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COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)

DEUTSCHE GESELLSCHAFT FR TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT (GTZ)

DESENVOLVIMENTO LOCAL E DESCENTRALIZAO NA AMRICA LATINA: O


CASO DO ESTADO DO CEAR, BRASIL

PROYECTO CEPAL/GTZ DESARROLLO ECONMICO LOCAL Y


DESCENTRALIZACIN EN AMRICA LATINA

Santiago, Chile, 2000

Distr.
RESTRINGIDA
LC/R.
28 de julio de 2000
ORIGINAL: PORTUGUS

CEPAL
Comisin Econmicas para Amrica Latina y el Caribe

DESENVOLVIMENTO LOCAL E DESCENTRALIZAO NA AMRICA LATINA: O


CASO DO ESTADO DO CEAR, BRASIL

*/ Este documento foi preparado mbito do Projeto CEPAL/GTZ Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin en
Amrica Latina, pelo Sr. Jair do Amaral Filho, Professor Titular e Pesquisador do Departamento de Teoria Econmica
(DTE) e do Curso de Mestrado em Economia (CAEN) da Faculdade de Economia, Atuariais, Administrao e
Contabilidade (FEAAC) da Universidade Federal do Cear (UFC). O autor agradece a valiosa colaborao de Gabriel
Aghn, Diretor do Projeto CEPAL/GTZ do Desenvolvimento Local E Descentralizao Na Amrica Latina. As opinies
expressadas neste documento, que no foi sometido reviso editorial, so de exclusiva responsabilidade do autor,
podendo no coincidir com as da Organizao.
00-8-

iii

SMARIO

RESUMO EXECUTIVO............................................................................................................................................. 1
I. INTRODUO ...................................................................................................................................................... 3
II. DESCRIO DA INICIATIVA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO .................................................... 5
1. CRCULO VICIOSO VERSUS CRCULO VIRTUOSO .................................................................................................. 5
2. MUDANAS INSTITUCIONAIS E ADMINISTRATIVAS: O MODELO DE REFORMAS E AJUSTAMENTO ESTRUTURAIS ..... 6
III. CARACTERIZAO DO TERRITRIO......................................................................................................... 19
1. SITUAO FSICA .............................................................................................................................................. 19
1.1. Posio Geogrfica .................................................................................................................................. 19
1.2. Relevo ...................................................................................................................................................... 19
1.3. Clima........................................................................................................................................................ 19
1.4. Solo .......................................................................................................................................................... 20
1.5. Recursos Hdricos .................................................................................................................................... 20
2. POPULAO ...................................................................................................................................................... 20
3. DESEMPENHO ECONMICO E SOCIAL ................................................................................................................. 21
4. EMPREENDEDORISMO E O CARTER ENDGENO DO EMPRESARIADO INDUSTRIAL LOCAL ................................... 23
5. ARTICULAES E MONTAGEM DO PROJETO POLTICO DOS JOVENS EMPRESRIOS: PROJETO DE UM NOVO
ESTADO DE COMPROMISSO .................................................................................................................................... 24
IV. ALIANAS E COOPERAO PBLICO E PRIVADA................................................................................. 27
1.
2.
3.
4.

CAPITAL SOCIAL, COOPERAO E CRESCIMENTO ............................................................................................... 27


CIC: USINA DE IDIAS E LIDERANAS ............................................................................................................... 27
PACTO DE COOPERAO ................................................................................................................................... 28
DO PACTO DE COOPERAO AO PROJETO RIDAS ............................................................................................ 30
4.1. O conceito de Desenvolvimento Sustentvel ........................................................................................... 31
4.2. Produto..................................................................................................................................................... 33
4.3. Desdobramentos....................................................................................................................................... 35
5. PLANO ESTRATGICO DA REGIO METROPOLITANA DE FORTALEZA-PLANEFOR ........................................... 39

V. DESCENTRALIZAO E INSTRUMENTOS ................................................................................................. 43


1. ALGUNS MARCOS TERICOS .............................................................................................................................. 43
2. DESCENTRALIZAO NO BRASIL ....................................................................................................................... 44
3. O PROCESSO DE DESCENTRALIZAO NO CEAR .............................................................................................. 46
3.1. Educao .................................................................................................................................................. 47
3.2. Sade........................................................................................................................................................ 49
3.3. Desenvolvimento Industrial ..................................................................................................................... 52
3.4. Recursos Hdricos .................................................................................................................................... 53
VI. CONCLUSO.................................................................................................................................................... 59

iv
BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................................................................... 61
NOTAS ................................................................................................................................................................... 65

RESUMO EXECUTIVO
O Estado do Cear um dos vinte e sete estados da federao brasileira e um dos nove estados que
compem a regio Nordeste do Brasil. Nos ltimos anos este Estado tem chamado ateno pelas
reformas estruturais do setor pblico, pela disciplina fiscal e pelo crescimento econmico. Entre
1985 e 1999 a economia cearense obteve uma taxa acumulada de variao do seu produto interno
bruto acima dos produtos nacional e regional.
Tal desempenho se manifestou dentro de um ambiente macroeconmico nacional hostil
(instabilidade econmica com altas taxas de juros e de inflao), crise fiscal do Estado Federal,
esvaziamento da poltica federal de desenvolvimento regional, coordenada pela Superintendncia de
Desenvolvimento do Nordeste-SUDENE, e desordem e crise fiscal-financeira dos estados federados,
que motivou sucessivas renegociaes das dvidas estaduais pela Unio e uma guerra fiscal
interestadual.
As mudanas e reformas estruturais verificadas no Estado do Cear a partir do governo
reformista, em 1987, tm um carter autnomo e uma natureza endgena, ou seja, elas no
resultaram de presses do Tesouro Nacional, do Congresso Nacional ou do Banco Central do Brasil
nem de presses vindas de organismos internacionais. Elas resultaram de uma ruptura poltica
ocorrida entre foras polticas locais que produziu um novo paradigma de regulao e gesto
pblicas.
Comparadas s mudanas institucionais verificadas dentro do sistema federativo brasileiro,
desde 1988, as transformaes ocorridas no Cear convergem para pontos comuns: ajuste fiscal,
estabilizao monetria, descentralizao de funes administrativas e responsabilidade fiscal.
Interessante notar que, ao mesmo tempo que essas transformaes satisfazem os interesses da
federao elas no trazem necessariamente prejuzos para o desempenho da economia local. Pelo
contrrio, no Cear essas transformaes potencializaram um processo de desenvolvolvimento local.
A descentralizao tambm tem apontado para uma certa melhoria na alocao dos recursos, e isto
tem sido mais evidente na rea da gesto dos recursos hdricos. Entretanto, quanto ao aspecto
distributivista, observa-se que os indicadores sociais no acompanharam na mesma proporo e no
mesmo ritmo o crescimento econmico, mostrando assim sua face concentradora.
As redes de alianas e de cooperao entre os setores pblico e privado, identificadas no
Centro Industrial do Cear-CIC, na Associao dos Jovens Empresrios-AJE, no Pacto de
Cooperao e no PLANEFOR tm contribuido para que hajam correes e ajustes no processo,
servindo desta maneira de mecanismo de estabilizao do sistema. Pode-se dizer que essas redes,

2
constitudas pelo capital social, esto na origem do processo poltico produtor dessas transformaes
recentes. Todavia, para que essas redes continuem exercendo esse papel dinamizador necessrio
que elas conservem e mesmo ampliem seu esprito cvico e altrusta para no s servirem de
mecanismos de correo e estabilizao mas tambm de mecanismo de promoo da incluso social.

I. INTRODUO
Dentre as economias estaduais brasileiras a economia do Cear vem se destacando nos ltimos anos
pela reforma do Estado, ajuste das contas pblicas estaduais, incremento nos investimentos pblico e
privado e mudana do regime de crescimento acompanhada por variaes positivas persistentes do
PIB, em especial nas reas urbanas e nos setores industrial e servios.
Entre 1985 e 1998 a economia cearense obteve uma taxa acumulada de variao do seu PIB
de 56,25% contra 41,1% do Nordeste e 36,2% do PIB nacional. Alm disso, a participao relativa
do produto cearense no PIB nacional passou de 1,5% em 1970 para 1,8% em 1994, e 2,0% em 1998,
indicando assim uma certa apropriao do processo de desconcentrao produtiva nacional
verificado em dcadas recentes.
Cabe salientar que esse desempenho se manifestou dentro de um ambiente macroeconmico
nacional hostil (instabilidade econmica com altas taxas de juros e de inflao), crise fiscal do
Estado Federal, esvaziamento da poltica federal de desenvolvimento regional, coordenada pela
Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste-SUDENE, e desordem e crise fiscal-financeira
dos estados federados.
Esse fenmeno foi influenciado, de um lado, por fatores histricos e, por outro e mais
diretamente, pela ruptura poltica provocada pelas novas elites locais, sob a liderana dos jovens
empresrios, vis--vis da oligarquia dos coronis1, que deu lugar a um processo de ajustes do
setor pblico estadual e permitiu a emergncia de novas formas de interveno pblica local.
De acordo com Vzquez Barquero (2000), o desenvolvimento econmico local pode ser
definido como um processo de crescimento e mudana estrutural da economia local. Alm desse
aspecto geral, pode identificar esse processo atravs de trs dimenses, ao menos: uma econmica,
caracterizada pela otimizao no uso dos recursos e fatores econmicos locais, outra scio-cultura,
pela qual os fatores e valores socioculturais servem de base para as transformaes materiais e, a
terceira dimenso, poltico-institucional e administrativa, a qual cria o entorno favorvel para que se
operem as transformaes econmicas locais.
No caso especfico do Cear, pode-se dizer que a economia local ganha uma dinmica
diferente a partir de uma data precisa, 1987, mas esse fato novo no tem uma origem
predominantemente econmica e sim poltico-institucional. Embora tenha existido uma srie de
eventos econmicos, endgenos e exgenos, que ajudou a condicionar e a construir as variveis
polticas locais o fato que uma ruptura poltico-institucional importante foi produzida na passagem

4
do ano de 1986 para 1987 e que influenciou decisivamente o comportamento da economia local at
os dias atuais. Neste caso, o aspecto poltico-institucional est na origem de um processo econmico
virtuoso e endgeno que se passa no estado do Cear nos ltimos treze anos.

II. DESCRIO DA INICIATIVA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO


1. Crculo vicioso versus Crculo Virtuoso
At 1986 o Estado do Cear foi governado por uma sucesso de polticos tradicionais que se
alternavam no poder praticando polticas pblicas clientelistas e fortemente dependentes dos
instrumentos e recursos do governo federal. A partir de 1987, com a ascenso do grupo poltico
denominado de jovens empresrios,2 observa-se uma interrupo dessa trajetria. Em
conseqncia verifica-se a passagem da situao que podemos caracterizar como de crculo vicioso
para uma situao de crculo virtuoso, em matria de gesto pblica e seus impactos sobre a
relao entre (a) Tesouro Estadual e Banco Estadual, (b) Tesouro Estadual e Tesouro federal e (c)
Banco Estadual e Banco Central assim como um impacto positivo sobre a organizao da economia
local e o seu regime de crescimento.
Na primeira situao (pr-1987) o Estado encontrava-se asfixiado pelo endividamento de
curto prazo e gastos excessivos com pessoal, com suas contas debilitadas e o sistema de
administrao desarticulado, alm da economia local desorganizada. O indicador ilustrativo desse
quadro pode ser encontrado na interveno federal sobre o banco estadual (Banco do Estado do
Cear-BEC) bem como no atraso de 03 (trs) meses no pagamento dos salrios dos funcionrios. Em
decorrncia dessa situao o governo do Cear comportava-se como forte transmissor de dficits e
dvidas ao governo federal, alm de perder credibilidade junto sociedade civil organizada e junto
comunidade financeira, nacional e internacional.
Na segunda situao (ps-1987), j com o governo das mudanas, o Estado cearense passa
a sofrer menor presso da dvida de curto prazo e dos gastos com pessoal, reabilita suas contas e
rearticula o sistema de administrao, alm de reorganizar e de acelerar o crescimento da economia
local. Como resultado dessa situao o governo do Cear consegue estancar as transmisses de
dficits ao Tesouro Nacional e recupera sua confiana junto sociedade local e comunidade
financeira, nacional e internacional.
Entende-se, neste caso, que o governo das mudanas marca uma ruptura sobre a trajetria e o
padro de gesto pblica do Estado. O novo padro de gesto se traduziu num profundo ajustamento
fiscal, financeiro, administrativo e estrutural (infra-estrutura). No se trata de uma ruptura apenas no
campo dos objetivos das polticas pblicas mas tambm de uma ruptura com relao aos meios que
movem o sistema social, tendo em vista a mudana da natureza poltica do governo. A principal fonte
dessa mudana est na passagem de um sistema com influncias tradicionais (patriarcais e
patrimonialistas) para um sistema moderno, de carter racional e burocrtico.

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Tal ajustamento no foi fruto de uma elucubrao intelectual nem de um projeto tcnico
implementado por alguma ordem de burocratas iluminados encrostada no aparelho estatal local.
Pode-se afirmar tambm que no fruto de presses exercidas pelo Tesouro Nacional ou pelo Banco
Central. O referido ajustamento originou-se de um projeto poltico endgeno nascido fora do
aparelho estatal, mais exatamente no seio de um grupo de jovens empresrios industriais locais,
sem tradies polticas pessoais, cujo resultado foi a ruptura com o paradigma de regulao
tradicional.
A emergncia desse novo projeto poltico interrompe um longo processo de dominao no
Estado do Cear cujo comando estava entre as mos de 03 (trs) lideranas polticas tradicionais,
Virglio Tvora, Adauto Bezerra e Csar Cals. No resta dvida de que esses chefes polticos
contavam com um aparelho estatal e uma direo administrativa munidos de uma boa infra-estrutura
e um bom nmero de funcionrios competentes, com formao universitria, ps-graduao, etc.
sabido tambm que esses polticos se serviam de um sistema de planejamento estadual relativamente
sofisticado.
Entretanto, a racionalidade predominante na estrutura do Estado estava muito mais prxima
do paradigma patrimonialista do que propriamente burocrtico3, podendo ser visto inclusive
vestgios do sistema carismtico. Isso se verificava no recrutamento da direo administrativa, na
gesto financeira, no regime fiscal e na composio das polticas pblicas. Se de um lado, essa
influncia era alimentada por ordens e tradies instaladas no interior do aparelho estatal, de
outro, ela estava ligada s bases de sustentao poltica e econmica de carter patriarcalista.
O sistema de dominao tradicional estava baseado numa rede estadual de outros chefes
polticos locais, convencionalmente chamados de coronis, cuja base econmica era o complexo
agropecurio sustentado sobre o trip gado-algodo-cultura de subsistncia, mantido por uma relao
social de produo de sujeio (parceria). Esta base econmica predominou no Cear at final da
dcada de 70 e tinha como pilares o monoplio da grande propriedade rural e o modo de
financiamento controlado pelo capital mercantil-usurrio. Ao mesmo tempo que essa base imprimia
a natureza e reproduzia o sistema de dominao ela recebia em troca os benefcios de uma
interveno estatal coerente com seus objetivos imediatos. Apesar do carter positivista do regime
militar (1964-1985), o sistema de dominao patrimonialista predominante no Cear foi assimilado
pelos sucessivos governos militares, fazendo com que fosse reforado o prestgio e o carisma pessoal
dos referidos chefes polticos estaduais junto sociedade local.
2. Mudanas Institucionais e administrativas: o modelo de reformas e ajustamento
estruturais
O modelo de ajustamento adotado no Cear pelo governo reformista dos jovens empresrios4 teve
como principal (e imediata) estratgia o ajuste financeiro baseado na diminuio da necessidade de
emprstimos, tanto junto ao mercado como junto s autoridades monetrias federais. Esta estratgia
foi praticamente imperativa tendo em vista a capacidade negativa de endividamento do Estado do

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Cear no perodo que precedeu a ascenso dos jovens empresrios ao poder como tambm devido
crise fiscal-financeira instalada no governo federal.
Os ajustamentos caminharam no sentido de diminuir o coeficiente da relao entre5 dvida
pblica e PIB estaduais (B/Y) como tambm a diminuio do coeficiente da relao entre servio da
dvida e PIB estaduais (C/Y), o que significou, em ltima instncia, ter que baixar o dficit corrente
do governo em relao ao PIB estadual (D/)Y mas tambm ter que renegociar e alongar a dvida de
curto prazo (ver Tabela III). No entanto o esforo do governo passou a concentrar-se no apenas na
diminuio do numerador (B, C e D) mas tambm no aumento do denominador (Y) dessas relaes.
A diminuio do numerador deu-se atravs do aumento das receitas, via melhoramento e
modernizao do sistema de arrecadao de impostos e taxas do domnio do Governo Estadual. Na
Secretaria da Fazenda o governo introduziu algumas inovaes importantes como a informatizao, a
reestruturao organizacional e funcional, o rodzio da fiscalizao, a recuperao das instalaes, a
formao e qualificao de pessoal e a reformulao do aparato legal e normativo legal. O aumento
no rigor sobre a cobrana dos impostos foi tambm um item importante.
Outro fator importante no aumento das receitas foi o item Receita patrimonial, pois em
decorrncia do uso efetivo da conta nica e da introduo do Sistema Integrado de Contabilidade
(SIC) o governo passou a obter ganhos financeiros significativos, auxiliados pela inflao. Por outro
lado, uma diminuio e racionalizao das despesas correntes do governo tornaram-se realidade
graas aos cortes dos gastos com pessoal e da supresso de vrias rubricas, alm das economias
atribudas ao novo padro tico mas tambm relativa profissionalizao da mquina burocrtica.
Para se ter uma idia mais detalhada da execuo oramentria do primeiro governo das reformas,
comparada ao perodo anterior, sugere-se ver a Tabela III.
Dados referentes execuo oramentria (receitas versus despesas) da Secretaria da Fazenda
do Estado do Cear mostram que durante doze anos do governo reformista (1987-1998) houve sete
anos (1988/90/91/92/93/94/98) que foram apresentados supervites e cinco anos (1987/89/95/96/97)
que foram registrados dficits. Isto mostra que o governo do Estado do Cear perseverou na
disciplina fiscal mesmo depois do primeiro do governo reformista, significando que ele cooperou
com o ajuste fiscal nacional ao mesmo tempo que exercitou a funo estabilizao dentro da
macroeconomia federal.
O binmio arrecadar mais e melhor e gastar menos e melhor passou a representar a pea
central da racionalidade fiscal-financeira do processo de ajustamento. Dentro dessa lgica o governo
procedeu uma reforma administrativa (fuses de rgos, mudanas de procedimentos e mtodos,
etc.) acompanhada de um rigoroso controle dos gastos com pessoal6 alm de profissionalizar a
diretoria do Banco Estadual, o BEC, e enquadr-lo dentro dos parmetros tcnicos do mercado, sem
abandonar por completo sua funo scio-econmica, mas agora colocada em segundo plano. Ainda
com relao ao Banco Estadual, interrompeu-se a relao incestuosa deste com o Tesouro Estadual,
relao essa que se dava atravs das antecipaes de receitas normalmente no cobertas por este
ltimo.

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Apagada pelos ajustes fiscal e financeiro, a reforma administrativa talvez represente a
principal reforma experimentada pelo Estado do Cear na histria recente, dado que representa a
encarnao do pensamento poltico reformista que assumiu o poder em 1987. Como tal esse tipo de
organizao englobou determinadas caractersticas, tais como (i) o profissionalismo, (ii) a hierarquia,
(iii) a conformidade aos direitos, (iv) o rigor, (v) a previsibilidade, (vi) a confiana, (vii) a separao
da direo administrativa dos meios de administrao e de aquisio, etc.
Nesse aspecto merece destaque a postura do governo em relao ao tipo de recrutamento da
direo administrativa de primeiro e segundo escales bem como em relao ao rigor e disciplina da
massa dos funcionrios. No tocante ao referido recrutamento, o governo rompe com a tradio de
aproveitar os polticos derrotados, ou que trabalharam na campanha eleitoral, no preenchimento dos
cargos. Em relao massa de funcionrios o governo baixa uma srie de decretos anulando
nomeaes, contrataes e promoes realizadas pelo governo anterior, no perodo que antecede a
eleio-preservando apenas aqueles aprovados em concurso pblico-, demitindo aqueles funcionrios
ausentes em seus postos, privilegiando o rigor e a disciplina em relao presena e hierarquia no
trabalho, etc.. (para uma leitura dessas medidas ver Mota, 1991)
Quanto ao aumento do denominador (Y), o governo empreendeu esforos no sentido de
dinamizar e acrescer o Produto Interno Bruto estadual, mesmo porque o aumento do PIB local faz
aumentar mecanicamente a base arrecadadora. Cabe salientar que, a condio inicial bsica deste
esforo estava em funo das medidas implementadas no sentido de diminuir o numerador (B, C e
D), ou seja, medidas que promoveram o ajuste estrutural das finanas pblicas e procuraram
imprimir uma racionalidade de eficincia no uso dos fatores.
As polticas de ajustes estruturais das contas pblicas possibilitaram o equilbrio
oramentrio, a diminuio da necessidade de financiamento (junto ao mercado e ao governo
federal), a gerao de poupana e a retomada da capacidade de investimento do Estado, no s no
primeiro governo das mudanas, entre 1987 e 1990, mas tambm nos perodos seguintes. Um dos
benefcios produzidos pelo ajuste fiscal e pela credibilidade foi a atrao de parcerias na realizao
de novos projetos. Os principais parceiros atrados para o Estado do Cear so o Banco Mundial
(BIRD); Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); EXIBANK; OECF: KfW e o Governo
Federal na realizao de projetos nas reas da educao, sade, saneamento bsico, recursos hdricos,
turismo, estradas de rodagem, etc.
Isto permitiu, por conseqncia, investimentos significativos em infra-estrutura que por sua
vez se transformaram em aumento do estoque de capital e da demanda local bem como em gerao
de economias externas para o setor privado. Trataremos com mais detalhe dos investimentos mais
adiante, mas para observar mais de perto o desempenho da poupana pblica estadual e dos
investimentos pblicos estaduais, de maneira comparada com perodos anteriores a 1987, sugere-se
ver as Tabelas II e III.
Ainda no sentido de incrementar o Produto Interno Local (Y) o governo estadual adotou um
grupo de polticas complementares aos investimentos em infra-estrutura que foram as seguintes:

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-

Poltica de endogeneizao das compras governamentais, quer dizer, direcionamento de


certas compras efetuadas pelo governo para o interior da economia estadual. Segundo
Amorim (1993) e Tendler (1997) essas experincias foram bem sucedidas, por exemplo, nas
compras de material e equipamentos para a polcia estadual e mveis e equipamentos para a
rede de escolas estaduais, e esta poltica favoreceu alguns municpios do interior do Estado.
Inicialmente, essa poltica emergiu como uma nova forma de gerar emprego e renda na
regio semi-rida durante o perodo da seca, quando o governo determinou que os materiais
para a construo de obras fossem adquiridos nos municpios e distritos do interior do Cear.
Aps a seca essa poltica se tornou permanente e suas propores no so desprezveis: entre
os anos 1989-1991 o governo estadual gastou 15 milhes de dlares com contratos na
compra de mobilirio escolar, servios, etc. O impacto mais expressivo aconteceu sobre o
distrito de So Joo do Aruaru, com nove mil habitantes e localizado a 130 quilmetros de
Fortaleza (capital). Depois de cinco anos do primeiro contrato, So Joo do Aruaru passou de
quatro serrarias para quarenta e duas, com uma mdia de nove empregados por empresa.
Polticas agressivas de incentivo ao Turismo, isto se verificando atravs de uma poltica de
atrao de turistas nacionais e estrangeiros (investimento em difuso de imagem fora do
estado) bem como de uma poltica de estruturao setorial especfica ao turismo
(PRODETURIS-CE e PRODETUR) mas com repercusses em outros setores como servios,
produo de artesanatos, produo cultural, etc.
Poltica industrial, baseada em 05 (cinco) vetores:(a) apoio pequena e mdia empresa7; (b)
atrao de capitais externos atravs de uma poltica de concesso de financiamentos e
iseno de imposto estadual (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios-ICMS)8,
oferta de terrenos e infra-estrutura; (c) incentivos interiorizao da indstria, atravs de
maior concesso de iseno de impostos e criao de distritos industriais e (d)
potencializao e estruturao de setores emergentes, tais como o metal-mecnico, granito e
calados para exportao, onde o Estado passou a criar condies institucionais, financeiras e
objetivas para o crescimento e o desenvolvimento desses setores.
Poltica de promoo de parceria entre governo e setor privado e coordenao de parcerias
entre segmentos do setor privado. Neste campo deve-se destacar a criao do Pacto de
Cooperao, em 1991, no governo de Ciro Gomes, que se transformou num grande Frum de
discusses e arranjos de solues para os problemas locais.9 Como se ver mais adiante, o
Pacto de Cooperao criou uma extensa rede de pessoas e organizaes no Estado e tambm
influenciou o nascimento de outras iniciativas correlatas, tais como a Associao dos Jovens
Empresrios-AJE e o PLANEFOR.

