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IX ENCONTRO DA ABCP

Estado e polticas pblicas

O ESTADO COMO UM ATOR HETEROGNEO: IMPLEMENTAO DE


POLTICAS PBLICAS NO INCRA DE MARAB

Camila Penna (UnB)

Braslia, DF
04 a 07 de agosto de 2014

O ESTADO COMO UM ATOR HETEROGNEO: IMPLEMENTAO DE


POLTICAS PBLICAS NO INCRA DE MARAB
Camila Penna (UnB)

Resumo do trabalho:
O trabalho analisa o processo de implementao de politicas de reforma agrria em
uma Superintendncia Regional no Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria: a SR-27, localizada em Marab, Par. Os dados que fundamentam a
anlise foram obtidos por meio de observao etnogrfica que realizei na sede da
Superintendncia entre outubro de 2011 e junho de 2012. A pesquisa permitiu
concluir que o rgo regional atua de forma heterognea na execuo de polticas
no nvel local, devido multiplicidade de laos e redes em que esto envolvidos
seus servidores. Conexes com partidos polticos, lideranas de movimentos sociais
e sindicatos tm implicaes para a forma pela qual os servidores do rgo
executam seu trabalho cotidiano, e, por conseguinte, para o formato final das
polticas pblicas na esfera da reforma agrria

Palavras-chave:Estado; reforma agrria; INCRA; polticas pblicas; heterogeneidade

Introduo

O processo de reforma agrria no Brasil geralmente analisado olhando-se para as


aes dos movimentos sociais rurais de luta pela terra. Como atores coletivos organizados
nacionalmente, que ganharam visibilidade notadamente na dcada de 1990, estes
movimentos tiveram e continuam tendo importante impacto no processo de formulao e de
implementao de polticas pblicas de reforma agrria.
Entretanto, a compreenso desse processo passa tambm pela anlise do papel do
Estado. As burocracias a cargo de implementar polticas pblicas no mbito local so chave
para compreender o formato final das polticas pblicas. O principal rgo nacional a cargo
de implementar polticas de desenvolvimento rural e de reforma agrria oInstituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA),autarquia vinculada ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA).
O INCRA foi criado em 1970, no escopo do programa do regime militar de
colonizao

da

Amaznia,

atualmente

tem

Superintendncias

Regionais

(SR)

descentralizadas em todos os estados da federao, alm das sede em Braslia. A fora de


trabalho total do rgo de aproximadamente 6 mil servidores, divididos entre a sede e as
30 Superintendncias espalhadas pelo territrio brasileiro. Regies com alto ndice de
conflito agrriotm mais de uma SR, como o caso do estado do Par, que tm
Superintendncias em: Belm, Santarm (Oeste do Par), e Marab (Sul e Sudeste do
Par). Das aproximadamente 930 mil famlias assentadas em todo o Brasil, 230 mil esto no
estado do Par, o que corresponde a 25% do total de assentados pelo Programa Nacional
de Reforma Agrria.
A pesquisa de doutorado que originou este artigo foi feita na Superintendncia
Regional do Sul e Sudeste do Par (SR-27), com sede em Marab rea emblemtica de
conflito rural e de importante atuao das trs maiores organizaes nacionais de luta pela
terra: o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), a Confederao Nacional
dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) e a Federao Nacional dos Trabalhadores da
Agricultura Familiar (FETRAF).
Com o objetivo inicial de compreender como os movimentos sociais organizados
influenciavam as polticas pblicas de reforma agrria implementadas pelo INCRA realizei
uma etnografia da SR-27 entre outubro de 2011 e junho de 2012. Olhando a partir do
Estado e acompanhando o cotidiano de trabalho dos servidores, busquei averiguar qual era
o grau de ingerncia dos movimentos sobre o INCRA no processo de implementao de
polticas. Tinha a hiptese inicial de que o grau de ingerncia era alto, mas apenas por meio
da pesquisa emprica exploratria seria possvel observar como se dava a relao entre
movimentos e Superintendncia, e como essa relao afetava as polticas pblicas.

O trabalho de campo permitiu concluir que a relao com os movimentos, definida a


partir da categorias nativa parceria, fundamental para a implementao das polticas de
reforma agrria. Todavia, o formato final das polticas que tomam corpo a partir do trabalho
cotidiano dos servidores da SR-27 influenciado por uma srie de outras conexesque os
envolvem, como, por exemplo, a relao com a poltica partidria.
Alm disso, importa ressaltar que essas conexes se do de forma heterognea, o
que significa dizer que no h padres homogneos que caracterizam a atuao dos
servidores, as relaes que eles estabelecem na SR, ou as posies que assumem sobre
temas polarizados e controversos com os quais trabalham.Dentre os temas controversos
que fazem parte do dia a dia de trabalho esto: a relao do rgo com os movimentos
sociais e a relao com a poltica partidria. Alm de estabelecerem conexes diversas com
movimentos e partidos que no mais das vezes esto interligados , os servidores tambm
tm opinies e posies heterogneas quanto relao deles com o INCRA.
Com o propsito de descrevera heterogeneidade que caracteriza o trabalho dos
servidores do INCRA de Marab e de discutir as implicaes dessa heterogeneidade para a
implementao de polticas de reforma agrria, organizo este artigo em torno destes dois
temas: a relao do rgo com a poltica partidria e a relao com os movimentos sociais.
Sempre presentes no cotidiano do rgo, s vezes de forma sobreposta, ambos so alvo de
disputa, debate e controvrsia entre os servidores, que tem opinies e posturas diferentes e
contrastantes.
A primeira sesso do artigo apresenta o referencial terico-metodolgico que
orientou a realizao da pesquisa. Buscando romper com a interpretao do Estadocomo
um ator unitrio emonoltico, trabalhei a partir das contribuies da teoria do ator-rede (ANT)
(Latour, 2005; Passoth e Rowland, 2010; Law, 2004). Argumento que essa abordagem
permite trabalhar com a heterogeneidade e com complexidade de agncias envolvidas
noEstado como dados empricos relevantes, ao no postular sua simplificao em busca de
uma explicao com referncia a variveis tericas pr-definidas.
As duas sesses seguintes descrevema relao entre a SR-27, os movimentos
sociais e a poltica partidria a partir das controvrsias que marcam a posio dos
servidores quanto a esses temas. Controvrsias so objetos privilegiados de pesquisa
porque nesses momentos as pessoas buscam justificar, argumentar e detalhar suas
posies, o que resulta em uma maior riqueza de informaes (Boltasnki, 2005; Boltanski e
Thevent, 1999).
Ao final do artigo discuto as principais implicaes da heterogeneidade que
caracteriza o trabalho da SR-27 notadamente no tocante s controvrsias relativas
relao com os movimentos sociais e com a poltica partidria para a implementao de
polticas pblicas

