Executivo versus Legislativo:

os vetos presidenciais no Brasil (1988-2000)

Mauricio Assumpo Moya

So Paulo
2005

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UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA

Executivo versus Legislativo:

os vetos presidenciais no Brasil (1988-2000)

Mauricio Assumpo Moya

Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao

do Departamento de Cincia Poltica da
Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias
Humanas da Universidade de So Paulo, sob
orientao da Prof. Dr. Maria Hermnia Tavares
de Almeida, para a obteno do ttulo de Doutor.

So Paulo
2005

Agradecimentos

Do incio de 2001 ao final de 2005, foram vrias as instituies e muitas as

pessoas que contriburam para a produo desta tese, a quem devo a mais profunda
gratido. O CNPq teve importncia fundamental ao conceder a bolsa de estudos que
permitiu dedicar-me integralmente s atividades acadmicas relacionadas ao doutorado. A
CAPES financiou meu estgio no exterior durante o ano de 2003, possibilitando
experincias riqussimas tanto em termos profissionais quanto pessoais. De janeiro a
dezembro daquele ano a Yale University (EUA) ofereceu-me as melhores condies de
pesquisa imaginveis, de professores e tcnicos a computadores e bibliotecas (abertas at
as duas da manh em certas pocas), passando por seminrios e workshops, sem esquecer
do utilssimo shuttle (nibus) gratuito que deixa os estudantes na porta de suas casas.
Mas nada disso teria acontecido sem a Universidade de So Paulo, da qual
tambm fui aluno de graduao e mestrado, que continua a abrir as portas do conhecimento
para um nmero crescente de pessoas e a ter uma produo cientfica de alto nvel.
Alguns professores exerceram especial influncia ao longo da realizao desta
pesquisa. Seja por meio de comentrios escritos ou falados, de ensinamentos dentro ou fora
da sala de aula, por sua produo acadmica ou seu exemplo de profissionalismo, eles me
orientaram e me inspiraram. Meus sinceros agradecimentos a Argelina Figueiredo, Fabiano
Santos, Fernando Limongi, Jos Antonio Cheibub, Julio Csar Rodrigues Pereira, Leandro

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Piquet, Maria DAlva Kinzo, Maria Hermnia Tavares de Almeida, Maria do Rosrio
Latorre e o saudoso Rgis de Castro Andrade. Agradeo especialmente minha
orientadora, Maria Hermnia Tavares de Almeida, pela confiana depositada em meu
trabalho e por toda a ateno concedida desde os primeiros passos de minha trajetria
acadmica.
No posso deixar de agradecer a todos os professores do Departamento de Cincia
Poltica da USP com quem tive contato; de uma forma ou de outra, todos eles tm sua
parcela de contribuio em minha formao intelectual. Ainda dentro do DCP, sou grato
Mrcia, Rai, Ana, Vivian, Leonardo e Fbio, funcionrios cuja colaborao foi
fundamental para o cumprimento das exigncias burocrticas da vida acadmica.
Sou extremamente grato a Luis Gustavo Grohman e Leonardo Alves Lamounier,
meus precursores no estudo do veto, cujos trabalhos foram imprescindveis para que esta
pesquisa chegasse aonde chegou.
Alguns

amigos

tambm

desempenharam

os

papis

de

interlocutores,

incentivadores e ouvintes, e no podem deixar de ser lembrados: Alexandre Ferraz, Camila

Teodoro, Christiane Kerches, Cludio Couto, Ernani Carvalho, Jos Paulo Martins Jnior,
Sidney Jard, Vanessa de Oliveira e Wagner Mancuso. Agradeo ainda a todos os colegas
de DCP com os quais compartilhei bons momentos, seja na Universidade, em bares ou
churrascos acadmicos.
Agradeo finalmente a meus pais, Maria Cristina e Joo Antonio, minha tia Ana
Maria e minha av Carolina, pela pacincia e apoio incondicionais.

