Focus

CRISES ET CONFLITS
Des mots et des concepts,
par le Haut Conseil de la Coopration
Internationale et la Croix Rouge

Catastrophe
Grave interruption de fonctionnement dune socit, causant des pertes
humaines, matrielles ou environnementales que la socit affecte ne peut
surmonter uniquement avec ses propres ressources. Les catastrophes sont souvent
classes en fonction de leur mode doccurrence (brusque ou progressif) ou de leur
origine (naturelle ou anthropique) (1). Evnement hors norme qui rompt
les quilibres naturels, de faon temporaire ou dnitive, tant dans le
domaine des vnements climatiques que dans celui des vnements
telluriques (2). LEM-DAT (3) dnit galement une catastrophe comme
un vnement provoquant au
moins une dizaine de morts et/ou
affectant au moins une centaine
de personnes et/ou conduisant
une dclaration dtat durgence.
Ala (Hazard / Threat
/ Amenaza)
Phnomne menaant dorigine
naturelle et/ou anthropique,
susceptible daffecter un espace
donn, en particulier par la
nature et la valeur des lments
exposs que cet espace supporte
(hommes, biens, activits, etc.).
Il se caractrise par sa nature,
son intensit, sa probabilit
doccurrence et sa frquence
(quand elle peut tre estime).
Enjeu
Personnes, biens, activits, moyens, patrimoine, systmes...
susceptibles dtre affects par un ala naturel ou anthropique et de
subir des prjudices ou des dommages. Plus un enjeu est vulnrable
un ala donn, plus le risque engendr par lexposition de lenjeu
lala est grand. A loppos, plus un enjeu est rsilient, plus le
risque est faible. La vulnrabilit des enjeux peut tre analyse
partir de diffrentes perspectives : physique, sociale, politique,
institutionnelle, technologique, idologique, culturelle, ducative,
environnementale, etc., bien que, dune faon ou dune autre, toutes
ces catgories soient lies entre elles. (Le terme enjeu nexiste
quen franais, la plupart des modles anglais et espagnol utilisent
le terme vulnrabilit pour reprsenter les enjeux vulnrables).
Vulnrabilit
Ensemble de conditions et de processus rsultant de facteurs physiques,
sociaux, conomiques et environnementaux, qui augmentent la
sensibilit des enjeux dune communaut, dune rgion, dune
nation aux effets des alas. La vulnrabilit est un ensemble de
pr-conditions qui se rvlent au moment de la catastrophe. On
parle aussi de capacit ou de rsilience pour qualier lensemble
des conditions et des processus rsultant de facteurs physiques,
sociaux, conomiques et environnementaux qui favorisent la facult
daffronter et de rcuprer de loccurrence dun phnomne extrme.
Diplomatie 13
Mars - Avril 2005

Dossier

Risque majeur
Le risque majeur est la situation dans laquelle des enjeux
vulnrables se trouvent face la menace doccurrence dun
ala qui aurait pour consquences de graves pertes, dommages
et dysfonctionnements. La vulnrabilit des enjeux est le
facteur interne du risque, lala en est le facteur externe.

La crise actuelle en Asie remet dans lactualit

la fois des images dramatiques et des dbats
connus sur laide, sa gestion, ses impacts. Pour
les observateurs engags de ces pratiques
humanitaires, une fois encore, le systme de
lhumanitaire devenu spectacle est victime de
son succs. Les polmiques repartent, comme si
souvent. Mais en mme temps, lextraordinaire
lan de gnrosit et la motivation des
quipes sur le terrain ne doivent pas amener
au cynisme du toujours le mme cirque .
Mais quid de la gestion relle court, moyen
et long termes de ce type de situations ?