As mudanas estruturais e as inovaes ocorridas em nvel do Estado foram suficientes para


modificar o funcionamento do sistema estrutural, as taxas e o regime de crescimento econmicos do
estado.
Pode-se caracterizar o fenmeno ocorrido na economia cearense como um caso tpico de
crescimento ou de desenvolvimento endgeno, cuja principal fonte geradora da mudana de regime
de crescimento, como da acelerao e estabilizao deste, so os agentes locais, que atravs de seus
conflitos e interaes mobilizaram virtuosamente as instituies privadas e estatais. Neste caso, o

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papel do governo local esteve e est na criao de condies objetivas e subjetivas capazes de criar
um bom ambiente para que o setor privado ganhasse confiana e estmulo para que pudesse se
engajar mais efetivamente no investimento, na produo e no crescimento locais.
A modificao verificada no nvel das instituies estatais passou a estimular e a organizar
endogenamente a economia, proporcionando novas combinaes entre as foras produtivas e
desencadeando, em ltima instncia, a inverso do crculo vicioso para o crculo virtuoso sempre
no sentido de um processo circular cumulativo.
Parte-se de uma situao de crculo vicioso (perodo pr-1987) onde havia uma
acomodao inercial na relao entre, de um lado, (I) a desorganizao do setor pblico local e, de
outro, (II) a desorganizao da economia local, ambos os campos exercendo influncias de causa e
efeito negativos. Essa situao se alimentava de fatores regressivos, tais como alto grau de
endividamento do setor pblico, alto ndice de sonegao fiscal da parte do setor privado, baixo
ndice de arrecadao, despoupana pblica, baixo nvel de investimento pblico, expectativas
negativas e baixo nvel de investimento privado, etc.
A partir de 1987 h uma ruptura desse quadro, cujo epicentro a introduo de um novo
padro de gesto pblica. Nessa ruptura um dos elementos regressivos (no caso o primeiro) se
inverte, quebrando a acomodao inercial, modificando tambm o segundo elemento, como
reao. A relao passa a ser mantida agora entre, de um lado, (I) ajuste e organizao do setor
pblico local e, de outro, (II) reorganizao/dinamizao da economia local, dando assim lugar a
uma situao de crculo virtuoso, sustentada por elementos propulsores tais como diminuio do
dficit e endividamento pblicos, menor taxa de sonegao, maior taxa de arrecadao, recuperao
da capacidade de endividamento e de investimento pblicos, crescimento do emprego e da renda,
expectativas positivas e aumento do nvel de investimento privado, etc.
Trs resultados macroeconmicos desse processo depem a favor dessa tese: primeiro, a
superioridade da taxa acumulada do Produto Interno Bruto (PIB) estadual de 56,25% contra uma taxa
regional (do Nordeste) de 41,1% e uma taxa nacional de 36,2% no perodo de 1985-1998 (cf.
IPLANCE/IBGE/SUDENE, Ver Tabela VII); segundo, a expanso do ndice de participao relativa
do Cear no PIB do Brasil, de 1,7% em 1985 para 2,0% em 1998 (cf. as Contas Nacionais do Brasil,
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica-IBGE) e, terceiro, o crescimento da participao da
arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios-ICMS do Cear na arrecadao
desse imposto para toda a federao. Esta participao era, por exemplo, de 1,48% e 1,49% em 1986
e 1987 passando para 1,9% e 2,1% para os anos 1994 e 1997 (cf. Banco Central e Ministrio da
Fazenda).
Cabe salientar que esses indicadores se manifestaram dentro de um ambiente
macroeconmico nacional hostil (instabilidade econmica com altas taxas de juros e de inflao),
crise fiscal do Estado Federal, desintegrao da poltica regional coordenada pela SUDENE e
desordem e crise fiscal-financeira dos Estados federados. Alm disso, importante lembrar que no
passado recente, especialmente durante o perodo do II Plano Nacional de Desenvolvimento-PND

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(1975-1979), a economia cearense no foi beneficiada, ao contrrio de outras economias estaduais,
mesmo da regio Nordeste, por grandes projetos do governo federal.10
Sobre as variveis ligadas ao crescimento do produto o investimento pblico estadual teve
um papel particularmente importante. A taxa dos investimentos do Governo Estadual no perodo
1988/93 foi em mdia de +4,66% enquanto a taxa mdia dos investimentos do Governo Federal no
estado do Cear foi de +1,99% e do Governo Municipal de +0,73% em mdia naquele mesmo
perodo (Bessa Maia & Coelho Botelho, 1994). Esses investimentos concentraram-se na recuperao
do parque escolar, habitao, programas de reurbanizao, saneamento bsico, construo de
barragens, reabilitao de estradas e construo e reforma da rede de distribuio de energia eltrica
e construo e reforma de prdios e equipamentos pblicos.11 Os nveis dos investimentos pblicos
estaduais tm sido mantidos nos anos que se seguiram ao incio das reformas. Dados da Secretaria da
Fazendo do Estado do Cear mostram que entre 1993 e 1999 houve uma mdia de 240 milhes de
Reais por ano de investimentos, com a diferena de atender implantao de alguns projetos
estruturantes.
Mais recentemente, o Governo Estadual -com a participao do Banco Mundial e do Governo
Federal- vem implementando uma srie de grandes projetos de infra-estrutura que tero como
impacto a desobstruo de pontos de estrangulamentos assim como a estruturao da economia
estadual. Dentre esses projetos merecem destaque (i) o Aeroporto Internacional de Fortaleza, j em
funcionamento; (ii) o Complexo Industrial e Porturio do Pecm, em fase de concluso; (iii) o I
Programa de Reabilitao de Rodovias (iv) o Programa Estadual Hdrico, dentro do qual a
construo do aude Castanho e a rede de interligao de bacias hidrogrficas, em andamento; (v) o
Parque Elico, este com a participao do governo alemo, em funcionamento; (vi) o Gasoduto
Guamar-Fortaleza-Pecm, em andamento; (v) o Metr de Superfcie-METROFORT, em andamento
e o Projeto de Saneamento Bsico de Fortaleza-PROJETO SANEAR, j concludo.12
certo que a taxa de Formao Bruta do Capital Fixo (FBCF) do Estado do Cear no to
elevada, ela atingiu 15,1% do PIB estadual (segundo o IPLANCE), mas a participao do setor
pblico consolidado dentro dessa taxa no negligencivel, 4,8%. Isto tem servido (entre outros
benefcios) de importante alavanca e sustentculo de taxas de crescimento positivas da economia
local. Como sabido, o investimento lquido tem um duplo papel virtuoso: tanto ele pode fortalecer
a estrutura da oferta como pode dinamizar a demanda, isto sendo mais verdadeiro quando os
investimentos no so realizados em obras suntuosas.
O comportamento dos investimentos pblicos, aliado s expectativas e s novas polticas
pblicas, inclusive de incentivos fiscal-financeiros, agiram positivamente sobre o comportamento
dos investimentos privados diretos. Conforme dados da Secretaria de Desenvolvimento EconmicoSDE do Estado do Cear, entre os anos 1995 e 1998, instalaram-se no territrio do Estado 212
empresas (cearenses, brasileiras e estrangeiras) e 110 encontravam-se em implantao at o final de
1999. Daquele total contabilizaram-se vinte e uma empresas estrangeiras (EUA; Itlia; Japo;
Portugal; Argentina; Frana; Alemanha; Coria do Sul) projetando US $178.037,7 milhes de
investimentos e 4.330 empregos diretos (Bessa Maia, 1999).

12
Esses projetos se instalaram nos mais diversos setores da indstria, densificando as indstrias
tradicionais j existentes no Estado (calados, txtil, confeces, metal-mecnica, etc.) Um dado
significativo foi a transformao do Cear no terceiro plo caladista do pas e no maior exportador
de calados do Nordeste, sob o comando de grandes empresas como Dakota, Grendene, Vulcabrs e
outras.
Outro aspecto desse fenmeno foi a interiorizao dos investimentos sobre o territrio
cearense. Na medida que os incentivos estaduais privilegiam mais aquelas empresas que procuram se
instalar em municpios distantes da capital, Fortaleza, verificaram-se inmeras empresas que se
fixaram em municpios realmente afastados do centro economicamente hegemnico, em alguns
locais onde a populao desconhecia totalmente o mtodo e a disciplina fabris. Isto aconteceu com as
fabricantes de calados, vindas do Sul e Sudeste do pas procura de mo-de-obra desqualificada,
barata e desorganizada sindicalmente. O maior benefcio trazido por esse deslocamento industrial foi
a criao de empregos industriais no interior do Estado, em cidades como Sobral, Crato, Canind,
Itapipoca e outras.
interessante observar que esses investimentos apontam para dois aspectos novos da
economia cearense: o primeiro, o forte fluxo de capitais e investimentos de fora do Estado,
inclusive do exterior, em direo da formao do capital industrial. Este fato contraria uma velha
tendncia que era a predominncia de capitais locais nos investimentos industriais. O segundo
aspecto que esses novos investimentos no foram atrados exclusivamente pelos incentivos fiscais
da SUDENE ou do Banco do Nordeste-BN mas por incentivos financeiros e fiscais do prprio
Estado local alm de outros fatores endgenos, tais como dinamismo econmico, credibilidade do
governo estadual, polticas industrial e de investimento do Governo Estadual.
Essa tendncia dos investimentos na economia estadual refora o deslocamento do centro
hegemnico do sistema produtivo local, do agropecurio-servios, para o eixo indstria-servios,
deslocamento esse verificado desde a dcada de 70. Para se ter uma idia desse fenmeno, em 1947
o setor agropecurio representava 42,4% do PIB estadual enquanto os setores servios e indstria
representavam 51,2% e 6,4%, respectivamente. Mas em 1993, o setor agropecurio passou a
representar apenas 6,16%, enquanto os setores indstria e servios passaram a participar com 35,3%
e 58,5%, ou seja, uma inverso de participao entre os setores agropecurio e indstria.13 Nos
ltimos anos a participao do setor agropecurio tem girado em torno de 6%, como se ver no
prximo captulo.
Resta saber se esse movimento dos investimentos privados vai engendrar um processo
cumulativo de auto-reforo, dentro do qual a aglomerao industrial, juntamente com as
aglomeraes de renda e de demanda, serviro de novos atrativos para os futuros investimentos. No
tocante ao aspecto tcnico-industrial, referente ao adensamento e consolidao das cadeias
produtivas, especialmente em txtil, confeces, calados e metal-mecnica a Secretaria do
Desenvolvimento Econmico do Estado vem desenvolvendo estudos com o objetivo de reformular a
poltica de desenvolvimento industrial e essa reviso poder trazer mais eficcia e eficincia

13
poltica de incentivos. No que tange renda e demanda, alguns dados permitem perceber uma
melhoria na distribuio do pessoal ocupado por nvel de rendimento.
Dados apresentados por Gonalves & Gasela (1999) mostram que a tendncia dessa
distribuio para o Estado do Cear tem sido boa e, em alguns estratos de rendimento a tendncia
tem sido melhor do que a do Brasil e a do Nordeste. Como mostra a Tabela VIII, entre os anos de
1992 e 1997 todos os estratos de rendimento tiveram sua situao melhorada. Olhando para as duas
situaes inferiores, observa-se que no s diminuiu a populao que ganha at um salrio mnimo
como tambm diminuiu a populao sem rendimento, e neste ltimo caso numa dimenso superior
ao do Nordeste. Nessa mesma tabela chama ateno o fato de ter havido uma melhora significativa
naquelas faixas mais de dois e menos de cinco salrios mnimos e mais de cinco e menos de dez
salrios mnimo, o que pode significar uma ampliao e sofisticao do mercado consumidor.

Tabela I
ESTADO DO CEAR:
PARTICIPAO DOS GASTOS COM PESSOAL NA RENDA INTERNA DO ESTADO, 1985 1991
Em milhes constantes(*)
Gasto Total
De Pessoal

1985
$
%
194.897
7,2

1986
$
%
243.869 8,7

1987
$
%
225.831 8,3

1988
$
%
207.493 7,1

1989
$
%
211.814 6,8

1990
$
%
206.652 6,6

1991
$
%
173.886 5,4

Fonte: IPLANCE
ELABORAO: DEMARTE BOTELHO COELHO
Gasto total de Pessoal = Gasto de pessoal da Administrao Direta mais gasto de Pessoal da Administrao Indireta.
(*) A preos mdicos de 1991, inflacionados pelo IGP-DI/FGV.

Tabela II
ESTADO DO CEAR:
TAXA DE INVESTIMENTO GLOBAL DO SETOR PBLICO ESTADUAL, 1985 - 1991
Em milhes constante(*)

Investimento da
Administrao
Direta
Investimento da
Administrao
Indireta
Investimento
Totais

1985
Valor
%
PIB

1986
Valor
%
PIB

1987
Valor
%
PIB

1988
Valor
%
PIB

1989
Valor
%
PIB

1990
Valor
%
PIB

1991
Valor
%
PIB

9.761

0,4

24.604

0,9

13.773

0,5

94.199

3,2

27.444

0,9

55.256

1,8

67.459

2,1

29.236

1,1

66.237

2,4

3.192

0,1

22.639

0,8

35.485

1,1

41.684

1,4

54.917

1,7

38.997

1,4

90.841

3,3

16.965

0,6

116.838

4,1

62.929

2,1

96.940

3,1

122.376

3,8

FONTE: IPLANCE
ELABORAO: DEMARTE BOTELHO COELHO
NOTAS: Investimento da Administrao Direta = Despesas de Capital menos Transferncias de Capital
Investimento da Administrao Indireta = Investimentos Totais menos Investimentos da Administrao Direta
Investimentos Totais = Despesas de Capital menos Amortizaes
(*) A preos mdicos de 1991, inflacionados pelo IGP-DI/FGV.

Tabela III
RECEITAS CORRENTES LQUIDAS, DESPESAS CORRENTES LQUIDAS
E POUPANA BRUTA EM CONTA CORRENTE, 1979-1991.

Em milhes constantes(*)
(1)- Receitas
Correntes Lquidas
(2)- Despesas Correntes

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

112.277

128.369

156.784

175.389

158.894

161.988

212.634

279.783

262.412

374.604

322.228

402.396

383.922

143.623

184.499

184.360

238.116

223.821

180.178

286.214

354.414

538.355

303.932

331.281

342.600

306.616

38.413

34.690

28.703

44.004

56.778

57.143

48.784

204.717

23.774

23.698

59.807

26.074

267.217

298.948

251.455

263.579

226.015

223.399

+4,49

-13,92

+32,87

+18,20

+43,83

+41,66

(3)- Transferncias
19.466
22.422
3.048
24.535
22.584
24.316
27.997
a Municpios
(4)- Encargos da Dvida
4.546
11.741
20.637
32.486
36.979
12.506
41.617
Interna e Externa
(5)- Despesas Correntes
119.611 134.336 160.675 181.095 164.258 143.356 216.600
Lquidas (2)-(3)-(4)
(6)- Poupana Bruta em
Conta Correntes %
-6,53
-4,65
-2,48
-3,25
-3,38
+11,50
-1,87
((5/2)-1) X 100
Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado do Cear Balano Geral do Estado do Cear Diversos nmeros
ELABORAO: DEMARTE BOTELHO COELHO
(*) A preos mdicos de 1991, inflacionados pelo IGP-DI/FGV.

Tabela IV
ESTADO DO CEAR
GASTOS DE CUSTEIO E SERVIOS DE TERCEIROS E ENCARGOS, 1979 - 1991
Em milhes constantes(*)
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
I Servios deTerceiros
3.318
5.145
6.560
6.924
5.825
6.569
8.820
e Encargos
II Total Pessoal
107.759 119.109 128.683 167.750 150.218 128.223 194.897
III Custeio (Exclusive
6.163
7.699
10.258
10.611
8.395
9.156
12.111
Pessoal)
IV Receita Corrente
112.277 128.368 156.784 175.388 158.893 161.987 147.744
Lquido
V - I/II
3,08
4,32
5,10
4,13
3,88
5,12
4,53
VI - I/III
53,84
67,09
63,95
65,25
69,39
72,75
72,83
VII III/IV
5,49
5,97
6,54
6,05
5,28
5,65
8,20
Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado do Cear Balano Geral do Estado do Cear Diversos nmeros
ELABORAO: DEMARTE BOTELHO COELHO (1994)
(*) A preos mdicos de 1991, inflacionados pelo IGP-DI/FGV.

1986

1987

1988

1989

1990

1991

10,980

8.375

18.744

23.896

25.872

20.503

243.870

225.831

207.493

211.813

206.652

173.885

14.623

12.844

22.974

37.112

34.334

30.909

279.782

262.412

374.603

322.227

402.396

383.922

4,50
75,09
5,23

3,71
65,21
4,89

9,03
81,59
6,13

11,28
64,39
11,52

12,52
75,35
8,53

11,79
66,33
8,05

16
Tabela V
ESTADO DO CEAR:
EVOLUO DA REMUNERAO REAL MDIA DO FUNCIONRIO ESTADUAL
CATEGORIAS ATIVIDADE SUPERIOR ANS E ATIVIDADE DE NVEL MDIO ANM, 1983 -1991
Em milhes constantes(*)
1983
Valor
Indice
ANS 10 (Salrio
Real Mdio Anual)
ANM 10 (Salrio
Real Mdio Anual)

133,923
69,805

1984
Valor Indice

1985
Valor
Indice

1986
Valor
Indice

1987
Valor Indice

100

86,935

65

138,927

104

154,212

115

83,289

67

100

52,180

75

72,393

104

77,212

111

55,119

79

1988
Valor
Indice

1989
Valor Indice

1990
Valor
Indice

1991
Valor
Indice

ANS 10 (Salrio
Real Mdio Anual)

124,655

93

83,791

63

115,505

86

78,672

59

ANM 10 (Salrio
Real Mdio Anual)

55,037

79

41,788

60

39,710

57

25,711

37

Fonte: Leis Estaduais, diversos nmeros.


ELABORAO: DEMARTE BOTELHO COELHO
(*) A preos mdicos de 1991, inflacionados pelo IGP-DI/FGV.

Tabela VI
ESTADO DO CEAR:
QUANTITATIVO GLOBAL DE SERVIDORES PBLICOS ESTADUAIS, 1983 -1991
Em milhes constantes(*)
1983
QUANTI- INDICE
TATIVO
Total
Servidores

84.493

70

QUANTITATIVO
120.529

1987
INDICE

100

QUANTITATIVO
Total de
Servidores

107.535

VARIAO
ANNUAL %

QUANTITATIVO

+9.29(**)

116.685

1990
INDICE

89

1988
INDICE

VARIAO
ANUAL %

QUANTITATIVO

-3,19

110,544

97

VARIAO
ANUAL %

QUANTITATIVO

-2,72

106.828

1991
INDICE

88

Fonte: Secretria de Administrao do Estado do Cear - SEAD.


ELABORAO: DEMARTE BOTELHO COELHO (1994)
(*) 1987 = Ano Base
(**) Refere-se a mdia geomtrica do quantitativo no perodo 1983-87.

