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EN EL ECUADOR
Avatares de un proceso inconcluso
LA DESCENTRALIZACION
EN EL ECUADOR
Avatares de un proceso inconcluso
Ediciones
Abya-Yala
2000
LA DESCENTRALIZACION EN EL ECUADOR
Avatares de un proceso inconcluso
Lautaro Ojeda Segovia
1ra. edicin:
Ediciones AbyaYala.
Av. 12 de Octubre 14-30 y Wilson
Casilla: 17-12-719
Telfonos: 506-247 / 562-633
Fax: (593-2) 506-255
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editorial@abyayala.org
Quito-Ecuador
CEPLAES
Sarmiento 39-198 y Hugo Moncayo
Telfonos: 459-417 / 259-498
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Diagramacin:
AbyaYala Editing
ISBN:
9978-04-611-9
Impresin:
Sistema DocuTech
Quito-Ecuador
INDICE
Reconocimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO 1
Del Estado centralista a uno descentralizado
Inicios de la Repblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
poca garciana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Revolucin liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Revolucin Juliana (9 de julio 1925) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El boom bananero de los 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dcada de los 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El boom del petrleo en el crecimiento del Estado . . . . . . . . . . . .
Crisis del modelo centralista de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Resurgimiento de las propuestas de descentralizacin y autonoma
Reflexiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO 2
Elementos conceptuales
Autarqua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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39
39
CAPTULO 3
Aspectos normativos
3.1 Legislacin vigente sobre descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . .
Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto
del Gobierno Central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Reglamento de aplicacin de la Ley Especial del 15% . . . . . . .
Constitucin Reformada por la Asamblea Constituyente . . . .
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67
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CAPTULO 4
Propuestas y posiciones respecto de la descentralizacin,
autonomas, regionalizacin y federalismo
4.1. Propuestas originadas en el sector pblico (1978-1995) . . . . . .
Propuesta de regionalizacin. Junta de Planificacin
y Coordinacin Econmica (JUNAPLA, 1975-1978) . . . . . . .
Plan Nacional de Descentralizacin. Ex Secretara
Nacional de Desarrollo Administrativo (SENDA, 1993) . . . . .
Anteproyecto de reformas a la Ley de Rgimen Municipal.
(SENDA, 1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Anteproyecto de reformas a la Ley de Rgimen Provincial.
(SENDA, 1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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La descentralizacin en el Ecuador / ix
4.3.3. Propuestas pragmticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Reforma estatal hacia la descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . .
De la descentralizacin a la autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Proceso que combine lo existente con lo posible . . . . . . . . . . .
Descentralizacin: que se apliquen las leyes con que el pas
dispone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Descentralizacin: Fortalecer a los municipios . . . . . . . . . . . .
Mancomunidad clave para el desarrollo de las regiones . . . . .
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CAPTULO 5
Proceso y condiciones del debate
5.1. Elementos y condiciones del debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO 6
Perspectivas
Va o no va la descentralizacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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6.4. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Glosario de siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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RECONOCIMIENTOS
El trabajo que se presenta en este libro ha sido posible concluir gracias al apoyo del Centro de Planificacin y Estudios Sociales, CEPLAES, y en particular de su Director Ejecutivo, Ramiro Larrea, as como al respaldo oportuno brindado por la Universidad del Pacfico.
Debo resaltar el apoyo de Ivn Balarezo quien, con la asistencia de Dayanara Benalczar, con gran paciencia y profesionalismo colabor en la puesta al da de la informacin periodstica, en el ordenamiento de la informacin empleada y en la edicin del texto completo.
Debo as mismo reconocer las observaciones y criterios realizados a varios captulos por mis hijas Sandy y Paty Ojeda Salvador.
A Simn Pachano debo agradecer sus profundas y a veces
tajantes opiniones y crticas respecto de varios conceptos y apreciaciones personales sobre descentralizacin y autonoma.
Vaya tambin mi reconocimiento a Pablo Cousin y Osvaldo Merino por su apoyo en la revisin de algunos captulos.
PRESENTACIN
La descentralizacin en el Ecuador / xv
INTRODUCCIN
CAPTULO 1
Del Estado centralista a uno descentralizado
Uno de los temas recurrentes del debate sobre la descentralizacin es el del centralismo, fenmeno al cual se le atribuye, en
el extremo, la causalidad principal de buena parte de los problemas actuales del pas. Al parecer, la historia ecuatoriana y probablemente latinoamericana no respalda plenamente dicha
afirmacin aunque se constata que en el pasado hubo, por circunstancias coyunturales, la necesidad de centralizar determinadas funciones, atribuciones y recursos en el Estado, en la perspectiva de racionalizar y priorizar el empleo de recursos y regular el funcionamiento de los componentes bsicos de la economa y de la poltica social. La historia reciente, por contraste, evidencia la cara perversa de la concentracin del poder, esto es, las
deformaciones que genera el centralismo innecesario o excesivo
y, por tanto, la necesidad de eliminar tales anomalas y organizar
el Estado de manera diferente.
En el proceso de consolidacin del Estado ecuatoriano, han
surgido movimientos descentralizadores e incluso autonmicos
que, en determinados perodos, han alcanzado dimensiones importantes. El objetivo comnmente perseguido por stos ha sido
Este hecho suscit una verdadera rebelin de los banqueros de Guayaquil, que ocasion la renuncia de la Junta de Gobierno, en enero de 1926.
La descentralizacin en el Ecuador / 3
La descentralizacin en el Ecuador / 5
4
5
CORDES, La ruta de la gobernabilidad, CORDES y Centro de Investigacin y Promocin Iberoamrica-Europa (CIPIE), Quito, 1999:28.
Juan Paz y Mio Cepeda, Revolucin Juliana. Nacin, Ejrcito y bancocracia, ABYA
YALA, 2000:25.
Idem:72.
La descentralizacin en el Ecuador / 7
Orgnica de Aduanas, de Rgimen Monetario y de Cambios Internacionales. Estas leyes permitieron la creacin del Banco Central, la Contralora General de la Nacin y la Superintendencia
de Bancos.
El boom bananero de los 50. Un elemento histrico de crucial importancia es, sin duda, el auge en torno a la produccin y
exportacin del banano, fenmeno que se expresa en un explcito esfuerzo de modernizacin del Estado.
En efecto, en esta poca el aparato estatal crece y se diversifica significativamente. Uno de los indicadores clave de este crecimiento es el aumento del Presupuesto del Estado y de la inversin pblica. sta ltima aumenta del 16% en 1950 al 22,5% en
apenas cinco aos (1955).
En el empeo modernizador se ubican las reformas emprendidas por el presidente Galo Plaza respecto de la racionalizacin y especializacin de la administracin pblica (Proyecto
de Ley de Carrera Administrativa y del Reglamento aprobados
por el Congreso de 1952); la creacin de organismos de crdito
y fomento de la produccin tales como el Instituto de Fomento
(1965), la Comisin Nacional de Valores y posteriormente la
Corporacin Financiera Nacional.
De igual forma se podra entender el sentido de las polticas
estatales proteccionistas y de infraestructura fsica (en especial
carreteras), emprendidas por el Estado, orientadas a la produccin agrcola: banano, azcar y secundariamente cacao y caf.
Otra expresin de la intencin de fortalecer al Estado fue la
creacin de la Junta Nacional de Planificacin (JUNAPLA,
1954), organismo cuya meta era iniciar un proceso gradual de
racionalizacin de la accin estatal mediante la planificacin. Este proceso cont con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL), quienes conceban al Estado en ese momento como motor e impulsor del desarrollo econmico y social.
La descentralizacin en el Ecuador / 9
una serie de instituciones para afrontar las funciones de la nueva poltica industrial, entre ellas: el CENDES, entidad de promocin (1962); la Comisin de Valores Corporacin Financiera
Nacional (1964) creada con el objetivo de transferir capitales
al sector industrial; y el Servicio de Capacitacin Profesional SECAP (1967). En 1965 se dict la Ley de Normalizacin de Pesas
y Medidas y una reforma a la Ley de Aranceles, que actualizan las
tarifas arancelarias para brindar una mayor proteccin a las industrias.
La reforma fiscal tena como objetivo fundamental centralizar el cobro de los impuestos dispersos hasta ese momento en
un gran nmero de entidades regionales y autnomas simplificando el sistema tributario al reemplazar una gran variedad de
impuestos de bajo rendimiento, por unos cuantos de carcter
nacional. En esa lnea se reform el impuesto progresivo a la renta, con el propsito de facilitar su recaudacin; se cre un impuesto a las ventas que se aproximaba a un impuesto al valor
agregado. Con estos y otros cambios realizados se logr un incremento en la carga tributaria desde 15 % del PIB en 1960 a 18,5%
en 1970 .8
Con relacin a la reforma administrativa, se plantearon dos
propsitos esenciales:
a) Mejorar y modernizar la estructura del sector pblico. Con
dicha finalidad se reorganiz la estructura ministerial, se crearon
nuevos rganos sectoriales y regionales, se cre la Oficina Nacional de Personal y se expidi la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa; y, b) consolidar y ampliar el sistema de planificacin,
para lo cual se adopt el Plan General de Desarrollo Econmico
y Social 1964-1973. Este Plan gui la poltica de inversiones del
Gobierno y sus entidades adscritas e influy, en cierta medida,
en la orientacin de los empresarios privados hacia objetivos
prioritarios.
8
Salgado, G., Del desarrollo al espejismo, Universidad Andina, CEN, Quito, 1995:41.
La descentralizacin en el Ecuador / 11
En contradiccin con el discurso anticentralista del ex presidente Len Febres Cordero, durante su gobierno se contina
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con la tendencia centralizadora. A pesar de ello, la crisis econmica desatada a partir de 1982 incidi profundamente en la concepcin y organizacin del Estado. Estos cambios se evidenciaron en el inicio de un proceso de reestructuracin jurdica del
Estado, el debilitamiento del papel de los organismos seccionales, en especial a travs de la creacin de las unidades ejecutoras
dependientes del Gobierno Central, y en el aumento de la
deuda externa: de 241,5 millones de dlares en 1970 a 4.651 en
1980 (3.530 millones sector pblico, 1.125,5 millones sector privado). Durante el quinquenio 1976-1980, la deuda pblica casi
se duplic cada ao.
No hay que olvidar que la tendencia centralizadora estuvo
auspiciada, al menos hasta la dcada de los 60, por agencias internacionales de asistencia crediticia y tcnica. Para fines de la
dcada, se comenz a reconocer que la centralizacin no haba
alcanzado las metas para las que fue creada, pues la brecha entre
ricos y pobres aumentaba, los niveles de vida de los grupos ms
desfavorecidos declinaban y el nmero de personas en pobreza
absoluta se dispar.
Reflexiones
La descentralizacin en el Ecuador / 15
CAPTULO 2
Elementos conceptuales
FEDERAL
UNITARIO
Formas de Estado
Pluralidad de entes de poder soberanos, coordinados entre s, de que implica la coexistencia de normas jurdicas vlidas para todo el territorio y
otras que solo rigen en las unidades
territoriales que integran la federacin.
Condiciones
Propuestas o posiciones
Caractersticas
Aparentemente el mantenimiento de
la forma de organizacin del Estado
vigente es la opcin menos desestabilizadora posible, lo cual no implica
que responda a las demandas generalizadas de cambio de modelo y de
prcticas centralistas.
Viabilidad
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La regionalizacin se fundamenta en
la existencia de regiones o reas econmicas, sociales y culturales diferenciadas y definidas a partir del dominio territorial que ha persistido a travs del tiempo.
REGIONALIZADO
La mayora de las propuestas gira alrededor del logro de mayores y mejores niveles de autonoma en el mbito econmico e impositivo de los recursos transferidos o de los obtenidos
en la unidad territorial respectiva.