Prvention (Prevention / Prevencin)

En France, le concept - gnralement admis par les institutions
gouvernementales - de prvention, au sens large du terme,
regroupe toutes les activits qui participent llimination et/
ou la rduction des risques et la prparation lurgence. Au
sens strict du terme, cest lensemble des activits et des mesures
mises en place pour connatre le risque (tude sur les alas et la
vulnrabilit des enjeux) et dvelopper une culture du risque au
sein de la population, de la socit civile et des autorits locales,
notamment au moyen de campagnes de sensibilisation.
Protection
Ensemble des activits et des mesures visant assurer un certain
niveau de protection physique des personnes et des biens, long
terme et de manire quasi dnitive (ouvrages de protection,
habitats rsistant aux alas), contrairement la prparation
qui nest effective quau moment o la catastrophe a lieu. La
protection fait partie de la prvention au sens large.
Attnuation / Mitigation (Mitigation / Mitigacin)
En franais, ces termes sont trs peu utiliss. En revanche,
on les rencontre frquemment en anglais ou en espagnol.
Il sagit de lensemble des actions et des mesures visant
rduire et/ou contrler les risques existants.
Prparation (Preparedness / Preparacin)
Ensemble des dispositions garantissant que les systmes, les
procdures et les ressources ncessaires pour faire face une
catastrophe sont en place pour venir rapidement en aide aux
personnes touches, en utilisant dans toute la mesure du possible
des mcanismes existants (formation, sensibilisation, plans
durgence, systme dalerte prcoce). En franais, la prparation
fait partie de la prvention au sens large. Lacception du terme
prparation est quasiment identique dans toutes les langues ; il
arrive toutefois quon utilise ce terme pour signier la prvention
au sens large. Depuis plus de 20 ans, le concept de prvention
au sens large na cess dvoluer. Il a volu en Disaster Risk
Management (DRM) en anglais, et Gestin de Riesgo en espagnol,
ces termes regroupant les activits et mesures de Prevention,
Mitigation et Preparedness. Les termes Disaster Risk Reduction
(DRR) en anglais et Reduccin de Riesgo en espagnol sont aussi trs
utiliss mais ils ne regroupent gnralement que la Prevention et
la Mitigation. En franais, le terme gestion des risques est aussi
utilis, mais de manire encore minoritaire, de mme que pour le
terme rduction des risques. Le terme gestion des catastrophes
(Disaster Management) est un autre concept que lon rencontre
souvent. Il inclut la prvention au sens large (la gestion des risques),
la rponse durgence, la rhabilitation et la reconstruction.
Notes :
1 Dnition issue de UN-DHA, 1992, http://
www.cred.be/centre/publi/171f/.
2 Dnition issue de Jacques Bethemont (2000),
Un espace mobile et fragile,
Gographie de la Mditerrane, Armand Colin, p.43.
3 EM-DAT : EMergency DATabase, banque de donnes du CRED.
Extrait de : HCCI et la Croix-Rouge franaise. La prvention des catastrophes
naturelles, Paris, juillet 2004, 59 p.

Le cycle de gestion de la
rponse aux dsastres

Par Franois Grunewald,

Prsident du groupe URD

(Quelques repres et concepts)

Quand on regarde la plante, on est effray par

ltendue des zones en crise. La diminution des
rgions en paix est agrante. Les phnomnes
naturels se transforment en dsastre sur tous les
continents. La vulnrabilit de franges entires de
populations, qui ne trouvent pour sinstaller que
des cosystmes fragiles et exposs, est en croissance rapide. Les solidarits traditionnelles sont
souvent fragilises par lconomie de la mondialisation. Il faut donc replacer les crises et leur gestion
(prvention, raction et de sortie de crise) au cur
mme des rexions sur les politiques de dveloppement. Pour reprer les enjeux et outils utiles dans
cette gestion des crises, il importe de se donner un
cadre conceptuel holistique. Le cycle de gestion
de la rponse aux crises et dsastres constitue un
cadre appropri pour cet exercice, tant au niveau
thorique quau niveau oprationnel. Dvelopp initialement pour les contextes de catastrophes quon
appelle souvent tort des dsastres naturels (ou
socio-naturels comme les appellent nos collgues
latino-amricains, terme qui dcrit mieux linte-

raction entre phnomnes naturels et action des

hommes), il sest progressivement adapt aux contextes de guerre et aux environnements instables.

