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Instrumentos governamentais: reflexes para uma


agenda de pesquisas sobre implementao de
polticas pblicas no Brasil*
Leila Giandoni Ollaik**
Janann Joslin Medeiros***

S u m r i o : 1. Introduo; 2. Fundamentao terica; 3. Proposta para uma agenda


de pesquisa em instrumentos governamentais no Brasil.
S u m m a ry : 1.Introduction; 2. Theoretical framework; 3. Proposal for a research
agenda on tools of government in Brazil references.
P a l av r a s - c h av e : instrumentos governamentais; instrumentos de polticas pblicas;
ferramentas de governo; implementao de polticas pblicas.
K e y w o r d s : government instruments; policy instruments; tools of government;
public policy implementation.
Na administrao pblica federal brasileira coexistem instrumentos tradicionais
como implementao por gesto direta e por uso de incentivos econmicos;
por gesto indireta, mediante convnios, concesses de uso e instrumentos
mais recentes. Neste artigo, reflete-se sobre o uso de instrumentos governamentais
na implementao de polticas pblicas e se prope uma agenda de pesquisas no
Brasil. A reflexo se justifica pelo interesse em colocar o debate perene, de teor

* Artigo recebido em dez. 2010 e aceito em jul. 2011.


** Doutoranda em administrao pblica na Universidade de Braslia (UnB). Mestre em polticas
pblicas (MSc in Public Policy in Latin America) pela Universidade de Oxford (1999). Mestre
em cincia poltica pela UnB (1998). Bacharel em economia pela UnB (1992). Especialista em
polticas pblicas e gesto governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MPOG), desde 1997. Endereo: SQS 212, bl. A, ap. 604, Asa Sul CEP 70250-010,
Braslia, DF, Brasil. E-mail: leila.ollaik@gmail.com.
*** Doutora em administrao pblica pela University of Southern California (1986). Mestre em
administrao pblica pela George Washington University (1972). Bacharel em cincia poltica
pela University of Iowa (1964). Professora adjunta da UnB e lder do grupo de pesquisa em relaes interorganizacionais e redes. Endereo: SQS 213, bl. B, ap. 501, Asa Sul CEP 70292-020,
Braslia, DF, Brasil. E-mail: janmedeiros@gmail.com.

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geralmente ideolgico, sobre a relativa superioridade ou no da gesto direta e da


gesto por instrumentos mais indiretos em base tecnicamente fundamentada.
Define-se instrumento governamental como um mtodo identificvel por meio
do qual a ao coletiva estruturada para lidar com um problema pblico. Aps
levantamento de teorias pertinentes sobre implementao de polticas pblicas e
sobre instrumentos governamentais, apresenta-se uma discusso sobre os possveis
processos de escolha e diversas tipologias existentes. Evidencia-se a necessidade de
mais estudos, especialmente brasileiros, na rea; sendo recomendada uma agenda
com quatro linhas de pesquisa.
Governmental instruments: reflections for a research agenda on implementation of public policies in Brazil
A variety of government tools or instruments for implementation of public policy coexist at present in the Brazilian federal government, ranging from direct management
by government organs to more indirect ones such as economic incentives, grants,
and concessions of various sorts. In this essay, we reflect on the use of government
instruments in the implementation process and propose a research agenda on the
subject for Brazil. This reflection is justified in view of the interest in establishing a
solid technical basis for the perennial, and frequently ideological debate about the
relative superiority of direct management or management by means of more indirect
instruments. Government instrument is defined as being an identifiable method for
structuring collective action for dealing with a public problem. After an overview
of pertinent theory with respect to public policy implementation and government
instruments, a discussion is presented about possible processes for instrument choice
and of the variety of existing typologies. The need for further studies, particularly in
the Brazilian context, is shown; and a research agenda is recommended.

1. Introduo
O objetivo deste artigo refletir sobre o uso de instrumentos governamentais
na implementao de polticas pblicas para propor uma agenda de pesquisas
no Brasil.
A histria da administrao pblica est repleta de reformas na busca
de instrumentos para melhorar a gesto governamental e a implementao
de polticas pblicas. O Estado passa por contnuas mudanas sempre tentando melhorar a forma de lidar com problemas pblicos, alm das adequaes
necessrias decorrentes de sua evoluo. Por trs das reformas h conjuntos
de teorias sobre a estruturao do governo. Ao longo da histria h transformaes no somente em abrangncia e escala da ao governamental como
tambm na forma de ao do governo, alm das mudanas na sociedade como
um todo. Vimos, por exemplo, a passagem do Estado predominantemente hierap Rio de Janeiro 45(6):1943-67, nov./dez. 2011

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rrquico ao Estado que funciona tambm em rede; quando antes se via uma
dicotomia entre o pblico e o privado, hoje se v parceria entre ambos; aes
pblicas eram predominantemente implementadas por comando e controle e,
hoje, negociao, convencimento e persuaso so quase imprescindveis ao sucesso (Hood, 1986; Howlett, 2005; Kettl, 1993; Pressman e Wildavsky, 1973;
Salamon, 2002).
Alguns observadores apontam para a necessidade de novas abordagens
nos estudos sobre polticas pblicas congruentes com essas mudanas de governana experimentadas nas ltimas dcadas, sendo uma dessas a substituio ou complementao de estudos sobre polticas e programas pblicos
como um todo para o estudo dos diferentes instrumentos para sua realizao.
A ideia subjacente que qualquer poltica pblica composta de uma srie de
meios atravs dos quais o Estado age, exerce seu poder ou o limita, tais como
o uso de regulao, subsdios, campanhas de informao, entre outros, para
influenciar o comportamento dos cidados e alcanar os objetivos da poltica
pblica, resolvendo os problemas sociais identificados e proporcionando ao
cidado os bens e servios adequados (Hood, 1986; Salamon, 2002).
Na administrao pblica federal brasileira coexistem, hoje, instrumentos tradicionais como implementao por gesto direta e por uso de incentivos econmicos; instrumentos com esforos para ampliar a participao
popular; iniciativas para implementar polticas por gesto indireta, mediante
convnios e contratos (Costin, 2005; Souza, 2001; Torres, 2007), concesses
de uso e instrumentos mais recentes como transferncias fundo a fundo.
Faz-se assim possvel e relevante examinar esses instrumentos e as estratgias de implementao de polticas pblicas para verificar suas caractersticas,
compar-las e contrast-las, e determinar como influenciam a gesto governamental e a implementao dos programas e aes governamentais.
Define-se instrumento governamental como um mtodo identificvel por
meio do qual a ao coletiva estruturada para lidar com um problema pblico. Para Salamon (2002:19), a ao coletiva porque frequentemente abrange
outras entidades alm das do setor pblico. estruturada porque o instrumento
define a quem cabe a operao do programa governamental, quais os papis de
cada um e como eles devem se relacionar uns com os outros.
A anlise dos instrumentos de poltica, aos quais alguns autores tambm
se referem como ferramentas de governo para implementao de polticas
pblicas (Hood, 1986; Salamon, 2002), de grande relevncia, oferecendo o
potencial de trazer argumentos fundamentados ao debate acerca das alternativas para implementao de polticas pblicas e enriquecer a compreenso de
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instrumentos que se apoiam em gesto direta, participao popular, estmulos


