Analisis Juridico Empomer

Dr. CARLOS HORACIO GOMEZ QUINTERO.
Consultor Privado.
MGO Gestin de Organizaciones.
ESP. Gestin Gobiernos Locales.
ESP. Gerencia Social.
ESP. Derecho Administrativo.
Popayn, Cauca, Primero de Junio de 2015.

Seor Doctor:
LUIS JESUS GRANDA BUITRON.
Subgerente Planeacin y Estudios EAAP.
Ciudad.
Ref. REVISION Y ANALISIS JURIDICO DEL PROCESO DE CONSTITUCION
DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE
MERCADERES EMPOMER EICE.
Atento y cordial saludo.
En reunin del Comit Operativo convocado por La Empresa Caucana de
Servicios Pblicos EMCASERVICIOS S.A. E.S.P., el pasado Viernes 22 de Mayo,
en la localidad de Mercaderes, con el propsito de revisar el avance de
ejecucin del Contrato Interadministrativo 076 del 2014, en mi calidad de
Consultor obligado a cumplir con El Objeto Contractual que define
ACTIVIDADES ESPECIFICAS para esa localidad tipo REVISIN DEL DIAGNOSTICO
INSTITUCIONAL EXISTENTE (elaborado por La Gerencia Asesora, Consorcio
Gerencia PDA Cauca durante el ao 2011), compromet mi accionar en el
sentido de entregar a ms tardar El Viernes 12 de Junio un documento que
recoja LA REVISION Y ANALISIS JURIDICO DEL PROCESO DE CONSTITUCION DE
LA EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE MERCADERES
EMPOMER EICE. El propsito fundamental de contar con un instrumento como
el asumido, est relacionado con la necesidad de definir acciones inmediatas
que caractericen El Proceso de Aseguramiento a esa misma Organizacin
Prestadora, sobre todo ante las mltiples dudas que surgen en la apreciacin
general que algunos servidores pblicos y ciudadanos tienen sobre la legalidad
del proceso de constitucin de La EICE referida.
En el sentido expuesto presento a su Seora el presente documento,
contentivo del ejercicio sealado en la referencia, no sin antes consignar de
manera categrica, que me asaltan profundas preocupaciones ante los ligeros
y equivocados trminos utilizados en El Diagnstico revisado y que por
supuesto rien absolutamente con las conclusiones que particularmente
expongo. Quiero recordar igualmente en este punto, que en el momento del
Comit Operativo aludido en el prrafo anterior, cuando me refer al anlisis
sobre Aspectos Legales realizado, mi postura fue compartida por los asistentes
Residencia y Oficina: Carrera 15 Nmero 16 N 40 Popayn Cauca.
Telfonos: 8231629 3165340906.
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y precisamente en razn de esa coincidencia, se me solicit avanzar en la

estructuracin del estudio revisionista y analtico que hoy presento.
Para beneficio de la historia de este proceso, considero conveniente consignar
las conclusiones y recomendaciones que en relacin con El Proceso
institucional y legal, trabaj El Consorcio responsable de las actividades de
Gerencia Asesora:
- En la cabecera municipal, los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo,
son prestados por una Empresa Industrial y Comercial del Estado (E.I.C.E)
constituyndose as como empresa de servicios pblicos oficial EMPRESA
OFICIAL DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS DE MERCADERES, CAUCA
EMPOMER E.S.P.
- Teniendo en cuenta, que la E.I.C.E ha sido creada dentro del marco de la ley,
se recomienda dar continuidad al proceso de fortalecimiento empresarial, que
conforme al marco normativo del PDA, a travs del gestor, la Gerencia Asesora
se encuentra apoyando.
- En ese orden, se precisa que en relacin a la transferencia de los subsidios
para los estratos respectivos, debe revisarse el convenio o contrato
interinstitucional celebrado entre el municipio y el prestador, en cuanto a la
supervisin de dicho contrato, la cual debe estar en cabeza de la
Administracin municipal.
- Finalmente, teniendo en cuenta que algunos documentos de orden legal no se
evidencian, es necesario revisar su existencia para garantizar el debido
proceso en la prestacin de los servicios; sin embargo, puede recomendarse el
fortalecimiento empresarial con el objetivo de corregir si es necesario o apoyar
en lo que se requiera, en materia legal, tcnica, comercial y financiera con el
objetivo de garantizar una prestacin eficiente, eficaz y sostenible.
Para lo anterior es necesario igualmente verificar la sostenibilidad tcnica y
financiera en la prestacin de los servicios.
Inicio entonces la revisin y anlisis del Proceso de Constitucin de EMPOMER
EICE, anotando comentarios a todos y cada uno de los elementos que
conforman el universo concluyente efectuado por El Equipo Asesor:
1. Es cierto que en la cabecera municipal de Mercaderes, Cauca, Los
Servicios Pblicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, son
prestados por una Empresa Industrial y Comercial del Estado EICE, de
tipo Empresa de Servicios Pblicos Oficial, denominada EMPRESA
OFICIAL DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE MERCADERES,
CAUCA, EMPOMER E.S.P.
2. Es absolutamente equivocada la afirmacin de que La EICE fue creada
dentro del marco de la ley y se comparte la propuesta de que
independientemente de esta situacin, por lo dems gravsima para la
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seguridad jurdica de La Administracin Municipal, se continu en las