Y a-t-il des options

de prvention ?
Les catastrophes naturelles se produisent souvent
en fonction de vulnrabilits (facteur de fragilit)
et de risques (probabilits). Lquation souvent utilise par les analystes est : Vulnrabilit x Risques
= Impact. Le dveloppement devrait alors consister
non pas en une croissance chevele mais en une
rduction des vulnrabilits au sein dune zone,
et une diminution des risques zone par zone. Cest
en dveloppant cette approche que lon introduit
un paramtre de prvention au sein des politiques
de dveloppement : quelle justice sociale, quelle
rpartition des ressources, quel accs la terre et
au capital, etc. Les derniers dsastres en Amrique
Centrale et latine, en Inde et en Turquie sont des

exemples caricaturaux de ce quentrane la nonapplication de cette rgle, lorsque surgissent des

soubresauts violents de la crote terrestre ou des
phnomnes climatiques de grande ampleur. La
prvention des conits est elle du domaine de
la Diplomatie. Cest aux ambassades, lONU que
doit revenir cette charge, les humanitaires eux ne
peuvent que mettrent des pansements et tenter
de rparer ce que les autres ont cass ou laiss
casser.
Rhydratation
par perfusion en
Somalie.
( Groupe URD)

Focus

[ Le tsunami du 26/12/2004 ]

Peut-on se prparer la
gestion des crises ?
Les crises ne sont pas toutes vitables, ni tous les phnomnes
naturels susceptibles dtre prvenus. Constituer et entretenir
des capacits de gestion des crises est alors essentiel et concerne
autant les populations risques que les pouvoirs publics et les
formes organises de la socit civile. L exprience montre que
dans la plupart des cas, cest laide de proximit qui joue le
rle prpondrant des premiers jours : les voisins, les maires,
les bnvoles de la Croix-Rouge locale, etc. Etablir et entretenir
une capacit de rponse aux dsastres, cest comme payer son
assurance : a ne rvle son importance que quand la crise arrive.
Crises, conits et dsastres naturels sont souvent prvisibles.
La plante est scrute nuit et jour sous toutes ses coutures par
une otte de satellites, une multitude de palpeurs sismologiques
et des armadas danalystes. Les signes avant-coureurs existent

Suite page 60

Comment rduire
la gravit, retarder
limpact et rduire la
dure de la crise ?

Camps de dplacs
au Darfour
( Groupe URD)

Malgr tout, le dsastre peut arriver : Le cycle de

gestion de la rponse aux dsastres nous fait
ressortir un certain nombre dtapes et de lignes
dintervention cruciales.

Lorsque la crise sannonce, plusieurs stratgies

sont possibles. Lune dentre elles consiste essayer dinchir les dynamiques destructrices
loeuvre. Il sagira, selon les cas, de mesures politiques (gels des avoirs des acteurs de la crise), diplomatiques
(mdiations, missions de bons ofces, etc.), techniques (lchers ou
retenues deau en cas dinondation ou de scheresse), dmographiques (vacuation des populations des zones trs fort risque sur
une priode courte prvue), conomiques (jouer sur les prix des
crales pour viter les dynamiques de dcapitalisation), etc. Pour
que de telles mesures soient prises, il faut avoir ralis un investissement important dans la connaissance des facteurs de risques (cas
des dsastres socio-naturels), des dynamiques crisognes et des
acteurs de la violence (conits et tensions internes).
Il faudrait aussi rsolument
investir dans la formation
aux mtiers de la mdiation
et de la transformation de
conflit, mais lexprience
internationale manque fortement de rfrences et de
success story !

NOTE
Au nom de la communaut internationale, les Nations unies
doivent rpondre aujourdhui la plus grande catastrophe
naturelle quelles aient jamais connues au cours de leurs 60
ans dhistoire. Ko Annan, Secrtaire gnrale de lONU

Le Programme de lONU pour lenvironnement (PNUE) prconise

de reconstruire diffremment an de diminuer les vulnrabilits. Il
sagit donc de commencer par dresser une topographie des lieux les
plus vulnrables an dy limiter lurbanisation. Le Sri Lanka a pour
sa part dj dcid dinterdire toute construction moins de 200
mtres de la ligne moyenne de mare haute. Ltude After the
Tsunami - Rapid Environmental Assessement suggre lindustrie
du tourisme ddier les htels et stations balnaires dans des
lieux moins vulnrables aux inondations ou aux raz-de-mare. Le
volume des dbris occasionn par le tsunami pourrait slever
sept dix millions de mtres cubes.