O Estado em ao: contribuies da teoria do ator-rede e dos estudos sobre


burocracia
A teoria do ator-rede (ANT)1, inicialmente desenvolvida no campo de estudos de
cincia e tecnologia, foi sistematizada como uma teoria-mtodo na sociologia a partir do livro
Reassembling the Social (2005) de Bruno Latour. Partindo da influncia de Gabriel Tarde e
da Etnometodologia, o argumento central do livro o de que a explicao sociolgica deve
dar conta de como o que comumente chamamos de social constitudo. Em vez de tomlo como dado, como varivel acabada utilizada para explicar fenmenos sociais,
necessrio entender primeiramente como o social possvel. Em outras palavras,
pesquisadores no campo da sociologia deveriam identificar e descrever as conexes entre
atores, explicitando os laos que os mantm conectados, caso desejem explicar processos
sociais. No basta apenas trazer uma varivel causal externa como, por exemplo,
desigualdade social, colonizao ou Estado, e utiliz-la para explicar algum fenmeno.
necessrio qualificar a explicao e dizer como e a partir de quais associaes aquela
varivel se conecta com o tema em anlise e exerce agncia sobre o que se deseja
compreender.
Agncia tudo aquilo que tem impacto sobre determinado ator, que o faz agir de
determinada forma. Quando uma pessoa diz que tomou uma deciso baseada em um
princpio especfico pode-se dizer que este princpio teve agncia sobre ela. Ele (princpio)
teve impacto (agncia) sobre seu curso de ao no momento de tomar a deciso. A origem
da agncia, neste caso o princpio especfico, chamado de actante. Na sociologia do atorrede importante identificar as agncias e seus actantes para compreender as aes. Mas
como identificar todas as coisas que influenciam a ao? Latour (2005) assinala que
geralmente as pessoas mencionam o actante e a agncia quando falam sobre o que as fez
agir de determinada forma. Esta meno a prova de que um actante teve agncia sobre
sua ao.
Quando um actante exerce agncia sobre outro seja uma pessoa, uma instituio,
um princpio, uma norma ou uma legislao h uma conexo entre eles. Eles esto
associados pelos efeitos que geram um no outro. A SR-27 tem uma conexo com o PT, por
exemplo. O partido tem impactos na Superintendncia quando indica filiados para o cargo
de gestores, e a SR tem efeito sobre o partido quando as polticas implementadas por ela
possibilitam a eleio de determinados candidatos. Os movimentos esto conectados SR
porque tm agncia sobre ela e vice-versa. Os movimentos indicam as pautas de demandas

Sigla em ingls para Actor-Network Theory.

a serem trabalhadas pela regional e esta, por sua vez, implementa polticas necessrias
existncia dos movimentos.
Para explicar a ao social dos diferentes atores necessrio identificar as
conexes que eles estabelecem e que tm agncia sobre suas aes. nesse sentido que
se fala em ator-rede. Um ator no pode ser compreendido como um ser unitrio ou
monocromtico. Ele uma entidade multifacetada, com vrias camadas, constituda por um
conjunto de conexes que tm efeitos sobre ele. Explicar a ao do ator-rede identificar
estas conexes e descrever sua agncia. A SR-27 uma ator-rede formado por diversas
conexes com diferentes actantes. Para explic-la necessrio identificar e descrever estas
conexes.Dar uma boa explicao apresentar as diversas conexes entre as agncias
que influenciam as aes dos atores. Mais especificamente, as conexes que apareceram
durante a pesquisa de campo e que foram apontadas pelos prprios atores como
determinantes para suas aes (Latour, 2005).
Passoth e Rowland (2011) argumentam que a teoria do ator-rede adequada para
estudar o Estado porque apresenta uma forma interessante de fugir armadilha de tom-lo
como um ator unitrio. Embora o modelo de Estado como ator tenha sido til para pesquisas
no campo das Relaes Internacionais e no campo da Cincia Poltica, essa noo foi
inicialmente pensada como uma abstrao, um pressuposto analtico com grande valor
heurstico, mas que no correspondia exatamente realidade. Tomar o Estado como um
ator unitrio e coerente pode resultar em anlise e interpretao limitadas, que escondem
mais do que revelam. Com efeito, essa concepo pode terminar encobrindo as matrizes
complexas de conexes que compem o Estado e que so construdas em processos de
disputa, e no de forma consensual. Portanto, trabalhar o Estado a partir da perspectiva do
ator-rede, compreendendo-o como um ator multifacetado e formado por diversas camadas,
em vez de um ator unitrio e monocromtico, aumenta a capacidade explanatria da
investigao que lida com esse tipo de objeto.
Outra contribuio que permite romper com a viso do Estado como um ator
monoltico vem dos estudos sobre burocracia. Os autores que apontam para a
discricionariedade como trao caracterstico da atuao dos burocratas que trabalham na
linha de frente da implementao (Lipsky, 1980), e que ressaltam a importncia de se olhar
para as relaes entre clientes e burocratas (Herzfeld, 2005; Dubois, 2010; Gupta, 2006)
como forma de compreender como polticas so implementadas, assinalam para a
heterogeneidade que caracteriza o Estado em ao. Alm de oferecer uma interpretao do
Estado como ator multifacetado e diverso, essa literatura questiona a noo weberiana de
burocracia racional e impessoal. Como assinala Dubois (2010): nem o burocrata impessoal
nem o cliente padronizado existem: somente agentes sociais com personalidades individuais
que, dentro de certas condies e limites, so chamados a interpretar o papel do burocrata

ou do cliente impessoalizado e padronizado (p. 3).


Tomando como referencia as contribuies dessa literatura, apresento a seguir os
dados etnogrficos que elucidam a relao entre a SR-27, a poltica partidria e os
movimentos sociais. Sobre a natureza dos dados cabe destacar que eles foram obtidos a
partir de diversas fontes e em diferentes momentos ao longo dos nove meses de trabalho de
campo. Partindo da orientao metodolgica da teoria do ator-rede, acompanhei alguns
servidores que trabalhavam em reas de interface com movimentos sociais, observando o
que esses servidores destacavam como actantes e agncias presentes no dia a dia de seu
trabalho (enquanto trabalhavam e no momento em que me explicavam ou faziam anlises
sobre seu trabalho). Dessa forma foi possvel visualizar as conexes que eles criavam com
actantes como lideranas de movimentos sociais, gestores filiados a partidos polticos,
sindicatos, entre outros. O propsito da descrio a seguir explicitar como estas conexes
tm agncia e afetam o trabalho dos servidores. A ao final de implementao de polticas
pblicas pela SR-27 o resultados das diversas conexes um vez que o rgo estatal
aqui concebido como um ator-rede.
As relaes do INCRA com a poltica partidria e com os movimentos sociais so
temas controversos, sobre os quais os servidores se posicionam e opinam, geralmente de
forma explcita. As posturas dos servidoresem relao a estes temas tambm so
informaes relevantes para compreender sua atuao do dia a dia de trabalho na SR.
por isso que a descrio a seguir tambm traz os argumentos que os servidores apresentam
para justificar sua posio na controvrsia. As anlises criticas dos servidores expostas
abaixo foram obtidas por meio de entrevistas gravadas.
Claro que a poltica nunca vai deixar de existir, mas tinha que ser menos poltico: a
poltica na SR-27
Logo que cheguei SR, a relao entre o INCRA e a poltica partidria se fez
2

visvel . O Chefe de Gabinete, liderana antiga do PT na regio, me convidou para um


almoo da juventude do partido, do qual tambm deveria participar o Superintendente. O
evento tinha como objetivo agregar mais filiados jovens, em conformidade com as
resolues recentes da conveno interna nacional. Chegando l, ele me apresentou a
alguns militantes do PT, os quais voltaria a ver outras vezes ao longo da pesquisa de
campo.
2

Na verdade, a conexo entre o partido e o INCRA teve efeitos sobre a prpria realizao da
pesquisa. O servidor que me colocou em contato com os gestores em Marab, alm de ser da
direo nacional, era militante do PT, assim como o Superintendente e o Chefe de Gabinete da
SR(27). Portanto, foi devido sua influncia, como servidor em um cargo de direo nacional e como
militante do partido, que se tornou possvel minha entrada no campo.