actividades de Fortalecimiento Empresarial Aseguramiento.
3. El tema de Supervisin al Contrato o Convenio Interinstitucional que
posibilite la transferencia de Subsidios para Los Estratos respectivos,
efectivamente debe estar en cabeza de La Administracin Municipal.
4. Las labores de Aseguramiento efectivamente deben verificar la
existencia y aplicacin debida de todos los requerimientos de orden
legal, tcnica, comercial y financiera con el objetivo de garantizar una
prestacin eficiente, eficaz y sostenible. A esos requerimientos deben
adicionarse los relacionados con lo institucional, lo administrativo y lo
operativo.
5. La determinacin de la sostenibilidad tcnica y financiera en la
prestacin de los servicios, efectivamente debe verificarse.
Es evidente hasta este momento del anlisis, que el mayor cuestionamiento al
Diagnstico revisado, estriba precisamente en la valoracin que El Consorcio
atribuye a la legalidad de la creacin de EMPOMER EICE y puesto que mi
postura se ubica exactamente en el lado opuesto de esa afirmacin, procedo a
consignar mis consideraciones, las cuales tienen como referente los varios
Actos Administrativos, considerados como claves en este ejercicio de Revisin
y Anlisis y que finalmente pudieron conseguirse, luego de muchos intentos en
los que aparecieron documentos incompletos, que por tal condicin impedan
el logro de un acertado resultado, adems de retardar en el tiempo una clara
definicin de actividades por realizar.
En la certeza de contar con los documentos que permiten dilucidar la real
situacin jurdica de EMPOMER EICE, en su proceso de CREACIN Y VIGENCIA
INSTITUCIONAL, consigno las siguientes categoras de anlisis:
ACUERDO MUNICIPAL NUMERO 025 DE 1995: POR MEDIO DEL CUAL SE
CREA Y ORGANIZA LA EMPRESA OFICIAL DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS EN MERCADERES, CAUCA, EMPOMER E.S.P..
La normatividad vigente, con respecto a La Sancin y Publicacin de Los
Acuerdos Municipales que expida El Concejo, precisa en trminos generales lo
siguiente: Los Proyectos aprobados en segundo debate debern ser
Sancionados para que se perfeccionen como Acuerdos (elemento de Validez del
Acto) y Publicados para que sean de obligatorio cumplimiento (condicin de
Ejecutoriedad del Acto). La sancin le corresponde, por principio, al Alcalde
Municipal. (C.N., Artculo 315- 6 y Ley 136 de 1994, Artculo 91-A-5), en tanto
que La Publicacin, regida por el precepto legal inmerso en El Artculo 81 de La
Ley 136 de 1994, como etapa del proceso normativo debe darse dentro de los
diez das siguientes a su sancin. Si aplicamos el anterior referente normativo
al Acuerdo revisado y analizado, debe manifestarse, que examinado el mismo
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documento oficial, se encontr que con fecha 20 de Octubre de 1995 se remiti