Plus de deux mois aprs le tsunami en Asie du Sud-Est, la

Coordination humanitaire de lONU annonce que lappel durgence
de 977 millions de US $ pour les six premiers mois a dj reu 721
millions dUS $. Le Fonds des Nations unies pour lenfance (UNICEF)
et le Programme alimentaire mondial (PAM) ont reu 100 % de
leurs appels durgence tandis que dautres restent sous-nancs
(le Programme des Nations unies pour le dveloppement).
Lassistance humanitaire bilatrale slve 6,28 milliards dUS $, Pour plus dinformations, le rapport du PNUE sur lvaluation
et provient en priorit de lAllemagne (683 millions de US $), de la environnementale prliminaire du tsunami est disponible sur
Banque asiatique de dveloppement (500 millions de US $), de la www.unep.org.
Commission europenne (494 millions de US $), de la France (443
CAPRI
millions de US $), lAustralie (431 millions de US $), les Etats-Unis
(354 millions de US $) et le Canada (351 millions de US $). Les
Etats-Unis pourraient tre en tte, sils conrment laccroissement
de leur contribution.

Volcan du Niracongo au
Congo, en pleine activit.
( Groupe URD)
Diplomatie 13
Mars - Avril 2005

Diplomatie 13
Affaires stratgiques et cultures internationales

AREION 2005

la plupart du temps et ont mme souvent t

enregistrs. Il en a t ainsi pour le gnocide au
Rwanda, pour le conit du Darfour. Les zones
risque (probabilit leve quun dsastre ait
lieu) sont en gnral connues. Ces connaissances ne se transforment pas ncessairement en
systme de dalerte. Autrefois, dans nos campagnes, tous se mobilisaient quand rsonnait
le tocsin. Ce que les dernires annes nous ont
dmontr, cest quil y a la fois une croissance
exponentielle dinformations et de moins en
moins de tocsin. Enn, il ne faut pas oublier
que ce nest souvent pas tant lalerte prcoce qui
manque que la volont politique dy rpondre.
Combien de pays ont ni les crises que vivaient
des franges entires de leurs populations pour
des enjeux de prestige politique ou pour liminer tout simplement des groupes entiers. Et ne
nous leurrons pas, ce nest pas tant la cration
de SAMU internationaux ou de Scurit Civile
europenne qui comptera, que la volont dy
aller avec intelligence

Dossier
Quelles stratgies pour sauver
le plus de vies possibles :

Pour rellement pouvoir sauver, il faut avoir accs aux victimes,

matriser les savoir-faire ncessaires et avoir les moyens de travailler. La mobilisation des moyens est une activit importante :
les guichets sont en effet nombreux et la comptition froce.
Gare ceux qui nont pas ou peu de fonds propres : ils seront
la merci des bailleurs institutionnels . Le vrai enjeu demeure
laccs aux victimes : accs trop souvent refus (la Tchtchnie,
mais aussi jusqu peu sur Aceh), parfois sur-contrl (Core du
Nord, zone des Tigres Tamoul Sri Lanka), rendu extrmement
dangereux par le jeu des acteurs de la violence (Somalie), de la
logistique (voir Anda Aceh ou la cte du Sri Lanka) mais aussi parfois par la perte des repres humanitaires. Quand se mlangent
sans n militaires et humanitaires, ces derniers nissent par tre
perus comme le bras agissant dune des parties au conit, il ny a
rien dtonnant se retrouver dans le viseur : les Nations unies en
Irak, les ONG et le CICR en Afghanistan ont pay un lourd tribut
cette loi dairain. Limplication manifestement politique des Forces armes dorigines diverses est
certes ncessaire pour des questions logistiques, mais participe
au brouillage des cartesMais
survivre aujourdhui pour mourir
demain serait absurde. Les programmes durgence ne doivent
pas entraver la reconstruction des
socits, des conomies, des individualits. Il est parfois urgent de
donner des semences pour que les
paysans ne ratent pas les prochaines pluies, de vacciner le btail pour que cette ressource rare ne
parte pas avec la premire pidmie, etc. Ce soutien aux stratgies
de survie savre tre un des outils les plus puissants mais les
moins bien utiliss de la palette des interventions possibles. Ceci
est dautant plus important que lon est nalement de plus en plus
souvent confront des crises qui durent, des conits gels,
des catastrophes rcurrentes. Dans ces contextes, dans lesquels
les populations font souvent montre dune grande ingniosit
et dune nergie de vie considrable, soutenir ces stratgies de
survie devient une vraie priorit.
Et puis il faudra bien trouver une sortie la crise, moins quelle
ne se transforme en dsastre durable ou rcurrent. Ces priodes
sont des temps prouvants. La crise a rvl des fractures et
des antagonismes. Elle a mis jour des trsors de gnrosit
et des potentiels dabomination. Il faudra vivre avec le souvenir
des blessures.