VARIAO
ANUAL %
0,66

1989
INDICE

92

VARIAO
ANUAL %
-5,26

17
TABELA VII
PRODUTO INTERNO BRUTO (PIB) A CUSTO DE FATORES DO BRASIL,
NORDESTE E CEAR, 1985, 1990,1995 E 1998.
VARIAO(%)

PRODUTO INTERNO BRUTO A


CUSTO DE FATORES ( R$ Milhes*)

ACUMULADA

MDIA
ANUAL
1985
1990
/98
/98

1985

1990

1995

1998

1985
/98

1990
/98

1. Brasil

662.018

726.734

845.230

901.872

+36,23

+24,09

+2,40

+1,59

2.
Nordeste

102.671

114.264

129.618

144.900

+41,13

+26,81

+2,68

+1,84

3. Cear

13.317

15.691

18.720

20.808

+56,25

+32,61

+3,49

+2,19

Participao %

(3)/(2)

12,97

13,73

14,42

14,36

+10,72

+4,59

(3)/(1)

2,01

2,16

2,21

2,30

+14,42

+6,48

FONTES: BRASIL (IBGE/DECNA), PIB a preos de Mercado; NORDESTE (SUDENE/DPO); CEARA (IPLANCE/DEAC).
(*) a preos constantes de 1998
Elaborao: Jos Nelson Bessa Maia (1999)

Tabela VIII
DISTRIBUIO DOS OCUPADOS POR NVEIS DE RENDIMENTO
1992-1997
Nvel de Rendimento1

BRASIL2
1992

NORDESTE

CEAR

1997

1992

1997

1992

1997

At 1 salrio mnimo
30,8
16,7
Mais de 1 e menos de 2 salrios mnimos
22,3
12,2
Mais de 2 e menos de 5 salrios mnimos
19,7
17,6
Mais de 5 e menos de 10 salrios mnimos
6,8
6,8
Mais de 10 e menos de 20 salrios mnimos
2,4
3,2
Mais de 20 salrios mnimos
0,8
1,8
Sem Rendimento3
15,8
40,9
Sem Declarao
1,5
0,8
Total
100,0
100,0
Fonte: IBGE. PNAD
Elaborao: DIEESE
Nota: (1) Rendimentos mensais de todos os trabalhos
(2)
No includa a populao da zona rural da regio Norte
(3)
Includa as pessoas que receberam somente em benefcios

44,3
15,7
9,3
2,7
0,9
0,3
23,6
3,1
100,0

36,2
18,1
14,1
4,2
1,8
1,1
23,3
1,3
100,0

46,1
14,7
7,8
2,5
0,8
0,3
26,8
0,8
100,0

38,4
17,5
14,4
4,0
1,8
0,9
22,5
0,4
100,0

18

RORAIMA
AMAP

AMAZONAS
PAR

MARANHO

CEAR
RIO GRANDE DO

TOCANTINS

PIAU

BRASIL

ACRE

RONDNIA

PARABA
PERNAMBUCO
ALAGOAS

MATO
GROSSO

SERGIPE

BAHIA

DISTRITO
FEDERAL
MINAS
GERAIS
ESPRITO SANTO

MATO GROSSO
DO SUL
SO
PAULO

RIO DE JANEIRO
PARAN
SANTA CATARINA
RIO GRANDE
DO SUL

19

III. CARACTERIZAO DO TERRITRIO


1. Situao Fsica14
O Estado do Cear um dos vinte e sete estados da federao brasileira e um dos nove estados que
compem a regio Nordeste do Brasil, tem uma rea de aproximadamente 146.817 quilmetros
quadrados, que corresponde a 9,4% dessa regio, e est situado no planalto atlntico brasileiro (ver
mapa). Apresenta um desenho irregular, sendo estreito ao Sul e largo ao Norte, em direo do
Oceano Atlntico. Ao Sul faz limite com o estado de Pernambuco, a oeste faz divisa com o estado do
Piau, a Leste com os Estados do Rio Grande do Norte e Paraba.
1.1. Posio Geogrfica
O Estado do Cear tem uma Latitude (Sul) de 2o 46 (Ponta de Jericoacoara) no extremo Norte e de
7o 52 (BR-116 Penaforte) no extremo Sul e uma Longitude (W:GR) de 37o 14 (Praia de Manibu
Timba Icapu) e 41o 24 (rea de litgio CE/PI) Serra da Ibiapaba). As distncias entre as Linhas
Extremas so, pela Distncia Angular Direo N-S:5o 05e Direo E-0:4o 09e pela Direo Linear
(Km) Direo N-S:564 e Direo E-0:463. A extenso litornea de 573 Km ou 2,5% do litoral
brasileiro.
1.2. Relevo
O relevo do Estado do Cear est dividido em trs reas no totalmente homogneas: a plancie
litornea marcada por altitudes inferiores a 100 m, onde apresentada uma topografia plana, suave
e ondulada, abrangendo uma rea de aproximadamente 15.000 km2; a zona do semi-rido (serto),
geograficamente a zona intermediria, apresenta altitudes entre 100 e 400 m, topografia plana e
suave ondulada, com declives inferiores a 8%, ocupando uma rea de 100.000 quilmetros
quadrados e, por fim, a zona serrana, com altitudes acima de 400 m e com caractersticas
topogrficas diferenciadas, ocupando 25.000 quilmetros quadrados do territrio estadual.
1.3. Clima
Dado sua proximidade com a linha do Equador no se verificam no Cear fortes amplitudes
trmicas. As variaes mdias de temperatura no ultrapassam 7o C para mais ou para menos ao
longo de todo ano. As mdias de temperaturas registradas nas diversas regies do Estado como um
todo, a mdia de 26o C. A estao chuvosa relativamente curta (de trs a cinco meses) se
concentrando entre os meses de fevereiro e junho, contrapondo-se a um perodo seco prolongado.
Alm dessas caractersticas cabem tambm acrescentar as ocorrncias de forte insolao, baixa
nebulosidade e elevadas taxas de evaporao, provocando ndices negativos de umidade em grande
parte do territrio estadual.

20
1.4. Solo
Dentre os estados do Nordeste o Cear aquele com o maior territrio semi-rido, cerca de 70% do
Estado encontra-se dentro do chamado Polgono da Seca. Isso d uma idia dos estratos que
compem o solo do Estado do Cear, que no chega a ter mudanas suaves entre o litoral e o centro
do Estado, como os estados de Alagoas e Pernambuco, mas mudanas bruscas. No obstante a
predominncia do solo semi-rido, de caractersticas rasa e cristalina, gerando uma vegetao frgil,
h vrias nuanas que acabam imprimindo algumas diversidades. Alm do semi-rido, encontram-se
reas serranas apresentando solos com profundidade mdia e vegetao densa e mais resistente e
tambm uma extensa rea litornea com formao de dunas e barreiras, acompanhada em vrios
pontos por manguesais.
A forte predominncia da formao geolgica cristalina faz com que o Estado do Cear tenha
um dos maiores ndices de evaporao do mundo, entre 1.500 e 2.000 milmetros, contra um ndice
mdio pluviomtrico de 750 milmetros, aspecto que se transforma num grande adversrio do
armazenamento da gua em audes pequenos.
1.5. Recursos Hdricos
O Estado do Cear no conta com rios naturalmente perenizados. Suas bacias hidrogrficas
dependem primordialmente das guas oferecidas pelas chuvas. Como estas so irregulares e
concentradas num perodo curto do ano (de quatro a cinco meses), a histria dos recursos hdricos do
Cear foi marcada pela construo de audes e barragens a fim de armazenar as guas para atender as
demandas nos perodos de falta de chuva e nos perodos de seca. O Estado possui, ou melhor, est
dividido em 11 (onze) bacias hidrogrficas: Corea, Acara, Aracatiau, Curu, Metropolitana, Poti,
Banabui, Baixo Jaguaribe, Alto Jaguaribe, Mdio Jaguaribe e Salgado.
Os principais cursos dgua so o Jaguaribe, o Acara, o Curu, o Poti, o Corea, o Pirangi, o
Chor e o Pacoti, perfazendo um total de 1.938 km de trechos de rios perenizados. No tocante aos
audes a Secretaria dos Recursos Hdricos do Cear tem cadastrados 7.200 audes, com um potencial
de acumulao estimado em 12 bilhes de metros cbicos gua. Os principais audes do estados so
o Ors, o Arrojado Lisboa, o Pereira de Miranda, o General Sampaio, o Banabui, o Pacoti e o Pedra
Branca. No que concerne aos recursos hdricos subterrneos calcula-se existir uma reserva explorvel
de 1,2 bilho de metros cbicos por ano, e a SRH tem cadastrados 13.000 poos no estado.
2. Populao
A populao total do Cear em 1998, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e estatstica-IBGE,
era de 7.035.515 de pessoas, sendo 4.752.235 (67,5%) morando nas reas urbanas e 2.283.280
(32,5%) domiciliados nas reas rurais. Comparados com os dados de 1995 observa-se que neste ano
a distribuio era de 54,8% para as reas urbanas e 45,2% para as reas rurais, o que aponta para um
forte processo de urbanizao da populao cearense nesses quatro anos.
Daquele total, em 1998, 49,2% da populao eram do sexo masculino enquanto 50,8% eram
do sexo feminino, o que comparados aos dados de 1995, vai-se observar uma certa estabilidade na

21
evoluo, dado que a situao em 1995 era de 48,6% para o sexo masculino e 51,4% para o sexo
feminino. Do total da populao do estado, em 1998, 3.250.982 pessoas eram consideradas
economicamente ativa (PEA), sendo 2.096.101 (64,5%) nas reas urbanas e 1.154.881 (35,5%) nas
reas rurais.
Uma outra caracterstica, ainda segundo a mesma fonte, o envelhecimento dessa populao.
Em 1995 a populao na faixa entre 0 e 4 anos era de 14,8% contra 11,5% em 1998; em 1995 a
populao na faixa entre 5 e 9 anos estava em 14,1% contra 12,2%; a que estava na faixa entre 10 e
14 anos era de 12,1% em 1995 contra 12,0% em 1998; de 15 a 19 anos era de 11,3% em 1995 contra
10,9% em 1998. A partir da faixa entre 30 e 39 anos a populao comea a aumentar
significativamente: esta faixa em 1995 representava 10,9% mas em 1998 ela passa para 12,9%; a
faixa entre 50 e 59 anos que era de 5,8% em 1995 passa para 6,9% em 1998 e, finalmente, a faixa
com 70 anos e mais sai dos 3,0% para 4,3%.
3. Desempenho econmico e social
O Produto Interno Bruto do Cear, em 1997, era de R$ 17.5 bilhes e um PIB per capita de R$
2.522.15 Da sua produo em 1998 o Cear exportou US$ 354,9 milhes, crescendo para US$ 371,2
milhes em 1999, mas ficando com apenas 0,77% do total das exportaes brasileiras (cf. Federao
das Indstrias do Estado do Cear-FIEC). Essas exportaes esto compostas, em ordem de
importncia, pela castanha de caju; calados em couro natural; lagosta; tecidos; calados de
borracha; ceras vegetais; outros couros; fio de fibras de polister; combustveis e lubrificantes e
camares congelados. Os principais pases importadores do Cear so, tambm por ordem de
importncia, Estados Unidos (50,2%), Argentina (7,7%), Itlia (5,2%), Canad (3,1%), Portugal
(3,0%), Paraguai (2,6%), Holanda (2,4%), Chile (2,3%), Alemanha (2,1%), Reino Unido (1,9%) e
outros pases (19,2%).
Nos ltimos 13 (treze) anos a economia cearense experimentou grandes transformaes
estruturais. A maior delas verificou-se no setor agropecurio, que reduziu sua participao no valor
adicionado bruto (a preo bsico) do Estado, segundo o IBGE (1999), de 15,3% em 1985 para 6,4%
em 1997. Esta reduo deveu-se ao colapso do complexo gado-algodo-cultura de subsistncia, que
predominou at o incio dos anos 80 na regio semi-rida do Estado, mas que no foi substitudo por
nenhuma outra atividade econmica de expresso. Apesar desse declnio observa-se, atravs dos
dados demogrficos anteriores, que a populao rural continua ainda bastante expressiva.
Outra mudana expressiva ficou a cargo da indstria extrativa mineral que tinha uma
participao de 5,8% em 1985 e passou a ter 0,8% em 1997. Outro setor que sofreu mudanas
substanciais, entretanto positivas, foi o setor da Construo, que saiu de uma participao de 7,5%
em 1985 para 21,3% em 1997. Esse aumento est relacionado expanso no s da construo civil
como tambm das grandes obras pblicas em infra-estrutura. Um outro setor que experimentou um
aumento na participao do valor adicionado bruto foi o setor de Administrao Pblica, Defesa e
Seguridade Social, devido aos impactos recebidos pelas reformas constitucionais de 1988 que
promoveu maior descentralizao das receitas e despesas entre as unidades federadas. Alm dessa

22
razo, a partir de 1987, o Governo do Estado aumentou seus investimentos em infra-estrutura
auxiliado pelo equilbrio das contas pblicas. A participao daquele setor passou de 13,3% em 1985
para 20,1% em 1997.
A indstria de transformao, por sua vez, teve sua participao reduzida de 19,8% em 1985
para 13,6% em 1997 no valor adicionado. No obstante essa reduo a indstria de transformao
vem experimentando um importante impulso na expanso do nmero de estabelecimentos industriais
como tambm na diversificao e adensamento das cadeias produtivas.
O sistema produtivo industrial est estruturado basicamente sobre os seguintes setores, por
ordem de importncia na participao no PIB estadual: Txtil, Vesturio, Calados e artigos de
tecidos; Produtos alimentares; Metalurgia; Material de Transporte e Minerais no-metlicos. Visto
agora pelo lado do Valor da Transformao Industrial observa-se que o ncleo central do sistema
produtivo industrial composto pelos seguintes segmentos: Txtil, Vesturio/calados/artigos de
tecidos e Produtos alimentares. Mais atrs vm os segmentos Metalrgica, Minerais no-metlicos e
Mecnica. Quanto ao segmento do Turismo este vem crescendo de importncia dentro desse sistema.
Segundo dados da Secretaria de Turismo do Estado do Cear, entre 1995 e 1998 a taxa de variao
na demanda turstica foi de +70,2% enquanto que a variao na receita turstica (R$ milhes) foi
de +31,3% no mesmo perodo. Dentre esses segmentos o de confeces aquele que mais se
aproxima ao formato de cluster industrial, dado que se encontra quase todo concentrado na regio
metropolitana de Fortaleza, e estruturado sobre uma quantidade grande de micro e pequenas
empresas funcionando muitas vezes em sistema de rede. O trabalho familiar nesse segmento
particularmente importante.
A poltica de desenvolvimento industrial acionada pelo governo estadual nos anos 90 tem
incentivado a realizao de investimentos privados por parte de capitais locais mas tem tambm
atrado capitais vindos de fora do Estado. Um dos impactos importantes provocados por essa poltica
foi o de transformar o Estado do Cear no terceiro plo produtor de calados do Brasil. O que marca
a diferena entre o sistema produtivo-industrial da dcada de 90 para a dcada de 70 est muito mais
no aumento da densidade das cadeias produtivas (calados e confeces) e modernizao dos setores
existentes (por exemplo txtil e alimentos) do que propriamente no aumento acentuado do grau de
diversificao industrial, mesmo que isso tenha ocorrido de alguma maneira. Apesar dos
deslocamentos verificados em nvel do sistema produtivo local prudente concluir que este sistema
ainda no est nem definido nem consolidado. (Ver Pereira de Melo, 1994)
O Governo do Estado tem procurado distribuir socialmente os resultados econmicos atravs
de suas polticas sociais. Entre 1994 e 1999 a taxa de mortalidade infantil no Cear passou de 75,4%
para 36,7% ao mesmo tempo que o sistema de controle de doenas transmissveis conseguiu
redues expressivas nas taxas de incidncias. Das crianas entre 7 e 14 anos, 93% encontram-se
matriculadas nas escolas pblicas, e h um grande esforo para alfabetizar os jovens e adultos,
considerados os maiores problemas dentro da questo do analfabetismo no Estado.

23
Apesar do crescimento econmico e do emprego e dos esforos nas reas da sade e
educao observa-se que os indicadores sociais gerais do Estado no caminharam na mesma
proporo e no mesmo ritmo, mostrando a face concentradora do crescimento. Dos vinte e sete
estados da federao o Cear ainda o vigsimo segundo no rank do ndice de Desenvolvimento
Humano-IDH (ver tabela IX), com um ndice de 0,59, contra 0,83 do Brasil e 0,61 do Nordeste em
1996. Entre 1991 e 1996, esse ndice variou muito pouco, de 0,54 para 0,590. Segundo o Banco
Mundial (1999), considerando uma linha de pobreza em torno de R$65,00 por ms per capita,
verifica-se que 49% da populao estadual encontram-se dentro desse limite, contra 23% do Brasil,
9% do Sudeste e 48% do Nordeste. razovel se afirmar que o principal fator responsvel pela
pobreza no Cear o fato do setor agrcola concentrar cerca de 35% da populao estadual ao
mesmo tempo que representar apenas 6% do Produto Interno Bruto-PIB do Estado, reunindo um solo
agrcola pobre com baixa produtividade e uma populao desprovida de escolaridade e vivendo da
cultura de subsistncia. Alm disso, os grupos de interesse ligados agricultura perderam sua fora
com a abertura comercial nos anos noventa.
4. Empreendedorismo e o carter endgeno do empresariado industrial local
Pelas caractersticas apontadas anteriormente percebe-se que o Cear um Estado com fortes
restries do ponto de vista do solo e dos recursos hdricos, o que lhe impe freqentes e severas
secas e uma baixa produtividade do solo agrcola, alm de forte dependncia no fornecimento de
energia eltrica vis--vis de outros estados brasileiros.
Todavia, percebe-se que em contraposio a essas restries manifesta-se na sociedade
cearense um forte esprito empreendedor, com inclinaes para a parceria mas tambm para a
competio. Tudo indica que esse ativo intangvel tem suas razes fincadas na formao econmica
rural, onde a escravido teve vida curta e esta deu lugar a uma relao social de produo baseada na
parceria. As principais atividades econmicas rurais do Estado baseavam-se sobre o chamado
complexo gado-algodo-cultura de subsistncia, que existiu at o incio dos anos 80, quando entrou
em colapso. Nesse complexo no havia relao salarial mas relao de parceria, entre o proprietrio
da terra e a pequena produo familiar que morava dentro da propriedade.
Apesar da explorao mercantil, do proprietrio sobre o parceiro, de se supor que essa
relao de produo tenha produzido um esprito empreendedor sobre os pequenos produtores rurais
alm de uma disposio para a parceria e o risco, muito associado s ocorrncias da seca. Sendo
parceiro e responsvel pelo plantio, administrao da plantao e colheita do algodo o pequeno
produtor estava exposto a um processo de aprendizagem no tocante ao empreendimento desse
produto, dado que o mesmo era parte interessada no volume e no preo da produo do algodo.
Embora carecendo de respaldo emprico, tudo leva a crer que esse tipo de relao de produo est
associado forte incidncia de micro e pequenas empresas e empreendimentos localizados no
comrcio e na indstria, em especial no ramo da confeco.16
Outro aspecto que chama ateno a natureza endgena do empresariado industrial instalado
no Cear, fato este que contribuiu para a existncia de associaes comercial e industrial fortes e

24
participativas na vida social, econmica e poltica do Estado. Este aspecto guarda uma relao com
os elementos histricos mencionados anteriormente, mas contribui tambm para isso o fato de os
incentivos fiscais concedidos pela Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste-SUDENE
e pelo Banco do Nordeste-BN terem beneficiados, em grande parte, empresrios de origem local.
Esse resultado contrasta com aqueles verificados em outros estados do Nordeste como Paraba,
Pernambuco e Bahia, que tiveram forte participao de empresrios do Sudeste em seus processos de
industrializao ps-anos 60. Esses fatores histricos podem ajudar a entender a natureza, a cultura e
origens dos reformistas que assumiram o poder estadual a partir de 1987, cujo projeto poltico foi
montado e articulado no Centro Industrial do Cear-CIC.
5. Articulaes e montagem do projeto poltico dos jovens empresrios: projeto de um
novo Estado de Compromisso
As articulaes e a montagem do projeto poltico dos jovens empresrios tem incio e lugar no
Centro Industrial do Cear (CIC)17 quando, em 1978, assume sua direo um grupo de jovens
empresrios, filhos da primeira gerao de industriais locais, convidados por algumas lideranas
dessa velha gerao para dirigir esse rgo, que at ento era presidido pelo mesmo presidente da
Federao das Indstrias. Abre-se assim um espao decisivo para que novas idias polticas
surgissem no seio da principal associao do empresariado local e que, num perodo de nove anos,
contaminassem a sociedade civil o suficiente para levar esse mesmo grupo de empresrios ao poder
executivo do governo estadual, na eleio de 1986.
De 1978 a 1986, cinco jovens empresrios se sucederam na presidncia do CIC: Beni Veras
(1978-1980), o mais velho do grupo, do setor txtil-confeces, ex-ministro do planejamento e, hoje,
vice-governador do estado do Cear; Amarlio Macedo (1980-1981), do setor de produtos
alimentares; Tasso Jereissati (1981-1983), dos setores imobilirio, comrcio e indstria alimentar, foi
o primeiro governador da era das mudanas, retornando para o governo em 1995 e hoje governador
reeleito; Srgio Machado, do setor txtil-confeces, hoje senador da Repblica, e Assis Machado
Neto (1983-1985), do setor da construo civil e hoje secretrio de estado do Cear.
Durante esse perodo de gesto dos jovens empresrios, o Centro Industrial do Cear
assumiu um papel poltico bastante diferente daquele que tinha servido at ento, vindo portanto se
distinguir claramente, at mesmo a divergir, da sua associada maior, a FIEC. Secundarizando a linha
corporativista e classista, natural entidade, os referidos empresrios privilegiaram outras bandeiras,
tais como (i) o combate relao promscua entre empresrios e Estado e dependncia financeirofiscal provocada por essa relao, bem como o combate falta de eficincia que essa dependncia
gerava no comportamento empresarial; (ii) o combate s elites tradicionais locais e ao estado de
compromisso estabelecido por essas elites, de onde derivava o clientelismo poltico local; (iii) o
combate irracionalidade fiscal-financeira predominante no governo estadual; (iv) a abertura poltica
do pas; (v) o combate queda do salrio real, pobreza e aos problemas sociais. Esta ltima
bandeira ajudou a forjar, dentro do grupo dos jovens empresrios, um certo vis socialdemocrtico que, mais tarde, em 1980, possibilitou o ingresso desse grupo ao partido da Social
Democracia Brasileira-PSDB.

25
A forma de atuao dos jovens empresrios no CIC seguiu duas linhas bsicas: de um lado,
esses empresrios procuravam estar sempre sintonizados com as idias de vanguarda dentro e fora do
estado do Cear e, por outro, transformaram o CIC num grande frum de dabates e reflexes sobre os
problemas polticos e scio-econmicos locais, regionais e nacionais. Foi assim que, desde cedo, o
grupo de empresrios do CIC se alinhou ao Grupo dos Oito18de So Paulo e tambm campanha
pelas Diretas J, bem como candidatura de Tancredo Neves presidncia da Repblica. Como
frum de debates, o CIC recebeu conferencistas, vrios componentes do Grupo dos Oito para falar
sobre a situao dos empresrios e a poltica nacional. Uma srie de seminrios e encontros foi
realizada, dentre eles, o Seminrio sobre O Nordeste no Brasil: avaliaes e Perspectivas. Vrios
economistas foram convidados ao CIC para realizar conferncias, tais como Maria da Conceio
Tavares, Celso Furtado.
A atuao poltica dos jovens empresrios atravs do CIC foi to intensa e sistemtica que
o nascimento de um projeto poltico alternativo para o estado se deu naturalmente. A partir da, a
passagem para a disputa eleitoral em 1986, contra os coronis, pelo poder do governo estadual foi
um caminho inevitvel. Nesse momento, os jovens empresrios, passam da guerra de posio
para a guerra de fato, momento decisivo na luta pela hegemonia poltica. O nome indicado para
disputar as eleies foi o de Tasso Jereissati, e este disputou e venceu a eleio apoiado por uma
composio poltica ampla que levava o nome de Movimento Pr-Mudanas.
Por si s, a vontade poltica de transformao se constituiu num forte elemento propulsor do
processo de mudanas, mas a isso se juntaram, de um lado, a crise do sistema gado-algodo-cultura
de subsistncia, base econmica do sistema de dominao tradicional e, de outro lado, o fator da
predominncia de capitais locais no parque industrial cearense, que facilitou a construo de um
carter endgeno, orgnico e autntico desse processo.
Fatores externos, combinados aos internos, foram tambm de importncia relevante. Neste
caso, fundamental destacar a derrocada do regime militar autoritrio ao qual estavam acopladas as
principais lideranas polticas tradicionais locais. Reforando as desvantagens para essas lideranas,
estava o alinhamento das novas elites (alojadas no PMDB da poca) Nova Repblica, que
implementou o programa de estabilizao monetria denominado de Plano Cruzado. Como se sabe,
os impactos positivos do Plano Cruzado promoveram enormes chances eleitorais ao grupo
hegemnico da Nova Repblica, o PMDB.
Em ltima instncia, o elemento que propiciou o nascimento de um processo novo no Cear
foi a lucidez e a conscincia desses empresrios-polticos com relao ao processo scio-poltico e
suas implicaes internas e externas. Isso permitiu a formao de um projeto no s de reforma do
Estado e ajustamento do setor pblico estadual, mas um projeto com repercusses sobre o
crescimento econmico, o avano social e a dinmica territorial, cuja base fundadora no encontra
respaldo nas tradies polticas locais. Dentro desse projeto se inscrevia uma forte intolerncia com o
clientelismo e o paternalismo polticos bem como com a m distribuio de renda. Esta foi a
principal semente lanada pelo CIC que provocou profundas transformaes na cultura poltica do
estado.

