussi au niveau mondial. En effet,
les seize membres fondateurs de la Red sont tous relativement bien intgrs au niveau
international grce leur formation, souvent effectue dans diffrents pays (Etats-Unis, Canada,
Europe, Amrique latine), et leurs institutions de recherche. Ils peuvent ainsi intervenir dans
diffrents congrs, publier dans des revues internationales, participer ou organiser des
rencontres internationales. Leurs activits se dploient galement travers leurs contacts et leur
participation aux travaux dinstances nationales, dONG internationales (Oxfam par exemple) ou
dorganisations internationales (Banque mondiale, UNDP, Banque interamricaine de
dveloppement). Certains dentre eux choissent la voie de lexpertise, en ralisant pour ces
organisations des travaux de consultants qui contribuent renforcer leurs contacts
internationaux et leur assurer une lgitimit37. Aujourdhui, nombre de ces concepts sont au
cur des publications, des rapports et des dclarations officielles des organisations
internationales, onusiennes en particulier.
Quand arrive la fin de la Dcennie, lavenir de la thmatique de la rduction des risques et
des catastrophes naturels au sein des organisations des Nations unies est assez incertain.
Dune part, le domaine de la prise en charge des crises humanitaires vient, comme on la vu,
dentrer dans un contexte de rformes qui a abouti la cration de la DHA puis de lOCHA en
1998. Dautre part, et toujours dans ce contexte, le UNDP cre le Bureau for Crisis Prevention
and Recovery (BCPR), qui obtient 7 postes au budget rgulier, issus de lancienne UNDRO38. Il
sagit alors pour le secrtariat qui avait port la Dcennie de se battre pour garder sa place.
Soutenues par leur responsable hirarchique, Sergio Vieira de Mello39, les trois personnes qui le
composent alors parviennent obtenir le soutien du Conseil conomique et social, et montent
un projet durable de stratgie internationale pour la rduction des catastrophes naturelles .
Linternational Strategy for Disaster Reduction (ISDR) voit le jour en 2001, entrin par
lAssemble gnrale le 21 dcembre 200140. Il sagit dune plateforme inter-agences charge de
promouvoir des activits en faveur de la rduction des risques et des catastrophes naturels au
sein des Nations unies. Compose dune quipe plus rduite que celle de la Dcennie (17
personnes alors que 25 animaient la Dcennie) lISDR prend un envol assez timide pendant les
annes 2001-2005, avec sa tte un ancien directeur de lUNDRO New York, ce qui
tmoigne de linfluence encore importante du monde des secours.
Le vritable tournant au sein des Nations unies est cependant le tsunami de 2004 en Asie du
Sud-Est et la confrence de Kob organise par lISDR en 2005. Par son ampleur, sa
37
Pendant la Dcennie, cette question est au cur dun certain nombre de dbats entre les membres fondateurs du
rseau et provoque certaines tensions entre ceux qui revendiquent une place de scientifiques indpendants et ceux
qui pensent pouvoir faire de la consultance tout en gardant leur autonomie . Entretien avec Allan Lavell, membre
fondateur de la Red, Genve, 18 juin 2009.
38
Une prouesse administrative pour lpoque car le UNDP nest pas cens avoir de postes financs par le budget
rgulier.
39
Fonctionnaire international ayant fait sa carrire lONU, Sergio Vieira de Mello est alors considr comme lun
des possibles successeurs de Kofi Annan. Il est tu au cours de lattentat suicide contre le quartier gnral de lONU
Bagdad en 2003.
40

Rsolution 56/195.

Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

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mdiatisation et lmotion quelle suscite au niveau international, cette catastrophe propulse la


thmatique des risques et des catastrophes naturels la premire place dans les agendas,
discussions et introductions de rapports ou de textes produits au cours des mois suivants. Dun
point de vue fonctionnel, des fonds plus importants sont dgags : lquipe de l'ISDR passe de
17 personnes presque une centaine en 2009. Mais le tsunami de 2004 introduit galement un
nouvel lment, dordre moral, au sein de lespace international de la gestion des risques et des
catastrophes. Comme le souligne un ancien responsable de lISDR, le tsunami culpabilise tous
les donateurs 41, et cette culpabilisation conduit la mise en place de nombreuses
valuations des programmes dvelopps sur cette thmatique. Reprenant le vocabulaire des
chercheurs en sciences sociales mentionns plus haut, lune de ces valuations, ralise par une
quipe de lIndependant Evaluation Group (IEG), lunit dvaluation de la Banque mondiale,
juste aprs le tsunami42, souligne que les projets financs par la Banque mondiale depuis vingt
ans sont en majorit ractifs et non centrs sur la prvention et quils ne sattaquent pas aux
causes profondes des catastrophes, la Banque mondiale privilgiant les prts durgence aux
pays touchs par des catastrophes, en favorisant des projets courts qui ne mettent pas laccent
sur la rduction de la vulnrabilit long terme. Le rapport met en lumire le fait que les
mcanismes de financement ont prim dans la mise en uvre des projets :
La Banque doit tre capable didentifier les situations o la hte est plus nfaste que bnfique, si elle
tient ce que son intervention soit dtermine par les besoins de dveloppement et non par les
43
mcanismes de financement .

Ce rapport a un effet concret immdiat puisquen 2007, la Banque mondiale met en place un
partenariat avec lISDR, et cre le Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (GFDRR),
par le biais duquel elle finance lISDR hauteur de 5 millions de dollars, ce qui correspond
trois fois le budget total dont disposait cet organisme ses dbuts en 2001.
La dynamique qui se met en place aprs le tsunami de 2004 se traduit galement au niveau
institutionnel par ladoption dun cadre daction via une rsolution de lAssemble gnrale
en dcembre 200544. Le Hyogo Framework for Action (HFA), oprationnel pour la priode
2005-2015, est adopt par les 168 tats et les organisations qui participent la confrence de
Kob, qui vise dfinir les actions prioritaires mettre en place pour rduire la vulnrabilit aux
dsastres naturels 45. LISDR se prsente ds lors comme un systme de partenariat qui
inclut gouvernements, organisations intergouvernementales et non gouvernementales,
institutions financires internationales, acteurs scientifiques et techniques et secteur priv. Son
secrtariat a pour fonction de coordonner et de mettre en uvre le HFA46.
41

Entretien, Paris, 13 mai 2009.

42
Hazards of Nature. Risks to Development. An IEG Evaluation of World Bank Assistance for Natural Disasters,
Washington D.C., Banque mondiale, 2006. http://www.worldbank.org/ieg/naturaldisasters/report.html (consult le 31
aot 2009).
43

Ibid., rsum analytique, p. xxxi.

44

Rsolution A/RES/60/195.

45
ISDR, Hyogo Framework for Action: Building the Resilience of Nations and Community to Disaster, Genve,
Nations unies, 2005.
46

Notons que le secrtariat de lISDR est bas Genve, localisation qui confirme le caractre a-politique de la

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Bien que non oprationnelle, lISDR suscite des inquitudes parmi les acteurs onusiens ds
son institutionnalisation en 2001. Pour comprendre ces rticences, il faut avoir prsente
lesprit limportance pour ces organisations de la question du mandat. Au sein de lONU, le
mandat obtenu par une organisation via une rsolution de lAssemble gnrale constitue non
seulement la base de sa lgitimit rcolter des fonds pour exercer sa mission, mais aussi la
garantie de sa situation, notamment en termes financiers et en termes de personnels. Certaines
organisations dont le mandat touche partiellement la question des risques et des catastrophes
naturels par le biais des oprations de secours (OCHA) ou travers des projets de
dveloppement qui incluent la question de la prvention (UNDP) voient cette
institutionnalisation comme une menace. Ds lors, cest le jeu des alliances qui permet aux
acteurs de se repositionner. Cest notamment ce qui se passe avec le UNDP aujourdhui intgr
pleinement la stratgie de lISDR alors que ses reprsentants taient au dpart en partie
opposs sa cration comme systme de coordination. Il en va de mme avec lOCHA,
aujourdhui principal partenaire de lISDR pour lappui aux gouvernements dans la mise en
place des plans de secours.
Malgr son essor depuis 2005, et en dpit de sa volont de revendiquer une certaine
hgmonie dans le domaine de la coordination, le poids de lISDR dans la sphre des
organisations multilatrales demeure aujourdhui assez faible. Lorganisation fonctionne avec un
budget relativement peu lev d'environ 25 millions de dollars par an47. Au final, c'est sans
doute dans le processus de structuration, dinstitutionnalisation et de mise en visibilit de
lespace international des risques et des catastrophes naturels que son rle est le plus notable.
Et si les organisations des Nations unies sont, historiquement, les premires avoir port le
processus dinternationalisation de la gestion des secours en cas de catastrophe puis de la
rduction des risques, dautres acteurs comme lUnion europenne et lOrganisation du trait de
lAtlantique nord ont galement jou un rle non ngligeable.

