Bps - n.17 - Vol02 - Desenvolvimento Rural

DESENVOLVIMENTO RURAL
CAPTULO 3
CONSTITUIO VINTE ANOS: CAMINHOS E DESCAMINHOS DA

REFORMA AGRRIA EMBATES (PERMANENTES), AVANOS
(POUCOS) E DERROTAS (MUITAS)
Brancolina Ferreira*
Fbio Alves**
Jos Juliano de Carvalho Filho***
1 APRESENTAO
O objetivo deste texto relatar e analisar a poltica agrria posta em prtica no

Brasil desde a Constituio Federal (CF) de 1988, anunciada e proclamada como
a Constituio Cidad pelo presidente da Assembleia Nacional Constituinte
(ANC), deputado Ulisses Guimares, em sesso solene do Congresso Nacional.
A pergunta que motiva este artigo : dada a poltica agrria e seus resultados
nestes 20 anos, a Nova Carta pode ser qualificada como Cidad?
Por consequncia questiona-se: houve mudana relevante em relao ao passado?
A questo da exacerbada concentrao fundiria nacional foi resolvida ou, pelo
menos, encaminhada para tanto? Foram garantidos e expandidos os direitos da populao rural pobre e carente de terra? Os objetivos das aes governamentais no
campo sofreram alteraes a favor das populaes vtimas do processo de mudanas no campo concentrao fundiria, violncia, expulso e afronta aos direitos
humanos ou continuaram a beneficiar os interesses do latifndio e do capital?
Para responder a essas indagaes far-se- uso de anlises referentes a perodos anteriores a 1988 e estudos posteriores que abrangem todos os governos ps-ditadura militar, principalmente aqueles voltados para os quatro ltimos perodos governamentais.
Este texto composto pelas seguintes sees: Apresentao; Poltica Agrria: manuteno do padro concentrador e oportunidades perdidas; Poltica Fundiria: dos
primrdios a 1964; O Perodo Militar; O Processo de Redemocratizao; A Questo
Agrria e o Processo Constituinte; Do Governo Collor ao Primeiro Perodo de Governo
FHC; O Novo Mundo Rural de FHC; Os Perodos de Governo Lula; Os Nmeros da
* Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. Tcnico de Pesquisa e
Planejamento do Ipea.
** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
*** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. Professor da Faculdade
de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA-USP).
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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Reforma Agrria; A Mudana de Foco das Polticas para o Mundo Rural: o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar; Tempos Atuais e Perspectivas: a
questo agrria e expanso do agronegcio; e Consideraes Finais.
2 POLTICA AGRRIA: MANUTENO DO PADRO CONCENTRADOR E
OPORTUNIDADES PERDIDAS
Em 1997, um artigo na revista So Paulo em Perspectiva, da Fundao Sistema Estadual de Anlises de Dados (Seade),1 destacava, em epgrafe, a seguinte frase de
um documento do governo Fernando Henrique Cardoso (BRASIL, 1997, p. 17):
a histria da reforma agrria, no Brasil, uma histria de oportunidades perdidas.
Este destaque tinha sua razo de ser j que antecipava a concluso do artigo, inclusive
no que se referia ao governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC).
Este captulo traz novamente em pauta a mesma citao para antecipar sua
concluso principal, agora incluindo os dois governos de FHC e os dois perodos
governamentais do presidente Luis Incio Lula da Silva.
Para tanto, mostra que, considerando a questo da estrutura agrria no pas, pouca coisa mudou desde o perodo colonial at a Constituio de 1988 e, lamentavelmente, tambm at os tempos de hoje, posteriores promulgao da nossa Carta Magna.
3 POLTICA FUNDIRIA: DOS PRIMRDIOS A 1964
Desde o perodo colonial at o incio dos anos 1960 do sculo passado, no havia poltica
fundiria no Brasil. Enquanto outros pases, entre os quais o prprio Estados Unidos da
Amrica, resolveram de alguma forma suas questes agrrias. O Brasil permaneceu sem
enfrentar este problema, de grande importncia para seu futuro como Nao soberana,
democrtica e desenvolvida, tanto no campo social quanto no econmico. A questo da
terra chegou a ser discutida no pas por ocasio da Lei de Terras de 1850 (Lei no 601) e na
campanha abolicionista, contudo, como sabido, prevaleceram os interesses do latifndio.
A respeito do que ocorreu nos sculos XVIII e XIX, interessante destacar a
seguinte colocao extrada do documento presidencial j citado:
Ainda colnia de Portugal, o Brasil no teve os movimentos sociais que, no sculo
18, democratizaram o acesso propriedade da terra que mudaram a face da Europa.
No sculo 19, o fantasma que rondou a Europa e contribuiu para acelerar os avanos
sociais no cruzou o Oceano Atlntico, para assombrar o Brasil e sua injusta concentrao de terras. E, ao contrrio dos Estados Unidos que, no perodo da ocupao dos
territrios do nordeste e do centro-oeste, resolveram o problema do acesso terra, a
ocupao brasileira que ainda est longe de se completar continuou seguindo o velho modelo do latifndio, sob o domnio da mesma oligarquia rural (BRASIL, 1997).
1. Este item do trabalho consolida uma srie de publicaes do mesmo autor Carvalho Filho (1997) , dedicadas ao
acompanhamento e anlise da poltica agrria no Brasil. Os artigos sero citados no decorrer do texto.
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria...
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O modelo que at hoje prevalece no meio rural aquele oriundo dos interesses do latifndio colonial, hoje modernizado chamado de forma eufmica
de agronegcio, mas, como dantes, concentrador e excludente. Foi somente no
perodo que se seguiu Segunda Guerra Mundial, em 1945, que o pas comeou
a discutir a resoluo da questo agrria, principalmente como condicionante do projeto de desenvolvimento do ento conhecido Modelo de Substituio de Importaes.
Como tambm esclarece o documento presidencial, nessa poca dezenas de
projetos de lei de reforma agrria foram apresentados ao Congresso Nacional.
Nenhum foi aprovado (BRASIL, 1997).
O fim dos anos 1950 e o incio dos anos 1960 do sculo passado foi um perodo marcado por grande crise da sociedade brasileira poltica, econmica e social.
Foi tambm poca de intensificao do debate sobre os destinos do pas, com crescente participao popular. Foi neste tempo que ocorreu o chamado debate clssico
sobre a questo agrria brasileira, com participao de vrios e importantes intelectuais vinculados s diversas foras polticas em confronto. Alberto Passos Guimares, Caio Prado Jr., Andr Gunter Frank, Igncio Rangel e Celso Furtado, entre
outros, foram alguns destes participantes. Discutiam-se a sociedade brasileira, suas
origens e caractersticas dualista ou no , bem como seu futuro e solues para
a crise. As posies em conflito eram diversas. Variavam desde a interpretao marxista ortodoxa tese sobre resqucios feudais da sociedade brasileira no campo ,
passando pela crtica a esta mesma posio, no interior da prpria esquerda, pela
posio estruturalista e pela tese da dualidade bsica (RANGEL, 1953, 1973,
1979 e 1980) , at a posio conservadora e liberal baseada na teoria neoclssica,
para a qual a reforma da estrutura agrria brasileira no tinha sentido para o Brasil
(PASTORE 1973 e 2002; ALVES, 2006, entre outros). De qualquer forma, pr
ou contra, todas as posies davam realce reforma. Assim, entre as chamadas
reformas de base ento discutidas, a reforma agrria ocupou posio proeminente,
polarizando o debate poltico e acadmico. A populao rural expressiva e predominantemente pobre, a importante participao dos produtos agrcolas na receita
de divisas, a potencialidade dos mercados rurais e a luta conflituosa pela terra
explicavam a importncia dada problemtica agrria.
No campo e nas cidades, os movimentos sociais organizavam-se e avanavam.
Especificamente no meio rural, verificava-se crescimento importante na organizao dos trabalhadores com a fundao da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) (1963) e o ressurgimento das ligas camponesas em
1954 e sendo colocadas na ilegalidade em 1964. Alm das ligas e do crescimento
do nmero de sindicatos decorrentes da fundao da CONTAG, como esclarece
Stdile (1997, p.17), tambm atuavam as seguintes organizaes de trabalhadores da agricultura: i) Unio dos Lavradores e Trabalhadores Agrcolas do Brasil
(ULTAB) (1953-1964); ii) primeiros sindicatos de assalariados rurais, baseados na
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legislao para trabalhadores urbanos, em Itabuna (BA), Campos (RJ), Usina Barreiros (PE) e interior de So Paulo (1954); iii) Movimento dos Agricultores Sem-Terra
(Master), no Rio Grande do Sul influenciado pelo Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB) (1958-1963); e iv) um movimento de cunho pastoral da ala conservadora da
Igreja Catlica, criado para combater o comunismo no campo (1962-1964).
O fato que as reivindicaes dos trabalhadores do campo passaram a ecoar
por toda a Nao e incomodar as elites dominantes. Os conflitos cresceram em
nmero e violncia. Pressionado pelas foras direita e esquerda do espectro poltico, o governo, em 1962, criou a Superintendncia de Reforma Agrria (Supra),
encarregada de executar a reforma agrria. As foras esquerda, embasadas na
participao popular, predominaram. Seguiram-se a aprovao do Estatuto do
Trabalhador Rural (maro de 1963), regulando as relaes de trabalho no campo
e, em 13 de maro de 1964, a assinatura do decreto que previa a desapropriao,
para fins de reforma agrria, das terras localizadas nas faixas de 10 km ao longo
de rodovias, ferrovias e audes construdos pelo governo federal. Por fim, no dia
15 de maro do mesmo ano, o ento presidente da Repblica Joo Goulart encaminhou uma mensagem ao Congresso Nacional propondo um conjunto de
providncias consideradas indispensveis e inadiveis para atender s velhas e
justas aspiraes populares (BRASIL, 1997, p. 1), entre as quais, com realce, a
reforma agrria. Logo depois aconteceu o golpe militar e o presidente foi deposto.
Entre as razes apresentadas para o golpe, como no poderia deixar de ser, estava
a reforma agrria. Esta implicava democratizao do acesso terra e do poder.
As foras direita predominaram.
O desenlace da crise de 1964 teve como decorrncia a perda de uma das
mais relevantes oportunidades para implantar a reforma. Sua realizao nesta
poca teria como consequncia o importante efeito positivo no desenvolvimento
econmico e social, em particular, e beneficiaria o desenvolvimento da agricultura
e o perfil da distribuio de rendas e riquezas.
4 O PERODO MILITAR
Instala-se a ditadura militar. Comea o ciclo de generais presidentes que durou 21

longos anos. A junta militar que assumiu o poder, como relata Jos Gomes da Silva
em seu livro pstumo (1966, p. 30 et seq.), anunciou num lacnico comunicado
que a revoluo tinha sido feita para realizar as reformas necessrias ao lado do
combate corrupo e infiltrao comunista. Para surpresa de todos no se
sabe se devido aos conflitos no campo para apaziguar os nimos e/ou por determinao do primeiro presidente militar, Castello Branco, em meio represso e
aos atos institucionais , surge a informao de que o governo estava preparando
um programa de reforma agrria. Alm disso, as notcias tambm diziam que para
auxiliar na elaborao do que viria a ser o Estatuto da Terra, havia sido convidado
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um grupo de Campinas do qual faziam parte pessoas como o prprio Z Gomes,

Carlos Lorena e Fernando Sodero, evidentemente vinculados democratizao
do acesso terra. O convite do presidente foi formulado por Roberto Campos.
Tais acontecimentos desencadearam fortes reaes da direita antirreforma, inclusive com ameaas de novo golpe, segundo relata Jos Gomes da Silva (1966):
To logo comearam a vazar as primeiras notcias (como sempre acontece quando
se trata de temas polmicos afetando interesses poderosos) de que uma proposta de
reforma agrria estava sendo cogitada pelo Governo que tivera nesse processo exatamente um pretexto para desferir um golpe militar, o mundo comeou a vir abaixo.
Precisamos comear a conspirar de novo, vociferou o presidente da Sociedade
Rural Brasileira, Slvio Pacheco de Almeida Prado.
Esse IBRA (o Instituto de Reforma Agrria, o rgo proposto para executar a
reforma) um filho da SUPRA, disse o irado Carlos Lacerda, um dos trs governantes que, na rea civil, tiveram maior participao na derrubada de Jango.
De novidade surgia no cenrio apenas a obstinao de Castello Branco (travestido de reformista por motivos que at hoje merecem ser melhor investigados por
algum cientista social), com a retaguarda intelectual de Roberto Campos, nosso
embaixador em Washington.
Apesar das reaes, o grupo de trabalho presidido pelo ministro Campos

apresentou rapidamente resultados concretizados em um projeto de lei. Aps a
aprovao do projeto pelo Congresso Nacional, o presidente da Repblica sancionou a Lei no 4.504/1964, ou seja, o Estatuto da Terra. O texto aprovado era
explcito quanto ao objetivo de implantar a reforma e continha os dispositivos
necessrios para tanto.2
A poltica fundiria que marcou o perodo militar caracterizou-se pela no
implantao da reforma possibilitada pelo Estatuto. A opo, como substitutiva
da reforma, foi feita pelos projetos de colonizao na fronteira Norte e CentroOeste e pelos chamados projetos especiais. So dessa poca os seguintes programas:
Programa de Integrao Nacional (PIN) (1970); Programa de Redistribuio de
2. O Estatuto da Terra foi promulgado pelo governo militar basicamente com o objetivo de abafar as reivindicaes dos
movimentos de trabalhadores rurais, especialmente a Liga Camponesa. Sua importancia advm do fato de ter consagrado
conceitos e definies que ainda hoje so referncias na elaborao das propostas de poltica fundiria, destacando-se:
Reforma agrria conjunto de medidas que visam promover melhor distribuio da terra, mediante modificaes no regime
de sua posse e uso, a fim de atender aos princpios de justia social e ao aumento de produtividade (Art. 1o); Funo social
como parmetro para viabilizar desapropriaes por interesse social para fins de reforma agrria (Art. 2o); Propriedade
familiar o imvel rural que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua famlia, lhes absorva toda a fora de
trabalho, garantindo-lhes a subsistncia e o progresso social e econmico, com rea mxima fixada para cada regio e
tipo de explorao, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros (Art. 4o, inciso II); Mdulo rural a menor unidade
de terra onde uma famlia possa se sustentar (Art. 4o , inciso III); Minifndio uma propriedade de terra cujas dimenses
no perfazem o mnimo para configurar um mdulo rural (Art. 4o, inciso IV); Latifndio propriedades que excedam a
certo nmero de mdulos rurais latifndio por extenso ou, independente deste valor, que sejam destinadas a fins no
produtivos latifndio por explorao (Art. 4o, inciso V) (BRASIL, 1964).
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Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e do Nordeste (Proterra) (1971);

Programa Especial para o Vale do So Francisco (Provale) (1972); Programa de
Plos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia (Polamaznia) (1974); Programa de Desenvolvimento de reas Integradas do Nordeste (Polonordeste) (1974).
Alm de outros como os chamados baixa renda, como o Instituto de Apoio ao
Desenvolvimento e Preservao da Natureza (Inan); Empresa de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (Emater); Programa de Nutrio Brasil Banco Mundial/1979-1985 (PNBB); Programa de Apoio s Populaes Pobres das Zonas Canavieiras do Nordeste (Procanor), Programa de Desenvolvimento dos Cerrados (Prodecer) este dedicado expanso da agricultura moderna nas reas de cerrados etc.
Em geral, do ponto de vista das populaes pobres e sem-terra, com pouca
terra e/ou com acesso precrio a esta pblico tpico de reforma agrria ,
as avaliaes efetuadas sobre estes programas mostraram a ineficcia da ao governamental para benefici-las. O acesso precrio terra, a insuficincia de terra,
as falhas das polticas de apoio fomento, crdito, extenso rural etc. , e as relaes sociais predominantes nas reas foram as principais causas apontadas para
fraco desempenho das intervenes.
Nos primeiros 15 anos de vigncia do Estatuto da Terra, foram beneficiadas
apenas 9.327 famlias em projetos de reforma agrria e 39.948 em projetos de
colonizao. A concentrao fundiria cresceu.
No fim do perodo da ditadura militar ocorreu o agravamento do conflito
fundirio, como uma das consequncias do processo de modernizao conservadora da agricultura brasileira. Alm das reas tradicionais, o recrudescimento
do conflito acompanhou a expanso da fronteira agrcola. Paralelamente a estes
fatos, embora ainda incipiente, crescia a organizao dos trabalhadores expulsos
da terra. A Comisso Pastoral da Terra (CPT) foi criada em 1975 pela ala progressista do clero catlico. O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra
(MST) foi fundado durante o I Encontro Nacional dos Sem-Terra, ocorrido
em Cascavel de 20 a 22 de janeiro 1984. Esta reunio contou com a presena
de representantes de 16 estados. O movimento no tem dia de fundao, mas
considera que nesta data comeou a ser construdo.
Diante dos fatos, o governo militar tomou uma srie de medidas semelhantes s acontecidas em outras situaes equivalentes: i) criao do Ministrio
Extraordinrio para Assuntos Fundirios (MEAF) (1982); ii) nomeao de um
general vinculado ao Sistema de Segurana Nacional para ministro naquela
poca de militarizao da questo agrria, o importante no era o dilogo com
os movimentos sociais; iii) criao do Programa Nacional de Poltica Fundiria (1982); iv) lanamento das bases do Sistema Fundirio Nacional; v) reestruturao do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra);
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vi) criao do Grupo Executivo das Terras do Araguaia Tocantins (GETAT)

(1980); vii) reformulao do Imposto Territorial Rural (ITR) (1979); viii) instituio do usucapio especial (1981); ix) implementao de programas especficos para agricultores familiares, principalmente no Nordeste e no Centro-Oeste;
x) anncio, com muito alarde, de amplo programa de distribuio de ttulos de
terras 1 milho , por meio de aes discriminatrias e arrecadatrias, desapropriaes por interesse social pouco utilizadas; xi) aplicao do usucapio
especial; xii) compras de terras; xiii) projetos de colonizao; e xiv) ativao do
ITR atualmente se fala o mesmo sobre o ITR.
Considerando todo o perodo dos governos militares (1964-1985), o total
de famlias assentadas atingiu a cifra de 77.465, com mdia mensal de 307 famlias, a grande maioria em projetos de colonizao. Evidentemente, a oportunidade foi novamente perdida.
Dessa forma, a questo foi contornada sem alteraes significativas da problemtica agrria e o pas chegou to esperada democratizao e decorrente
elaborao da nova Constituio da Repblica.
5 O PROCESSO DE REDEMOCRATIZAO
Com o advento da ento chamada Nova Repblica, a sequncia dos fatos tambm evidencia a semelhana que se procura destacar neste texto.
Tancredo Neves foi eleito pelo Colgio Eleitoral, sustentado por coalizo
poltica contraditria, composta por foras envolvidas na campanha das eleies
diretas e nas faces polticas claramente conservadoras que j participavam do
poder. Foram definidos os objetivos nacionais do novo governo, figurando entre estes a reforma agrria. O presidente eleito confirmou este objetivo quando
definiu seu ministrio em 11 de maro de 1985. Na ocasio, Tancredo Neves
anunciou tanto a criao de um novo ministrio para assuntos fundirios quanto
indicou Nelson Ribeiro para ocupar a nova pasta. O novo ministro, que contava
com apoio de parte expressiva dos movimentos sociais, chegou ao poder resguardado pela confiana de uma das foras mais importantes da pr-reforma, qual seja
a Igreja Catlica, na poca fortemente marcada pela ala progressista. Em 30 de
maro de 1985 foi criado oficialmente o Ministrio da Reforma e do Desenvolvimento Agrrio (MIRAD). Com o falecimento de Tancredo, o vice-presidente
Jos Sarney tomou posse na Presidncia da Repblica e confirmou tanto o ministrio quanto os compromissos anunciados por Tancredo. Nelson Ribeiro assumiu
o MIRAD e indicou Jos Gomes da Silva para a Presidncia do Incra, nome de
total confiana das foras pr-reforma agrria.
Em 30 de maio de 1985, no IV Congresso da Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), o presidente e seu ministro lanaram
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a proposta do Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA). A sequncia dos fatos

ocorridos entre o lanamento da proposta do PNRA e a extino do MIRAD
ainda esto na memria daqueles que acompanharam o processo. Destacam-se
aqui alguns destes eventos: foram elaboradas 12 verses do plano; o processo foi
altamente conflituoso e radicalizado; as foras conservadoras contrarreforma, por
meio da chamada Unio Democrtica Ruralista (UDR), adquiriram expresso
e pregaram o uso da fora para resistir reforma agrria; houve leiles de gado
para aquisio de armas; o nmero de conflitos aumentou; o PNRA, bastante
modificado, foi aprovado em outubro de 1985; os planos regionais de reforma
agrria, entregues ao Planalto em janeiro de 1986, tornaram-se efetivos apenas em
maio e sem definio de reas prioritrias estes ltimos planos foram assinados
em duas etapas, sendo que a segunda foi forada por um assassinato de repercusso, a morte do Padre Jozimo; o ministro e presidente do Incra foram desestabilizados e deixaram seus cargos chegou a ocorrer at nomeao de um presidente
do Incra revelia do ministro e sem compromisso com a reforma; ocorreu uma
sucesso de nomes para o MIRAD, cabendo lembrar Dante de Oliveira e Marcos
Freire, nomes vinculados s foras progressistas; no final de 1987, o Incra foi
extinto e foi criada uma nova autarquia Instituto Jurdico das Terras Rurais (Inter); na ocasio tambm foram institudas diversas normas legais leis, decretos e
decretos-lei , criando restries para processos de desapropriao, contrariando o
Estatuto da Terra; em outubro de 1988 foi promulgada a nova Constituio, estabelecendo normas que significaram maior restrio para execuo da reforma agrria, inclusive postergando a regulamentao da questo para lei complementar
a lei agrria, que veio a ser aprovada muito depois, em 1993 ; por fim, o MIRAD
foi extinto, o Inter desapareceu, o Incra voltou a existir e estabeleceu-se um vazio legal para a poltica de reforma agrria a espera da regulamentao dos Arts.
186 a 188 da Constituio. Quanto implementao do PNRA, foi atingido
apenas 10% da meta acumulada para 1988 83.687 famlias assentadas.
Mais uma vez a questo foi contornada. Mudou-se tudo vrias vezes e tudo
permaneceu como dantes, inclusive a impunidade. Chico Mendes foi assassinado
em dezembro de 1988.
Como de se notar, no que tange poltica agrria a Constituio comeou
mal. As desapropriaes foram inibidas, dificultadas ao extremo tanto no Poder
Legislativo quanto no Executivo. Considerado retrocesso em relao s normas
constitucionais e infraconstitucionais anteriores, o captulo da Constituio de
1988 dedicado questo agrria , em boa medida, resultado da desagregao e
da falta de entendimento entre as foras progressistas e da articulao, da truculncia e das manobras das foras conservadoras antirreforma.
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6 A QUESTO AGRRIA E O PROCESSO CONSTITUINTE3
A Assembleia Nacional Constituinte (ANC) instalou-se em ambiente de descrdito em relao a suas reais possibilidades de promoo da cidadania plena e da
consolidao democrtica. Contriburam, para isso, fatores polticos, tais como a
derrota do movimento Diretas J e a no formao de constituinte exclusiva, mas
sim congressual, formada por deputados e senadores eleitos em 1986, em processo eleitoral dominado pelas disputas ao cargo de governador e com quase nenhum
debate sobre a composio de uma ANC. Alia-se a isto o ambiente econmico,
caracterizado por processo recessivo, com perdas salariais e desemprego crescente,
fatores que desmobilizaram a classe trabalhadora na luta por seus direitos. Assim,
a ANC acabou por ser considerada pelos vrios setores progressistas como mais
um pacto de elites com o intuito de postergar as conquistas sociais e manter ou
ampliar seus privilgios. Nem todas as previses catastrficas, felizmente, realizaram-se, mas alguns temas tiveram tramitao bastante difcil durante o processo
constituinte, especificamente quanto questo da reforma agrria.
A radicalizao em debates e votaes nas vrias instncias do processo
constituinte, observados nos debates e nas votaes na Subcomisso da Poltica
Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria, foi emblemtica no sentido de identificar claramente os interesses em jogo na questo da reforma agrria. Mais que
circunscrita ao espao rural, a questo agrria apresenta-se como componente
estratgico de carter nacional. As discusses sobre sua futura formatao, no
mbito da ANC, foram marcadas pelos discursos ofensivos e crticos em relao
poltica econmica e agrcola dos governos da ditadura, sobretudo, pela defesa
intransigente da iniciativa privada, do direito de propriedade e pela diminuio
da interveno do Estado na economia.
Uma aliana de interesses, at ento no percebidos como complementares,
formou-se para a defesa do latifndio e do capital multinacional. A composio
e a articulao de parlamentares representantes de corporaes transnacionais4 e
os latifundirios assentados na UDR5 procuraram impor Comisso de Ordem
Econmica uma srie de dispositivos que traduziam, claramente, os parmetros
que pretendiam impor para balizar o futuro do pas: i) definio de empresa nacional ampla e imprecisa; ii) limitao das possibilidades de o interesse nacional vir
3. Para mais detalhes, ver Ferreira e Teixeira (1988).
4. Os principais articuladores deste conluio so de conhecimento pblico: Delfim Netto, Alysson Paulinelli, Roberto
Campos, entre outros.
5. Os defensores da imutabilidade da estrutura fundiria, vrias vezes identificados com a UDR, ou compondo listas dos que tiveram sua campanha eleitoral financiada por esta, so: Roberto Cardoso Alves (PMDB/SP), Jos Lins
(PFL/CE), Edison Lobo (PFL/MA), Rosa Prata (PMDB/MG), Oswaldo de Almeida (PL/RJ), Jorge Vianna (PMDB/BA) etc.
A UDR, alis, somente se refere a seus membros como produtores rurais, responsveis pelo progresso do pas, a
quem se deve respeito e admirao pelo notvel e abnegado trabalho que realizam, apesar das condies adversas
da poltica agrcola, das provocaes dos que querem instaurar a desorganizaoda produo no campo e destruir a
propriedade privada, a liberdade e a democracia.
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a manter ou a criar reas de reserva de mercado; iii) restrio s possibilidades da