No caminho de volta, o Chefe de Gabinete relatou que alguns servidores da SR(27)


tm muita resistncia presena de indicados polticos no rgo. Ressaltou que no
obstante o fato de a nomeao de gestores para as Superintendncias Regionais atender a
um critrio poltico, de acordo com a prpria orientao do governo federal e de acordo com
a composio partidria definida ainda durante a campanha, h uma resistncia por parte
dos funcionrios da Superintendncia.
Na semana seguinte, minha segunda no campo, essa resistncia se tornou visvel.
Em ocasio da realizao de um seminrio sobre ATES (Assessoria Tcnica, Social e
Ambiental Reforma Agrria) com todos os servidores da SR, tomei contato pela primeira
vez com a controvrsia em torno da poltica partidria. Alguns servidores, principalmente os
ligados ASSERA (Associao de Servidores da Reforma Agrria), fizeram uso da palavra
para criticar a interveno do partido na Superintendncia. Um deles assinalou que estava
exercendo um papel mais crtico porque estava na presidncia da Associao; logo em
seguida mencionou que a falta de servidores uma dos problemas mais graves da SR e
que, mesmo assim, foram autorizadas mais de oitenta remoes nos ltimos anos,
bastando-se ser filiado ao PT para conseguir uma remoo para Braslia e para outras
regionais. Aps esta interveno, alguns servidores que estavam sentados no auditrio
aplaudiram a fala, demonstrando assim a dimenso pblica da controvrsia sobre a relao
entre a poltica partidria e o INCRA que abarca mais do que as pessoas ligados
ASSERA. um tema sobre o qual a maioria dos funcionrios da SR-27 se posiciona com
frequncia, tanto nas entrevistas e nas conversas informais como em momentos como
assembleias e reunies.
Dias depois realizei uma entrevista com o presidente da ASSERA, na qual ele me
falou sobre os problemas relacionados indicao poltica de pessoas de fora do INCRA:
muitos vm mais para fazer daqui um trampolim poltico, para daqui sair para ser candidato
a deputado, essas coisas... No tm compromisso com a entidade e com os profissionais
(Servidor de Marab, no INCRA desde 2005). A controvrsia em torno da relao entre a SR
e a poltica partidria abarca vrios temas, dentre eles a indicao poltica de gestores que
so ligados ao partido, mas no so servidores de carreira (no ingressaram no rgo por
meio de concurso interno ou externo). A nomeao do Superintendente e dos cargos de
chefia se d a partir de critrios polticos, seguindo acordos de composio partidria entre o
governo federal e as foras polticas locais ligadas ao partido de situao. As pessoas
indicadas para ocupar cargos de confiana na chefia da SR(27) podem ou no ser
servidores de carreira ou servidores da casa.
Em Marab, na sede da SR, trs cargos importantes eram geridos por funcionrios
de fora do INCRA: o de Superintendente, o de Chefe de Gabinete e o de Ouvidor Agrrio
Regional. Para assumir um cargo de indicao poltica necessrio no apenas que a

pessoa seja filiada ao partido, mas tambm que tenha uma carreira poltica ou que trabalhe
na militncia. Um exemplo o Ouvidor Agrrio, que antes de entrar na SR era do
movimento sindical rural e exerceu um mandato de vereador pelo PT. Tambm o
Superintendente teve uma carreira poltica no MST, veio da militncia no sul do Brasil e
depois se filiou tendncia local do partido.
A carreira poltica no partido relevante para se ter acesso a cargos de comisso
na SR, mas tambm extrapola o prprio trabalho no INCRA. Vrios gestores da SR(27) e de
todas as outras Superintendncias Regionais que exerceram cargos de chefia por alguns
anos, posteriormente lanaram suas candidaturas para vereadores, prefeitos ou deputados.
No apenas pessoas de fora, mas tambm servidores da casa que se lanaram na poltica.
Quando estive l, as articulaes polticas para apresentao de candidatos nas eleies
municipais de outubro de 2012 estavam a todo vapor. Alguns servidores da casa e de fora
estavam se candidatando a vereador, apoiados ou pela tendncia local PT pra Valer ou
por outras tendncias do PT e por outros partidos. O Chefe de Gabinete tambm estava
lanando sua pr-candidatura para a prefeitura de Marab.
Em maro de 2012 foi realizado um almoo no clube da ASSERA para apresentar
aos servidores do INCRA e s pessoas ligadas ao partido os novos candidatos a vereador e
a prefeito do municpio. O evento foi organizado pela tendncia local do PT pra Valer3. Era
um almoo de domingo. O prato principal era galinha caipira, e os convidados, que
contabilizavam mais de cinquenta pessoas, faziam fila para se servir. Aproximadamente
uma dzia de servidores do INCRA estava presente no evento, entre servidores da casa, de
fora e terceirizados4. Um pouco antes de servirem a comida, o Chefe de Gabinete falou ao
microfone, cumprimentou e agradeceu a todos pela presena e pelo apoio que recebera at
ento. Explicou aos presentes, principalmente aos servidores do INCRA, que no ltimo ano
esteve trabalhando para implementar um programa de gesto estratgica na SR, com vistas
a melhorar o desempenho da regional. Dedicara-se inteiramente enquanto esteve no
INCRA, e embora tivesse vontade de continuar com seu trabalho na SR, algumas decises
polticas no mbito do partido o direcionaram para assumir a posio de pr-candidato
prefeitura. Ele relata aos servidores haver passado por um momento difcil de deciso e que
ao cabo decidiu pedir exonerao da Chefia do Gabinete para se dedicar completamente
campanha poltica e s eleies em outubro.
Logo aps o almoo, o ex-chefe de Gabinete apresentou aos convidados os prcandidatos
3
4

vereador

apoiados

por

sua

tendncia,

PT

pra

Valer.

Eram

Para a realizao de eventos como este o partido aluga o clube.

Os servidores terceirizados em alguns casos so contratados por indicao do grupo poltico e em


outros casos por indicao de servidores que os conhecem. Em ambas as situaes os terceirizados
so sempre pessoas conhecidas na Superintendncia, que tm seu contrato renovado anualmente.

aproximadamente dez pessoas, que relataram brevemente sua experincia poltica.