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TACA
Konstantinos Kavfis

Se partires um dia ruma taca,

faz votos de que o caminho seja longo,
repleto de aventuras, repleto de saber.
Nem Lestriges nem os Ciclopes
nem o colrico Posdon te intimidem;
eles no teu caminho jamais encontrars
se altivo for teu pensamento, se sutil
emoo teu corpo e teu esprito tocar.
Nem Lestriges nem os Ciclopes
nem o bravio Posdon hs de ver,
se tu mesmo no os levares dentro da alma,
se tua alma no os puser diante de ti.
Faz votos de que o caminho seja longo.
Numerosas sero as manhs de vero
nas quais, com que prazer, com que alegria,
tu hs de entrar pela primeira vez um porto
para correr as lojas dos fencios
e belas mercancias adquirir:
madreprolas, corais, mbares, banos
e perfumes sensuais de toda espcie,
quanto houver de aromas deleitosos.
a muitas cidades do Egito peregrina
para aprender, para aprender dos doutos.
Tem todo o tempo taca na mente.
Ests predestinado a ali chegar.
Mas no apresses a viagem nunca.
Melhor muitos anos levares de jornada
e fundeares na ilha velho enfim,
rico de quanto ganhaste no caminho,
sem esperar que riquezas taca te desse.
Uma bela viagem deu-te taca.
Sem ela no te porias a caminho.
Mais do que isso no lhe cumpre dar-te.
taca no te iludiu, se a achas pobre.
Tu te tornaste sbio, um homem de experincia,
e agora sabes o que significam tacas.

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RESUMO
Este trabalho trata dos vetos presidenciais ocorridos no Brasil entre outubro de 1988 e
dezembro de 2000. Seu objetivo identificar eventos que estejam associados ao uso do veto pelo
presidente, e que permitam prever com alguma preciso as chances de sua ocorrncia. O universo
de anlise composto pelos 1322 projetos aprovados no perodo, excluindo-se os projetos relativos
ao Oramento e aqueles de autoria do Judicirio. So observadas cerca de duas dezenas de
variveis, classificadas em dois grupos: no primeiro esto as variveis ligadas diretamente aos
projetos e aos seus respectivos processos de tramitao; no segundo grupo esto as variveis
referentes ao ambiente poltico e s condies gerais da relao Executivo-Legislativo.
A hiptese testada que as variveis do primeiro grupo tm um impacto muito maior
sobre as chances de ocorrncia de veto que as do segundo, indicando que o contexto poltico pouco
afeta o uso do veto, e que este se d predominantemente por meio de exames caso a caso. Os
resultados, obtidos por meio de regresses logsticas e testes de ps-estimativa, corroboram a
hiptese, e apontam uma diferena crucial entre os vetos parciais e os vetos totais. Enquanto os
primeiros so difceis de prever e envolvem uma gama maior fatores, os ltimos so usados
sistematicamente contra as propostas do Poder Legislativo, impedindo-as de entrar em vigor.
PALAVRAS-CHAVE: veto; Executivo; Legislativo; presidencialismo; separao de poderes.

ABSTRACT
This work accesses the presidential vetoes occurred in Brazil from October/1988, when
the current Constitution was approved, to December/2000. Its goal is to identify events that may be
related to the use of the veto, which can help foreseeing its occurrence. The analyzed database
contains the 1322 bills approved during that period, excluding appropriations bills and those
presented by the Judiciary. Near twenty variables are observed, divided in two groups: one
containing factors directly linked to the projects and their legislative procedures; the other
composed by factors concerning the political environment and the general conditions of the
Executive-Legislative relation.
The hypothesis is that the variables in the first group have much bigger impact on the
chances of a veto occurring than the variables in the second group. This indicates that there is no
such thing as a veto-prone political context, and that the vetoes occur due to a case-to-case basis
analysis. The results obtained by logistical regressions and post-estimative tests support the
hypothesis, and show a crucial difference between line-item vetoes and total vetoes. The formers
are hard to predict, and are affected by a high number of factors, while the last are systematically
used against bills proposed by the legislators, preventing them to become effective.
KEYWORDS: veto; Executive; Legislative, presidentialism; separation of powers.

Sumrio

Apresentao ........................................................................................................................9

Introduo Relevncia, origem e evoluo do poder de veto .....................................12

Captulo 1 Os vetos e o processo legislativo brasileiro ................................................40

Captulo 2 Os vetos e a relao Executivo-Legislativo no Brasil ...............................90

Captulo 3 Os vetos e os fatores endgenos e exgenos ao processo legislativo: uma

anlise multivariada ..........................................................................................128

Concluso Executivo versus Legislativo .....................................................................155

Referncias bibliogrficas................................................................................................163

ndice de Figuras, Quadros e Tabelas

Figura 1. Fluxograma do processo legislativo no Brasil....................................................50

Quadro 1: Regulamentaes constitucionais do poder de veto no Brasil...........................35