interveno do Estado na economia, impondo dificuldades e mesmo impossibilidade de criao e/ou a manuteno de monoplios, que somente seriam possveis
se cruciais para a segurana nacional ou para atender a relevante interesse coletivo;
iv) ampliao das possibilidades de prestao de servios pblicos pela iniciativa
privada no interesse desta e no dos usurios ou do Estado; v) manuteno das
atuais concesses de lavra, cujos direitos s prescrevero se, passados cinco anos,
no forem explorados em escala comercial; vi) abertura das terras indgenas explorao do subsolo, por empresas estatais ou nacionais inclusive definindo a separao do
direito de domnio entre solo e subsolo; e vii) privatizao de todo o sistema de transporte coletivo urbano de passageiros, por meio da obrigatoriedade de contratao de
empresas privadas, que em quatro anos devem substituir as concesses em vigor.
Especificamente quanto reforma agrria, defendiam como questes essenciais:
i) a no vinculao do cumprimento da funo social de imvel rural com a possibilidade de desapropriao por interesse social; ii) restries quanto s possibilidades
de desapropriao, a serem possveis exclusivamente em caso de propriedade rural
improdutiva e situada em zona prioritria previamente definida; e iii) possibilidade
de desapropriaes somente mediante pagamento de prvia e justa indenizao em
ttulos da dvida agrria para indenizao de terra nua, com clusula de exata correo
monetria, acrescidos dos juros legais. A indenizao de benfeitorias seria sempre feita
previamente em dinheiro. A inteno, posteriormente, era tornar os Ttulos da Dvida
Agrria (TDAs) moeda paralela, assegurando sua aceitao como meio de pagamento
de qualquer tributo federal pelo seu portador.
Tambm defendiam a utilizao de incentivos fiscais para o financiamento
de grandes projetos agropecurios na Amaznia, com possibilidade de destinar at
10% da rea efetivamente utilizada para projetos de assentamento de pequenos
agricultores, como forma de disporem de mode obra em condies de assalariamento, sem necessidade de busc-las em localidades distantes ou de exporem-se
a sanes legais por conta de prticas ilegais de aliciamento de fora de trabalho.
A anlise de fatos e percalos da reforma agrria na ANC mostra a fora poltica dessas propostas. Nas palavras do relator da Subcomisso de Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria, deputado Oswaldo Lima Filho (PMDB/PE),
O latifndio deixou de ser rea exclusiva do exerccio de poder poltico e econmico
dos coronis do campo. Hoje o latifndio a extenso dos conglomerados financeiros, das grandes empresas, tais como o Bradesco, o Bamerindus, a Volkswagen,
a Bourdon e outras.
O resultado colhido traduz visvel regresso da legislao bsica que orientava at

ento as aes de reforma agrria em termos legais os parmetros definidos na
constituio ficaram aqum do Estatuto da Terra.
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A retrospectiva dos debates havidos em torno da questo agrria tambm

revela, de uma parte, que a tematizao da chamada modernizao conservadora
da agricultura brasileira atravessou todos os nveis de anlise, seja pelo redobrado
interesse dos grupos transnacionais em manter a concentrao da propriedade
fundiria, permitida durante os anos de incremento da mencionada modernizao, seja pela forma diferenciada como afetou os agentes sociais litigantes na
ANC. De outra parte, no se encontrava ningum que em termos claros e diretos
defendesse uma posio contrria reforma agrria. Com frequncia firmavam
suas falas na necessidade de defesa da soberania nacional, no imperativo de no se
provocar quebras na produo agrcola, nos cuidados necessrios manuteno
da paz e da ordem social.
O processo constituinte teve, entre outros, o mrito de dar visibilidade
aos que sempre foram contra a reforma agrria. Estes parlamentares impuseram
forte tendncia conservadora ao debate sobre a reforma agrria. A notoriedade
de alguns destes, portadores de claro perfil ideolgico conservador, por si s no
justificaria a prevalncia na maioria das subcomisses e das comisses de muitas
de suas teses. Ademais, no se poderia subestimar a imensa capacidade da classe
dominante brasileira em ter sempre conseguido postergar as reformas sociais,
em geral, e a reforma agrria,6 em especial: a agilidade e a eficincia com que
atuaram na ANC refletem sua capacidade de articulao e mobilizao de foras
polticas na defesa de seus interesses.
Com a derrota da emenda por eleies diretas para a Presidncia e a consequente
formao da Aliana Democrtica, basicamente conduzida pelo PMDB e dissidentes do
PDS, a defesa da reforma agrria ficou enfraquecida, em relao ao fortalecimento de
seus antagonistas. A promulgao, em 10 de outubro de 1985, do I PNRA/NR,7 incorporou muitas propostas de seus oponentes. Ainda assim, durante a campanha eleitoral
de 1986, foram aperfeioadas as crticas e favorecido o ambiente em que se desenvolveram e foram articulados os interesses que deram consistncia e concretude UDR.
6.1 Fatores restritivos ao avano da reforma agrria
As foras contrrias apresentaram-se no debate sobre a reforma agrria de forma

coesa, mas o mesmo fato no aconteceu com seus antagonistas. As fragilidades
polticas e organizacionais dos movimentos sociais rurais fizeram aflorar mais as
divergncias que as convergncias. O resultado previsvel esteve na incapacidade
de evitar as sucessivas derrotas infringidas pela UDR e demais foras conservadoras ao movimento progressista na ANC.
6. Ver a respeito, entre outros autores, Sorj (1986, p. 14). Sorj entende que as classes dominantes brasileiras contrariam
a explicao de certos autores marxistas de que as reformas sociais se realizam em forma preventiva para esvaziar
fontes potenciais de protesto social.
7. I Plano Nacional de Reforma Agrria da Nova Repblica.
166
Outro obstculo decorreu da enorme distncia entre o discurso sempre

favorvel e as aes com frequncia contraditrias no apoio reforma agrria, a comear pelo lder mximo da ANC, deputado Ulysses Guimares, at
muitas lideranas do sindicalismo urbano, permanecendo em aberto a questo
sobre quem, de fato, eram os aliados da reforma agrria.
Mas, tambm, no se devem desconsiderar as questes prprias ao processo
de democratizao presentes naquele perodo de transio, especificamente a relevncia das preferncias eleitorais, quando, certamente, os potenciais beneficirios
da reforma agrria8 contriburam para eleio de deputados antirreforma agrria.9
A busca de explicaes para os resultados eleitorais de 1986 e das eleies
que se sucederam no se esgota na argumentao sobre a persistncia do vcio
histrico do clientelismo na poltica brasileira. A manipulao do medo da classe
mdia aos possveis avanos revolucionrios que colocariam em risco a propriedade privada de todo e qualquer patrimnio cumpriu seu papel. Tambm, houve
ingerncia e manipulao do poder econmico e seduo do discurso populista.
Como resultado, mais uma vez a reao contra a reforma agrria e seus possveis
efeitos democratizantes conseguiram prevalecer.
Em seu trabalho sobre a UDR, Regina Bruno (1987) centra boa parte de sua
anlise sobre a crise de representao presente em todo o movimento social rural,
que decorre basicamente das transformaes das formas e das bases tradicionais de
dominao das oligarquias rurais, impactadas pela modernizao da agricultura.
Pelo lado patronal, emerge a UDR como alternativa de representao ao sindicalismo patronal oficial, desvinculada do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE),
embora tenha, em seus momentos iniciais, beneficiado-se dos recursos e das facilidades
do sistema formal burocratizado, sobretudo da Confederao Nacional da Agricultura
(CNA) e da Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB).
Os movimentos sociais dos trabalhadores rurais enfrentam desacordos programticos e de definio de estratgias de luta. Muitos insistem em tomar a
reforma agrria como pr-requisito fundamental do processo democrtico, o que
nunca encontrou eco junto aos movimentos sociais urbanos. A impreciso de
muitas propostas acabou levando para o campo adversrio muitos pequenos agricultores, que se identificavam com as propostas de poltica agrcola da UDR.
Embora o discurso da UDR fosse claramente antidemocrtico, sempre reiterando o perigo representado pela reforma agrria, como ataque frontal ao direito
de propriedade e o perigo da socializao no campo, tinha eficcia por enfatizar carncias, injustias e fragilidades polticas, culturais e econmicas dos produtores
8. Aproximadamente 10,6 milhes de trabalhadores rurais, sem-terra ou com pouca terra, segundo dados apresentados pelo MIRAD em sua proposta para a elaborao do I PNRA da Nova Repblica (BRASIL, 1985, p.12-13).
9. Afinal, quem elegeu os parlamentares conservadores, contrrios reforma agrria? No igualmente significativo que o movimento sindical rural tenha elegido enquanto tal um nico representante para a ANC, o deputado Vicente Bogo (PMDB/RS)?
167
rurais em geral, sobretudo os pequenos e mdios, colocando-se a UDR como

porta-voz e defensora de suas necessidades no sentido de conseguirem tratamento
privilegiado do governo para suas atividades.10 Em contraposio, boa parte do
movimento social rural preconizava reforma agrria a funo de produtora para
autoconsumo, no valorizando a transformao das reas reformadas em grandes
produtoras, inseridas em todos os circuitos de comercializao, capazes de elevar
a renda e o bem-estar de seus beneficirios.
Outro ponto fortemente trabalhado pela UDR e seus associados CNA,
Sociedade Rural Brasileira (SRB), OCB foi relativo aos conflitos sociais no campo,
que estariam sendo provocados por indivduos lderes sindicais e membros do
clero progressista principalmente interessados em divulgar uma filosofia estra
nha que pode conduzir o pas a conseqncias subversivas, levando fome, anarquia e solapando as bases institucionais do pas (BRASIL, 1988).11
A contra-argumentao, com base na historiografia brasileira, que mostra a fria,
o genocdio e a violncia dos processos expropriatrios que sempre caracterizaram a
expanso da ocupao do territrio nacional, nunca repercutiu na mdia e teve pouca
eficcia no convencimento dos constituintes j comprometidos com teses contrrias.
A apresentao, pelo MIRAD, da proposta do I Plano Nacional de Reforma
Agrria (I PNRA) para ser analisado por parte dos interessados e da sociedade em
geral, fez recrudescer as articulaes dos setores antirreformistas. Forte artilharia
de argumentos e posies antirreforma agrria foi acionada pelos conservadores
em repdio a qualquer tipo de poltica que pudesse significar ameaas ao status
quo em geral e, sobretudo, se questionasse o direito de propriedade. A maior parte
da mdia desde os rgos tradicionais e porta-vozes dos interesses das classes
dominantes, at os que recentemente se haviam posicionado em defesa da democratizao do pas e apoiado teses que firmariam em patamar mais elevado a conquista de direitos dos trabalhadores passou a cerrar fileiras com as teses ruralistas
mais conservadoras. Exemplificando, em editorial, importante rgo de imprensa
identificou riscos que poderiam advir se aprovada a proposta de reforma agrria:
(...) trata-se de uma tentativa desastrada e mal planejada, no pelos seus objetivos fundamentais, sobre os quais existe ampla concordncia, mas principalmente pela falha
em transformar aquelas finalidades em medidas econmicas viveis, capazes de incrementar a carente oferta de alimentos e de matrias-primas , buscando o atendimento prioritrio do mercado interno , de criar novas oportunidades de ocupao aos
habitantes no meio rural, assegurando-lhes melhor qualidade de vida, e de atenuar o
prosseguimento da explosiva urbanizao brasileira (FOLHA DE S. PAULO, 1985).
10. Poucos deixariam de dar apoio s propostas de anistia dos dbitos bancrios, de ampliao na concesso de novos
crditos, de garantia de maiores margens de lucro na comercializao de suas produes, ao resguardo de quaisquer
riscos pela implementao de um eficiente sistema de seguro agrcola etc.
11. Declarao do presidente da UDR, Ronaldo Caiado, imprensa durante a ANC.
168
Ou seja, manifesta ampla concordncia com a reforma agrria, desde que

possa cumprir determinados objetivos de atendimento do mercado interno, mas
preocupa o fato de a proposta ser desastrada e mal planejada e, portanto, incapaz
de conter o processo migratrio rural urbano.
Alm disso, destaca a pequena vivncia na administrao pblica da equipe governamental encarregada da implementao do plano e mais importante
a proposta estaria contrariando princpios fixados pelo Estatuto da Terra, pois
pretende privilegiar o assentamento em reas j ocupadas, com densidade demogrfica e distores graves na estrutura agrria (FOLHA DE S. PAULO, 1985).
Tambm a atuao e a capacidade do Incra so criticadas. Ressalta que a instituio, durante os anos de autoritarismo, atuou no sentido de viabilizar grandes
negcios agrrios. Mesmo tendo suas atribuies em grande parte modificadas,
a partir do momento em que se constitui no veculo de implementao da reforma agrria, passa a ter todas as suas mazelas reais e imaginadas maximizadas,
como estratgia adicional de desqualificao do processo de reforma agrria.
Ao dedicar-se nova tarefa o Incra deveria concluir o processo de regularizao
fundiria, pois antes de se buscar alterar a estrutura fundiria necessrio um
confivel e prvio levantamento da situao preexistente, sem o que se torna,
no mnimo, temerrio, resultando num clima de apreenses quanto ao que poder resultar de enormes prejuzos para a manuteno e expanso do ritmo de crescimento das atividades produtivas na agropecuria (FOLHA DE S. PAULO, 1985).
Outro argumento, bastante invocado, contra a proposta ressalta o autoritarismo inerente ao projeto, j que o prazo para recebimento de encaminhar sugestes de trs meses foi considerado insuficiente. Tambm pontuaram muitas
das crticas a no considerao de polticas de induo fiscal, como utilizados pelas
maiores democracias do mundo capitalista. Para o editorialista do Jornal Folha de
So Paulo, por meio de impostos progressivos e regressivos, as propriedades improdutivas seriam penalizadas e as eficientes incentivadas. Este o esprito do to
decantado Estatuto da Terra (...) (FOLHA DE S. PAULO, 1985).
Ademais se sugeria o abandono do princpio de desapropriao por interesse
social, pois para correo das distores agrrias outras aes teriam maior eficcia,
como as relativas ao aperfeioamento de programas de colonizao, pblicos e
privados, junto definio de efetiva poltica de incentivos produo agrcola.
Esse editorial conseguiu resumir e colocar de uma s vez todas as grandes
teses dos conservadores que emergiram na ANC, quer pela voz e pelas propostas
dos constituintes com estas identificados, quer pelos depoimentos e pelos documentos que foram encaminhados por entidades patronais, tais como: a OCB, a
SRB e a CNA. Mais do que isso, no entanto, expressa com perfeio as teses que
sustentaram a emergncia e a consolidao da UDR (BRUNO, 1987).
169
Mas as crticas s propostas do I PNRA no vieram apenas de rgos

da imprensa e das entidades patronais rurais. Em muitas esferas governamentais, os mesmos argumentos, embora revestidos de linguagem tcnica,
obedeceram mesma lgica e com frequncia serviram de base quelas feitas
pela antirreforma agrria.
A linguagem oficial insistia na necessidade de se poder estimar, e garantir,
relaes custo benefcio positivas. Ou seja, que a reforma agrria ou os projetos de assentamento desta decorrentes deveriam, em prazo razovel, garantir o
retorno dos investimentos nestes efetivados. A possibilidade da desapropriao,
sobretudo de reas de latifndio por extenso, era vista com muita cautela e
preocupao, pois a identificavam a semente da desorganizao da produo
e, consequentemente, do desabastecimento do mercado interno.
Aos que insistiram em ver na reforma agrria o mecanismo mais rpido, barato e eficiente de gerao de ocupaes diretas e indiretas e, portanto, capaz
de diminuir os altos ndices de xodo rural e, garantir a gerao de renda suficiente para grande nmero de famlias de trabalhadores rurais, antepunha-se uma tese
sempre referida: a falta de recursos para completar o processo de assentamento,
sobretudo aes relativas extenso rural, crdito para custeio e investimento,
expanso, melhoria e/ou instalao das infraestruturas fsicas e sociais necessrias,
pesquisa agropecuria etc.
A crtica dos progressistas proposta do I PNRA raramente foi generosa
ou mesmo plenamente assumida, apesar das limitaes, como uma conquista
poltica prpria. O deputado Fernando Santana (PCB/BA), referindo-se s
crticas centradas no s no Incra e no MIRAD, mas tambm na timidez
das metas propostas (JORNADA SOBRE A REFORMA AGRRIA, 1987),
chamou a ateno para o fato de que, sem que se perca de vista as limitaes
do plano, menos que ficar de forma estril a critic-los, seria mais til e proveitoso discutir as dificuldades de sua implantao e como super-las tcnica
e politicamente. Afinal, afirmava que no se fez e no se ganhou nenhuma
revoluo agrria no Brasil.
Todas essas questes e seus diferentes posicionamentos acabam desaguando
na arena da ANC. Mas enquanto crescem as articulaes contra a reforma agrria,
o poder de presso da UDR e a prevalncia de muitas de suas teses, de outra parte, os movimentos sociais rurais apresentam-se inermes, incapazes de unificar as
diferentes tendncias em torno de uma proposta popular nica. Os progressistas
ligados ao movimento sindical que compe o corpo da CONTAG, do MST,
da CPT ou de partidos de esquerda perdem tempo e energia em disputas entre
pares e, muitas vezes, ao menos do ponto de vista nacional, perfeitamente adiveis
e de importncia paroquial.
170
Para ilustrar apresentamos, a seguir, trechos selecionados das falas de cada

um dos principais protagonistas sociais, tal como foram apresentados nas diversas
sesses da ANC que tratou da reforma agrria.
6.1.1 Sociedade Rural Brasileira (SRB)12
A tese central apresentada pela SRB seria cmica se no revelasse a prepotncia

com que a classe dominante no Brasil, especialmente as de bases rurais, trata seus
antagonistas ou seja, todos que no comungam suas propostas.
Iniciou apresentao lembrando a antiguidade da atividade agrcola quando
a terra e o trabalho constituam seus principais meios, passando pela incorporao
de novas prticas, de tecnologias cada vez mais sofisticadas, para terminar com a
afirmao de que, dado o avano cientfico e tecnolgico j alcanado, cujos horizontes esto ainda indeterminados, a terra no no ser fator indispensvel
produo agrcola, j que o desenvolvimento da agricultura em laboratrio lhe
retirar a condio de fator indispensvel produo agrcola. Como decorrncia,
para que redistribuir algo condenado obsolescncia? Melhor investir na pesquisa e na elaborao de uma poltica agrcola que assegure o estabelecimento de uma
forte classe de produtores rurais.
Para a SRB fundamental que
(...) no percamos de vista as lies que o presente nos ensina sobre a agricultura e
a poltica agrcola; no podemos nos ater a conceitos histrica e tecnologicamente
superados. Ao contrrio, busquemos conciliar, na prospeco de um futuro mais
prspero, o progresso cientfico, o desenvolvimento econmico e o bem estar social
no campo, atravs de uma poltica agrcola que incorpore a um s tempo os objetivos fundamentais colimados por uma sociedade como a brasileira, em que mais de
70% da populao j se urbanizou (BRASIL, 1988).
Uma poltica fundiria, assim, s se justificaria como componente de uma

poltica agrcola que objetive a consolidao de uma agricultura moderna, profissionalizada e especializada. Cabe, pois, poltica fundiria, pela recorrncia aos
instrumentos legais e tcnicos existentes, proteger, ampliar e consolidar a propriedade produtiva. A propriedade da terra , pois, um princpio fundamental para
a poltica agrcola. Constitui direito fundamental do cidado, pois que a liberdade
econmica parte indivisvel do conceito de liberdade (BRASIL, 1988, grifo nosso).
Para a SRB, a conexo e o estabelecimento de interdependncia entre
propriedade-liberdade-democracia colocam-se de modo absoluto. Quando
questionado pela deputada Irma Passoni (PT/SP) de que, se vlida a triangulao, a maioria da populao brasileira estaria marginalizada e se a reforma
12. Seu presidente, Fbio Telles de Menezes, falou Subcomisso da Poltica Agrcola e da Reforma Agrria, em 1987.
171
agrria no poderia ser o caminho para ampliar os beneficirios de tal condio, a resposta dada enfatizou a necessidade da qualificao para os que queiram e saibam trabalhar a terra, justificando tal assertiva com o argumento de
que: quanto aos que queiram, bvio, e quanto aos que saibam porque o
Estado sequer cumpre suas funes bsicas, como o controle da mortalidade
infantil e a educao (...). Para a SRB, o conceito de propriedade indivisvel do direito de liberdade do homem. Nas palavras de seu presidente: No
desejo extinguir o direito de propriedade daqueles que j tm, mas, estender
a quem no tem (...) no d para tirar a propriedade de quem j tem, porque
ela no seria suficiente para todos (BRASIL, 1988).
6.1.2 Confederao Nacional da Agricultura (CNA)
Seguindo seus representantes,13 impe-se em primeiro lugar, no trato das questes