desde La Secretara del Concejo hasta el despacho del Ejecutivo Municipal,
para su respectiva sancin. Por su parte La Publicacin y en consecuencia la
entrada en vigencia del Acuerdo, segn consta en copia de documento
revisado, se dio durante los das 24 y 25 de Octubre de 1995, quedando como
fecha del mismo el ltimo da referenciado.
La pertinencia de este anlisis no tiene objeto diferente a entender que La
Empresa creada, de carcter eminentemente Oficial, segn la misma definicin
del Acuerdo, fue una decisin equivocada, toda vez que segn El Artculo 14.5
de La Ley 142 de 1994, Las Empresas de Servicios Pblicos Oficiales son
aquellas en cuyo capital La Nacin, Las Entidades Territoriales o Las Entidades
Descentralizadas de aquella o estas, tienen el 100% de los aportes, condicin
legal que no aparece en el texto aprobado y en contradiccin a ello se consigna
una naturaleza jurdica de tipo Entidad de Derecho Pblico con Autonoma
Administrativa y Patrimonio Independiente, figura que coincide con la definicin
de Establecimiento Pblico. Dicho en otros trminos y en concordancia con la
misma Ley de Servicios Pblicos, Las Empresas de Servicios Pblicos E.S.P., son
de naturaleza Empresa Industrial y Comercial (carcter oficial) o Sociedades
por Acciones (carcter oficial, privada o mixta).
Si se continuase con el anlisis detallado del texto aprobado en este Acuerdo,
muy seguramente saldran a flote otras falencias, deficiencias o errores, pero
en la medida en que el eje central del ejercicio es la revisin y anlisis jurdico
del Proceso de Constitucin de EMPOMER EICE, bastara con afirmarse que el
mismo Acuerdo hizo trnsito a la vida jurdica, durante su vigencia nunca fue
cuestionado en su vigencia o legalidad y hasta su derogatoria, siempre goz
del amparo de La Presuncin de Legalidad, tal y como lo ha sealado La Corte
Constitucional, mientras los actos administrativos no sean anulados o
suspendidos por la autoridad judicial competente, se presumen legales y
ajustados al ordenamiento jurdico. De conformidad con lo anterior, L
os Acuerdos Municipales estn amparados por el principio de Presuncin de
Legalidad que caracteriza a los actos administrativos, lo cual significa que las
decisiones del Concejo Municipal se presumen conformes con el ordenamiento
jurdico superior y, en consecuencia, son de obligatorio cumplimiento a partir
de su promulgacin. Por ende, Los Acuerdos Municipales y los otros actos de
Los Concejos son igualmente impugnables ante La Jurisdiccin Contenciosa
Administrativa, impugnacin que por lo general se lleva a cabo por medio de La
Accin de Nulidad, teniendo en cuenta que en la gran mayora de los casos
dichos Actos Administrativos emitidos por Las Corporaciones Municipales son
de inters general.
As las cosas, perfectamente se puede intentar una situacin concluyente en
torno a la revisin y anlisis efectuado al Acuerdo Municipal 025 de 1995,
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manifestando lo siguiente: Fue un Acuerdo Municipal soportado en facultades