LUnion europenne

Le Service daide humanitaire de la Commission europenne (ECHO) voit le jour en 1992 et


gre le budget pour laide durgence assure par la Commission. Sil n'agit pas directement sur
le terrain, il finance des organisations partenaires (des ONG, lInternational Committee of the
Red Cross (ICRC), mais aussi le HCR et le WFP). Avec un budget annuel, qui, en 2007, atteignait
plus de 700 millions d'euros, cest lun des principaux donateurs lchelle mondiale et le
principal bailleur de fonds de l'ISDR avec 5,3 millions de dollars en 200748.

thmatique au sein des Nations unies. En effet, contrairement New York, considr comme le sige politique des
Nations unies, Genve est le sige des organisations caractre humanitaire , centres sur les droits de lhomme ou
encore sur lenvironnement, autant de thmatiques juges a-politiques .
47

Par comparaison, en 2007 le BCPR du UNDP travaillait avec un budget de 105 millions de dollars.
http://www.undp.org/cpr/AnnualReports/2007/ (consult le 30 juin 2009).
48

Devant la Banque mondiale (5 millions de dollars) et la Sude (2,5 millions de dollars). ISDR, Annual Report
2007, Genve, Nations unies.

Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

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En 1996, lECHO cre un programme de prparation aux dsastres, DIPECHO, avec des
projets essentiellement fonds sur la formation, le renforcement des capacits locales, la
construction de petits abris et la mise en place de programmes rgionaux. Le budget annuel de
DIPECHO s'levait en 2007 environ 19,5 millions d'euros, ce qui reprsenterait environ 3 %
du budget de l'aide humanitaire de la Commission europenne.
Il faut galement mentionner l'existence de deux mcanismes de coopration pour les
situations durgence : le Community Civil Protection Mechanism (CCPM), cr en 2001 aprs le
tremblement de terre de Turquie en 1999, les importantes temptes qui ont frapp la France,
lAllemagne et le Danemark cette mme anne et les attentats du 11 septembre 2001. Le CCPM
est li au Monitoring and Information Center (MIC) par l'intermdiaire duquel la Commission
europenne peut faciliter la mobilisation des moyens de protection civile des Etats membres en
cas d'urgence majeure dfinie comme rsultant d'une catastrophe naturelle, technologique,
radiologique ou environnementale (y compris la pollution marine accidentelle), ou d'un acte
terroriste survenant ou menaant de survenir tant l'intrieur qu' l'extrieur de l'Union
europenne 49. Lautre mcanisme, mis en place en 2005 aprs les attentats de Londres, est
lEmergency and Crisis Coordination Arrangements (EUCCA), plac sous la responsabilit du
Conseil de lUnion europenne, et gr par le Joint Situation Center (Sit-Cen)50.

LOTAN

LAlliance participe ds les annes 1950 des oprations de secours dans des situations de
catastrophes. Depuis la fin de la guerre froide, elle cherche de nouvelles perspectives. En 1992,
elle tend le champ de ses interventions aux oprations de maintien de la paix et de gestion
des crises internationales, et la possibilit d'un engagement hors zone est accepte. A partir de
1998, sa prsence sur le terrain des secours humanitaires en cas de catastrophe se structure
avec la cration de lEuro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC). Aprs les
attentats du 11 septembre, et les volutions de la notion de scurit qui sensuivent, lesquelles
conduisent mettre au mme niveau les menaces terroristes, les alas naturels et les
catastrophes technologiques par le biais notamment du concept de scurit globale et de
celui de gestion tous risques (all hazards management) en provenance des Etats-Unis51, son
49

http://europa.eu/legislation_summaries/environment/tackling_climate_change/l28003_fr.htm
septembre 2009).

(consult

le

50

Pour une tude dtaille sur lmergence de ces deux mcanismes, voir C. Wendling, The European response to
emergencies. A sociological neo-institutionalist approach , thse de doctorat, Florence, European University Institute,
2009.
51

Avec la cration de la FEMA (Federal Emergency Management Agency) sous l'administration Carter en 1979, la
gestion fdrale de l'urgence et la dfense civile sont rassembles sous la rubrique Prvision tous risques (all
hazards). Lors de l'intgration de la FEMA au Dpartement de la scurit intrieure (DHS), aprs les attentats du 11
septembre, le processus est renforc par l'intgration des systmes civils et militaires pour grer les crises de tous
types. Voir S. Makki, Militarisation de l'humanitaire : les enjeux de l'intgration civilo-militaire dans l'appareil de
scurit nationale amricain , Humanitaire, n8, automne 2003, pp. 88-107. Le traitement militaire de l'aprsKatrina la Nouvelle-Orlans est une parfaite illustration des consquences de cette intgration . Voir A. Lakoff,
Pour qu'un dsastre ne tourne pas la catastrophe : jusqu'o sommes-nous prts ? , Esprit, n343, mars-avril 2008,
pp. 104-111.
Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

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rle dans les situations d'urgence civiles saccrot. En 2005, ses interventions aux Etats-Unis
aprs le passage de l'ouragan Katrina et au Pakistan aprs le tremblement de terre marquent, par
leur importance et par leurs caractristiques, un nouveau tournant. En effet, dans ces deux cas,
les actions de lOTAN combinent une intervention classique de l'EADRCC et une
intervention de la Nato Response Force (NRF), composante militaire. A cet gard, lopration
qui a lieu au Pakistan est le premier cas d'envoi sur le terrain de personnel militaire dans un
pays non alli et non partenaire de l'OTAN pour une opration de secours dans le cadre dune
catastrophe52. Par ailleurs, l'OTAN se construit de plus en plus comme une organisation de
gestion du risque qui concentre son attention sur les menaces venir53. Ses oprations de
prvention des risques en Ukraine ou en Asie centrale tmoignent de ce repositionnement.
La tendance actuelle au sein de l'OTAN est d'imaginer comment de tels procds peuvent tre
dvelopps et institutionnaliss, notamment en matire de financement. Maurice Jochems, vicesecrtaire gnral adjoint la division Oprations de l'OTAN, souhaiterait ainsi que l'on
puisse financer ces moyens de secours d'urgence sur des budgets de l'aide au dveloppement :
Le moment est peut-tre venu de supprimer certaines des divisions institutionnelles qui existent
54
entre le monde de l'aide au dveloppement international, d'une part, et celui de la dfense, de l'autre .

Mme si les membres de l'Alliance ne parviennent pas un rel consensus sur les
transformations du rle de l'OTAN en termes de protection civile certains souhaitant voir dans
l'Alliance la future agence de scurit mondiale55 , la tendance actuelle est bien celle dune
proportion croissante des oprations militaires de lAlliance () dans le cadre de la protection
civile , comme le souligne un rapport de l'Assemble parlementaire de l'OTAN de 200656 :
Cet inventaire, non exhaustif, des organisations intertatiques qui composent lespace
international des acteurs de la gestion des risques et des catastrophes naturels est loin de
dessiner les contours d'une sphre homogne qui reprsenterait une seule et mme vision de
l'intervention, du risque ou de la scurit. Nous sommes au contraire en prsence dun
ensemble complexe de tensions qui transparaissent dans les diffrents discours de lgitimation
des acteurs qui portent cette dynamique dinternationalisation et d'institutionnalisation en
insistant sur la ncessit dune gouvernance globale des risques et des catastrophes.