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Tabela IX
IDH PARA O BRASIL E UNIDADES DA FEDERAO (1970,1980,1991,1995 e 1996)
1970
1980
1991
1995
1996
BRASIL
0,494
0,734
0,787
0,814
0,830
NORTE
0,425
0,595
0,676
0,720
0,727
Rondnia
0,474
0,611
0,725
0,782
0,820
Acre
0,376
0,506
0,662
0,752
0,754
Amazonas
0,437
0,696
0,761
0,754
0,775
Roraima
0,463
0,619
0,687
0,788
0,818
Par
0,431
0,587
0,657
0,709
0,703
Amap
0,509
0,614
0,767
0,797
0,786
Tocantins
0,534
0,578
0,587
Nordeste
0,299
0,483
0,557
0,596
0,608
Maranho
0,292
0,408
0,489
0,546
0,547
Piau
0,288
0,416
0,494
0,529
0,534
Cear
0,275
0,477
0,537
0,576
0,590
Rio Grande do Norte
0,266
0,501
0,620
0,666
0,668
Paraba
0,259
0,442
0,504
0,548
0,557
Pernambuco
0,315
0,509
0,590
0,602
0,615
Alagoas
0,263
0,437
0,506
0,538
0,538
Sergipe
0,320
0,493
0,655
0,748
0,731
Bahia
0,338
0,533
0,593
0,632
0,655
SUDESTE
0,620
0,795
0,832
0,853
0,857
Minas Gerais
0,460
0,695
0,748
0,780
0,823
Esprito Santo
0,485
0,715
0,782
0,819
0,836
Rio de Janeiro
0,657
0,804
0,824
0,842
0,844
So Paulo
0,710
0,811
0,848
0,867
0,868
SUL
0,553
0,789
0,834
0,855
0,860
Paran
0,487
0,723
0,811
0,844
0,847
Santa Catarina
0,560
0,796
0,827
0,857
0,863
Rio Grande do Sul
0,631
0,808
0,845
0,863
0,869
CENTRO-OESTE
0,469
0,704
0,817
0,839
0,848
Mato Grosso do Sul
0,725
0,784
0,844
0,848
Mato Grosso
0,458
0,600
0,756
0,768
0,767
Gois
0,431
0,635
0,743
0,765
0,786
Distrito Federal
0,666
0,819
0,847
0,864
0,869
Fonte primria: Tabela do ndice de Desenvolvimento Humano, 1970, 1980, 1991, 1995, 1996.
Fonte secundria: IPEA, PNUD, FJP e IBGE (1998)

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IV. ALIANAS E COOPERAO PBLICO E PRIVADA


1. Capital social, cooperao e crescimento
certo que as reformas estruturais ocorridas em nvel do Governo Estadual no Cear
proporcionaram economia local um novo regime de crescimento econmico, entretanto supe-se
que o papel do capital social foi de grande importncia na coordenao das decises dos agentes, no
monitoramento das aes pblicas e na sustentabilidade desse crescimento. Para Putman (1996)
algumas caractersticas de organizao social como confiana, normas e sistemas contribuem para
aumentar a eficincia da sociedade e facilitam as aes coordenadas; ainda segundo o mesmo autor
as associaes introduzem hbitos cvicos e alimentam o esprito de cooperao e de solidariedade
na sociedade gerando condies propcias para o desenvolvimento.
Na histria recente do Cear, o capital social no s se encontrou presente na origem das
reformas estruturais, atravs do CIC, como continuou presente nos momentos seguintes, por
intermdio do prprio Centro Industrial do Cear, da Associao dos Jovens Empresrios, do Pacto
de Cooperao, do Projeto ridas e do PLANEFOR. A acumulao e o desenvolvimento desse
capital social, em redes, contriburam para os ajustes e a estabilizao do regime de crescimento do
Estado do Cear na sua histria recente.
2. CIC: Usina de idias e lideranas
A vitria eleitoral dos jovens empresrios levou para o governo 06 (seis) ex-presidentes do Centro
Industrial do Cear-CIC, principal usina das lideranas polticas que reformaram o Estado a partir de
1987. A partir dessa data o CIC passou um perodo esvaziado de propostas polticas, pois tinha
atingido o poder mximo no Estado. O papel mobilizador, crtico e prpositivo deixou de existir por
um momento. No se pode dizer que o CIC teve nesse perodo um papel de cooperao com o
governo das mudanas, ele aguardava os resultados das reformas enquanto discutia questes mais
nacionais, mas raramente questes corporativas exclusivas dos empresrios.
A partir de 1995 o CIC se volta para as questes estaduais, j diante de alguns resultados
considerados insatisfatrios das polticas pblicas estaduais no campo social. Com isso ele volta a
cooperar, no com o governo diretamente, mas com a iniciativa original de desenvolvimento local,
que tinha um vis social importante. O CIC passou a discutir questes como gerao de emprego e
renda na agricultura, planejamento estratgico da indstria local, transformao do conhecimento no
campo da Cincia & Tecnologia e outras questes relacionadas com a rea da Educao. Essas
discusses foram realizadas publicamente, no formato de Frum, com a presena de representantes

28
do governo estadual e da sociedade civil organizada. Propostas concretas sempre foram formuladas e
encaminhadas ao poder executivo.
O CIC produziu no apenas lideranas polticas que engendraram um novo processo de
crescimento e desenvolvimento econmico no Estado, atravs do governo executivo, mas ele
tambm influenciou o surgimento da AJE, Associao dos Jovens Empresrios do Cear, que ao
crescer gerou a Federao Estadual dos Jovens Empresrios do Cear. A AJE foi criada em 1989,
com o papel de gerar novas lideranas, dentro de uma perspectiva do empresrio assumir um papel
social, discutindo e se preocupando com os problemas e solues locais. O empresrio jovem pode
ingressar nessa associao quando completar 30 anos e sair quando atingir 35 anos. Inmeros lderes
que passaram pela diretoria da AJE chegaram tambm Diretoria do CIC, como o caso atualmente
do jovem empresrio Srgio Alcntara, que se tornou presidente do CIC para a gesto 2000/2002. E
atualmente a coordenadora do Pacto de Cooperao uma ex-presidente da AJE.
As linhas de discusses entre os jovens empresrios esto entre a globalizao dos mercados
e qualidade total e o crescimento econmico com distribuio de renda, entre pessoas e regies, bem
como o papel das elites no Brasil. Os associados da AJE vm tambm participando do Pacto de
Cooperao onde, segundo os coordenadores deste, tomam contato com idias controversas e onde
tm a oportunidade de comear a compartilhar de decises que se traduzem em impactos scioeconmicos locais. Desta maneira a AJE tambm passou a fazer parte da rede de cooperao que
vem procurando fortalecer e avanar as conquistas fecundadas pelo governo das mudanas em sua
iniciativa de desenvolvimento local.
3. Pacto de Cooperao
Entretanto, a principal iniciativa que vem mantendo um relacionamento estreito de cooperao entre
setor privado, governos estadual e municipais o Pacto de Cooperao. Influenciada pela
mobilizao poltica produzida no seio do Centro Industrial do Cear-CIC gerou-se localmente uma
viso estratgica combinada a uma certa cultura participativa por parte da nova gerao dos
empresrios cearenses que levou criao, em 1991, do Pacto de Cooperao. Ou seja, um Frum
permanente que visava engajar parcelas cada vez mais significativas da sociedade, no processo de
construo de um Cear moderno19. Calcado na crena da parceria, os empresrios locais visavam
promover um processo interativo de discusso dos problemas relacionados reestruturao da
economia local face s questes regional, nacional e mundial. Inicialmente a idia era envolver
empresrios e governo mas esse envolvimento acabou sendo ampliado para outros setores da
sociedade civil.

Segundo seus organizadores, o Pacto de Cooperao tem como diretrizes bsicas:


Misso: catalisar energias de pessoas, equipes, movimentos e organizaes interessadas no
desenvolvimento sustentvel do Cear, nas esferas econmicas, social, poltica, cultural e
ambiental;

29
-

Crenas: o comportamento social determina o desenvolvimento o interesse comum une


diferenas, o desenvolvimento requer estgio superior de organizao e tudo acontece em um
sistema de inter-relaes.
Valores: responsabilidade social, participao cidad, respeito s diferenas, comportamento
tico e postura crtica e transparente.
Critrios para a ao: viso sistmica e de longo prazo, concepo programtica,
complementaridade e cooperao, inovao, efeito multiplicador e respeito s pessoas e ao
meio ambiente.
Viso de futuro do Cear para o ano 2.020: Cidados orgulhosos de seu Estado, vivendo com
dignidade em uma sociedade: solidria e pluralista, respeitada externamente, com justia
social, com melhor distribuio de renda, oferecendo qualidade de vida, com igualdade de
oportunidades, com resultados compartilhados.

Definido pelos seus organizadores, o Pacto de Cooperao uma rede de cidadania


constituda por pessoas interessadas em contribuir para o desenvolvimento sustentvel do Cear, nas
esferas econmica, social, poltica, cultural e ambiental. Ele rene sistematicamente, uma vez por
semana, em torno de um caf da manh,20 representantes do setor pblico e diversos segmentos do
setor privado: secretarias de estado, prefeituras, universidades, institutos de pesquisas, empresrios,
consultores, federaes da indstria e do comrcio, sindicatos, etc.
O objetivo dessa Instituio buscar a cooperao desses setores na viabilizao tcnicofinanceira de projetos, aumento da produo setorial atravs de flexibilizao tributria e
transferncia de tecnologias, revitalizao setorial, atrao de investimentos, etc. Alm disso, o Pacto
de Cooperao procura discutir temas de diversas naturezas com o fim de despertar a conscincia da
populao local e estimular a preveno e a busca de solues para os problemas locais.
Inicialmente restrito capital do Estado, o Pacto de Cooperao est hoje interiorizado. A
rede do Pacto est formada por seis Pactos Regionais (Cariri, Zona Norte, Centro Sul, Serto Central,
Serra da Ibiapaba e Macio do Baturit), seis Fruns Setoriais (Imobilirio, Comrcio, Agropecurio,
Automotivo, Moda e Turismo) e doze Fruns Temticos (Educao, Sade, Meio Ambiente,
Tecnologia, Ressocializao de Presidirios e Apoio aos Vitimados, 4a Idade, Dependncia de
Qumicos, Pelas Pessoas com Necessidades Especiais, Educao Profissional da Msica Plural
Brasileira, Organizaes Sociais e Mercados de Financiamentos).
Segundo seus coordenadores, todas essas instncias do Pacto so informais, autnomas e
auto-sustentveis, sempre se articulando em forma de rede, envolvendo organizaes no
governamentais, organizaes governamentais e organizaes privadas. O Pacto no tem
personalidade jurdica, nem patrimnio, sede ou fontes prprias de financiamento, nem possui corpo
dirigente ou funcional. No h uma estrutura formal, sua fora est na capacidade catalisadora e na
cultura cooperativa e participativa. Cada unidade criada dentro do Pacto se reproduz e gera suas
prprias maneiras de resolver os problemas, de maneira auto-sustentvel. Geralmente criam-se
cotizaes, emprestam-se locais para reunies e terceirizam os servios ou a utilizao de estruturas
ociosas de algumas entidades.

30
Das aes do Pacto de Cooperao alguns setores, como avicultura, farmacutico e pesca,
foram beneficiados pela flexibilizao tributria. Outros setores tiveram melhorias em termos de
aumento de produtividade, produo, aumento na participao nas exportaes, etc.
O setor algodoeiro, por exemplo, foi beneficiado pelo Pr-algodo, um programa de
revitalizao da cultura desse produto que entrou em declnio a partir do final da dcada de 70. O
Programa de Revitalizao da Cotonicultura do Cear teve como articuladores o Pacto de
Cooperao, Governo do Estado do Cear e Secretaria de Agricultura e Reforma Agrria. Foi criado
o Grupo Especial de Revitalizao da Cotonicultura Cearense, criado em 1992, pelo Governo do
Estado, estabelecendo um trabalho conjunto com empresas privadas envolvidas e interessadas no
setor, tais como o grupo Vicunha, Rodhia Agro-Industrial e empresas produtoras locais. O programa
visava o aumento da produtividade do setor. Estima-se que, em 1994, houve aumento da produo
do algodo em caroo no estado.
O setor produtor de granito foi beneficiado pela implantao do plo de granito, lanado em
1993, que possibilitou a introduo de novas tecnologias para o benefiamento do granito bruto e, por
conseqncia, o inicio de exportao de granito beneficiado, no lugar de granito bruto. O setor de
avicultura, prejudicado pela frgil produo local de insumos, foi beneficiado pela organizao de
uma Associao dos produtores que facilitou a importao de insumos, tornando-se uma das maiores
importadoras em volume do Cear. O setor comercial do centro da capital de Fortaleza tambm foi
objeto de discusses e realizaes de iniciativas e acordos, como a elaborao do shopping centro,
reformas dos calades do centro comercial (com contribuies dos logistas), sonorizao de todo o
centro da cidade, reformas das praas, etc.
Enfim, o Pacto de Cooperao vem tendo um importante papel na realizao dos rendimentos
crescentes da economia local, por duas razes: de um lado, por contribuir para a diminuio dos
custos do sistema, na medida que ajuda a diminuir as frices e os conflitos, os custos de transao e
o grau de oportunismo e, de outro lado, por contribuir na disseminao de conceitos e mtodos
organizacionais junto ao setor privado (tais como o conceito de Qualidade Total).
4. Do Pacto de Cooperao ao Projeto ridas21
No Pacto de Cooperao foi gerada a idia de se discutir o Cear a longo prazo, de onde nasceu o
projeto Viso de Futuro Compartilhada Cear 2020. Esta idia casou-se com as idias e propostas
nascidas na Conferncia Internacional sobre Impactos de Variaes Climticas e Desenvolvimento
Sustentvel em Regies Semi-ridas-ICID, realizada em Fortaleza em 1992 como uma das reunies
preparatrias da Conferncia Rio-92.
Em relao ICID o fato marcante que o Estado e a Sociedade Civil no Cear se
beneficiaram da proximidade que acabou estabelecendo com esse evento bem como com o seu
contedo conceitual, tanto no momento de preparao quanto nos momentos de realizao e de
desdobramentos. Essa proximidade permitiu a propagao quase instantnea das idias centrais e da
filosofia do desenvolvimento sustentvel na sociedade local, atravs de pesquisadores, professores,

31
formuladores de polticas pblicas e diversas organizaes. importante ressaltar que, devido ao
processo de transformao poltico-econmico em curso no Estado, essas idias no encontraram
muitos obstculos institucionais em sua disseminao.
Ao trmino da ICID, a Fundao Esquel juntamente com o Instituto Interamericano de
Cooperao para Agricultura-IICA formularam, negociaram e coordenaram o Projeto ridas. Este
projeto visava realizar um Programa de Desenvolvimento Sustentvel para o Nordeste, inclusive o
Estado do Cear. Tal Projeto teve o apoio do Governo Federal, do Governo Estadual e de inmeros
setores da sociedade civil cearense, dentre os quais o Pacto de Cooperao. O Projeto ridas foi uma
das principais iniciativas de cooperao e aliana realizadas na histria recente do Cear entre os
setores pblico e privado. Sua grande contribuio foi de ter fornecido subsdios para a elaborao
do Plano de Governo do perodo 1995-1998.
A tentativa de se elaborar um Plano de Desenvolvimento Sustentvel surge no Cear dentro
de um contexto no somente propcio mas histrico, marcado por um ambiente muito favorvel
assimilao desse conceito. Desde o final da dcada de 80, as contas pblicas estaduais vinham
apresentando considerveis ajustes ao ponto de o governo local conseguir estabelecer sua capacidade
de poupana, que lhe permitiu importantes investimentos na recuperao do patrimnio pblico
assim como na infra-estrutura. Alm disso a economia cearense, apesar da fragilidade do setor
agropecurio, vinha sustentando fortes taxas de crescimento.
A elaborao do Plano de Desenvolvimento Sustentvel no Estado possibilitou portanto uma
valiosa reflexo sobre aquele fenmeno, na tica de dois questionamentos: como sustentar a
longevidade desse crescimento e como fazer com que os bons resultados conseguidos nos planos
fiscal e econmico se propagassem como bons resultados tambm nos planos social e ambiental,
dentro dos quais o problema da persistncia da seca na regio semi-rida ocupava, e ainda ocupa,
lugar de destaque. Desta maneira, pode-se avaliar a importncia da incorporao do conceito,
filosofia e estratgia de desenvolvimento sustentvel no Plano de Governo do Estado atravs da
dimenso holstica e sistmica que passou a ter o crescimento econmico da economia local.
4.1. O conceito de Desenvolvimento Sustentvel
A matriz metodolgica adotada na montagem do Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Cear foi
explicitada no Documento Bsico.22 O referido documento deixa claro que o ponto de partida dos
trabalhos deveria ser orientado pela busca de novas formas de planejamento para a regio Nordeste, a
partir do esforo de anlise dos sucessos e insucessos das polticas anteriores. O objetivo seguido
pelos tcnicos e participantes em geral no processo de trabalho foi aquele da reinveno da poltica
de desenvolvimento do Nordeste, com a utilizao de alguns conceitos chaves, tais como:
desenvolvimento sustentvel; planejamento de longo prazo; redefinio do papel do Governo;
descentralizao e participao da sociedade civil. No caso do Cear, este objetivo, de certa forma,
ficou facilitado pela presena de alguns desses conceitos no conjunto das polticas pblicas
estaduais, em especial aqueles do planejamento de longo prazo e da redefinio do papel do
Governo.

32
O conceito de desenvolvimento sustentvel proposto e seguido teve a vantagem de no
apresentar uma idia fechada de desenvolvimento, assumindo mais o papel de uma filosofia ou um
ideal de planejamento do desenvolvimento do que propriamente um conceito de teoria do
desenvolvimento, como mencionado pelo prprio Documento. Sua idia central est na permanncia,
distribuio e na durabilidade dos resultados do processo de crescimento econmico, tratando-se
obviamente dos resultados virtuosos desse processo. Nesse sentido a metodologia de trabalho seguiu
o caminho multidimensional, ou holstico e sistmico, procurando interagir as dimenses econmica,
social, ambiental e poltica.
A organizao dos trabalhos do Projeto ridas no Cear foi estruturada da seguinte maneira:
A cabea da organizao estava a cargo do prprio governador Ciro Gomes, que estava associado a
um Conselho Consultivo. Abaixo vinha a Secretaria do Planejamento, enquanto coordenao geral,
que estava ligada ao Comit de Secretrios de Estado e ao Pacto de Cooperao, este fazendo a ponte
com as lideranas empresariais e as classes produtoras. Logo abaixo vinha a Coordenao Executiva,
operada pela prpria subsecretaria de Planejamento, ligada ao Comit Tcnico que reunia os
Coordenadores dos Grupos de Trabalho. Finalmente, a base da organizao era formada por uma
grande rede de tcnicos e consultores encarregados de realizar estudos e formular propostas de
carter mais tcnico.
O corpo tcnico envolveu cerca de 250 pessoas e boa parte das estruturas das secretarias
estaduais. Dentre os cerca de 125 tcnicos e consultores que assinaram os 47 (quarenta e sete)
relatrios finais estavam tcnicos do governo estadual, professores e pesquisadores das
Universidades estadual e federal, pesquisadores de centros de pesquisas, tcnicos de banco de
desenvolvimento e tcnicos de Organizaes No Governamentais. Desta maneira estiveram
envolvidas no trabalho, direta e indiretamente, inmeras instituies pblicas e privadas como IICA,
Secretarias do Governo Estadual, IPLANCE, FUNCEME, Banco do Nordeste (BN), Universidade
Federal do Cear-UFC, Universidade Estadual do Cear-UEC, Universidade de Fortaleza-UNIFOR,
Federao das Indstrias do Cear-FIEC, SINE, Instituto Equatorial, etc. Alm dos seminrios e
discusses internos a cada Grupo de Trabalho, foram realizados tambm vrios seminrios regionais
no Estado com os Coordenadores desses grupos e, por fim, foi realizado um workshop envolvendo
todos os Grupos de Trabalho do Cear a fim de que seus integrantes pudessem formar uma viso
global e unificada dos trabalhos.
Trs tipos de participao foram verificados durante o processo de trabalho no ridas-Cear:
a participao tcnica, verificada pela presena de um corpo tcnico responsvel pela elaborao dos
estudos e propostas setoriais; a participao poltica, constatada pela presena do prprio governador
e secretrios de governo, e a participao da sociedade civil verificada atravs das inmeras
consultas feitas pelo Comit Tcnico junto Igreja, lideranas sindicais de trabalhadores rurais e
urbanos, lideranas empresariais, cientistas, intelectuais, etc. O objetivo dessas consultas era
identificar problemas e diagnsticos a partir da prpria Sociedade Civil ao mesmo tempo que
recolher subsdios oferecidos por suas vises e experincias para a resoluo desses problemas.