rurais, a definio de uma poltica agrcola que contemple o estabelecimento de
um zoneamento agrcola para o pas, capaz de promover o produtor e a produo.
Tambm enfatizam-se crticas sobre a desapropriao, sobretudo das terras produtivas. E, dado que a agricultura exige tecnologia e capital, o que os sem-terra no
possuem, no adequado permitir que tenham livre acesso a terras que no sero
capazes de tornar produtivas, a posse da terra no garante a prosperidade e o bem
estar (BRASIL, 1988). Advogam que antes de pensar em desapropriar o governo
deve utilizar as terras pblicas ociosas.
Para a CNA, a Campanha Nacional pela Reforma Agrria (CNRA) constitui obra de agitadores com e sem batina que aliciam trabalhadores rurais
sem-terra, ignorantes de seus deveres e possibilidades. s agitao, enfatizam
(BRASIL, 1988). Ao contrrio do que a CNRA divulga, os empresrios rurais
no so contra a reforma agrria, o que fica provado pela ativa participao que
tiveram, em 1964, na elaborao do Estatuto da Terra.
A destinao de terras pblicas, ponderam, deveria ser feita para a criao
de projetos de colonizao, sobretudo na modalidade privada, mais eficiente que
a oficial e que requer menos recursos e investimentos pblicos em infraestrutura.
6.1.3 As propostas da Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB)14
Boa parte da exposio feita aos constituintes pelo representante da OCB

foi no sentido de valorizar o carter mtico do cooperativismo, apresentado
como panaceia para resoluo de problemas econmicos e sociais em geral e
em especial no meio rural.
13. Flavio Brito (presidente), o primeiro vice-presidente, Fbio de Salles Meireles, tambm presidente da Federao da
Agricultura do Estado de So Paulo (FAESP), e o vice-presidente, Guilherme Pimentel.
14. Presidente da OCB, Roberto Rodrigues.
172
Ao mesmo tempo em que defendia a necessidade de tratamento privile

giado para agricultores cooperativados por exemplo, imunidade tributria sobre o ato cooperativo , coloca-os como vtimas da ao/intromisso do Estado.
Textualmente reivindica um tratamento eqitativo em relao s demais estruturas econmicas e sociais e cerra posies com os que fazem a intransigente defesa
do liberalismo econmico. O papel do cooperativismo constituir-se no veculo
de emancipao do agricultor, desde que tenha podido organizar-se competentemente. Para a OCB, a instituio da propriedade privada a contrapartida
material do conceito de liberdade individual, (...) o resultado do trabalho livre
e competitivo sob a proteo da lei (BRASIL, 1988).
O cooperativismo teria importante papel no processo de reforma agrria,
desde que fosse viabilizado convnio entre o Ministrio da Reforma e Desenvolvimento Agrrio (MIRAD) e a Organizao de Cooperativas Brasileiras para
promoo da reforma agrria por meio de assentamentos de pequenos produtores
rurais, com apoio de cooperativas agrcolas.
O Incra definiria uma rea passvel de desapropriao para implantao
de projeto de reforma agrria, em qualquer estado ou regio do pas, informaria
esta localizao OCB, que identificaria as cooperativas locais ou mais prximas
com tradio no cultivo dos produtos com vocao para aquela rea e que tipo de
cooperativa poderia trabalhar com os novos produtores com eficincia e competncia. Em seguida, o Incra faria convnio com esta cooperativa que se encarregaria de selecionar os trabalhadores rurais a serem assentados.
Assim, preconizam que a reforma agrria para resultar em sucesso econmico
e social no poderia prescindir da
(...) coordenao de cooperativas pr-existentes, com idoneidade e tradio (...)
de mecanismos de crdito fundirio, da intocabilidade da terra produtiva, da
tributao progressiva sobre propriedades rurais ociosas ou utilizadas especulativamente, bem como de um imperativo cadastramento geral dos imveis rurais
(...) (BRASIL, 1988).
6.1.4 As entidades ligadas ao movimento social e comprometidas com a reforma
agrria Abra, CONTAG e CPT
A Associao Brasileira de Reforma Agrria (ABRA), CONTAG e CPT reiteraram os argumentos presentes no documento apresentado pela CNRA, encaminhado ANC e submetido ao processo de coleta de assinaturas de apoio popular.
O ponto central deste documento expressava o entendimento de que
o direito de propriedade somente pode se vincular ao de liberdade e democracia se incluir dispositivos concretos capazes de eliminar o latifndio e
173
promover radical desconcentrao da propriedade fundiria. Para tanto, a

lei deveria garantir a aplicao no s do instituto da desapropriao, como
o da perda sumria confisco de imveis que estivessem infringindo o
cumprimento de suas respectivas obrigaes sociais. Ainda mais, a reformu
lao da estrutura fundiria deveria ser realizada em parmetros que fixassem
a possibilidade mxima e mnima de uma nica pessoa fsica ou jurdica
ser detentora de determinada rea de terra.
Uma rearticulao das relaes de trabalho e produo deveria ser
implementada, tendo como referencial, pelo menos, as conquistas dos trabalhadores urbanos. Os despejos de trabalhadores rurais, sobretudo parceiros, arrendatrios, posseiros e trabalhadores assalariados permanentes
residentes, deveriam ser suspensos. As reas de litgio ou conflito deveriam
merecer tratamento prioritrio, sendo a desapropriao o mecanismo previsto de aplicao mais imediata.
Houve grande resistncia dos parlamentares conservadores em acompanhar
as exposies dessas entidades, sobretudo a da CPT, que contou com qurum
quase que inteiramente progressista apenas permaneceram at o final da exposio e o meio dos debates os parlamentares antirreforma agrria Maluly Neto e
Alysson Paulinelli.
Uma questo que havia sido pouco debatida acabou, no final dos trabalhos
da Subcomisso da Reforma Agrria, transformando-se no centro de debates
a imisso imediata, pela Unio, das terras desapropriadas por interesse social
para fins de reforma agrria. Este dispositivo defendido energicamente por Abra,
CONTAG, CPT, Incra e MIRAD encontrou barreiras de quase impossvel
transposio. Para comear, o relator da subcomisso, deputado Oswaldo Lima
Filho, via tal dispositivo com desconfianas, pois achava que este poderia funcionar como faca de dois gumes, acabando por atingir proprietrios que estivessem cumprindo funo social, mas que pudessem estar incompatibilizados com
eventuais mandatrios do poder. Assim, o resguardo dos direitos do cidado e,
portanto, da democracia no poderia jamais constranger do direito de defesa, o
recurso deciso judicial. Pouco adiantava, no seu entender, estabelecer mecanismos administrativos de controle; no se poderia alijar o Poder Judicirio sob
pena de (re)instaurao do arbtrio.
Com o decorrer do processo constituinte, essa foi a questo que mais se
polemizou e dividiu. Finalmente, conforme expressa no substitutivo de Bernardo
Cabral, no agradou a ningum, nem tranquilizou os conservadores, nem satisfez
os progressistas. Para alguns seria at prefervel que o texto constitucional no se
referisse questo e fosse mantida a legislao vigente, desde que fossem agilizados os procedimentos judicirios.
174
Uma viso mais aproximada de como se desenrolaram os debates parlamentares manobras regimentais, ameaas fsicas, intimidao, obstruo pode ser
obtida na descrio da sesso que votou o relatrio do deputado Oswaldo Lima
filho.15 Seno vejamos.
6.2 A votao do anteprojeto sobre a reforma agrria na subcomisso: o
poder das foras conservadoras
A sesso para votao do anteprojeto elaborado pelo deputado Oswaldo Lima

Filho, realizada em 24 de maio de 1987, foi tensa e tumultuada, permeada por
momentos de confronto aberto entre as foras pr e contra a reforma agrria.
O relator absteve-se da leitura do seu relatrio anteprojeto , assumindo j ser o
mesmo de conhecimento de todos, passando a descrever as estatsticas de seu relatrio
para o qual foram oferecidas 277 emendas, das quais 30 receberam pareceres favorveis,
nove desfavorveis em parte, 11 prejudicadas e 227 receberam pareceres contrrios.
O relator informou estar sugerindo algumas modificaes no seu anteprojeto a
serem apreciadas pelo Plenrio para orientar a votao. Uma destas foi a troca da expresso obrigao social para funo social (Art. 1o), atendendo a emendas apresentadas pelos constituintes Fernando Santana (PCB/BA) e Joo Paulo Vasconcelos
(PT/MG). O relator tambm incorporou a figura da concesso de terras pblicas
para cooperativas e inc1uiu emendas sobre a pesca e ainda a possibilidade de compra
15. Para detalhes sobre o relatrio de Osvaldo Lima Filho, ver Brasil (1988). Rejeitado em sua totalidade, o anteprojeto
de Osvaldo Lima Filho continha dispositivos que ainda hoje so repudiados pelos ruralista e antirreformistas. Deste,
destacam-se as seguintes proposies:
Art. 1o O direito de propriedade corresponde ao cumprimento da obrigao social (mais tarde substituda pela expresso funo social), ficando subordinado ao cumprimento simultneo das seguintes condies:
a) ser racionalmente aproveitado;
b) conservar os recursos naturais renovveis e preservar o meio ambiente;
c) observar as disposies legais que regulam as relaes de trabalho e de produo;
d) no exceder a rea mxima prevista como limite regional.
Art. 2o As desapropriaes sero pagas em ttulos da dvida agrria, inclusive as benfeitorias.
Art. 3o O imvel rural desapropriado por interesse social, para fins de reforma agrria, ser indenizado por valor que
tenha como parmetro os tributos honrados pelo proprietrio.
Art. 4o Ningum poder ser proprietrio ou possuidor direta ou indiretamente, de imvel rural de rea contnua ou descontnua
superior a 100 mdulos rurais, ficando o excedente sujeito desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria.
Art. 5o Esto excludos de desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria, os imveis pessoalmente
explorados pelo proprietrio com dimenso que no ultrapasse a trs mdulos rurais.
Art. 6o As terras pblicas da Unio, estados, Distrito Federal, territrios e municpios somente sero transferidas a
pessoas fsicas brasileiras que se qualifiquem para o trabalho rural mediante concesso de direito real de uso da
superfcie, limitada a extenso a 30 mdulos rurais, excetuados os casos de cooperativas de produo originrias do
processo de reforma agrria.
Art. 7o Pessoas fsicas estrangeiras no podero possuir terras no pas cujo somatrio, ainda que por interposta pessoa,
seja superior a trs mdulos rurais.
Pargrafo nico. Esta norma aplica-se a pessoas jurdicas cujo capital no pertena majoritariamente a brasileiros.
Tambm props o estabelecimento de cobrana de contribuio por melhoria a ser integralmente repassada para
financiar a reforma agrria.
175
de pequenas propriedades. Tambm acrescentou item relativo poltica de desenvolvimento florestal, o que no estava previsto em seu relatrio original. Alm disso,
incluiu mecanismos de crdito para compra de alimentos bsicos.
Outro tema ainda hoje controverso e sem definio que o relator abrigou no seu relatrio final, foi o de elevar de 100 sua proposta original para
200 mdulos o limite mximo da propriedade. Enfim, o anteprojeto apresentado
por Oswaldo Lima Filho, propondo a incluso de vrias matrias que contrariavam os interesses dos ruralistas, mais que criticado ou emendado acabou sendo
rejeitado em sua totalidade.
A seguir, o presidente da subcomisso, deputado Edison Lobo, props a
suspenso da sesso a ser retomada mais tarde, uma vez que os constituintes
estavam sendo intimidados com a presena de um grande nmero de pessoas na
plateia que os pressionavam.16
A segunda parte da sesso comeou tranquila ao contrrio de seu desenrolar
com a deputada Irma Passoni (PT/SP), levantando uma questo de ordem, para
denunciar o desaparecimento, no relatrio de Oswaldo Lima Filho reproduzidos
pela Secretaria Especial de Informtica do Senado (Prodasen),17 das emendas aprovadas que esta apresentara ao anteprojeto. J a o incio dos desentendimentos. O
presidente da subcomisso, deputado Edison Lobo, rejeita a questo de ordem
levantada e prope a votao de requerimento de preferncia de votao para o
substitutivo apresentado por deputado ruralista,18 no emendava, mas substitua
integralmente a proposta do relator.
A reao de alguns deputados imediata, com meno a artigos e pargrafos do regimento interno da comisso que impediriam a apresentao de substitutivo integral proposta do relator. Mas antes que esta questo fosse equacionada um novo complicador e fator de divergncias em relao interpretao do
regimento da comisso se apresentou.
O deputado Antero de Barros (PMDB/MT) interrompeu a discusso
para solicitar que, antes de qualquer deliberao, fosse consignado seu nome
como primeiro suplente no livro de presenas. A reivindicao de Antero de
Barros suscitou acalorada discusso que passou ao largo do principal assunto
16. Tanto grupos vinculados e/ou identificados com os ruralistas, quanto com o movimento social rural, especialmente
da CONTAG e do MST.
17. O Prodasen, hoje Secretaria Especial de Informtica do Senado Federal, foi constituido em 1972, com vista
modernizao do Poder Legislativo. Na dcada de 1980, levou a informtica aos gabinetes dos senadores e enfrentou
o grande desafio de dar suporte aos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte. Para isso, criou um sistema que
permitiu a informatizao de todo o processo constituinte: dos projetos das 24 subcomisses, das oito comisses, das
trs verses da Comisso de Sistematizao e da verso final do Plenrio. Tambm implantou um banco de sugestes
dos cidados, que durante o processo constituinte, indexou e arquivou todas as propostas enviadas pela populao.
18. Trata-se do substitutivo Rosa Prata. Para detalhes, ver Brasil (1988).
176
que justificava a reunio dos constituintes da subcomisso, no Plenrio do

Senado: a reforma agrria, mas cujo desfecho seria vital para a prevalncia das
teses anti ou pr-reforma agrria. Isso porque a condio de primeiro suplente
da lista d ao parlamentar a prerrogativa de votar no lugar do constituinte ausente, conforme o regimento interno das duas casas do Congresso e da ANC.
O relator Oswaldo Lima Filho resolve defender a postulao do deputado Antero
de Barros e informa que o livro deu entrada no Plenrio j com a assinatura de Oswaldo de Almeida (PL/RJ), o que contrariaria as normas regimentais, segundo as quais, as
assinaturas s podem ser levadas a termo, no livro, dentro do Plenrio, meia hora antes
de iniciada a sesso. Edison Lobo manda apurar e sem explicar as diligncias que fez,
decide pela validade da assinatura de Almeida como primeiro suplente. Com isso ficou
garantida a maioria de votos conservadores e de interesse dos ruralistas.
Mas essa questo extrapolou os limites da sesso, tendo sido buscada a interveno do lder do PMDB na Constituinte, senador Mrio Covas. Calado e
discreto durante toda a discusso sobre as prioridades na lista de assinaturas e reclamaes sobre emendas suprimidas e apresentao de substitutivo da direita radical
12 constituintes comprometidos com os grandes proprietrios de terras , o lder
diz-se surpreso com a condio do deputado Oswaldo Almeida que ingressou na
subcomisso, como suplente, sem que houvesse titular do seu partido. Perguntou,
ento, ao presidente Lobo sobre a validade de um voto do PL como suplente de
constituinte do PMDB. A posio assumida pelo deputado Lobo surpreendeu
o senador Covas, que considerou ilegtima a possibilidade de um suplente do PL
poder votar em nome de um titular do PMDB, o que desde logo estaria ferindo o
princpio da proporcionalidade na composio das subcomisses.
Lobo respondeu que estava amparado em deciso do presidente da ANC,
da Cmara dos Deputados e do PMDB, Ulysses Guimares, que, ao responder
ofcio encaminhado a ele, em ocasio anterior, levantando a questo, respondeu
que em razo de entendimentos partidrios, uma vaga de suplente do PMDB
nessa Subcomisso fora cedida ao Partido Liberal. Apesar dos reclamos de Covas e de
outros deputados constituintes, Lobo declarou as consultas como questo vencida.
Em seguida ficou clara a razo da manobra para reconhecimento da substituio de um deputado do PMDB por outro do PL, com a denncia do inexplicvel
desaparecimento de um membro titular da subcomisso, deputado Benedito Monteiro (PMDB/PA). O sumio de Benedito Monteiro e a confirmao de Oswaldo
de Almeida interessavam aos ruralistas, que mesmo empatando, no qurum com
nmero de constituintes pr-reforma agrria, levaria vantagem nas votaes, pois
o presidente, Edison Lobo, os apoiaria e acompanharia com seu voto. Tambm
foram relatadas ameaas contra a integridade e a vida de membros da subcomisso.
177
As discusses prosseguiram, sem quaisquer resultados prticos, at que voltou a ser

lembrada a necessidade de deciso sobre qual relatrio deveria ser votado: se o do relator
Lima Filho ou se o substitutivo elaborado pelo constituinte Rosa Prata (PMDB/MG).19
Novas tentativas20 sempre infrutferas foram feitas para sustar a apresentao do substitutivo de Rosa Prata. Edison Lobo, entre outros argumentos, diz
que aceitou a apresentao do substitutivo em razo da tradio das assembleias
constituintes brasileiras, o que despertou a ira do lder do PMDB:
Nunca mais Vossa Excelncia volte a falar em tradio nesta Assemblia Nacional Constituinte. Esta originalssima. Nenhuma Assemblia adotou a tcnica de eleger democraticamente seus membros e distribu-los, tambm democraticamente, por Subcomisses, Comisses Temticas, Comisso de Sistematizao e Plenrio (BRASIL, 1988).
A estratgia com vista a protelar os trabalhos foi insistir na espantosa ausncia

do deputado Benedito Monteiro, figura fundamental para a deciso em favor dos
progressistas nas votaes que se sucederiam. Seu paradeiro s foi conhecido mais
tarde estava em Belm, desde a quinta-feira anterior, segundo alguns, ou desde
a manh do sbado, segundo outros, e que na noite da votao, participava de
conferncia na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), seo do Par, em Belm.
Com a retomada da sesso, a deputada Irma Passoni volta a se manifestar contra a preferncia dada pela Mesa para votao do substitutivo com base
no Art. 83 do regimento interno da Cmara dos Deputados, que remete ao
Art. 133, esclarecendo que as emendas substitutivas so sucedneas quando alteram substancialmente o conjunto do anteprojeto do relator. Como o substitutivo
era global no um texto emendado fica vedada sua apresentao.
Protestos generalizados na galeria do Senado no permitiam que se ouvisse o
que diziam os parlamentares. O pblico presente, basicamente composto por dois
grupos beligerantes gritava seus respectivos reclamos: de uma parte os membros e
simpatizantes da Unio Democrtica Ruralista; de outra, os trabalhadores rurais ligados ao movimento sindical todos aos berros, sob as vistas passivas do presidente Lobo que, vez por outra, limitava-se a ameaar com a evacuao do Plenrio.
Paralelamente, o senador Covas redigiu um ofcio a Ulysses Guimares pedindo a
substituio do deputado Benedito Monteiro pelo deputado do PMDB do Mato Grosso, Antero de Barros. A resposta foi devolvida ao presidente Lobo, que leu o despacho do
19. Se aprovado, o substitutivo de Rosa Prata inviabilizaria de vez qualquer possibilidade de reforma agrria, a comear
pelo seu Art. 1o: garantido o direito de propriedade de imvel rural, que deve cumprir uma funo social. Pargrafo
nico A funo social da propriedade cumprida quando: (a) racionalmente aproveitada; (b) conserva os recursos
naturais renovveis e preserva o meio ambiente; (c) observa as disposies legais que regulam as relaes de trabalho;
e (d) propicia o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que dela dependem (BRASIL, 1988).
20. O senador Mrio Covas lembra o disposto pelos Arts. 17, 18 e 23 do regimento que vedam o procedimento de
votao de substitutivo nos termos propostos.
178
presidente da ANC em que constava um lacnico publique-se. Lobo entendeu que a expresso no autorizava a substituio de um parlamentar pelo outro e manteve Oswaldo
de Almeida, o que provocou aumento no tom das manifestaes tanto no Plenrio
quanto na galeria. Alguns deputados so agredidos com petardos e xingamentos.21
Uma gritaria generalizada tomou conta do Plenrio. O presidente interrompeu
por uma hora a sesso e saiu, acossado por inmeros dedos de parlamentares que lhe
apontavam o nariz e exigiam que ele revisse todas as suas posies. A sesso foi interrompida. Quando reiniciada, o senador Mrio Covas retomou sua argumentao em defesa
do princpio da proporcionalidade, rompido por deciso do presidente da subcomisso:
No vou por em julgamento as agresses de natureza pessoal. No dou contraditas.
Uma comisso montada em cima de uma proporcionalidade. Na medida em que
um suplente de outro partido assume no lugar de um titular de legenda diferente,
ele quebra esta proporcionalidade. O senhor presidente disse que a substituio
pelo parlamentar do PL s poderia ocorrer se o presidente Ulysses Guimares fosse
oficiado. Lembro que, ainda hoje, o senhor Presidente chegou a suspender a sesso
porque um constituinte do PMDB no estava. Alm disso, preciso que Vossa Excelncia, senhor presidente, no reconhea na consulta que fiz ao presidente Ulysses
Guimares, qualquer atitude de violncia. O despacho que ele deu escrevendo Publique-se no deferidor. O despacho deferidor seu. Pelo artigo 97 do Regimento
Interno, o senhor quem detm o poder de substituir ou no um titular por um
suplente (BRASIL, 1988).
Os conservadores, por meio do lder do PFL, deputado Jos Loureno, condenam a fala de Covas, argumentando que nada do que foi dito corresponde
realidade. Irnico, Loureno inicia uma srie de elogios capacidade criativa de
Covas e refere-se ao lder do PMDB como um homem capaz de fazer derramar
lgrimas cristalinas, o que desperta gargalhadas entre o grupo dos conservadores.
Lobo retoma a direo dos trabalhos e quando todos estavam mais tranquilos
anuncia que vai reiniciar a votao do requerimento que determina preferncia de
votao para o substitutivo apresentado pelo deputado Rosa Prata (PMDB/MG).
Novo tumulto. Sabendo que o deputado Benedito Monteiro tinha sido localizado,
os progressistas tentavam a todo custo obstruir a votao, levantando cada um,
simultaneamente, questes de ordem para protelar a votao.
Nenhum constituinte, especialmente os progressistas, quela altura, sabia o que
realmente se passara com Benedito Monteiro, o constituinte desaparecido, que quando localizado declarou que no sabia o que tinha acontecido com ele para no retornar
a Braslia a tempo para participar da votao do anteprojeto de reforma agrria.
21. O deputado Amaury Muller recebe uma moedada, vinda de participante do grupo da UDR e inicia um bate-boca
com o provocador e ameaa ir at as galerias. Estava to nervoso que, ao correr, despencou do elevado de um metro
e meio, onde estava a mesa, o que provocou risadas e chacotas de elementos da UDR, nas galerias. A deputada Irma
Passoni irritou-se quando algum das galerias mandou-a sair do Plenrio e voltar sua casa para cozinhar.
179
Nem as denncias de inmeros parlamentares22, sobre ameaas de morte que