econmicos, contratualizao.
Sabe-se que instrumentos governamentais no so selecionados com
base em sua implementabilidade ou efetividade. Diferentes campos de polticas pblicas tendem a apresentar preferncias por tipos favoritos de instrumentos e os utilizam repetidamente, independentemente da sua contribuio
para resoluo de problemas (Bressers e OToole, 1998). H influncias ideolgicas e h mimetismos e cpias, alm da prpria trajetria influenciando as
escolhas de instrumentos.
Assim, torna-se relevante sistematizar conceitos e anlises sobre instrumentos governamentais, trazendo mais concretude e sistematizao a debate
historicamente to ideologicamente carregado, fornecendo elementos mais fundamentados acerca de instrumentos governamentais para implementao de
polticas pblicas e procurando o desenvolvimento de teorias mais nuanadas.
Este artigo justifica-se porque h permanente debate sobre a relativa
superioridade da gesto direta e da gesto por outros instrumentos utilizados (convnios, terceirizaes), com vis mais ideolgico em vez de tecnicamente fundamentado. H estudos no Brasil comparando gesto de hospitais
pela administrao direta (instrumento gesto direta) com administrao
de hospitais por organizaes sociais (contratualizaes) no quesito custo,
financiamento, qualidade e relaes de trabalho (Abbas, 2001; Barbosa,
2005; Cherchiglia e Dallari, 2006; Ferreira Jnior, 2004). H tambm estudos comparando prises gerenciadas integralmente pelo poder pblico e prises terceirizadas (Cabral e Lazzarini, 2010). Mas ainda no h estudos que
comparem mais do que dois instrumentos e que comparem quesitos outros
alm do custo e da qualidade. Seria interessante desenvolv-los, bem como
vrios outros estudos acerca de instrumentos governamentais, assunto que
ser explorado na terceira seo. Antes disso, a seguir, detalha-se a fundamentao terica do tema em questo.

2. Fundamentao terica
Importantes para embasar uma agenda de pesquisa sobre os instrumentos de
polticas pblicas no contexto brasileiro so as abordagens para a implementao de polticas pblicas, em geral, e de instrumentos governamentais em
particular, a incluir ateno a suas definies, processos de escolha e tipologia.
Apresenta-se, a seguir, uma breve discusso dos conceitos relevantes.
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2.1 Implementao
A literatura define trs grandes fases de polticas pblicas: formao de agenda e formulao; implementao; e monitoramento e avaliao (Vanmeter e
Vanhorn, 1975). Quando se fala em implementao governamental, est se
falando da menos estudada das fases das polticas pblicas, pois a formulao
e a avaliao tm recebido maior ateno acadmica (SOUZA, 2007). A literatura que aborda o estudo da implementao aponta duas perspectivas principais: de cima para baixo e de baixo para cima (Hill e Hupe, 2002). Grande
parte da literatura do tema trata das dificuldades de se atingir uma boa implementao (Mazmanian e Sabatier, 1983; Pressman e Wildavsky, 1973) ou at
mesmo de como conceituar uma boa implementao (OToole, 2000).
A literatura deixa claro que a implementao perfeita inatingvel. Para
que houvesse a possibilidade de uma perfeita implementao de alguma poltica pblica, teriam de existir diversas precondies, que so impossveis no
mundo real, tais como circunstncias externas que no impem restries prejudiciais; existncia de tempo adequado e recursos suficientes; existncia e
disponibilidade da combinao necessria para os recursos necessrios; a poltica a ser implementada estar baseada em uma teoria vlida (estar bem formulada); existncia de poucos ou de nenhum ndulo interveniente (intervening links); mnimas relaes de dependncia; compreenso e acordo quanto
aos objetivos; tarefas integralmente especificadas em uma sequncia correta;
comunicao perfeita e coordenao perfeita; e que os que detenham autoridade possam demandar e obter cumprimento perfeito (Hogwood e Gunn,
1984:196-206). Ainda que houvesse tais condies, o ponto-chave de qualquer implementao acima de tudo o comportamento humano (Hogwood e
Gunn, 1984). Essa a razo de existirem vrios nveis de anlise para o estudo de implementao de polticas pblicas, tais como anlise organizacional,
procedimental e comportamental, alm de um quarto nvel que o de anlise
poltica ou de padres de poder (Hogwood e Gunn, 1984:215).
Portanto, enquanto comum ver implementao como um problema de
gerenciamento tcnico, a implementao pode ser vista de forma mais abrangente como um contnuo de poltica-ao-poltica (Barrett e Fudge, 1981).
Em qualquer nvel de anlise, preciso expandir a abrangncia dos
estudos sobre implementao. Para tanto, pode-se focalizar uma rea especfica em vez de uma legislao ou uma deciso especfica, para evitar
vises distorcidas; pode-se tambm cultivar um reconhecimento e ateno a
aspectos histricos, tentando incorporar perodos mais longos de tempo na
anlise (Fox, 1990).
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Alm de questes de nvel de anlise e de expanso da abrangncia,