legales ciertas y aplicables, atenda en sus consideraciones a fines estatales
constitucionales y legales igualmente ciertas, e independientemente de que su
tenor resolutivo acusara enormes falencias y errores jurdicos, desde el inicio
de su vigencia (25 de Octubre de 1995), hasta su derogatoria siempre goz de
La Presuncin Legal de la que trata nuestro marco normativo colombiano.
Igualmente debe concluirse que en razn del mismo contenido del Acuerdo, El
Ejecutivo Municipal cont con un Instrumento Legal, sin lmites en el tiempo
definido, que le permita actuar en funcin de concretar la creacin y puesta en
marcha de una Empresa Oficial de Servicios Pblicos Domiciliarios y que en tal
sentido, las opciones que le ofreca en su momento La Ley 142 de 1994, eran
las de Empresa Industrial y Comercial del Estado (hasta Enero 1998 segn lo
ordenado por El Artculo 180: Transformacin de empresas existentes. Las
entidades descentralizadas que estuvieren prestando los servicios a los que
esta Ley se refiere, se transformarn de acuerdo a lo establecido en el artculo
17 de esta Ley, en un plazo de dos aos a partir de su vigencia) o de Sociedad
por Acciones de carcter oficial, desde luego conservando las condiciones
establecidas en el texto del Acuerdo, as ellas estuvieran equivocadas.
DEROGA EL ACUERDO NUMERO 025 DE 1995.
Soportado en facultades legales absolutamente equivocadas (Artculos 87 y 88
de La Ley 136 de 1994) y argumentando consideraciones fundamentalmente
relacionadas con problemas legales acordes con las normas legales vigentes
El Honorable Concejo Municipal, por intermedio de este Acuerdo de fecha 30 de
Noviembre de 1998, derog EL Acuerdo 025 de 1995 (Octubre 25), mediante el
cual se creaban Las Empresas de Servicios Pblicos Municipales de Mercaderes.
Significa esta decisin, jams cuestionada y/o demandada hasta su derogatoria
y en consecuencia cobijada por la figura de Presuncin de Legalidad, que con
su entrada en vigencia dejaron de existir los mandatos legales que creaban La
Empresa Oficial creada, que valga decir, jams cobraron vida jurdica mediante
hechos reales y prcticos, jams se organizaron y jams entraron en operacin.
Adicionalmente a esto debe manifestarse, que al revisar documentos
consultados en la pgina web de La Superintendencia de Servicios Pblicos
Domiciliarios, aparece en El Registro Unico de Prestadores de Servicios RUPS,
con fecha ______ la inscripcin de EMPOMER, al parecer tramitado con la sola
inscripcin y reporte del Acuerdo 025 de 1995, que para esas se haba
aprobado.
En este punto de la revisin y anlisis al Acuerdo Municipal nmero 018 de
1998 (30 de Noviembre) y en trminos concluyentes, la situacin es sencilla:
Fue un Acuerdo Municipal soportado en facultades legales existentes pero no
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pertinentes, atenda en sus consideraciones la necesidad de entrar a corregir o

solucionar problemas legales que aquejaban al Acuerdo 025 de 1995, desde el
inicio de su vigencia hasta su derogatoria siempre goz de La Presuncin Legal
de la que trata nuestro marco normativo colombiano y en trminos de la
decisin adoptada dejo sin vigencia legal alguna El Acuerdo de Creacin de La
Empresa Oficial de Servicios Pblicos Municipales, que valga decir hasta esa
fecha de derogatoria, jams se haba cumplido por parte del Ejecutivo, el
cumplimiento de lo ordenado en el mismo Acto Administrativo derogado.
OTORGAN FACULTADES AL ALCALDE MUNICIPAL DE MERCADERES,
CAUCA, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.
Igualmente soportado en facultades legales absolutamente equivocadas
(Artculos 87 y 88 de La Ley 136 de 1994) y sin argumentar consideracin
alguna, El Honorable Concejo Municipal, por intermedio de este Acuerdo de
fecha 06 de Diciembre de 1998, extendi un marco de facultades para que El
Alcalde Municipal, tuviese un trmino de Tres (3) meses (hasta el 6 de Marzo de
1999), para que mediante Decreto procediera a crear Las Empresas Pblicas
Municipales Prestadoras de Servicios Pblicos Domiciliarios, en calidad de
Empresa Industrial y Comercial del Estado EICE, de conformidad con las
estipulaciones consagradas en La Ley 142 de 1994 y en El Artculo 2 de La Ley
286 de 1996, el cual consagra la obligacin que asiste a los municipios de crear
las referidas empresas cuando son prestadores directos de dichos servicios.
Significa esta decisin, jams cuestionada y/o demandada hasta su derogatoria
y en consecuencia cobijada por la figura de Presuncin de Legalidad, que con
su entrada en vigencia entr a correr el trmino de 3 meses para que El
Ejecutivo Municipal, mediante Acto Administrativo tipo Decreto creara una EICE
encargada de la prestacin de Los Servicios Pblicos Domiciliarios.
Independientemente de que el tenor del Acuerdo, sus fundamentos legales y el
sentido mismo de la facultad otorgada, fueron absolutamente ilegales por
cunto la figura autorizada no era posible de adoptarse al haberse vencido o
caducado el plazo establecido en ese sentido, segn lo ordenado El Artculo
180 de La Ley 142 de 1994, debidamente prorrogado por El Artculo 2 de La
Ley 286 de 1996. Ntese finalmente que fueron las aplicaciones incorrectas de
los artculos comentados, los que viciaron de ilegalidad la facultad protmpore, que afortunadamente y en razn de las averiguaciones adelantadas,
jams se concret.
DEROGAN LOS ACUERDOS NUMERO 018 DE NOVIEMBRE 30 DE 1998 Y
EL ACUERDO NUMERO 019 DE DICIEMBRE 6 DE 1998.
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Soportado en facultades constitucionales y legales ciertas y aplicables y