52

M. Jochems, Le rle humanitaire croissant de l'OTAN , Revue de l'OTAN, n1, printemps 2006.
http://www.nato.int/docu/review/2006/issue1/french/art4.html (consult le 31 aot 2009).
53
M. V. Rasmussen, Reflexive security: NATO and international risk society , Millennium: Journal of International
Studies, vol. 30, n 2, 2001, pp. 285-309.
54

M. Jochems, Le rle humanitaire croissant de l'OTAN , art. cit.

55
Introduction au Rapport 166-CDS 06 F, L'Otan et la protection civile, Lord Jopling, rapporteur spcial, Session
annuelle 2006.
56

Rapport 166-CDS 06 F, L'Otan et la protection civile, cit.

Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

15

GENESES ET MODES DE LEGITIMATION

Le grand rcit produit par les organisations internationales insiste lenvi sur la
ncessit , l urgence , voire le caractre dramatique chiffres lappui des
catastrophes naturelles . Le nombre croissant de catastrophes depuis une trentaine
dannes et la quantit de victimes touches servent gnralement dintroduction et de premire
lgitimation l'intervention des organisations internationales. Il convient cependant de noter
que les chiffres avancs proviennent essentiellement de la principale base de donnes
internationale disponible (Emergency Events Database, EM-DAT), mise en place en 1988 par le
Centre de recherche sur lpidmiologie des dsastres (CRED) de lUniversit de Louvain-laNeuve et finance au dpart par la WHO, puis par des partenariats avec lInternational
Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (IFRC) en 1993, l'USAID en 1999 et l'ISDR
en 200357. Autrement dit, pour fonctionner et lgitimer son intervention, le systme a besoin
de chiffres, quil contribue par consquent produire.
Mais il existe, au-del de cette justification par les chiffres, dautres formes de lgitimation de
cette dynamique dinternationalisation, moins visibles au premier abord et qui nous renseignent
sur les niveaux de tension qui accompagnent ce processus. On peut reprer plusieurs moments
et diffrents discours qui ont contribu l'mergence puis la consolidation de ce monde
international des risques et des catastrophes naturels . Ces discours utilisent des arguments
la fois politiques et scientifiques et sont vhiculs aussi bien par les acteurs internationaux euxmmes que par les scientifiques et les experts .

Risques globaux , crises complexes

Dans les textes, les conventions internationales prservent la souverainet des gouvernements
nationaux en matire de raction dans les cas de catastrophes naturelles , l'assistance
internationale ne pouvant tre dploye qu' leur demande. La majorit des recommandations
qui concernent les bonnes pratiques en termes de prvention des risques mettent galement
laccent sur la ncessaire participation des Etats. Pourtant, la littrature produite par les
organisations internationales est parseme de notes et de remarques sur lincapacit de ces
derniers faire face du moins seuls aux catastrophes, lesquelles sont prsentes comme des
crises souvent qualifies de complexes , et aux risques qui leur sont associs. Cest
dailleurs ce type de discours qui est lun des fondements de la lgitimation historique du
mouvement dinternationalisation tudi ici.
En 1977, dans sa prface louvrage de Grard Langeais, Michel Cpde, ancien prsident de
la FAO et prsident du Corps mondial de secours58 souligne :
57

http://www.cred.be/ (consult le 31 aot 2009).

58

Le Corps mondial de secours est une association de bnvoles cre en 1972, aprs le tsunami du Bangladesh de
1970, linitiative de personnalits telles que lAbb Pierre, Thodore Monod, Michel Cpde et Gilbert Cesbron. Il
fdre des secouristes de diffrents pays. Depuis 1973, il a particip 45 missions organises aprs des catastrophes
Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

16

Les obstacles les plus difficiles surmonter tiennent la prtention des gouvernements de
considrer le sauvetage des victimes comme de leur seule responsabilit souveraine et de nadmettre
lintervention internationale que pour les aider secourir les survivants sil en est ! La solidarit
humaine doit pouvoir se manifester plus promptement. Pour y parvenir, cest lensemble des citoyens du
monde qui doit se sentir concern et faire pression pour les solutions politiques () Nous avons besoin
dune scurit internationale, de pompiers de la patrie plantaire . Les techniciens modernes le
59
permettent, les souverainets dpasses ne sauraient sy opposer .

Cest dans cette mme ligne que sinscrit une dizaine dannes plus tard le secrtaire dEtat
franais aux affaires humanitaires, Bernard Kouchner, lorsquil fait voter deux rsolutions
labores autour de lide de droit dingrence , pour favoriser lassistance aux victimes des
catastrophes naturelles et situations durgence du mme ordre 60.
Pour justifier la ncessit de ce processus dinternationalisation, des pratiques antrieures ,
qui font plus ou moins implicitement rfrence la gestion manant des seuls gouvernements
nationaux, sont mentionnes et souvent dvalorises. A titre dexemple, les auteurs de la prface
du rapport de lISDR intitul Vivre avec le risque (2004) se demandent si les initiatives qui
ont t prises au niveau international depuis le dbut des annes 1990 taient suffisantes pour
radiquer les consquences de sicles de gestion inefficace et de passivit fataliste face aux
caprices de la nature 61. Dans dautres cas, on trouve, sous forme de recommandations, des
incitations au renforcement des capacits (capacity building) et aux transferts de
technologie directement des organisations internationales ou bilatrales vers les communauts
locales, qui vincent de fait le maillon gouvernemental national, jug peu fiable :
La plupart du temps, la coopration des organisations internationales est canalise par les
gouvernements centraux, ce qui gnre plusieurs problmes. En premier lieu, lassistance internationale
(des millions de dollars dans la plupart des cas) est totalement contrle par de petits groupes dofficiels
gouvernementaux qui possdent assez dautorit pour pouvoir viter les contrles. Cela donne lieu un
manque de transparence, une gestion arbitraire des fonds disponibles et un important gchis des
62
ressources .

Aujourdhui, ce discours sur lincapacit des Etats est renforc par un autre discours relatif
cette fois au dclin de lEtat-nation qui accompagnerait les phnomnes de globalisation. On
trouve ainsi, dans les rapports des organisations internationales mais aussi chez les chercheurs
en sciences sociales, sociologues ou politistes qui se spcialisent sur ces questions, des
rfrences des travaux qui mettent en lumire ce dclin pour expliquer l'mergence croissante
d'acteurs internationaux:
Un nombre croissant dorganisations transnationales ou internationales telles que les agences des
Nations unies, des groupes caractre religieux ou la Banque mondiale investissent le champ des
naturelles ou technologiques. http://www.worldassistance.org/.
59

M. Cpde, Prface de G. Langeais, Les Nations unies face aux catastrophes naturelles, op. cit., pp. II-III.

60

Aprs avoir raffirm leur souverainet et leur rle premier dans lassistance, la rsolution 43/131 du 8 dcembre
1988 invite les Etats faciliter la mise en uvre de lassistance humanitaire. La rsolution 45/100 du 14 dcembre
1990 instaure, quant elle, la cration de couloirs durgence pour la distribution de laide mdicale et alimentaire.
61

ISDR, Living with Risk: A Global Review of Disaster Reduction Initiatives, Genve, Nations unies, 2004, p. xiii.

62

C. Villacis, Latin American cases , International Recovery Platform, Kob, non dat, p. 26.

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17

secours en cas de catastrophe et de la reconstruction. Avec le dclin de limportance de lEtat-nation


63
(Guehenno, 1995, Mann 1995), il faut sattendre ce que de nouveaux acteurs apparaissent .

Larticulation rcente de la thmatique des risques et des catastrophes naturels avec celle,
galement mise en priorit sur lagenda international, des risques qualifis de globaux 64
(changement climatique, crise environnementale...) contribue au renforcement de ce discours.
On peut mesurer limportance de cette articulation nouvelle pour le systme onusien, lISDR
en particulier, par de nombreuses activits rcentes : tout dabord, la mise en place dun
groupe de travail (Working Group on Climate Change and Disaster Risk Reduction) au sein
de lISDR ; ensuite, le recrutement dau moins 5 personnes ayant dj une exprience dans le
domaine du changement climatique et de 12 ayant une exprience dans celui de
lenvironnement parmi les 68 salaris que compte actuellement le secrtariat de l'ISDR ; enfin,
et surtout, le dernier rapport prsent lors de la Global Platform organise par lISDR Genve
en juin 2009, et intitul Risk and Poverty in a Changing Climate: Invest Today for a Safer
Tomorrow 65, ainsi que les nombreux ateliers et dclarations sur le changement climatique qui
ont eu lieu lors de cette confrence internationale. Plus encore que les catastrophes
naturelles localises telles que les ruptions volcaniques ou les sismes, le changement
climatique qui se produit lchelle plantaire conduit un renforcement de la tentative
d'internationalisation des mesures de prvention.