Dependiendo de la radicalidad de
las propuestas se requerirn reformas
constitucionales integrales o parciales.
Viabilidad
Mientras menos radical sea la propuesta de regionalizacin, ms viable podra ser su puesta en prctica.
Al parecer, la crisis actual no es una
condicin favorable para emprender
un proceso de regionalizacin inmediato y global, lo que no excluye la
posibilidad de que pueda iniciarse,
en forma gradual y puntual o combinada con el fortalecimiento de las
autonomas regionales.
Nota: Algunos constitucionalistas son partidarios de concebir a la autonoma como una forma de Estado antes que como una forma de gobierno.
Elaborado por:
Lautaro Ojeda.
Condiciones
Es necesario generar una nueva legislacin o reformar la legislacin actual para armonizar con las disposiciones constitucionales vigentes.
Propuestas o posiciones
Un grupo de propuestas plantea que
la legislacin existente constituye la
base para el desarrollo de procesos de
descentralizacin profundos.
Caractersticas
AUTONOMICO
DESCENTRALIZADO
Formas de Gobierno
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Gustavo Juan de Santis, La descentralizacin poltica en el Estado federal. La descentralizacin administrativa en Argentina. Anlisis comparativo, en Anales 1. Desafos y perspectivas de la descentralizacin, Ier. Congreso Interamericano del CLAD
Sobre la Reformas del Estado y de la Administracin Pblica, CLAD, BID, PNUD,
AECI, Caracas 1997:94.
Guillermo Cabanellas, Diccionario de Derecho Usual, Tomo I, Bibliogrfica Omeba, Buenos Aires, 1962:243.
Glosario de Trminos del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin
Ejecutiva, R.O. 411, 2do. Spto., 31 marzo 1994.
Guillermo Ramrez Hernndez, Conceptos sobre descentralizacin, en: Rev. Federalismo y Desarrollo, BANOBRAS, Mxico, octubre-noviembre y diciembre de
1997:133-134.
Rodrigo Borja, Enciclopedia de la Poltica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1997:56.
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7
8
Federico Castillo Blanco, Garantas jurdicas de la autonoma local e iberoamericana: una reflexin desde el rgimen local espaol, en: Federico Castillo Blanco,
coord., Estudios sobre Gobiernos Locales, Unin Iberoamericana de Municipalidades, Granada, 1998:165.
Rodrigo Borja, Ob. Cit:243.
Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Guanfranco Pasquino, Diccionario de Poltica, S.XXI, editores, 10 edicin, Mxico 1997:137.
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13
Jos Luis Coraggio, Poder local, Poder popular? (1987), en: Ciudades sin rumbo.
Investigacin urbana y proyecto popular, SIP, CIUDAD, Quito, 1991:147.
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15
16
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cin abarca a todo el pas; puede haber rganos legislativos locales, pero slo con el consentimiento del rgano nacional.
Formas de Estado. Julio Csar Trujillo17. Son el resultado
de las relaciones de los elementos del Estado entre s. Asi de la
distribucin del poder surge el estado unitario o el estado federal; de la distribucin del poder en relacin con la composicin
de la poblacin, el estado unipoblacional y el estado plurinacional; del tipo de relacin de los detentadores del poder con el pueblo titular del mismo, surge el estado denomitrio o el estado totalitario, etc
Formas de Gobierno, por el contrario se refiere a los organos e instituciones de que est dotado el Estado para el ejercicio
del poder que le es propio, a la distribucin de competencias y
funciones entre tales organismos y al control recproco o equilibrio de poderes de que est invertido cada uno de los Eorganos.
Estado unitario y federal. Rodrigo Borja:18 Son Estados
Federales aquellos en los que coexisten normas jurdicas vlidas
para todo el territorio y otras que slo rigen en las unidades territoriales que integran la federacin. En esta forma de Estado el
ejercicio del poder poltico es compartido por los rganos centrales de gobierno gobierno federal y por los gobiernos locales o descentralizados, de acuerdo con la distribucin de competencias que seala la Constitucin federal.
Hay que decir que, a diferencia del estado unitario, el territorio del Estado federal se divide en unidades territoriales dotadas de gobierno propio.
En la federacin existen, por tanto, dos niveles de autoridad: el de alcance nacional, que forma un circuito central de gobierno, y el de alcance regional, compuesto por los gobiernos
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Gua de Trminos Econmicos, Proyecto Latinoamericano para Medios de Comunicacin, Friedrich Ebert Stiftung, Quito, 1997:48.
Ob. Cit:184.
Guillermo Ramrez Henndez , Ob. Cit:138.
Lucio Levi:24 El principio constitucional en que se fundamenta el Estado federal es la pluralidad de centros de poder soberanos coordinados entre s, de tal manera que al gobierno federal, competente respecto de todo el territorio de la federacin,
se le confiere una cantidad mnima de poderes indispensables
para garantizar la unidad poltica y econmica, y a los estados federales competentes cada uno en su propio territorio, se les asignan los poderes restantes. La atribucin al gobierno federal del
monopolio de la competencia relativa a la poltica exterior y militar permite eliminar las fronteras militares entre los estados, de
24
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Rafael Quintero, ed. La Cuestin Regional y el Poder, Corporacin Editora Nacional, No. 29, Quito, 1991:33.
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G. Cabanellas:35 Movimiento que defiende la administracin autnoma, tomando la regin como base geogrfica e histrica del gobierno local Actitud separatista de una porcin del
territorio nacional, que exalta sus vnculos de unidad ntima y
desconoce la comunidad de pasado y porvenir con la nacin a la
cual pertenece y rechaza.
Regin. G. Cabanellas:36 Parte del territorio de un Estado,
caracterizada por cierta unidad tnica, lingstica, topogrfica,
climatolgica o de produccin, o por una diversidad administrativa o de rgimen poltico dentro de la nacin en la cual se integra, sin alcanzar el valor histrico de sta.
Comentarios
Ob. Cit:512.
Idem:512.
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tanto a nivel nacional (o federal) como a los niveles locales (estaduales/provinciales); la existencia de una produccin doctrinaria y terica, especialmente vinculada con el significado de soberana y autonoma; y la necesidad de un slido movimiento
social, de raz histrica, que apoye, sostenga y lleve adelante el
pensamiento y las acciones federalistas.
CAPTULO 3
Aspectos normativos
La Constitucin de 1997 introdujo, entre otras disposiciones referentes a la descentralizacin, dos elementos fundamentales:
Uno: el artculo 1 incorpora en la definicin del Estado
ecuatoriano tres conceptos que dan cuenta de los signos de la
problemtica de la poca: la descentralizacin y su carcter pluricultural y multitnico...1
Dos: la disposicin relativa al financiamiento de la descentralizacin, art. 149, inc. c, dice:
Para ser efectiva la autonoma econmica, sin perjuicio de
otros recursos que se asignen a los gobiernos seccionales aut1
Temas que han sido rechazados en una consulta popular realizada en Guatemala el
domingo 16 de mayo de 1999 por un contundente no (72,5%) y un marcado abstencionismo (alrededor del 80%). En un pas integrado por una mayora indgena
(24 grupos tnicos indios) es una verdadera paradoja el rechazo al reconocimiento de la nacin como multitnica y pluricultural as como el derecho de los pueblos a su identidad, lengua, forma de vida y organizacin social.
Reglamento de Aplicacin de la Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales. Este Reglamento establece los criterios de
distribucin del Fondo de Descentralizacin; el destino de los recursos, la posibilidad de que stos puedan ser objeto de fideicomiso; y, la realizacin, por parte de la Contralora General del Estado, de exmenes especiales, auditoras financieras y auditoras
operacionales, para verificar la verdad, cuidado, propiedad y legalidad de las operaciones financiadas con los recursos del Fondo de Descentralizacin
Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social. En la discusin de esta Ley se elaboraron 12 versiones previas. La versin final recoge muy dbilmente la riqueza de las versiones anteriores.
Esta Ley precisa, entre otros aspectos: las definiciones de
descentralizacin, desconcentracin y participacin social; las finalidades, las posibles transferencias a los concejos municipales
y consejos provinciales de determinadas funciones, atribuciones
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tampoco se preocup de equilibrar regionalmente a la Comisin a efectos de que las regiones estn representadas en proporcin a su poblacin. 4
Respecto al tema de las autonomas, Ricardo Noboa recuerda que este concepto haba tenido, previamente a la Asamblea y durante su desarrollo, apoyos de distinta naturaleza. Adems de las Cmaras de la Produccin de la Costa y ciertos sectores sociales del Azuay y Loja, existan algunos pronunciamientos al respecto.
A la Asamblea, recuerda Noboa, llegaron varios proyectos
de la sociedad civil planteando las autonomas territoriales: Provincias Autnomas del Ecuador, Movimiento Cvico por un Ma4
5
A pesar de que el tema de la descentralizacin no se present en la Asamblea como una preocupacin prioritaria para las
autoridades locales y hasta podra afirmarse que tampoco cont
con actores ni promotores sociales que demanden una radicalizacin o profundizacin del tema, los resultados finales fueron,
a criterio de Jorge Len, asesor de la Comisin de Descentralizacin de la Asamblea Constituyente, ms radicales que las discu-
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estudiado en forma prioritaria por el Congreso Nacional en miras a reformar estas disposiciones futuras.10
Ricardo Noboa Bejarano, es ms radical al plantear que el
tema de la descentralizacin no fue parte de la agenda de los partidos polticos durante la Asamblea.11 Y afirma adems que en
caso de que lleguen al poder tampoco les conviene, porque una
vez que llegan, ya controlan, les cuesta descentralizar y repartir el
poder. Este autorepliegue de las instancias partidistas indica que
hay una desconexin entre el anhelo ciudadano y la actuacin
de los partidos polticos. A tal punto que cualquier tipo de cambio que pudiese atentar contra la hegemona de los partidos es
rechazado. De todas maneras, considera que la Constitucin es
buena. Lo que pasa, dice, es que se quedaron en el tintero ciertos cambios fundamentales para la democracia ecuatoriana.
Mario Unda, en el comentario a la ponencia de Jorge Len
antes citada, concluye destacando que lo realizado por la Asamblea se trata, probablemente, de una primera fase, lo que puede
significar que
... a lo mejor despuntan procesos que tienden a la conformacin de actores locales que empujen una descentralizacin
democrtica. En suma: descentralizacin y democracia slo podrn reunirse cuando sean tematizados y reunidos as en una
propuesta propia de las clases subalternas. Y los derechos indgenas nos han dado la pauta. 12
A pesar de las limitaciones brevemente anotadas, los cambios introducidos por la Asamblea Constituyente en el mbito de
la descentralizacin son un avance importante en relacin con la
normatividad existente hasta ese momento.
10
11
12
Proyecto de Reformas a la Constitucin Poltica de la Repblica. Presentado por el diputado nacional Xavier Neira Menndez
(PSC) y otros legisladores15 (Octubre 1998)
Este proyecto propone varias reformas constitucionales en
el campo de la descentralizacin. Segn sus proponentes,
.... la Asamblea introdujo textos que en su mayora no
guardan coherencia con la filosofa que inspira este proceso
(descentralizacin) y que en la prctica ha significado un la13
14
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La descentralizacin en el Ecuador / 55
mentable retroceso en esta importante materia frente los logros
alcanzados desde 1994.
Proyecto de Reforma Constitucional. Presentado por el diputado provincial por el Guayas Ral Gmez Ordeana, PSC (Mayo
1999)
Segn el diputado Gmez, este proyecto contiene un texto
alternativo al del Proyecto de Reforma Constitucional presentado por el diputado Xavier Neira Menndez. Conforme a ste, se
sustituira, en su integridad, el Ttulo XI de la Constitucin Poltica de la Repblica, con excepcin del Captulo 4, que trata de
los regmenes especiales.