podem-se desenvolver anlises em lentes distintas (Yanow, 1990). Para analisar implementao, pode-se adotar a lente das relaes humanas (indivduo
e relaes interpessoais); a lente poltica (o grupo e relaes intergrupos: poder, influncia, negociaes, jogos); a lente estrutural (a organizao); a lente
sistmica (interorganizaes: coordenao, controle, comunicao); ou uma
combinao dessas (Yanow, 1990). Pode-se, tambm, adotar uma viso na
perspectiva top-down, em que a implementao de sucesso a que atinge os
resultados aprovados pelos legisladores, ou uma viso interpretativista, com
pressupostos da implementao como adaptao, para conciliar valores sociais em mltiplas verses e que mudam com o tempo, onde a diferena entre
o planejado e o executado esperada, pois sempre haver diferena em interpretaes e em significados (Yanow, 1990).
Com as diversas lentes e distintas perspectivas, a combinao mais adequada entre coordenao e controle se altera. Antes, em estruturas hierrquicas com gesto direta, o controle parecia ser mais adequado e mais necessrio
(Salamon, 2002:15). Nas novas formas de governana, que se manifestam em
diversos instrumentos governamentais e que envolvem relaes mais horizontais, a coordenao parece trazer mais benefcios e o controle direto quase
inexistente. Para Salamon (2002:15), nos instrumentos da nova governana, negociao e persuaso substituem o papel que o comando e o controle tinham nos instrumentos da administrao pblica tradicional. O Estado, nessa
mudana, pode perder sua habilidade caso insista em manter apenas o uso de
combinaes de mecanismos de controle e coordenao tpicos da gesto direta e do tempo em que a viso predominante era que boa implementao seria
alcanar os resultados inicialmente planejados (Yanow, 1990). A combinao
entre coordenao e controle seria alterada com a diversificao dos tipos de
instrumentos governamentais utilizados (Hood, 1986:10). Os novos instrumentos, decorrentes da nova governana, marcam o rompimento com o
passado e oferecem um novo cdigo operacional (Rhodes, 1997:47; Stoker,
1998:26). Surgem do declnio da habilidade do governo central em causar
resultados na sociedade (Stoker, 1998:17) com uso exclusivo de gesto direta,
e se referem emergncia de estilos de governar que misturam o pblico, o
privado e o terceiro setor.
medida que a implementao governamental reestruturada, a natureza dessas estruturas deve ser examinada e categorizada para identificar
seus possveis impactos na administrao pblica. Formas diferentes de implementao tero provavelmente diferentes consequncias para a gesto governamental e para as polticas pblicas (Peters, 2000). Essas diferentes formas
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se expressam nos instrumentos governamentais, como ser demonstrado a


seguir.

2.2 Instrumentos governamentais: definies


Instrumentos poderiam ser vistos como instituies, no significado sociolgico do termo, onde instituio usado para significar um grupo de regras e
procedimentos mais ou menos coordenados que governam as interaes e os
comportamentos dos atores e das organizaes (Powell e Di Maggio, 1991).
Portanto, instituies oferecem um contexto estvel dentro do qual as incertezas so reduzidas e a ao coletiva estruturada. Nesta viso, as regularidades de comportamento observadas so obtidas mediante matrizes cognitivas
e normativas, conjuntos de valores e crenas coordenados, embora os princpios morais sejam assimilados de forma irregular pelos atores (March e Olsen,
1983). Os instrumentos de polticas pblicas so instituies no no sentido
de serem organizaes ou rgos do governo, mas no sentido de que do estrutura s polticas pblicas e as influenciam (Lascoumes e Le Gals, 2007:8).
Os instrumentos determinam parcialmente quais recursos sero usados e por
quem. Como qualquer outra instituio, os instrumentos permitem que formas
de ao coletiva estabilizem e faam o comportamento dos atores ser mais previsvel e provavelmente tambm mais visvel. Deste ponto de vista, a escolha
do instrumento um tema poltico, pois estrutura o processo e seus resultados. Os instrumentos no so escolhas puramente tcnicas e produzem efeitos
especficos, independentemente de seus objetivos declarados. Os instrumentos
estruturam as polticas pblicas segundo suas lgicas inerentes, e podem ser
descritos e classificados conforme diversas tipologias (Peters, 2000).
No entanto, h definies de instrumentos governamentais mais voltadas administrao pblica. Com a lente da administrao pblica, possvel
e necessrio diferenciar entre nveis de observao, distinguindo entre instrumento, tcnica e ferramenta, termos frequentemente utilizados como
se fossem sinnimos. O instrumento seria como um tipo de instituio social
(censo, mapa, regulao, tributao). A tcnica serve para operacionalizar o
instrumento (nomenclatura estatstica, tipo de representao grfica, tipo de
lei ou decreto). E, finalmente, a ferramenta governamental seria como uma
ferramenta micro dentro de uma tcnica (uma categoria estatstica, uma escala de definio de um mapa, ou tipo de obrigao definida em um texto
legal, a presena ou a ausncia de uma sano) (Lascoumes e Le Gals, 2007).
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Essa definio de instrumento se diferencia da definio de Salamon (2002),


de ao coletiva estruturada, mencionada anteriormente, porque especifica
a ao coletiva estruturada como uma instituio social. , portanto, mais
abrangente, mas no conflitante. Embora uma traduo mais literal do ttulo
das obras tanto de Hood (1986) quanto de Salamon (2002), ambas intituladas
The tools of government, seja ferramentas, em vez de instrumentos, v-se
que ambos esto tratando do que Lascoumes e Le Gals (2007) chamam de
instrumentos, conceituao adotada neste artigo para reflexo sobre como se
organiza a gesto governamental para implementao de polticas pblicas.
Essa organizao tanto uma ao coletiva que assume uma determinada
forma quanto uma instituio social, denominada aqui, para fins deste ensaio
terico, de instrumentos (gesto direta, regulao, incentivos econmicos,
contratualizao etc.).
O instrumento utilizado influencia o prprio processo de implementao (Peters, 2000). O grau de influncia do instrumento escolhido sobre a
dinmica do processo de implementao varia conforme o instrumento. A escolha do instrumento para implementao pode produzir um distanciamento
substancial dos objetivos originais dos formuladores das polticas em favor dos
objetivos dos implementadores.
Peters (2000) sugere que seria interessante investigar como se d a
distribuio de poder e de autonomia nos diversos instrumentos governamentais. Mesmo sem clareza sobre influncias e distribuio de poder e autonomia, instrumentos governamentais so vistos por polticos e formuladores de polticas pblicas como forma de afetar os fins e os resultados a serem
alcanados (Hood, 1986). Um instrumento governamental ao mesmo tempo tcnico e social, servindo para organizar relaes sociais especficas entre
o Estado e os cidados, conforme suas representaes e significados (King,
2007). Nessas vises, v-se que predomina um enfoque poltico e social,
tambm com forte nfase na dimenso cognitiva de instrumentos, em que a
questo da escolha desses instrumentos est intimamente ligada questo
da formulao das polticas (Howlett, 1991; Lascoumes e Le Gals, 2007;
Linder e Peters, 1989).
No entanto, no se pretende aqui discutir a formulao de polticas, nem
abordar o tema por uma lente poltica, mas sim sugerir como as principais teorias serviriam para investigar aspectos administrativos dos diferentes instrumentos utilizados na gesto da implementao de uma poltica pblica selecionada,
podendo fundamentar uma agenda de pesquisa sobre o tema no Brasil.
A seguir, apresenta-se um breve resumo do debate sobre o processo de
escolha dos instrumentos governamentais.
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2.3 Instrumentos governamentais: o processo de escolha