Transformations de la notion de scurit

Parmi les lments prendre en compte pour analyser lmergence de ce monde international
des risques et des catastrophes naturels , la fin de la guerre froide et les attentats du 11
septembre 2001 n'apparaissent pas premire vue comme les plus vidents. Pour l'OTAN
cependant, son repositionnement sur le champ de la scurit civile , notamment en matire
de secours et de prvention des risques et des catastrophes naturels , lui permet de se
maintenir dans un environnement qui ne lui est pas favorable66. En effet, aprs la disparition de
lennemi lEst, lAlliance est force de se repositionner. Les attentats de 2001 New York la
conduisent ensuite rviser sa stratgie pour rpondre la menace terroriste. Il sagit alors
d largir la conception de la scurit au sein de lAlliance. Dans cette perspective, lOTAN
mobilise deux notions, celle de scurit globale et celle de scurit humaine .
63

E. Quarantelli, P. Lagadec, A. Boin, A Heuristic Approach to Future Disasters and Crises: New, Old, and In
Between Types , in H. Rodrguez et al. (eds), Handbook for Disaster Research, New York, Springer, 2006, p. 32. Les
rfrences cites sont J.-M. Guhenno, La fin de la dmocratie, Paris, Flammarion, 1993 et M. Mann, L 'Etat-nation :
mort ou transfiguration ? Le Dbat, n84, mars-avril 1995, pp. 49-69.
64
Parfois dsigns comme des risques plantaires par certains chercheurs qui appellent de leurs vux une
approche par les global commons , laquelle permet dimaginer tous les tres humains relis entre eux, dans une
condition similaire et une commune vulnrabilit . Voir B. Badie, M.-C. Smouts, Le retournement du monde.
Sociologie de la scne internationale, op. cit., p. 218.
65

ISDR, Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction, Genve, Nations unies, 2009.

66

H. Grtner, European security, the use of the force and the treaty of Lisbon , communication au Congrs annuel
de lInternational Studies Association, 49e convention annuelle, San Francisco, 26 mars 2008.
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18

La premire, lie lapproche all hazards et dans la conception de laquelle les Etats-Unis
ont eu une grande influence, largit considrablement le spectre des menaces :
La scurit globale peut tre dfinie comme la capacit dassurer une collectivit donne et ses
membres un niveau suffisant de prvention et de protection contre les risques et les menaces de toutes
natures et de tous impacts, do quils viennent, dans des conditions qui favorisent le dveloppement
67
sans rupture de la vie et des activits collectives et individuelles .

La seconde, dont lorigine se situe plutt du ct du rapport sur le Dveloppement humain du


UNDP en 1994, consiste protger le noyau vital de toutes les vies humaines, d'une faon qui
amliore l'exercice des liberts et facilit l'panouissement humain 68. Elle tablit par
consquent une conception de la scurit centre sur la personne humaine et sur ses besoins
essentiels 69.
Ces deux notions ne conduisent pas exactement aux mmes types de pratiques et ne
traduisent pas les mmes transformations, mais leur utilisation croissante et leur dveloppement
au cours des annes 1990 accompagnent le dveloppement d'une rhtorique dont le message
gnral est le suivant : il n'est plus question de se mobiliser uniquement au niveau des secours,
une fois que les phnomnes ont produit leurs effets, mais bien, de vivre avec le risque 70.
Dans cette perspective, les menaces naturelles mais galement technologiques ou terroristes
sont prsentes comme permanentes, et le monde est peru comme de jour en jour plus
vulnrable en raison des activits anthropiques, de l'urbanisation croissante et du
changement climatique. Dans ces conditions, le seul moyen de rester en vie est dtre vigilant71.
Les actions envisages peuvent se rsumer en deux mots : prparation et capacit de
rponse72. La prparation inclut la prvision des alas naturels et climatiques, et la prvention,
par le biais de la formation des communauts aux risques qu'elles encourent, via lducation
des enfants ( lcole) et des responsables locaux. La prvention ou Rduction des risques de
catastrophes73 englobe galement les mesures et les instruments juridiques facilitant sa mise en
uvre, les mesures de planification urbaine, celles de dveloppement durable ou celles lies
l'accs aux ressources. La capacit de rponse correspondrait, quant elle, la prparation
l'intervention en cas d'vnement, par le biais d'outils de coordination et dune formation du

67

Dfinition de l'Institut national des hautes tudes de scurit (INHES) (nous soulignons).

68

La scurit humaine maintenant. Rapport de la commission sur la scurit humaine (trad. F. Vanderschoot), Paris,
Presses de Sciences Po, 2003, p. 17 (nous soulignons).
69
Pour un historique de la doctrine de la scurit humaine , voir F. Gros, Dsastre humanitaire et scurit
humaine. Le troisime ge de la scurit , Esprit, n343, mars-avril 2008, pp. 51-66 ; F. Gros, M. Castillo, A.
Garapon, De la scurit nationale la scurit humaine , Raisons politiques, n 32, 2008, pp. 5-7.
70

ISDR, Living with Risk: A Global Review of Disaster Reduction Initiatives, op. cit.

71

Ibid., p. xiv.

72

OCHA, Annual Report. Activities and Use of Extrabudgetary Funds, Genve, Nations unies, 2006, p. 34.

73
Nouvelle terminologie impulse par lISDR depuis la confrence de Kob en 2005 pour insister sur le caractre
permanent des risques et sur la possibilit de les rduire . ISDR, Terminologie pour la prvention des risques de
catastrophe, Genve, Nations unies, 2009, p. 26.

Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

19

personnel d'urgence, par une meilleure coordination entre civils et militaires74 et par le biais
d'exercices de simulation et d'vacuation mis en place dans les zones juges dangereuses.
En outre, la mise en application des notions de scurit globale et de scurit humaine tend
supprimer les distinctions. Il y aurait ainsi un continuum 75 de menaces, des crises
alimentaires au terrorisme en passant par les sismes et les conflits ethniques ; de rponses, dans
les pratiques ou les outils, certains kits pouvant tre utiliss pour prvenir toutes sortes de
menaces ; et dacteurs, via une coopration des militaires et des acteurs humanitaires. Dans
la pratique cependant, cette tentative dhomognisation se heurte la ralit des tensions et
des diffrentes approches qui caractrisent lespace international de la rduction des risques et
des catastrophes naturels .
Enfin, la perspective scuritaire ainsi que la rhtorique fonde sur l'incapacit des Etats
entranent dans leur sillage le dveloppement d'un autre type de discours de lgitimation, celui
de la spcialisation.

Spcialisation, efficacit, technique : savoirs et savoir-faire

Si les Etats sont considrs comme incapables de grer les crises et de prvenir
efficacement les vnements dsastreux, et si la notion de scurit s'est largie au point de ne
plus concerner uniquement le niveau national, il est alors possible d'introduire sur la scne de
nouveaux acteurs, qui sont, eux, prsents comme capables et efficaces . Les arguments
centraux de lurgence et du sauvetage des vies lgitiment cette intervention. Dans un texte
consacr la globalisation de la catastrophe , un responsable de lOCHA insiste sur ces deux
arguments :
La rponse aux catastrophes est une activit () spcialise qui demande des professionnels et des
dcideurs expriments dans ce domaine pour pouvoir fonctionner de faon efficace. () Face aux
besoins soudains et normes des victimes, le temps pour sauver des vies se mesure en minutes et en
76
heures, pas en jours .