Quadro 2: O artigo sobre o veto da Constituio brasileira...............................................44
Quadro 3: Propostas legislativas sujeitas a veto.................................................................59
Quadro 4: Modelos de regresso logstica para a ocorrncia de vetos totais..................137
Quadro 5: Probabilidades de ocorrncia de veto total para as variveis significativas do
Modelo 1...............................................................................................................142
Quadro 6: Modelos de regresso logstica para a ocorrncia de vetos parciais..............146
Quadro 7: Probabilidades de ocorrncia de veto parcial para as variveis significativas
do Modelo 4..........................................................................................................150

Tabela 1: Ocorrncia de vetos por Poder de origem...........................................................57

Tabela 2: Ocorrncia de veto por tipo de proposta.............................................................69
Tabela 3: Ocorrncia de veto por tema das propostas........................................................72
Tabela 4: Ocorrncia de veto por tramitao em urgncia.................................................80

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Tabela 5: Ocorrncia de veto por votao nominal............................................................84
Tabela 6: Ocorrncia de veto por tempo de tramitao......................................................87
Tabela 7: Ocorrncia de veto por tamanho da coalizo na Cmara ...............................102
Tabela 8: Ocorrncia de veto por tamanho da coalizo no Senado..................................103
Tabela 9: Ocorrncia de veto por disciplina da coalizo na Cmara ..............................106
Tabela 10: Ocorrncia de veto por presidente..................................................................111
Tabela 11: Ocorrncia de veto por partido do autor do projeto......................................114
Tabela 12: Ocorrncia de veto por partido da coalizo e da oposio............................116
Tabela 13: Ocorrncia de veto por projetos apresentados e examinados por presidentes
diferentes.............................................................................................................118
Tabela 14: Ocorrncia de vetos por projetos aprovados em anos anteriores a eleies
para o Congresso................................................................................................122
Tabela 15: Ocorrncia de veto por ano de mandato........................................................126
Tabela 16: Ocorrncia de veto em projetos aprovados nos ltimos seis meses de
mandato...............................................................................................................127

Apresentao

Este trabalho aborda uma srie de questes sobre os vetos presidenciais ocorridos
no Brasil desde a promulgao da Constituio em 1988, tendo como referncia dois
conjuntos de variveis. Em um deles esto as variveis ligadas s caractersticas de cada
projeto, como seu autor, tema e tempo de tramitao. No outro esto aquelas relacionadas
s condies polticas em que se deu a emisso do veto, como o tamanho da coalizo
governamental, a popularidade do presidente e a proximidade de eleies. A inteno aqui
mostrar que aspectos intrnsecos aos projetos tm um efeito maior sobre a ocorrncia de
vetos que fatores externos a eles. As anlises realizadas corroboram essa idia, mostrando
que o formato original da proposta, sua importncia e tempo de tramitao esto entre as
variveis que mais afetam as chances de ocorrncia de um veto. O tamanho da coalizo de
governo um dos poucos fatores exgenos a apresentar algum impacto, ainda assim
modesto. Mas o dado mais importante que os projetos apresentados por membros do
poder Legislativo so, de longe, os alvos preferenciais dos vetos do presidente, fato que, ao
contribuir para a reconhecida predominncia do poder Executivo, refora o desequilbrio
de poderes existente na prtica em nosso sistema poltico.
A idia de estudar os vetos presidenciais no Brasil surgiu no primeiro semestre de
2002, em uma srie de seminrios sobre os projetos de pesquisa dos doutorandos do
Departamento de Cincia Poltica da USP, coordenados pelos professores Rgis de Castro
Andrade e Lcio Kowarick. Minha inteno era estudar os projetos aprovados contra o