O processo de escolha de um instrumento de ao pblica para o desenvolvimento de um programa governamental pode ser visto como tendo duas fases
(Salamon, 2002).
Na primeira, seriam analisados os instrumentos de ao pblica disponveis, conforme nveis de efetividade, eficincia, equidade, capacidade de
realizao e legitimidade e viabilidade poltica que sero alcanados pelo programa, com o uso de cada um deles. A efetividade de uma ao pblica mede
o quanto ela atinge seu objetivo. Nesse critrio, o instrumento de ao pblica
mais efetivo aquele cuja utilizao d ao programa governamental a maior
probabilidade de sucesso. A eficincia a capacidade de obter um dado nvel
de benefcio a um custo mnimo. Devem ser considerados, na avaliao do
instrumento, tanto os custos para o Estado quanto os custos impostos aos demais entes participantes do programa. A equidade tem dois significados: distribuio uniforme de custos e benefcios entre todos os alcanados pela ao
pblica, ou distribuio no uniforme, privilegiando os mais necessitados. O
primeiro significado est associado aos programas de carter distributivo e o
segundo, aos de carter redistributivo. Nesse aspecto, verifica-se que alguns
instrumentos so mais adequados para utilizao em programas do primeiro
tipo e outros em programas do segundo tipo. A capacidade de realizao diz
respeito maior ou menor dificuldade de utilizao do instrumento analisado.
Alguns instrumentos, embora em teoria sejam considerados muito eficientes
e efetivos, inviabilizam o prprio programa pela complexidade de suas operaes. Na escolha do instrumento adequado, deve-se tambm ter em mente o
impacto da deciso em relao aos aspectos da legitimidade e da viabilidade
poltica. Isso se deve ao fato de que determinados instrumentos permitem um
melhor controle dos gastos associados ao pblica que outros. Em uma sociedade democrtica, esse um dado importante. A opo por um instrumento com essa caracterstica passa para a sociedade uma percepo da existncia
de uma relao entre os impostos pagos e os servios recebidos do Estado.
Quanto ao segundo aspecto, um programa governamental sem apoio poltico
no tem como prosperar.
Na segunda fase, o processo de escolha examinaria os instrumentos
por meio de quatro enfoques: coercibilidade, objetividade, automaticidade
e visibilidade. Note-se que a administrabilidade ou implementabilidade
do instrumento no considerada, o que nos leva a crer que instrumentos
seriam usualmente escolhidos com outros propsitos que no a facilidade de
aplic-los administrativamente. A coercibilidade mede o quanto a utilizao
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de um determinado instrumento restringe ou mesmo impe um determinado


comportamento a indivduos ou grupo de indivduos diante da opo de apenas estimular ou desestimular esse comportamento. Quanto maior o grau de
coero do instrumento, maior a agresso s liberdades individuais e menor
sua legitimidade poltica. Renncia de receitas e publicidade de utilidade
pblica so exemplos de instrumentos de baixo grau de coero. No outro
extremo encontram-se as regulaes sociais e econmicas. A objetividade
mede a extenso do empenho da entidade responsvel por um programa governamental com a execuo propriamente dita. A proviso direta de bens e
servios por parte do Estado um instrumento de alta objetividade, ao passo
que as assistncias financeiras aos entes subnacionais apresentam baixa objetividade. A automaticidade a capacidade de o instrumento no exigir a
criao de uma nova estrutura administrativa para sua operao. O voucher,
ou vale, por exemplo, considerado um instrumento de alta automaticidade, ao passo que a regulao econmica, que, frequentemente, exige a
criao de um rgo administrativo especfico, um instrumento de baixa
automaticidade. A visibilidade mede o grau de transparncia dos recursos
envolvidos com determinado instrumento de ao pblica no processo poltico, particularmente, no processo oramentrio. A regulao social de baixa
visibilidade, ao passo que a contratao de bens e servios diretamente pelo
Estado de alta visibilidade.
Subjacente discusso do processo de escolha est tambm a questo
se haveria ou no uma relao entre instrumentos escolhidos, problemas de
implementao e temas. No se sabe com certeza se tal relao existe. Por certo h polticos e burocratas instrumentalistas, que so comprometidos com
determinados instrumentos e o utilizam independentemente do tipo de problema que est sendo tratado, por uma opo mais ideolgica do que tcnica.
Haveria tambm os processualistas, para os quais o processo da poltica pblica leva ao instrumento, qualquer que seja esse, pois nesse ponto de vista h
um processo dinmico de adaptao, e os instrumentos so vistos como experincias, experimentaes. Haveria ainda os contingencialistas, que julgam a
relao entre problema e instrumento, embora desenvolvam esse julgamento
de modo rudimentar, geralmente com base na experincia ou compreenso
intuitiva sobre ambos, tema (problema) e instrumento, geralmente com base
em categorias nominais: problemas sociais se resolvem com tais instrumentos,
polticas pblicas na rea de agricultura requerem outro tipo de interveno
para ter sucesso etc. Por fim, haveria os constitutivistas, para quem os problemas e os instrumentos so construdos simultaneamente e interagem em
um processo poltico (Linder e Peters, 1989).
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H autores, ainda, que definem duas geraes na literatura de instrumentos de polticas pblicas. A primeira gerao enfatizava decises em adotar
instrumentos especficos. A segunda gerao (Howlett, Kim e Weaver, 2006)
reconhece que a prtica na administrao pblica geralmente envolve o uso de
mltiplos instrumentos ao mesmo tempo. A natureza da mistura de diversos
instrumentos governamentais continua pouco estudada e no h compreenso
clara sobre as escolhas dos instrumentos (Eliadis, Hill e Howlett, 2005).
Analisar a mistura de instrumentos e como a mistura escolhida no
tarefa fcil. preciso habilidade para identificar e classificar os instrumentos
sendo utilizados e suas misturas para analisar como eles se inter-relacionam,
se alguns instrumentos esto faltando, e quais so contraproducentes ou sinrgicos em seus efeitos (Webb, 2005).
Mesmo assim, notam-se alguns padres, que podem estar determinando sua escolha. Instrumentos legais so frequentemente acompanhados por
sanes financeiras, enquanto instrumentos econmicos so ancorados em
regulaes legais. Um envolvimento contnuo da administrao direta na implementao independentemente do instrumento escolhido ajuda a manter
a interconectividade forte e permite e encoraja o contato entre os envolvidos
na implementao (Bressers e OToole, 1998). Um governo que atribui grande papel ao Estado tende a preferir legislao como instrumento, enquanto
um governo que atribui ao Estado um papel mais limitado prefere incentivos
econmicos ou mudana na autoridade (delegao) (McDonnell e Elmore,
1987:21). Portanto, esses instrumentos seriam escolhidos conforme o contexto institucional, a capacidade governamental, os recursos fiscais, o apoio
poltico, a informao disponvel e as escolhas passadas.
Uma viso mais econmica do processo de escolha dos instrumentos argumenta que so os custos de transao que so determinantes (Horn, 1995).
Uma viso ainda mais pragmtica argumenta que os instrumentos so escolhidos
conforme sua possibilidade de angariar mais votos (Trebilcock et al., 1983).
Para Salamon (2002), a escolha do instrumento mais adequado a cada
poltica seria conforme o desejo de se ter uma gesto direta ou indireta, o grau
de coercitividade desejado, o grau de visibilidade necessrio e tambm sua
automaticidade. O que determinante a ideia de que a escolha de instrumentos, em vez de tcnica, uma escolha poltica, pois d aos atores a vantagem de determinar como polticas pblicas sero implementadas. A literatura
sobre implementao sugere que h alto grau discricionrio na fase de implementao. A escolha do instrumento d forma aos programas pblicos. O que
est em discusso no simplesmente a forma mais eficiente de resolver um
problema pblico em particular, mas tambm a influncia relativa que vrios
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interesses envolvidos tero na evoluo do programa. A escolha tambm