Ds lors, cest le rle des militaires qui est mis en avant, en particulier quand il sagit des
oprations de secours. Un ancien responsable de lUNDRO explique :
Les militaires ont une mthodologie, ils ont surtout une structure de commandement qui fait que
pour la rponse, cest irremplaable (). Ils ont aussi la planification, ils ont cette sparation bien
prcise entre oprationnel, tactique et stratgique, qui fait que quelquefois cest trop cloisonn mais
77
[qu]en gnral a apporte des rponses .

74

OCHA, Annual Report. Activities and Use of Extrabudgetary Funds, op. cit., p. 32.

75

F. Gros, Dsastre humanitaire et scurit humaine. Le troisime ge de la scurit , art. cit.

76
A. Katoch, The responders cauldron: The uniqueness of international disaster response , Journal of
International Affairs, vol. 59, n 2, printemps-t 2006, p. 154-155.
77
Entretien, cit.

Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

20

Le cas de lOTAN est rvlateur de ce type de discours de lgitimation qui sarticule la fois
autour de lexprience, de lexpertise et de la technique. A titre dexemples, en 2006, aprs les
interventions de lAlliance la Nouvelle-Orlans et au Pakistan, la Revue de lOTAN publie un
dossier intitul Le rle humanitaire croissant de lOTAN . Les rcentes catastrophes ont mis
en lumire lutilit de certaines capacits militaires lorsque les premiers responsables sont
dbords , est-il annonc ds lintroduction. Larticle met ensuite en avant lensemble de ces
capacits militaires : transport arien stratgique, hpitaux militaires, personnel mdical,
gnie militaire78 Lors du 5e Congrs europen sur la gestion des dsastres, organis Bonn en
2008 par deux organisations de protection civile allemandes, le responsable de lEADRCC
prsente une communication dans laquelle il dfend notamment le concept de Rapid Reaction
Team qui se fonde sur la rapidit de lintervention et sur lexpertise de lorganisation.
Cette rfrence lexpertise pour lgitimer les interventions dans lurgence pour la phase des
secours est galement mobilise dans des documents rendant compte de limplication de
lAlliance dans le domaine de la prvention des catastrophes. L'OTAN dveloppe ainsi en Asie
centrale des projets de prvention des tremblements de terre centrs sur la rsistance du bti ou
la collecte de donnes sur la sismologie et la gologie (cartes de dangers sismiques). Fonde sur
le transfert de technologies , l'intervention de l'OTAN dans le domaine de la prvention se
prsente donc comme essentiellement experte et technique quand l'Alliance aborde le domaine
des risques naturels et environnementaux. Les trois termes de scurit, sciences et
environnement qui concluent le rapport La scurit via le partenariat79 de 2005 sont censs
rsumer cette posture.
La lgitimation par lexpertise ou par la technique nest toutefois pas le privilge de lOTAN.
On retrouve ces formulations dans les documents d'organisations spcialises dans les
programmes de prvention, telle la WMO, spcialise dans les observations mtorologiques,
climatologiques, hydrologiques et gophysiques, dans la collecte et le traitement des donnes et
le transfert de technologies. Au cours de la Global Platform for Disaster Risk Reduction de 2009,
la WMO lance par exemple le programme Weather info for all , en collaboration avec la
fondation Global Humanitarian Forum dont Kofi Annan est le prsident, depuis la fin de son
mandat aux Nations unies, et en partenariat avec les socits de tlcommunication Ericsson et
Zain, et le Earth Institute de lUniversit de Columbia80. Linitiative a pour objectif de permettre
toutes les communauts vulnrables dAfrique de recevoir sur leurs tlphones portables
par le biais de messages SMS une information mtorologique rigoureuse, objective, fiable 81.
L encore, largument technologique et la justification scientifique sont les lments centraux de
la rhtorique, au dtriment des connaissances indignes sur lesquelles insistent dautres
acteurs. En effet, dans le contexte du changement climatique, affirme le texte du projet, les
pratiques agricoles traditionnelles et les connaissances indignes sont obsoltes , ce qui
justifie la mise en place dun important maillage technologique sur lensemble du continent..
78

M. Jochems, Le rle humanitaire croissant de l'OTAN , art. cit.

79

OTAN, La scurit via le partenariat, Bruxelles, OTAN, 2005, p. 36.

80

Dont le directeur est le trs influent conomiste Jeffrey Sachs, consultant spcial auprs de Kofi Annan puis de
Ban Ki-Moon et conseiller dans de nombreuses organisations internationales (Fonds montaire international (FMI),
Banque mondiale, Organisation de Coopration et de Dveloppement Economiques (OCDE), WHO, UNDP).
81

J. Sachs, vido de lancement, Weather info for all, Global Platform for Disaster Risk Reduction, Genve, 18 juin
2009.
Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

21

Cette lgitimation des interventions dans le domaine de la prvention qui sappuie sur des
arguments techniques ou sur les comptences scientifiques des experts correspond donc la
revendication dun savoir , qui permet galement ldification dun systme de normes et de
standards universels de la bonne gestion des catastrophes et de la bonne prvention des
risques : indicateurs de vulnrabilit, technologies d'observation des phnomnes, cartographies
des zones risques, glossaires... Ds lors et pour rpondre l'injonction rsume par
l'aphorisme anglo-saxon il ny a de rsultats que ceux que lon peut mesurer (what gets
measured gets done )82, une srie d'indicateurs sont dvelopps pour mesurer le degr de
vulnrabilit d'un pays ou d'une rgion : le Disaster Vulnerability Index (DVI) et les Disaster
Risk Indicators (DRI) chez ECHO, le Global Risk and Vulnerability Index Trends per Year
(GRAVITY) au UNDP, et le Natural Hazard Apparent Vulnerability Indicator (NHAVI) de la
Banque mondiale participent llaboration dune forme de rationalisation scientifique des
processus en cours, introduisant le benchmarking dans le domaine de la gestion des risques et
des catastrophes naturels . La constitution de preuves est d'ailleurs un lment
fondamental de nombreuses activits des organisations internationales dans ce domaine.
Classiquement, indicateurs, statistiques, pourcentages et chiffres sont produits et rassembls
dans des tableaux, graphiques et cartes, pour apporter la preuve scientifique dune situation
que lon prtend dnoncer et laquelle lorganisation invite remdier.
Les activits lies la rduction des risques et des catastrophes naturels couvrent par
ailleurs un champ extrmement large allant des activits de dtection et de prvision la
construction douvrages techniques, des mesures lgislatives aux activits d'information et aux
campagnes de sensibilisation. Elles font donc intervenir des spcialistes issus de champs
scientifiques divers, sciences de la terre (mtorologie, gomorphologie, sismologie, hydrologie,
volcanologie, etc.), sciences sociales (anthropologie, sociologie, gographie, psychologie,
droit...) ainsi que des urbanistes ou des ingnieurs.
Enfin, cest une trs grande porosit qui caractrise les frontires entre lespace des acteurs
internationaux et celui de la recherche acadmique, porosit que lon peut vrifier aussi bien
dans le domaine des publications que dans celui de la participation des confrences, congrs
et autres vnements acadmiques, o universitaires et praticiens se ctoient en
permanence. Les espaces de production de la doxa internationale sur les risques et les
catastrophes naturels ne sarrtent pas aux bureaux genevois ou new-yorkais, ils circulent de
congrs en confrences, de plateformes en publications, et les croisements entre bureaucrates
internationaux et nationaux, scientifiques et experts sont nombreux.
Les revues scientifiques constituent les lieux privilgis de ces circulations. Certaines sont
spcialises dans les thmatiques des catastrophes et des risques, comme les revues comit de
lecture Disasters, Journal of Contingencies and Crisis Management, et International Journal of
Emergency Management, plus ouvertement ancre dans l'expertise et au comit ditorial de
laquelle se trouvent le vice-ministre russe en charge de la protection civile et de nombreux
membres d'organisations impliques dans la gestion des risques et des catastrophes (Banque
mondiale, Croix-Rouge amricaine).
On pourrait tre tent de dsigner ces rseaux d'experts et de scientifiques comme des

82
A. de Haulleville, S. Jegillos, V. Obsomer, Overall Evaluation of ECHO's Strategic Orientation to Disaster
Reduction, Final Report, dcembre 2003, p. 28.
http://ec.europa.eu/echo/files/policies/evaluation/2003/disaster_report.pdf (consult le 1er septembre 2009).

Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

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communauts pistmiques 83, des communauts de savoirs et de pratiques permettant des


acteurs scientifiques de jouer un rle dans l'laboration de rponses et de normes
internationales. Il est dailleurs trs souvent fait mention, dans les enceintes internationales, de
ce type de communauts . Lors de la Global Platform for Disaster Risk Reduction de juin
2009, il tait par exemple frquent dentendre les personnes qui se croisaient dans les couloirs
sinviter rciproquement une table ronde ou un atelier, en voquant par exemple
limportance de la prsence des reprsentants de la communaut du changement climatique
face la communaut de la rduction des risques de catastrophes . Pourtant, ces
communauts sont elles-mmes htrognes, traverses de nombreuses tensions et fractures, et
leurs membres ne se sentent pas forcment appartenir lune plutt qu lautre. Le terme
mme de communaut , qui laisse entendre un partage de valeurs et une forme
d'homognit, notamment en termes de savoirs et de croyances, est loin de caractriser le type
de liens qui unissent les diffrents acteurs scientifiques de cet espace international :
Il y a tellement de communauts qui viennent de plusieurs petits groupes conceptuels : lentre par
le dveloppement, la perspective ala centre que oui, cette ide de tout mettre en lien est une
84
tentative daller au-del de ces filtres et dharmoniser les diffrentes faons de penser les problmes .

Car il existe bien, chez certains acteurs au sein des organisations internationales et notamment
lISDR en tant quentit de coordination, une volont de crer une communaut , autour de
la problmatique des risques et des catastrophes naturels . Cette volont se manifeste par de
nombreuses tentatives de production dun langage commun partir de llaboration de
glossaires, lune des activits de lISDR depuis sa cration. Traduits en plusieurs langues, ces
manuels ont pour objectif dharmoniser les dfinitions des diffrents termes utiliss le plus
frquemment. Le dernier, produit en 200985, se prsente comme une tentative de mettre jour
et de diffuser largement une terminologie internationale standard relative la rduction des
risques de catastrophe et ce, dans toutes les langues officielles des Nations unies, afin de servir
de rfrence pour llaboration de programmes et la mise en place dinstitutions, doprations,
travaux de recherche et programmes de formation et dinformation du public 86. En faisant le
pari qu'utiliser les mmes mots conduit parler de la mme chose, l'ISDR tente de produire de
lunit l o rgne avant tout la diversit des approches et des faons de penser.

83

P. M. Haas, Epistemic communities and international policy coordination , International Organization, vol. 46,
n 1, Knowledge, power, and international policy coordination , hiver 1992, pp. 1-35.
84

Entretien avec un gographe, expert en rduction des risques, Genve, 18 juin 2009.

85

ISDR, Terminologie pour la prvention des risques de catastrophe, Genve, Nations unies, mai 2009.

86

Ibid., p. 1.

Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

23

UN ESPACE INTERNATIONAL HETEROGENE

Il est vident pourtant qu'avec des acteurs aussi nombreux et aussi divers, lespace international
des risques et des catastrophes naturels ne peut tre que complexe. En effet, si les
organisations multilatrales, et plus particulirement les agences de l'ONU dont il est
spcifiquement question ici, sont centrales dans cet espace, dautres acteurs tels que le
mouvement de la Croix-Rouge, les grandes ONG internationales, les agences nationales d'aide,
mais aussi les ONG nationales ou locales, les assureurs, les entreprises prives, les protections
civiles nationales et les centres de recherche participent pleinement lmergence de la
thmatique sur lagenda international. Pour chacun, lenjeu est de dfinir ce que doit tre une
bonne gestion des risques et des catastrophes.

La tension secours/prvention

Une premire tension, que lon pourrait qualifier de fondatrice , est celle qui spare le
monde des secours de celui de la prvention, mme si aucun de ces deux mondes ne peut
tre considr comme homogne en soi. Historiquement, nous lavons vu, le processus
dinternationalisation de la problmatique des catastrophes se met en place partir des acteurs
internationaux des secours. Cest donc le volet humanitaire qui pendant longtemps
prdomine et produit les principales faons de penser ces vnements. La prvention, quant
elle, fait son apparition en force dans les annes 1990, paralllement aux rapports qui montrent,
chiffres lappui, quil serait moins onreux dinvestir dans des oprations visant prvenir les
vnements ou du moins diminuer leurs consquences, que de devoir financer des oprations
de secours et de reconstruction.
Parmi les producteurs des notions aujourdhui intgres dans lensemble des documents
fournis par la grande majorit des agences de lONU pour traiter de la thmatique, certains
cherchent donner de la notion de prvention une vision plus large quauparavant. En
soulignant par exemple les problmes daccs aux ressources ou de dveloppement, ils
permettent de repenser la question du dveloppement en termes de relations de pouvoir ou de
redistribution. On reconnat bien sr ici lempreinte des chercheurs de la Red voqus plus
haut. Dailleurs, lauteur du rapport de 2009 intitul Risk and Poverty in a Changing Climate.
Invest Today for a Safer Tomorrow 87 est lun des anciens membres fondateurs de la Red88. Cest
dans cette mme optique que certains acteurs introduisent la notion de vulnrabilit et ses
multiples dclinaisons en facteurs de vulnrabilit , ces derniers pouvant aller de lge ou du
genre des donnes structurelles telles que lorganisation du territoire, la gestion politique ou
87

ISDR, Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction, cit.

88

Cet urbaniste form Manchester travaille de longues annes au Prou, au sein dONG et dinstances
gouvernementales pruviennes, avant de rejoindre les organisations internationales Genve (UNDP puis ISDR). Au
cours des annes 1990, il contribue galement lmergence de deux rseaux similaires la Red, lun en Asie du Sud
(Duryog Nivaran), lautre en Afrique australe (Peri Peri U) grce au financement de lagence fdrale daide des EtatsUnis, lUSAID.
Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

24

les faiblesses institutionnelles. La prvention consiste alors remettre en question les


schmas de dveloppement et souligner les causes profondes des catastrophes89.
Or, depuis le tsunami de 2004 et, de faon plus marque encore, depuis la Global Platform
for Disaster Risk Reduction de 2009, il semblerait que lon revienne une dynamique centre
sur les secours. Pour un autre des fondateurs de la Red :
Le tsunami, cest la pire chose qui pouvait arriver au thme de la rduction des risques de
catastrophes. Parce que a remet au centre les grands vnements exceptionnels, et on est de nouveau
sur () des rponses () qui ne font que rsoudre le problme du nombre de vies quon sauve mais qui
90
ne rsolvent pas le reste .

Ce sont bien deux perspectives qui sopposent ici : celle qui consiste privilgier le sauvetage
des vies au moment de lvnement et celle qui insiste sur les transformations profondes
oprer en dehors de lvnement lui-mme. Et ces deux perspectives renvoient des
institutions, des comptences et des faons de penser les situations trs diffrentes.
Le rapport produit par lISDR en 2009 est un excellent rvlateur de la difficile tentative de
conciliation de ces deux approches. Certes, il met en avant le lien entre la pauvret et une plus
grande vulnrabilit aux catastrophes naturelles , ce qui conduit ses auteurs dployer la
thmatique du dveloppement et des moyens de subsistance (livelihoods), faisant ainsi
directement cho au rapport du UNDP de 2004 intitul La rduction des risques de
catastrophes : un dfi pour le dveloppement 91. Mais en mettant galement laccent sur le
changement climatique, il revient une analyse centre sur les alas, en insistant sur les alas
mtorologiques au dtriment des phnomnes gologiques (sismes, ruptions volcaniques,
glissements de terrain), et inflchit le discours en direction de la prvision de lala et de
lalerte. Cette dmarche rpond plus directement aux objectifs de la WMO, centre sur la
diffusion dinformation mtorologiques et sur lalerte prcoce.