33
Durante a campanha eleitoral de Tasso Jereissati, em 1994, e paralelo aos trabalhos do
ridas, o partido do referido candidato (PSDB) organizou a Coordenao do Plano de Governo e a
Coordenao de Articulao com a Sociedade Civil, responsveis pelas realizaes de reunies e
discusses com os segmentos organizados e no organizados da sociedade civil. Nessas reunies
eram discutidos problemas e propostas de solues para os vrios setores da economia e da
sociedade cearenses, onde participaram representantes civis, especialistas e instituies implicadas.
Depois de catalogadas e processadas, as referidas propostas foram sintetizadas em documentos que
resumiam as sugestes de diretrizes para um eventual Plano de Governo. Um desses documentos
recebeu o ttulo de Relatrio da Sociedade Civil e outro Cear Vida Melhor, Grandes Diretrizes.
Uma vez eleito, Tasso Jereissati autorizou a elaborao do seu Plano de Governo. Montou-se
para isso um grupo de trabalho formado por pessoas que tinham participado dos trabalhos do Projeto
ridas e das Coordenaes do Plano de Governo e de Articulao com a Sociedade Civil, dando
origem ao documento que se transformou no Plano de Desenvolvimento Sustentvel para o Cear
(1995-1998), sinnimo do Plano de Governo do Estado.23 Procurou-se, nesse documento, articular e
fundir os resultados e teses oferecidos pelo Projeto ridas com as propostas e compromissos
polticos emergidos durante a companha eleitoral de 1994, sem comprometer a continuidade das
aes do governo que deixava o poder. O resultado disso foi o fortalecimento do conceito de
desenvolvimento sustentvel.
Uma vez publicado, o Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Cear passou por uma srie
de discusses em vrias esferas, em carter de feedback: no prprio Governo, entre os secretrios
de estado, no Legislativo e no Judicirio. Na Assemblia Legislativa foram organizadas discusses
em Audincia Pblica. Alm disso discutiu-se o Plano nas vinte regies administrativas do Estado.
Outras discusses foram realizadas com Clubes de Servio, Partidos Polticos, Organizaes
Patronais, Centrais Sindicais e todas as Universidades do Cear. Alm do que um grande seminrio
foi organizado no Centro de Convenes de Fortaleza. O Plano foi tambm discutido com segmentos
do governo federal, rgos financiadores e investidores externos.
4.2. Produto
O principal produto do Projeto ridas no Cear pode ser verificado no Plano do Governo Tasso
Jereissati, eleito no ano de 1994. Prova disso o fato desse Plano mostrar como ttulo o principal
objetivo do Projeto ridas, qual seja, o de elaborar o Plano de Desenvolvimento Sustentvel,
sendo este acompanhado pelo subttulo avanando nas mudanas, lema de campanha poltica. Para
o governo local a incorporao do conceito de desenvolvimento sustentvel no seu Plano de
Governo era compatvel com a estratgia poltica de se fazer avanar o processo de mudanas
iniciado em 1987, quando os jovens empresrios assumiram o poder executivo estadual. Na
Introduo do referido Plano, o governo o apresenta como sendo o Plano que orientaria suas aes no
perodo referido, com viso prospectiva para o ano 2020, tal como preconizava o Pacto de
Cooperao.

34
Com base na idia do desenvolvimento sustentvel, o governo do Cear, em seu Plano de
Governo de 1995-1998, pretendeu acessar a uma outra etapa do crescimento da economia local,
dando um salto qualitativo atravs da redistribuio.
O Plano de Desenvolvimento Sustentvel 1995-1998 foi estruturado e dividido em 04
(quatro) partes, a saber: (1) Fundamentos; (2) Plano de Desenvolvimento Sustentvel 1995-1998; (3)
Programao 1995-1998 e (4) Gesto Pblica, sendo que cada parte estava desmembrada da
maneira que pode ser visualizada a seguir.
Parte I-Fundamentos, onde foram expostos os conceitos bsicos do desenvolvimento
sustentvel, a herana histrica e desafios a enfrentar, os aspectos e as caractersticas do Estado do
Cear, as potencialidades e as restries ao desenvolvimento sustentvel e, por fim, os cenrios
macroeconmicos. Vale destacar que os conceitos bsicos do desenvolvimento sustentvel estavam
calcados em 7 pontos, a saber: (1) uma sociedade em harmonia com a natureza; (2) uma sociedade
espacialmente equilibrada; (3) uma sociedade democrtica; (4) uma sociedade justa; (5) uma
economia sustentvel; (6) uma sociedade avanada quanto cultura, cincia e tecnologia e (7) um
Estado a servio da sociedade.
Outro ponto que tambm merece destaque aquele da herana histrica e desafios. Neste
ponto pode ser encontrado o diagnstico dos principais problemas do estado, contra os quais o Plano
deveria agir. De maneira geral reconhece-se que a formao do Cear retardatria em relao ao
Nordeste do pas, e que as fortes restries climticas foram em grande parte responsveis pelo
crescimento econmico intermitente alm das ondas freqentes de emigrao; alm disso pode-se
mencionar tambm o acmulo de distores polticas, sociais e econmicas. Na seqncia o Plano
apontava 06 (seis) grandes desafios, herdados do passado, que deveriam ser enfrentados pela gerao
presente, eram eles: (i) degradao ambiental; (ii) desequilbrio na Ocupao do Espao; (iii) Baixa
Capacidade da Populao; (iv) Vulnerabilidade e Falta de Sustentao da Economia Estadual; (v)
Atraso Cultural, Cientfico e Tecnolgico e (vi) Poltica de Clientela e Estado Patrimonialista.
Parte II-Plano de Desenvolvimento Sustentvel 1995-1998, onde foram mostrados os
princpios concretos do desenvolvimento sustentvel assim como os meios para atingi-los. Esta parte
estava dividida em dois itens, o primeiro, intitulado Desenvolvimento sustentvel: princpios e
prticas e, o segundo, Objetivos, Diretrizes estratgicas e prioridades. Em relao ao contedo
desses itens cabe chamar a ateno para aqueles relacionados aos princpios e prticas, visualizados
pelo governo para operacionalizar o Plano, eram eles, a sustentabilidade, a viso de longo prazo, a
participao e parceria, a descentralizao e a qualidade.
Parte III-Programao 1995-1998, onde foram apresentados os principais vetores do
desenvolvimento sustentvel alm dos programas estruturantes especficos para cada vetor. O
Governo elegeu como vetores (1) Proteo do meio ambiente; (2) Reordenao do espao; (3)
Capacitao da populao; (4) Gerao de emprego e desenvolvimento sustentvel da economia e (5)
Desenvolvimento da cultura, cincia, tecnologia e inovao.

35
Parte IV-Gesto Pblica, foi a parte em que o Governo exps as formas de interao entre
Governo e Sociedade Civil na implementao e aperfeioamento do Plano de Desenvolvimento
Sustentvel. Esta parte estava dividida em (1) Planejamento e desenvolvimento institucional, que
explicita o planejamento participativo dentro de uma viso de longo prazo, o aperfeioamento da
administrao pblica visando a melhoria da qualidade dos servios pblicos, melhoria do sistema de
informaes e a operacionalizao, acompanhamento e avaliao; (2) Comunicao Poltica e
institucional, (3) Modelo de gesto participativa e (4) Fontes de financiamento e estratgias de
captao de recursos. Dentro deste ltimo item colocava-se que uma estratgia de desenvolvimento
sustentvel no podia prescindir de uma estratgia de financiamento sustentvel. Reiterava-se neste
item a importncia da continuidade da prtica da austeridade fiscal para servir de fonte interna de
sustentabilidade do crescimento econmico, mas admitia-se que alm dessa fonte o Governo estadual
devia buscar fontes externas de financiamento, junto ao Governo federal e rgos multilaterais e
estrangeiros.
4.3. Desdobramentos
O aspecto importante a ser considerado que a proposta de aplicao dos princpios do
desenvolvimento sustentvel no ficou apenas no campo das intenes, eles foram traduzidos em
aes concretas e em polticas pblicas estaduais. Isto pode ser constatado atravs das Mensagens do
Governo Assemblia Legislativa24, entre outras fontes. Nesses documentos, observa-se que o
governo estadual no somente reiterou seus compromissos com o desenvolvimento sustentvel
mas, no balano de suas aes, verifica-se que estas estavam sendo, de alguma maneira, orientadas
pelo diagnstico e desafios apontados pelo Plano bem como pelos princpios do desenvolvimento
sustentvel: viso de longo prazo, descentralizao, participao e respeito ao meio ambiente.
Verificou-se que o governo continuou a perseguir a austeridade fiscal como fonte interna de
recursos ao crescimento. Com o objetivo de fazer face s carncias e desafios constatou-se que houve
um esforo no sentido de se implementar grandes projetos estruturantes de desenvolvimento, na
linha dos cinco vetores de sustentabilidade mencionados na Parte III. So eles: o Projeto SANEAR
(na rea de saneamento bsico de Fortaleza), o Complexo Industrial Porturio do Pecm, o
Aeroporto Internacional Pinto Martins, o Aude Castanho combinado ao modelo de Gesto
Integrada de Recursos Hdricos, Reforma Agrria Solidria, construo do Centro Cultural Drago
do Mar, o Programa Rodovirio, o Metr de Fortaleza, etc..25 Por trs desses projetos encontrava-se a
estratgia de desenvolvimento industrial e atrao de investimentos externos. Para acompanhar a
execuo dos grandes projetos estruturantes foi criado em agosto de 1997, no IPLANCE/SEPLAN, o
Projeto Cear Sustentvel que tinha por objetivo mapear e acompanhar o cronograma da execuo
desses projetos. Havia dentro desse Projeto 7 (sete) programas sendo acompanhados incluindo vrios
projetos: Porto do Pecm, Programa de Turismo-Prodetur, Proares, Programa de Urbanizao e
Recursos Hdricos-PROURB, Projeto So Jos, Cear II, Habitar, Sanefor, CIPP e PRA.
O aspecto mais emblemtico da implementao do desenvolvimento sustentvel no Cear
pode ser identificado no Modelo de Gesto Participativa. Este modelo foi uma das principais
recomendaes feitas pelo Plano de Desenvolvimento Sustentvel e ele passou a constituir o
arcabouo necessrio implementao de uma nova concepo de planejamento, inspirada no

36
princpio da participao e da sustentabilidade. A razo da sua importncia estava em permitir a
identificao, o estudo e a discusso dos problemas atravs de uma nova abordagem, ou seja, atravs
da discusso participativa com os segmentos interessados nas solues desses problemas, bem como
dimensionar e controlar os impactos no longo prazo, alm de programar, coordenar e avaliar as
atividades de execuo. Esse modelo comeou a ser implementado no ano de 1995. Segundo a
Direo do Sistema de Gesto Participativa (DSGP-SEPLAN) o referido modelo procura buscar dois
objetivos: (1) aumentar a eficcia do Governo atravs de uma administrao orientada para
alcanar resultados e (2) elevar a eficincia no uso dos recursos pblicos por meio de tcnicas
gerenciais adequadas e da mobilizao da sociedade.
Dentro do novo modelo de Gesto o poder da superestrutura ocupada pelo Poder Executivo
passa a ser dividido com estruturas intermedirias representadas pela mediao, integrao
interna e articulao externa que recebem, por sua vez, a emisso de sinais dada pela sociedade
atravs do acompanhamento e avaliao. O aspecto interessante que o modelo no se prope a
ser um sistema fechado, porque ao considerar a articulao externa est levando em conta no s
os constrangimentos externos, mas tambm as janelas de oportunidades abertas pelo ambiente
externo.
A cabea do sistema comandada pelo Governo (Coordenao Geral, Conselho de
Secretrios e Coordenao Executiva). O corpo do sistema apoiado sobre trs vetores
intercomunicantes, a saber:
i)
Mediao, englobando os Conselhos de Participao da Sociedade (CPS), os Conselhos
Regionais de Desenvolvimento Sustentvel (CRDS)26 e os Conselhos de Descentralizao
(CD), que contm por sua vez os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Sustentvel
(CMDS) e os Conselhos Comunitrios. Os CPS so compostos por personalidades
eminentes que exeram lideranas em assuntos relativos aos objetivos dos respectivos
conselhos e tm a coordenao da Ouvidoria Pblica. Os CRDS so compostos por
prefeitos, deputados estaduais mais votados da regio, representantes da sociedade civil e
representantes do governo e eles so coordenados pela Diretoria do Sistema de Gesto
Participativa-SEPLAN. Os CMDS so formados pelo prefeito, vereadores, setores
significativos (comerciantes, trabalhadores rurais, empresrios, etc.), conselhos comunitrios,
conselhos setoriais (sade, educao, etc.) sociedade organizada (sindicatos, cooperativas,
etc.) e eles esto sob a coordenao da Secretaria do Governo-SEGOV.
A Mediao foi estruturada com o papel de garantir a participao e a influncia dos
representantes dos segmentos da Sociedade Civil na implementao e nos resultados dos
projetos estruturantes. Para se ter uma idia da implantao desse modelo seria til dizer que
em 1997 j havia 138 Conselhos Municipais de Desenvolvimento Sustentvel (CMDS)
implantados, sobre um total de 184 municpios no Estado.
ii)

Integrao Interna (GTIs), composto por um conjunto de 06 (seis) Grupos de Trabalho


temticos formado basicamente por Secretarias Estaduais, e esto sob a coordenao da
Diretoria do Sistema de Gesto Participativa (DSGP-SEPLAN). Estes grupos foram criados

37

iii)

com a funo de cuidar da operacionalizao dos vetores estruturantes do Plano de


Desenvolvimento Sustentvel alm de realizar as interfaces entre os vrios aspectos dos
problemas;
Articulao Externa, engloba as articulaes com as instituies externas. Este vetor veio
com a funo de procurar apoio institucional-financeiro externo, para complementar a
viabilizao dos projetos de desenvolvimento.

Segundo a DSGP-SEPLAN os Conselhos de Participao da Sociedade (CPS) j foram


mobilizados para tratar de algumas questes: (i) avaliao das propostas de trabalho dos candidatos a
reitores da Universidade Estadual; (ii) trabalho sobre o ensino profissionalizante no estado; (iii)
indicao de diretrizes para o programa nacional de fruticultura irrigada; (iv) discusso sobre a
privatizao da estao de tratamento de gua de Fortaleza; (v) pronunciamento sobre temas
estratgicos como seca, prostituio infantil e voluntariado.
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento Sustentvel (CRDS), segundo a Direo do
Sistema de Gesto Participativa-SEPLAN, avanaram bastante no inicio da implantao do Modelo
mas se estabilizaram num momento posterior, devido a problemas polticos locais. Todavia, esses
conselhos foram muito utilizados em trs grandes discusses: (i) Novas Diretrizes de Base para a
Educao; (ii) Plano Plurianual do Governo Estadual, sendo esta discusso um importante fator de
estruturao desses conselhos e (iii) Oramento, com forte participao da Assemblia Legislativa
(cf DSGP-SEPLAN).
Segundo a Direo do Sistema de Gesto Participativa-SEPLAN, os Conselhos Municipais
de Desenvolvimento Sustentvel (CMDS), por sua vez, j tiveram como aes: (i) trabalhos em
interface com as comisses comunitrias do Projeto So Jos; (ii) participao em discusso do
Oramento Municipal; (iii) acompanhamento da aplicao dos recursos da administrao municipal;
(iv) audincias pblicas com a defesa civil sobre a problemtica da seca; (v) estudo da Lei Orgnica
do Municpio e Plano Municipal de Desenvolvimento Rural; (vi) parceria com o Ministrio Pblico e
Poder Judicirio nas aes do Municpio; (vii) discusso do Projeto de Reforma Agrria Solidria;
(viii) parceria com o Conselho Municipal de Sade na discusso das aes do Programa Sade da
Famlia; (ix) discusso com a Secretaria Municipal de Educao para implementao da capacitao
de professores no Campus avanado da Universidade Estadual.
Vale notar que, independente da estrutura formal do Modelo de Gesto Participativa, outros
colegiados de descentralizao surgiram em funo de alguns Projetos estruturantes de grande
impacto, mas sempre guardando o esprito da descentralizao-participao. Esses colegiados podem
ser identificados no (i) Grupo de Trabalho Multiparticipativo do Projeto do Aude Castanho27; (ii)
Grupo de Trabalho Participativo do Complexo Industrial-Porturio do Pecm (CIPP); (iii)
Colegiados do Programa de Audagem e Interligao de Bacias (Comits de Bacias, Comisso de
Apoio ao Reassentamento e Preservao Ambiental-CARPA); (iv) Instituio Scio-Comunitria de
Agrovilas-ISCA; (v) Frum Participativo para Elaborao dos Planos Municipais do Programa de
Apoio s Reformas Sociais-PROARES.

38
Ainda segundo a DSGP-SEPLAN, o Grupo de Trabalho Multiparticipativo do Projeto
Castanho foi importante para (I) o compartilhamento da gesto e conduo do Projeto com a
Sociedade Civil; (II) as decises tomadas aps anlises e discusses, como: a reviso da tabela de
preos para desapropriao de bens e terrenos; instalao de vara especial, na Secretaria Executiva
do GT, para regularizao dos ttulos de propriedade de imveis rurais; redefinio dos limites
geogrficos dos municpios (recuperao do territrio de Jaguaribara); prioridade da populao local
na ocupao dos empregos e (III) discusso do Projeto da nova cidade de Jaguaribara, incluindo a
remoo de equipamentos urbanos. Por seu lado, o Grupo de Trabalho Participativo do Complexo
Industrial-Porturio do Pecm (CIPP) foi importante no acompanhamento do trabalho de
desapropriao e reassentamento; instalaes de equipamentos sociais que atendero a rea do CIPP:
centro vocacional tecnolgico, creches e hospital; instalao de escritrio do SINE para
intermediao da mo-de-obra local aos postos de trabalho criados; instalao do caminho da
cidadania com a prestao de servios s comunidades, em parceria com a Ouvidoria Pblica. Cabe
lembrar tambm que dentro da Secretaria de Recursos Hdricos foi criada a Gerncia de
Desenvolvimento Sustentvel, com o objetivo de repassar internamente os princpios de
sustentabilidade.
Um outro exemplo pode ainda ser citado, trata-se do Instituto de Desenvolvimento Agrrio
do Cear-IDACE, que vem trabalhando com relativo sucesso no reassentamento das populaes
atingidas pelas obras do Porto do Pecm e do Aude Castanho28, alm do trabalho de
Assentamentos Rurais convencionais. Para esses trabalhos o referido Instituto utiliza uma
metodologia que inclui elementos como descentralizao, autonomia, participao, capacitao e
cidadania, alm de utilizar os canais constitudos pelos referidos Conselhos e Colegiados. Junto com
a populao implicada os tcnicos e consultores discutem os problemas e apontam solues que
possibilitem a sustentabilidade dos assentamentos. O produto final dessa discusso a elaborao do
Plano de Ao, que pode ser caracterizado como um micro fundamento do Plano de
Desenvolvimento Sustentvel. J existem elaborados no Estado 34 verses prontas desse Plano de
Ao (como o caso do assentamento de Audinho, Cacimba Nova, Nova Vida, Belo Monte, e
outros) dentro de um total de 54 localidades alvos do trabalho.
legtimo se supor e normal se constatar que o Modelo de Gesto Participativa encontre
inmeros problemas de ordem operacional, poltica e financeira.29 A implantao desse modelo exige
um grande trabalho preparatrio visando ao mesmo tempo a superao de velhos paradigmas e o
envolvimento da sociedade organizada. O modelo enfrenta a resistncia das lideranas polticas
tradicionais e, por ltimo, a resoluo dos problemas levantados pelos Conselhos Comunitrios e
Municipais de Desenvolvimento esbarra nos limites impostos pela restrio oramentaria do governo
estadual. Questes dessas trs ordens so suficientes para limitar o ritmo de implantao e a
integridade do Modelo. Entretanto, a adoo desse modelo, em substituio ao modelo de
planejamento tradicional, de cima para baixo e centralizado, foi o pr-requisito bsico considerado
pelo Governo do Estado para buscar o desenvolvimento sustentvel. Visto que ao adotar um modelo
que privilegia as solues de baixo para cima e procura desmobilizar o clientelismo poltico ele
ajuda a promover o consenso, a integrao e a sinergia nas aes dos agentes pblico e privado,
aumentando assim a eficcia e a eficincia no uso dos recursos.

39
5. Plano Estratgico da Regio Metropolitana de Fortaleza-PLANEFOR
Por fim, uma outra experincia de aliana e cooperao entre os setores pblico e privado, que
merece tambm destaque aqui, o Plano Estratgico da Regio Metropolitana de FortalezaPLANEFOR. Nascida na dcada de 90, no seria de todo errado afirmar que o PLANEFOR fruto
da idia e das iniciativas do Pacto de Cooperao, mesmo porque o esprito, a filosofia, as pessoas e
as organizaes implicadas, num e noutro, se confundem. Entretanto, merece aqui destacar que o
PLANEFOR se diferencia do Pacto de Cooperao na medida que ele mais discricionrio, primeiro
porque restrito Regio Metropolitana de Fortaleza e, segundo, porque adota critrios tcnicos
para elaborar e eleger as prioridades dos projetos urbanos, muitas vezes com benefcios e
externalidades concentradoras apesar da motivao cvica e da participao da sociedade.
Esto na origem do PLANEFOR algumas organizaes como o Centro Industrial do CearCIC, a Cmara dos Dirigentes Logistas de Fortaleza-CDL, a Federao das Indstrias do Estado do
Cear-FIEC e a Federao do Comrcio do Estado do Cear-Fecomrcio. O referido Plano recebe
apoio do Governo Estadual, dos Governos Municipais da RMF, de Organizaes NoGovernamentais, empresas e entidades privadas, movimentos comunitrios. Ou seja, os mesmos
atores que participam ativamente da rede do Pacto de Cooperao.
O PLANEFOR resultado da mobilizao de setores organizados da sociedade civil da
chamada Regio Metropolitana de Fortaleza-RMF30, preocupados com os crescentes problemas
urbanas vividos por seus municpios. Este movimento vem sendo motivado pela necessidade de
oferecer um novo modelo de planejamento visando o crescimento com justia social e cidadania.
Neste sentido decidiram realizar o Plano Estratgico da Regio Metropolitana de Fortaleza (ver
PLANEFOR, 1999).
Em janeiro de 2.000, na Federao das Indstrias do Estado do Cear-FIEC, foi assinado o
Acordo Institucional do PLANEFOR, no qual o Governo do Estado mais os Governos Municipais da
RMF, reconhecem oficialmente que os 167 projetos que compem o referido Plano so originrios
da sociedade, devendo esses governos se esforar na execuo e continuidade das iniciativas e
sugestes oferecidas pelo Plano (ver Jornal O Povo, 16.01.2000).
Segundo PLANEFOR (2000), h trs princpios metodolgicos norteadores do seu
planejamento: participao cidad, parceria entre instituies pblicas e privadas e compromisso
social dos atores envolvidos no processo. O planejamento um meio de provocar compromissos
entre a sociedade e o poder pblico, e isto conseguido atravs de um esforo coletivo na
identificao e seleo de um Objetivo Central, Estratgias, Objetivos, Aes e Projetos,
priorizando aqueles que permitiro construir a RMF a partir dos anseios e desejos da populao
(op.cit). p.7).
A estrutura organizacional do PLANEFOR est concebida da seguinte forma: (i) Conselho da
Comunidade, composto por cerca de 400 pessoas da comunidade; (ii) Comit Diretor, formado por
40 representantes dos setores mais expressivos da RMF; (iii) Diretoria, composta por um presidente

40
e trs diretores para o trabalho chamado de articulao; (iv) Comit Executivo, formado por
profissionais encarregados da absoro da metodologia e responsveis pelos trabalhos tcnicos e
administrativos, alm do suporte s consultorias externas, e (v) Estrutura Varivel, composta por
Grupos de Trabalho, sendo eles, Grupos de Diagnstico, Grupos de Proposies e Grupos de
Impulso de Projetos.
As etapas dos trabalhos tm obedecidas o seguinte roteiro: (i) Organizao da Cooperao
Pblico-Privada; (ii) Pr-Diagnstico; (iii) Diagnstico; (iv) Definies Estratgicas; (v) Priorizao
de Projetos; (vi) Relatrio Final e (vii) Impulso dos Projetos. Esta ltima etapa importante e
longa, j que incorpora os trabalhos de convencimento ou induo e o acompanhamento da execuo
dos Projetos.
De acordo com a mesma fonte (PLANEFOR, 2000) o Objetivo Central do Plano
estruturar a Regio Metropolitana de Fortaleza como espao vertebrado, articulado e
equilibradamente desenvolvido, tornando-a centro de referncia comercial, turstico, cultural,
industrial, logstico e de servio das regies Norte e Nordeste, mantendo e potencializando a
identidade conjunta e as especificidade dos municpios, distritos e bairros que a compem. (...)
Fortalecer a coeso e a justia social na RMF e valorizar o bem comum mediante a educao, o
exerccio da cidadania e o acesso da populao ao trabalho, aos servios pblicos e equipamentos
sociais.
Finalmente, o PLANEFOR tem as seguintes estratgias e objetivos de ao:
-

Estratgia 1 Regio Metropolitana Integrada


Objetivo 1: Organizao e Ordenamento do Espao Fsico-Territorial, Integrao
Institucional e Poltica Habitacional.
Objetivo 2: Qualificao, Revitalizao e Expanso Urbana
Objetivo 3: Melhoria da Qualidade dos Espaos Urbanos e Ampliao das reas para Lazer
e Esporte
Objetivo 4: Preservao Ambiental e Infra-Estrutura Bsica
Objetivo 5: Melhoria da Mobilidade e Acessibilidade de Pessoas e Cargas

Estratgia II. Regio Metropolitana Empreendedora e Competitiva


Objetivo 1: Desenvolvimento do Turismo
Objetivo 2: Desenvolvimento Industrial e da Base Tecnolgica
Objetivo 3: Desenvolvimento do Setor Primrio
Objetivo 4: Apoio s Atividades Econmicas
Objetivo 5: Desenvolvimento Empresarial e Gerao de Trabalho e Renda

Estratgia III. Educao para o Desenvolvimento Humano


Objetivo 1: Universalizao do Ensino Fundamental
Objetivo 2: Melhoria da Qualidade do Ensino Fundamental, Mdio e
Profissionalizante

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Objetivo 3: Formao e Qualificao Profissional
-

Estratgia IV. Integrao e Fortalecimento da Gesto Pblica


Objetivo 1: Integrao e Fortalecimento da Gesto Pblica
Objetivo 2: Exerccio da Cidadania
Objetivo 3: Segurana e Integrao Social
Objetivo 4: Melhoria da Sade da Populao

Estratgia V. Cultura, Identidade e Auto-Estima


Objetivo 1: Valorizao da Identidade pela Preservao do Patrimnio e das Manifestaes
Culturais
Objetivo 2: Implantao, Dinamizao de Equipamentos e Espaos Culturais
Objetivo 3: Circulao, Difuso e Intercmbio de Produtos Culturais
Objetivo 4: Coordenao das Atividades Culturais.