Subraya adems que el origen de este proyecto, que fue modificado por el autor, est
La descentralizacin en el Ecuador / 57
... en la subcomisin VIII de la Comisin de Notables
que integr el seor Arq. Sixto Durn Balln para elaborar un
proyecto de reformas constitucionales, que present un Informe de minora sobre las reformas referentes a la descentralizacin, al no haber logrado el respaldo mayoritario de los integrantes de la Comisin en Pleno.16
El retorno a la estructura de gobierno establecida en la anterior Constitucin; esto es, a la existencia en la provincia de
un Gobernador; en los cantones, un Jefe Poltico; y en las
parroquias, un Teniente Poltico.
Entre las funciones que le corresponderan al Gobernador,
en cada provincia, se destacan las siguientes:
Adems, el monto de los recursos que se asignan a las entidades seccionales en los artculos anteriores y otras disposiciones, para la correcta y eficaz aplicacin del principio de autonoma econmica, no debe ser inferior al diez por ciento (10%) del
La descentralizacin en el Ecuador / 59
Segn este proyecto, las provincias podrn optar por el sistema de organizacin de Autonomas Regionales, de acuerdo a
normas precisadas en el mismo documento. Las comunidades
autnomas tendrn la facultad plena para autogobernarse y
Disposicin transitoria...
El 80% al impuesto a las transacciones mercantiles, actual
impuesto al Valor Agregado, a que se refiere la reforma constitucional aqu contenida, se aplicar a partir del ao 2000, sobre
17
Oficio RGO-DPG-PSC-015.
La descentralizacin en el Ecuador / 61
la base del 20% del monto total de este impuesto, monto que se
incrementar anualmente en un 10% del mismo total hasta llegar al 80% sealado.
Y la disposicin dcimotercera:
Exclusivamente para el ejercicio econmico de 1999, los
gobiernos seccionales podrn destinar para gastos operacionales hasta el treinta por ciento (30%) de las alcuotas que les corresponde de conformidad con lo dispuesto en los artculos 5 y
6 de la Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto del
Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales.
18
Ley de Fortalecimiento Financiero de los Gobiernos Seccionales Autnomos, del Rgimen Seccional Dependiente y de otras
Entidades Autnomas. Iniciativa del diputado Xavier Neira Menndez20 (Enero 2000)
De la comparacin entre las preguntas de la consulta popular realizadas en las provincias del Guayas y de Los Ros (ver
Cuadro 3), se ve claramente que la finalidad de esta Ley es poner
en prctica los resultados de tales consultas.
Este proyecto ha merecido informe para primer debate21 de
la Comisin Especializada Permanente de Descentralizacin,
Desconcentracin y Rgimen Seccional. La misma Comisin
present el informe22 que recoge e integra en un nuevo texto las
observaciones formuladas por escrito por varios legisladores. El
nuevo texto de ley fue presentado el 23 de mayo del 2000 y se titula Ley Orgnica de Fortalecimiento Financiero de los Gobiernos Seccionales Autnomos del Rgimen Seccional Dependiente y de otras Entidades Autnomas.
19
20
21
22
N.20-197, 05-05-1999.
21-411-A, 19 enero 2000.
DM, 9 febrero 2000, Of. No.159 PCEPDDRS.
DM, 21 marzo 2000, Of. No. 208 PCEPDDRS.
La descentralizacin en el Ecuador / 63
1. Pregunta. Sobre la autonoma del Gua- Objeto: "La presente Ley tiene por objeto
yas: "Dispongo que se establezca la Auto- definir y desarrollar los mecanismos fundanoma de la provincia del Guayas..."
mentales de autonoma provincial..." (art.1).
2. Pregunta. Financiamiento provincial:
"Dispongo que una cantidad equivalente a
la mitad de la recaudacin de los ingresos
del Fisco que se generen en la Provincia
del Guayas, se destinen a financiar la
transferencia de competencias y responsabilidades por parte del Gobierno Central
del Consejo Provincial del Guayas y a las
Municipalidades de la provincia del Guayas..." .
Del Financiamiento operativo de la descentralizacin: "Con el objeto de financiar y fortalecer la participacin efectiva de las
Municipalidades
y
de
los
Consejos
Provinciales en reas que han sido de la competencia y responsabilidad del Gobierno
Central, una cantidad equivalente a la mitad
de la recaudacin de los ingresos del fisco que
se generan o se generen en el futuro en las
provincias, sern destinados a financiar las
transferencias de competencias y responsabilidades por parte del Gobierno Central al
Consejo Provincial respectivo y a las municipalidades de la misma provincia..." (art.5).
Entre otras:
Poner a consideracin de los Municipios, Consejos Provinciales y otros organismos competentes reformas legales de inters parroquial:
Crear centros de mediacin y arbitraje
Los secretarios de las Tenencias Polticas, pasarn a formar parte de
los empleados de la Funcin Judicial, debiendo trasladarse y homologarse la partida presupuestaria
correspondiente
Formular el Plan de Desarrollo Parroquial;
Participar en la elaboracin de los
planes estratgicos municipales relacionados, entre otros, con educacin, salud, deportes, saneamiento
bsico, microriego, caminos vecinales para el desarrollo.
La descentralizacin en el Ecuador / 65
Estructura Administrativa
Adems de los 5 miembros de le J.P.,
se nombrar un Secretario y un
Director Financiero.
Asamblea Parroquial
Mximo organismo de consulta y
participacin: Participa en aprobacin Plan y Presupuesto Anual J.P.
Plantea destitucin del Presidente y
ms miembros
Recursos Econmicos
El Plan de desarrollo Municipal, ser la base para la
elaboracin y la aprobacin
de la Reforma presupuestaria anual en lo que se destinara recursos para la parroquia.
Direcciones financieras de
cada Municipalidad alabor
el presupuesto a fin de cumplir compromiso de cada
Junta Parroquial.
Sntesis preparada por el autor para Dilogo 21- PNUD, agosto 2000
1 Segunda versin del Proyecto, junio -02-2000. N. 21-478.
2 Segunda versin del Proyecto, junio 02-2000.N. 21-476
3 Este proyecto trata sobre las Juntas Parroquiales urbanas y rurales, presentado el 24
de mayo del 2000, N. 21-468 .
4 Proyecto presentado el 13 de julio de 1999, N.20-266.
Elaborado por Lautaro Ojeda, para Dilogo 21 PNUD, agosto 2000
El 2% de las utilidades que generen las inversiones que realice el fondo de solidaridad que
los recursos que obtengan por
las ventas de las empresas pblicas
El 10% de los ingresos que
obtenga el estado o los gobiernos seccionales por la
concesiones de las vas pblicas, carreteras y de recaudaciones de peajes y pontazgos
Los recursos para el fondo
de desarrollo parroquial, ser recaudado y repartido por
el Fondo de Solidaridad a
los Consejos Provinciales, y
stos realizarn las obras indispensables a peticin de
las J,P. Y en proporcin al
nmero de habitantes de cada una de las P.R. del pas.
La descentralizacin en el Ecuador / 67
Al final del captulo se adjunta el Cuadro 5: Sntesis de la legislacin histrica, vigente y propuestas sobre Juntas Parroquiales Rurales.
Al final del captulo se resumen las propuestas de ley de las comunidades indgenas y negras en el Cuadro 6: Proyectos de circunscripciones indgenas y afroecuatorianas.
La descentralizacin en el Ecuador / 69
Planificacin y desarrollo. Los planes, programas y proyecto de desarrollo local sern elaborados y adoptados, con asistencia tcnica, por la comunidad con la participacin de sus miembros reunidos en asamblea de acuerdo a lo que, al respecto, dispongan sus estatutos y reglamentos.
Finanzas y contribuciones. Las nacionalidades, pueblos o
comunidades contarn con recursos propios, participacin y
asignaciones.
Entre los 16 recursos propios que contempla este proyecto,
se destacan dos: el impuesto predial de la propiedad privada individual localizada en el territorio de la respectiva colectividad, y
las tasas o contribuciones que fijen y recauden por los servicios
que presten directamente o a travs de empresas comunitarias.
Este proyecto ha sido debatido en tres talleres realizados en
Chimborazo, Esmeraldas y Pastaza, durante el marzo 2000, organizados por la Comisin Especializada de Asuntos Indgenas y
otras Etnias y el Programa de Apoyo a la Modernizacin del
Congreso Nacional.25
25
Convenio BID-ATN/SF-5279-EC.
La descentralizacin en el Ecuador / 71
Funciones de las circunscripciones Territoriales Afroecuatorianas. Estas, entre otras, segn el art. 9, son:
- Elaborar y ejecutar los planes de desarrollo, acorde a
sus prioridades;
- Participar en la formulacin de todas aquellas polticas
que involucren y afecten directamente a las familias
afroecuatorianas;
- Participar en el uso, gestin y conservacin de los recursos naturales que se hallen en sus tierras; ser consultados, antes de realizar la prospeccin o explotacin
de los recursos naturales y no renovables; participar de
los beneficios que reporten esas actividades y ser indemnizados por los perjuicios y por el impacto socioambiental que pudieran causar;
- Elegir a sus propias autoridades para la plena administracin de las circunscripciones territoriales, las mismas que sobre la base de su sistema legal podrn legislarse para su desarrollo.
Rgimen poltico-administrativo y de administracin de
justicia. El Estado reconoce al pueblo afroecuatoriano el derecho
a establecer sus propios regmenes poltico- administrativo y rgimen de administracin de justicia dentro de su jurisdiccin
que comprende la correspondiente circunscripcin territorial.
La descentralizacin en el Ecuador / 73
d)
e)
f)
g)
La descentralizacin en el Ecuador / 75
Del rgimen jurdico y administracin de justicia. El Estado ecuatoriano reconocer y garantizar el derecho consuetudinario como fuente de derecho y norma supletoria de aplicacin,
conforme el Ordenamiento Jurdico Nacional.
Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin para el Ecuador.
Comisin Nacional para la Descentralizacin, las Autonomas y
las Circunscripciones Territoriales26
Mediante Decreto Ejecutivo No. 1567 del 3 diciembre 1999,
el Presidente de la Repblica conform la Comisin de Descentralizacin, Autonomas y Circunscripciones Territoriales, con el
objeto de preparar una propuesta de carcter nacional que establezca un nuevo modelo de gestin de un estado que confiera
autonoma suficiente para adoptar decisiones a los gobiernos
subnacionales, reconociendo las particularidades de cada zona
del pas y de sus comunidades indgenas ecuatorianas.27
La Subcomisin de lo Poltico Territorial de la Comisin
Nacional de Descentralizacin (2da. Subcomisin) present una
Propuesta de Modelo de Organizacin Poltica Territorial de Representacin y Participacin (Ver Cuadro 7). Esta propuesta
contiene los conceptos que se utilizan como guas o parmetros;
una caracterizacin actual de la situacin del pas, especialmente en el campo de la organizacin poltica, la representacin, la
participacin y el sistema electoral; algunas de las propuestas expuestas en la Subcomisin; y, finalmente el modelo propuesto,
acogido por los miembros de la Subcomisin.
En la Introduccin de este documento se precisa que:
26
27
Parlamento
Congreso
Bicameral
Votacin
universal y directa
Dip. Nacional
Dip. Provincial
Distritos
Electorales
Legislativo
Generacin de
autoridad:
Ejecutivo
Cuerpo
colegiado
Sistema de
eleccin:
Legislativo
Distritos
Electorales
% Rep. Electos
% Delegados Por
Gobiernos
Cantonales
Distritos
Electorales
Concejales
Votacin
universal y
directa
Consejo
Se asimila a
Gobierno
Provincial
Ley Especial De
Galapagos
Votacin universal y
directa
Vocales
Votacin universal y
directa
Junta
Presidente
Asume delegaciones
Parroquias
Distrito
Geografico
Distrito
Metropolitano
Circuns, Territoriales
Indigenas
NIVEL REPRES
Fuente: Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin para el Ecuador, Comisin Nacional de Descentralizacin: las Autonomas,
la Circunscripcin Territorial, CONAM, Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico, Banco del Estado, GTZ, abril 2000.