Des tensions au sein de lespace des secours : civils et militaires

La participation des militaires aux oprations humanitaires en cas de catastrophe naturelle


est encadre depuis 1994 par les Oslo Guidelines, qui organisent l'usage des ressources
militaires et de la protection civile en cas de catastrophe (naturelle, technologique ou
environnementale) en temps de paix, ce qui les diffrencie des Military Civil Defence Assets
(MCDA) Guidelines, qui organisent leurs interventions dans des situations qualifies
d urgences complexes qui recouvrent les conflits. Rviss en 2006, la suite dune
augmentation notable des interventions militaires dans le cadre d'oprations humanitaires 92,
89

B. Wisner, P. Blaikie, T. Cannon, I. Davis, At Risk. Natural Hazards, Peoples Vulnerability and Disasters, New
York, Routledge, 2004, (1re dition 1994).
90

Entretien, Genve, 18 juin 2009.

91

http://www.undp.org/cpr/disred/documents/publications/rdr/francais/rdr_fra.pdf (consult le 8 septembre 2009).

92

Notamment les interventions de la NRF de l'OTAN en Louisiane et au Pakistan voques plus haut, et les
tensions que ces interventions crent entre les militaires de l'OTAN et certains acteurs de l'ONU ou des ONG.
Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

25

les Oslo Guidelines sont sous la tutelle de la Civil-Military Coordination Section (CMCS) de
l'OCHA93, mise en place afin de coordonner les demandes de MCDA pour accompagner les
actions humanitaires des Nations unies et afin de s'assurer que ces oprations se droulent
dans le respect des principes humanitaires 94.
Les Oslo Guidelines ont pour vocation d'encadrer les pratiques par un certain nombre de
principes essentiels, dont lun est la sparation des actions respectives des civils et des militaires.
Ainsi, la distribution d'aide serait l'affaire des civils, tandis que le transport et la logistique
reviendraient aux militaires ; ceux-ci doivent tre reconnaissables par leurs uniformes nationaux
et ne doivent pas tre arms. Les Oslo Guidelines stipulent galement que le recours des
ressources militaires doit tre justifi par le fait qu'aucune autre solution civile n'est possible
ou suffisante , et doit tre limit dans le temps.
Lexistence mme de ces guides et leur ractualisation rcente nous renseignent sur le niveau
de tension qui peut exister sur le terrain des oprations de secours entre les militaires et les
organisations civiles, les secondes voyant dans la prsence des premiers un risque de mise en
pril de leur propre mandat95, dautant que les moyens dploys par les militaires, leur
technicit , leurs comptences en cas durgence sinscrivent parfaitement dans le discours
de lgitimation qui sappuie sur lexpertise et le savoir-faire, discours que le monde civil utilise
par ailleurs lui-mme de plus en plus.
Dautres initiatives refltent, en creux, ces tensions. Ce sont les tentatives croissantes de
promotion de la coopration civilo-militaire , qui est notamment au cur du travail de la
CMCS. Organiser des ateliers de formation au cours desquels militaires et civils se rencontrent et
travaillent ensemble, ou mettre en place des exercices de simulation qui regroupent ces
diffrents acteurs sont actuellement des moyens trs priss pour promouvoir une meilleure
comprhension des logiques respectives des acteurs qui se rencontrent sur le terrain96.

Experts vs profanes

Cette troisime ligne de tension nest pas spcifique au domaine international. Il sagit de la
dichotomie entre un monde prsent comme celui de lexpertise et un espace qui engloberait
les pratiques profanes dacteurs considrs par les experts comme ignorants, mal informs ou
irrationnels. Au niveau local, la figure du profane est souvent associe celle de lhabitant
93

Cre la suite des Guidelines d'Oslo en 1994.

94
En 2006, la CMCS traite 10 demandes de MCDA, parmi lesquelles une intervention avec le WFP et le UNHCR au
Pakistan aprs le tremblement de terre d'octobre 2005, une autre en Somalie aprs les inondations et une avec le
UNHCR en Algrie au moment des inondations de Tindouf (OCHA, Annual Report, Genve, Nations unies, 2006,
pp. 60-61).
95

S. Wiharta, H. Ahmad, J.-Y. Haine, J. Lfgren, T. Randall, The Effectiveness of Foreign Military Assets in Natural
Disaster Response, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), 2008.
96
LOCHA signale sur son site Internet que des centaines dexercices de ce type sont organiss chaque anne par
une grande varit dacteurs. En 2009, sur les 13 exercices organiss par la CMCS, la plupart taient centrs sur des
oprations de maintien de la paix, deux taient des simulations de catastrophes naturelles , et quatre taient
destination des officiers de lOTAN.

Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

26

des zones dites risques. Au niveau international, la tension se joue entre des organisations qui
dfendent une approche technique et de plus en plus technologique et celles qui militent
pour une approche par la base (comunity based).
Pour les tenants de lexpertise et de la spcialisation, la mise en lien des risques de catastrophe
avec la pauvret par exemple nest pas vue dun trs bon il. En effet, le risque de catastrophe
est li, selon eux, un ala qui existe avant tout facteur de vulnrabilit ; cest donc la
connaissance et la prvision de cet ala qui doivent permettre den rduire les impacts sur les
socits touches. Pour les militants de la cause des profanes , au contraire, il faut avant tout
rduire les conditions qui feront de lala un vnement dvastateur, une catastrophe. Laccent
est alors mis sur la ncessit de prendre en compte la faon dont les socits locales,
traditionnelles ont toujours fait face ce type dvnement, par le biais de mthodes de
construction, de modes de production agricoles permettant une meilleure rcupration, ou
travers des systmes locaux et communautaires de redistribution des ressources. Au fil des
dcennies, cette tendance profane a gagn du terrain : en tmoigne limportance accorde,
dans des confrences internationales rcentes, aux connaissances autochtones , aux savoirs
traditionnels et aux pratiques locales.
Sils frquentent les mmes enceintes internationales, les membres de ces deux sphres ne
dialoguent que trs peu. Au cours de la Global Platform for Disaster Risk Reduction de 2009 par
exemple, rares sont les experts qui participent aux ateliers organiss sur les connaissances
autochtones ou limportance de limplication des communauts locales . Et les ONG qui
militent en faveur de la reconnaissance des savoirs traditionnels sont quasiment absentes des
runions sur laccs aux informations gorfrences ou au lancement du programme de
technologie de la communication Weather info for all .

Les Systmes dalerte prcoce

Certains outils, jouent un rle particulirement important dans la dynamique


dinternationalisation de la gestion des risques et des catastrophes naturels et illustrent bien
les tensions que lon vient dvoquer. Cest le cas des Systmes dalerte prcoce (SAP) ou Early
Warning Systems (EWS), promus depuis quelques annes, notamment au cours de la Dcennie.
Trois confrences internationales (Postdam 1998, Bonn 2003, Bonn 2006) sont spcialement
consacres cet outil sur lequel lattention internationale saccrot depuis le tsunami de 2004.
Dans son rapport sur la mise en place des Objectifs du Millnaire pour le dveloppement
(OMD)97 en 200598, le Secrtaire gnral des Nations unies, Kofi Annan, demande expressment
l'ISDR de raliser une enqute sur l'tat des SAP dans le monde99, et ce dans le but de mettre
en place un systme global d'alerte prcoce pour l'ensemble des menaces naturelles .
97
Adopts en 2000 linitiative de Kofi Annan, par lAssemble gnrale des Nations unies, les huit Objectifs du
Millnaire pour le dveloppement visent radiquer la pauvret, la faim et les ingalits dans le monde .
http://www.un.org/french/millenniumgoals/index.shtml (consult le 8 septembre 2009).
98

K. Annan, In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, A/59/2005, paragraphe

66.
99

Rapport remis en 2006. Voir ISDR, Global Survey on Early Warning Systems, Genve, Nations unies, 2006.