Os principais projetos do PLANEFOR so os seguintes: (1) Ampliao da Regio


Metropolitana de Fortaleza (RMF); (2) Frum Metropolitano; (3) Conselho de Desenvolvimento da
RMF; (4) Poltica e Plano Habitacional para RMF; (5) Elaborao do Plano Estratgico da rea
central de Fortaleza; (6) Equipamentos tursticos para a praia do Futuro; (7) Requalificao urbana
das reas do Mucuripe; (8) Novos usos das reas ocupadas por unidades do Exrcito no Bairro de
Ftima; (9) Recuperao e conservao ambiental das serras; (10) Estmulo ao desenvolvimento de
negcios tecnolgicos; (11) Caminhos do artesanato; (12) Fundos especiais de risco; (13) Estudo,
organizao e desenvolvimento do setor de servios da RMF; (14) Plano Diretor de educao e
formao profissional; (15) Sistema de formao e desenvolvimento de lideranas e gestores fiscais;
(16) Fundo social pela vida; (17) Implantao efetiva do conselho de segurana pblica; (18)
Mapeamento da fome na RMF; (19) Centro de Produo de Documentrios; (20) Corredor Cultural
do Benfica; (21) Intercmbio de produtos culturais; (21) Projetos de Desenvolvimento Urbano dos
Municpios (PROURB); (22) Plano de uso e ocupao do solo no complexo porturio industrial do
Pecm e Caucaia; (23) Reurbanizao da Barra do Cear; (24) Universalizao dos servios de
abastecimento de gua; (25) Aumento da oferta de vazo regularizada dos mananciais; (26) Aumento
do atendimento com esgotamento sanitrio das sedes da RMF; (26) Avenida do Contorno do rio
Maranguapinho; (27) Via Expressa de Fortaleza; (28) Recuperao e adequao da malha viria de
Fortaleza; (29) Porto do Pecm e acessos ferrovirios e rodovirios; (30) Porto do Mucuripe e
acessos ferrovirios e rodovirios; (31) Plano de Ao Imediata de Transporte e Trnsito; (32)
Controle de Trfego por rea; (33) Metrofor-Metro de Fortaleza; (34) Prodetur I e II; (35)
Desenvolvimento de plos e roteiros tursticos de arte e cultura; (36) Plo siderrgico e metalmecnico; (37) Plo petroqumico; (38) Setor petrolfero; (39) Implantao do projeto de
biotecnologia; (40) Fortaleza, capital das compras; (41) Centro de difuso empreendedora Delmiro
Gouveia; (42) Programa de Emprego e Renda; (43) Criao do frum permanente de gerao de
trabalho e renda; (44) Cadastro tecnolgico dos municpios; (45) Cadastro das organizaes
comunitrias, instituies sociais e ONGs; (46) Projeto Crescer com Arte; (47) Agente Esportivo;
(48) Programa de Vigilncia e Sade da Famlia; (49) Projeto Famlia Cidad; (50) Capacitao e
reciclagem de educadores do ensino fundamental e mdio; (51) Ampliao da rede de Centros

42
Vocacionais Tecnolgicos (CVT); (52) Telecurso; (53) Ecologia e desenvolvimento sustentvel; (54)
Inventrio do patrimnio cultural material e imaterial; (55) Sistema de difuso e promoo do
patrimnio cultural; (56) Projeto An Avant Tout; (57) Centro Drago do Mar de Arte e Cultura; (58)
Biblioteca Virtual. (Jornal O Povo, 16.01.2000)

43

V. DESCENTRALIZAO E INSTRUMENTOS
1. Alguns marcos tericos
Como se sabe h duas maneiras opostas de governar, uma centralizada e outra descentralizada. A
forma que interessa aqui a segunda, descentralizada. A descentralizao pode ocorrer tanto atravs
de uma presso dos sub-sistemas estaduais sobre o Estado central (cujas presses originais podem
estar no campo dos contribuintes locais) como pode ser promovida pelo prprio poder central,
devido a algum problema de sobrecarga ou de ineficincia. O objetivo da descentralizao de
realizar uma diviso de obrigaes (custos) e benefcios dentro da qual ocorre uma maior
transferncia de poder e de autonomia de deciso e de gerncia, do governo central para os governos
sub-nacionais.
Segundo Aghn (1996), h trs formas de descentralizao: (i) poltica, que confere maior
autonomia poltica para o estado sub-nacional; (ii) administrativa, que transfere mais competncia e
(iii) econmica, que confere mais recursos e mais autonomia na produo de bens e servios aos
governos locais. Segundo este autor importante que se evite uma exclusividade em uma dessas
formas de descentralizao, sendo mais importante buscar uma articulao entre as trs formas.
Teoricamente a descentralizao deve ser justificada pelo equilbrio de trs funes bsicas, a
saber, (i) a funo alocativa, (ii) a funo distributiva e (iii) a funo estabilizadora (ver Giambiagi &
Alm, 1999). Esse equilbrio nem sempre possvel, por duas razes, a primeira, porque no
havendo um equilbrio estrutural entre as partes federadas algumas dessas partes se vero
impossibilitadas de resolver o problema da distribuio, segunda, porque ao procurarem maximizar
as funes alocativa e distributiva os governos sub-nacionais podem entrar em conflito com a funo
estabilizadora, cujo maior interessado o governo central.
Numa resenha feita por Tanzi (1995), visando mostrar as vantagens da descentralizao,
foram identificadas duas linhas importantes de argumentos dentro da teoria econmica, sempre
salientando a relao entre descentralizao, alocao e eficincia.
-

A primeira, liga-se ao teorema da descentralizao [Oates, Cremer, Estache e Seabrigh], e


tem como argumento de defesa os fatos de que, de um lado, nem todos os bens pblicos tm
caractersticas espaciais semelhantes e, de outro lado, que os governos locais tm uma
vantagem comparativa superior em supri-los, em relao ao governo central. A concluso
mais direta deste teorema que nem todos os governos e comunidades locais esto dispostos

44

a receber um pacote de bens pblicos que nada tem a ver com suas necessidades nem com
suas maneiras de execut-lo.
A segunda, tem como argumento a vantagem da concorrncia entre governos locais [Israel e
Tiebout], e diz que os governos locais esto mais bem dotados para identificar as
preferncias da populao, sendo assim aqueles que melhor identificar essas preferncias
colhero melhores benefcios. Neste caso supe-se que a concorrncia entre os governos
locais detona um processo virtuoso de eficincia.

Interessante notar que esses dois argumentos podem ser complementados por trs outros
argumentos: (i) o da informao, isto , que os governos locais so mais bem informados sobre os
custos do servio pblico como tambm das preferncias da populao, (ii) o da experimentao
variada e simultnea, ou seja, que a diferenciao nas experincias locais pode ajudar a destacar
mtodos superiores de oferta do servio pblico e (iii) o argumento do tamanho, quer dizer, quanto
menor o aparelho estatal melhor o resultado em termos de alocao e eficincia.31
2. Descentralizao no Brasil
Das trs formas de descentralizao mencionadas, a econmica, ou melhor a fiscal, foi sem dvida a
forma privilegiada no processo de descentralizao brasileiro. A Nova Constituio de 1988
promoveu no interior do sistema federal brasileiro a maior descentralizao fiscal em sua histria,
alm de aumentar consideravelmente a carga tributria em relao ao PIB.32
Em 1980 a carga tributria dos trs nveis de governo sobre o PIB era de 24,63%, em 1988
era de 22,43% e em 1995 ela atinge 28,51%.33 Desses totais as participaes por nvel de governo
eram as seguintes: em 1980, 18,50% do governo central (gc), 5,41% do governo estatual (ge) e
0,71% do governo local (gl) e para os anos de 1988 e 1994 as participaes so respectivamente de
15,82% e 18,95% para o gc, 5,95% e 8,18% para o ge e de 0,66% e 1,38% para o gl (dados
elaborados por Afonso & Ramundo, 1996 e Afonso, 1995)
Mais interessante notar que pelo lado da composio dos tributos em 1980 o gc participa
com 75,1%, o ge com 22,0% e o gl com 2,9%. Em 1988, ano em que votada a nova Constituio,
as participaes eram as seguintes: 70,5% (gc), 26,5% (ge) e 2,9% (gl). J para o ano de 1994, ano
em que pode observar uma regularizao das novas medidas introduzidas pela nova Constituio, as
participaes relativas se comportam da maneira seguinte: 66,5% para o gc, 28,7% para o ge e 4,8%
para o gl. (dados elaborados por Afonso & Ramundo, 1996 e Afonso, 1995).
O que se pode notar de remarcvel nos dados que no s o governo central perde receita
para os estados e municpios mas que estes passam a ter uma participao considervel na
composio da arrecadao.
Do lado dos gastos constata-se um igual movimento de descentralizao se forem analisados
04 (quatro) tipos delas: (i) consumo corrente, (ii) transferncias de assistncia e previdncia, (iii)

45
investimento e (iv) gastos fiscais (consumo corrente, subsdios e investimentos) mais transferncia
de assistncia e previdncia.
No primeiro tipo de gasto, em 1980, o governo central (gc) participa com 44%, o governo
estadual (ge) com 39% e o governo local (gl) com 17%. J em 1994 o gc participa com 39%, o ge
com 36% e o gl com 25%.
No segundo tipo de gasto, em 1980, o gc participa com 88%, o ge com 10% e o gl com 2%.
Em 1994 o gc passa a participar com 83%, o ge com 13% e o gl com 4%. Observa-se neste item uma
certa rigidez na descentralizao devido incapacidade dos governos sub-nacionais em absorver esse
tipo de tarefa.
No terceiro tipo, o investimento, em 1980, o gc participa com 30%, o ge com 39% e o gl com
31%. J em 1994, o gc passa a participar com 22%, o ge com 43% e o gl com 35%. Com relao a
este item interessante notar que j em 1980 a participao do governo federal nos investimentos j
estava menor do que a dos governos estaduais, apontando um efeito da crise fiscal do estado federal
e uma forte desacelerao nos grandes investimentos (sem incluir aqueles realizados pelas empresas
estatais). Em 1994, com o agravamento da crise fiscal mais a descentralizao dos gastos, a
participao do governo federal cai espetacularmente, sem significar que os governos estaduais
estivessem realizando a contento os investimentos necessrios.
Finalmente, para o item 04, em 1980, o gc participa com 66%, o ge com 23% e o gl com
11%. Mas em 1994 a participao do gc cai para 52%, e as dos ge e gl aumentam respectivamente
para 29% e 19%.
Tanto com relao diviso de competncias tributrias quanto com relao diviso de
competncias do gasto pblico a realidade do sistema fiscal federal brasileiro quase que se iguala
com as recomendaes conceituais da literatura (ver Saha, 1994), e neste caso a divergncia
pequena. Dentro desta divergncia poderamos apontar, por exemplo, o caso mais significativo que
o do Imposto sobre Valor Agregado, que universalmente realizado pelo governo federal (base de
clculo, fixao da alquota e arrecadao/administrao). Mas no caso do Brasil a base de clculo
assim como a fixao da alquota so realizados por ambos os governos, federal e estadual, mas a
arrecadao/administrao so realizadas pelo governo estadual. No entanto esse tributo representa
das receitas totais do Estado brasileiro (Afonso & `Ramundo, 1996 e Afonso, 1995).
Alguns autores, como Afonso & Ramundo (1996) e Shah (1994), chegaram mesmo a
quantificar e comparar os ndices de autonomia dos estados sub-nacionais de alguns pases. Pelos
clculos desses autores o Brasil tinha um coeficiente de 0,67 em 1992, contra 0,88 dos Estados
Unidos (1988), 0,79 da Alemanha Ocidental (1988), 0,79 do Canad (1988), 0,65 da Malsia (19841988), 0,53 do Paquisto (1987-88), 0,50 da Colmbia (1979-83), 0,45 da ndia (1982-86), 0,43 da
Austrlia (1987) e 0,19 da Indonsia (1990). Isso demonstra no s um grau relativamente elevado
da autonomia dos Estados sub-nacionais no Brasil, pelo menos logo aps a aprovao da

46
Constituio de 1988,34 mas tambm a existncia de uma multiplicidade de federalismo no mundo
[neste caso, para um maior aprofundamento ver May (1969), Elazar (1987), etc.].
Se, de um lado, h um aumento do grau de descentralizao e de autonomia fiscal dos estados
sub-nacionais, de outro, h tambm um crescimento da preocupao regional e uma multiplicao
dos mecanismos visando o esforo na diminuio dos desequilbrios estruturais entre as regies, pelo
menos em nvel formal-intencional. Os constituintes fizeram constar na Constituio de 1988 sete
artigos concernentes questo regional35 e criaram 03 (trs) novos Fundos Constitucionais
objetivando o desenvolvimento regional: (1) o Fundo Constitucional do Norte (FNO), (ii) o Fundo
Constitucional do Nordeste (FNE) e (iii) o Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO). O
financiamento desses fundos tem sua origem numa poro de 3% da arrecadao dos Impostos sobre
a Renda (IR) e sobre os Produtos Industrializados (IPI).
Esses fundos se juntaram ao elenco de mecanismos de incentivos fiscais j existentes antes de
1988 e receberam tambm o reforo do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e Municpios
(FPM), que j sendo um mecanismo de distribuio e transferncia dos recursos federais para os
sistemas sub-nacionais passou tambm a servir como mecanismo de redistribuiro e de compensao
fiscal e regional. Cabe lembrar que 2/3 das transferncias governamentais passaram a beneficiar as
regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste. Autores como Lavinas, Magina e Silva (1995a) concluem
que houve uma desconcentrao espacial dos recursos federais em benefcio das regies Norte,
Nordeste e Sul.36 Mas cabe lembrar que isto aconteceu em detrimento de uma poltica federal de
desenvolvimento regional. Esta, ao que tudo indica, entrou em colapso.
Apesar da incontestvel descentralizao experimentada pelo sistema federal brasileiro,
indicada pela forte elasticidade da autonomia dos estados em termos de receitas e gastos, e apesar do
esforo desempenhado pelo governo federal no sentido de promover o desenvolvimento regional, a
federao brasileira enfrenta alguns pontos de estrangulamento. Entre estes pontos dois chamam a
ateno: (i) acentuado desequilbrio estrutural entre as regies e estados e (ii) desordem e crise fiscalfinanceira dos estados federados proporcionados, entre outros fatores, pela falta de cooperao entre
aqueles sub-sistemas bem como pela falta de coordenao de suas aes, cuja responsabilidade
deveria estar a cargo do governo federal.
3. O processo de descentralizao no Cear
Apesar do seu carter particularmente espontneo, a Iniciativa de Desenvolvimento Local no Cear
no est, na prtica, dissociada do processo de descentralizao fiscal e administrativa concebido
pela Constituio de 1988, como no est dissociado do programa de estabilizao monetria do
governo federal brasileiro nem da Lei de Responsabilidade Fiscal. As reformas do Estado do Cear
acompanhadas de profundos ajustes fiscal, financeiro e administrativo ocorridos j a partir de 1987
(mostrados no primeiro captulo) do provas do comportamento voluntrio de responsabilidade
fiscal, que logicamente deveria acompanhar as medidas de descentralizao fiscal e administrativa
ocorrida a partir de 1989, o que no aconteceu por lei no caso do Cear. O fato que, na falta de
regulamentao de regras de comportamento, ficou a cargo das prefeituras e estados adotarem

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voluntria e espontaneamente o comportamento da responsabilidade fiscal. Ao que tudo indica, foi o
que foi feito pelo Governo Estadual do Cear.
Esse voluntarismo fiscal custou ao governo cearense o preo de ter sido pioneiro e solitrio
no ajuste fiscal, enquanto a maioria dos estados permaneceu desajustada e transferindo seus dficits
para o Governo Federal. Entretanto, ele trouxe ao Governo do Cear algumas vantagens, a principal
delas foi de ter conseguido uma maior autonomia financeira, em relao ao mercado e ao Governo
Federal, para que pudesse realizar investimentos em infra-estrutura ao mesmo tempo que atrair
parcerias com o Banco Mundial e o Banco Interamericano. Isto reforou alguns setores da economia
e ajudou sustentar taxas positivas de crescimento econmico.
Alguns setores das polticas pblicas do Cear tiveram avanos importantes no processo de
descentralizao, alguns comeando antes mesmo da ruptura poltica de 1987, outros ganhando
impulso a partir dessa data. O fato que essa ruptura deu entusiasmo e dinamismo ao processo de
descentralizao no somente onde ela j havia dado alguns passos. Os setores da poltica industrial
e dos recursos hdricos foram aqueles que ganharam impulso a partir da ruptura de 87, enquanto os
setores da sade e educao j vinham dando seus passos no sentido da descentralizao. O fato
que quando vem a Constituio de 1988, havia no Estado um clima muito favorvel
descentralizao.
3.1. Educao
Antes mesmo da Constituio brasileira de 1988, entre os educadores e gestores do ensino
diagnosticou-se que havia uma crise instalada no sistema de gesto educacional brasileiro, orientado
pela centralizao. A conseqncia desse diagnstico foi o consenso de que a gesto do ensino teria
que ser descentralizada. Os educadores cearenses compartilhavam desse consenso.
A Constituio Brasileira de 1988, em seu artigo 211, criou novos princpios organizacionais
de educao, estratificando os sistemas de ensino em Federal, Estadual, Municipal e Distrito Federal,
enfatizando a cooperao entre as instncias de ensino e a responsabilidade do municpio. Alm
disso, enfatizou tambm a importncia da autonomia dos nveis de governo e a descentralizao do
sistema educacional. Fortalece-se assim a municipalizao do ensino.
Estudos do Iplance (1998) mostram que no Cear o processo de municipalizao comeou
bem cedo, com o Plano Estadual de Educao de 73-76 (I PEE). Este Plano props aos municpios
que se organizassem para assumir o seu sistema de ensino fundamental. A implantao do Projeto de
Assistncia Tcnica aos Municpios, em 1976, levou a municipalizao do ensino no Cear para 16
municpios, onde foram criados os rgos Municipais de Educao (OME), representando 13% dos
municpios cearenses. Em 1977 e 78 esse Plano foi atualizado e ampliado, passando a atender tcnica
e financeiramente 87 municpios cearenses (62%). Os recursos eram provenientes de programas de
fomento financiados pelo PoloNordeste (Banco Mundial), que eram repassados pela SUDENE.
Durante o II PEE (1979-83) a Secretaria de Educao do Estado (SEDUC), apoiada em
recursos do MEC-Banco Mundial, elabora vrios planos, programas e projetos educacionais voltados

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para a municipalizao do ensino fundamental. Cabem destacar os programas EDURURAL/NE e o
de Educao Rural/Ce, que atingiram 36 Centros de Educao Rural (CERUS), localizados nas sedes
dos distritos, que haviam aderido poltica de municipalizao do ensino. Esse projeto se
estrangulou por problemas financeiros, pois os centros deveriam continuar os projetos com recursos
prprios, revelando a dependncia financeira como um ponto de estrangulamento da
descentralizao.
Dentro do II PEE cabe destacar o PRORURAL, executado pela Secretaria da Educao, cuja
finalidade era prestar assistncia tcnica e financeira aos 141 municpios cearenses. Este programa
foi extinto em 1987, com as reformas, e no lugar foram criados a Diviso de Ensino Municipal e o
Departamento de Educao Bsica, com o objetivo de treinar e capacitar tcnicos e professores. Essa
foi portanto, segundo o IPLANCE (1998) a fase preparatria para a fase de municipalizao
determinada pela Constituio de 1988.
J dentro dessas diretrizes, em 1990 foi institudo o Programa de Municipalizao do Ensino
Pblico no Cear, atravs do Decreto n.20.620 de 12 de maro, caracterizado pela idia do regime de
parceria e adeso voluntria. Em 1991 esse programa foi substitudo pelo Programa de Cooperao
Estado/Municpios, coordenado pela Secretaria da Educao do Estado, que visava resolver o
problema de carncia de professores nas escolas pblicas estaduais do interior do Estado do Cear.
Em 1995, foi criado o Projeto Municipalizao de Ensino do Cear, aprovado pela
Assemblia Legislativa do Estado atravs da Lei n.12.452/95. A Lei prescreve um processo de
descentralizao baseada nos seguintes nveis:
Conselhos Regionais de Educao (CREDE), que desconcentram aes administrativas e
tcnicas da rea estadual
Secretarias Municipais de Educao ou rgos Municipais de Educao, que procuram
viabilizar a execuo das aes do pr-escolar ao 1o grau
Conselho Municipal de Educao, fundamentado pela Constituio Federal, Art. N.204 que
determina que o conselho deva ser criado na Cmara Municipal
Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, fundamentado pela
Constituio Federal, Art. 204, e pela Lei 8.069/90-Estatuto da Criana e do Adolescente,
Art.n.88, inciso 2
Conselho Tutelar, fundamentado pela Constituio Federal, Art. N.204, e pela Lei n.8.069Estatuto da Criana e do Adolescente no Art.n.131
Conselho de Escola, fundamentado pela Constituio Federal, Art. n.204, tambm criado
no municpio pela Cmara Municipal por iniciativa da prpria escola.
Uma das vantagens trazidas pela descentralizao, promovida pela Constituio de 1988, foi
o estmulo s iniciativas autnomas locais bem como a busca de solues criativas para a melhoria
da qualidade do ensino. Uma dessas conseqncias foi o aparecimento de parcerias e participaes
provocadas pela Secretaria Estadual da Educao. Vrias articulaes foram realizadas por esta
secretaria, dentre as quais cabem destacar: (i) Articulao Intra-Governamental; (ii) Cooperao com