Requisitos
Tipo de votacin
Gobernador
Presidente
Representacin:
Ejecutivo
Parlamentarismo
Gobierno
Cantonal
Gobierno
Provincial
Unitario
Organizacin
Alcalde
Cantonal
Provincia / Autonoma
Nacional
Niveles
GOBIERNOS
La descentralizacin en el Ecuador / 77
Dentro del marco de la Comisin Nacional de Descentralizacin y Autonomas se ha identificado la probabilidad de
que se disee un sistema autonmico de carcter opcional, lo
que quiere decir, que dentro de un estatuto general, las provincias que deseen acogerse a ste individualmente o en asociacin con otras podrn hacerlo de manera voluntaria y sobre
la base del cumplimiento de un conjunto de requisitos. Por tanto durante un tiempo coexistirn provincias de rgimen autonmico con otras de rgimen no autonmico, en un perodo
que no se podra anticipar.28
28
29
La Subcomisin precisa que para la determinacin del modelo de descentralizacin fiscal propuesto se parti del anlisis
de escenarios como autonomas puras, descentralizacin por redistribucin, y federalismo. (Ver cuadros 8 y 9).
El modelo de descentralizacin presentado, afirman los autores, busca
... transparentar de manera total y absoluta los gastos,
transferencias y recursos de recaudacin tanto locales como nacionales, a travs de la implementacin de un sistema de informacin de base amplia y suficiente para eliminar la discrecionalidad actual.
El documento destaca la importancia de la Caja Fiscal Territorial Nacional que servir de base para la distribucin de recursos a los diferentes entes subnacionales. Esta Caja estara conformada por:
... la porcin de los ingresos tributarios nacionales requeridos para el financiamiento de las competencias que asumirn
dichos entes. Puntualmente estarn conformadas por los impuestos del valor agregado, impuesto a la circulacin de capitales, impuesto a la renta, impuesto a los consumos especiales,
impuesto de migracin, todos stos con sus correspondientes
mora y multas.
El modelo propuesto pretende racionalizar las finanzas
pblicas intergubernamentales y la depuracin del recurso pblico nacional mediante la destinacin de recursos tales como
los petroleros al pago exclusivo de la deuda externa contrada.31
30
31
32
Idem:2.
Idem:34.
Presentado ahora como anteproyecto de la Ley Orgnica de Organizacin
Territorial.
No existe
Potestad de
Recaudar y
administrar
Caja Fiscal
Territorial
Mecanismo
de Transferencia
Mecanismo
Compensacin/
Estabilizacin
La Nacin
delega
La Nacin
Dividida
Nacin doblega
al territorio
Nacin delega
al territorio
ICC, ICE,IVA
Vehicular
Recursos propios
Impuestos Nac. +
ingresos
territoriales
Fondo Nacional %
de impuestos
nacionales
No existe
Caja Fiscal
Nacional
Dividida
La Nacin
delega
La Nacin
desconcentra
Recursos
propios
Transferencias
Nacionales +
Gestin financiera
Territorial E+11
Transferencia
Nacional, ingresos
propicios ms financiamiento.
No
Caja Fiscal
Nacional
Fondo Nacional
Sectorial
Poblacin
Eficiencia
Administrativa
NBI, eficacia fiscal, PIB provincial
No existen
Fondo
anticclico
Costo histrico
afectado por el
PEA y por e
PIB
Costo histrico
Afectado por el
PEA sectorial
PIB sectorial
No
Criterios y
Variables de
distribucin
Fondo de compensacin
Territorial.
Fondo anticclico
Fondo de
compensacin
nacional
Fondo nacional
anticclico
La Nacin
La Nacin
Potestad
Tributaria
Fuente: Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin para el Ecuador, Comisin Nacional de Descentralizacin: las Autonomas,
la Circunscripcin Territorial, CONAM, Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico, Banco del Estado, GTZ, abril 2000.
No
2B. Transferencia
con asignacin
territorial y con
procesos de cofinanciamiento
3. SISTEMA
FEDERAL
2 A. Transferencia
con asignacin
nacional
1B. Transferencia
Aranceles, renta,
de ciertos impues- patrimonio de emtos para
presas, migracin
determinadas
financiamiento
competencias
1A Descentralizar
todos los impuestos y todos las
competencias excepto las estratgicas
MODELO
Base de
Distribucin
Nacional
No existen
Asignacin en
bloque territorial
Asignacin en
Bloque
Sectorial
No
No
Frmula de
Distribucin
La descentralizacin en el Ecuador / 79
Ingresos tributarios
cantonales:
Predial, patentes,
alcabalas, CEM,
registro propiedad,
espectculos pblicos
Ingresos tributarios
provinciales:
Vehculos, ventas,
minoristas
Ingresos tributarios
nacionales
Caja Fiscal
Nacional
Provincial
Municipal
Transferencias
nacionales +
impuestos
provinciales
Ingresos tributarios
nacionales
Aranceles, IVA,
ICC, renta, ICEgd,
migracin, moras
y multas
No
Auton.
Prov.
Municipio
Auton.
Prov.
Nacin
Potestad para
recaudar y administrar
Caja Fiscal
Nacional
(Fondo de
Distribucin)
Automtica, por
medios mviles
Mecanismos de
transferencia
Del tributo
territorial:
La Provincia dentro de un marco
nacional
Del tributo
nacional:
La Nacin
Potestad
tributaria
Criterios de
distribucin
Criterio devolutivo:
Identificar origen
territorial de impuesto y devolver
proporcionalmente
a su recaudo
Transferencia
Ao base+Costo
Nuevas transf.+
Factor de
incentivo
Planificacin
Elaborar Plan de Desarrollo Parroquial.
Los organismos que intervengan en
el territorio de la parroquia, debern hacerlo apegados al Plan de
Desarrollo Parroquial.
Administracin de Justicia.
J.P. se constituye en tribunal, con
determinadas competencias, como:
Conocer y resolver causas por contravenciones o infracciones contra
la defensa del consumidor;
Ejercer funciones de mediador o rbitro;
Podr establecer centros de mediacin;
Conocer y resolver casos de violencia intrafamiliar.
Entre otras:
Expedir normas, procedimientos y
reglamentos para la parroquia;
Administrar los recursos econmicos, activos y bienes de la J.P.
Ejercer acciones de control oportuno y eficiente, en la asignacin de
recursos, en el manejo del medio
ambiente y los recursos naturales
de la parroquia
Resolver con oportunidad y eficiencia los conflictos locales
Asociarse con otras J.P.
Proponer al Consejo Municipal y
Consejo Provincial proyectos de
ordenanzas;
Convocar a Consulta Popular
Crear centros de mediacin y arbitraje
Los secretarios de las Tenencias Polticas, pasarn a formar parte de
los empleados de la Funcin Judicial, debiendo trasladarse y homologarse la partida presupuestaria
correspondiente
Formular el Plan de Desarrollo Parroquial;
Participar en la elaboracin de los
planes estratgicos municipales relacionados, entre otros, con educacin, salud, deportes, saneamiento
bsico, microriego, caminos vecinales para el desarrollo.
Entre otras:
Poner a consideracin de los Municipios, Consejos Provinciales y otros organismos competentes reformas legales de inters parroquial:
La descentralizacin en el Ecuador / 81
33
La descentralizacin en el Ecuador / 83
Cuadro 2: PROYECTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL Y
LEGAL PRESENTADOS EN LOS LTIMOS 15 AOS
12 de julio de 1984
25 de julio de 1994
Con el auspicio del Gobierno del Arq. Sixto Durn Balln, fue remitida la "Ley
de Telecomunicaciones para la Desmonopolizacin. Modernizacin y Descentralizacin de sus servicios".
8 de octubre de 1994
23 de febrero de 1995
El legislador Italo Ordez (ID) propuso el proyecto de "La Ley de Descentralizacin Econmica de la provincia del Azuay".
15 de febrero de 1996
18 de marzo de 1996
El legislador Franco Romero (ID) present el proyecto de "Ley de Descentralizacin del Estado y
Fortalecimiento de los organismos de Desarrollo".
5 de marzo de 1997
10 de agosto de 1997
Fue aprobado en dos debates el "Proyecto Especial de Descentralizacin Administrativa y Financiera". El proyecto fue sancionado por el ejecutivo con algunas objeciones a las que se allan el parlamento y fue publicado en el Registro Oficial No. 169 del 20 de marzo de 1997.
1 de agosto de1998
30 de abril de 1999
5 de mayo de 1999
Proyecto de Ley para Reformar la Ley Reformatoria para la Reforma de las Finanzas Pblicas, de iniciativa de la Diputada Susana Gonzlez.
12 de mayo de 1999
13 de julio de 1999
15 de julio de 1999
24 de mayo de 2000
2 de junio de 2000
2 de junio de 2000
Proyecto de Ley de Juntas Parroquiales, presentado por la Comisin Especializada Permanente de Descentralizacin, Desconcentracin y Rgimen Seccional.
Fuentes: Revista Ciudad para Todos, Quito, noviembre 1999: 7 y Proyectos legislativos
Elaborado por Lautaro Ojeda.
Constitucin de 1861
Establece municipalidades, provinciales, Constitucin de 1998
Juntas Parroquiales forman parte de los gobiercantonales y parroquiales.
nos seccionales autnomos.
Constitucin de 1945
Elimina Jefatura y Tenencia Poltica.
Dispone que en cada parroquia habr
Mancomunidad de provincias, cantones y paun Consejo parroquial.
rroquia.
Las parroquias tambin podrn dictar or- Capacidad de J.P. de generar rentas propias y
denanzas, acuerdos y resoluciones.
de participar en rentas del Estado.
Estatuye que un porcentaje de ingresos
Ley
de Rgimen Municipal
municipales producidos en la parroquia
Finalidad de la JP: Auxiliar del gobierno munirural se deber invertir en las mismas.
cipal e intermediario entre stos y sus represenConstitucin de 1967
tantes inmediatos.
Los miembros de las Juntas parroquiales
sern elegidos por votacin popular di- Ley de Descentralizacin
Entre las atribuciones de la JP: Evaluar calidad
recta.
de obras y servicios a travs de comits de ges Establece control social y de fondos por
tin y vigilancia; presentar proyectos de ordeparte de las Juntas Parroquiales.
nanzas a los respectivos municipios.
El impuesto predial rstico ser destinado a las respectivas parroquias rurales.
La descentralizacin en el Ecuador / 85
Ambito Poltico-Administrativo
Modelo organizativo basado en
un Estado unitario, pero se da
importancia a la reconstruccin
de Regiones Autnomas Ancestrales llamadas circunscripcioOrganismos de la CONAIE. Parlamen- nes territoriales.
to, Consejo de Nacionalidades y Pueblos Indgenas, y Consejo de Gobier- Estructura organizativa del Estado
no.
Parlamento. Integrado por 20 dele- Proponen 4 niveles de gobierno
gados de cada una de las naciona- basados en mancomunidades.
Nivel Nacional. Estado,
lidades y pueblos indgenas del
constituido por un gobierno
Ecuador.
representado por el Presi Consejo de Nacionalidades y Puedente de la Repblica.
blos Indgenas. Conformado por un
Nivel Provincial. Conformadelegado de cada una de las nada por provincias o Regiocionalidades indgenas.
nes autnomas y Regiones
Consejo de Gobierno. Conformado
ancestrales.
por: presidente, vicepresidente y
Nivel Cantonal. Cantos,
dirigentes de los programas: GesMarka, Federaciones y las
tin Poltica, Fortalecimiento, y
Comarcas. Sus rganos de
Desarrollo de las Nacionalidades y
gobierno son el Consejo
Pueblos.
cantonal y el Consejo de
Marka, Federacin y ComarLa CONAIE designar un representanca.
te en diversas instituciones del Estado.