vinham recebendo caso no aprovassem o substitutivo apresentado pelos conservadores, conseguiram impedir que a votao do mesmo acabasse por prevalecer.
Cristina Tavares (PMDB/PE) lembrou: Esta casa est cheia de latifundirios e grileiros. O regimento interno probe o voto de quem est aqui advogando
em causa prpria. Enquanto isso, Fernando Santana (PCB/BA) responsabilizava
o presidente Ulysses Guimares por incapacidade ou m-f. O deputado Vicente
Bogo (PMDB/RS) pede vista ao substitutivo dos conservadores e identifica alguns
pontos polmicos, entre estes, a eliminao do item relativo ao estabelecimento de
limite dos mdulos, que no constava do mesmo e a indefinio de produo agrcola.
A gritaria aumenta e alguns constituintes cobram providncia do presidente.
Os trabalhadores ligados CONTAG gritam, nas galerias, abaixo a ditadura,
enquanto os partidrios da UDR comeam a aplaudir a deciso de se votar o
substitutivo. Golpe, golpe, golpe gritavam os trabalhadores rurais.
Oswaldo Lima Filho pede a anulao da votao, alegando agresso ao regimento interno, pois foi realizada sob tumultos, sem que ningum ouvisse a
chamada nominal. Alm de se negar a tornar nula a votao, Lobo tambm
recusa o recebimento de emendas ao substitutivo. Deputados defensores da reforma agrria, conforme anteprojeto do relator, requerem que a ata da sesso seja
encaminhada Comisso Temtica como recurso.
Fernando Santana lembrou que a responsabilidade histrica do que ocorreu
com o projeto derrotado dos progressistas ser toda de quem conduziu os trabalhos
e fez referncias a Joaquim Nabuco, Jos de Patrocnio e outros que lutaram por uma
reforma agrria e nada conseguiram (BRASIL, 1988). Os trs tropeos de Ulysses
Guimares designao de um suplente errado; preferncia a substitutivo que no
fora examinado nem emendado; e utilizar a expresso publique-se em ofcio que pedia
sua posio sobre a substituio de membro da comisso foram classificados por
Amaury Muller como a grande causa da derrota da reforma agrria na Constituinte.
Quando Benedito Monteiro calado e tenso finalmente chega ao Plenrio, alterou-se a correlao de foras. Alguns deputados e representantes de entidades civis que defendiam a reforma agrria, nos termos propostos pela CNRA,
tinham ido esper-lo no aeroporto e o conduziram diretamente para o Plenrio.
Oswaldo de Almeida (PL/RJ) obrigado a se retirar.
22. Denunciaram ter sofrido ameaas contra suas vidas durante a semana que antecedeu a votao: Raquel Capibaribe (PMDB/AP), Virglio Guimares (PT/MT), Antero de Barros (PMDB/MT), Amaury Muller (PDT/RS) e Abgail Feitosa
(PMDB/BA). Abgail denunciou que o deputado Jorge Vianna (PMDB/BA) passou toda a semana incomodando o chefe
do Gabinete Civil, Ronaldo Costa Couto, pedindo que ele interferisse na questo e telefonasse para ela solicitando que
revisse suas posies. O mesmo fato teria feito um cidado no gabinete da deputada Raquel Capibaribe, que se daria mal
caso votasse contra o substitutivo. Denncias de suborno, ameaas e agresses.
180
Monteiro no deu explicaes sobre sua ausncia e calado ouviu as queixas

dos constituintes inconformados com as manobras realizadas para que o anteprojeto de Oswaldo Lima Filho fosse derrubado. Acalmado o Plenrio, Lobo
encaminha a votao dos requerimentos de destaques, agora os progressistas com
nmero suficiente para vencerem.
Em primeiro lugar votou-se o requerimento apresentado Mesa pelo relator
da subcomisso, deputado Oswaldo Lima Filho, pela supresso dos Arts. 29 (e seus
1o, 2o, 3o, 4o e 5o), 39 (e seu pargrafo nico), 49, 59 e 69 (e seus 19 e 29).
A nova correlao de foras na subcomisso permitiu que a votao resultasse favorvel aos progressistas, com aprovao do requerimento de Lima Filho.23
O anteprojeto encaminhado Comisso da Ordem Econmica, presidida
pelo senador Jos Lins (PFL/CE), era composto por apenas dois artigos, entre
os sete que compunham o substitutivo de Rosa Prata. Estes dois artigos estavam
formulados de forma bastante genrica e previu-se que seriam reformulados na
Comisso Temtica. O primeiro definia que o direito de propriedade de imvel
rural deve cumprir uma funo social, nas condies que estabelece para tanto
constituam um recuo em relao ao disposto pelo Estatuto da Terra. O outro
artigo, mais vago, estabelecia a criao de Varas Especiais para resolver conflitos
agrrios nas regies de tenso social (BRASIL, 1988).
Aps a derrota dos conservadores na votao dos destaques supressivos do
substitutivo aprovado, Roberto Cardoso Alves reiterou que As terras produtivas para ns, disse ele, so santurios intocveis (BRASIL, 1988). Pela derrota
que seu grupo sofreu na votao de emendas supressivas, Cardoso Alves, que at
ento s tivera elogios para o presidente da Mesa, mudou sua postura e afirmou
que se fosse presidente da Constituinte teria destitudo o senador maranhense da
presidncia da subcomisso. As maiores crticas a Lobo, contudo, enfatizavam
que ele teria sido incompetente por no ter conseguido agilizar toda a votao, o
que possibilitou que Benedito Monteiro fosse localizado e trazido para o Plenrio
ainda em tempo hbil para participar da ltima votao.
O trabalho do relator da Comisso da Ordem Econmica, senador Severo
Gomes (PMDB/SP), no teve melhor sorte. A presena majoritria de conservadores, quer ligados ao latifndio e UDR, quer ligados ao capital multinacional,
fez prevalecer seus pontos de vista.
23. Votaram a favor do requerimento do deputado Oswaldo Lima Filho, os seguintes constituintes: Amaury Muller (PDT/RS);
Irma Passoni (PT/SP); Aldo Arantes (PC do B/GO); Fernando Santana (PCB/BA); Percival Muniz (PMDB/MT); Walter Pereira
(PMDB/MS); Raquel Capiberibe (PMDB/AP); Ivo Mainardi (PMDB/RS); Vicente Bogo (PMDB/RS); Oswaldo Lima Filho (PMDB/
PE); Benedito Monteiro (PMDB/PA); Marcio Lacerda (PMDB/RS); e Santinho Furtado (PMDB/PR). Votaram no, ou seja, pela
manuteno integral do substitutivo, os conservadores: Edison Lobo (PFL/MA); Alysson Paulinelli (PFL/MA); Jonas Pinheiro
(PFL/MT); Maluly Neto (PFL/SP); Vitor Fontana (PFL/SC); Arnaldo Rosa Prata (PMDB/MG); Jorge Vianna (PMDB/BA); Roberto
Cardoso Alves (PMDB/SP); Saldanha Derzi (PMDB/MS); Jos Egreja (PTB/SP); e Virgilio Galassi (PDS/MG). O senador Mauro
Borges (PDC/GO) no participou desta votao, tendo se retirado do Plenrio logo aps a aprovao do substitutivo.
181
Temia-se, no sem fundamento, que a violncia explcita que marcou a ao

dos grupos contrrios reforma agrria e ao progresso social no campo conseguissem fazer que suas teses prevalecessem na futura Carta. Tal fato provocaria desdobramentos polticos e institucionais desastrosos, capazes de inviabilizar a curto e
mdio prazos a reconstruo da democracia e da soberania nacional.
6.3 P
ropostas derrotadas versus propostas vencedoras: quem perdeu,
quem ganhou
O debate constitucional sobre a reforma agrria foi fortemente polarizado. De um

lado, estavam aqueles que se beneficiavam do estado de coisas vigente na poca,
caracterizado pela histrica e injusta concentrao da terra e da riqueza deste pas.
De outro, aqueles que buscavam mudana radical na estrutura fundiria brasileira de
modo a permitir o acesso terra a milhes de famlias camponesas. Assim, o captulo
constitucional dedicado ao tema s poderia ter um dos seguintes resultados: manter o
status quo ou promover reforma agrria ampla, massiva e de qualidade. Esta somente
poderia ser garantida pelos seguintes mecanismos: i) estabelecimento de um limite de
tamanho mximo para as propriedades rurais, estipulado segundo os mdulos rurais,
cujos tamanhos variam por regio desse modo, eliminar-se-ia o latifndio por extenso, com excedente de terras a ser distribudo pela reforma agrria; ii) sujeio da
propriedade sua funo social, assumindo que a concentrao fundiria intrinsecamente antissocial; iii) carter punitivo do processo de desapropriao, justificado pelo
descumprimento da funo social, com pagamento da indenizao mediante emisso
de ttulos da dvida agrria; iv) instituio da perda sumria para casos previstos por
lei, como o abandono de terras; v) imisso automtica de posse no caso das desapropriaes por interesse social, objetivando agilizar o processo de obteno das terras
destinadas reforma agrria que at ento eram dependentes de deciso do Poder
Judicirio; e vi) priorizao das polticas governamentais de crdito e de assistncia
tcnica aos assentados da reforma agrria.
A questo agrria foi includa no ttulo VII Da Ordem Econmica e
Financeira do texto constitucional por meio do captulo III Da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria. Esta no estabeleceu o limite mximo da
propriedade, no adotou o instituto da perda sumria, no definiu os assentados
como pblico prioritrio da poltica agrcola e manteve no Poder Judicirio a
deciso sobre imisso de posse para fins de desapropriao, sustentando rito extremamente moroso que atrasa sobremaneira as aes de assentamentos.
Alm disso, para as desapropriaes, estabelece prvia e justa indenizao
com preservao do valor real e regaste a partir de dois anos da emisso do ttulo
da dvida agrria, concedendo-o boa liquidez. Dessa maneira, em vez de punir,
a Constituio de 1988, em boa medida, acaba por premiar e incentivar o descumprimento da funo social da propriedade.
182
Em vez de garantir a dependncia da propriedade funo social, o texto constitucional faz justamente o inverso ao garantir, no Art. 185, inciso II, a
insuscetibilidade da propriedade produtiva. Ao fazer isso, comete, em primeiro
lugar, perigoso equvoco semntico: se o vocbulo produtiva for interpretado literalmente, seu sinnimo mais aproximado frtil, podendo acarretar a destinao,
para a reforma agrria, somente de terras infrteis, sem possibilidade de explorao agrcola (SILVA, 1989, p. 201-202).24 Resulta tambm no entendimento de
que, mesmo que descumpra sua funo social explorando trabalho escravo ou
devastando reas de preservao permanente, por exemplo , uma vez que seja
produtiva na interpretao de que esteja sendo explorada economicamente ,
esta no poder ser desapropriada ao ser protegida pelo dispositivo constitucional
citado. D margem, desse modo, a uma controvrsia jurdica sobre o predomnio
do critrio econmico em detrimento do ambiental e do trabalho. Ademais, estabelece o fim do latifndio, uma vez que o termo suprimido da Carta Magna,
extinguindo-o como categoria jurdica constitucional.25
Ao no atender aos principais requisitos para democratizar o acesso terra
no pas, a Constituio de 1988 contribuiu para perpetuar a injusta distribuio
fundiria brasileira, o que favorecia justamente aqueles que no queriam abrir
mo de qualquer fatia de seus privilgios: os latifundirios. Estes foram, sem
sombra de dvida, os vencedores da disputa ocorrida na ANC sobre a questo
agrria. Ao sustentar o status quo, manteve grande massa de trabalhadores rurais
sem ou com acesso precrio terra alijado do processo de formao de riquezas
do pas. Parafraseando Plnio de Arruda Sampaio,26 para esta populao, no se
pode cham-la de Constituio Cidad, uma vez que a excluiu da cidadania plena, no promovendo justia social. No garantida pelo texto constitucional, a
reforma agrria ficaria dependente da vontade poltica dos futuros governantes,
possibilitando, no mximo, uma poltica de assentamentos. Os anos vindouros
confirmariam essa evidncia.
7 DO GOVERNO COLLOR AO PRIMEIRO PERODO DE GOVERNO FHC
Sobre o perodo do governo Collor no h muito que falar. Desde o estardalhao

da entrada, passando pela crise poltica marcada pela Comisso Parlamentar de
Inqurito (CPI) at o processo de impeachment, no houve implementao de poltica fundiria: o programa de assentamentos foi paralisado; os assentamentos existentes foram abandonados; o Incra foi desarticulado pela reforma administrativa; as
24. Nesse caso, os termos mais apropriados seriam propriedade utilizada ou propriedade explorada, conforme
Jos Gomes da Silva.
25. O termo era citado na Constituio anterior, do regime militar, na qual constava no Art. 161 da Emenda Constitucional no 1,
de 17 de outubro 1969.
26. Conforme sua palestra proferida no seminrio Vinte Anos de Constituio, realizada em 14 de outubro de 2008, no Ipea.
183
desapropriaes ficaram bloqueadas pela falta de regulamentao dos dispositivos

constitucionais; no ocorreu nenhuma desapropriao de terras por interesse social
para fins de reforma agrria. O conflito no campo sofreu agravamento e cresceu
o nmero de ocupaes de terras improdutivas. A forte represso do Estado aos
movimentos sociais tambm caracterizou o perodo.
Foi no governo Collor que a Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural (Embrater) foi extinta em nome da modernizao do Estado.
O governo, de forma ineficaz, props remediar as consequncias do desmantelamento do sistema de extenso rural antes formado pela Embrater e pelas
Emater, criando o Projeto Lumiar que visa implantar um servio descentralizado
de apoio tcnico s famlias dos agricultores assentados nos Projetos de Reforma
Agrria (PROJETO LUMIAR, 1997, p. 2). justo informar que o processo de
extino da Embrater comeou no governo Sarney.
J com referncia ao governo Itamar Franco interessante lembrar o episdio da nomeao de Oswaldo Russo de Azevedo para a presidncia do Incra em
fevereiro de 1993. Na poca, como uma das decorrncias de tudo o que j foi
relatado, a questo social no campo apresentava visvel agravamento crescendo
o nmero de ocupaes e conflitos. Itamar Franco, apoiado pela coalizo das
foras polticas consequente do processo de impeachment do ex-presidente, nomeou Russo, homem do antigo PCB, filiado ao PPS de Roberto Freire, na poca
lder do governo na Cmara. Alm da origem de esquerda, Russo tambm era
portador de amplo currculo que o credenciava para o exerccio do cargo. O novo
presidente assumiu o Incra e procurou quebrar a polarizao poltico-ideolgica
montada pelas foras polticas conservadoras, especialmente os chamados ruralistas. Pregou a paz no campo, prometeu a reativao do processo de assentamento
e afirmou que havia condies polticas para tanto. Russo procurou reorganizar o
Incra e retomar a reforma. Foi aprovado um programa emergencial com meta de
assentamento de 80 mil famlias. Todavia, como aconteceu com outros ocupantes
do cargo, enfrentou limitaes, no apenas fora, mas no prprio governo, e pouco
pode realizar quanto meta de assentamento do programa. Foram assentadas
23 mil famlias com implantao de 152 projetoss.
Foi durante o governo Itamar que os tmidos dispositivos constitucionais sobre reforma agrria foram regulamentados, mediante aprovao da
Lei no 8.629, de 25 de maio de 1993 chamada de Lei da Terra. O final de
seu governo foi polarizado pela implantao do plano de estabilizao e pelo
processo eleitoral. A questo fundiria foi novamente adiada, embora apresentasse aceitao praticamente unnime entre os ento candidatos Presidncia da Repblica. Tratava-se, contudo, usando expresso de Joo Pedro
Stdile (1997), de uma unanimidade vazia.
184
Fernando Henrique Cardoso apresentou-se ao eleitorado com um programa fundamentado no Plano Real e sustentado por coalizo poltica onde se alojava grande parte das foras polticas tradicionalmente conservadoras e antirrefoma. Este fato levantava
dvidas quanto possibilidade real de implementar qualquer programa significativo
de reforma. Apesar disso, quanto problemtica agrria, afirmava o ento candidato:
Os conflitos agrrios existentes no Brasil so conseqncia de uma situao histrica
que as polticas pblicas no foram capazes de reverter. So necessrias, portanto,
profundas mudanas no campo. O governo Fernando Henrique vai enfrentar essa
questo, com vontade poltica e deciso, dentro dos princpios da lei e da ordem.
Com a meta de aumento substancial dos assentamentos a cada ano, o objetivo
atingir a cem mil famlias no ltimo ano do seu governo. Essa uma meta ao mesmo tempo modesta e audaciosa, j que os assentamentos nunca superaram a marca
anual de 20.000 famlias.
Especificamente quanto s metas anuais, o programa afirmava:

Adotar uma poltica agrria realista e responsvel, com o assentamento de quarenta
mil famlias no primeiro ano; sessenta mil, no segundo ano; oitenta mil, no terceiro
ano e cem mil no quarto ano (MUDANAS, 1994, p. A14).
O discurso, contudo, trazia em seu bojo uma contradio. Ao mesmo tempo em que reconhecia a necessidade de profundas mudanas no campo, o programa apresentado era impotente para tanto. O conceito de reforma agrria era
claramente compensatrio, sem pretenses de alterar o padro de concentrao
fundiria que sempre existiu no campo. A professora Maria da Conceio Tavares
usa a expresso poltica compensatria, de corte assistencialista (1997, p. 2-4).
Uma vez empossado em pleno auge da implantao do real , o presidente deu
razo aos que levantaram dvidas sobre a viabilidade poltica da prpria proposta de reforma agrria, nomeando Jos Eduardo de Andrade Vieira para o Ministrio da Agricultura e Braslio de Arajo Neto para o Incra, pessoas cujos histricos no as recomendavam
para a implantao da reforma. Os movimentos sociais foram praticamente ignorados,
em especial o MST. O desempenho destas autoridades somado evidente m vontade da
rea econmica comprovou que a meta de assentamentos para o primeiro ano de governo
no seria alcanada. Nesta poca, a tenso no campo mostrou-se crescente multiplicando-se as ocupaes de propriedades improdutivas pelos sem-terra e ocorreu o primeiro
grande massacre de trabalhadores, em Corumbiara (1995).
Pressionado por uma questo poltica que crescia com o massacre e evidenciava-se pela maior fora dos movimentos sociais o MST tornara-se o principal
movimento dos trabalhadores rurais da histria da questo agrria brasileira ,
o governo mudou de posio e nomeou Francisco Graziano Neto para o Incra,
nome da confiana pessoal da presidncia e tambm dos interesses antirreformistas. Graziano tinha familiaridade com a questo agrria. De incio conseguiu
185
apaziguar os nimos, reduzir tenses e encaminhar administrar a questo da

reforma dentro e fora do governo. Esta situao durou pouco culminando com
sua sada do cargo devido ao episdio grampo/Sivam, um dos tantos escndalos
da Repblica. Foi nessa poca fim de 1995 que foram decretadas as prises de
Diolinda Alves de Souza, Mrcio Barreto e Jos Rainha Jnior, todos ligados ao
MST. Diolinda, acusada de formao de quadrilha, foi presa e encaminhada para
o Pavilho 2 de penitenciria feminina do Carandir. Mrcio tambm foi preso.
Rainha tornou-se foragido da lei. Crescia a tenso no Pontal do Paranapanema.
A questo social voltava a ser tratada como caso de polcia.
O imediato de Graziano, Raul D. do Valle Junior, assumiu o Incra interinamente e l permaneceu por longos meses terminando por ser efetivado. Nesse
perodo, o governo anunciou que a meta de assentamentos para 1995 havia sido
atingida e at superada, sendo, com razo, contestado por MST, CONTAG e
vrios analistas. A situao permaneceu dessa forma at a ocorrncia do segundo
grande massacre de trabalhadores sem-terra, em Eldorado de Carajs. O noticirio nacional e internacional deu grande destaque chacina mostrando que houve
execues. De incio o episdio foi considerado como coisas do Brasil arcaico.
Depois, frente repercusso, o pas acompanhou uma sequncia de fatos bastante
conhecidos: i) declaraes indignadas por parte das autoridades presidente e
governador; ii) promessa de rigoroso inqurito e punio para criminosos seja l
quem for! at hoje no o foram; e iii) anncio de medidas de repercusso por
parte do governo troca de autoridades e alteraes administrativas.
Em resumo, o governo tomou uma srie de atitudes entre as quais se destacaram a criao do novo Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria novamente retirando do Ministrio da Agricultura a responsabilidade de executar a
poltica fundiria e a nomeao de Raul Jungmann para assum-lo. O ministro
escolhido era oriundo do PPS e apresentava condies de dilogo com os movimentos sociais. Entretanto, a tenso no campo agravava-se e entidades como a
Confederao Nacional da Agricultura recomendavam uso da fora na defesa da
posse da terra (GAZETA MERCANTIL, 1996, p. A.5).
Assim o tempo foi passando. O governo anunciando algumas medidas;
as ocupaes aumentando; os jornais dando menos espao para o massacre e para o
andamento dos rigorosos inquritos; os mesmos jornais e tambm televises principalmente veiculando notcias procurando desqualificar os movimentos sociais, inclusive
lanando dvidas sobre as vtimas; a produo camponesa e tambm a familiar sendo
depreciada; o governo e seu ministro perdendo dilogo com os movimentos sociais a
relao com o MST foi praticamente rompida. Ou seja, apesar dos atritos com os movimentos sociais, a situao foi controlada e tudo voltou ao normal. At que comea a
surgir uma nova questo poltica: o MST decide fazer a marcha para Braslia. Em abril
de 1997, 100 mil pessoas manifestaram-se em Braslia.
186
De incio, da mesma forma que estava fazendo com o movimento, o

governo menospreza o fato e ameaa o MST. Dois meses depois, dada a expresso que a marcha assumiu, o mesmo governo recebeu a liderana dos semterra. Afinal, os primitivos, como diz o presidente, ou os resqucios do Brasil
arcaico, como querem outros, haviam chegado a Braslia com capacidade
de mobilizao popular. Contraditoriamente, os resqucios cresciam. A estes se
somavam outros resqucios, estes modernos, consequentes da atual fase modernizante e globalizante da economia nacional. Eram os excludos do processo
de modernizao, os inempregveis. A temperatura em Braslia subiu. Teve
at peru na mesa do ento ministro Kandir. A ave foi colocada pelos participantes de uma manifestao da CONTAG.
A respeito da mudana da atitude governamental sobre a marcha, relatou o
jornalista Jnio de Freitas, em artigo publicado na Folha de So Paulo:
H ms e meio, o Ministro da Reforma Agrria, Raul Jungmann, negava
qualquer possibilidade de simples conversa com algum do Movimento dos
Trabalhadores Sem-Terra, ao qual negava o seu reconhecimento pessoal e,
como ministro, o do governo. A Presidncia considerava que a marcha a Braslia
no atingiria seu objetivo, porque Fernando Henrique no receberia a comisso
dos sem-terra. O senador Antnio Carlos Magalhes avisava que no permitiria
a manifestao dos sem-terra em frente ao Congresso. Todas essas atitudes esto
substitudas pelo seu oposto. E ignora-se o significado de tamanho recuo, no
qual resta apenas recuar sem expor a humilhao, deixar fora da vista um embate que envolve mais do que as partes evidentes: alcana toda a ideologia em moda
e suas representaes e fins entre ns (FREITAS, 1997, p. 1-5).
Voltar atrs no necessariamente um defeito, pode ser parte da arte da guerra,

sabedoria ou virtude reconhecimento de um erro. No entanto, o que se seguiu no
foi nada virtuoso ou fruto de sabedoria. A marcha de Braslia foi um claro sinal de
aumento das tenses sociais no s no campo como nas cidades. Na poca, os jornais
anunciam vrias manifestaes conjuntas dos acima chamados resqucios, os primitivos e os modernos alm da possibilidade (vejam s!) da participao de policiais
militares e civis.
Em clima de grande desconfiana, o governo, afinal, recebeu os sem-terra e
props uma comisso. Em seguida, os jornais relataram sequncia de desentendimentos que resultaram na falta de acordo entre o governo e os trabalhadores.
M inteno de ambos os lados? Ao ardilosa contra o movimento? Radicalismo
do MST? Tentativa governamental de apenas amainar os movimentos sociais?
No se sabe. O fato que as autoridades no tiveram a capacidade poltica ou
vontade de conversar com os trabalhadores. As tentativas anteriores de isolar o
MST devem ter pesado na balana.
187
Em seguida, para possibilitar negociaes, supunha-se, Milton Seligman foi