Et puis il faudra bien

trouver une sortie la
crise, moins quelle ne
se transforme en dsastre
durable ou rcurrent

Il sagit dabord de soutenir

les nergies positives de
rhabilitation sociale et socitale
Pour les populations qui ont vcu lindicible ou les camps de lexil,
la reconstruction de la socit est un long processus de cicatrisation. On ne referme pas les plaies ouvertes dans les mes et les
curs par quelques dcisions politiques prises la capitale ou
New York. Il faut en mme temps viter de victimiser les sur-

Diplomatie 13
Mars - Avril 2005

Camps de rfugis libriens

en Sierra Leone.
( Groupe URD)

Enfant-rfugi
librien en
Sierra Leone.
( Groupe URD)

vivants. Ltre humain a dtonnantes capacits de

cicatrisation
Il faudra reconstruire du nouveau
et non pas reconstruire nouveau.
Dans ces priodes o tout est urgent reconstruire, il importe
de savoir faire des choix et dtablir des priorits. Il sagit notamment de savoir tablir le diagnostic des infrastructures prexistantes la crise, danalyser ce qui de lordre ancien avait induit,
suscit ou accentu la crise. Il sagit en effet de ne pas investir
des ressources rares pour les remettre en tat. Les mmes causes
reproduiraient les mmes effets

Quel Etat pour quels droits

De mme que les atteintes au Droit avant la crise pouvaient servir
dindicateur dalerte prcoce sur cette crise en devenir, la reconstruction du Droit la sortie du dsastre doit tre un objectif
essentiel. Dans le contexte post-conit, lEtat de Droit qui doit
merger doit la fois lutter contre le syndrome dimpunit et
promouvoir pardon et rconciliation. Face des dsastres comme
ceux que vient de subir lAsie, les problmes juridiques sont aussi
considrables en partie dun autre ordre : pnaux, droits fonciers,
droits du travail, droits conomiques et commerciaux, etc.

Cette approche globale

ne sapplique pas quaux
pays du Sud et de lEst.
Les difcults grer les
catastrophes en Europe
montre que le cycle de
gestion des dsastres est
un outil fondamental pour
tous dans un monde de
plus en plus fragile.

Cette approche globale ne sapplique pas quaux pays du Sud et

de lEst. Les difcults grer les catastrophes en Europe montre
que le cycle de gestion des dsastres est un outil fondamental
pour tous dans un monde de plus en plus fragile. La croissance
dmographique, la concentration des populations pauvres dans
des zones haut risque et les conits croissants pour le contrle des ressources rares doivent en effet nous amener une
relle rvolution culturelle : celle qui met le dveloppement
de capacits de gestion des crises venir au coeur des agendas
du dveloppement, mais aussi des attentes de transparence qui
mergent dans lopinion publique qui a su tre si gnreuse. Face
lamplitude des moyens mobiliss, la question de la qualit

Cycle de gestion
de la rponse
aux crises
Source : Franois Grnewald - AREION 2005

de la rponse, de ladaptation de laide et de son impact est

dj dans le dbat public. Face ces interrogations lgitimes,
les institutions humanitaires devront se soumettre lexercice
de lvaluation. Elles ont dj dmontr dans le pass quelles y
taient souvent prtes. Les ONG prennent peu peu conscience
de limportance de lapprentissage que lon peut faire partir des
leons tires par lvaluation. Les services de lEtat impliqus
dans lutilisation de ressources considrables devront eux aussi
sy soumettre. La Dlgation lAction Humanitaire du Ministre
des Affaires trangres vient dailleurs tout juste de se donner
une doctrine dans cette direction v

Programme daccs
leau potable
au Darfour.
( Groupe URD)

Franois Grunewald

Diplomatie 13
Affaires stratgiques et cultures internationales