argumentando consideraciones fundamentalmente encaminadas a corregir
errores o yerros de carcter jurdico, El Honorable Concejo Municipal, por
intermedio de este Acuerdo de fecha 25 de Febrero de 2014, derog Los
Acuerdos 018 de 1998 (derogatorio del Acuerdo 025 de 1995) y 019 de 1998
(facultades por el trmino de 3 meses para crear mediante Decreto una Eice).
Puesto que ya se han consignado elementos de revisin y anlisis sobre Los
Acuerdos 018 y 019 de 1998, materia central de lo decidido por este nuevo
Acuerdo Municipal nmero 04 de 2014, se manifiestan elementos concluyentes
de sus efectos en los siguientes trminos: Se trata de una decisin del Concejo
debidamente soportada desde el punto de vista constitucional y legal, recoge
consideraciones legales, apropiadas y pertinentes que conducen a las
derogatorias ordenadas, no se ha sido cuestionado ni demandado ante
Autoridad competente y consecuencialmente se encuentra vigente. Sin
embargo, en su aplicacin, particularmente en un caso, se suceden nuevas
inconsistencias de carcter legal y se da curso a decisiones que no pueden ni
deben hacer trnsito hacia la vida jurdica territorial.
En primer lugar debe asegurarse que carece de total sentido jurdico y no tiene
asidero legal, que al derogarse El Acuerdo 018, se pretenda hacer cobrar vida
jurdica al Acuerdo 025 de 1995 (Creacin de una Empresa Oficial de Servicios
Pblicos), al menos en el marco de las autorizaciones y condiciones
consignadas en la misma decisin, que como ya se ha manifestado rien
prcticamente en su totalidad, con la regulacin que La Ley 142 de 1994
establece para Las Empresas Oficiales. Se podra rescatar de los efectos
jurdicos de este Acuerdo 04 del 2014, el sentido general de la norma general,
si entendemos plenamente que existe la imperiosa necesidad de realizar un
Proceso de Transformacin Empresarial, que en definitiva liquide la
organizacin empresarial existente a la fecha y cree una nueva, a la luz del
estricto cumplimiento de la normatividad vigente.
Se comparte plenamente la decisin de derogar El Acuerdo 019 de 1998, por
las razones expuestas en el particular anlisis efectuado al mismo
anteriormente y se reivindica el hecho de haber tomado la decisin de eliminar
tal yerro jurdico.
DECRETO MUNICIPAL NUMERO 011 DE 2005: POR MEDIO DEL CUAL SE
ORGANIZA
LA
EMPRESA
OFICIAL
DE
SERVICIOS
PUBLICOS
DOMICILIARIOS DE MERCADERES, CAUCA.
De todos los instrumentos revisados y analizados, se puede afirmar que es este
Decreto el que configura el mayor adefesio jurdico y el que desgraciada y
desafortunadamente formaliz la estructura organizacional que hoy se
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encuentra al frente del ejercicio administrador y operador del sistema. En