Algumas j haviam passado pela SR-27 como terceirizados ou como contratados por
convnio com a prefeitura. Quando terminamos de almoar, todos os presentes no clube
foram convidados a se deslocar para a Cmara de Vereadores, onde ocorreria o primeiro
debate entre os pr-candidatos do PT prefeitura. Chegando l, havia outros trs prcandidatos de tendncias diferentes do partido. Cada um distribuiu folhetos aos presentes,
que estavam divididos em grupos de apoiadores de cada tendncia. Nosso grupo, que veio
direto do clube, se sentou junto aos militantes do PT pra Valer. Os quatro pr-candidatos
tomaram lugar na tribuna para o incio o debate. Cada um se apresentou e falou se sua
carreira poltica no PT, destacando seus feitos, projetos e programas. Trs dos quatro prcandidatos j haviam trabalhado na SR(27) com cargos comissionados5.

Figura 1: Debate entre pr-candidatos do PT


No incomum o trnsito de pessoas com carreira poltica pelo INCRA e sua
posterior candidatura para cargos eletivos. Quase todas as SR do Brasil j tiveram
Superintendentes que se lanaram candidatos a vereador, prefeito, deputado estadual e
deputado federal. No caso da SR-27 h atualmente um deputado federal e uma deputada
estadual que foram Superintendentes do rgo, alm de vereadores e prefeitos. O Chefe de
5

H uma grande disputa entre as tendncias locais do partido em torno da indicao de pessoas
para cargos comissionados na SR. Como as escolhas so feitas por composio poltica dentro do
prprio partido, em geral a deciso contempla as diferentes tendncias, mas respeita a correlao de
foras entre elas. Dessa forma, a tendncia de maior fora poltica, o PT pra Valer, tende a ter maior
peso na indicao.

Gabinete que pediu exonerao do INCRA em maro de 2012 a fim de se dedicar


campanha eleitoral para a prefeitura de Marab conseguiu se eleger e atualmente o viceprefeito do municpio. Esse trnsito entre o trabalho como servidor do INCRA e a carreira
poltica partidria, embora seja mais comum entre pessoas de fora que construram carreira
no partido, tambm ocorre com servidores da casa. No ano de 2012 dois servidores da SR
se candidataram a vereador, um pelo PT e outro por outro partido. Nos anos anteriores
outros servidores de carreira tambm foram candidatos a vereador.
Como possvel ver pela descrio feita at aqui, a poltica partidria atravessa a
SR-27 de diversas formas. Uma delas a distribuio de cargos de chefia, o que tem
impacto na organizao interna e no trabalho da Superintendncia. A indicao de pessoas
ligadas a partidos polticos para cargos de gesto um dos principais temas da controvrsia
em torno da relao entre o INCRA e a poltica partidria. As nomeaes polticas de
pessoas de fora e seus efeitos para o cotidiano da SR-27 geram posicionamentos e crticas
por parte dos servidores de carreira. Em assembleias durante as atividades de paralisao e
em conversas informais e entrevistas realizadas com os servidores, este tema da ingerncia
poltica na Superintendncia sempre vinha tona.
As posies dos servidores de carreira sobre o tema da ingerncia poltica so
diversas e apontam para aspectos diferentes da relao entre a SR e o partido, embora
todas tenham algum grau de crtica. Os trechos a seguir ilustram algumas dessas posies:
Sempre o que eu tenho visto so esses cargos de confiana assumidos por
pessoas que so colocadas dentro da SR para fazer um trabalho poltico.
Lgico, com o mote de que vai fazer o trabalho da questo agrria, mas o
INCRA acaba servindo muito mais como um trampolim poltico (Servidor de
Marab, no INCRA desde 2005, grifo da autora).
O INCRA, ao longo dos anos, quando nomeia seus Superintendentes e
Chefes de Diviso, e quando esse pessoal chega, eles nem sempre
procuram ouvir o servidor da casa, que j est aqui h muitos anos, que j
tem uma experincia acumulada de servio, que sabe como fazer a coisa
da melhor forma e com transparncia. (...) Ento esses servidores no so
ouvidos, no so escutados. (...) Ento tudo isso ao longo dos anos criou
uma resistncia. Ano aps ano, o servidor ficou com o p atrs, isso gerou
resistncia. O que eles pensam: ento se o cara j veio dessa forma, j veio
com segundas intenes, j veio no para fazer a parte tcnica, veio para
beneficiar o grupo poltico, para ver se elege fulano para ser prefeito, para
ser deputado, para ser senador. por isso que o servidor fica com o p
atrs. Essa resistncia no foi o servidor que imps, mas impuseram sobre
ele. Ele, ao longo dos anos, viu que tudo aquilo no passava de cabide
poltico, era s para poltica, e a parte tcnica era esquecida (Servidor de
Marab, no INCRA desde 2005)

As falas acima diferenciam entre trabalho orientado por critrios tcnicos e trabalho
orientado por critrios polticos, que so relacionados a servidores da casa e servidores

de fora respectivamente. Nas falas a seguir os servidores explicam a importncia poltica


do INCRA e a interveno do Partido dos Trabalhadores na SR-27:
Atravs do INCRA voc consegue chegar a todas as cidades de um estado.
Como? Atravs de convnios com a prefeitura, convnio para estrada,
recurso para sistema de abastecimento de gua... Ento estes recursos so
recursos injetados pelo INCRA. Para voc ter uma ideia, tem prefeitura que
consegue receber recurso do Estado, do governo federal, apenas porque o
INCRA conseguiu chegar at ela. Porque o nico convnio que tem o
convenio feito com o INCRA. Ento onde nenhum rgo chegou, nenhuma
outra instituio chegou, o INCRA chegou. E o que melhor, o INCRA
chegou no s para cobrar, chegou para fazer o convnio e para injetar
recurso. Da a importncia (Servidor de Marab, no INCRA desde 2005).
Olha eu acho que tem uma influencia muito forte aqui, e pelo que a gente
sabe no s aqui, do Partido dos Trabalhadores, que o atual governante,
n? Mas h um direcionamento das aes da Superintendncia aqui.
Interveno muito forte do partido na ocupao de alguns cargos-chave
aqui dentro. A inteno de colocar pessoas ligadas ao partido em algumas
reas, que o que a gente vem combatendo... Ento a gente percebe a
interveno forte do partido aqui, muito forte. E eu vejo de uma forma
negativa, porque eu acredito que as pessoas que vm com uma viso muito
poltica aqui no fazem um bom trabalho, no. Voc se preocupa em fazer
uma poltica aqui que acaba comprometendo a qualidade (Servidor de
Marab, no INCRA desde 2005).