Nivel Parroquial. Parroquias,
comunidades, centros y palenques. Los rganos de gobierno son la Junta Parroquial, los Cabildos y los
Consejos comunitarios.
Formas de organizacin y gobierno.
Se constituye la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador,
CONAIE.
Ambito Econmico-Financiero
Finanzas y contribuciones. Las nacionalidades, pueblos o comunidades
contarn con recursos propios, participacin y asignaciones.
Entre los 16 recursos propios que contempla este proyecto, se destacan dos:
el impuesto predial de la propiedad
privada individual localizada en el territorio de la respectiva colectividad, y
las tasas o contribuciones que fijen y
recauden por los servicios que presten
directamente o a travs de empresas
comunitarias.
La descentralizacin en el Ecuador / 87
Responsabilidades
De la propiedad y de los recursos
naturales. Son comunitarias las
porciones de territorio que por ttulo centenarios o recientes pertenecen a las nacionalidades, pueblos
o comunidades indgenas.
Las tierras de propiedad comunitaria estn exentas del pago del impuesto predial y son inalienables,
inembargables e indivisibles. Por
ninguna causa pueden ser despojados de la posicin de estas tierras.
Consultas-participacin de beneficios. Todo proyecto de prospeccin, exploracin, o explotacin
de recursos naturales no renovables localizados en los territorios o
predios de las nacionalidades, pueblos y comunales o que puedan
causar perjuicios a ellos o a sus
miembros ser puesto en conocimiento de la autoridad indgena.
Todo proyecto de este tipo contemplar tambin la participacin en
los beneficios que reporten.
Circunscripciones Territoriales
Indgenas o Afroecuatorianas
son una forma de Gobierno autnoma para:
Garantizar el goce de los derechos colectivos.
Fortalecer la identidad histrica cultural.
Fomentar el desarrollo local.
La tenencia de la tierra.
La organizacin administrativa.
Manejo ancestral de los territorios.
Uso sostenible de los recursos naturales existentes.
Otros
Las Circunscripciones se formaran a partir de:
La existencia de una nacionalidad o pueblo histricamente constituida.
La posibilidad de determinar
un territorio que corresponda a la circunscripcin.
La existencia de una o varias
instituciones sociales polticas y culturales propias.
La voluntad mayoritaria de
convertirse en circunscripcin territorial.
CAPTULO 4
Se presentan a continuacin, en primer trmino las propuestas historicas originadas en el sector pblico; luego las propuestas de los partidos polticos y entidades acadmicas; los proyectos de reforma a la Constitucin vigente en lo relativo a la
descentralizacin; finalmente, se recogen las propuestas generadas en la sociedad civil y en instituciones, entre marzo 1999 y
agosto 2000.
4.1. Propuestas originadas en el sector pblico (1978-1995)
En la seccin de Presentacin de este documento se destaca que un proceso realista de planificacin implica el reconocimiento de las profundas diferencias del
pas, de la alta heterogeneidad en su estructura interna, elementos que requieren
polticas y estrategias de desarrollo igualmente diferenciadas para las distintas
unidades subnacionales, ello significa dejar de considerar al pas como una entidad ms o menos uniforme, como se lo ha venido considerando hasta hoy, a pesar de la heterogeneidad estructural, manifiesta y del hecho de que internamente
est lejos de su integracin en trminos fsicos, econmicos y sociales.
La descentralizacin en el Ecuador / 91
Plan Nacional de Descentralizacin. Ex Secretara Nacional de Desarrollo Administrativo (SENDA, 1993). Esta propuesta global plantea, segn Fernando Carrin,2 una reestructuracin poltico territorial del pas sobre la base de una nueva configuracin espacial que desemboca en la constitucin de gobiernos propios para cada una de las jurisdicciones que disea. Para
ello formula tres instrumentos legales: reformar las leyes de rgimen cantonal y provincial, y una nueva ley de regionalizacin.
El Plan propona una estructuracin administrativa desconcentrada en base de la divisin de siete regiones:
2
La descentralizacin en el Ecuador / 93
El proyecto de ley contempla la creacin del Fondo de Desarrollo Regional, el mismo que se constituir con los siguientes
recursos: 20% de los derechos de regalas por la explotacin de
los recursos minerales y 10% del Impuesto a la Renta. Dispona
adems que el Fondo se incremente en el 1% anual hasta llegar
al 30% en los derechos por regalas por la explotacin de los recursos minerales y el 20% del Impuesto a la Renta.
Proyecto de Fortalecimiento Municipal. (Banco Ecuatoriano de Desarrollo, BEDE). Esta propuesta se inscribe, segn Fer-
Los criterios de distribucin del FODESEC: El 10% en partes iguales entre las municipalidades de Quito y Guayaquil. El
90% restante, se distribuir as: 40% por partes iguales entre todas las dems municipalidades, 40% de conformidad con las necesidades bsicas insatisfechas; 20% en relacin con la poblacin
de cada municipio.
Idem:215.
La descentralizacin en el Ecuador / 95
60% en proporcin a la cantidad de personas con necesidades bsicas insatisfechas que tenga cada zona
urbana (para los fondos municipales) o cada zona rural (para los fondos provinciales);
19% proporcionalmente a la poblacin de cada integrante;
7% en relacin a los indicadores de eficiencia administrativa calculados a partir de los costos unitarios de
los diferentes servicios bsicos que provea la entidad;
7% en relacin a la eficiencia fiscal, calculada a partir
de los impuestos per cpita recaudados;
7% en relacin con la mejora que haya hecho la entidad en el ltimo perodo disponible en lo que se refiere a indicadores de pobreza.
Proyecto de Descentralizacin Administrativa y Financiera. (Partido Social Cristiano, noviembre 1994). Este proyecto,
objetado por el Ejecutivo en diciembre del mismo ao, propona
tres aspectos fundamentales:
1.
2.
3.
La delegacin de un conjunto de facultades de los ministerios y entidades del Gobierno Central, a las subsecretaras regionales, provinciales o subdirecciones.
La transferencia de recursos al rgimen administrativo seccional mediante la redistribucin del 100% de
los tributos establecidos en la Ley de Control Tributario Interno, bajo el rgimen del IVA, ICE y del impuesto a la renta global (de acuerdo a un conjunto de
parmetros).
Creacin del Fondo Nacional de Compensacin Provincial que beneficiara exclusivamente a las provincias que mantengan una posicin deficitaria en cuanto a la recaudacin de recursos por los impuestos al
consumo.
Los argumentos que el Ejecutivo tuvo en cuenta para objetar este proyecto fueron los siguientes:
-
Segn el Ministerio de Finanzas, a la poca, el rendimiento de los impuestos a la renta, IVA e ICE, representaban aproximadamente el 43% de los ingresos corrientes;
La descentralizacin en el Ecuador / 97
A los recursos sealados se adicionaran los del Fondo Nacional de Compensacin Provincial y los ingresos garantizados por las leyes vigentes a favor de los
organismos seccionales;
La Asesora Jurdica del Ministerio de Finanzas inform a la Presidencia de la Repblica que de aprobarse
este proyecto el Gobierno Central se quedara sin recursos para atender las mltiples actividades (seguridad interior, exterior, etc.).
20% en partes iguales entre todos los municipios existentes, lo que significa que los municipios que tienen
10.000 o menos habitantes y los que tienen ms de un
milln y medio, recibirn la misma cantidad;
20% con relacin al nmero de habitantes de cada
municipio;
30% con relacin al monto de las recaudaciones efectivas del IVA realizadas en cada cantn;
30% en relacin directa al monto de recaudaciones
municipales por impuestos prediales representan
dentro del total de ingresos municipales.
Artculo 2:
I. En el ejercicio del derecho a la autonoma reconocida
por el artculo 117 de la Constitucin, las provincias limtrofes
con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes,
y las provincias con entidades regionales histricas podrn acceder a su autogobierno y constituirse en comunidades autnomas con arreglo a lo previsto en este Ttulo y en los respectivos
Estatutos.
II. La iniciativa de este proceso autonmico corresponde a
las dos terceras partes de los municipios cuya poblacin represente, por lo menos, la mayora del censo electoral de cada provincia.
III. El Congreso Nacional mediante ley orgnica, podr,
por motivos de inters nacional:
a) Autorizar la constitucin de una comunidad autnoma
cuando su mbito territorial no supere el de una provincia
y no rena las condiciones del apartado I;
b) Sustituir la iniciativa de los Consejos Cantonales a que se
refiere el apartado II.
La descentralizacin en el Ecuador / 99
Artculo 3:
El proyecto de estatuto ser elaborado por una asamblea
compuesta por los concejales de las provincias afectadas y por
los congresistas elegidos en ellas, y ser elevado al Congreso Nacional para su tramitacin como ley.
Dentro de los trminos de la presente Constitucin, los estatutos sern la norma institucional bsica de cada comunidad
autnoma y el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico.
El artculo 4 trata sobre las competencias que podrn asumir las comunidades autnomas. De las 21 competencias precisadas, se destacan: la organizacin de sus instituciones de autogobierno y la ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda;
las funciones que corresponden a la Administracin del Estado
sobre los Consejos Cantonales y en su caso sobre los Consejos
Provinciales, segn la Ley de Rgimen Municipal y la Ley de Rgimen Provincial; al conjunto de servicios pblicos en los que se
excluyen a la salud y educacin.
Establece adems que
transcurridos cinco aos, y mediante la reforma de sus Estatutos, las comunidades autnomas podrn ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco de un conjunto de
competencias que son exclusivas del Estado. (establecidas en el
art. 5).
Artculo 6:
El Congreso Nacional, en materia de competencia estatal,
podr atribuir a todas o algunas de las comunidades autnomas
la facultad de dictar, por s mismas, normas legislativas en el
marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley
estatal.
El Artculo 10 trata de los recursos de las Comunidades Autnomas, entre ellas se destacan los impuestos cedidos, total o
parcialmente, por el Estado y las transferencias que les corresponden del Fondo de Compensacin Interterritorial y otras asignaciones con cargo al Presupuesto General del Estado.
El Artculo 11 dispone:
En el Presupuesto General del Estado podr establecerse
una asignacin a las comunidades autnomas en funcin del
volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido. Constituye adems el Fondo de Compensacin para realizar inversiones en las comunidades autnomas.
Artculo 15:
I. En el momento en que se produzca la ereccin de una
comunidad autnoma, desaparecer automticamente todo
Consejo Provincial cuya jurisdiccin territorial se encuentre totalmente incluida dentro del territorio que corresponda a dicha
Comunidad Autnoma; y por lo mismo, todo el rgimen que
esta Constitucin y las leyes pertinentes atribuyen a dicha institucin seccional, quedar insubsistente para tales provincias.
II. El patrimonio de cada Consejo Provincial que desaparezca en razn del prrafo I, pasar a pertenecer a la Comunidad Autnoma respectiva. As mismo los derechos y obligaciones que tuviere el Consejo Provincial desaparecido, sern asumidos por la comunidad autnoma correspondiente.
4
5
El lector que tuviese inters en profundizar el tema puede revisar los sesudos artculos que la Revista Ecuador Debate desarrolla alrededor del tema central de su
nmero 46: Opinin Pblica. CAAP, abril 1999, Quito. Una aproximacin general sobre el tema realizado por Flavia Frieidenberg, Orlando DAdamo y Virgina
Garca, Opinin pblica, o abriendo la caja de Pandora de las definiciones, dice:
Algunos entienden a la opinin pblica como la opinin de la gente, como el
conjunto o sumatoria de lo que los individuos que conforman una poblacin opinan acerca de un tema particular. Otros, en cambio, la conciben como la opinin
de unos pocos, la opinin de una minora o de las lites dentro de la sociedad.