49
as Universidades; (iii) Cooperao com os Empresrios; (iv) Articulao com Municpios; (v)
Articulao com Organismos Internacionais e (vi) Articulao Estado/Governo Federal.
3.2. Sade
Em maio de 1993 entrou em vigor no pas, por fora de portaria do Ministrio da Sade, a Norma
Operacional Bsica (NOB) de janeiro de 1993, promovendo a regulamentao da municipalizao
dos servios de sade em todo territrio nacional. Esta deciso chega num momento em que a
comunidade profissional mdica j estava convencida da descentralizao da gesto administrativa e
financeira dos gastos com sade efetuados pela Unio.
Estudos do IPLANCE (1998) concluem que desde cedo verificaram-se no Cear tentativas de
descentralizao dos servios de sade, dado que isso se constitua num princpio diretivo da poltica
estadual para o setor. Prova disso est no fato de a Secretaria Estadual da Sade adotar como
princpio a necessidade de desenvolver um processo que assegurasse o melhor gerenciamento das
unidades de sade integrantes da rede estadual e municipal, antes mesmo da implantao do SUDS,
Sistema Unificado e Descentralizado de Sade, hoje SUS.
De acordo com o IPLANCE (1998), h dois momentos distintos no processo de
descentralizao do setor sade no Estado do Cear, o primeiro que vai de 1989 a 1993 e, o segundo
que comea em 1993. O primeiro momento foi caracterizado pela liberdade de deciso do Governo
Estadual e, o segundo momento foi marcado pela entrada em vigor da Norma Operacional Bsica.
Importante notar que a Lei Orgnica sobre descentralizao da sade foi aprovada em 1990 mas
regulamentada somente em 1993 pela NOB.
At 1993 a nfase procurada pela Secretaria de Sade do Estado era a municipalizao, esse
era o ente jurdico sobre o qual recaia a responsabilidade do Estado, e nesse sentido a Secretaria
preocupou-se em preparar as condies para essa municipalizao. O instrumento bsico para se
procurar garantir o cumprimento dessa responsabilidade foi a realizao de um convnio de
municipalizao. A partir desse convnio a Secretaria da Sade e a Fundao de Sade do Estado
do Cear-FUSEC, passavam responsabilidade e gerncia do municpio suas unidades assistenciais,
assim como os equipamentos, os recursos humanos e financeiros correspondentes s unidades
repassadas. O convnio previa tambm a transferncia das aes de acompanhamento, controle e
avaliaes de todas as unidades integrantes do sistema municipal.

O convnio tinha as seguintes diretrizes:


A universalizao da assistncia e a plena garantia do acesso igualitrio aos servios de sade
a toda populao do municpio;
A integralidade e a melhoria da qualidade dos cuidados sade do cidado;
A integrao dos servios de sade, de acordo com as caractersticas populacionais e
epidemiolgicas do municpio;
Organizao dos servios de sade em bases distritais, desenvolvendo mudanas no contedo
das prticas de sade;

50
-

Constituio e pleno funcionamento do Conselho Municipal de Sade e demais instncias


colegiadas gestoras do sistema

No segundo momento, iniciado em 1993 com a descentralizao promovida pela NOB, a


descentralizao em curso teve que se adaptar nova realidade institucional do federalismo. Assim,
o modelo de descentralizao estadual se desloca do enfoque municipalizao dos servios de
sade de abrangncia local para um enfoque mais amplo, englobando agora a reorganizao dos
servios, onde a vigilncia sade se constitusse o eixo principal. H tambm, dentro dessa nova
fase, um processo de descentralizao dentro da prpria esfera estadual, no sentido da autonomia de
gesto.
Nesse momento a Secretaria Estadual havia feito um balano do seu papel dentro do processo
de descentralizao estadual, e identificou os seguintes papis:
Desenvolver um sistema de planejamento estratgico e acompanhamento da qualidade de
ateno;
Normatizar os processos de trabalho em sade;
Redefinir o modelo estadual de gesto das unidades de referncia do SUS;
Promover o desenvolvimento de uma poltica de recursos humanos;
Promover a cooperao tcnica aos municpios, em articulao com os Departamentos
Regionais;
Favorecer o processo de criao de um Centro de Epidemologia;
A partir de uma avaliao crtica a Secretaria da Sade concluiu que deveria dar um salto
qualitativo no processo de municipalizao, e se verificou que deveria romper com o modelo de
prestao de servios enfocado na ateno a doenas e reorganizar os servios para a promoo
da sade. Foi a partir dessa avaliao que se criaram os SILOS, um modelo cujos profissionais
passassem a conhecer em detalhes o seu territrio para, a partir da, identificar os problemas reais e
potenciais alm de estabelecer uma hierarquia de prioridades para as solues. Para esse Projeto a
Secretaria teve a parceria do Ministrio de Sade (MS) e a Organizao Pan Americana de Sade
(OPAS), a fim de criar as condies necessrias ao desenvolvimento dos SILOS. Isto foi feito a
partir de um projeto piloto em 19 municpios.
Esse instrumento acabou falhando pois as condies tcnicas e administrativas dos
municpios eram to precrias que o projeto s poderia caminhar se houvesse um reforo tcnico de
cooperao externa muito grande. A partir dessa frustrao a Secretaria Estadual reavaliou o modelo
e passou a priorizar a promoo e a proteo de sade e tambm a busca de outras parcerias de ao
intersetorial para o enfrentamento dos problemas. Nesta reavaliao a famlia foi considerada como a
pea chave para se alcanar resultados mais exitosos. Foi criado a partir da o programa estruturante
chamado Sade da Famlia e hoje o eixo central do modelo estadual de ateno sade.
Ainda com base nos estudos do IPLANCE (1998), h que destacar alguns marcos
institucionais e programas especiais que marcaram o processo de descentralizao:

51
-

Em 1983 o governo do Cear iniciou o processo de descentralizao do setor sade, com o


Programa Aes Integradas de Sade (AIS) que lhe rendeu reconhecimento nacional,
programa que continha uma nova tica de financiamento por parte da Previdncia Social. J
em 1984 esse programa passou por uma reforma administrativa para que possibilitasse maior
autonomia;
Em 1986 cria-se a Comisso Interinstitucional de Sade (CIS). Nesse perodo ainda ampliouse no Estado o debate sobre a Reforma Sanitria por intermdio de encontros regionais e
estadual de sade. Desse debate nascem propostas prprias e locais de Reforma Sanitria
imprimindo maior participao e descentralizao no sistema de gesto da sade. Essa
proposta teve impactos reais principalmente sobre a reformulao do sistema de sade de
Fortaleza;
Em 1987, com a ascenso do governo das mudanas, a Secretaria Estadual da Sade passa
por uma reforma administrativa para atender o papel de coordenao do Sistema Estadual de
Sade;
A partir de 1987 o Sistema Estadual de Sade recebe as unidades do INAMPS para gerencilas, ocorrendo a estadualizao do Hospital Geral de Fortaleza (HGF), do Hospital do
Corao e dos Postos de Assistncia Mdica (PAMs), Jos de Alencar, Meireles e Heitor
Catunda. Outros postos especializados da Capital foram repassados para a prefeitura da
capital. Nessa reestruturao foram criadas as Diretorias Regionais de Sade (DIRES),
assumindo a Secretaria uma estrutura central de planejamento;
Em 1987 foi criado o Programa Agentes Comunitrios de Sade, com o objetivo de reforar
a implantao do novo modelo assistencial. Esse programa dirigido s comunidades
realizando aes bsicas;
Aps a VIII Conferncia Nacional de Sade foi criado o Programa Sistemas Unificados e
Descentralizados de Sade (SUDS);
Em 1989 o governo estadual assumiu constitucionalmente a responsabilidade de
operacionalizar o SUDS;
Em 1989 foi criado o Conselho Estadual de Sade (CESAU), com a atribuio de deliberar
sobre a poltica estadual de sade. Em nvel municipal foram criados tambm o Conselho da
Unidade de Sade e o Conselho Distrital de Sade e o Conselho Municipal de Sade;
Realizao da primeira Programao e Oramento Integrada (POI) feita pela Secretaria
Estadual para o perodo de 1988/1990;
Em 1993 foi criado o Fundo Estadual de Sade (FUNDES), atravs da Lei 12.192 de 25 de
outubro de 1993, para dar apoio logstico ao processo de descentralizao;
Em 1994 foi regulamentado o repasse de recursos diretos do Fundo Nacional de Sade para o
Fundo de Sade dos Municpios, atravs do Decreto Federal n.1232/94;
Em 1994 foi estabelecido convnio entre a Secretaria Estadual e a Organizao Pan
Americana de Sade (OPAS), marcando o inicio da discusso para se reformular o modelo
de assistncia;
Em 1995 foi criado o programa estruturante chamado Sade Famlia , com o fim de
provocar um salto qualitativo na ateno sade.

52
3.3. Desenvolvimento Industrial
O programa estadual de incentivos voltados para a promoo industrial do Cear teve incio em
1979, durante o governo de Virglio Tvora, atravs da criao do Fundo de Desenvolvimento
Industrial do Cear-FDI, criado nesse mesmo ano, cujo objetivo foi o de promover o
desenvolvimento das atividades industriais em todo territrio do Estado do Cear.
Quando foi criado, o FDI pretendia ser uma forma alternativa de incentivos aos investimentos
industriais privados em relao aos incentivos concedidos pela Superintendncia de
Desenvolvimento do Nordeste-SUDENE. Atualmente, a administrao do Fundo de
Desenvolvimento Industrial da responsabilidade da Secretaria de Desenvolvimento EconmicoSDE do Governo do Estado do Cear, mas o rgo responsvel pela aprovao do programa anual de
aplicao e homologao das operaes o CEDIN, conselho formado por vrios secretrios de
Estado.
Sua filosofia, mantida at os dias de hoje, de conceder um emprstimo equivalente a uma
certa percentagem do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios-ICMS (recolhido pela
empresa incentivada) na condio da empresa reembolsar esse emprstimo aps um perodo de
carncia. O incentivo dado empresa se manifesta principalmente no momento do reembolso do
emprstimo, quando a mesma se beneficia da renncia financeira oferecida pelo Governo do Estado,
renncia essa que pode variar conforme a importncia da empresa para o desenvolvimento industrial
da economia estadual.
Mais especificamente, essa promoo tem se expressado, segundo a legislao em vigor,
atravs de trs preocupaes, a saber: (i) consolidao do parque industrial, por meio do incentivo
implantao, realocao, modernizao e ampliao de unidades fabris; (ii) promoo de maior
integrao vertical dos ramos industriais tradicionais, mediante o incentivo a empresas fabricantes de
componentes atualmente adquiridos fora do Estado do Cear e (iii) Promoo da diversificao e da
sofisticao da pauta da produo industrial cearense. Mais recentemente, a partir de 1997, a
concesso de incentivos tem privilegiado projetos industriais com alta tecnologia, mas tambm
aqueles projetos intensivos em mo-de-obra.
Para sua formao o FDI conta com trs fontes, a saber: (1) origem oramentria at o
montante de 10% da receita de ICMS, segundo as possibilidades do Tesouro Estadual, (2)
emprstimos ou recursos a fundo perdido, (3) contribuies, doaes, legados e outras fontes de
receitas que lhe forem atribudas e (4) receitas decorrentes da aplicao de seus recursos. Dentre
estas fontes a principal aquela referente origem oramentria. O FDI pode operar atravs de 4
(quatro) formas: a) aquisio e alienao de aes, de debntures conversveis ou no em aes e de
contas de capital; b) concesso de emprstimos a mdio e longo prazos; c) prestao de garantias e
subsdios e, d) concesso de subsdios de tarifas de gua e esgoto.
As empresas candidatas aos benefcios oferecidos pelo governo devem atender a um critrio
setorial denominado por empresa de fundamental interesse para o desenvolvimento econmico do
Estado. Entende-se como de fundamental interesse as empresas dos setores informtica,

53
industrializao de tundos, minerao, cermica fina, agroindstria de exportao, eletro-eletrnica,
metal-mecnica, veculos e outros materiais de transporte, txtil, coureiro-caladista, vesturio e
afins, bens de capital, inclusive bens de informtica, qumica, qualquer indstria pioneira no Estado
e, finalmente, qualquer indstria que tenha participao de capital estrangeiro de no mnimo 10% da
parte de recursos prprios no investimento. Mais recentemente, a legislao do FDI sofreu uma certa
descaracterizao ao definir como tambm de fundamental interesse as empresas de alta tecnologia
e as empresas intensivas de mo-de-obra, deixando assim os critrios muito abertos.
Alm do critrio setorial, a legislao que regula o FDI procura dar uma nfase muito forte no
critrio da descentralizao das atividades industriais, tanto para evitar as aglomeraes indesejveis
na regio da grande Fortaleza como tambm para levar empregos para o interior do estado. Nesse
sentido, a legislao concede maiores benefcios para as empresas que se dispem a se localizar no
interior do Estado, longe da Regio Metropolitana de Fortaleza-RMF, e menores benefcios para
aquelas empresas que preferem se instalar prximo dessa regio.
A partir de 1997 a legislao introduziu um mecanismo desestabilizador e oneroso para o
cofre do governo, que foi a concesso de 100% de incentivos s empresas de alta tecnologia e
intensivas em mo-de-obra que se instalassem no interior do Estado. Alm disso, a legislao passou
a exigir um reembolso de apenas 1% (corrigido pelos ndices de inflao) do total desembolsado pelo
FDI. Esta degenerao do Fundo de Desenvolvimento Industrial ocorreu porque intensifou-se muito
a concorrncia entre os estados brasileiros na busca por investimentos produtivos privados, alm de
ser uma conseqncia do esforo de compensao efetuado pelos estados mais pobres da federao
em relao falta de uma poltica federal de desenvolvimento regional.37
3.4. Recursos Hdricos
3.4.1. A herana do DNOCS
A seca de 1877/79 deixou um saldo (segundo historiadores e cronistas) de pelo menos 100.000
nordestinos mortos, a maioria cearense, devido fome e ao despreparo das autoridades da poca de
enfrentar os efeitos da seca em conseqncia do gigantesco deslocamento da populao rural para as
cidades, mas tambm devido s precrias condies sanitrias das mesmas.
Aps essa tragdia ressurgi no Brasil o debate sobre a poltica de combate s secas do
Nordeste. Sabe-se que duas teses se confrontaram nesse debate, uma favorvel construo de
barragens e audes para o armazenamento de gua e, outra defensora da transposio de gua do Rio
So Francisco. A tese vencedora foi a primeira, caracterizada como a soluo hidrulica. Em 1909
o governo federal criou a Inspetoria de Obras Contra a Seca (IOCS), que depois se tornou o
Departamento Nacional de Obras Contra a Seca-DNOCS, at hoje existente. Desde ento o referido
rgo passou a construir uma legio de audes, pequenos e grandes, no Nordeste brasileiro. Apesar
de discutvel a poltica de armazenagem de gua aplicada pelo DNOCS deixou a essa regio uma
grande capacidade de armazenamento de gua.

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3.4.2. Primeiro Governo das Mudanas (1987-1991)
A ruptura poltica experimentada pelo estado do Cear na passagem de 1986 para 1987 foi sem
dvida o marco poltico-institucional que permitiu renovar o discurso e a abordagem no tratamento
aos efeitos da seca bem como aos recursos hdricos do estado. Essa ruptura significou uma mudana
de paradigma na conduo das polticas pblicas estaduais, cujo contedo visava sacrificar o
clientelismo poltico em benefcio da melhor repartio social dos resultados econmicos.
No primeiro Plano do governo das mudanas, elaborado para o perodo de 1987-1991, no
havia ainda uma idia clara de um modelo de gesto de gua para o estado, modelo esse entendido
como um sistema orientado para o disciplinamento e racionalizao do uso dos recursos hdricos
visando o equilbrio entre demanda e oferta de gua de maneira a assegurar a sustentabilidade do
segmento.
Havia entretanto dois aspectos relevantes nesse Plano. O primeiro era a preocupao de se
dar maior acesso do pequeno produtor s terras produtivas ao mesmo tempo que aumentar a extenso
da rea irrigada no estado. Portanto, uma preocupao mais voltada para a demanda da gua. O
segundo aspecto diz respeito s crticas direcionadas poltica da gua no estado, no s clientelista
mas excessivamente centralizada nas mos do governo federal. Essa crtica ganhou contornos claros
devido aos tipos de intervenes utilizados pelo governo estadual durante a forte seca do perodo
1979-83.
A principal constatao feita pelo Plano, em relao s aes dos governos anteriores, foi que
as aes pblicas beneficiaram os grandes e mdios proprietrios de terra atravs da realizao de
obras em suas propriedades, cuja execuo era feita com mo-de-obra remunerada pelo Estado.
Neste caso, identifica-se o principal problema gerado pela soluo hidrulica, dada pelo rgo
federal, que no era propriamente o fato de se armazenar gua e sim os resultados gerados por ela em
termos de benefcios privados no lugar de benefcios pblicos.
As crticas realizadas nesse Plano atacam os seguintes pontos: as intervenes do governo
contra os efeitos da seca eram episdicas e se exauriam no momento que retornava o perodo das
chuvas, e neste sentido essas intervenes eram ermergenciais e limitam-se a atenuar as seqelas
sociais mais imediatas atravs de medidas assistencialistas. Apesar de reconhecer a importncia da
construo de grandes audes pelo Governo Federal no estado, o Plano crtico em relao no
montagem de uma poltica de convivncia com a seca. Para justificar essa crtica so apontadas
quatro razes: (i) aes intermitentes do governo, (ii) parcialidade das polticas, (iii) prtica do
assistencialismo e (iv) prtica do clientelismo poltico.
Essas crticas, apesar da clareza e contundncia, no levaram imediatamente o governo das
mudanas a um novo modelo estadual de gesto da gua no Cear. Entretanto, produziram uma
nova abordagem de poltica de combate aos efeitos da seca. O Plano de Governo (1987-1991)
entendia que essa poltica deveria se libertar das aes emergenciais e estabelecer solues
integradas, estruturais e permanentes. Nesse sentido depositou sua confiana na estratgia de
desenvolvimento rural preconizada pelo Projeto Nordeste, que seria financiado pelos governos

55
federal e estadual e pelo Banco Mundial. Tal projeto continha alguns programas especficos tais
como o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural-PAPP/PDSFN, Programa de Irrigao
Pblica e Privada, Programa de Apoio s Pequenas e Microempresas no Interior, Programa de
Educao Bsica e Profissional no Meio Rural, Programa de Aes Bsicas de Sade no Meio Rural
e Programa de Saneamento Bsico no Meio Rural.
Ao lado da estratgia das aes permanentes o referido Plano propunha tambm aes e
programas emergenciais contra a seca, mas recomendava que estes deveriam ser planejados com
antecedncia e guardar uma coerncia com a ao permanente do governo. Duas preocupaes
deveriam nortear esses programas, o emprego e a gerao de renda para o pequeno produtor e o
abastecimento de alimentos e gua para a populao. Apesar desses avanos, a poltica hdrica,
dentro do Plano, ainda ficou restrita ampliao da oferta de gua no Estado, atravs da construo
de audes, barreiros, poos, cacimbas, adutoras, cisternas, canais de irrigao e outros investimentos
que pudessem criar condies de resistncia s secas, mas agora visando resultados pblicos e no
privados.
Durante o primeiro governo das mudanas, entre 1987 e 1991, foram dados 02 (dois)
passos decisivos na direo da montagem do novo modelo estadual de gesto dos recursos hdricos.
O primeiro passo foi de carrete institucional, no sentido da descentralizao, e se deu pela criao da
Secretaria dos Recursos Hdricos SRH e tambm da Superintendncia de Obras HidrulicasSOHIDRA e o segundo foi de natureza tcnica e estratgica e se deu atravs da elaborao do Plano
Estadual de Recursos Hdricos-PERH.
A Secretaria foi criada pela Lei n. 11.306 de 01 de abril de 1987, dentro do projeto de
reforma do Estado, depois reestruturada pelo Decreto n. 11.404 de 31 de maio de 1991 e
regulamentada pelos Decretos n. 21.659 de 20 de novembro de 1991 de 20 de abril de 1993. O papel
atribudo pelo governo quando da sua criao era de promover o aproveitamento racional e integrado
dos recursos hdricos do Estado, coordenar, gerenciar e operacionalizar estudos, pesquisas,
programas, projetos, obras, produtos e servios tocantes a recursos hdricos, e promover a articulao
dos rgos e entidades do setor com os federais e municipais (cf. art.6o da Lei n.11.306 de 01.04.87).
A importncia da criao desse rgo foi a abertura de espao para o pessoal tcnicocientfico no tocante participao mais efetiva na elaborao e execuo da poltica de recursos
hdricos no Estado, representando um acerto de passo entre o sistema poltico-institucional e a
comunidade tcnico-cientfica. Alm de representar um avano no processo institucional de
estadualizao da oferta e gesto dos recursos hdricos. Pode-se observar ainda que a Secretaria de
Recursos Hdricos serviu como importante ncleo organizador do precrio sistema de recursos
hdricos vigente naquele momento. Este sistema carecia de uma cabea ao mesmo tempo que de uma
base tcnica, pensante e planejadora, pois o Conselho de Recursos Hdricos no era capaz de exercer
essas funes, dado que o mesmo era composto por um nmero muito grande de conselheiros vindos
das mais diversas instituies estaduais e federais.