Mas a posio dos servidores nesta controvrsia vai alm de sua argumentao
explicitada verbalmente em assembleias e reunies. A forma pela qual as pessoas se
posicionam em relao ao tema tem implicaes na forma como executam seu trabalho na
SR. Os servidores que so radicalmente contra a interveno partidria tendem, quando
podem, a travar processos internos que possam beneficiar o grupo poltico. O impacto do
posicionamento em relao poltica na forma como os funcionrios executam seu trabalho
explicado pelo servidor:
S: Tem os servidores que acham que qualquer ao que a SR venha a
tomar, est tentando viabilizar alguma maneira de captar recurso para a
campanha eleitoral, sempre tentando vincular as coisas da SR a um grupo.
s vezes a SR tem um grupo que est com uma boa vontade de fazer uma
ao, mas eles sempre vo achar que tem alguma coisa ruim por a para
vir. (...) Tudo eles acham que um jeito de fazer esquema dentro do
INCRA. s vezes a ao, por melhor que seja e por mais boa a inteno
que tenha, vo achar um lado negativo nela.
C: Isso uma opinio de todos?
S: No, isso no 100%. A gente tem muito servidor bom, qualificado, que
faz seu trabalho, faz o que tem que fazer, quer que a SR atinja os melhores
resultados, se esfora para isso. Mas tem um nmero restrito de servidores
que prefere no fazer. Tudo o que ele acha que est errado, ele no quer
fazer para no ajudar. Mais para no colaborar com o com o grupo poltico,
porque se eu fizer isso aqui ele vai se beneficiar de algum jeito. A prefere
no fazer. Por um lado, realmente se no fizer ningum vai se beneficiar
ilicitamente, mas tambm os assentados que esto precisando no vo ter
acesso a nada, se depender disso... (Servidor de Marab, no INCRA desde
2005).

A anlise deste servidor no s apresenta a diversidade nos posicionamentos dos


grupos envolvidos na controvrsia em torno da poltica como tambm assinala que as
posies tomadas pelos servidores tm impactos para as aes da SR. Ele cita o exemplo
da poltica de universalizao de assistncia tcnica, que, como foi explicado anteriormente,
trata-se de um acordo feito com os movimentos sociais para o qual o INCRA Sede
descentralizou recursos. A execuo da poltica est a cargo da SR de Marab, contudo
alguns servidores estavam resistindo e criticando a ao com o argumento de que os
tcnicos a serem contratados para prestar assistncia tcnica serviriam como cabos
eleitorais nas prximas eleies.
A postura mais radical, que pode levar ao boicote ou inao de alguns
servidores, criticada por pessoas que veem a poltica como parte do trabalho do INCRA.
Essa postura mais moderada usualmente expressa em falas que ressaltam a utilidade do
trabalho do INCRA a despeito do uso poltico que possa ser feito dele. O servidor a seguir
me explica como a poltica partidria tem relao com seu trabalho:
A gente coopera, n?, cada um no seu trabalho ali faz aquela ordem
acontecer na prtica, cada um no desempenho do seu papel. Mas como eu
disse, tem um lado positivo, que acaba, mesmo por interesse ou no, acaba
por ajudar a pessoa que est realmente precisando, no campo. Poderia ser
melhor, mas de alguma forma eu vejo que as pessoas so alcanadas
(Servidor de Marab, no INCRA desde 2005).

Outro servidor constata que a interferncia poltica algo que j faz parte do
INCRA, independentemente do partido que esteja no poder:
Muitos servidores esto insatisfeitos porque nem todo mundo concorda com
o fato de o Superintendente ser indicado pelo PT, ou por qualquer que seja
o partido. Mas uma coisa que j acontece h anos, no uma questo
que o PT veio e implementou no. J na poca do FHC era do mesmo jeito.
Era uma outra pessoa que tambm tinha uma ligao partidria. Assim,
historicamente o INCRA j vem sendo trabalhado desse jeito (Servidor de
Marab, no INCRA desde 2005).

H, como se v, um amplo espectro de posies em torno da controvrsia sobre a


presena da poltica partidria no INCRA. Os servidores apresentam diferentes argumentos
e justificativas em suas anlises crticas sobre o tema, e a postura que adotam diante da
ingerncia poltica da SR-27 tem efeitos sobre a forma pela qual executam seu trabalho.
Outro tema polarizado e a respeito do qual os servidores se posicionam
explicitamente a relao entre o INCRA e os movimentos sociais. importante lembrar
que eles se conectam com a poltica partidria uma vez que muitos militantes se candidatam
a cargos municipais ou apoiam candidatos do PT e de outros partidos no mbito do

assentamento. comum a eleio de lideranas de movimentos sociais da regio para


cargos de vereador. E existem alguns casos de militantes que conseguiram se eleger
deputados estaduais e deputados federais. No mbito nacional esses deputados compem
o ncleo agrrio, uma bancada na Cmara que defende os interesses da agricultura familiar
e da reforma agrria. Quando tm pleitos relativos liberao de verbas federais para
polticas de reforma agrria e para o INCRA (inclusive para aumento salarial, como ocorreu
na greve de 2012) para esses deputados que os servidores se voltam. Isso significa que
alm de crticos da ingerncia poltico-partidria do rgo os servidores so tambm base
eleitoral (Bezerra, 1999) dos parlamentares responsveis pela indicao poltica de gestores
regionais.
Infelizmente o INCRA no consegue impor a forma de conduzir a reforma agrria: o
movimento social na SR-27
O movimento social tem importante papel na formulao e na implementao de
polticas de reforma agrria no nvel nacional. ele que organiza e representa o pblico
beneficirio da reforma agrria, apresenta a demanda por terra e por crdito, e participa da
deciso sobre a destinao oramentria dos recursos do rgo. Pode-se dizer que a
autarquia implementadora das polticas pblicas de reforma agrria tem grande
permeabilidade ao movimento social, dependendo dele para a execuo das polticas.
Na SR(27) a relao denominada de parceria tanto pelos servidores quanto pelas
lideranas de movimentos sociais. Essa parceria tem diferentes facetas e se d em
diferentes nveis. Uma faceta importante a da presso poltica que os movimentos fazem
sobre o INCRA. Parte significativa do repertrio de ao coletiva dos movimentos e aspecto
constitutivo de sua identidade a ocupao de sedes da autarquia6. Essas ocupaes se
do de forma recorrente e so parte da estratgia mais ampla do movimento de
reivindicao e de negociao poltica. As ocupaes das sedes do INCRA representam,
entre outros repertrios, a faceta de presso da relao de parceria. por meio dessa
presso que, muitas vezes, o movimento consegue ampliar os recursos previstos para
polticas de reforma agrria e definir prioridades para a atuao do rgo, como ocorreu na
SR(27) em 20117.
6

Sobre o papel do repertrio de acampamento dos movimentos sociais na relao com o INCRA e na
conduo do processo de reforma agrria ver Sigaud (2005). Para uma anlise da ocupao da sede
do INCRA em Pernambuco ver Rosa (2011), e em Marab ver Penna (2012).