10
desejo do Executivo, mas ela esbarrava em dificuldades para definir exatamente quais
seriam esses projetos. Convidado a participar da discusso de meu projeto, o professor
Fernando Limongi sugeriu que, para cumprir minha inteno, eu observasse os vetos
presidenciais; pois se uma proposta aprovada contrariando o interesse do Executivo,
deve-se esperar exatamente isso: que ela seja vetada. Diante da lgica dessa proposio, foi
assim delimitado o objeto de minha pesquisa, direcionando meu trabalho para os anos que
se seguiram. O produto final desse trabalho est exposto nesta tese, cujos argumentos so
de minha inteira responsabilidade.
O texto est estruturado em cinco partes. Na Introduo feita uma pequena
reviso dos estudos sobre a relao Executivo-Legislativo no Brasil ps-1988, apontando a
escassez de trabalhos sobre o poder de veto, e a relevncia de estud-lo. apresentado
tambm um panorama histrico desse instrumento no Brasil e no mundo, onde, a fim de
mostrar seu papel na separao de poderes e no sistema de freios e contrapesos, so
recuperados os comentrios dos Federalistas e de Montesquieu sobre o tema.
A regulamentao do poder de veto na Constituio brasileira analisada no
comeo do Captulo 1, identificando de que maneira tal poder pode ser usado dentro do
processo legislativo. Em seguida so apresentados os argumentos a respeito das possveis
associaes entre a ocorrncia de vetos e cada uma das variveis endgenas a esse
processo examinadas nessa pesquisa, acompanhados de testes empricos preliminares.
A forma como a relao entre Executivo e o Congresso Nacional determina o
processo legislativo abordada no incio do Captulo 2. Da mesma forma que no primeiro
captulo, so apresentados os argumentos referentes s variveis que, ao influenciarem
naquela relao, podem afetar a atividade legislativa, podendo conseqentemente ter algum
efeito sobre as chances de um veto vir a acontecer. Tambm so examinados dados
empricos sobre essas questes.

11
No Captulo 3 so fornecidos maiores detalhes sobre as hipteses desta tese, que
logo aps so testadas por meio de alguns procedimentos estatsticos (regresses logsticas
e testes de ps-estimativa). Em seguida so interpretados os resultados desses
procedimentos, que comprovam satisfatoriamente as hipteses apresentadas.
Finalmente, na Concluso feita uma sntese dos resultados obtidos, luz dos
argumentos de estudos anteriores e das novas questes levantadas nesta tese.

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Introduo

RELEVNCIA, ORIGEM E EVOLUO DO PODER DE VETO

Com o desenvolvimento da cincia poltica brasileira, o estudo das relaes entre

o Poder Executivo e o Poder Legislativo no Brasil evoluiu muito nas ltimas duas dcadas,
diversificando-se tanto em seus objetos quanto em suas abordagens. Nesse perodo,
diversas linhas de pesquisa foram exploradas, algumas ganharam fora e se consolidaram,
outras perderam espao e foram deixadas de lado (ao menos temporariamente). Isso
tambm aconteceu com as idias e os argumentos sobre o papel daqueles dois Poderes no
funcionamento do sistema poltico brasileiro.
Um longo caminho foi percorrido desde o artigo seminal de Abranches (1988),
que apontou com preciso os ns e os gargalos de nossas instituies polticas,
identificando as especificidades do regime presidencialista brasileiro, as quais acabaram
compondo boa parte da agenda de pesquisa sobre esse tema desde ento. Um presidente
com muitos recursos, mas que precisa do apoio do Congresso para governar; um sistema
de representao que reproduz no interior do Poder Legislativo a desigualdade e a
heterogeneidade de interesses presentes na sociedade brasileira; um quadro partidrio
fragmentado, composto por polticos personalistas, sem (ou com pouca) disciplina e
fidelidade. Foram expostos com clareza os problemas de nossa combinao institucional

13
sui generis, que passaram a ser alvos de um nmero crescente de estudos acadmicos, cada
um deles contribuindo, sua maneira, para uma melhor compreenso do sistema.
Levando-se em conta as condies institucionais, polticas, econmicas e sociais
do Brasil logo aps a promulgao da Constituio em 1988, eram visveis as dificuldades
que qualquer governo enfrentaria para atender s demandas da sociedade e produzir
polticas em benefcio da maioria da populao. Em outras palavras, era alto o risco de
ocorrncia de crises que impedissem o bom andamento do governo, devido em grande
parte ao nvel de conflito percebido dentro do Congresso e entre este e o Executivo.
As fortes turbulncias econmicas e polticas ocorridas durante os primeiros anos
da Nova Repblica reforaram essa percepo, e os trabalhos produzidos poca traziam
uma viso pessimista a respeito do modelo institucional brasileiro. O diagnstico mais
comum era o de que faltavam incentivos e (ou) mecanismos de controle que facilitassem a
tarefa do presidente em obter uma base de apoio no Congresso, condio necessria para
conseguir pr em prtica suas polticas. Alguns trabalhos mostravam-se cticos quanto
prpria viabilidade do regime presidencialista, identificando a fonte de sua instabilidade
exatamente em regras peculiares a ele, que estimulariam a competio e no a cooperao
entre os Poderes (p. ex.: a durao fixa dos mandatos e a legitimidade dual resultante das
eleies diretas para a Presidncia e para o Congresso), e propunham mudanas
institucionais que aproximassem-no do parlamentarismo, visto como um regime mais
estvel e eficiente. Entre os mais conhecidos esto: Lamounier (1991a), Linz, (1994), Linz
e Valenzuela, (1994) e Jones (1995).
Outros autores voltaram suas atenes para os sistemas eleitoral e partidrio
vigentes no Brasil, enxergando a a origem do grande nmero de partidos e do
comportamento individualista e paroquial dos polticos, obstculos para a formao de uma
coalizo de governo estvel. A reengenharia institucional proposta nestes casos almejava