Les tudes du CERI n 157 septembre 2009

27

Dans le domaine des risques et des catastrophes naturels , les SAP sont la combinaison de
trois types de mesures : les unes, dites de prvision , qui requirent des outils technologiques
concernant par exemple la mtorologie, la vulcanologie, la sismologie ou l'hydrologie ; les
autres, bases sur les technologies de la tlcommunication, pour produire et diffuser des
messages d'alerte devant permettre laide la prise de dcision ; les troisimes, dites de
prcaution , qui s'articulent le plus souvent autour de l'vacuation massive des sites exposs.
Les SAP ne sont pas rservs aux situations de risques ou de catastrophes naturels , ils sont
galement bien connus et utiliss dans lpidmiologie, les crises alimentaires, la scurit
environnementale ou la lutte contre les crises financires, le terrorisme ou la prvention des
conflits. Les premires tentatives de dveloppement de ces outils ont lieu dans les annes 1970,
notamment dans le domaine militaire100. Les SAP sont gnralement prsents comme des outils
scientifiques , capables de modliser, en amont, la probabilit d'occurrence d'un vnement
quel quil soit. Dans le domaine des crises alimentaires, les premiers SAP en Afrique sont mis en
place en thiopie en 1976. Malgr les importantes critiques dont ils font l'objet101, ils continuent
donner l'image de rigueur technoscientifique dont les donateurs sont friands et, de ce fait, se
dploient largement102. La tendance actuelle est mme celle d'un intrt croissant pour ces
outils. En plaant le changement climatique au cur de la problmatique des risques et des
catastrophes naturels , lors de la Global Platform de 2009, l'ISDR a clairement fait le choix de
mettre lalerte et les SAP au centre des rponses. Autre indicateur de cet intrt soutenu, le
rapport 2009 sur les catastrophes dans le monde de lIFRC a pour sous-titre Focus on Early
Warning, Early Action. Il part du constat que la diminution du nombre de morts et de blesss
ainsi que des pertes en moyens de subsistance enregistre au cours [de ces] trente dernires
annes tient en partie la mise en place de SAP et leur amlioration 103.
Les socits de technologie, pour lesquelles lentreprise internationale de la rduction des
risques et des catastrophes naturels est un march florissant, tiennent la diffusion des SAP
pour un enjeu majeur. A la confrence internationale sur ces systmes organise par lISDR
Bonn en 2006, un tiers des stands dexposition sont tenus par des entreprises de technologies
spcialises dans les radios, les systmes dinformation gographique (SIG), les sirnes, les
satellites, les systmes de navigation et les logiciels informatiques.
Toutefois, bien que regroups sous une mme dnomination, les SAP ne rpondent pas tous
la mme approche. Pour lIFRC : Les progrs de la science et de la technologie, des mthodes
de prvision et de la diffusion de linformation ont jou un rle important. Toutefois, le
dveloppement dune approche davantage centre sur llment humain est indispensable 104.
Cest le mme constat que fait lISDR, qui place elle aussi les SAP au cur de sa stratgie, mais
tend se distinguer des pratiques verticales et technologiques, en invitant dvelopper des
100
J. L. Davies, T. R. Gurr, Preventive Measures. Building Risk Assessment and Crisis Early Warning Systems,
Lanham, Rowman and Littlefield Publishers, 1998.
101

M. Buchanan Smith, S. Davies, Famine Early Warning and Response: The Missing Link, Londres, IT Publications,
1995.
102

F. Enten, La dimension politique des Systmes d'alerte prcoce. Le cas des crises alimentaires en Ethiopie
(2002-2004) , Mondes en dveloppement, vol. 1, n 137, 2007, pp. 89-100.
103
International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World Disasters Report 2009. Focus on Early
Warning, Early Action, p. 7.
104

Ibid., p. 7.

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systmes d'alerte centrs sur lhumain (people centred)105. Il s'agirait dans ce cas de prendre
en compte la ralit du terrain et des pratiques locales . En soulignant que les vacuations se
passent mal dans de nombreux pays cause de la peur quont les habitants de perdre leurs
biens dans les pillages, les textes de l'ISDR insistent sur le fait que le succs des Systmes
d'alerte prcoce dpend en grande partie d'aspects humains en relation avec le savoir, la
communication et la confiance 106. Il faudrait par consquent non plus mettre l'accent sur des
critres technologiques mais dvelopper une vision oriente vers les usagers , en prenant en
compte les connaissances locales ou en s'appuyant sur les rseaux sociaux non formels .
A linverse, l'OTAN, qui dveloppe depuis 2001 des SAP au sein de son projet de
Prvention des inondations en Ukraine , prsente ce dernier comme un appui des
comptences techniques (restructuration des systmes de donnes et d'information,
valuation et mise en place de stations d'observation hydrologique et mtorologique,
valuation du systme de surveillance rgionale, ralisation de simulations dvacuations
massives). Dans les textes de l'Alliance, la mise en place des SAP permet donc d'aborder la
prvention partir de moyens technologiques et d'une pratique juge incontournable en cas de
catastrophe : l'vacuation massive. Il en va de mme des projets de SAP mis en place par la
WMO, quil sagisse du Global Observing System (GOS) ou du Global Telecomunication
System (GTS), dont les approches sont purement technologiques. On retrouve galement cette
tendance dans les projets de surveillance des alas gologiques, qui associent la NASA,
lUNESCO et des agences spatiales de diffrents pays (Japon, Canada, Europe), pour le
dveloppement du programme GEOSS107, ou encore dans le programme UN-SPIDER108 du
United Nations Office for Outer Space Affairs (UNOOSA), centr sur laccs aux informations
gorfrences dans le cadre de la gestion des catastrophes.
Sous une mme terminologie, diffrentes approches se rvlent donc dans la mise en place
des SAP, qui renvoient non seulement la tension entre les pratiques des militaires et celles des
organisations civiles, mais aussi entre les approches expertes ou technologiques et la prise en
compte de la diversit des situations, et entre les diffrentes conceptions de la scurit.

105

ISDR, Global Survey on Early Warning Systems, cit. Voir aussi Dveloppement de Systmes d'alerte prcoce :
une liste de contrle , Early Warning Conference III, Bonn, 2006.
106

ISDR, Living with Risk: A Global Review of Disaster Reduction Initiatives, op. cit., pp.407.

107
Global Earth Observing System of Systems. Pour une tude de tous les SAP mis en place lchelle mondiale,
voir ISDR, Global Survey of Early Warning Systems, op. cit.
108

United Nations Platform for Space-based Information for Disaster Management and Emergency Response.

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CONCLUSION

Dans un contexte marqu, entre autres, par la transformation de la notion de scurit et par
l'emprise du risque sur les formes de gouvernement, on assiste, depuis la fin des annes
1980, l'mergence d'un espace international qui prend pour objet les risques et les
catastrophes naturels et se caractrise par une double dynamique : linternationalisation et
linstitutionnalisation. De nombreuses organisations intergouvernementales investissent cette
thmatique et de nouvelles institutions voient le jour.
Lapproche sociologique de ce processus renseigne sur les lignes de tension et les enjeux qui
traversent cet espace. Une approche diachronique est galement ncessaire, qui permet de
replacer la dynamique actuelle dans une perspective plus longue, afin de resituer le mouvement
qui a conduit l'mergence de cet espace et den saisir les transformations. Cette deuxime
lecture permet de ne pas cder la tentation de considrer ce monde tel qu'il se raconte au
prsent, comme une institution caractrise par son vidence, mais bien comme un mouvement
dynamique, en constante transformation et qui gnre ses propres discours de lgitimation.
Enfin, une approche anthropologique permet de considrer cet espace la fois comme
producteur de sens et comme rvlateur de dynamiques contemporaines.
Sil se cre, historiquement, partir des acteurs et des institutions de l'espace humanitaire
international, et qu'il est en premier lieu centr sur des oprations de secours, cet espace
slargit progressivement et se diversifie pour inclure la notion de prvention, ce qui a pour
consquence de l'ouvrir des acteurs initialement lis aux questions de dveloppement ou
d'environnement.
Par sa dynamique d'institutionnalisation, il acquiert galement de plus en plus de poids et de
visibilit, d'autant qu'il parvient englober des thmatiques mergentes , telles que le
changement climatique, dont la mdiatisation est assure par lactualit.
En produisant des discours, des outils, des normes, des faons de penser et des croyances qui
lui sont propres, cet espace international de la gestion des risques et des catastrophes naturels
exerce aujourdhui une influence dterminante sur la formulation des problmatiques, la
structuration des politiques nationales et locales, le financement des projets des ONG et les
postures des diffrents acteurs. Cependant, tout en affichant une volont de cohsion, il nen est
pas moins minemment htrogne et complexe dans la ralit.

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