influenciada por normas culturais e ideologias dominantes, pois afetam as
atitudes perante o Estado. Apesar de serem escolhas polticas, no deixam de
ser tambm escolhas operacionais, com implicaes significativas na gesto
governamental (Salamon, 2002). Assim, seria interessante identificar quais
instrumentos oferecem maior ou menor implementabilidade.
A instrumentalizao de fato um tema poltico, dado que a escolha
do instrumento estrutura o processo e seus resultados (Lascoumes e Le Gals,
2007). A instrumentalizao de polticas pblicas uma questo fundamental,
pois revela de forma razoavelmente explcita a teorizao sobre a relao entre
o governo e a sociedade. Todo instrumento constitui uma forma condensada de
conhecimento sobre controle social e formas de exercer esse controle. Os instrumentos no so neutros. Eles produzem efeitos especficos, independentemente
dos objetivos da poltica em ao. Os instrumentos estruturam as polticas pblicas conforme suas prprias lgicas (Lascoumes e Le Gals, 2007).
A escolha do instrumento uma forma de desenho institucional (Bressers e OToole, 1998). possvel um mesmo tipo de instrumento, empregado
em programas governamentais distintos, apresentar caractersticas diversas.
Por exemplo, um programa pode usar assistncia financeira da Unio para um
ente subnacional sem exigir uma contrapartida do beneficirio; enquanto outro programa pode usar o mesmo tipo de instrumento assistncia financeira
exigindo contrapartida. Pode tambm haver um mesmo programa governamental que implementado mediante diversos instrumentos. Para tanto,
preciso ter muito clara uma tipologia dos instrumentos governamentais.

2.4 Tipologia de instrumentos governamentais


A tipologia de instrumentos de polticas pblicas varia de autor para autor. H
classificao dos instrumentos conforme quatro caractersticas (Hood, 1986),
ou conforme 14 (Salamon, 2002); h tambm classificaes at mesmo em
63 instrumentos (Kirschen, 1975). As diferentes tipologias decorrem do grau
de anlise, da lente utilizada e do ponto de vista adotado, como mencionado
anteriormente. Grande parte da literatura focaliza a questo das tipologias de
instrumento pensando na questo do processo de escolha desses instrumentos
(Eliadis, Hill e Howlett, 2005; Horn, 1995; Howlett, Kim e Weaver, 2006;
Trebilcock et al., 1983). No entanto, o interesse aqui na questo da implementao. Portanto, a inteno em conhecer, analisar, estudar e elaborar
essas tipologias, no caso de estudos futuros, seria conhecer bem os casos que
sero comparados.

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1955

Instrumentos governamentais: reflexes para uma agenda de pesquisas

Embora haja diferenas entre as tipologias encontradas, e apesar da variedade, as vises so complementares: h consenso em alguns pontos e no
h contradies, como evidenciado a seguir.
Uma categorizao com base na teoria de controle organizacional a de
Amitai Etzioni (1964), que define instrumentos do modelo como cenouras,
chicotes e sermes (Bertelmans-Videc, Rist e Vedung, 1998), ou seja, o incentivo, a punio ou a informao. Por exemplo, com o objetivo de reduzir o
consumo de bebidas alcolicas, o governo pode oferecer prmios a quem no
consumir (como o prmio de pagar menos imposto), punir ou proibir o consumo, ou disponibilizar informaes a respeito dos malefcios. De acordo com
Woodside (1986), o quesito coero esteve sempre presente na literatura como
item determinante para classificao dos instrumentos, tendo sido a nica caracterstica utilizada por alguns autores ao tratar de instrumentos governamentais. No entanto, o prprio Woodside questiona o tratamento da coero como
a caracterstica central para diferenciar os instrumentos governamentais. Essa
tipologia cobre apenas instrumentos que pretendem proporcionar uma mudana no comportamento, deixando vrios instrumentos sem classificao.
Uma tipologia mais abrangente, ento, classifica os instrumentos governamentais conforme sua nodalidade, autoridade, recursos e organizao
(Hood, 1986, 2007), conforme resumida na figura 1. A nodalidade demonstra a capacidade do governo de operar como um ndulo (um ponto focal)
em uma rede de informao. Autoridade denota o poder legal do governo e
outras fontes de legitimidade governamental. Recursos, ou tesouro, denota
os recursos governamentais utilizados em cada instrumento. E organizao
denota a capacidade de dirigir a ao (pela polcia, pela burocracia) (Hood,
1986, 2007).
Figura 1

Tipologia de instrumentos governamentais de Hood (1986)

Objetivo

Recursos
financeiros

Nodalidade

Autoridade

Aconselhamento,
capacitao,
relatrios, registros.

Regulao, licena,
autorizaes.

Doaes,
emprstimos,
prmios.

Administrao direta,
empresa pblica,
consultores.

Conselhos
consultivos,
tratados.

Criao e
financiamento de
grupos de interesse.

Conferncias,
comisses de
investigao, reformas
administrativas.

Procedimento Proviso e entrega


de informaes.