Tambin existen quienes definen a la opinin pblica como aquella que se emite
desde los medios de comunicacin de masas, limitando de esta manera el concepto como equivalente a la Opinin Publicada. Concepto utilizado por el autor en
el libro Bondad y perversidad de la Privatizacin. Opinin Pblica y Publicada, ILDIS, 1992.
Todo esto permite entender la ausencia de propuestas estructuradas, situacin que, salvo en casos excepcionales, llev a
Segn Mata, este mecanismo de recaudacin tributaria aumentar automticamente los montos de cobertura actuales el
Ministerio de Finanzas.
El reparto de los recursos recaudados y sumados a una canasta tributaria ser determinado tcnicamente mediante el in-
12
Humberto Mata, Proyecto de autonomas provinciales ecuatorianas, en Francisco Muoz, comp., Descentralizacin, Tramasocial, Quito, 1999:187.
Al parecer, el Movimiento tiene la aspiracin de que, mediante el rgimen autonmico Guayas se convierta en un modelo para desarrollar espacios polticos, econmicos, administrativos, operativos y territoriales. A partir de esta experiencia, sera
fcil y coherente que otras provincias definan su futuro, sea individualmente o por regiones. De esta forma, destaca el editorialista Luis Herrera Bonnet,14 no se continuara hablando de replanteos regionales de forma horizontal, vertical o transversal, lo
que implica hacer juego al centralismo.
Nicols Romero,15 del mismo Movimiento, refuerza lo dicho al sostener que las autonomas no slo son viables sino imperiosas. Fuerza Ecuador propone que se transfiera la total autoridad y responsabilidad econmica, financiera y administrativa a
las provincias. Estas se encargarn de administrar todos los servicios, de recaudar y manejar la mayora de los impuestos y rentas generadas por ellas. En el caso de localidades de escasa capacidad econmica, segn Flix Gonzlez Rubio,16 se contempla el
reparto de los recursos recaudados y sumados a una canasta tributaria determinada tcnicamente basada en las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) de cada cantn.
Autonoma provincial. Consejo Provincial de Manab y
Universidad Eloy Alfaro de Manab. A travs de sus principales
personeros, ambas instituciones convocaron a diversas persona13
14
15
16
18
A modo de informacin complementaria, al final del captulo se adjunta el Cuadro 12: Consultas populares provinciales y nacionales.
En contraste con las tesis autonmicas radicalistas, Eduardo Castillo Barreto21 se expresa en contra de las autonomas
provinciales y presenta un argumento importante: afirma que de
las 22 provincias existentes, solamente dos, Pichincha y Guayas,
19
20
21
22
23
24
25
28
29
Jos Bolvar Castillo, Alcalde de Loja,30 se adhiere a la regionalizacin horizontal, porque en la coyuntura presente, la
nueva organizacin del Estado debe
... responder a un anlisis objetivo de los flujos econmicos, culturales, polticos, etc. La divisin poltico-administrativa
actual, no necesariamente responde a las unidades geo-econmicas existentes ni a sus interrelaciones. Sin que sea indispensable ir por arriba a desconocer la actual divisin territorial en
Provincias, antes ms bien respetando y robusteciendo estas
realidades histricas, el pas necesita para su desarrollo integral,
promover una regionalizacin horizontal e impulsar en cada
unidad geoeconmica independiente, el fomento intensivo de
las actividades productivas sobre la base del aprovechamiento
de los recursos naturales y ubicando en cada regin mediante
decisin poltica, industrias bsicas que generen un efecto econmico multiplicador.
La propuesta de Castillo coincide plenamente con la propuesta de Regionalizacin elaborada por la SENDA (expuesta
antes).
30
Autonomas municipales o posicin municipalista. (Movimiento Abdn Caldern). Presidido por la diputada Cecilia Caldern de Castro. La propuesta (elaborada por Rafael Castro
Abad), propone:
-
Profundizacin de la descentralizacin. Asociacin de Municipalidades del Ecuador (AME). La AME entreg a los medios
de comunicacin los Lineamientos Bsicos para lograr una descentralizacin autntica.32 Propone la profundizacin de la descentralizacin sobre la base del fortalecimiento de los municipios. Destaca entre otros aspectos de este proceso:
-
Justicia territorial;
Desechar, por ahora, la idea de convertir al Estado unitario en uno de carcter federal;
Conservar la divisin poltica en cantones y provincias
respetando la relacin directa de los municipios con el
Estado;
Creacin de autonomas regionales con la participacin de una o ms provincias;
Suprimir las unidades ejecutoras como CORPECUADOR, COPEFEN y FISE;
Transformar a los municipios en agentes de recaudacin y beneficiarios del IVA;
Descentralizar el gasto pblico va transferencias no
condicionadas;
Constituir un Fondo de Participacin Seccional que
asigne recursos con criterios devolutivos.
La Asamblea reconoce que si fuera necesario imaginar nuevos esquemas, originales y distintos, hay que hacerlo pronto y
bien. Para ello, dice, habr que examinar con valor y verdad cul
es la realidad de las diferentes regiones, de manera de enfrentar
con grandeza y sinceridad los problemas de fondo del Ecuador,
con un nuevo esquema moderno descentralizado en el que todos
ejerzan sus derechos y asuman sus responsabilidades.
Por contraste, Mario Ruiz, Presidente de la Conferencia
Episcopal, se pronuncia en contra de la reestructuracin territorial del pas. Recuerda adems que los ensayos sobre federalismo
34
tuvieron resultados nefastos en el pasado, puesto que se entendi la descentralizacin como una forma de obtener recursos,
pero sin dar cuenta de ellos.
Reforma estatal hacia la descentralizacin. Jaime Bejarano35 invita en este estudio a una reflexin mesurada sobre el tema de la reorganizacin del Estado, especialmente a la hora de
pensar propuestas con viabilidad. Escribe:
La mal denominada autonoma propuesta por ciertos estratos elitistas, que consciente o inconscientemente propician el
regionalismo, se afinca solo en estrategias plebiscitarias emocionales sin respaldo metodolgico tcnico-cientfico, el que en
cambio s refleja realidades de inequidad de clase, etnia, gnero,
ruralidad e idiosincrasia.
Para Bejarano, los operativos plebiscitarios, como procesadores nicos de la reforma estatal, podran ser un peligroso atajo que, en vez de desembocar en la descentralizacin, conduciran hacia el fraccionamiento de la identidad nacional y del sentido colectivo de pertenencia.
El estudio deduce que la reforma estatal hacia la descentralizacin va ms all de la mera reorganizacin provincial repartidora de ingresos tributarios la que, al ignorar la interrelacin
entre recursos rentables, acervos, fuentes de produccin, mercado, subdesarrollo y prelacin de necesidades, dejara intacta la
actual estructura de dominacin y dependencia que ha perennizado la injusticia social.
De la descentralizacin a la autonoma. Orlando Alcvar
Santos36 escribe que el centralismo debe sufrir una metamorfosis integral hacia una descentralizacin profunda, dando naci35
36
truir el Proyecto Regional Centro Oriente del Ecuador. En dicho Grupo participan autoridades y representantes de las principales organizaciones de esas provincias. La propuesta gira alrededor de intereses de desarrollo de la regin, antes que a cambios en
el mapa geogrfico o a las transferencias de atribuciones.40 Sus
proponentes aclaran que no se trata de un proyecto autonmico
sino de una propuesta que busca un verdadero equilibrio geopoltico del Ecuador. Respecto de los proyectos multiautonmicos,
Fernando Guerrero, Alcalde de Riobamba, precisa su temor de
que stos sean el principio del fin de la unidad nacional (...) Este pas no creo que deba disputarse ese tipo de espacios, es muy
pequeito, 22 provincias con 22 autonomas sera una locura.41
El esfuerzo de mancomunidad se centra en prioridades relacionadas principalmente con la vialidad: construccin y rehabilitacin de algunas carreteras y la rehabilitacin y concesin
del ferrocarril. Tambin se propone el Proyecto de electrificacin
San Francisco.
Adems de los temas sealados, el G-6 se ha planteado temas relacionados con la necesidad de integrar y vigorizar las necesidades comunes a travs de identificar las coincidencias y proyectos comunes como la apertura de mercados externos, y transferencia de tecnologas, seguridad regional, mecanismos de crdito, integracin regional de organismos relacionados con la
produccin, los recursos naturales, comercio y turismo.
Las autoridades seccionales de las provincias que integran
el G6 resolvieron crear, en la ciudad del Puyo, la Asociacin de
Organismos Seccionales Autnomos de la Regin Centro Oriente del Ecuador, con la finalidad de trabajar monolticamente haciendo copartcipes de sus recursos institucionales y procurando
la ayuda tcnica y crediticia de organismos nacionales e internacionales, que permita la satisfaccin integral de las necesidades
40
41
42
Carta de Compromiso suscrita el 15 de septiembre de 2000 en Puyo por los prefectos de las provincias de Bolvar, Cotopaxi, Chimborazo, Morona Santiago, Pastaza y Tungurahua; y los alcaldes de Ambato, Guaranda, Latacunga, Macas, Puyo
y Riobamba.
rea Econmico-Tributaria
Tributos
CONCOPE
rea Poltico-Administrativa
AME
Fuerza Ecuador
AME
Otro
Responsabilidades
CONCOPE
Gobierno Nacional. Contralora, regulacin tcnica, coordinacin de construccin y mantenimiento de red vial interprovincial, currculos acadmicos bsicos, niveles de salubridad de poblacin y
censos poblacionales y sociales para determinar reduccin de ndices de NBIs.
Adems de las responsabilidades normales del gobierno: ramas e instituciones del
Poder Ejecutivo, Fuerzas Armadas, Cancillera, Polica Nacional, etc.
Gobierno Provincial. A travs del Fondo
de Compensacin se responsabiliza por:
mantener la viabilidad interprovincial y
rural; crear institutos de educacin autnomas de desarrollo; cubrir las NBIs de
los cantones ms pobres. Tambin ejerce
poder de contralora y auditora a la inversin de los recursos pblicos por parte
de los municipios.
Cantones y provincias. Responsables de
hacer y mantener la infraestructura necesaria y administrar los servicios bsicos.
Fuerza Ecuador
Gobierno Nacional. Defensa, relaciones exteriores, polticas: econmica, educativa, de salud, medio
ambiente; deuda pblica, proyectos nacionales e intercantonales
de riego, trnsito nacional, administracin de justicia, legislacin,
seguridad social entre otros.
Consejos Provinciales. Parte de la
deuda pblica, vialidad urbana,
educacin media, atencin primaria de salud, bienes culturales, polticas de deportes, administracin
de puertos, turismo, pesca artesanal, construcciones urbanas, cementerios, entre otros.
Municipios. Ejecucin provincial,
polticas de medio ambiente, educacin, desarrollo rural, vialidad
interprovincial.
Recursos. De los
tributos nacionales
el 50% se quede
en la provincia, y
se destinen a financiar la transferencia de competencias y responsabilidades por parte
del Gobierno Central al Consejo
Provincial del
Guayas y a las
Municipalidades
de la provincia del
Guayas.
Se realiz el 23 de
enero del 2000. (El
95 % del pueblo
de Guayaquil se
manifest a favor
de la autonoma).
Guayaquil
Manab
El Oro
Autonoma, manteniendo
el carcter unitario del
Estado
De los tributos nacionales el 70% se quede
en la provincia
Transferencia automtica de recursos a los
municipios del Gobierno Provincial Autnomo.
Autonoma de gestin
del Instituto de Seguridad Social del Oro.
Autonoma de la Autoridad Portuaria de
Puerto Bolvar.
Que los impuestos realizados en la provincia
vayan en beneficio de
las delegaciones o ncleos locales de las instituciones nacionales
(SOLCA, INNFA, ETC)
TESIS
Tungurahua
Nacional
SITUACION ACTUAL
Sucumbios
Se realiz el
12 de febre- Convocada para el 17 de Convocada para el 24 de septiembre del 2000.
ro del 2000. septiembre del 2000.