nomeado presidente do Incra e tomou posse no dia 2 de junho. Dez dias depois,
o governo anunciou a Medida Prosria (MP) no 1.577 e o Decreto no 2.550.27
Este, significando endurecimento com o movimento dos sem-terra e aquele
para compensar ou camuflar com medidas que facilitariam a implementao da
poltica fundiria. Ou seja, o confronto se agravou. O movimento reagiu falando
em outras formas de ocupao de terras. O pior dessa histria que o anncio
governamental se d no mesmo dia em que ocorre a, no mnimo estranha, condenao de Jos Rainha em Pedro Canrio (ES). Coincidncia? A respeito esclareceu
o ministro Folha de So Paulo (GOVERNO..., 1997, p. 1-4):
(...) Jungmann disse que as medidas estavam prontas havia meses mas no foram
anunciadas quando da marcha do MST a Braslia, no dia 17 de abril, por deciso
do presidente Fernando Henrique.
Ele entendeu que no era o momento poltico correto, era melhor deixar que a
sociedade visse qual a postura do MST com o governo, afirmou.
Segundo Jungmann, o governo estava aguardando sugestes dos trabalhadores rurais. Como eles decidiram no negociar e resolveram radicalizar, o governo teve que
usar de suas prerrogativas.
27. Resumo do contedo das medidas apresentado no site do Incra (1997):
Medida Provisria no 1.577 introduz as seguintes modificaes:
1. Torna impossvel o proprietrio ou seu preposto no receber a comunicao de vistoria: ela ser publicada em jornal
de grande circulao na capital do Estado em que se encontre o imvel rural e no mais entregue pessoalmente, o que
acelera a Reforma Agrria.
2. Acaba com a chamada farra dos juros compensatrios de 12% ao ano sobre o valor da terra improdutiva o que gerava superindenizaes e acarretava prejuzos de milhes de reais ao errio. o desestmulo indstria das desapropriaes.
3. Rev os critrios da avaliao das terras improdutivas, tornando-os compatveis com os preos de mercado barateando, assim, a Reforma Agrria.
4. Amplia para quatro anos a possibilidade de reviso judicial das superintendncias ou indenizaes fraudulentas.
5. Responsabiliza, civil, penal e administrativamente o engenheiro agrnomo que fizer a avaliao do imvel a ser
desapropriado, caso se comprove superavaliao ou fraude na identificao das informaes.
6. Autoriza a Unio, Estados, Distrito Federal, autarquias e fundaes institudas pelo poder pblico a moverem ao
rescisria, a qualquer tempo, quando comprovado que a indenizao for flagrantemente superior ao preo de mercado
do imvel desapropriado.
7. Delega aos Estados, mediante convnio, o cadastramento, vistoria e avaliao de imveis rurais, desde que sejam institudos
rgos colegiados com a participao da sociedade civil. mais um passo em direo descentralizao da Reforma Agrria.
8. Cria a possibilidade de instituies de Comisses Agrrias nos Estados.
9. Impossibilita a maquilagem ou a fragmentao de imveis, depois de realizada a vistoria.
Decreto no 2.250 determina:
As entidades estaduais representativas de trabalhadores rurais e agricultores podero indicar, ao rgo fundirio federal (Incra) ou ao rgo colegiado (previsto na MP no 1.557), reas passveis de desapropriao para reforma agrria
e estabelece que o rgo fundirio ter um prazo de 120 dias para proceder a vistoria, sob responsabilidade administrativa; a realizao da vistoria ser comunicada entidade representativa dos trabalhadores rurais e das classes
produtoras, a fim de que cada entidade possa indicar um representante tcnico para acompanhar o levantamento de
dados e informaes; o proprietrio do imvel rural ter um prazo de 15 dias, aps o recebimento do laudo de vistoria,
para exercer o direito de manifestao; o imvel invadido no ser vistoriado at ser desocupado.
188
No h um golpe nos movimentos sociais. Estamos abertos conversao. O que

estamos fazendo dar um basta na corrupo e nos conflitos agrrios e acabar com
o conluio do Incra com as invases e superavaliaes de terra, disse o ministro.
Ora, essa no poderia ser considerada a forma correta de tratar as questes

agrria e social. O governo parecia pensar que, isolando e enfraquecendo o MST,
dominaria o trato da questo fundiria e acabaria com o conflito no campo. a
isto que chamava de revoluo cultural?28 (JUNGMANN, 1997, p. 1-3).
Atitudes desse tipo, evidentemente, contraditavam as afirmativas do presidente de que dera o primeiro passo (CARDOSO, 1997, p. 1-11) para resolver
o problema da terra no Brasil. Assim, configurava-se mais uma oportunidade
perdida tanto pela atitude governamental frente questo social quanto pelo carter claramente compensatrio do seu programa de assentamentos. Mais uma
vez ficava claro o divrcio entre as demandas sociais e a poltica fundiria.
A respeito desse desequilbrio entre a poltica governamental e a realidade social,
esclarecia a professora Maria da Conceio Tavares (1997, p. 2-4) no artigo j citado:
Esse divrcio entre os interesses populares e as prioridades do governo explica porque o presidente afirmou (antes da chegada da marcha dos sem-terra a Braslia) que
o problema da terra, to antigo quanto o Pas, no poder ser resolvido por um
governo. Talvez por uma gerao.
Obviamente, ningum pretende que os 3 ou 4 milhes de famlias sem-terra sejam
assentados em um ou dois anos; mas claro que o ritmo estabelecido pelo governo totalmente insuficiente, pois requereria quase meio sculo para absorver a atual populao
dos sem terra, na hiptese remota que essa conseguisse sobreviver a to longa espera.
O governo garantia que as metas da poltica fundiria estavam a ser atingidas

no que era contraditado pelos movimentos sociais e analistas. A UDR e outras foras do atraso se reorganizavam. A potencialidade de ocorrncia de conflitos crescia.
De fato, nada de relevante quanto estrutura agrria havia mudado.
A Nao chegava novamente s eleies gerais polarizadas pelos mesmos
candidatos das eleies anteriores FHC e Lula. Como se sabe, a vitria
coube ao primeiro.
8 O NOVO MUNDO RURAL DE FHC
No fim de maro de 1999, j em seu segundo mandato, FHC anunciou

a chamada Nova Reforma Agrria com base em um suposto Novo Mundo
Rural. O documento governamental que apresentava a nova poltica agrria
28. O ministro Jungmann assim se expressara em artigo na Folha de S. Paulo: O governo Fernando Henrique Cardoso
vem desencadeando uma verdadeira revoluo cultural dentro da reforma agrria brasileira.
189
(AGRICULTURA ..., 1999) simplesmente propunha novo tipo de desenvolvimento rural para o pas, em flagrante contraste com o padro de agricultura incentivado pelo governo. Diz o documento:
A proposio central do programa tratado neste documento a de promover o desenvolvimento scio-econmico sustentvel, em nvel local e regional, por meio da desconcentrao da base produtiva e da dinamizao da vida econmica, social, poltica e
cultural dos espaos rurais que compreendem pequenos e mdios centros urbanos
usando como vetores estratgicos o investimento na expanso e fortalecimento da
agricultura familiar, na redistribuio dos ativos terra e educao e no estmulo a mltiplas atividades geradoras de renda no campo, no necessariamente agrcolas.
As premissas dessa proposio eram as seguintes: i) crise ou esgotamento

como colocada na primeira verso do modelo de desenvolvimento focado na
industrializao concentrada em reas metropolitanas e na agricultura patronal; ii)
baixo crescimento econmico e agravamento da excluso social advinda da concentrao de riqueza e de renda; iii) os trabalhadores rurais assentados pela reforma
agrria, depois de receberem os investimentos bsicos, passam a ser considerados
agricultores familiares; iv) necessidade de integrao entre as polticas de apoio
creditcio e de assistncia tcnica, para maior eficcia de alocao de recursos pblicos escassos; v) nfase no desenvolvimento local regional dependente da efetiva
descentralizao das aes e democratizao das decises; e vi) necessidade de um
novo desenho institucional para a reforma agrria e para a agricultura familiar que
articule poder pblico e sociedade civil para a promoo do novo mundo rural.
Para implantar esse modelo de desenvolvimento rural, o governo, entre outras
medidas, anunciou a mudana no sistema de obteno de terras para fins de reforma
agrria cujo instrumento principal passava a ser o Banco da Terra e leiles de terras, em
detrimento das desapropriaes. Ou seja, para o governo a reforma agrria passa a ser
feita, prioritariamente, via mercado. Evita-se a questo do uso social da propriedade.
Considerando a histria das reformas agrrias, algum j ouviu falar em algum
caso de sucesso de reforma via mercado? Pois , o governo FHC a props. Para este, um
simples programa de crdito fundirio que, no mximo pode ser complementar s formas de obteno de terras para fins de reforma agrria, tinha a capacidade de alterar a segunda maior concentrao de terras do planeta. Salta aos olhos a inconsistncia existente
entre o instrumento principal e o objetivo de implantar um modelo de desenvolvimento rural com quebra da tendncia concentradora. Alm do mais, no existia novidade
quanto esta forma de acesso terra, inclusive no Brasil. Na poca do Proterra (1971)
e tambm por ocasio da criao do Programa Nacional de Poltica Fundiria (1982) e
do ento anunciado Sistema Fundirio Nacional , j se falava em medidas semelhantes
para resolver o problema fundirio. A argumentao era similar quela j utilizada
repetidas vezes a respeito do ITR como forte instrumento de reordenao fundiria.
Deu no que deu! A concentrao da propriedade da terra no Brasil continuou impvida.
190
O contexto macroeconmico da poca do anncio da Nova Reforma Agrria j era fortemente recessivo. Ajuste fiscal, recesso econmica e desemprego
marcaram o incio do segundo mandato. Como sabido, o ajuste imposto pelos
organismos internacionais e aceito pelo governo frente crise do Real implicou
cortes de recursos para diversas reas, entre as quais a fundiria. bem verdade
que o governo procurou camuflar estas redues de recursos fazendo um jogo de
cortes seguidos de liberao de verbas menores que as previstas no oramento
e anunciando outras fontes de financiamentos, como o Banco da Terra com recursos do Banco Mundial. Este jogo de verbas fez parte do cenrio miditico do
lanamento da nova poltica que inclua material de propaganda televisiva em
que o ministro entrevistava pequenos agricultores, declaraes do presidente da
Repblica falando dos feitos do seu governo, artigos na grande imprensa e as
costumeiras crticas aos movimentos sociais.
Para sustentar a nova poltica, o poder pblico apresentou alguns argumentos, cabendo destaque para os seguintes.
O primeiro refere-se fora do latifndio ou dos interesses conservadores ligados estrutura agrria brasileira. O governo afirmava que no seu primeiro mandado
ocorreu a quebra da espinha dorsal do latifndio e que a queda ocorrida do preo da
terra evidenciava este fato. Ora, podia-se concordar que o latifndio teria mudado
de ttica e de forma, mas no era possvel ignorar sua fora poltica. O prprio governo alm do pas, claro! a conhecia, como a conhece no presente, muito bem
por meio da atuao da bancada ruralista no Congresso Nacional e pelo comportamento da sua base poltica. Todos sabiam e sabem que a bancada confundia-se
com a base poltica e que algumas vezes a conduzia.29 Esta evidncia da fora destes
interesses no se resume ao mbito federal. Esta tambm j se mostrava muito presente nos estados. No Paran, por exemplo, a onda de conflito e de desrespeito aos
direitos humanos ocorrida no primeiro semestre de 1999 foi decorrente da presso
da bancada ruralista levando o governo Lerner a cumprir as ordens de despejos para
44 reas rurais ocupadas por famlias de sem-terra. O interessante sobre este assunto
notar que muitas das medidas ento propostas beneficiavam os tais interesses de
espinha quebrada. O Banco da Terra beneficiava o proprietrio de terras que ignorava impunemente a exigncia constitucional do cumprimento da funo social da
propriedade rural. Ou seja, retirava o carter punitivo da legislao sobre latifndio
e desqualificava importante conquista social dos trabalhadores ocorrida na Constituinte. Alm disso, tambm possibilitava manipulaes nos emprstimos beneficiando o latifndio. A descentralizao da reforma tambm possibilitava benefcios aos
mesmos interesses, mormente nas regies mais necessitadas de reestruturao agrria.
29. Na poca ocorria a marcha dos ruralistas para Braslia, exemplo claro do que foi afirmado. Mais tarde, a Comisso
Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) da Terra com todos os fatos lamentveis que ocorreram no Congresso Nacional
testemunha o mesmo domnio dos ruralistas em relao ao governo Lula.
191
Quem ignora o poder local das oligarquias no Nordeste e no Norte do pas? O governo fazia e faz de conta que no sabe, argumentando que haver controle social.
Considerava o Brasil como realidade homognea, ignorando a fora oligrquica do
poder local. No possvel levar a srio esta suposio, seja no segundo mandato de
FHC, seja nos tempos de hoje, com as polticas de territrio Secretaria do Desenvolvimento Territorial (SDT) e Territrios da Cidadania.
Quanto ao preo da terra, este de fato havia cado. O governo, em seu discurso, muito se orgulhava disto dizendo ser consequncia de sua poltica de estabilizao. Se assim foi, o efeito esperado seria possibilitar maior facilidade para
desapropriaes. Contraditoriamente, procurou desqualificar este instrumento
em favor de outros mecanismos que acabaram por beneficiar o latifndio.
O segundo argumento aqui destacado trata do conflito no campo. Nesse caso,
basta a seguinte citao extrada do editorial da Pgina Agrria do PT no 117, assinado por Malu Maranho da coordenao da Comisso Pastoral da Terra Nacional:
Assiste-se no campo a um verdadeiro golpe contra o Estado de Direito, patrocinado pelas autoridades, que deveriam garantir o direito dos pobres. A volta da barbrie, que tem como principal responsvel o prprio Estado, desconhece e agrava a
dvida histrica deste pas para com os mais pobres. Estamos encerrando o milnio
e lembrando os 500 anos do Brasil com 4,8 milhes de famlias de trabalhadores
rurais sem terra; 1.167 trabalhadores mortos, impunemente, somente durante a
Nova Repblica; 400 mil famlias de pequenos agricultores falidos e expulsos do
campo durante o governo de FHC; dois milhes de famlias de posseiros sem direito terra; 10 milhes de nordestinos famintos pela seca e pelo descaso e corrupo do governo; 423.679 crianas no mercado de trabalho rural (SECRETARIA
AGRRIA NACIONAL DO PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1999).
O documento trazia a pblico vrias outras informaes sobre conflitos de

terra, ocupaes, violncia, conflito trabalhista trabalho escravo inclusive ,
violncia contra a posse etc.:
Destaca-se, em 1998, a violncia contra os trabalhadores, que cresceu na maioria
dos casos registrados e, especialmente, nas formas mais brbaras. Em 1998, foram
assassinados 47 trabalhadores rurais em conflitos no campo (...) o nmero de trabalhadores assassinados cresceu 56,67% (em 1997 foram 30). Ressalte-se que, nos
ltimos 12 anos, foram assassinados 1.167 trabalhadores rurais e ocorreram somente 86 julgamentos, com 14 julgados e sete condenados (SECRETARIA AGRRIA
NACIONAL DO PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1999).
No bastassem as informaes referentes a 1998, as cifras de 1999 tambm

confirmavam o agravamento do conflito no campo. Dados parciais do MST
at julho contabilizavam cinco assassinatos e 98 prises. Em alguns estados
192
Paran, Pernambuco, Mato Grosso do Sul e Par , a julgar pelo noticirio,

pareceu ter ocorrido a unificao de boa parte da polcia, do Judicirio e dos fazendeiros contra movimentos sociais que lutavam pela reforma. Esta unificao
pde, em parte, ser atribuda aludida desqualificao das desapropriaes como
instrumento de poltica fundiria. O enfraquecimento do principal instrumento
da reforma beneficia as foras contrarreforma e possibilita-lhes espao poltico.
Por fim, o terceiro argumento do governo, referindo-se ao modelo de atuao
vigente at a sua publicao: o modelo anterior estaria esgotado. Diz o documento:
(...) o prprio sucesso quantitativo da reforma agrria nos ltimos quatro anos
tornou o antigo regime invivel financeira e administrativamente. Por um lado,
a demanda pelos crditos do Procera aumentou exponencialmente; por outro
o Incra no tem estrutura para permanecer cuidando da vida de 414 mil famlias assentadas e continuar aumentando esse nmero com novos assentamentos
(AGRICULTURA ..., 1999).
Como consequncia, institui: i) a descentralizao da execuo do programa;

ii) o abandono das desapropriaes; iii) o fim do paternalismo dos assentados; e iv) a j referida implantao do Banco da Terra. Alm disso, afirma a incapacidade do Tesouro em
continuar suportando o Programa de Crdito Especial para Reforma Agrria (Procera).
Os argumentos apresentados para justificar tais medidas so bom exemplo
de manuseio de meias verdades. Quanto descentralizao, medida que poderia
ser salutar para democratizar e potencializar as aes de reforma agrria, o que o
governo realmente parecia objetivar era a transferncia para os estados e, principalmente, os municpios dos nus financeiros e polticos da reforma, alm de amortecer e administrar a presso das organizaes dos trabalhadores. Os municpios,
por meio dos diversos conselhos municipais na maioria dos casos, obviamente
controlados pelos prefeitos , teriam a funo de definir metas de assentamento
e terras a serem compradas. Seriam tambm os responsveis pela seleo e pelo
cadastro dos beneficirios do programa. A concluso anterior baseia-se tanto na
pressa verificada para implantao como na aparente ignorncia do governo quanto a trabalhos elaborados sob seu conhecimento, como era o caso do texto Descentralizao e reforma agrria: um processo em discusso, coordenado pela professora
Tnia Bacelar. Este estudo deveria ter implicado, pelo menos, maior prudncia na
implantao da descentralizao j que afirma:
A descentralizao, portanto, ao requerer o envolvimento de outros atores, outros organismos e instituies, no parece como tarefa simples. Ao requerer amplo trabalho
de articulao, no encontra tradio instalada para o exerccio dessa atividade, na dimenso e com a freqncia exigidas por um modelo de gesto descentralizado. A reestruturao do INCRA aparece como necessidade, caso a descentralizao do Programa
de Reforma Agrria avance, embora no parea ser tarefa fcil. Dado o contexto atual
193
de Reforma do Estado (especialmente a administrativa e a previdenciria) o INCRA

vem reduzindo seu quadro de servidores pelas aposentadorias e percebe-se um grande receio de demisses (para enxugamento), com o fim da estabilidade de servidores
pblicos, como previsto na Reforma Administrativa (INCRA/IICA, 1998, p. 38-39).
Os governantes tambm afirmavam sobre a incapacidade do Incra para gerir as

aes de reforma. Nesse caso, alm de contraditrio j que a autarquia viabilizara
suas to comemoradas metas , o governo silenciava sobre o fato de que a legislao vigente permitia a celebrao de convnios com estados para, em carter complementar,
alcanar a eficcia operacional necessria. O governo tambm no fazia referncia ao
processo de esvaziamento do Incra, implantado pelo governo e concretizado na insuficincia de verbas para reforma e reduo de pessoal. At junho de 1999 o oramento
pouco mais de R$ 600 milhes mantinha-se inferior, em mais de 70%, com relao
aos valores orados e aprovados em 1998. O j aludido jogo de verbas ilustra o fato.
Relembrando o que o governo na poca fez em socorro a bancos falidos caso Banco
Marka e Fonte Cindam, por exemplo , o que obviamente se podia concluir
que, como agora, j no existia prioridade para reforma agrria e desenvolvimento
rural com papel relevante para camponeses e/ou agricultura familiar. A mesma lembrana apropriada para a afirmativa de que o Tesouro no podia arcar com o Procera
e que o paternalismo dos assentados deveria ser rompido. Quanto a este ltimo ponto,
os argumentos utilizados pelo governo foram de um reducionismo econmico exacerbado, desprezando tanto as condies de vida destas populaes quanto as prprias
falhas da poltica governamental em dar condies aos assentamentos m qualidade
da terra, atraso na liberao do crdito, deficincia de infraestrutura, problemas com
assistncia tcnica e comercializao etc. O estilo da argumentao utilizada foi bem
descrito por Teixeira e Hackbart no texto A nova (anti)reforma agrria:
No caso do crdito, a concesso de subsdio favorecia a ineficincia do assentado,
dificultando a sua passagem para um estgio superior enquanto produtor independente. Igualmente, a emancipao sumria explica-se pelo imperativo de expor o
assentado aos riscos do mercado, incluindo os riscos da contratao de crdito mais
proibitivo. Essa noo foi exposta pelo prprio Ministro da Poltica Fundiria, em
reunio na Comisso de Agricultura da Cmara dos Deputados, ocorrida em maro
de 1999 (apud CARVALHO FILHO, 2001, p. 217).
Como se observa, o discurso do ministro ignorava a destruio da propriedade

familiar, exposta ao mercado, durante o governo do qual fazia parte. As condies de
sobrevivncia dos assentamentos no eram discutidas com seriedade, os assentados foram considerados como privilegiados, a situao destes trabalhadores foi denunciada no
documento governamental como exemplo de injustia diante de agricultores familiares,
cabendo ao mercado tudo resolver. Como decorrncia, foi extinto o Procera e houve a
transferncia de seus beneficirios para o PRONAF, que operaria respeitando os interesses bancrios, taxas de juros mais altas, preferncia para clientes de menor risco etc.
194
Com referncia ao Banco da Terra, alm do que j foi dito sobre sua impotncia como instrumento de reforma agrria cabe ainda acrescentar algumas
informaes relativas sua origem, ou seja, o Projeto Cdula da Terra. As informaes aqui relatadas foram obtidas em documento do Frum Nacional de Reforma Agrria da poca, Dossi Projeto Cdula da Terra (CARVALHO FILHO,
2001). De acordo com este documento, para responder s crticas de que o projeto
apresentava srios problemas tcnicos e polticos, o governo brasileiro e o Banco
Mundial (BIRD) alegaram que se tratava de projeto-piloto para posterior programa complementar da poltica de reforma agrria. No entanto, o que se dizia experimental transformou-se no Banco da Terra, com volumosos recursos financeiros
advindos do Banco Mundial. Alm disso, foram deslocados recursos do oramento
do Incra para o Banco da Terra, o que refuta seu alegado carter complementar.
A manifestao do Frum prossegue apresentando breve resenha de documentos
j elaborados sobre a Cdula. Estes constatam irregularidades e problemas graves de
implantao. Como exemplo, cabe destaque para o estudo de Navarro (1998, p. 21-27):
De acordo com o prprio autor dessa avaliao (a formao de associaes de pequenos
agricultores, por exemplo, da forma como est sendo implementada pelo PCT (Projeto
Cdula da Terra), nos trs estados visitados, acarretar em uma alta probabilidade de
fracasso, pois no garante nenhuma sustentabilidade da organizao constituda, tanto
para garantir o pagamento do emprstimo como, tambm, para garantir a viabilidade
produtiva e econmica do empreendimento). (...) O documento elaborado por Zander Navarro um excelente exemplo dos graves problemas no processo de implantao do Cdula. Constatou que as pessoas entrevistadas, inclusive tcnicos dos rgos
responsveis foram unnimes quando afirmaram que os beneficirios tero srias dificuldades para cumprir os compromissos assumidos. O autor usa inclusive o termo
fracasso anunciado para sintetizar os problemas e riscos do Cdula.
No foi muita irresponsabilidade generalizar um programa com essas informaes disponveis? O governo as conhecia, eram pblicas! O estudo citado
foi elaborado a partir de solicitao da representao brasileira no BIRD e estava
disponvel no site da Dataterra.
No bastassem essas informaes, o Banco da Terra foi motivo de solicitao de
instalao do Painel de Inspeo do BIRD, instncia criada por este ltimo para dar espao de manifestao e reivindicao para populaes que se considerem prejudicadas
por projetos por este financiados. Esta solicitao foi assinada pelas principais entidades
que defendem os interesses pr-reforma agrria. No foi a primeira vez que tal fato
ocorreu no Brasil. O Planafloro, projeto de desenvolvimento sustentvel de Rondnia,
j havia sido causa de pedido semelhante. Quando a solicitao foi feita, o governo
manteve postura arrogante tentando ignorar os movimentos sociais e combateu a medida por meio da sua representao no BIRD. O painel no foi instalado. Em reunio
195
do governo com o MST, quando foi citada a questo do painel, o presidente teria
dito essas misses so uma ingerncia nossa soberania. Em meus tempos de jovem,
se chamava de imperialismo. Por isso meu governo no vai aceitar jamais essas inspees (CARVALHO FILHO, 2001). Um governo que tudo cedia aos organismos
multilaterais e que em tudo beneficiava os capitais internacionais, tomava pretensos
ares anti-imperialista. Esta postura de independncia surgiu diante do nico frum
destes organismos destinado aos protestos das populaes vitimadas.
O fato que o Banco da Terra teve o objetivo estratgico de desqualificar os
movimentos sociais organizados especialmente, quebrar a legitimidade do MST
atuando diretamente no mbito econmico dos trabalhadores desorganizados.
Assim provocaria mudanas na correlao das foras polticas e ideolgicas envolvidas na luta pela terra, beneficiando os interesses dos latifundirios e subordinando os trabalhadores rurais. As invases seriam retidas, os latifundirios receberiam
dinheiro vista por terra e benfeitorias, e os trabalhadores ficariam sob o domnio
das oligarquias locais, liberadas do respeito funo social da propriedade rural.
No sem razo que na poca a CNA manifestou-se afirmando que o
Banco da Terra
(...) ser um marco na histria da poltica fundiria adotada pelo atual governo.
(...) Esta guinada tudo o que o setor rural brasileiro queria em matria de reforma
agrria no Brasil, tudo o que a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) (...)
vinha pregando h muito tempo (SALVO, 1999, p. A-2).
Assim foi o governo FHC. A reforma agrria e o desenvolvimento rural com