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Organizao

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Leila Giandoni Ollaik Janann Joslin Medeiros

Assim, por exemplo, um convnio para que uma organizao no governamental administre um museu pblico mostraria o uso de um instrumento
com baixa nodalidade no governo central, baixa autoridade governamental
alm da legislao que define o instrumento, com utilizao de recursos pblicos e com a organizao baseada no setor no governamental, em vez de na
burocracia pblica. Em contraste, a construo e administrao de um museu
diretamente pelo governo (gesto direta) seria o uso de um instrumento de
alta nodalidade, alta autoridade, alto uso de recursos e uso de organizao
burocrtica apenas.
Outra classificao, tambm em quatro caractersticas e muito utilizada,
referente ao grau de direo, coero, visibilidade e automaticidade. Direo
diz respeito ao instrumento ser de gesto direta ou indireta. Coero analisa
se o instrumento obriga um comportamento ou apenas sugere. Visibilidade
seria o quanto a sociedade percebe o instrumento e automaticidade se o
instrumento implementado com as estruturas j existentes ou se indispensvel criar novas estruturas para sua implementao (Hood, 2007; Lascoumes
e Le Gals 2007; Salamon, 2002).
Assim, um incentivo fiscal para empresas financiarem iniciativas artsticas seria um instrumento de baixa diretividade (pois no o governo que
escolhe quais iniciativas), baixa coero (pois as empresas no so obrigadas
a financiar nada), alta visibilidade (pois as empresas que financiarem estaro
interessadas em ampla divulgao) e baixa ou mdia automaticidade (pois
no preciso criar novas estruturas para fazer uso do instrumento, podendose utilizar conselhos ou comisses j existentes; ou talvez seja preciso criar
um conselho ou comisso julgadora, o que ainda assim seria mais simples do
que criar uma agncia inteira, como no caso do uso do instrumento agncias
reguladoras para alguns incentivos sociais e econmicos). Em contraste, se o
governo fizer um concurso para premiar com financiamento um determinado
grupo artstico, seria um instrumento de alta diretividade e alta visibilidade,
mas tambm de baixa coero (artistas no so obrigados a participar) e tambm de mdia automaticidade, como no exemplo anterior (considerando que
ser preciso montar estrutura para organizao e realizao do concurso).
Essas quatro caractersticas se repetem em outros autores e a elas so
agregadas novas dimenses. A classificao de Peters (2000), por exemplo,
tambm trata de influncia direta versus influncia indireta dos instrumentos;
instrumentos que foram ou que permitem; visveis ou invisveis; automticos
ou administrados; e classifica os instrumentos tambm em: universais ou contingenciais; com base na informao ou com base na coero (que, de certa
forma, retoma a classificao sobre forar ou apenas permitir, mas incluem
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Instrumentos governamentais: reflexes para uma agenda de pesquisas

1957

punio); e com intenso uso de capital ou intenso uso de trabalho (Peters,


2000). Portanto, esta tipologia soma s quatro anteriores coero, visibilidade, automaticidade, direo os recursos, a abrangncia e a punio,
perfazendo, assim, sete categorias.
Classificar os instrumentos conforme tipo de autoridade e de incentivo
escolha comum a todas as tipologias. Alguns enfoques do mais nfase ao instrumento como instituio e o classificam tambm conforme sua capacidade;
aprendizagem (no sentido de tornar-se institucionalizado, ser incorporado na
lgica da organizao); e tambm simbologia (Schneider e Ingram, 1990). Essas tipologias tm vis mais sociolgico e se associam ao uso dos instrumentos
pressupostos comportamentais.
H abordagens com pressupostos menos comportamentais. O enfoque
de instrumentos de polticas pblicas como uma mirade de tcnicas disposio dos governos para implementar seus objetivos, conforme apresentado
por Howlett (1991:2), define outras tipologias, que incluem regulao, cdigos de conduta e acordos negociados (Jordan, Wurzel e Zito, 2005). Aqui
tambm se pode optar por tipologias mais abrangentes ou mais especficas.
De qualquer forma, variveis fundamentais so se o governo especifica ou no
os objetivos e/ou a forma de atingi-los (Jordan et al., 2005). Caso o governo
especifique os objetivos e a forma de atingi-los, os instrumentos seriam os de
um governo forte, com forte hierarquia, com o poder emanando do centro,
com maior utilizao de gesto direta, regulao econmica e incentivo fiscal.
Caso o governo no especifique os objetivos, mas sim a forma de atingi-los,
predominariam instrumentos mais hbridos, como regulao baseada em tecnologia. Tipos hbridos tambm apareceriam quando o governo especifica o
objetivo, mas no a forma de atingi-lo, com predominncia de acordos voluntrios, alguma regulao, alguns instrumentos de mercado. E, finalmente,
quando no h especificao alguma nem sobre objetivos nem sobre forma,
predominariam instrumentos de participao da sociedade e do mercado, com
algum acordo voluntrio. Utilizando quatro categorias, instrumentos podem
ser classificados em: de regulao, de incentivo econmico, de instituies e
de autoridade (McDonnell e Elmore, 1987:21).
Detalhando mais essa tipologia, podem-se definir cinco tipos de instrumentos: legislativo ou regulatrio; econmico e fiscal; com base em acordos
ou incentivos (por contrato); com base em informao e comunicao (incluindo conselhos); e por padres de boas prticas (de fato ou de jure) (Lascoumes e Le Gals, 2007).
Ou, detalhando ainda mais cada instrumento, podem-se facilmente
identificar 14 instrumentos (Salamon, 2002), conforme descrio a seguir e
resumo na figura 2.

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Leila Giandoni Ollaik Janann Joslin Medeiros