(El 65% se
pronunci a
favor de la
autonoma).
Los Ros
Los Ros
Que EMELMANABI,
PACIFICTEL y Autoridad portuaria de Manta pasen a formar parte
del patrimonio de la
provincia.
Que el Congreso y el
Gobierno Nacional
concluyan la reforma a
la Constitucin Poltica
y leyes pertinentes, en
el plazo de seis meses.
Manab
Guayaquil
El Oro
TESIS
Competencias y capacidad operativa para actuar, las mismas
de las instituciones centrales
de las que hoy dependen.
Sucumbios
Nacional
Que los impuestos por concepto de llamadas telefnicas queden en beneficio del Consejo
Provincial de Tungurahua.
Tungurahua
CAPTULO 5
A partir de marzo de 1999 han proliferado en el pas eventos de informacin y debate sobre la descentralizacin, autonoma y regionalizacin. Inicialmente, el debate gir alrededor de
tres temas: el centralismo, particularmente relacionado con el
Gobierno Central y por tanto con la necesidad de reformar la estructura del Estado ecuatoriano; la inequidad en la distribucin
de los recursos estatales, especialmente a las provincias pobres; y,
la falta de correspondencia entre lo que las provincias aportan al
erario nacional y lo que reciben de ste.
Posteriormente estos temas se han ido ampliando y concretando. As, en el caso del centralismo se habla del bicentralismo
(Quito y Guayaquil e incluso del tricentralismo (Quito, Guayaquil y Cuenca). Finalmente no faltan quienes plantean la existencia del centralismo cantonal respecto de las parroquias rurales.
El tema de la inequidad de la distribucin de los recursos
estatales, por su lado, se ha comprobado con cifras contundentes, as como la incongruente relacin entre las contribuciones
impositivas locales, la tributacin de los ciudadanos a los municipios y consejos provinciales y los recursos que cada provincia
El Dilogo
El dilogo y la concertacin son instrumentos de comunicacin y bsqueda de objetivos comunes. El dilogo es un elemento central e indispensable de la democracia.
Muchos conflictos han sido superados porque las partes han
tenido fe en el valor del dilogo, y lo han practicado a travs de
leales negociaciones.
Por el contrario, han ocurrido conflictos y violencia por que el
dilogo no se ha realizado verdaderamente, o porque haba sido falseado, desvirtuado o restringido.
El dilogo debe instaurarse en todos los niveles de la vida nacional, hogares, escuelas comunidades, empresas, partidos,
etc., para busca soluciones pacficas a los conflictos culturales,
sociales, polticos y econmicos que vivimos, y as llegar al bien
comn.
Pero el dilogo exige confianza en el otro. Confianza en su capacidad de ser razonable, en su sentido del bien y de la justicia.
Confianza en que, a pesar de los antagonismos o de las divisiones, es posible entenderse.
Se habla con frecuencia de la necesidad del dilogo, la comunicacin, la argumentacin, la negociacin, la voluntad y la
imaginacin para encontrar convergencias y acuerdos en que
no haya vencedores ni vencidos, sino beneficios compartidos,
equidad y paz social.
El dilogo exige apertura y acogida. Exige que cada parte exponga su situacin, pero que escuche tambin la exposicin de
la situacin del otro.
En el mbito de la gestin de la cultura del dilogo y de concertacin entre los distintos actores polticos y sociales, se destaca el trabajo que realiza Dalogo 21 con
el auspicio del Programa de Naciones Unidas
Para Gaitn Villavicencio1 la representacin de la ciudadana en el debate tiene que manifestarse en dos niveles: un mayor
protagonismo de los organismos de la sociedad civil y el fortalecimiento de las organizaciones sociales. El Estado, dice,
... tiene que impulsarla creando canales de participacin
y motivando para que desaparezcan los liderazgos partidistas.
Este proceso urgente y de largo plazo es necesario con el propsito de crear varias condiciones para el desarrollo de las Juntas
Parroquiales Urbanas y de los Distritos Electorales.
Pero ninguno de estos problemas, concluye, y de los muchos que se acumulan da a da, se pueden resolver por la magia
de la asonada o del plebiscito.
El mencionado editoralisita Pachano4 revela un vaco an
ms grande en el proceso, pues en la presente coyuntura,
El sistema poltico no tiene las condiciones de representatividad de los conflictos y los intereses polticos de la sociedad.
Los conflictos regional y tnico no tienen instancias en donde se
ventilen y resuelvan sus problemas. Por eso sus representantes
no encuentran en el sistema un nivel de procesamiento de su
3
4
Para Nila Velzquez,7 es probable que ahora sea la oportunidad para iniciar un dilogo serio sobre nuestras diversidades,
comenzar a mirarnos como somos, diversos y uno, aceptando la
diversidad regional como una forma de riqueza que, a la larga,
nos provea de un camino para administrarla de la mejor manera posible en bien de todos.
Parte de la necesaria buena actitud frente al dilogo que se
revela imperativo, en opinin de Simn Pachano8 est en
5
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7
8
El camino, empero, est sembrado de peligros. Carlos Larretegui11 asegura que el pas ha entrado en un curso demencial
que es necesario detener. Escribe:
No solo debemos, Costa y Sierra, estrecharnos fuertemente las manos. Debemos comenzar reconociendo la existen10
11
Abrir una gran discusin, Hoy, 29 marzo 1999:2 A. Las negrillas son del autor.
Autonomas s, regionalismos no, El Comercio, 11 abril 1999:A5.
Si partimos del principio de que nada nos es extrao en este mundo globalizado, ms aun si se trata de experiencias tan
cercanas como las de Colombia, Brasil, Argentina o Chile, es sin
duda importante tener en cuenta las lecciones que han dejado
los procesos de reestructuracin o de reforma del Estado en estos pases.
Prevalencia de intereses locales por encima de los nacionales. A propsito de la devaluacin del real en Brasil, Matt Moffert, redactor de The Wall Street Journal precisa algunos proble-
12
13
mas que gener la tozudez y egosmo de las autoridades provinciales brasileas al pretender que prevalezcan sus intereses locales por encima de los nacionales. Dice el periodista:
La tendencia de los legisladores, gobernadores y grupos
de inters brasileos a colocar sus inquietudes provincianas por
encima del bienestar nacional, ha sido la principal causa que llev en el mes de enero a la devaluacin del real. A partir del comportamiento sealado, los expertos recomiendan al Presidente
Cardoso que en frente al bloque de gobernadores levantiscos
que estn presionando al Ejecutivo para que reestructure las
deudas estatales con el Gobierno Central. No hay que olvidar
que la ltima gota que desat la cada del real fue la declaracin
unilateral de moratoria de la deuda con el Gobierno Central del
Estado de Minas Gerais.14
15
Vase al respecto el artculo de mi autora Las diferencias entre costeos y serranos Motivo de acercamiento o separacin?, en: Revista Gestin, N.58, abril 1999,
y el de Vernica Lojn, Pnico por el futuro de Brasil, en: Revista Gestin, N.57,
marzo 1999.
Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997, El Estado en un mundo en transformacin, Washington, 1997:12.
Acercar el Estado a la sociedad, en: El Estado en un mundo en transformacin: Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997, Banco Mundial, Washington 1997:141.
Idem:141.
Idem:141.
21
ma, a qu tipo especfico de autonoma se alude? La autonoma, para Storini, tiene varios rostros: puede ser poltica, administrativa y/o tributaria, y cada variante enfrenta sus propias
complejidades.
Bsicamente, la autonoma poltica implica una potestad
estatutaria, de rganos electivos propios; legislativa, a la que le
corresponde una potestad ejecutiva y una administrativa. Y con
unas leyes que tienen el mismo valor que las estatales. El ejercicio de esta autonoma implica que determinadas materias sean
de competencia exclusiva del ente autonmico. La Constitucin
reparte las reas y establece las materias en las que el Estado no
va a tener injerencia o la tendr parcialmente.
En la autonoma administrativa, la funcin ejecutiva persigue dos objetivos: poner en marcha la poltica de la mayora parlamentaria, y la administracin. sta ltima permite que las decisiones del Gobierno Central se puedan aplicar por medio de
los departamentos, ministerios, entre otros.
El Ecuador debe definir qu autonoma busca, enfatiza la
experta.
Qu tipo de descentralizacin? Por su lado, otra especialista espaola, Elosa del Pino,22 expresa importantes criterios sobre la descentralizacin. Para ella,
La descentralizacin se hace siempre pensando en, al menos, tres variables: un reconocimiento de las peculiaridades histricas y culturales de las distintas naciones o de los distintos
pueblos que coexisten en el territorio del estado nacional; la
ayuda a la democratizacin que puede prestar, porque en territorios ms pequeos es ms fcil participar en poltica; y la mejora de la relacin entre la administracin y los ciudadanos, en
el sentido que la solucin a los problemas se acercan a las peculiaridades del territorio.
22
23
ciones discontinuas que se dan entre ellas, para as cortar o morigerar la crisis de representacin de los partidos polticos y el decrecimiento, a los niveles ms bajos, de la cultura poltica que permiten, entre otras cosas, la proliferacin de lderes clientelares y el regionalismo como ideologa.
e. En una propuesta federalista o de descentralizacin
alternativa no deben plantearse slo reivindicaciones
de autonoma administrativa sino tambin econmico financieras. Que se basen en una exigencia de reformas sociales a la vez que permitan su viabilidad.
f. Por ltimo, una propuesta de Reforma de Estado,
cualquiera que sta sea, debe tener claramente establecidos los canales adecuados para la participacin real
de los ciudadanos, que contribuir a una democratizacin del poder y el apoyo de un proyecto de cambio
por parte de la poblacin, en calidad de fuerza social,
que garantice su viabilidad.
Autonomas facultativas? Orlando Alcvar Santos24 cree
que cada provincia debe decidir si abraza o no la autonoma. En
su criterio, sta sera la va ms adecuada para enfrentar el proceso, pues
... de esa manera van hacia la autonoma las provincias
que voluntariamente lo decidan, sin obligaciones forzadas o forzosas, pues est claro que habr algunas que no tendrn capacidad para hacerlo y habr otras que se sientan cmodas en su actual relacin con el poder central, y unos terceras que, como la
nuestra, ya han expresado su voluntad autonmica.
24
Sealar con mayor precisin que los gobiernos autnomos tendrn la facultad de recaudar todos los tributos nacionales que deban pagarse dentro de su jurisdiccin, con la obligacion de transferir la parte que corresponda al Gobierno Nacional y al Fondo de Compensacin Provincial.
La ley de los gobiernos autnomos tendr que ser orgnica.
Los estatutos de cada autonoma debern constar tambin en una ley (no necesariamente orgnica) para
evitarnos sorpresas, pues las provincias podran dictar
normas estatutarias inconstitucionales o arbitrarias si
es que no pasan por el tamiz del Congreso.
Modelos adecuados a las realidades. El experto en descentralizacin, Franz Thedieck,25 considera que la clave para un
proyecto ecuatoriano de descentralizacin y autonomas, est en
bajar las competencias desde las instancias nacionales a las locales, porque a nivel central es complejo administrar un Estado
por la velocidad con que se requieren las respuestas. Sugiere tambin la asuncin selectiva de competencias en base de las capacidades reales de las instancias involucradas:
Si una provincia tiene mayor capacidad de personal, infraestructura y financiera para asumir todas las competencias
de la administracin pblica lo har. Pero, si otra solo puede
asumir la gestin de la educacin pblica o de la salud, se le deben transferir nicamente estas responsabilidades. La clave de
todo est en el orden pero en el sentido que no se adoptar el
mismo modelo con iguales responsabilidades para todas las
provincias del pas.