efecto, sin amparo legal alguno y sin respaldo de facultades expresamente
otorgadas, El Ejecutivo Municipal ORGANIZA a partir del Primero de Marzo de
2005 La Empresa EMPOMER E.S.P. , aquella creada por El Acuerdo 025 de 1995,
Acto administrativo del Concejo que como ya se manifestado en reiteradas
veces haba sido derogado para esa fecha, adems de contemplar el
aparecimiento de una organizacin empresarial tipo Empresa Industrial y
Comercial del estado, en oportunidad y tiempo que no lo permita La Ley que
desarroll y reglament en Colombia, todo lo relacionado con Los Servicios
Pblicos Domiciliarios. Es ms, revisado nuevamente El Registro Unico de
Prestadores de Servicios RUPS, se encontr una actualizacin del registro de
EMPOMER como EICE, lo cual podra entenderse de manera preocupante, que
se indujo al error a La Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, al
registrar una Empresa que no se cre en el debido momento en que exista la
facultad para hacerlo, adems de hacerlo con una figura de creacin
extempornea al plazo fijado por la misma ley.
CONCLUSIONES GENERALES:
1. EMPOMER aparece registrada ante El RUPS como EICE y su constitucin,
de conformidad con los documentos oficiales existentes al respecto de
su creacin, manifiestan claramente que es ilegal.
2. De todos Los Actos Administrativos revisados y analizados, e
independientemente de La Presuncin Legal que los cobija, solamente se
rescata la aplicabilidad del Acuerdo nmero 04 del 2014, cuando se
ocupa de la derogatoria del Acuerdo 019 de 1998.
3. El mayor riesgo jurdico que hoy acompaa a La Administracin
Municipal de Mercaderes, en materia de garantizar La Prestacin de
Servicios Pblicos Domiciliarios, es El Decreto 011 de 2005, por cunto
se expidi sin facultad alguna otorgada por El Concejo Municipal, de
conformidad con lo ordenado en El Artculo 313 de La Constitucin
Nacional y se empe en Organizar un tipo empresarial, que para la
fecha de concrecin de la actuacin administrativa respectiva, ya no era
posible hacerlo.
4. El tema planteado en este documento de revisin y anlisis al Proceso
de Constitucin de EMPOMER EICE, obliga a un tratamiento de la
situacin concebido en trminos serenos, pero contundentes, en el doble
nimo de corregir los errores cometidos en todos los trmites
adelantados, sin deslegitimar ni colocar en duda total, las importantes
actuaciones que la misma empresa y sus Gerentes han adelantado, en
funcin de satisfacer necesidades bsicas y fundamentales de la
comunidad mercaderea.
RECOMENDACIONES Y/O SUGERENCIAS:
Telfonos: 8231629 3165340906.

Consultor Privado.
1. Discutir con La Administracin Municipal la situacin existente a este

respecto y definir el modelo empresarial para organizar.
2. Presentar ante El Concejo Municipal El Proyecto de Acuerdo que le
permita al Alcalde iniciar El Proceso de Transformacin Empresarial que
se requiera. (Particularmente present una iniciativa de Proyecto de
Acuerdo, el mismo da de compromiso, o sea El Viernes 22 de Mayo).
3. Iniciar El Proceso de Liquidacin de EMPOMER como requisito sinequanom para la creacin de un nuevo esquema organizativo.
4. Revisar las obligaciones, actividades y productos que definen las
responsabilidades contractuales de La Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Popayn, S.A.
E.S.P., en el marco del Contrato
Interadministrativo nmero 076 del 2014, de tal manera que se pueda
pactar el nuevo rgimen contractual en este sentido.
Con especial afecto,
Mg. CARLOS HORACIO GOMEZ QUINTERO.

c.c. nmero 4.627.247 de Bolvar Cauca.

Telfonos: 8231629 3165340906.

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Popayn, Cauca, Primero de Junio de 2015.

Mail: carloshpnud@hotmail.com - carloshgq@gmail.com

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y precisamente en razn de esa coincidencia, se me solicit avanzar en la

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documento oficial, se encontr que con fecha 20 de Octubre de 1995 se remiti

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manifestando lo siguiente: Fue un Acuerdo Municipal soportado en facultades

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pertinentes, atenda en sus consideraciones la necesidad de entrar a corregir o

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Soportado en facultades constitucionales y legales ciertas y aplicables y

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1. Discutir con La Administracin Municipal la situacin existente a este

Con especial afecto,

Mg. CARLOS HORACIO GOMEZ QUINTERO.

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