14
o fortalecimento dos partidos, principalmente por meio da eliminao da lista aberta e da
criao de regras que estimulassem a fidelidade e a disciplina dos polticos, aumentado o
controle dos partidos sobre seus membros. Integram esse grupo: Mainwaring (1991, 1993 e
1997), Carey e Shugart (1995), e ainda Mainwaring e Scully (1995).
Na segunda metade da dcada de 90 a situao do pas havia mudado. A longa
batalha contra a inflao parecia estar finalmente ganha e o sistema poltico, mesmo tendo
de funcionar sob crises habituais, dava claros sinais de consolidao. Afinal, a to almejada
estabilidade econmica fora alcanada sob as mesmas regras e instituies que haviam
suportado um impeachment, vrios escndalos polticos graves e diversas disputas
eleitorais. Esse ambiente um pouco mais otimista tambm se refletiu nos trabalhos
acadmicos sobre o tema, que mudaram de foco e passaram a tentar entender melhor o
funcionamento do sistema poltico brasileiro. Percebia-se que o presidente, apesar de
obrigado a negociar com o Congresso, raramente enfrentava grandes obstculos para obter
a aprovao de suas propostas. As explicaes para isso estariam relacionadas amplitude
de recursos disposio do chefe do Executivo e obteno do apoio do Legislativo por
meio de uma coalizo disciplinada, sob a coordenao dos lderes partidrios.
Passou-se a prestar a devida ateno s extensas prerrogativas constitucionais do
presidente brasileiro, com as quais ele capaz de influenciar fortemente a produo
legislativa. Dessas prerrogativas, a que mais atraiu o interesse de pesquisadores foi a
possibilidade de edio de medidas provisrias (MPs), disposies com fora de lei que
entram em vigor imediatamente, e que devem ser posteriormente apreciadas pelo
Congresso Nacional para que se convertam em leis ordinrias. A relao das obras mais
significativas sobre esse tema inclui: Figueiredo e Limongi (1997), Carey e Shugart
(1998), Power (1998), Monteiro (2000) e tambm Amorim Neto e Tafner (2002). Ora
interpretadas como uma abdicao do Legislativo, ora como uma usurpao de suas

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atribuies por parte do Executivo, ou ainda como uma delegao voluntria de atribuies
do primeiro para o ltimo, o fato que todos os presidentes brasileiros desde 1988
utilizaram MPs em larga escala para tentar implementar suas respectivas polticas de
governo.
Porm, observou-se que as atribuies do presidente no garantiam por si s o
bom andamento do governo. Se a Constituio de 1988 manteve um Executivo forte, ela
tambm restabeleceu a fora do Legislativo, tornando sua aprovao necessria em todas
as dimenses da atividade legislativa e obrigando o presidente a negociar seu plano de
governo. Portanto, preciso angariar o apoio dos deputados e senadores por meio da
utilizao estratgica das regras de funcionamento do Congresso Nacional, que concentram
o poder decisrio nos lderes partidrios. Assim, os lderes dos partidos aliados ao
presidente organizam os trabalhos legislativos e coordenam suas respectivas bancadas de
forma a garantir, quase sempre, resultados previsveis e favorveis ao governo, conforme
mostram Figueiredo e Limongi (1995, 1996 e 1999) e Santos (1997a).
Cumprem um importante papel na construo e manuteno dessa base de apoio
as numerosas nomeaes para cargos pblicos permitidas ao Executivo. A distribuio de
pastas ministeriais entre os partidos que integram a coalizo uma estratgia comum e
eficiente de conseguir o apoio desses partidos dentro do Legislativo, e foi abordada por
Abranches (op. cit.), Amorim Neto (1994 e 2000) e Santos (1997b). Negociaes
envolvendo a aprovao e a liberao de verbas do Oramento, cuja iniciativa
exclusividade do Executivo, so outra forma de obter esse apoio, que foram analisadas por
Pereira e Mueller (2002), Figueiredo e Limongi (2002), Rocha (2002) e Mello (2002).
Consolidou-se assim a idia de predominncia do Executivo, a qual sustentada
pelo controle da agenda legislativa. Esse controle da agenda, por sua vez, obtido pelo
presidente por meio de suas amplas atribuies constitucionais e pelo apoio de sua base