25
No se debe adoptar el mismo modelo para todas las provincias. Expreso, 25 abril
2000:8. Entrevista a Franz Thedieck, Asesor en Descentralizacin.
Compatibilizacin del equilibrio fiscal y las cifras macroeconmicas nacionales porque un pas que no tiene saneada su economa no puede pensar en descentralizar.
(Luis Arruda Villeta, Asesor del Municipio de
Ro de Janeiro del BID y Banco Mundial).
31
CAPTULO 6
Perspectivas
Va o no va la descentralizacin?
Una atenta mirada al estado del debate sobre la descentralizacin o autonoma puede llevar a pensar que su presencia o
ausencia en los medios de comunicacin o en el debate pblico,
depende de factores poltico coyunturales que explican el mayor
o menor inters de los polticos y de la opinin publicada por el
tema.
As, durante la campaa electoral de autoridades seccionales ocurrida en este ao 2000, las ofertas formuladas por los candidatos a alcaldes y prefectos provinciales, en el mbito de la descentralizacin y autonoma, aparecieron con mayor frecuencia e
incluso se radicalizaron puesto que entraron a ser parte del juego poltico que gira alrededor de quin ofrece ms, quin es ms
radical en las demandas. Esta situacin se profundiz en aquellos
casos en que los candidatos se consideran autores protagnicos
de las propuestas.
Por otra parte, las disputas de hegemona y liderazgo poltico desatadas por las principales fuerzas presentes en el Parlamento, a propsito de la eleccin de presidente del Congreso Nacional, han postergado, una vez ms, el debate del tema. Este he-
Probablemente el anlisis ms profundo que se ha realizado en el pas sobre la descentralizacin es el elaborado por el
Grupo Democracia y Desarrollo Local1. Este trabajo resume en
cuatro las ideas que sustentan las razones por las que es necesario descentralizar, las que se mencionan continuacin:
a. El Estado latinoamericano y ecuatoriano es excesivamente centralista. La mayora de autores nacionales y latinoamericanos reconoce la existencia de una cultura centralista en
Amrica Latina y en el Ecuador, cultura que ha modelado tambin un Estado fuertemente centralizado. Los efectos y manifestaciones del centralismo son percibidos diariamente, especialmente en las provincias o cantones que no disponen de grupos
de presin econmicos lo suficientemente poderosos como para
que los entes centrales atiendan sus necesidades y demandas. Reconoce adems que el centralismo no se reduce a la capital del
pas, sino que este fenmeno se halla presente en los principales
centros de poder econmico y poltico nacional, e incluso en el
mbito cantonal.
b. Lo local permite el incremento de la eficiencia, asignacin adecuada de recursos, mejoramiento de la calidad de los
servicios y potenciacin de la participacin ciudadana. La puesta en prctica de la descentralizacin, de acuerdo a este argumento, conducira al mejoramiento de la prestacin de servicios,
por las siguientes razones: a) la relativa cercana de las estructuras gubernamentales descentralizadas, lo que permitira ofrecer
condiciones favorables para identificar los problemas relevantes
que la poblacin considera prioritarios; b) la administracin
descentralizada de los recursos permite un empleo apropiado de
los mismos, y la cercana entre el pago de tributos y la ejecucin
de obras desalienta la evasin; c) la mayor flexibilidad de la estructura gubernamental local es un factor favorable para atender
situaciones cambiantes y ajustarse a las demandas; y, d) la cercana de la poblacin facilita procesos de rendicin de cuentas y de
participacin en la ejecucin de obras.
c. En un mundo globalizado, es imperativo fortalecer las
economas locales, sin perder de vista el conjunto nacional. Lo
nacional no puede entenderse como la sumatoria de localidades,
puesto que lo nacional, adems de tomar en cuenta los intereses
Minifundizacin municipal. De los 215 municipios existentes en el pas, 165 no alcanzan los 5.000 habitantes y 17 cabeceras cantonales no alcanzan las 1.000 personas.
Esos datos muestran que la mayora de los municipios
ecuatorianos son pequeos, pero que adems no cumplen con la
normatividad establecida en el artculo 4 de la Ley de Rgimen
Municipal que exige, para crear un municipio, que la poblacin
residente no sea menor de 50.000 habitantes en su extensin territorial, de los cuales cuando menos 10.000 debern estar domiciliados en la ciudad que ha de ser cabecera del cantn. Se exonera de este requisito hara la creacin de cantones, a las provincias fronterizas, de la Regin Amaznica y Galpagos. La aplicacin de la norma sealada revela que apenas 46 de los 215 municipios se sujetan a la Ley.
La magnitud de los problemas, as como las limitadas posibilidades econmicas que enfrentan los municipios especialmente pequeos, vuelve inviables ciertos proyectos productivos
y de desarrollo social. Esta situacin debe conducir a la bsqueda de acuerdos entre los distintos niveles subnacionales para potenciar la solucin de necesidades que no podran ser resueltas
en forma aislada, sino mancomunadamente. En efecto, numerosos pases tanto del Viejo como del Nuevo Mundo, muestran las
bondades de la mancomunidad.
Capacidad econmica para asumir responsabilidades y
competencias. El artculo 4 de la Ley de Rgimen Municipal antes citada establece como otro de los requisitos para la creacin de
un cantn que la circunscripcin que pretende constituirse en
municipio disponga de la capacidad econmica suficiente para
sufragar los gastos de funcionamiento ordinario de la administracin local y, especialmente, asegurar el establecimiento y atencin
de los servicios pblicos esenciales del nuevo municipio.
Es altamente probable que muy pocas circunscripciones
cumplan con este requisito actualmente, puesto que, como se ver a continuacin, su dependencia financiera del Gobierno Central es, en la mayora de casos, altsima.
Los presupuestos locales confirman esta situacin: solamente 8,8% de los ingresos del presupuesto de los consejos provinciales son generados por ellos mismos (1% del total son ingresos tributarios y 7,7%. corresponden a ingresos no tributarios). En el caso de los municipios, 28,8% de los ingresos corresponden a recursos locales (14,4% corresponde a ingresos tributarios y 14% a ingresos no tributarios). Si se excepta de este clculo de porcentaje a Quito y Guayaquil, los ingresos propios municipales en el mbito nacional descienden significativamente,
porque llegan apenas al 18.6% (9,2% por ingresos tributarios y
9,4% por ingresos no tributarios). El resto del presupuesto corresponde a las transferencias del Gobierno Central.
sentido no faltan quienes se preguntan si estos procesos cambiarn por s solos esa desconfianza, si cambiar la composicin y
estructura del poder poltico local y por tanto los posibles beneficios que conllevaran tales procesos.
A propsito de este tema, recientes estudios sobre las condiciones de desarrollo nacional afirman que el bienestar y desarrollo de una sociedad estn condicionados por la confianza que
se tienen entre s los individuos en sus relaciones diarias y por la
que inspiran las instituciones entre los ciudadanos.
Una reciente publicacin2 sobre los resultados de un estudio de las autonomas italianas, destaca un conjunto de caractersticas respecto del comportamiento de los habitantes del sur de
Italia que guardan una notable semejanza con el comportamiento de los ecuatorianos: presencia de instituciones no confiables,
dbiles, inestables y corruptas, con normas jurdicas decorativas
puesto que no rigen la conducta de los ciudadanos; en las que las
autoridades reparten favores y prebendas a las clientelas electorales; en las que las decisiones de los entes regionales prevalecen
consideraciones populistas; en las que la poltica est al servicio
de intereses particulares en menoscabo de los pblicos, en las
que los ciudadanos esperan todo del Gobierno y poco aportan a
su sustento.
Al respecto Osvaldo Hurtado en la presentacin del trabajo mencionado comenta:
Si bien no cabe hacer generalizaciones vlidas para los
habitantes del Ecuador en su conjunto, las diferentes provincias
y todas las autoridades, mi impresin es que en la vida diaria de
los ecuatorianos no estn presentes las virtudes cvicas que Tocqueville encontr en los Estados Unidos, que en sus relaciones
econmicas, sociales y polticas la confianza reclamada por Fukuyama y Peyrefitte habitualmente est ausente pues ms bien
Las parroquias rurales como gobierno de base de la estructura poltica-administrativa. La Constitucin vigente incorpora en el Rgimen Seccional Autnomo a las Juntas Parroquiales Rurales (JPR), a la vez que suprime la Jefatura y Tenencia Poltica. Estos cambios tienen una profunda significacin en el proceso de descentralizacin, al otorgar a las juntas parroquiales rurales una condicin jurdica similar a la que tienen los municipios y consejos provinciales.
El hecho de que los miembros de las JPR sean elegidos y
por tanto formen parte de la democracia representativa, cambia
significativamente su relacin con el poder formal, puesto que a
partir de su incorporacin al Rgimen Seccional Autnomo, legitimado por la eleccin popular, los representantes de este nivel
bsico de la estructura jurdico poltico y administrativa del pas
recobran el derecho a intervenir, influir y controlar la toma de
decisiones relacionadas con los asuntos de su parroquia y de la
comunidad.
La descentralizacin debe conjugar la diversidad con la
unidad. Independientemente de la radicalidad y por ende de la
viabilidad de las diferentes propuestas descentralizadoras, autonmicas o regionales, parece existir un comn acuerdo acerca de
la obsolescencia de la actual forma de Estado centralista y por
tanto de la necesidad urgente de pensar una nueva forma de organizacin que d cuenta de la diversidad tnica, cultural, geogrfica y productiva del Ecuador, sin sobreponerse de manera alguna a los principios democrticos de equidad y participacin
ciudadana.
Idem:6.
en las decisiones institucionales de asignacin de recursos y definicin de proyectos y acciones. En definitiva: como un medio
de hacer efectiva la ciudadana para todos los sectores sociales.
6.3. Viabilidad de las propuestas autonmicas
Uno de los temas ms controvertidos, pero a la vez de menor profundizacin en el debate, es el de las finanzas provinciales
y nacionales, en particular respecto de la tributacin local y nacional, as como la relacin entre el aporte tributario provincial y
los recursos recibidos del Gobierno Central. A este propsito se
han publicado algunos trabajos que revelan cifras y datos que
muestran que la mayora de las propuestas y demandas autonmicas e incluso descentralizadoras son poco viables o que, en todo caso, deben ser reconsideradas a la luz de tales datos.5
En este mbito es conveniente recordar que casi una tercera parte de los recursos presupuestarios del Gobierno Central
provienen del endeudamiento; que el 28% del total de los ingresos del presupuesto nacional corresponden al petrleo y sus derivados, que los ingresos no separables por provincias representan algo ms del 20% del total y que los ingresos tributarios separables por provincias representan menos del 20% de los
ingresos del Gobierno Central.6
5
Los problemas destacados revelan, por un lado la complejidad y los desafos de la descentralizacin-autonoma. Problemas que se pueden sintetizar en cuatro: transferencia equitativa
y gradual de competencias y recursos del Gobierno Central hacia los gobiernos locales; reforzamiento de la tributacin local;
mejoramiento de la capacidad de gestin de las administraciones
locales; y planificacin.
Sin duda los temas de descentralizacin, autonomas, regionalizacin e incluso federalismo han vuelto a estar en la me9
Idem:10.
SIGLAS
ALPRO
AME
BEDE
CEPE
CENAPIA
CEPAL
CONCOPE
CEDEGE
CONUEP
CORPECUADOR
CORDES
Corporacin de Estudios para el Desarrollo
COPEFEN
Coordinadora del Programa de Emergencia
para enfrentar el fenmeno de El Nio
CONADE
Consejo Nacional de Desarrollo
CONACYT
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
CREA
Centro de Reconversin Econmica del Austro
CRM
Centro de Rehabilitacin de Manabi
DINAC
Direccin Nacional de Avalos y Catastros
FISE
Fondo de Inversin Social de Emergencia
FLOPEC
Flota Petrolera Ecuatoriana
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