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Do ponto de vista da relao do Governo Estadual com o Governo Federal, a qual passa pelo
rgo DNOCS, a criao da Secretaria dos Recursos Hdricos no representou propriamente um
conflito institucional, pois a Nova Constituio Federal promulgada e publicada em 05.10.1988
avalizava esse tipo de iniciativa de carter descentralizador. No captulo III, dedicado aos estados
federados, no artigo 26, ela determina como bens dos Estados as guas superficiais ou
subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as
decorrentes de obras da Unio. Neste caso o Governo do Cear teve o mrito de antecipar um fato
que poderia ter ocorrido apenas depois de 1988, por fora da imposio legal de se criar um rgo
com a funo de cuidar de seus potenciais hdricos.
O Plano Estadual dos Recursos Hdricos-PERH do Cear foi o mais importante estudo
tcnico consolidado j realizado no Cear alm de ser o mais importante instrumento de
planejamento setorial hdrico j produzido no Estado. Este Plano serviu para imprimir identidade
SRH e torn-la irreversvel. Sem dvida alguma o referido documento a principal fonte
arquitetnica do atual modelo estadual de gesto dos recursos hdricos. Foram 04 (quatro) anos de
trabalho abrangendo Estudos de Base (dois volumes), Diagnstico (um volume) e Planejamento (um
volume), reunidos em um relatrio de 04 (quatro) volumes, com cerca de 1.500 pginas.
3.4.3. Segundo Governo das Mudanas (1991-1995)
A despeito da troca de governo no Estado, na passagem do ano 1991 para 1992, de Tasso Jereissati
para Ciro Gomes, houve continuidade do processo de avano do novo modelo estadual de gesto de
recursos hdricos. Essa continuidade foi marcada, de um lado, pela utilizao da crtica s formas
histricas e clientelistas acionadas no combate aos efeitos da seca como instrumento pedaggico e,
de outro lado, pela atitude de se permitir a propagao dos desdobramentos do PERH elaborado no
governo anterior, particularmente no campo jurdico-institucional.
Durante o governo de Ciro Gomes verificaram-se avanos efetivos importantes na construo
do modelo e da poltica estaduais de recursos hdricos. Esses avanos podem ser verificados atravs
de quatro vias:
A primeira, foi a institucionalizao das recomendaes feitas pelo PERH, atravs da
aprovao da Lei 11.996, de 24 de julho de 1992, que dispe sobre a Poltica Estadual de
Recursos Hdricos, mas tambm atravs da criao da Companhia Estadual de Gesto dos
Recursos Hdricos-COGERH.
A referida Lei foi aprovada pela Assemblia Legislativa do Estado do Cear, sancionada pelo
Governador Ciro Gomes e publicada no Dirio Oficial do Estado em julho de 1992. Ela
implementou na prtica a Poltica Estadual de Recursos Hdricos do estado, tal como foi
preconizada pelo PERH. Baseada naqueles princpios fundamentais, de aproveitamento e de
gesto, listados acima, a Lei institui (i) os instrumentos de gerenciamento dos recursos
hdricos (a outorga de direito de uso, cobrana pela utilizao e rateio de custos das obras);
(ii) o Plano Estadual de Recursos Hdricos-PERH; (iii) o Sistema Integrado de Gesto de
Recursos Hdricos-SIGERH; (iv) os colegiados de Coordenao e da Participao.
Interessante notar que a Lei Federal que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos s
apareceu em 8 de janeiro de 1997, portanto quase cinco anos de diferena.

57
Logo aps a implantao da Poltica de Recursos Hdricos, pela Lei 11.996, percebeu-se que,
apesar de bastante complexo e bem estruturado, o Sistema Integrado de Gesto de Recursos
Hdricos-SIGERH do estado carecia de um rgo especializado na gesto independente da
infra-estrutura e do uso da gua. Essa carncia ficou evidenciada no momento que a
Secretaria de Recursos Hdricos foi buscar recursos financeiros externos para financiar a
expanso da oferta de gua e a implantao do sistema institucional da nova poltica. Essa
deficincia foi detectada pela equipe do Banco Mundial em suas negociaes, embora ela
estivesse de acordo com os princpios orientadores da referida poltica, pois eles convergiam
com suas diretrizes de gesto da gua. Com o objetivo de preencher essa lacuna, foi criada
em 1993 a Companhia de Gesto dos Recursos Hdricos do Cear-COGERH, atravs da Lei
12.217, de 18 de novembro de 1993.
Ainda no campo da institucionalizao h que destacar seis Decretos que foram baixados
entre 1993 e 1994, que tiveram grande importncia para o modus operandis do sistema de
recursos hdricos, so eles: (i) Decreto n.22.485, de 20 de abril de 1993, que aprovou o
Regulamento da Secretaria dos Recursos Hdricos; (ii) Decreto n.23.038, de 1o de fevereiro
de 1994, que aprovou o Regimento Interno do Comit Estadual de Recursos HdricosCOMIRH.; (iii) Decreto n.23.039, de 1o de fevereiro de 1994- que aprovou o Regimento
Interno do Conselho Estadual de Recursos Hdricos-CONERH; (iv) Decreto n.23.047, de 3
de fevereiro de 1994, que regulamentou o Fundo Estadual de Recursos Hdricos-FUNORH.;
(v) Decreto n.23.067, de 11 de fevereiro de 1994, que regulamentou a Outorga para Uso dos
Recursos Hdricos e cria o Sistema de Outorga para Uso da gua.; (vi) Decreto n.23.068, de
11 de fevereiro de 1994, que regulamentou o controle tcnico da oferta hdrica
-

A segunda, foi o aumento da capacidade de armazenamento e da oferta de gua no Estado


atravs da construo de audes, barragens, canais, etc. Este esforo d continuidade quela
linha de ao iniciada no governo Tasso que provocava a descentralizao ou a
estadualizao das intervenes no tocante realizao de obras hdricas, que era quase
monoplio do governo federal. Tal esforo ganha em termos financeiros devido aos ajustes
oramentrios do governo mas tambm em termos tcnicos, pois agora os audes passaram a
ser construdos seguindo os critrios tcnicos e no polticos.

A terceira, foi a realizao de novas rodadas de estudos tcnico-cientficos ocorridas no


mbito do Projeto ridas-Cear, que serviram para atualizar o Plano Estadual de Recursos
Hdricos ao mesmo tempo que definir os contornos da poltica da gua no Cear. Como idia
adicional nascida no mbito do Projeto ridas est a proposta de se construir no Estado
projetos estruturantes, com a finalidade de dar sustentabilidade ao crescimento econmico no
longo prazo, e dentro dela incluiu-se a construo de grandes e mdios audes estratgicos
apoiados por uma rede de canais de transposio, fazendo assim a interligao das bacias.
Com isso finalmente se afirma a tese segundo a qual os grandes audes so mais eficientes
do que os pequenos, pois estes so muito mais vulnerveis evaporao do que os lagos
profundos. D-se assim mais um golpe sobre os polticos tradicionais pois para estes a
construo de pequenos audes muito mais rentvel em termos de votos nas eleies.

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-

A quarta via percorrida, foi o fechamento das negociaes para obteno de emprstimos
junto ao Banco Mundial para o financiamento do PROURB hdrico. Reconhecido como o
primeiro emprstimo do Banco Mundial aps a adoo de suas novas diretrizes para assuntos
hdricos o PROURB hdrico foi uma adaptao da linha de emprstimos destinada melhoria
da infra-estrutura urbana para 40 municpios do interior do Estado do Cear.

3.4.4. Terceiro e Quarto governos das mudanas (1995-2000....)


O terceiro e quarto governo das mudanas, sob o comando do governador Tasso Jereissati, deram
continuidade ao processo de avano do modelo e poltica dos recursos hdricos no Cear
estadualizando ainda mais a gesto dos recursos hdricos locais. Comprometido com os resultados do
Projeto ridas, o Plano de Governo do perodo 1995-1998 tomou como base as teses e propostas
sadas dos seus estudos.
A operao mais importante nessa fase do governos das mudanas foi a de fazer o modelo
funcionar e comear a v-lo andar com seus prprios ps. No tocante melhoria da infra-estrutura e
o aumento da oferta dgua havia o suporte financeiro do Banco Mundial, canalizado atravs do
PROURB, e recursos dos governos federal e estadual. Mas no tocante gesto dos recursos hdricos
algumas coisas ainda precisaram ser feitas nessa fase para estruturar o seu modus operandi, ou
seja, terminar de construir as regras especficas para o funcionamento do sistema.
H que destacar que a Lei Federal para os recursos hdricos surge em 1997, vindo a reforar a
Lei Estadual datada de 1992. Entre 1995 e 1999 o governo estadual baixou uma srie de leis e
decretos com o objetivo de completar a definio do modus operandi do modelo de gesto
estadual, e dentre as principais medidas esto os decretos que regulamentam a cobrana pelo uso da
gua e instalao dos Comits de Bacias: (i) Decreto 24.264, de 12 de novembro de 1996Regulamenta a cobrana pela utilizao dos recursos hdricos; (ii) Decreto 25.391, de 1o de maro de
1999-Criou os Comits das Sub-Bacias Hidrogrficas do Baixo e do Mdio Jaguaribe. Um outro
passo institucional importante dado, no incio do quarto governo das mudanas, em 1999, foi a
separao definitiva da funo irrigao da Secretaria dos Recursos Hdricos. Com isso o governo
acaba definitivamente com o vis irrigao da SRH, criando a Secretaria de Irrigao.

59

VI. CONCLUSO
As mudanas e reformas estruturais verificadas no Estado do Cear a partir dos governos
reformistas, em 1987, tm um carter autnomo e uma natureza endgena, ou seja, elas no
resultaram de presses do Tesouro Nacional, do Congresso Nacional ou do Banco Central nem de
presses vindas de organismos internacionais. Elas resultaram de uma ruptura poltica ocorrida entre
foras polticas locais que produziu um novo paradigma de regulao e gesto pblicas.
Comparadas s mudanas institucionais verificadas dentro do sistema federativo brasileiro,
desde 1988, as transformaes ocorridas no Cear convergem para pontos comuns: ajuste fiscal,
estabilizao monetria, descentralizao de funes administrativas e responsabilidade fiscal.
Interessante notar que, ao mesmo tempo que essas transformaes satisfazem os interesses da
federao elas no trazem necessariamente prejuzos para o desempenho da economia local.
Pelo contrrio, no Cear essas transformaes potencializaram um processo de
desenvolvimento local verificado na atrao de investimentos e no crescimento econmico. A
descentralizao tambm tem apontado para uma certa melhoria na alocao dos recursos, e isto tem
sido mais evidente na rea de gesto dos recursos hdricos. Entretanto, quanto ao aspecto
distributivista, observa-se que os indicadores sociais no acompanharam na mesma proporo e no
mesmo ritmo o crescimento econmico, mostrando assim sua face concentradora.
O processo de transformaes recentes no Cear no infalvel, sua trajetria pode ser
perturbada (e normal que seja) por elementos regressivos presentes na sociedade local (fatores
endgenos) ou no espao externo (fatores exgenos). Estes elementos quando no so
manifestamente explcitos eles estaro sempre latentes. Pode-se identificar os elementos endgenos
nos agentes econmicos e polticos excludos ou no adaptados no processo de ajustamento.
As redes de alianas e de cooperao entre os setores pblico e privado, identificadas no
Centro Industrial do Cear-CIC, na Associao dos Jovens Empresrios, no Pacto de Cooperao e
no PLANEFOR tm contribudo para que hajam correes e ajustes no processo, servindo desta
maneira de mecanismo de estabilizao do sistema.
Para que essas redes continuem exercendo esse papel necessrio que elas conservem e
mesmo ampliem seu esprito cvico e altrusta para no s servirem de mecanismos de correo e
estabilizao mas tambm de mecanismo motivador da incluso social.
No que toca ao espao externo, os elementos regressivos esto associados, por exemplo, ao
quadro macroeconmico nacional -responsvel pela determinao da taxa de juros e da taxa de

60
cmbio- crise fiscal do Estado Federal e no coordenao de polticas fiscal, financeira e social
entre os Estados federados. A persistncia da falta de uma poltica federal de desenvolvimento
regional ou de correo das desigualdades regionais poder provocar um aprofundamento da guerra
fiscal entre os estados da federao e da falta de coeso regional.
Entretanto, a falibilidade do processo pode tambm ser provocada por crises endgenas ao
prprio modelo de gesto e de ajustamento que chamamos de virtuoso. Essa virtuosidade pode
encontrar seu limite na ineficincia, ineficcia, perda de coerncia do prprio modelo e limites
financeiros do Estado, provocados pelo peso da carga do servio das dvidas renegociadas com a
Unio ou pelo crescimento financeiro decorrente das altas taxas de juros e da desvalorizao do Real.
Dentre os elementos desestabilizadores do processo virtuoso j se esboam os seguintes
pontos: (i) a falta de uma poltica administrativa englobando a formao e qualificao dos
funcionrios pblicos; (ii)o peso dos desembolsos financeiros devidos ao servio da dvida; (iii)
pontos de estrangulamentos localizados na infra-estrutura da economia e (iv) contradio entre os
excelentes resultados e indicadores fiscal-econmico e os pssimos indicadores sociais, em especial
nos itens relacionados sade, educao e distribuio de renda.38 A contradio entre bons
resultados econmicos e resultados sociais no muito bons, mostra que o crescimento econmico no
suficiente para promover a incluso social, alm de mostrar que o estado federado impotente na
luta isolada contra a excluso social. Para serem eficientes as polticas sociais locais devem ser
articuladas a uma poltica social federal, vlida para todo o territrio nacional.
certo que tal processo no infalvel, mas certo tambm que o processo engendrado na
sociedade e economia cearenses a partir de 1987 um (I) processo irreversvel, alm de
(aparentemente) se caracterizar como um (II) processo de irreversibilidade sistmica.
Em outros termos o processo se torna irreversvel devido penetrao do novo paradigma de
regulao e de gesto pblica em todo o sistema pblico e privado do Cear. O modo de regulao
deixa portanto de ser uma proposta poltica abstrata para se transformar em formas institucionais
concretas que passam a regular, conduzir e reproduzir, no tempo e no espao, as estruturas e decises
dos agentes locais.

61

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65
Notas
1

Essa expresso integra o vocabulrio poltico local e simboliza o poder poltico pr-87. Alm disso ela tem duplo sentido: de
um lado, ela diz que os trs grandes chefes polticos que governaram o Cear antes de 1987 (Virglio Tovaca, Adapto Bezerra e
Cessar Cals) eram coronis do exrcito nacional e, de outro, ela associa esses polticos aos antigos chefes (coronis) polticos
do interior do Estado que, ligados s grandes propriedades rurais, controlavam os currais eleitorais.
2
Essa ascenso ficou conhecida como era dos governos das mudanas que teve como governadores Tasso Jereissati (19871990), Ciro Gomes (1991-1994) e Tasso Jereissati novamente (1995-1998 e 1999-.....). Interessante notar que Ciro Gomes no
fazia parte do crculo dos jovens empresrios nem era de origem empresarial, mas um profissional liberal, e que foi deputado
lder do primeiro governo de Tasso Jereissati na Assemblia Legislativa.
3
Sobre esse aspecto ver AMARAL FILHO (1999).
4
As categorias jovens empresrios e governo das mudanas significam a mesma coisa, sendo que a primeira serve para
caracterizar o ncleo duro do novo grupo poltico que assumiu o governo em 1987.
5
Considera-se simbolicamente a Dvida Pblica=B, O Servio da Dvida=C, o Dficit Corrente=D e o Produto Interno
Bruto=Y.
6
O dispndio com gasto com pessoal em 1986 representava 87,16% da receita corrente lquida do Tesouro e cerca de
140,18% da arrecadao do ICM-Imposto Sobre Circulao de Mercadorias. Em 1988, logo aps as primeiras reformas, a
relao entre gasto com pessoal e receita corrente lquida caiu para 55,39%. Trs foram os mecanismos de ajustes nos
gastos com pessoal: 1) eliminao dos acmulos de empregos no setor pblico, 2) Dispensa de servidores e 3) Desindexao
dos reajustes salariais. Ver COELHO BOTELHO (1993). Para mais detalhes sobre gastos com pessoal sugere-se ver asTabelas
V e VI.
7
Para essa poltica deve-se destacar a existncia de dois Fundos destinados micro, pequena e mdia empresas, so eles: 1)
FADES-Fundo de Assistncia ao Desenvolvimento Econmico e Social e 2) FCE-Fundo de Financiamento Micro, Pequena e
Mdia Empresas do Setor Produtivo do Estado do Cear.
8
Sobre os detalhes dos instrumentos dessa poltica sugere-se consultar o 4O captulo deste trabalho.
9
O Pacto de Cooperao ser tratado mais detidamente no Captulo III deste trabalho.
10
Por exemplo, a Bahia foi beneficiada pelo plo petroqumico, Pernambuco pelo Proalcool e o Porto de Suape, o Maranho
pelo Projeto Carajs, etc.
11
Para maiores detalhes sobre cada um desses itens ver IPLANCE (1993a)
12
Informaes obtidas junto a vrias Secretarias do Estado do Cear.
13
Ver AMARAL FILHO (1994, anexo estatstico) e IPLANCE (1993b)
14

Para esse item como para Posio Geogrfica, Relevo, Clima, Solo e Recursos Hdricos foram utilizadas como fontes o
Atlas do Cear (1997), os Relatrios Tcnicos do Projeto ridas (1995) e o Plano de Desenvolvimento Sustentvel do
Cear (1995).
15
PIB a preo de mercado corrente(FIBGE)
16
oportuno observar que BAGNASCO & TRIGILIA (1988) estabeleceram esta mesma hiptese para aquelas regies da
Itlia marcadas pela industrializao difusa, localizadas na chamada Terceira Itlia.
17
O Centro Industrial do Cear-CIC foi fundado em 1919 como um rgo apndice da Federao das Indstrias do CearFIEC. Dessa data at hoje o CIC j teve 25 (vinte e cinco) presidentes. Sobre a histria do CIC recomenda-se consultar CIC
(1999).
18
Esse grupo inclua os empresrios paulistas Cludio Bardella, Jos Mindlin, Severo Gomes, Antnio Ermrio de Moraes,
Paulo Villares, Paulo dArrigo Vellinho, Laerte Setbal e Jorge Gerdau Johannpeter. Esse grupo assinou em 1978 o
Documento dos Empresrios, onde se fazia uma anlise da situao poltica no campo social. (Ver MARTIN, 1993)
19
Ver O. REBOUAS; C. FERREIRA LIMA; F. PAIVA e J. de PAULA MONTEIRO, Gesto Compartilhada-O Pacto do
Cear, Qualitymark Editora, Rio de Janeiro, 1995.
20
O caf da manh se passa toda Segunda-feira, a partir das sete horas da manh, no Hotel Colonial (Fortaleza). Entretanto,
esse encontro pode ocorrer tambm em outros locais, pblico ou privado, dependendo do tema da discusso em pauta.
21
Esta parte foi baseada em AMARAL FILHO (1999), Plano de Desenvolvimento Sustentvel no Cear.
22
ROCHA MAGALHES, A.; BEZERRA NETO, E. e PANAGIDES, S. (1994), Projeto ridas-Uma Estratgia de
Desenvolvimento Sustentvel, Documento Bsico, SEPLAN/PR-IICA, Braslia.
23
Ver Governo do Estado do Cear (1995), Plano de Desenvolvimento Sustentvel, Fortaleza.
24
Ver as Mensagens do Governo dos anos 1995, 1996, 1997 e 1998.
25
Esses projetos tm como fontes de financiamento: (i) Governo Estadual; (ii) Governo Federal; (iii) BIRD e (iv) BID.
26
Esta instncia no teve o mesmo sucesso que as demais.

66
27

Esta experincia foi recomendada pelo Banco Mundial como modelo de Frum de Participao da Sociedade.
O nmero de famlias atingidas pela construo do aude Castanho, que so trabalhadas pelo IDACE, de aproximadamente
1.400.
29
No seria oportuno neste trabalho realizar uma avaliao do Modelo de Gesto no Cear, mas cabe lembrar que um servio
de consultoria foi contratado pelo Estado do Cear para realizar uma avaliao do desempenho do modelo. Um pouco na linha
de avaliao pode-se citar o trabalho de BRAGA, E.M.F; LIMA, M.C.N.de e BARREIRA, M.S.C (1998), Faces e Disfarces
do Modelo de Desenvolvimento Sustentvel, in SOARES, J.A. (org), O oramento dos municpios no Nordeste Brasileiro,
Ed.Centro Josu de Castro/Paralelo 15,Braslia.
30
Fazem parte dessa dessa regio os municpios de Aquiraz, Caucaia, Chorozinho, Euzbio, Fortaleza (capital), Guaiba,
Horizonte, Itaitinga, Maracana, Maranguape, Pacajs e So Gonalo do Amarante.
31
Apesar dos argumentos favorveis o fato que no h ainda um consenso robusto a favor da descentralizao. Em relao s
dvidas sobre a descentralizao ver PRUDHOMME (1995).
32
Alguns autores (por exemplo SERRA & AFONSO, 1999) afirmam que a descentralizao fiscal comea a ocorrer mesmo
antes da Constituio de 1988.
33
O interesse aqui no utilizar datas e dados atualizados, e sim utilizar datas e dados que possam mostrar os contrastes entre
o perodo pr e o perodo ps Constituio de 1988.
28

34

H que se reconhecer que no momento atual os estados federados brasileiros no gozam da mesma autonomia, aps as
vrias renegociaes de suas dvidas, o maior controle do Governo Federal sobre o Oramento Federal e a aprovao da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
35
Um detalhamento desses artigos bem como o debate parlamentar sobre a reviso constitucional sobre os tpicos referentes
questo regional interessante ver Lena Lavinas e Manoel A. Magina (1995b), Federalismo e Desenvolvimento Regional:
Debates da Reviso Constitucional, Texto de Discusso n.390 do IPEA, Braslia.
36
Dados elaborados por esses autores (p.15) indicam o seguinte: entre 1985 e 1991 a regio Norte passa de uma renda per
capita (em US$) de benefcios do Fundo de Participao de 44 para 115; a regio Nordeste de 23 para 52; a regio Sudeste de 6
para 6; a regio Sul de 9 para 12 e a regio Centro-Oeste de 24 para 29.
37
Importante observar que neste momento o Fundo de Desenvolvimento Industrial passa por estudos a fim de promover uma
reviso do mesmo.
38
Apesar do governo cearense obter em 1993 o prmio Michel Pat, da Unicef, por causa do sucesso do seu programa de
combate contra a mortalidade infantil, o Cear tem ainda um longo caminho a percorrer no campo social. A expectativa de vida
ao nascer no Cear era de 56,8 anos em 1995 contra 66,3 anos no Brasil no mesmo ano (PNAD, 1995) e a taxa de alfabetizao
(15 anos ou mais) no Cear era de 70,5% em 1995 enquanto no Brasil era de 85,6% no mesmo ano (PNAD, 1995). Entretanto,
quando se trata de ndice de concentrao da renda (pelo ndice de GINI) a distncia pequena: em 1990, enquanto no Cear o
ndice era de 0,625% a do Brasil era de 0,616%, sendo que enquanto no Cear a variao real (90/88) foi de -6,15% a do Brasil
foi de -1,44% (IBGE).