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partidria no Congresso, arregimentada com a coordenao dos lderes e a distribuio de
cargos e de recursos pblicos.
Com base nesses elementos, diversos outros estudos foram produzidos tendo
como objeto a atividade legislativa ou produo de polticas pblicas no Brasil durante o
perodo recente, entre os quais podem ser destacados Castro Santos (1997), Pessanha
(1997), Almeida e Moya (1997), Santos (1997a), Figueiredo (2001), Lemos (2001),
Amorim Neto e Santos (2003) e Velasco Jnior (2005). Esses e outros estudos na mesma
linha ajudaram a compreender com mais detalhes as condies polticas e institucionais nas
quais se sustenta a governabilidade no Brasil aps 1988.
Porm, quase todos os estudos citados at aqui sequer mencionam certa
prerrogativa presidencial, pensada por Montesquieu e pelos fundadores dos EUA para ser a
nica atribuio legislativa do Executivo: o poder de veto. O poder do presidente de vetar
projetos aprovados pelo Legislativo permaneceu praticamente ignorado pela cincia
poltica brasileira durante o sculo XX, com exceo de alguns comentrios laterais em
poucos artigos, entre eles os de Figueiredo (1995 e 2001) e de Pereira e Muller (2002).
Apenas bem recentemente dois trabalhos feitos por cientistas polticos, Grohman (2003) e
Lamounier (2005), focalizaram questes ligadas ao veto, os quais so comentados mais
adiante. 1
Tal esquecimento pode ter sido provocado porque o veto apenas um poder
reativo, com um impacto aparentemente baixo sobre a produo legislativa, mesmo sob a

Antes disso, os autores brasileiros que abordaram a questo do veto presidencial estavam ligados rea do
Direito. Os mais conhecidos so Alecrim (1954), Britto (1966), Rodrigues (1981 e 1991), Vasconcelos
(1984) e Barros (1987). Excetuando-se este ltimo e o primeiro trabalho de Rodrigues, os outros consistem
em estudos comparados, em que a referncia principal so os Estados Unidos da Amrica, uma vez que o
arranjo institucional deste pas, especialmente no que se refere separao de poderes, foi sem dvida a
matriz da imensa maioria dos sistemas polticos criados no continente americano, inclusive no Brasil, em
todas as suas constituies republicanas.

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forma de ameaa.2 Uma vez que a preocupao central dos estudiosos era entender como
se dava a aprovao das polticas governamentais, e no o que se passava com projetos que
no se tornavam leis, compreensvel que esse poder no despertasse interesse acadmico.
E, diferentemente das outras prerrogativas constitucionais do presidente, o veto um
controle ex post, incidindo sobre o produto final e no no incio ou ao longo do processo
legislativo. Ele utilizado justamente porque o controle da agenda pelo Executivo
imperfeito, havendo casos em que se torna necessrio vetar um projeto porque sua
aprovao no estava nos planos do governo. Nesse sentido, o veto pode ser interpretado
como um indicador da eficincia do controle da agenda pelo Executivo: quanto mais
freqentes so os vetos, menos eficiente esse controle.
O poder de veto est presente na maioria dos sistemas polticos que contam com a
figura de um presidente como chefe do Executivo. Vinte e dois entre trinta e cinco pases
desse tipo (63%) observados por Shugart e Carey (1991, p. 155) do aos seus presidentes
algum tipo de poder de veto. Isso acontece porque o veto uma pea importante do arranjo
institucional chamado de freios e contrapesos, e tem a qualidade de permitir que o
Executivo interaja com o Poder Legislativo, promovendo a devida concorrncia que
responsvel por manter o equilbrio de foras dentro de um sistema de separao de
poderes. O papel do veto nesse sistema examinado mais frente.
Nos regimes presidencialistas contemporneos, a ocorrncia de vetos no
incomum, o que por si s j deveria ser digno de alguma ateno por parte dos estudiosos.
Em primeiro lugar, porque seria esperado que os vetos pouco ocorressem, ou no
ocorressem nunca. Em 1787, durante a Conveno da Filadlfia, ao argumentar em favor

Essa caracterstica do poder de veto foi notada por Montesquieu e pelos Federalistas norte-americanos.
Hamilton inclusive afirma acreditar que apenas a possibilidade de que o presidente viesse a us-lo seria
suficiente, na maioria das vezes, para evitar a aprovao de determinado projeto (Artigo n. 73). Mais
recentemente, Ingberman e Yao (1991) e Cameron (2001) abordaram com mais ateno a questo da ameaa
de veto nos EUA.