base na agricultura familiar fizeram parte da retrica governamental. Mais uma
oportunidade perdida com neutralizao dos possveis benefcios que poderiam
advir da nova Constituio.
9 OS PERODOS DE GOVERNO LULA30
Inicia-se esta anlise com o destaque para a preocupao em identificar qual a reforma agrria que est ou no sendo implementada pelo governo Lula. Como
conceitu-la? Houve mudana entre o esperado e a realidade? Para tanto, o texto
dar destaque ao contedo dos documentos governamentais, desempenho da poltica e implicaes para a questo agrria brasileira nos dias atuais.
Em artigo de Carvalho Filho (2005), registra-se a avaliao dos trabalhadores a respeito da poltica agrria. Em carta ao presidente, diziam eles: Diante
disso, Senhor Presidente, viemos sua presena para lhe pedir que honre com os
compromissos de seu governo, pois no sabemos mais a quem apelar (...).31
30. As afirmativas colocadas neste item constam de quatro artigos de acompanhamento e anlise da poltica agrria
do governo Lula, escritos por Jos Juliano de Carvalho Filho e publicados nos relatrios anuais da Rede Social de
Justia e Direitos Humanos de 2005, 2006, 2007 e 2008. Os textos publicados retratam o andamento da poltica.
31. A carta foi entregue pelo MST, em 26 de outubro de 2005, no final da Assembleia Popular: mutiro por um novo Brasil.
196
O artigo compara o que ento se esperava da atuao do governo na rea

agrria, as promessas governamentais e o que de fato aconteceu. Para tanto
foram cotejados trs documentos: proposta de Plano Nacional de Reforma
Agrria;32 II Plano Nacional de Reforma Agrria do governo Lula; e Carta entregue ao presidente pelo MST. Tambm foram considerados o desempenho da
poltica e o grau de violncia no campo.
A proposta de Plano Nacional de Reforma Agrria representou a esperana
na concretizao de uma poltica agrria que objetivasse desencadear o to esperado processo de mudana estrutural no campo.
Em poucas palavras, a proposta33 provou, com base em estudos, que h terra
disponvel para a reforma tanto improdutiva quanto devoluta; e que existe pblico para
a reforma, isto , demanda por terra a demanda potencial estimada correspondeu a
seis milhes de famlias e a demanda emergencial, composta por famlias acampadas,
atingiu aproximadamente 180 mil famlias. Foi estabelecida a meta de assentamento
de um milho de famlias a serem beneficiadas no perodo 2004-2007. As famlias
acampadas foram consideradas como beneficirias preferenciais. As anlises dedicadas
avaliao dos gastos necessrios para atingir esta meta mostraram que o custo da reforma seria perfeitamente vivel. A estratgia proposta para implementao do plano
deu nfase ao pblica com base em reas reformadas. Esta forma de intervir visava
propiciar eficcia s diversas polticas pblicas necessrias para implantao da reforma
e iniciar real processo de transformao socioeconmica no meio rural de nosso pas.
Como se sabe, o governo no aceitou a proposta e anunciou a adoo do
II PNRA, plano com pretenses muito menores. Este, todavia, ainda representou
a esperana na concretizao de uma poltica agrria aceitvel. As metas estabelecidas para o perodo 2003-2006 foram as seguintes: i) assentamento de 400 mil
novas famlias; ii) regularizao de posse de 500 mil famlias; iii) crdito fundirio
para 127,5 mil famlias; iv) recuperao da capacidade produtiva e viabilidade econmica dos atuais assentamentos; v) cadastramento georreferenciado do territrio
32. Carvalho Filho participou da equipe que elaborou a proposta de PNRA para o governo Lula. Esta equipe foi reunida
e liderada por Plnio de Arruda Sampaio. A proposta foi entregue ao governo no dia 15 de outubro de 2003.
33. A proposta definiu as seguintes metas: Meta 1 Dotar 1.000.000 de famlias de trabalhadores pobres do campo
com uma rea de terra suficiente para obter, com seu trabalho, uma renda compatvel com uma existncia digna;
Meta 2 Assegurar s famlias beneficirias das aes de reforma agrria e dos agricultores familiares uma renda
bruta mensal equivalente a trs e meio salrios mnimos, composta de renda monetria e valor de auto-consumo;
Meta 3 Criar 2.500.000 postos de trabalho permanentes no setor reformado; Meta 4 Consolidar os assentamentos
de reforma agrria j constitudos, mas que ainda no atingiram a meta de renda fixada para os novos assentamentos;
Meta 5 Regularizar os quilombos; Meta 6 Regularizar a situao dos agricultores ribeirinhos desalojados para
construo de barragens; Meta 7 Reassentar, fora do permetro das reas indgenas, posseiros com posses de at 50
ha, atualmente estabelecidos naquelas reas; Meta 8 Efetuar o levantamento georreferenciado do territrio nacional, a fim de sanear definitivamente os ttulos de propriedade de terras do pas; Meta 9 Atender aos assentados e
aos agricultores familiares das reas de reordenamento fundirio e desenvolvimento territorial com assistncia tcnica,
extenso rural e capacitao; e Meta 10 Levar, por meio do Plano de Safra, o crdito agrcola e a garantia de preos
mnimos aos assentados e agricultores familiares.
197
nacional; e vi) regularizao de 2,2 milhes de imveis rurais. Como bem apontam
Conceio e Ferreira (2005), plano e proposta partiam dos mesmos diagnsticos:
(...) ambos documentos se baseiam nos mesmos conceitos e argumentos, quais sejam,
da prevalncia no Brasil de uma estrutura agrria defeituosa, que impe padres de
explorao e remunerao da fora de trabalho rural aviltantes, funcionando como
entrave incluso social da maior parte dessa populao, levando as famlias pobres
do campo a migrar para centros urbanos ou a ocuparem um pedao de terra ocioso.
O II PNRA foi negociado com os movimentos sociais e foram firmados compromissos que no foram respeitados no foram cumpridos ou o foram parcialmente.
Este o fato a Carta entregue ao presidente em 26 de outubro de 2005, o comprova.
Alguns destaques do texto da Carta:
Queremos relembrar nossos acordos, desde 2003. Em novembro daquele ano,
quando o governo anunciou o II Plano Nacional de Reforma Agrria, com o assentamento de 400 mil famlias e que dava prioridade s famlias acampadas, bem
como a uma nova poltica de Reforma Agrria, samos contentes e esperanosos.
Praticamente nenhum desses pontos foi atendido. Alguns o foram de forma parcial
e aqum do acordado, como a questo do crdito.
No final de setembro deste ano, voltamos a nos mobilizar em todo o pas, nas dependncias do Incra, para chamar ateno do seu governo e da sociedade, para o
fato de nenhum acordo ter sido cumprido.
Com referncia s famlias acampadas:

Isso, para ns, mais um desrespeito aos compromissos assumidos no Plano Nacional de Reforma Agrria. Compromisso assumido tambm por Vossa Excelncia
durante a marcha. O no cumprimento desse compromisso uma afronta ao sofrimento das famlias acampadas e envergonha o seu governo.34
Em sntese, o artigo citado conclua que:

A poltica do atual governo no apresenta diferenas significativas

quando comparada com aquela implementada pelo governo anterior.
Continua como poltica subalterna poltica econmica e no prioritria.
tambm fruto da contradio existente no interior do governo, concretizada pela atuao de dois ministrios. O da Agricultura que tem a
misso de implementar a poltica prioritria para o meio rural, apoio ao
agronegcio; e o MDA, encarregado de apenas administrar a problemtica agrria. Sem incomodar!
34. Dada sua importncia e clareza, recomenda-se a leitura da ntegra da carta. Disponvel em: <www.mst.org.
br/mst/pagina.php?cd=1855>.
198
A poltica agrria do governo Lula, comparada ao plano proposto, evidencia que houve mudana de carter de estrutural para compensatria.
A pretenso de desencadear um processo de mudana estrutural em

favor das populaes vulnerveis ao modelo vigente foi abandonada.
Prevalece o agronegcio.
O governo continua atuando como os que o antecederam de forma

reativa s presses dos movimentos sociais e tenta envolv-los.
Os trabalhadores do campo pedem que o governo honre seus

compromissos, mas... dizem eles: no sabemos mais a quem apelar
(CARVALHO FILHO, 2005).
Assim, a reforma agrria que estava a ser posta em prtica nada tinha a ver
com a prometida reforma de carter estrutural, muito ao contrrio. A frustrao
das metas gerou descontentamento e desiluso entre os sem-terra e todos aqueles
que votaram com expectativa de mudanas relevantes no campo.
Em Carvalho Filho (2006), cita-se trecho do documento oficial da campanha para o segundo mandato: O programa de governo incorpora a reforma agrria ampla, massiva e de qualidade como parte fundamental de um novo projeto
de desenvolvimento nacional (...).
Quase completado o perodo de governo iniciado em 2003 e em tempos
de eleies gerais, o presidente em campanha prometia reforma agrria ampla,
massiva e de qualidade. A questo a que se propunha o artigo era: h fatos
passados que abonem tal promessa? O que ocorreu com a reforma durante o
governo Lula em seu primeiro mandato?
Para responder indagao, voltou-se a examinar documentos e resultados, desta
vez, abordando os dois perodos eleitorais e o desempenho durante o primeiro mandato.
A anlise comparativa efetuada incluiu os principais documentos do PT e
governamentais sobre poltica agrria, desde o texto da campanha presidencial
anterior Vida Digna no Campo passando pela Proposta de PNRA e pelo II
Plano Nacional de Reforma Agrria, at os documentos relativos campanha
eleitoral de 2006 Programa de Desenvolvimento Rural Sustentvel para uma Vida
Digna no Campo, nas suas verses preliminar e oficial.
A principal concluso dessa comparao, somada manifestao dos trabalhadores, confirmou o que j se verificara no artigo anterior, ou seja, o primeiro mandato do governo Lula foi marcado pelo esvaziamento da proposta e
da concepo da reforma agrria. O exame do contedo dos principais documentos sobre o assunto mostrou que as pretenses de implantar um processo de
mudana no campo definharam, vtimas de abandono gradativo e persistente.
199
Evidencia claramente a mudana do carter da reforma proposta: de estrutural

para meramente compensatria tais quais as reformas dos governos anteriores.
Os primeiros documentos exprimiam compromisso com a reforma. Continham
afirmativas, definio de metas e instrumentos fundamentais para a reforma.
Gradativamente tudo que definia compromissos foi desaparecendo. O discurso
ficou vago, sem definies. No mais falava ou se o fazia era de forma vaga de
vrias questes relevantes e definidoras da reforma agrria, demonstrando faltar
clareza de propsito. A ambiguidade a caracterstica dos ltimos documentos.
No so estabelecidas metas de assentamentos. No consideram a rea reformada como estratgia de implantao da reforma os assentamentos continuaram a ser implementados de forma fragmentada. No se encontra a afirmao de
que a desapropriao para fins de reforma agrria constitui-se no instrumento principal de implantao da poltica agrria. Permanece a nfase para os programas
de crdito fundirio aos moldes do Banco da Terra. No h clareza de propsito quanto a obstar a escandalosa legitimao/regularizao da grilagem de terras
pblicas na regio Norte j significativa na poca , funcional ao agronegcio.
A nica promessa que estava clara no documento da campanha de 2006, em sua
verso preliminar, referia-se famigerada e to necessria atualizao dos ndices
de produtividade. Na verso oficial esta simplesmente desapareceu.
Quanto ao desempenho da poltica agrria, seis organizaes dos trabalhadores manifestaram-se em maro de 2006. O documento emitido apontou 39
medidas de poltica agrria do governo Lula. Entre estas, dez foram consideradas
avanos e acmulos para agricultura camponesa e reforma agrria e 29 derrotas
para camponeses. Entre as positivas, excluda a importante mudana de atitude
do governo federal diante das lutas camponesas dilogo no lugar da criminalizao e represso do governo FHC as demais providncias, no obstante importantes, tm carter apenas pontual seguro rural, PRONAF, Programa Luz para
Todos, construo e melhoria de casas, Pronera, assistncia tcnica etc. Por si
s, no significam a concretizao da reforma agrria prevista nos documentos oficiais e esperada pelos movimentos sociais.
Por sua vez, o exame das medidas ou da ausncia de medidas que as organizaes camponesas consideraram como derrotas incluam aes pblicas fundamentais para o desencadeamento de um processo de reforma agrria capaz de
enfrentar o agronegcio eufemismo para a atual fase do capitalismo no campo.
Como concluso, a proposta de reforma agrria com potencial de alterar as
estruturas no campo e reverter a situao de injustia e de excluso foi esvaziada
no decorrer do tempo. Os fatos passados e os vagos compromissos de campanha
no garantiam a promessa de reforma agrria ampla, massiva e de qualidade. Pelo
contrrio, a desabonavam (CARVALHO FILHO, 2006).
200
10 OS NMEROS DA REFORMA AGRRIA
Nos anos ps-Constituinte, sobretudo desde 1995, governantes e titulares

dos rgos federais responsveis pela implementao da reforma agrria no
pas vem alardeando sobre volume das reas destinadas a assentamentos e
sobre nmero de famlias assentadas no Brasil, inclusive, com a alegao de
ter havido, no Brasil, a maior reforma agrria do mundo (GRAZIANO,
2004, p. 285). No entanto, a anlise da estrutura fundiria do pas mostra
outra coisa: a extrema e persistente concentrao da terra. O Brasil tem uma
das estruturas fundirias mais concentradas no mundo. De acordo com o
censo agropecurio de 1995-1996, enquanto os estabelecimentos rurais de
at 10 hectares representam quase a metade do nmero total e apenas 2,2%
da rea, os estabelecimentos superiores a 1.000 hectares compem 45,1%
da rea total, mas somente 1% do nmero de estabelecimentos a partir da
publicao do censo agropecurio 2006, sero possveis anlises mais atualizadas da estrutura fundiria brasileira (IBGE, 2008). O ndice de Gini 35
para propriedades rurais praticamente no se alterou durante a dcada de
1990 at o incio dos anos 2000, permanecendo acima de 0,8 entre 1992
e 2003. 36 Assim, a poltica de assentamentos aplicada pelo governo federal
no teve efeitos sobre a estrutura fundiria brasileira. Seus nmeros sero
agora apresentados.
No final de 2008, havia, sob responsabilidade do Incra, 8.290 projetos de
assentamentos, perfazendo uma rea total de 80,6 milhes de hectares. Aproximadamente 875 mil famlias constituam a populao de assentados do pas, o que
corresponde a 79,5% da capacidade total dos assentamentos, que de 1.099.434
famlias. Este nmero muito prximo da demanda explcita por terra, calculada
para a elaborao do II PNRA em 1.039.715 famlias.37 Se forem resolvidos os
problemas de gesto no assentamento de famlias, somente a utilizao das vagas
ociosas nos assentamentos poderia atender a mais de 200 mil famlias componentes do pblico prioritrio da reforma agrria.
35. O ndice de Gini usado para medir a concentrao de renda e terra. Varia de 0 a 1. Quanto mais prximo de 1,
mais concentrada a renda ou a propriedade da terra.
36. De acordo com o Atlas da Questo Agrria Brasileira, disponvel em <http://www4.fct.unesp.br/nera/atlas/>, o ndice
de Gini nos anos de 1992, 1998 e 2003 era, respectivamente, 0,826; 0,838 e 0,816.
37. Esse nmero leva em considerao as 200 mil famlias acampadas contabilizadas em 2004, ano do lanamento do
II PNRA, mais 839.715 cadastros de acesso terra, como a inscrio via correios implementada no governo FHC. Isso
no significa, contudo, a demanda total por reforma agrria, que bem maior, considerados os trabalhadores rurais
sem-terra e os agricultores proprietrios de minifndios.
201
TABELA 1
Projetos de reforma agrria em execuo, segundo ano de criao do projeto

Brasil 1900-2008
Perodo/ano de
criao do projeto
Nmero de
projetos
rea (em ha)
Nmero de famlias
Famlias
(capac.)
assentadas
rea mdia por

lote (A/B) (ha)
Capacidade ociosa
(B-C)
1900 a 1994
936
16.453.204,61
257.040
161.573
64,01
95.467
1995
392
2.621.537,98
59.680
52.892
43,93
6.788
1996
467
2.573.420,07
62.502
56.695
41,17
5.807
1997
714
4.238.175,18
95.934
82.680
44,18
13.254
1998
755
3.002.052,86
80.109
71.669
37,47
8.440
1999
670
2.282.104,84
56.208
51.059
40,60
5.149
2000
422
2.153.736,90
39.082
33.928
55,11
5.154
2001
477
1.898.903,71
37.645
33.542
50,44
4.103
2002
382
2.400.928,16
28.112
25.281
85,41
2.831
2003
322
4.600.033,85
31.011
29.367
148,34
1.644
2004
456
4.677.217,45
40.821
36.229
114,58
4.592
2005
873
13.911.971,27
111.761
101.141
124,48
10.620
2006
704
9.311.088,32
105.371
87.496
88,36
17.875
2007
394
6.399.765,81
36.031
29.119
177,62
6.912
2008
326
4.121.812,45
58.127
21.452
70,91
36.675
Total
8.290
80.645.953,45
1.099.434
874.123
73,35
225.311
Fontes: MDA/Incra/Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra)/Coordenao-Geral de Monitorao e Controle (SDM). Relatrio 0227, 4 mar. 2009.
De acordo com a tabela 1, pode-se verificar a distribuio dos assentados

conforme o ano de criao dos projetos de assentamentos. Os projetos criados
at 1994 correspondem por 18,5% do total de famlias assentadas em 2008.
Em projetos criados entre 1995 e 2002, esto 46,6% dos atuais assentados da
reforma agrria e dos criados entre 2003 e 2008, esto os demais 34,9% destes.
A partir de 2003, comeam a ser implantados novos projetos de assentamentos
na Amaznia, de carter extrativista ou de reserva florestal. Tal fato vem elevando consideravelmente as reas mdias nacionais por lote, que atualmente de 73,4 hectares.
Ao desagregar-se esta mdia para as grandes regies, nota-se que a mdia nacional
elevada, sobretudo, pelos assentamentos da regio Norte, onde a rea mdia dos
lotes de 123 ha. No Sul est a menor rea mdia: 20,4 ha, seguindo-se as das
regies Nordeste e Sudeste com 27,1 ha e 29,5 ha, respectivamente.
As regies Norte e Nordeste concentram 77% das famlias assentadas, mas
em condies e tamanhos de lotes bastante diferentes. Enquanto os assentamentos no Nordeste representam 12,6% da rea total do pas, no Norte esto
75,7% das terras destinadas a projetos de assentamento e 42,6% das famlias
assentadas. Os projetos mais recentes incorporaram a preocupao com o meio
ambiente e buscam as tecnologias produtivas mais adequadas, procurando se
202
diferenciarem das experincias anteriores de assentamento, especialmente das

implementadas nos anos 1970-1980, que no privilegiavam a sustentabilidade
dos lotes. Atualmente, mais de 50% das reas com projetos de assentamento na
regio esto sendo geridas com a preocupao de aliar desenvolvimento produtivo
com conservao ambiental.
TABELA 2
Reforma agrria projetos em execuo em 31 de dezembro de 2008: rea total

dos projetos, capacidade potencial, nmero de famlias assentadas Brasil, grandes
regies e UFs selecionadas
UFs
Nmero de
projetos
rea (em ha)
Nmero de famlias Famlias

Porcentagem de
Porcentagem da rea
(capac.)
assentadas famlias assentadas
Brasil
8.290
80.645.953,45
1.099.434
874.123
100
100
Norte
1.860
61.034.146,19
496.650
372.097
42,57
75,68
Nordeste
4.035
10.143.201,86
373.850
304.710
34,86
12,58
Sudeste
437
947.985,82
32.091
23.426
2,68
1,18
Sul
788
786.280,40
38.599
34.975
4,00
0,97
1.170
7.734.339,18
158.244
138.915
15,89
9,59
Centro-Oeste
Estados com maior nmero de famlias assentadas