Em junho de 2011 os trs movimentos que atuam na regio articularam um acampamento massivo
na SR(27), que durou mais de um ms e reuniu aproximadamente 5 mil pessoas. Como resultado
dessa mobilizao os movimentos conseguiram negociar com o MDA um aumento do recurso anual
da SR de 8 milhes para 40 milhes. Este oramento foi destinado para atender aos itens da pauta

Alm dessa faceta de presso h tambm uma dimenso de cooperao institucional que
consiste na apresentao da demanda de futuros beneficirios para o Programa Nacional de
Reforma Agrria e de terras a serem desapropriadas pelo rgo. So os movimentos que
organizam os trabalhadores rurais candidatos a beneficirios, que depois so cadastrados
de acordo com os critrios formais do INCRA, e so tambm os movimentos que indicam ao
rgo terras improdutivas ou irregulares, passveis de serem desapropriadas.
No relato a seguir o Chefe da Diviso de Obteno de Terras da SR-27 me explica
como se d o processo de indicao de reas.
S: Basicamente os movimentos apresentam a demanda para a gente, as
reas. Na maioria das vezes eles j esto no entorno do imvel, j esto na
margem da rodovia em que o imvel est localizado. Apresentam por ofcio.
Tem que ter um oficio do sindicato para a gente poder formalizar um
processo.
C: Uma vez que essa terra obtida, como feito o cadastro dessas
famlias?
S: O cadastro ele realizado desde o momento em que as famlias esto
acampadas. Elas acampam em uma rea, e reivindicam a cesta bsica. E
para isso a Ouvidoria Agrria se desloca at o local e faz esse primeiro
cadastramento, da cesta. A partir do momento em que o projeto criado o
INCRA faz um novo cadastramento, a sim vendo as pessoas que tm o
perfil para que seja assentado o cliente da reforma agrria. Esse perfil ele
descrito na normativa vigente que hoje ns temos, e essas pessoas que tm
o perfil passam a ser o cliente da reforma agrria.
C: Essa lista da cesta, vocs a usam para fazer o cadastro das pessoas que
vo ser assentadas?
S: A gente utiliza como base, no quer dizer que a gente vai atender
quela lista. At porque a gente sabe que durante a desapropriao do
imvel essa permanncia das pessoas no acampamento flutuante. Uns
ficam at o final, outros vo embora, entram outros tambm... Realmente o
8
cadastro feito quando a gente j tem a imisso da posse do imvel e
vamos criar o PA. A a gente faria o cadastramento final das famlias, vendo
a questo do perfil.
C: Qual o papel dos movimentos no cadastro, das associaes, das
cooperativas, das organizaes dos trabalhadores?
S: Geralmente desde o acampamento existe uma coordenao, que a vem
o coordenador do acampamento que ligado a um sindicato, a um
movimento, a FETAGRI, a FETRAF e o MST, entendeu? Ento eles ajudam
a coordenar essa questo. No especificamente o cadastramento por parte
do INCRA. Mas a lista quem faz, quem ajuda a fazer, so eles. Mas quem
decide mesmo as famlias que vo ser beneficirias da reforma agrria o
INCRA(Chefe da Diviso de Obteno de Terras, Marab, outubro de
2011).

As opinies dos servidores sobre a relao entre o INCRA e os movimentos sociais


so heterogneas, e este um dos temas mais presentes e discutidos no dia a dia da SRapresentada pelos movimentos, como assistncia tcnica, crdito para habitao, desapropriao de
propriedades indicadas.
8
Imisso de posse quando a posse da rea passa a ser legalmente do INCRA, aps o pagamento
da indenizao e trmino do processo de desapropriao.

27. A seguir apresento a anlise de quatro servidores a quem entrevistei e que


apresentaram uma argumentao elaborada e crtica sobre a relao com os movimentos
sociais. No foram as nicas opinies que ouvi a respeito do tema, que era um dos mais
presentes em conversas formais e informais mantidas com os servidores durante todo o
perodo que estive em campo. As anlises abaixo so as mais completas que pude obter
por meio de entrevista gravada, e por isso esto reproduzidas aqui.
A posio crtica quanto ao fato de que o movimento apresenta a demanda de
terras e de famlias se faz presente na argumentao do servidor abaixo que est no INCRA
desde 1977. O fio condutor da anlise gira em torno da crtica inverso do processo que
caracterizou o trabalho do INCRA na poca da colonizao quando o rgo selecionava
as famlias e as assentava nas terras disponveis e da qualificao desta inverso como
uma falha que deve ser repensada:
S: O INCRA teria que desapropriar uma rea, independente de ter gente ou
no. Vamos dizer que uma determinada rea seja improdutiva, ela
passvel de desapropriao por ser improdutiva. Ento o que vamos fazer?
Acionar o processo a todinho e efetivar a desapropriao. Quando efetivar
essa desapropriao o INCRA ia ter disponvel trezentos lotes para
assentamento. Desses trezentos lotes ele ia escolher trezentas famlias
dentro da legislao, de acordo com a necessidade da legislao, e
assentar ali dentro. E no, vamos dizer, regularizar um grupo que j est ali
dentro, que o INCRA desapropriou aquela terra obrigado, em funo dos
movimentos, em funo da pressa, da invaso, tudo isso a. Na realidade o
INCRA fica fazendo, a gente sempre comenta que o INCRA faz um trabalho
aqui na regio, de bombeiro, fica correndo e apagando fogo aqui. E isso no
de hoje, no; isso faz tempo. J tem vrios anos que o trabalho dele
praticamente esse. correr atrs do prejuzo, inclusive no sei se isso a
seria reforma agrria. Ns estamos simplesmente legalizando uma situao
que j existe, o que eu acho que tem que ser repensado. De acordo com a
legislao era para o INCRA preparar todos os candidatos, classificar e
depois assentar um por um no lote. Seria esse o desenvolvimento da coisa.
S que como a regio aqui era uma regio muito conflituosa, ento o que
aconteceu, o pessoal primeiro entrava na rea para depois o INCRA ir atrs,
legalizar esses candidatos. Ento muitas vezes no ajustava, tinha etapa
que era passada antes da outra. Ento logo que voc faz a classificao, a
pessoa j t l, dentro do lote. Ele j ocupou o projeto antes da
demarcao. (...) Como a demanda sempre maior do que a oferta, a coisa
anda mais ou menos atropelada... feita a classificao depois que ele j t
l dentro. Ento o correto seria ele estar fora e ser levado pelo INCRA para
dentro do seu lote.
C: Como a participao do movimento social nesse processo?
S: Ele ora ajuda e ora atrapalha. Quando feito de boa-f, ajuda, mas
quando feito de m-f, atrapalha, porque ele vai tumultuar todo esse
processo a. Quando o desenvolvimento normal e legal, ele ajuda com
certeza, porque ele uma fora maior que o INCRA e que pode contar com
ela. O que a gente percebe o seguinte: que esse, vamos dizer assim, esse
movimento, ele limita a ao do INCRA dentro daquele grupo que est ali,
entendeu? Ele limita assim, quando voc pega uma rea, vamos imaginar 3
mil hectares de terra. Desapropriou uma fazenda para assentar. A princpio,
pela legislao, a gente pensa assim: 3 mil hectares vai assentar tantas
famlias. Ento o INCRA tem trezentos lotes disponveis para assentamento.
S que na realidade no bem assim. Quando ele desapropria essa rea j

tem quatrocentas pessoas l dentro para serem assentadas naquele lugar.