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da concesso de um poder de veto para o Executivo, Hamilton mostrou acreditar que esse
poder seria mais provavelmente exercido com timidez que de forma exagerada, tendo em
vista o constrangimento evidente que seria recusar um ato legtimo do Legislativo, o que
era verificado na experincia britnica.3 Quase duzentos anos depois, Romer e Rosenthal
(1978) propuseram e examinaram um modelo de negociao poltica em que um
participante tem a prerrogativa de fazer propostas e o outro, de vet-las. Os autores
argumentam que, em um ambiente com informao completa, no haveria vetos, pois
aquele que faz as propostas saberia exatamente os limites das preferncias do outro
participante, e no gastaria recursos fazendo uma proposta condenada. A idia de
informao completa extrema, e no preciso tanto rigor para aceitar que os legisladores
possam antecipar reaes do presidente, especialmente vetos, dada a (imprescindvel)
comunicao existente entre este e os lderes parlamentares, tanto maior quanto for a
convivncia poltica prvia entre eles. Porm, os vetos ocorrem, sendo preciso incorporar
outras questes no teorema de Romer e Rosenthal a fim de melhor entender as condies
em que os projetos so vetados. Baron e Ferejohn (1989) analisaram os efeitos da repetio
das rodadas de negociao, incluindo o horizonte temporal no clculo dos participantes;
relaxaram as restries quanto s prerrogativas dos envolvidos, dando a ambos,
alternadamente, o poder de propor e de vetar; e sofisticaram o modelo para incluir atores
coletivos. Os impactos de diferentes regras para uso do veto e para sua derrubada foram
analisados por Schap (1986), McCarty e Poole (1995), e McCarty (2000a e 2000b).
Krehbiel (1998) interpreta o veto como parte de uma estratgia legislativa do presidente
3

Literalmente: o direito de veto seria em geral empregado com grande cautela, e o Executivo se exporia
com muito mais freqncia acusao de timidez que de temeridade ao exerc-lo. Um rei da Gr-Bretanha
[...] haveria hoje de hesitar em apor um veto s resolues conjuntas das duas casas do Parlamento. [...] Se
um magistrado to poderoso e amparado como um monarca britnico vacilaria em exercitar o poder em
questo, quanto maior a cautela que se pode esperar sensatamente de um presidente dos Estados Unidos,
investido pelo curto perodo de quatro anos de autoridade executiva de um governo inteira e puramente
republicano? evidente que haveria maior perigo de que ele no usasse seu poder quando necessrio do que
o fizesse com demasiada freqncia, ou em excesso (Artigo Federalista n. 73). Esse fato tambm notado
por Spitzer (1988, p. 19)

19
norte-americano sob as condies de um governo dividido (divided government), isto ,
quando ele no tem apoio majoritrio nas duas casas do Congresso, e Cameron (2001) o v
como um instrumento do presidente para obter vantagens (leverage) nas negociaes com
os legisladores.
Outra questo merecedora de nota a respeito do veto que ele sempre uma
evidncia de conflito de interesses entre Executivo e Legislativo. Se algo vetado, isto
significa que o presidente no concorda com o que o Congresso j aprovou; se o presidente
usa o veto com muita freqncia, isso um indicador de constante discordncia entre os
dois poderes. E to importante quanto observar a interao Executivo-Legislativo quando
esta se d em clima de acordo observ-la em situaes de conflito de preferncias.
Felizmente, no caso do veto, esse conflito tem uma soluo institucional: a apreciao do
veto pelos legisladores. Se o veto for aprovado, a proposta permanece sem efeito; se o veto
for rejeitado, a proposta revigorada e promulgada.
Por isso importante ressaltar que o veto parte integrante do processo
legislativo, pois, ao contrrio do que possa parecer primeira vista, esse processo no
acaba necessariamente quando da aprovao de um projeto em plenrio. Depois de
aprovado, todo projeto submetido apreciao do presidente, que pode sancion-lo para
em seguida promulg-lo em forma de lei, ou ento vet-lo para depois enviar este veto
apreciao do Legislativo. Nesse caso, a rigor, a tramitao do projeto no considerada
encerrada at que o veto do presidente seja apreciado. O Poder Legislativo, por sua vez,
poder manter o veto e deixar sem eficcia jurdica o projeto originalmente aprovado, ou
derrub-lo e promover a sua promulgao e entrada em vigor.
No Brasil, o estudo do veto ganha um contexto ainda mais interessante. Como j
vimos, bem aceita no meio cientfico, e tambm na opinio pblica, a idia da
preponderncia do Executivo dentro do processo legislativo. Em funo desse fenmeno,