1. Gesto direta: trata-se do fornecimento do bem ou prestao do servio


diretamente por parte de um servidor pblico. Gesto direta a forma
tradicional de implementao, onde o Estado o ator que executa as
aes diretamente. Trata-se da entrega de bens ou servios diretamente por servidores pblicos, com relao direta com os cidados (Leman,
2002). O mecanismo utilizado pela gesto direta a burocracia que, embora apresente desvantagens, tem a vantagem de estar independente de
questes contratuais. Nesse sentido, a burocracia at mais flexvel que
o governo indireto porque mudanas operacionais podem ser resolvidas
internamente, sem necessidades de complicadas revises contratuais (Leman, 2002). Claro que toda gesto direta tambm se utiliza de contratos,
nem que apenas para compra de suprimentos de escritrio, passagens
areas ou ajuda de consultores. O que caracteriza a gesto direta que
o governo permanece o mais centralmente envolvido em fornecer bens e
servios diretamente aos cidados. Leman (2002) apresenta algumas situaes onde a gesto direta seria mais adequada: quando preciso o uso
legtimo da fora (por exemplo, polcia), quando no se podem correr
riscos (por exemplo, controle epidemiolgico, bombeiros, trfego areo),
questes de igualdade e de equidade (por exemplo, previdncia e assistncia), onde no h mercado (por exemplo, educao em reas rurais)
e, finalmente, onde preciso manter alguma capacidade governamental
(por exemplo, em pesquisa). Mesmo assim, predominam muitas barreiras
polticas gesto direta e v-se grande nmero de contratos, emprstimos, convnios e similares no oramento pblico federal. As barreiras
estabelecidas para controlar os excessos da gesto direta levaram a apoio
de gesto indireta mesmo quando a gesto direta teria melhores chances
de sucesso (Leman, 2002:74).
2. Corporaes governamentais: empresas de propriedade e controle estatais. O Estado utilizaria esse instrumento para desenvolver atividades de
natureza privada. As corporaes governamentais se situam entre os rgos da administrao pblica e as empresas privadas, pois fazem parte
do Estado tal qual um rgo da administrao pblica, mas tm capacidade de desenvolver atividades, produzir receita e se sustentar. As aes das
corporaes governamentais podem ser adquiridas em parte pelo setor
privado, em alguns pases, mas sempre o Estado quem controla as operaes. As corporaes governamentais tm maior flexibilidade operacional
que os rgos da administrao pblica. Atuam principalmente nas reas

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Instrumentos governamentais: reflexes para uma agenda de pesquisas

1959

de transporte, comunicaes, energia eltrica, seguros e correios. No Brasil, so as empresas estatais.


3. Regulao econmica: instrumento que combina legislao e decises judiciais para controlar preos e produo do mercado, bem como eliminar barreiras entrada e prevenir comportamento monopolstico. O instrumento
mais utilizado em setores econmicos.
4. Regulao social: instrumento que define atividades permitidas e proibidas,
mediante regras que impem sanes e oferecem incentivos a comportamentos, para que no ameacem diretamente a sade, a segurana e o bemestar dos cidados. Exemplos seriam regulao ambiental, de segurana no
trabalho, de uso da terra etc.
5. Seguros governamentais: instrumento que o Estado utiliza para indenizar
empresas ou indivduos por perdas provocadas por eventos especficos, tais
como desastres naturais ou quebra de instituies financeiras.
6. Publicidade de utilidade pblica: instrumento com inteno de alterar determinado comportamento individual, direcionando-o para a meta do programa governamental, como rtulos que informam sobre danos causados
pelo consumo de cigarro ou de bebidas alcolicas.
7. Impostos corretivos e taxas: instrumento tributrio para influenciar indivduos a mudarem suas preferncias para reduzir danos sociais; utilizado,
por exemplo, para diminuir o consumo de bebidas alcolicas e do cigarro,
aumentar a produo de gasolina de melhor qualidade, incentivar a reciclagem de lixo.
8. Contratao: instrumento que firma acordo entre um rgo da administrao
pblica e uma entidade privada com ou sem fins lucrativos, com contrapartida financeira, para fornecimento de bens ou servios a rgo da administrao pblica contratante ou para a entidade que o represente; por exemplo,
contratao de servios de segurana, de manuteno de computadores, de
limpeza de vias pblicas e de construo de prdios pblicos.
9. Aquisio de servio contratado: instrumento onde a administrao pblica
contrata uma entidade privada, por uma quantia determinada, para fornecer um servio a um determinado grupo de pessoas ou clientes, por
exemplo, programas de ensino profissionalizante, de aconselhamento para
dependentes de drogas, de cuidados aos idosos e aos doentes mentais. Difere da contratao porque o Estado compra o servio para terceiros e no
para ele prprio.
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1960

Leila Giandoni Ollaik Janann Joslin Medeiros

10. Assistncia financeira: instrumento que transfere recursos de uma entidade governamental para uma organizao pblica ou privada sem fins
lucrativos para estimular ou apoiar determinadas atividades ou servios
cuja competncia de quem recebe os recursos. As assistncias financeiras
podem ser classificadas por sua destinao (com fim especfico, com destinao fixada de forma ampla e genrica, e com livre aplicao) ou por
sua forma de distribuio dos recursos (valores distribudos entre os beneficirios, determinados por lei, normalmente utilizados para atividades de
durao continuada sade, segurana ; e valores dirigidos a projetos
especficos).
11. Emprstimos e garantia de emprstimos: instrumentos onde o Estado empresta diretamente recursos do Tesouro ou garante entidade financiadora o pagamento da dvida contratada pelos tomadores dos emprstimos,
usado para estimular atividades de interesse poltico ou econmico; muito
usado em reas como habitao, educao e agricultura.
12. Renncia fiscal: instrumento que visa estimular determinado comportamento por parte das empresas ou dos indivduos pelo adiamento, reduo
ou iseno de obrigaes tributrias.
13. Vales: instrumento que oferece subsdio, dando poder de compra aos indivduos para aquisio de bem ou servio de sua preferncia, dentro de um
conjunto de opes que, normalmente, lhe oferecido pelo setor privado.
14. Legislao de perdas e danos: instrumento que estabelece o direito de uma
pessoa ou entidade de procurar, no sistema judicial, compensao por um
dano sofrido por negligncia ou m conduta de outras pessoas ou entidades. Um exemplo seria o Cdigo de Defesa do Consumidor.
Para finalizar a apresentao de tipologias sem, contudo, esgotar a questo, chegamos mais profusa das tipologias, com 63 classificaes, de Kirschen (1975). Kirschen classificou os instrumentos governamentais conforme
seus objetivos (pleno emprego, estabilidade dos preos, melhoria no tamanho
ou estrutura da populao, para citar trs dos 12 objetivos tratados). Depois,
agrupou os instrumentos em instrumentos de finanas pblicas, instrumentos
de moeda e crdito, instrumentos de controle direto e alteraes no arcabouo
institucional, desenvolvendo assim uma anlise bastante interessante. Exemplos do que Kirschen chama de instrumentos so transferncias s famlias,
impostos diretos, emprstimos, garantias governamentais, controle de preos,
criao de instituies nacionais e internacionais. Alguns so coincidentes

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Instrumentos governamentais: reflexes para uma agenda de pesquisas

1961

com os de Salamon (2002), mas o nvel de detalhamento e o vis econmico


so maiores.
Figura 2

Instrumentos conforme tipologia de Salamon (2002) e exemplos no Brasil


Tipologia

Exemplos no governo federal brasileiro

1. Gesto direta

Onde preciso uso legtimo da fora (ex.: polcia), quando no se pode correr
riscos (ex.: controle epidemiolgico, bombeiros, trfego areo), questes de
equidade (ex.: previdncia e assistncia), onde no h mercado (ex.: educao
em reas rurais), onde preciso manter capacidade governamental (ex.:
pesquisa).