Ou seja, desapropriou, mas j est um nmero fechado. E no seria correto,
o correto seria cadastrar 10 mil famlias, das 10mil entram trezentas
selecionadas ali dentro. Isso eu acredito que uma falha que deveria ser
corrigida, repensada (Servidor do SIPRA, no INCRA desde 1977, grifos da
autora).

importante notar nessa narrativa que h uma oposio entre aquilo que seria
considerado o processo normal (o INCRA escolher as reas para desapropriar e selecionar
as famlias para assentar) e o que ocorre atualmente. A situao atual, em que o movimento
obriga a ao de desapropriao do rgo e controla a seleo de beneficirios,
interpretada como uma falha que deve ser repensada e cujo carter de reforma agrria
questionvel.
Diferentemente do servidor acima, que trabalhou no INCRA desde a poca da
colonizao, as anlises dos servidores da Diviso de Obteno que ingressaram na SR
aps 2004 consideram que a situao atual est longe de ser ideal, mas tambm
reconhecem a necessidade do movimento de pressionar com as demandas:
S: Na verdade, o que acontece que aqui na regio s funciona por
presso. Muitas vezes o INCRA faz um servio, exemplo, voc vai fazer
uma vistoria, mas o pessoal j t l dentro. Eu fiz uma avaliao aqui em
uma determinada rea que enquanto a gente estava fazendo a vistoria da
fazenda, a avaliao, o pessoal do movimento social j estava com
topgrafo cortando os lotes deles, botando marco em tudo, passando por
cima da coisa do INCRA, e o INCRA aceita essas coisas, entendeu? Ento,
por um lado, o movimento tem suas razoes porque s consegue as coisas
com presso, mas, por outro lado, ... fica... Por exemplo, a gente faz um
laudo de vistoria e diz: , o lote padro recomendado de acordo com a lei
tem que ser de pelo menos setenta hectares. E por presso dos
movimentos sociais o INCRA cria lote de trinta hectares, de 25 hectares
Quer dizer, um lote em que cabia uma famlia bota duas, bota trs, para
poder fazer um nmero... O INCRA muitas vezes regulariza s quem j est
l dentro. Ento voc no tem controle sobre quem t l. Quando vai fazer o
cadastro de pessoas voc chega l, a pessoa est l e voc faz o cadastro
(Servidor da Obteno de Terras, no INCRA desde 2004).
S: uma relao muito submissa da Superintendncia com os
movimentos. Isso no s dessa gesto, mas de todas. Infelizmente o
INCRA no consegue impor a forma de conduzir a reforma agrria. Inclusive
os prprios normativos, eles orientam, mas no conseguimos bot-los em
prtica. Por exemplo, o Manual de Obteno de Terras, que o
planejamento, o diagnstico, a gente no consegue. Trabalha-se meio a
reboque aqui. At com um pouco de razo dos movimentos, tambm. Por
que de certa forma eles influenciam, eles do celeridade ao processo,
porque se fosse pelo INCRA s... Mas eu acho que o INCRA deveria tomar
as rdeas, principalmente na questo, por exemplo, de aquisio de
imveis. O INCRA no consegue direcionar, fazer o diagnstico regional e
apontar que rea da SR merece um interveno do rgo. Os movimentos
sociais que chegam com essa demanda, com esse pacote pronto para a
gente: olha, eu quero aquele imvel ali, inclusive ele j est ocupado e tal.
E o que INCRA faz a regularizao de uma situao que j existe h
cinco, dez anos. Eu acho isso um erro estratgico da Superintendncia.
C: E a questo da seleo de famlias?

S: Tambm, porque o INCRA coloca isso nos movimentos, no sindicato, e


a por vezes so assentadas pessoas que no tm o perfil. Deveria ser
criada uma forma de triagem melhor, com a participao efetiva do
movimento, mas do INCRA tambm. O INCRA no participa dessa triagem
(Servidor da Obteno de Terras, no INCRA desde 2005).

As anlises desses servidores ressaltam a falta de controle da SR sobre a


conduo da reforma agrria e tm uma viso mais crtica da relao com os movimentos.
Destacam que uma relao submissa, que o movimento s vezes passa por cima das
coisas do INCRA, e o INCRA aceita isso, e ainda que o INCRA no consegue impor a
forma de conduzir a reforma agrria. Essa argumentao sugere que parte do trabalho que
deveria ser dos servidores estaria sendo conduzida pelos movimentos. Isso entendido
como um problema, uma vez que se privilegiam compromissos polticos estabelecidos pela
presso dos movimentos, em lugar de critrios tcnicos.
A ltima fala estabelece tambm uma relao entre a seleo de famlias feita
pelo movimento e a escolha de pessoas sem perfil. Esta uma argumentao que ouvi
outras vezes na SR. Os servidores que tm uma viso mais negativa sobre a ao dos
movimentos geralmente mencionam que a escolha de pessoas sem perfil de agricultor e
sem perfil de cliente da reforma agrria uma consequncia da ao dos movimentos, que
privilegiam critrios de interesse poltico-estratgico no momento de seleo das famlias.
Uma das solues apresentadas pelos servidores que levantavam esse ponto
colocar todos os candidatos em uma rea do INCRA antes para fazer um teste, uma espcie
de triagem. Os que estivessem dispostos a viver e a produzir na terra, provando que tm
perfil, seriam escolhidos; j os outros seriam eliminados. Essa soluo, bem como esse
ponto de vista crtico sobre a ao dos movimentos, era por vezes desaprovada por outros
servidores, que argumentavam que esta ao no era vivel e que o INCRA no teria
recurso e pessoal suficiente para lev-la a cabo. Alm disso, essa soluo estaria
inteiramente descolada da realidade atual de execuo reforma agrria na regio, onde os
movimentos no s representam, mas tambm organizam a demanda.
Nas anlises reproduzidas aqui dos trs primeiros servidores a relao
caracterizada como de submisso porque tira do INCRA o controle sobre a conduo da
reforma agrria, muito embora eles reconheam a importncia da presso do movimento
para dar celeridade ao processo de reforma agrria.
Todavia, como mencionado anteriormente, h uma heterogeneidade significativa de
pontos de vista sobre a relao entre a SR e os movimentos sociais. impossvel
estabelecer um padro de opinies dos servidores sobre o tema, at porque em uma
mesma anlise as pessoas so capazes de considerar diversos aspectos de uma questo
sem necessariamente terem a necessidade de se posicionar contra ou a favor dela.