Par
974
19.768.002,75
284.107
211.068
24,15
24,51
Maranho
920
4.499.690,26
136.237
115.792
13,25
5,58
Mato Grosso
537
6.017.223,87
100.883
84.278
9,64
7,46
Amazonas
129
25.822.946,05
57.629
42.452
4,86
32,02
Fontes: MDA/Incra/Sipra/SDM. Relatrio 0227, 4 mar. 2009.
Se, no entanto, o governo federal alega que o maior volume de assentamentos na regio Norte ocorra em virtude de novas formas de projetos de
assentamentos relacionados em sistemas agroflorestais, os movimentos sociais
tm alegado que a atual poltica de assentamentos tem priorizado reas pblicas,
evitando entrar em conflito com grandes proprietrios de terra, no alterando,
dessa forma, a estrutura agrria do pas, excessivamente concentradora.
Quatro estados concentram mais da metade das famlias assentadas: Par,
Maranho, Mato Grosso e Amazonas concentram mais de 50% das famlias assentadas. Estas Unidades da Federao (UFs) ainda esto em processo de consolidao da fronteira agrcola, com disponibilidade de terras ainda no exploradas
ou com situaes de domnio mal definidas. Outros estados das regies Norte
e Centro-Oeste apresentam as mesmas condies, podendo-se prever que futuramente podero se constituir em grandes concentraes de reas reformadas.
As possibilidades de expanso dos assentamentos da reforma agrria nas demais regies do pas esto condicionadas, sobretudo, pela resoluo de outras variveis. Uma das mais significativas est centrada nas discusses sobre ajustamento
203
dos critrios que determinam se dado imvel rural suscetvel de desapropriao

para fins de reforma agrria. A reviso dos ndices de produtividade que balizam
os procedimentos de desapropriao de terras improdutivas, por interesse social,
pode ser feita mediante procedimento administrativo simples na sua forma, mas
de difcil negociao poltica. A desapropriao de terra para fins de reforma agrria deve atender aos critrios, s condies e aos limites expressos na legislao
vigente. So atualmente levados em conta critrios econmicos expressos pelos
ndices Grau de Utilizao da Terra (GUT) e Grau de Eficincia da Explorao
(GEE) Lei no 8.629, de 25 de fevereiro de 1993. A fonte de informao sobre a
produtividade o Cadastro de Imveis Rurais do Incra, e os atuais ndices foram
estipulados tendo por base os resultados dos censos agropecurios de 1970 e 1975,
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Desde 2005, h consenso
entre os Ministrios do Desenvolvimento Agrrio e da Agricultura sobre uma proposta de atualizao destes ndices, no sendo, at o momento, implementada em
virtude da presso da bancada ruralista e de setores ligados agricultura patronal.
Dos mais de oito mil projetos de assentamento sob responsabilidade do
Incra, 936 so projetos antigos, criados at 1994. A grande maioria dos projetos
no atingiu as fases de consolidao.38 Esto nas fases iniciais ou intermedirias
de execuo 79,7% dos projetos, correspondendo a 74,5% do pblico de assentados. Mesmo nos assentamentos mais antigos, aqueles criados at 1994, somente
31,8% dos assentamentos esto classificados como consolidados. Tais nmeros revelam a grande dificuldade de se conseguir a emancipao das famlias atendidas
pela poltica nacional de reforma agrria.
Essa situao pode ser explicada pelo passivo existente nos assentamentos
em relao ao acesso a servios pblicos, como construo de estradas, habitaes, crditos, assistncia tcnica, educao e abastecimento de gua, cujos dficits de atendimento tm sido altos no decorrer dos governos. Comparando dados
do fim do governo FHC com dados mais atuais do governo Lula, 2007, tem-se o
seguinte quadro: tanto no incio de 2003 quanto no final de 2007, mais de dois
teros dos projetos de assentamentos no tinham Plano de Desenvolvimento;
em 2003, 42% dos assentados ainda no tinham obtido crdito de apoio inicial,
percentual que de 32,7% em 2007; 58% no tinham crdito para habitao em
2003, pouco reduzindo em 2007 para 40,7%; o dficit de abastecimento de gua
era de 93% em 2003, passando para 63% em 2007; 89% das famlias assentadas
no eram atendidas por eletrificao rural em 2003, percentual que reduz bastante, porm ainda elevado, para 37%, em 2007. Assim, a poltica de qualificao
de assentamentos do governo federal tem apresentado poucos avanos e no tem
38. Os projetos de assentamentos passam pelas seguintes fases de implementao: assentamento criado, assentamento em instalao, assentamento em estruturao, assentamento em consolidao, assentamento consolidado.
204
conseguido acompanhar as aes de assentamento de famlias, comprometendo

sua sustentabilidade (SCOLESE, 2005; INCRA, 2007).
Outro aspecto importante na poltica de reforma agrria a evoluo da
forma de obteno de terras destinadas a projetos de assentamentos. No decorrer
dos governos, houve reduo significativa da proporo de terras desapropriadas
do total das reas destinadas a assentamentos. Nos projetos criados at 1994,
a desapropriao para fins de reforma agrria constitui a forma mais frequente
para obteno de terras e conformao dos projetos, cerca de 70% do nmero e
quase 54% da rea. A discriminao e a arrecadao de terras contriburam para
formao de 9% dos projetos com 37% da rea.
Entre 1995 e 1998, a desapropriao responde por 75% dos projetos e 64%
da rea. Assim, as terras arrecadadas e obtidas por reconhecimento compem
16% dos projetos e 29% da rea. Neste perodo, a compra de terras aparece com
algum significado: constituram 6% do nmero de projetos e 5% da rea com
novos projetos. No segundo governo FHC (1999-2002), as desapropriaes diminuem, sobretudo quanto rea total assim obtida, significando que o mecanismo foi aplicado em imveis de menor porte, relativamente a perodos anteriores.
A maior parte das terras foi obtida via reconhecimento, discriminao e arrecadao: 58% do total. Neste perodo, a compra de terras no foi significativa.
Entre 2003 e 2008, as desapropriaes foram significativas em termos numricos, mas captaram pequena poro das terras que foram utilizadas para constituio dos projetos de assentamento 46,3% do nmero e apenas 8,4% da rea.
A maior parte da rea veio dos procedimentos de reconhecimento de arrecadao,
obteno e discriminao: 40% das unidades com 89% da rea.
11 A MUDANA DE FOCO DAS POLTICAS PARA O MUNDO RURAL: O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR
Com o sonho de reforma agrria ampla, massiva e de qualidade frustrado no texto

final da Constituio, parte significativa dos movimentos sindicais ligados ao campesinato abre nova frente de luta que a formulao de polticas especficas para aqueles
trabalhadores que tenham, de alguma forma, acesso terra, os que atualmente so
chamados de agricultores familiares. Assim, buscam, junto ao Estado, a regulamentao do Art. 187 da Constituio Federal, visando, principalmente, a uma poltica de
crdito agrcola subsidiada pelo Estado para agricultores familiares. Ressalta-se que,
historicamente, este segmento esteve preterido das polticas pblicas voltadas para a
zona rural, pois priorizavam a agricultura patronal predominantemente exportadora.
Os principais atores nesse processo so o CONTAG e o Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais da CUT que mais tarde formaria a Federao
Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (FETRAF). Foi pela presso
205
destes movimentos que reivindicavam reconverso e reestruturao produtiva dos

agricultores familiares que o tema passou a integrar a agenda governamental.
A primeira poltica surge no governo Itamar Franco, com a criao do Programa
de Valorizao da Pequena Produo Rural (PROVAP), cuja implementao ocorrera somente em 1994 e consistia em crdito com juros reduzidos financiado pelo
Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Alm do
curto perodo de implementao, atendeu nmero reduzido de agricultores em
virtude do baixo oramento e das condies restritivas impostas por instituies
financeiras para concesso de crdito a este pblico. No entanto, sua implementao serviu de ponto de partida para a criao do que hoje a principal poltica
para a agricultura familiar brasileira: o PRONAF, criado em 1995, e efetivamente
implementado a partir de 1996.
No momento da formulao do PRONAF, foi definida uma estratgia de
fortalecimento da agricultura familiar e de promoo do desenvolvimento rural,
a partir dos seguintes eixos: i) no financiamento da produo PRONAF C ,
do custeio e do investimento; ii) no financiamento de infraestrutura e servios
municipais PRONAF M; iii) na capacitao e na profissionalizao; e iv) na
negociao de polticas pblicas com rgos setoriais.
No decorrer dos anos em que foi implementado, o PRONAF sofreu srie
de mudanas, ampliando seu pblico-alvo e criando mecanismos para facilitar
o acesso do agricultor s linhas de crdito, visando torn-lo mais gil e efetivo
na busca dos objetivos de desenvolvimento da agricultura familiar. Em 1999,
houve a incorporao do Programa de Crdito Especial para Reforma Agrria
(Procera), linha de crdito dirigida especialmente aos assentados da reforma agrria, que passou a ser designado PRONAF A. No ano 2000, criado o grupo B
do PRONAF, referente ao pblico mais pauperizado de agricultores familiares.
As constantes modificaes, ampliaes e os (des)agregamentos de grupos do
pblico-alvo do PRONAF resultaram em seis grupos classificados basicamente
pela renda anual aferida que, no Plano Safra 2007-2008, estavam assim discriminados: i) Grupo A assentados da reforma agrria ou beneficirios do Programa de Crdito Fundirio; ii) Grupo B agricultor familiar, com renda bruta anual at R$ 4.000,00; iii) Grupo A/C produtores egressos do Grupo A
ou do Procera; iv) Grupo C agricultor familiar com renda bruta anual entre
R$ 4.000,00 e R$ 18.000,00; v) Grupo D agricultor familiar com renda bruta entre
R$ 18.000,00 e R$ 50.000,00; e vi) Grupo E agricultor familiar com renda
bruta entre R$ 50.000,00 e R$ 110.000,00.
A partir da safra 2008-2009, os grupos C, D e E so agregados em nico
grupo, denominado no Plano Safra 2008-2009 de agricultura familiar. A srie
de alteraes sofridas pelo PRONAF desde sua criao resultou na aprovao da
206
Lei da Agricultura Familiar, Lei no 11.326/2006, que institucionaliza a categoria

agricultor familiar, segundo os seguintes critrios: i) deteno de rea de at quatro mdulos fiscais; ii) mo de obra oriunda predominantemente da famlia nas
atividades econmicas do estabelecimento; iii) renda familiar predominante das
atividades econmicas do estabelecimento; e iv) administrao do estabelecimento por membros da famlia.
Em 2003, o Programa de Fortalecimento da Infraestrutura e Servios Municipais (PRONAF M) passou para o comando da Secretaria de Desenvolvimento
Territorial/MDA, deixando de atuar no mbito municipal para atuar no nvel
microrregional, nos chamados territrios rurais. Dessa maneira, o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel que era o frum responsvel pelo
estabelecimento das obras e dos servios pelo PRONAF Infraestrutura d lugar,
para desempenhar este papel, aos colegiados territoriais, formados por atores polticos e da sociedade civil organizada dos municpios constituintes do territrio.
Outras linhas de crdito foram criadas no PRONAF para atender a determinados segmentos sociais, regio ou atividade econmica especfica. O PRONAF Mulher, por exemplo, uma categoria especial de crdito para investimento destinada
a agricultoras casadas ou solteiras, integrantes de famlias quaisquer dos grupos pblico do PRONAF, independentemente de j terem recebido operao de crdito em
outra linha. Qualquer atividade que gere renda, agrcola ou no agrcola, pode vir
a ser financiada. O grupo de enquadramento da mulher o mesmo da famlia,
ou seja, se a famlia for grupo A, a mulher adere ao crdito PRONAF Mulher do grupo
A. Lgica semelhante operada pelo PRONAF Jovem. Outras linhas especficas so
os PRONAFs Floresta, Semirido, Agroindstria e Agroecologia.
Alguns estudos tm avaliado positivamente o PRONAF. No entanto, somente
com os dados do censo agropecurio de 2006, pode-se verificar a real situao
da agricultura familiar nas vrias regies do pas. Em pouco mais de uma
dcada, o PRONAF apresenta desempenho positivo em relao aos segmentos
da agricultura familiar integrados ou em vias de integrao com o mercado.
Tendo como principal eixo a concesso de crdito, seu desempenho tem sido
menor junto aos agricultores familiares menos capitalizados e dedicados,
em grande parte, agricultura de subsistncia, pblico que demanda aes
mais estruturantes por parte do Estado, como o acesso terra, educao e
assistncia tcnica e extenso rural de qualidade.
A partir do PRONAF, delimitado o pblico-alvo dos demais programas
destinados agricultura familiar, como o Programa de Aquisio de Alimentos
e as aes de proteo da produo familiar: o Seguro da Agricultura Familiar
(SEAF) e o Garantia-Safra, os quais sero apresentados a seguir.
207
11.1 O Programa de Aquisio de Alimentos
O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) uma ao do governo federal

que visa possibilitar a comercializao dos produtos oriundos da agricultura familiar brasileira, por meio de mecanismos de compra direta ou antecipada para
formao de estoques estratgicos ou distribuio de alimentos para populaes sob risco alimentar. O programa atualmente operado pela Companhia
Nacional de Abastecimento (CONAB), com recursos oramentrios provenientes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
e, a partir de 2006, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), alm
de haver parcerias com os estados.
A conexo entre o abastecimento e a produo agroalimentar, um dos objetivos do PAA, permite criar intercmbio direto entre os produtores agrcolas familiares e os consumidores, integrando a poltica agrcola de segurana alimentar.
A dificuldade est em construir uma poltica de segurana alimentar que insira os
produtores mais vulnerveis. Naturalmente, coloca-se a questo de como a intermediao comercial, mesmo reduzida, desempenha seu papel e quais instrumentos regulatrios devem estar disponveis para evitar que os interesses comerciais se
sobreponham aos de produtores e consumidores.
Implementado desde 2003, o PAA opera com trs modalidades bsicas.
1. Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF): trata-se da aquisio
sem licitao de determinados produtos agropecurios diretamente dos
agricultores familiares, individualmente ou mediante suas associaes ou
cooperativas. O pagamento dos produtos realizado a preos de mercado.
2. Formao de Estoque pela Agricultura Familiar (CPR-Estoque): visa
propiciar s organizaes dos prprios agricultores familiares, cooperativas ou associaes, a aquisio dos produtos de seus associados
para formao de estoque e posterior comercializao. Basicamente,
a cooperativa ou a associao recebe da CONAB uma Cdula de
Produto Rural (CPR), pela qual ir comprar os produtos dos agricultores familiares associados.
3. Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea (CPR-Doao):
fornece alimentos perecveis e semiperecveis para populaes sob insegurana alimentar a partir da compra direta ou antecipada da agricultura
familiar. No caso de compra direta, operacionalizado pelas unidades da
Federao (UF) conveniadas que suplementaro seus respectivos programas de distribuio de alimentos. No caso da compra antecipada, quem
operacionaliza a prpria CONAB, que se encarrega de distribuir para o
pblico beneficirio.
208
11.2 Polticas de proteo da produo
Apesar de prevista pela Constituio em seu Art. 187, inciso V, no houve at o ano
de 2001 uma poltica de seguro agrcola para a agricultura familiar fomentada pelo
Estado. Somente a partir de 2002, com o Garantia-Safra, e de 2004, com o Seguro
da Agricultura Familiar, que comeam a se compor polticas de proteo produo
familiar que, no entanto, no conformam uma poltica geral de seguro agrcola.
11.2.1 O Seguro da Agricultura Familiar
O SEAF , na verdade, o nome fantasia do Proagro Mais, extenso do Proagro

tradicional para agricultura familiar criada pela Resoluo no 3.234/2004 do Banco Central (Bacen). O Proagro um programa de proteo ao financiamento
agrcola, cobrindo o crdito obtido pelo produtor rural no caso de perda de safra.
Dessa maneira, mais do que proteger o agricultor, uma poltica de seguro para
instituies financeiras credoras, diminuindo seu risco em investimentos na produo agrcola. O diferencial do Proagro Mais o fato de este subprograma ser
destinado aos agricultores que contrataram crdito do PRONAF, cobrindo, alm
do valor total financiado, at 65% da expectativa de ganho da cultura financiada,
limitado ao teto de R$ 2.500,00 ou o valor do financiamento, o que menor for.
Por ser um programa de proteo ao financiamento de culturas agrcolas,
so cobertos pelo SEAF somente os crditos da modalidade custeio do PRONAF. So
cobertas pelo programa: as culturas que foram objeto de zoneamento agrcola;39
as culturas irrigadas; o cultivo consorciado, desde que a cultura principal seja
zoneada; algumas culturas consideradas como excepcionais em UFs que no
passaram por zoneamento agrcola. A adeso ao programa ocorre de forma automtica, no momento da contratao do crdito.
O processo de indenizao acionado a partir da constatao de perda de
safra advinda das seguintes causas: seca, chuva excessiva, geada, variao excessiva
de temperatura, ventos fortes, ventos frios, doena fngica ou praga. O valor da
indenizao calculado pela soma do valor do crdito concedido, seus juros e o
valor referente frustrao da receita lquida esperada, deduzidos os valores dos
crditos no aplicados e os referentes a perdas no amparadas pelo programa.
11.2.2 O Garantia-Safra
A instituio do Garantia-Safra pela Lei no 10.420/2002 resultado da discusso de

um grupo interministerial criado no governo FHC, logo aps as grandes secas de
1997 e 1998, para formular polticas para o semirido capazes de dar sustentabilidade econmica agricultura familiar da regio. Dessa forma, buscavam formular
39. Por meio do zoneamento agrcola, verifica-se se determinada cultura adequada para condies agroclimticas de dada regio.
209
uma poltica que superasse as aes emergenciais que historicamente eram operadas
pelo Estado, com uma viso no mais de combate seca e sim de convvio com esta,
assumindo-a como um fenmeno natural inevitvel, porm previsvel na regio. A
disponibilizao de um seguro de renda para a populao mais pobre dos agricultores familiares seria o primeiro passo, seguido do incentivo a culturas adaptveis
aridez local, mas de viabilidade econmica, e de uma poltica de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural (Ater) e educao rural adequadas para a regio, formando um
conjunto de aes estruturantes denominado Conviver.
Com exceo de algumas aes isoladas e de estudos realizados em parcerias
com organizaes no governamentais, o Garantia-Safra foi a nica das aes
previstas no conviver que tomou corpo, sendo a poltica que concentra, proporcionalmente, o maior contingente da populao mais empobrecida da agricultura
familiar, focalizado justamente na regio com os maiores ndices de pobreza rural.
O programa abrange toda a rea da Superintendncia de Desenvolvimento do
Nordeste (Sudene), ou seja, os estados do Nordeste, em Minas Gerais as macrorregies Norte, Vale do Jequitinhonha e Vale do Mucuri, alm do norte do Esprito Santo. A legislao prev como pblico-alvo o segmento da agricultura familiar
que: i) possua renda mdia mensal de 1,5 salrios mnimos (SMs); ii) detenha, a
qualquer ttulo, uma rea de plantio no superior a 10 hectares; e iii) no possua
rea irrigada para culturas produzidas.
Dessa forma, visa atender o agricultor de menor renda, minifundista cuja
atividade produtiva esteja mais vulnervel seca, concedendo uma renda de at
R$ 700,00 anuais em caso de frustrao de safra por motivo de estiagem. O programa operacionalizado mediante a adeso anual de estados, municpios e do
prprio agricultor. Assim, para o agricultor aderir necessrio que seu municpio
de domiclio adira ao programa, que, por sua vez, depende da adeso do estado
ao qual est circunscrito. O pagamento dos sinistros financiado com aportes financeiros da Unio, dos estados, dos municpios e dos agricultores participantes,
compondo o Fundo Garantia-Safra. A homologao do sinistro ocorre quando
constatada a perda acima de 50% da safra de feijo, milho, arroz, algodo e/ou
mandioca, cuja causa tenha sido estiagem durante o perodo de plantio.40
12 TEMPOS ATUAIS E PERSPECTIVAS: A QUESTO AGRRIA E A EXPANSO
DO AGRONEGCIO
Ao analisar a opo pelo modelo do agronegcio e seus efeitos no mundo rural

escolhida pelo governo federal, Carvalho Filho (2007) rene uma srie de manchetes publicadas no decorrer de 2007.
40. A partir da safra 2007-2008, foi includa a possibilidade de perdas por excesso de chuvas.
210
Milcias Armadas Fazem Mais Vtimas no Paran

Nota CPT-PR 22 out. 2007.
Sygenta contrata milcia privada para assassinar trabalhador rural
Brasil de Fato 25 a 31 out. 2007.
Cortadores de cana tm vida til de escravo em SP
FSP: 29 mar. 20007.
Morte e violao de direitos humanos nas usinas de etanol em So Paulo
Maria Luiza Mendona ALAI, Amrica Latina em Movimento 2 set. 2007
Trabalho excessivo causa morte de bias-frias em Ribeiro Preto
Procuradoria Regional do Trabalho da 15a Regio Ministrio Pblico do Trabalho;
Ribeiro
Preto 25 abr. 2007
Jovens submetidos escravido so libertados no Maranho
Beatriz Camargo e Maurcio Hashizume reprter Brasil
Governo pra aes contra trabalho escravo
FSP: 22 set. 2007
Desenfreada invaso estrangeira Biocombustvel Governo no controla
compras de terra por grandes multinacionas
Matria de capa do Jornal do Brasil 28 set. 2007
Governo libera cana na Amaznia em reas desmatadas
FSP 28 set. 2007
A reforma agrria em 2006: a poltica do agronegcio venceu
Ariovaldo Umbelino de Oliveira ANP 10 ago. 2007
As dez manchetes que abriram o texto revelavam a face real da questo

agrria no Brasil atual.
Essas indicaram: escandalosa explorao da mo de obra, domnio total do
capital, violncia, devastao ambiental, conivncia e ineficcia do Estado. Notese que todas estas esto relacionadas ao agribusiness nacional.
A opo do governo Lula pelo modelo do agronegcio tem implicaes graves para a questo agrria e, por decorrncia, para a populao considerada como
seu pblico potencial (CARVALHO FILHO, 2008).
Os governos Collor, FHC e Lula integraram e entregaram o pas ao neoliberalismo, ou seja, aos interesses ligados ao processo de mundializao do capital
financeiro. Durante estes trs governos, a agricultura foi gradativamente integrada lgica das grandes companhias transnacionais que dominam as principais
211
cadeias do agronegcio global. Foram totalmente abertas as portas da agropecuria nacional ao capital internacional: consolidou-se o processo de concentrao,
centralizao e desnacionalizao do capital.
Por ocasio do chamado debate clssico e na dcada posterior anos 1960 ,
muitos decretaram a caducidade da questo agrria e a inadequao da reforma
agrria. Previam o iminente desaparecimento dos camponeses que se transformariam em operrios ou pequenos empresrios. Esta linha de interpretao permanece at os dias atuais com algumas variantes. Predomina a viso agronegocistaneoliberal na academia e nos meios de comunicao.
As implicaes negativas do processo de modernizao capitalista no campo,
ocorridas na fase conhecida como modernizao conservadora, por si s justificariam
a volta da questo agrria ao debate nacional, reprimida que fora pelo regime militar.
Todavia, quem de fato o fez foram os sem-terra. Trabalhadores e camponeses reivindicaram o acesso terra e lutaram por direitos sociais. Organizaram-se e confrontaram a estrutura agrria. Recolocaram a questo agrria na pauta poltica nacional.
A luta, todos sabem, tem sido dura e desigual para os trabalhadores.
Enfrentam os chamados ruralistas, sempre muito influentes no poder. Herdeiros
da velha direita latifundiria e truculenta, hoje associada aos capitais transnacionais e apoiada patrocinados pelo Estado.
A prevalncia desse modelo, na ausncia de um projeto de nao e de controles
pblicos adequados, define a questo agrria atual. A nova questo agrria caracterizada pelo forte agravamento dos velhos efeitos do avano do capital em detrimento
dos trabalhadores e dos camponeses. As anlises das principais cadeias produtivas
existentes no pas soja, eucalipto e cana-de-acar comprovam o fato.
Os resultados de diversas pesquisas41 sobre o setor sucroalcooleiro mostram as
seguintes evidncias: i) aumento da concentrao fundiria; ii) perda de biodiversidade; iii) reduo das reas de policultura, agravamento exacerbado da explorao
da mo de obra; iv) vrias situaes de trabalho escravo; v) mortes por exausto nos
canaviais paulistas; vi) avano da pecuria na Amaznia; vii) migraes inter-regionais
como parte da lgica da explorao do trabalho; viii) ocorrncia e autorizao
do plantio da cana-de-acar na Amaznia; ix) poluio das guas e da atmosfera;
x) milcias rurais a servio do capital internacional e nacional no caso envolvendo
denncias contra a Sygenta Seeds, houve o assassinato do Keno, liderana do MST;
xi) reduo do emprego agrcola; xii) aumento da morbidade; xiii) desnacionalizao
41. Referncia sobre trabalhos elaborados e publicados por vrios pesquisadores: Maria Aparecida Moraes Silva, Raquel SantAna, Snia Helena Novaes Guimares Moraes, Brancolina Ferreira, Maria Luiza Mendona, Snia Bergamasco, Vera Botta Ferrante, Fernanda Maria da Costa Vieira, Marcelo Pedroso Goulat, Tams Szmrecsnyi, Guilherme da
Costa Delgado, Ariovaldo Umbelino de Oliveira, Jos Juliano de Carvalho Filho, Oriowaldo Queda, Bernardo Manano
Fernandes, Antonio Thomaz Junior, Luiz Otavio Ramos Filho, Pedro Ramos, Alceu de Arruda Veiga Filho, Francisco Jos
da Costa Alves, Beto Novaes, Plcido Junior, Leonardo Sakamoto, entre outros.
212
das terras; xiv) presena do capital especulativo internacional; xv) prejuzo para a segurana alimentar; xvi) acirramento do conflito agrrio; xvii) degradao das condies
de sade; e xviii) ineficcia das polticas pblicas. A inoperncia do Estado quanto
regulao do agronegcio em reas de reforma agrria possibilita a subordinao dos
assentamentos lgica econmica das usinas de acar e lcool. A consequncia a
destruio do que foi construdo pelos trabalhadores.
A licitao de florestas pblicas na regio amaznica e a forma utilizada para
transposio das guas do rio So Francisco so consistentes com tais evidncias.
Predominam os benefcios ao poder econmico.
Essa situao consequente da deciso governamental de aceitar integrar o
pas, de forma subordinada, nova diviso internacional do trabalho capitalista.
Esta opo significa especializao em produtos primrios de baixo valor agregado. Implica igualmente sujeitar o meio rural brasileiro aos interesses de poucas e
enormes companhias transnacionais.
A poltica agrria oficial tem apenas cumprido seu papel. Subalterna poltica
econmica, mostra-se tmida e ineficaz para com os sem-terra e os assentados de reforma agrria, incua ao velho latifndio e funcional aos interesses do agronegcio.
Do ponto de vista do capital no existe no campo qualquer questo a resolver que lhe dificulte a acumulao. Ao contrrio, para as populaes exploradas,
a questo existe. No mundo gerado pelo capitalismo financeiro, marcadamente
aqui na periferia subordinada do sistema global, no h lugar para a grande maioria destas pessoas consideradas meras sobras do progresso capitalista. Para estas,
a questo agrria real e significa sobrevivncia.
A opo do governo Lula pelo agronegcio foi reafirmada no decorrer de 2008.
Em 28 de dezembro de 2007, o governo emitiu a MP no 410 que permitia
a contratao de mo de obra, at dois meses, sem assinatura da carteira de trabalho. A esta MP, seguiram-se outras medidas e fatos no decorrer de 2008, que
reafirmaram de forma inequvoca a opo governamental pelo modelo do agronegcio, em detrimento da ideia de um processo reformista de qualidade para reverter a realidade agrria do pas. As referidas medidas e fatos so a seguir destacados.
Medida Provisria no 410
Basicamente, a MP no 410 visava flexibilizao do trabalho rural temporrio ao