2. Corporaes
governamentais

Estatais (atuam principalmente em transportes, comunicaes, energia eltrica,


seguros e correios).

3. Regulao
econmica

Para eliminar barreiras entrada e prevenir comportamento monopolstico.

4. Regulao social

Regulao ambiental, de segurana no trabalho, de uso da terra.

5. Seguros
governamentais

Indenizar empresas ou indivduos por perdas provocadas por eventos


especficos, tais como desastres naturais ou quebra de instituies financeiras.

6. Publicidade de
utilidade pblica

Rtulos que informam sobre danos causados pelo consumo de cigarro ou de


bebidas alcolicas.

7. Impostos corretivos
e taxas

Tributos sobre cigarros e bebidas alcolicas.

8. Contratao

Contratao de servios de segurana, de manuteno de computadores, de


limpeza de vias pblicas, de construo de prdios pblicos.

9. Aquisio de
servio contratado

Programas de ensino profissionalizante, de aconselhamento para dependentes


de drogas, de cuidado a idosos e doentes mentais.

10. Assistncia
financeira

Convnios, Bolsa Famlia, Pontos de Cultura etc.

11. Emprstimos
e garantia de
emprstimos

Programas como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar


(Pronaf).

12. Renncia fiscal

Simples (tributao diferenciada para micro e pequenas empresas), Rouanet


(para incentivo na rea cultural).

13. Vales

Vale alimentao, vale transporte, vale cultura etc.

14. Legislao de
perdas e danos

Legislao para evitar perdas, como o Cdigo de Defesa do Consumidor.

Importante notar que, mesmo com as tipologias disponveis, pode haver instrumentos no Brasil ainda no identificados na literatura internacional.

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Leila Giandoni Ollaik Janann Joslin Medeiros

Pode ser que haja matizes de instrumentos distintos ou at novos instrumentos no contexto brasileiro.

3. Proposta para uma agenda de pesquisa em instrumentos


governamentais no Brasil
Esse tema foi escolhido porque a questo dos usos de distintos instrumentos
governamentais na gesto para implementao de polticas pblicas parece
ainda no ter sido devidamente estudada no Brasil. assunto que precisa
ser pesquisado, pois, como argumentado anteriormente, cada instrumento
governamental escolhido influencia sobremaneira a forma e a qualidade da
implementao. Alm disso, indubitavelmente preciso aperfeioar a implementao de polticas pblicas; e resultados de estudos de instrumentos governamentais podem vir a contribuir nesse aperfeioamento.
A pesquisa tem diversos propsitos. Pode ser desenvolvida para resolver
problemas, para testar teorias ou para formular teorias (Richardson, 1985). A
agenda de pesquisa aqui proposta inclui as trs intenes.
Quanto resoluo de problemas, preciso resolver problemas de implementao. Considerando que a implementao ocorre mediante uso de
instrumentos governamentais, o estudo desses de fundamental importncia
para resolues de problemas e aperfeioamento do processo de implementao de polticas pblicas. Alm disso, preciso que sejam desenvolvidos estudos para fornecer novos elementos para subsidiar uma argumentao mais
tcnica no debate dos melhores instrumentos governamentais e resolver os
problemas de falta de elementos empricos ao debate, que permanece fortemente ideologizado. H superioridade, em termos de mais vantagens e facilidades, de algum instrumento governamental sobre outro, dado o contexto
histrico e cultural brasileiro?
Quanto a testar teorias, preciso desenvolver estudos sobre estratgias
de gesto e implementao de polticas mais adequadas a um ou a outro instrumento e tambm verificar variveis dentro de cada instrumento governamental para testar teorias sobre um ser mais eficiente que outro, mais eficaz
ou mais efetivo.
Quanto a formular teorias, preciso desenvolver estudos para compreender melhor se h ou no possibilidade de desenvolver teorias sobre algum
vnculo entre o tipo de poltica pblica e o instrumento governamental mais
adequado. H instrumentos mais adequados a polticas sociais e outros mais
adequados a polticas de infraestrutura? Haveria instrumentos que apresenrap Rio de Janeiro 45(6):1943-67, nov./dez. 2011

Instrumentos governamentais: reflexes para uma agenda de pesquisas

1963

tam mais vantagens em polticas descentralizadas e outros mais adequados


para polticas que foram formuladas com previso de maior centralizao? Ou
a determinao mais aleatria e segue mais a lgica da teoria da lata de
lixo (Cohen, March e Olsen, 1972; Zahariadis, 1999)? Tal como se encontra a
rea, no h possibilidades de responder a essas perguntas a menos que novas
pesquisas sejam desenvolvidas.
De forma mais objetiva, seria interessante desenvolver estudos que pretendam identificar e analisar pormenorizadamente os instrumentos utilizados
por determinadas polticas pblicas para oferecer subsdios reflexo sobre
quais so os padres da gesto da implementao de cada um desses instrumentos, ou de suas combinaes, para contribuir tanto academicamente
quanto para a prtica governamental.
Uma linha de pesquisa seria com respeito a como foram escolhidos ou o
que determina a escolha de instrumentos governamentais no Brasil.
Uma segunda linha de pesquisa, tambm necessria, seria desenvolver
estudos que sistematizassem as tipologias existentes e desenvolvessem uma tipologia brasileira de instrumentos governamentais: um cardpio do que est,
por exemplo, disposio do governo federal brasileiro, dada a atual legislao no mbito do direito administrativo e constitucional.
A terceira linha de pesquisa proposta seria concentrar-se em como se d
a implementao e quais os principais desafios para gesto governamental dos
instrumentos j escolhidos e em uso neste pas.
Por fim, um quarto caminho seria o de estudos comparando instrumentos, pois tambm carecemos de estudos que permitam formular proposies
sobre a aplicao e os impactos de diferentes instrumentos. raro que uma
poltica pblica ou mesmo um programa ou ao dentro de uma poltica pblica utilize apenas um instrumento em sua implementao. Ocorre com mais
frequncia, e a literatura mostra uma pluralidade de instrumentos sendo mobilizados em uma mesma poltica, e a questo principal passa a ser a de coordenao e complementaridade entre os diversos instrumentos (BertelmansVidec, Rist e Vedung, 1998; Lascoumes e Le Gals, 2007).

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