Tampouco seria certo dizer que os pontos de vista crticos ou os pontos de vista favorveis
ao dos movimentos representam a maioria ou a minoria dos servidores. As pessoas,
assim como suas argumentaes, so complexas e multifacetadas. Classificar essa
complexidade a partir de categorias padronizadas como forma de sugerir uma generalizao
seria limitante e contribuiria apenas para engessar a realidade heterognea observada no
campo.
O ltimo exemplo de anlise crtica sobre o tema feita por um servidor que
reflete sobre a relao entre o INCRA e os movimentos sociais abarcando diferentes
aspectos e oferece, de modo geral, uma argumentao mais positiva quanto ao papel do
movimento:
S: Os movimentos organizados representam uma grande quantidade da
populao rural, tanto os trabalhadores que j esto assentados quanto os
trabalhadores rurais que ainda no esto assentados. E eu acho vlido eles
terem a liberdade de pedir, no s de pedir, mas de serem atendidos na
medida do possvel, porque a pobreza rural ainda muito grande. Tm
muitas famlias acampadas, tm muitas famlias assentadas que ainda no
conseguem se sustentar, e no por falta de vontade, pois para trabalhar,
s vezes falta condio mesmo. s vezes falta um crdito, s vezes falta
um acompanhamento ali. E assim, eu no vejo com maus olhos a relao
tanto da SR, no s da pessoa do Superintendente, como de qualquer
servidor. Porque eu costumo pensar assim: ns somos servidores pblicos,
nosso servio atender o pblico, e a nossa demanda aqui dentro do
INCRA para os sem-terra e para os assentados. O nosso pblico esse,
nossa clientela essa. E a gente trabalha para satisfazer a necessidade
dessa clientela. Por isso eu no acho nada demais, eu acho que muito
importante porque todas as atividades so reconhecidas por essa
proximidade entre movimentos e Superintendncia. (...) Assim, mas a estou
falando desse ponto do relacionamento. Porque tm muitos outros pontos,
tem a questo da liderana dos movimentos, da vinculao partidria. E
isso eu j no vejo com to bons olhos porque acaba que s vezes perde
um pouco da legitimidade da demanda. Acaba no representando tanto a
demanda social mesmo, que tem na base, e passa a atender mais a uma
demanda de grupos, de alguma liderana, porque politicamente vai ser bom
isso, entendeu? Mas assim, aqui na regio todos os movimentos vinculados
ao meio rural, eles podem ter uma divergncia quanto s pessoas, mas no
quanto ao partido poltico maior, majoritrio. O majoritrio aqui seria o PT; a
dentro do PT muitos movimentos aqui acompanham mais o candidato tal, o
deputado tal, e a acaba tendo essa distoro assim. Politicamente, uma
questo estratgica tambm de sobrevivncia da SR ter como aliados os
movimentos. (...) Mas acaba que muitas vezes tenta-se atropelar para
atender demandas dos movimentos. Muitas vezes se quer marcar ponto
poltico l para melhorar a imagem junto aos movimentos. Mas o
relacionamento com os movimentos sociais de modo geral importante,
tanto para a gente, os servidores, como para quem est nos cargos de
chefia. Tem que ter relacionamento porque eles representam uma grande
parte da populao rural.

Essa anlise aborda a relao entre os movimentos e a Superintendncia,


priorizando o papel de representao que os movimentos fazem do pblico que constitui a
clientela do INCRA. Nesse sentido, o servidor assinala a importncia da relao com os
movimentos, porque por meio desta relao que o rgo consegue satisfazer a

necessidade de sua clientela. De acordo com ele, esta clientela composta pelos sem-terra
e pelos assentados, e o papel dos servidores pblicos o de atender a este pblico.
Um segundo ponto levantado pela anlise do servidor a dimenso polticopartidria da relao com os movimentos. Nesse caso h uma crtica quanto ao possvel
favorecimento de determinado grupo em detrimento de outros, em razo da proximidade das
lideranas com alguns gestores do INCRA no mbito do PT. Como mencionado na sesso
anterior, as lideranas de movimentos sociais esto ligadas ao partido e algumas tm
carreira poltica e disputam eleies. Igualmente, alguns servidores esto ligados ao PT e se
relacionam com essas lideranas tambm fora do ambiente do INCRA, no mbito do partido.
Os servidores entendem que as conexes que perpassam o PT e outros partidos,
e que ligam funcionrios do INCRA, lideranas e clientes, tm implicaes para a forma
como as polticas de reforma agrria so implementadas. A fala acima indicativa disso,
mais exatamente quando o servidor assinala que a relao poltico-partidria com algumas
lideranas pode levar perda de legitimidade da demanda, uma vez que favorece
determinado grupo e no toda a base. Contudo, no caso desta anlise interessante
observar que mesmo a meno a este problema no invalida a tese de que o papel dos
movimentos importante para o trabalho da SR, j que eles organizam a clientela do INCRA
e as famlias a cujas demandas os servidores devem atender. Em outras palavras, a
complexidade da anlise do servidor acima mostra que a controvrsia em torno do tema
implica mais do que estar a favor ou contra as aes do movimento.
Consideraes finais
A descrio acima buscou apresentar e heterogeneidade que caracteriza o cotidiano
de trabalho da SR-27 a partir da discusso de dois temas centrais para o trabalho do
INCRA: a relao com a politica partidria e a relao com os movimentos sociais. Esses
so temas controversos e polarizados com os quais os servidores tm de lidar
cotidianamente e sobre os quais tm opinies e posies diversas.Alm disso, a posio
que os servidores assumem tem implicaes sobre a forma como realizam seu trabalho.
So ilustrativos os casos dos servidores que se opem fortemente ingerncia polticopartidria da SR e quetravam processos que possam vir a beneficiar o grupo poltico que
indica gestores para o rgo. Outro exemplo a posio reticente de alguns servidores
quanto relao da SR com os movimentos sociais. Vale lembrar que estes servidores
interagem com lideranas de movimentos sociais, tanto no INCRA quanto nos
acampamento, cotidianamente em seu trabalho.

Tomando como referncia a teoria do ator-rede como teoria e mtodo, foi possvel
traar as diferentes conexes que os servidores explicitam para justificar sua posio em
relao aos temas controversos. Alm disso foi possvel tratar a multiplicidade de agncias
que orientam as posturas dos servidores como parte constitutiva da explicao das aes
da SR. Descrever a diversidade e complexidade de opinies, posturas e pontos de vista
defendidos pelos servidores que constituem a SR-27 relevante para superar a noo do
Estado como um ator monoltico e oferece elementos para refletir sobre os efeitos da
heterogeneidade da burocracia na implementao de polticas pblicas.
O estudo sobre a SR(27) revelou que ela heterognea e multifacetada. Longe da
noo de burocracia weberiana racional e impessoal, que aplica polticas de forma universal,
sua fora de trabalho formada por pessoas de carne e osso, com pontos de vista e
posies particulares. A observao etnogrfica revelou aspectos da convivncia entre os
servidores, de suas preferncias polticas, opinies, filiaes e conexes. A concepo da
Superintendncia como um ator-rede e a tentativa de traar as conexes que envolvem
seus servidores possibilitaram visualizar como o processo de execuo das polticas de
reforma agrria influenciado por diferentes elementos e conexes. Estas conexes, assim
como os atores que elas ligam, so caracterizadas no por um padro sobre o qual seja
possvel fazer generalizaes, mas sim por uma heterogeneidade que deve ser evidenciada
e catalogada como a prpria explicao sociolgica.
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