desobrigar o empregador de efetuar o registro da carteira de trabalho para contratos de at dois meses. Esta medida beneficiaria os empregadores, sobretudo os
grandes produtores de cana-de-acar. Aps forte reao dos movimentos sociais,
alm da manifestao de juristas,42 que alegaram que a medida agravaria a precari42. Conforme entrevista do juiz do trabalho e integrante da Associao Nacional dos Magistrados do Trabalho, Zu
Palmeira, concedida agncia NP, em 15 de maro de 2008.
213
zao das relaes de trabalho no campo e dificultaria ainda mais a fiscalizao do

trabalho escravo, os termos da norma foram atenuados quando a MP foi convertida na Lei no 11.718/2008. A obrigatoriedade de registro em carteira permanece,
mas foi criado o contrato de trabalhador rural por pequeno prazo. A MP original
foi amenizada, mas a inteno foi revelada (FERREIRA, 2008).
Medida Provisria no 422
A afirmativa de que o governo tem opo preferencial pelo agronegcio foi novamente comprovada com a emisso da MP no 422, emitida pelo governo Lula em
maro e aprovada em julho de 2008. Esta permite ao Incra titular diretamente,
sem licitao, propriedades na Amaznia Legal com at 15 mdulos rurais ou
1.500 hectares.43 O professor Ariovaldo Umbelino de Oliveira, acertadamente,
afirma que esta MP acaba por permitir o que chama de agronegcio/agrobanditismo:
a aquisio de mais de 50 milhes de hectares de terras pblicas na Amaznia Legal que deveriam ser destinadas a aes de reforma agrria, demarcao de terras
indgenas e quilombolas, alm da criao de unidades de conservao ambiental.
Outras aes para Amaznia esto em discusso, demonstrando o atual nvel de
cobia que aquela rea vem despertando no agrobusiness nacional e internacional.
Poltica fundiria para a Amaznia
As consideraes aqui apresentadas so, em grande parte, extradas de anlise

elaborada por Gerson Teixeira, especialista no assunto e conselheiro da Abra/DF.
O referido documento analisa a
(...) proposta de Medida Provisria originria da Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica (SAE), dispondo sobre a criao do Instituto de Regularizao Fundiria da Amaznia (Irfam), e sobre alteraes substantivas nas prerrogativas do Incra naquela regio, bem como sobre tpicos essenciais da poltica fundiria
via alteraes no Estatuto da Terra Lei no 4.504, de 1964 (TEIXEIRA, 2008).
As principais alteraes pretendidas na proposta de MP so as seguintes: i) cria o Irfam, que se encarregaria da poltica fundiria na Amaznia
Legal; ii) as atividades do Incra na Amaznia limitar-se-iam aos assentamentos e reforma agrria, porm dependente da superviso e das diretrizes estabelecidas pelo Irfam para formas de obteno de terras; e iii) estariam com
o Irfam as responsabilidades plenas relativas aos processos de discriminao,
arrecadao, destinao e incorporao ao patrimnio pblico das terras
devolutas na Amaznia, assim como as competncias por arrendamento e
aquisio de terras por estrangeiros.
43. O referido projeto de lei de converso altera a Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, que institui normas para
licitaes e contratos da administrao pblica (Lei de Licitaes).
214
Trata-se de uma iniciativa da SAE expressa em reunio ocorrida na

(...) terceira semana de agosto, no Palcio do Planalto na qual o Presidente Lula,
acompanhado da Ministra-Chefe da Casa Civil pautou para discusso com o presidente do Incra e os titulares do MDA, MAPA, MMA e do Secretrio da SAE, (...)
para uma nova estratgia de interveno do governo na estrutura agrria da Amaznia, orientada para a flexibilizaoradical da legislao/poltica fundiria na regio.
O pano de fundo desta iniciativa est relacionado ao novo contexto fixado para o PAS
(Plano Amaznia Sustentvel) a partir do afastamento do MMA (Ministrio do Meio
Ambiente) da coordenao deste instrumento. Desde ento, mudaram os atores da legitimao social do plano. Ambientalistas, agricultores familiares, grupos e comunidades tradicionais, etc., deram lugar s lideranas do agronegcio na interlocuo privilegiada com
o governo na (re)elaborao do plano, ao mesmo tempo em que foi estabelecida, pela SAE,
dinmica intensa de costura poltica do novo PAS com os governos dos estados da Amaznia, em particular, com os governos de Mato Grosso e Rondnia (TEIXEIRA, 2008).
Para o governo (Casa Civil e SAE), o enfrentamento da questo do

desenvolvimento da Amaznia
(...) tem como requisito bsico a flexibilizao radical da legislao fundiria, de modo
a permitir ao agressiva de formalizao das propriedades rurais reclamadas na regio, a despeito dos nveis de contaminao pela grilagem (TEIXEIRA, 2008).
Ou seja, beneficiar os grileiros evidentemente, os argumentos j alardeados afirmam que os interesses dos mais pobres so prioritrios e sero preservados.
A proposta acabou por desencadear uma disputa entre MDA e Incra de um
lado e SAE de outro para assumir tarefa de aplicao da poltica de regularizao fundiria na Amaznia, o que ocasionou alguns recuos deste, que substituiu a proposta
original do Irfam para a de uma agncia executiva que operaria o processo por meio
de descentralizao das atividades para os institutos de terra estaduais. Ao final,
o MDA acabou por vencer a queda de brao e ser o responsvel pela implementao da poltica definida pela Medida Provisria no 458, assinada pelo presidente da
Repblica, em 11 de fevereiro de 2009. Trata-se de 67,4 milhes de hectares de terras
arrecadadas e registradas em nome da Unio que sero entregues aos seus ocupantes.
A despeito de o governo federal declarar que a medida visa regularizar as terras
dos pequenos posseiros da regio com at 100 hectares, a MP no 458 possibilita
a regularizao de reas bem maiores, inclusive acima de 1.500 hectares, mediante
concesso de domnio ou direito real de uso. O contedo dos dispositivos constantes da MP implica srios riscos de que a maior parte de 67,4 milhes de hectares de
terras pblicas seja entregue a grileiros, autodenominados empresrios rurais, que
ocupam ilegalmente terras pblicas que deveriam ser destinadas reforma agrria.44
44. No momento em que fechamos este texto, a MP no 458 tramitava no Congresso, recebeu 249 emendas e j conta
com o voto do relator, deputado Asdrbal Bentes. O resultado final, tudo indica, poder significar mais benefcios para
grileiros e mais terras pblicas destinadas ao agronegcio, em detrimento das populaes pobres do campo.
215
Criao do Gesinpra45
O Gesinpra o nome do conselho deliberativo,46 proposto no projeto de Lei

no 346/2007, de autoria do deputado Eduardo Sciarra (DEM-PR), destinado
a gerir o Sistema Nacional de Cadastro para o Programa de Reforma Agrria
(Sinpra), o qual serviria de base para seleo das famlias a serem assentadas pela
reforma agrria. Um dos pontos mais polmicos da proposta a inviabilizao do
assentamento de pessoas que tenham participado de aes de ocupao de terras ou
prdios pblicos, em clara tentativa de reprimir os movimentos sociais. O projeto,
alm de representar interveno direta nas atribuies do Incra, constrange os movimentos sociais que lutam pelo acesso terra. Ratifica e fortalece as restries vigentes
desde o governo FHC Decreto no 2.250, de 11 de junho de 1997.
Ofensiva contra os movimentos sociais: Ministrio Pblico (MP) gacho
Essa informao merece destaque especial. Para tanto, apresenta-se a seguir texto
do peridico Polticas sociais: acompanhamento e anlise (IPEA, 2008, p. 182-183).
Ata de reunio realizada em 03 de dezembro de 2007 pelo Conselho Superior do
Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul registra a aprovao de uma srie de sanes
contra o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST, tendo como objetivo final sua dissoluo e o fechamento de suas escolas, bem como a recomendao de
investigao da atuao do Incra, da Conab e da Via Campesina no estado. O documento de trs pginas aconselha vrias medidas, tais como: o impedimento de marchas
e deslocamentos dos agricultores; a desativao de acampamentos; a investigao dos
acampados e de dirigentes quanto ao uso de verbas pblicas; a interveno nas escolas
do MST; o impedimento presena de crianas e adolescentes nos acampamentos; e
a comprovao de desvios de finalidade da terra nos assentamentos. Tambm sugere o
cancelamento do alistamento eleitoral dos agricultores sem terra nas regies em conflito e a formulao de uma poltica oficial do Ministrio Pblico com a finalidade de
proteo da legalidade no campo. Para o cumprimento dessas deliberaes prope a
criao de uma fora-tarefa com a finalidade de promover uma ao civil pblica com
vistas dissoluo do MST e a declarao de sua ilegalidade. Tais recomendaes vm
sendo executadas de forma articulada entre a Justia e a Brigada Militar.
Essa (estratgia) deveria ficar sob sigilo por dez anos, mas incidentalmente acabou
vindo a pblico ao ser anexada como prova de uma denncia feita Justia contra
acampados do MST que se encontravam em duas reas cedidas por proprietrios na
proximidade da Fazenda Coqueiros a inicial da ao esclarece que os promotores
45. Segundo informaes colhidas do captulo Desenvolvimento Rural, de Ferreira (2008).
46. O conselho deliberativo de gesto ser formado por representantes de oito rgos: Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, que o presidir; Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria; Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento; Ministrio da Justia; Comisso de Agricultura, Pecuria e Desenvolvimento Rural da Cmara dos
Deputados; Confederao Nacional da Agricultura; Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura Familiar;
e Organizao das Cooperativas Brasileiras.
216
agiram baseados na diretriz do Conselho. Com base na denncia do MP, a Brigada

Militar do Rio Grande do Sul procedeu ao despejo de centenas de famlias dos
acampamentos de Coqueiros do Sul. Barracos, plantaes, criaes de animais e at
o posto de sade e a escola montada pelos sem-terra foram destrudos. As famlias
foram jogadas beira da estrada em Sarandi, expostas ao frio e sem qualquer proteo. Em resumo, a ofensiva do Ministrio Pblico, a rpida anuncia de juzes e a
clere mobilizao de efetivos da Brigada Militar montaram um cenrio de guerra:
o MP aciona a Justia usando um discurso ideolgico; o juiz decide em favor da preleo dos promotores; a Brigada Militar responde prontamente s ordens judiciais.
Juvelino Stronzake, advogado do MST, explicou Folha de S. Paulo (SCOLESE, 2008): Se retiramos o massacre de Eldorado do Carajs, esse o fato mais
marcante da histria do movimento. significativo por ser instncia do Estado
tentando limitar a organizao popular. Situao similar, s na ditadura.
Paralelamente, no Congresso Nacional, deputados ligados bancada ruralista vm insistindo para a aplicao das penalidades previstas na Lei de Segurana Nacional,47 contra as manifestaes de movimentos sociais, inclusive o MST.
A ofensiva ruralista contra trabalhadores rurais no Congresso antiga. Em 2005,
o relatrio final da Comisso Parlamentar de Inqurito da Terra (CPI da Terra),
elaborado pelo ento deputado federal Joo Alfredo (PSOL-CE), foi rejeitado e
substitudo por um relatrio paralelo de autoria de Abelardo Lupion (DEM-PR).
No texto, o parlamentar pediu que as ocupaes de terra fossem consideradas
crime hediondo e ato terrorista. As tratativas contra a reforma agrria e a democratizao do acesso terra seguem agora os caminhos transversos de proposies
de leis que prejudicam os interesses no s dos trabalhadores rurais e agricultores
familiares, mas tambm dos que almejam uma sociedade mais justa e igualitria.
Outras consideraes
Alm dos fatos aqui relatados cabe ainda relembrar o caso da tentativa de anular
a demarcao contnua da Reserva Indgena Raposa Serra do Sol e a mudana
nas normas que regem o processo de regularizao das terras remanescentes de
quilombos. A Instruo Normativa no 49 do Incra, de 28 de setembro de 2008,
dificulta sobremaneira o processo de reconhecimento dos territrios quilombolas.
A tentativa contra a Reserva Indgena Raposa Serra do Sol foi frustrada,
mas foi compensada pela MP no 454, de 28 de janeiro de 2009, que transferiu
ao governo do estado de Roraima terras pblicas da Unio, antes destinadas a
47. A Lei no 7.170/1983 (Lei de Segurana Nacional) define os crimes contra a segurana nacional, a ordem poltica e social,
estabelece seu processo e julgamento e d outras providncias. A hiptese de vir a ser utilizada contra integrantes do movimento
social parece andina, mesmo por que estabelece a competncia da justia militar para processar e julgar os crimes previstos
nesta lei. Os ruralistas defendem que os integrantes do MST deveriam ser responsabilizados por atentados contra a ordem
poltica e social.
217
outros programas federais. Houve ampliao de uso dos imveis com a incluso
de atividades agrcolas.48
Falta ainda dizer que o aparato de instrumentos colocados disposio do Incra
no tem potencialidade para enfrentar as foras econmicas e polticas que acompanham o avano do agronegcio. Dizer o contrrio desprezar as evidncias de mais de
30 anos de pesquisas, encomendadas e pagas pelo governo, para avaliao de intervenes pblicas voltadas s populaes pobres e/ou vtimas do processo da expanso do
capital no campo.49 Estas sustentam fortemente a hiptese da falta de potencialidade.
Tal afirmativa valida e, no mnimo, deveria ser considerada como hiptese para o recente programa Territrio da Cidadania que ser gerido pela Casa Civil e pelo MDA.
O Estado isenta-se e o sucesso fica dependente de suposta sinergia local. Algo como
subestimar o poder local e ignorar ou subestimar os conflitos de interesses entre
diferentes grupos da sociedade para no dizer luta de classes. Lembra os Programas
de Desenvolvimento Rural Integrado (PDRIs) dos tempos da ditadura, misturados
com as hipteses do novo mundo rural do segundo governo FHC.
No que tange ao desempenho da poltica, o resultado apresentado muito
fraco. O nmero de famlias assentadas continua aqum do esperado; em 2007
foram assentadas 66.983. Este resultado reafirmava comportamento de queda e
exprimia o pior desempenho desde 2004. Dados no oficiais para 2008 confirmam o fraco desempenho da poltica agrria do governo Lula.50 A violncia e a impunidade tambm permanecem. Desde o massacre de Eldorado do Carajs, mais
de 414 pessoas foram assassinadas em conflitos no campo, sendo que 227 delas
eram sem-terra.51 Veja-se o caso emblemtico da irm Dorothy. Oficialmente no
h mandante Fazendeiro acusado de matar Dorothy Stang absolvido no Par.52
48. Informao colhida no site Congresso em Foco: A Cmara aprovou na noite desta quarta-feira (15) a Medida
Provisria no 454/2009, que transfere terras da Unio ao estado de Roraima, alm de ampliar os usos desses imveis.
Entre esses usos esto atividades agrcolas.A matria segue ao Senado (TORRES, 2009).
49. Refere-se a pesquisas de avaliao dos programas especiais das dcadas de 1970 e 1980, avaliao do PRONAF
na dcada passada e anlise sobre projetos de assentamentos, colonizao e agricultura de baixa renda desde a
dcada de 1970 at os dias atuais. Inclui trabalhos dos quais participou e avaliaes feitas por outras entidades,
governamentais e universitrias.
50. Dados no oficiais: em 2008, at 7 de novembro, foram assentadas 21.058 famlias em 1.960 projetos. Destes, apenas
70 so projetos novos criados em 2008 , com o assentamento de 3.643 famlias, sendo que a capacidade total desses
novos assentamentos de 4.760 famlias. Fontes: MDA/Incra/Sipra/SDM e Ipea. Em abril de 2009, foram divulgados novos
dados para 2008: 70.067 famlias em 3.764 projetos.
51. Passados 13 anos do massacre de Eldorado dos Carajs (PA), que vitimou 19 sem-terra em confronto com a
Polcia Militar do Estado, a violncia no meio rural brasileiro cresceu muito. De acordo com dados da CPT, desde
a tragdia no Par, mais de 414 pessoas foram assassinadas em conflitos no campo, sendo que 227 delas eram
sem-terra. Em entrevista Agncia Estado, o coordenador nacional do MST, Vanderlei Martini, fez um balano da
trajetria do movimento desde o massacre de Eldorado (URIBE, 2009).
52. A Ouvidoria Agrria continua a registrar assassinatos no campo. De 2001 a 2007 foram registrados 534 assassinatos sendo 133 decorrentes de conflito agrrio e 101 em investigao. Em 2008, at 31 de julho, h registro de 20
assassinatos, sendo dois decorrentes e 13 em investigao. Pela CPT, em 2007, foram verificadas 28 mortes de trabalhadores por conta de disputa de terras. Houve o envolvimento de 800 mil pessoas em 1,5 mil conflitos. As disputas
envolveram mais de 8 milhes de hectares.
218
Como fcil notar, comparado aos demais, o governo Lula no foge regra.
No obstante, cumpre ainda ressaltar que h duplicidade na poltica agrria
atual. As intervenes em gestao para a Amaznia e tambm as j praticadas
em outras reas, destinadas ao avano das grandes monoculturas, evidenciam outra poltica fundiria, esta prioritria. No pertence ao reino do faz de conta.
Consistente com o padro que sempre marcou a realidade agrria brasileira, esta
interveno governamental agravar a concentrao fundiria, a excluso social e
a injustia no campo. Sejam l quais forem os rgos pblicos envolvidos em sua
execuo, haver prioridade absoluta para a regularizao das terras pblicas,
claro, em nome dos mais carentes e do desenvolvimento nacional.
A terra estar no centro da disputa entre o capital e as populaes que sero
prejudicadas. A Amaznia, tudo indica, ser palco de muita luta e contradies.
A questo amaznica confrontar os interesses do capital agronegcio, minerao, gua com os direitos das populaes pobres povos indgenas, migrantes,
camponeses e quilombolas. O capital ter o apoio governamental, tal qual o caso
da transposio das guas do rio So Francisco e outras tantas intervenes.
13 CONSIDERAES FINAIS
Os autores deste texto, evidentemente, consideram de grande importncia acompanhar e analisar a poltica agrria nacional. Esta envolve muita gente e poderia
influir positivamente nas solues dos problemas agrrios. No entanto, cumpre
afirmar que tarefa muitas vezes frustrante e mesmo revoltante. As caractersticas
histricas, injustas e nefandas, da estrutura agrria so mantidas no decorrer do
tempo, ano aps ano e governo aps governo. As aes governamentais chegam
at a variar, todavia permanecem com os mesmos efeitos desigualmente distribudos. Os benefcios continuam a ser absorvidos prioritariamente pelos grandes,
sejam latifundirios e/ou senhores do capital. Aos Severinos, destinam-se medidas
paliativas, ineficazes e no estruturais.
Para a maioria desses permanece a situao magistralmente descrita no poema
de Joo Cabral de Melo Neto (...) a parte que te cabe neste latifndio./No cova
grande./ cova medida,/ a terra que querias ver dividida (1994, p. 41-42).
A citao de Joo Cabral no est a dramatizar a vida dos sem-terra e/ou camponeses. Esta ajuda a exprimir o drama real vivido por grande parte da populao rural.
H a poltica de fato e a do faz de conta. Como nos alerta o professor Francisco
de Oliveira, inspirado em Gramsci, Os dominados controlam a pequena poltica (...)
desde que ela no afete os grandes interesses do capital, ou a grande poltica (...) (2008).
As diversas promessas de reforma agrria com caractersticas de poltica estrutural com capacidade de reverter a tendncia concentradora e a correlao
219
de foras vigentes no meio rural foram relegadas ao reino do faz de conta.

s instituies pblicas responsveis por tal poltica cabe apenas fazer de conta
que fazem poltica e, sobretudo, no incomodar. Fato vlido tanto para o passado
quanto para os tempos atuais.
H tempos pratica-se uma espcie de assepsia da questo agrria brasileira.
As aes programadas procuram encobrir ou at ignorar a verdadeira dimenso
dos conflitos de classe no meio rural. Dessa forma, tenta-se iludir e acalmar os
nimos, inibir a ao das organizaes dos trabalhadores e fragment-las. Tal prtica favorece a repetio da ocorrncia de desvios dos benefcios da ao pblica a
favor dos poderosos em detrimento das populaes pobres, contraditoriamente,
anunciadas como as principais beneficirias das intervenes. sempre o mesmo
ritual, recorrente em nossa histria.
Fazer de conta ou brincar de fazer poltica, com prticas performticas de
ilusionismo, recorrente na histria da poltica agrria brasileira. A Constituio
de 1988 no pode ser considerada cidad para os pobres do campo.53 Para todo o
perodo examinado no h alterao significativa do nosso nefando padro histrico de concentrao de terras e poder no meio rural.
Continua vlida a afirmativa realada no incio deste texto: a histria da
reforma agrria, no Brasil, uma histria de oportunidades perdidas. O milho de
famlias assentadas , principalmente, fruto das lutas dos sem-terra.
53. Ao contrrio do que ocorreu com a Seguridade Social.
220
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DESENVOLVIMENTO RURAL

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que justificava a reunio dos constituintes da subcomisso, no Plenrio do

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A estratgia com vista a protelar os trabalhos foi insistir na espantosa ausncia

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Nem as denncias de inmeros parlamentares22, sobre ameaas de morte que

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O debate constitucional sobre a reforma agrria foi fortemente polarizado. De um