20
os esforos dos legisladores esto voltados quase em sua totalidade para apreciar projetos
nos quais o presidente tem interesse. Entre 1988 e 2000, mais de 80% dos projetos
aprovados eram de autoria do Executivo. Se o controle da agenda pelo Executivo fosse
total, no haveria vetos; pois tudo que fosse aprovado, mesmo os projetos de autoria dos
congressistas, estaria dentro das preferncias do presidente. Se os vetos acontecem,
porque esse controle, apesar de eficiente, incompleto. Caso contrrio, no seria uma
predominncia e sim uma hegemonia. De fato, no mesmo perodo acima, ocorreram cinco
centenas de vetos, o que representa quase 20% do total de projetos aprovados no perodo,
isto , em cada cinco projetos aprovados, um foi vetado. Esses vetos no representam outra
coisa seno propostas consideradas indesejveis pelos presidentes, ou seja, matrias que
foram aprovados contra a sua vontade. Mas isso no pe por terra o conceito de
predominncia do Executivo. Pelo contrrio, pode at refor-lo, se o poder de veto for
utilizado para impedir iniciativas do Legislativo. Assim, preciso entender com mais
profundidade a ocorrncia de projetos vetados em um contexto em que o Executivo a
personagem dominante.
O estudo de Grohman (2003) compara o uso do veto no Brasil nos perodos 19461964 e 1990-2000. Primeiramente, valendo-se de elementos da teoria da escolha racional e
da teoria dos jogos, o autor afirma que a mudana na regra para rejeio dos vetos, que
durante o primeiro perodo era de dois teros do quorum em cada Casa e no segundo
passou para a maioria absoluta dos membros da Cmara e do Senado, fortaleceu esse
instrumento, ao tornar mais difcil sua derrubada (op. cit., p. 71). Seria esperado, portanto,
que no perodo recente houvesse um aumento na quantidade de vetos e uma reduo na de
derrubadas, o que verificado empiricamente (idem, p. 80-82). O autor observa ainda que,
em ambos os perodos, a quantidade de vetos emitidos por cada presidente no tem

21
correlao com a quantidade de leis aprovadas durante seu mandato, nem com a durao
deste (idem, p. 83-84).
Entretanto, o principal argumento de Grohman relaciona a disciplina partidria, o
tamanho da coalizo e a quantidade de vetos e derrubadas. Segundo ele, a disciplina a
varivel independente que determina o tamanho das coalizes. Quanto maior a disciplina
dos partidos, mais restrita pode ser a maioria, pois o presidente sabe que pode contar com
todos os integrantes de sua base parlamentar. Pelo mesmo motivo, mais freqentes sero os
vetos: o presidente acredita que eles sero mantidos por sua base e que, portanto, haver
poucas derrubadas. De maneira inversa, quando os partidos so indisciplinados, a coalizo
de apoio ao governo deve ser mais numerosa, de forma a compensar a perda de votos
provocada por essa indisciplina; e no tendo certeza de como se comportaro os membros
de sua base, o presidente evitar usar o veto, para no correr o risco de uma derrubada, que
se torna mais freqente.
Tal argumento encontra respaldo nos dados analisados por aquele autor, os quais
se referem ao perodo de durao de cada coalizo governamental. Conforme o esperado,
entre 1946 e 1964 o tamanho mdio das coalizes foi maior, a disciplina mdia e a
quantidade mdia de vetos foram menores, e a mdia de derrubadas foi maior que de 1990
a 2000 (op. cit., p. 182). As associaes entre as variveis so significativas e tambm
reproduzem o encadeamento proposto por Grohman: o nvel de disciplina tem correlao
negativa com o tamanho da coalizo, que tem correlao negativa com a quantidade de
vetos, que por sua vez tambm tem correlao negativa com a freqncia de derrubadas
(idem, p. 185). Porm, o argumento perde um pouco sua fora se observarmos que no
perodo recente o tamanho das coalizes variou bastante (de 29 a 78%, com desvio-padro
de 14,7), enquanto o nvel de disciplina, colocado pelo autor como varivel independente,
ficou praticamente estvel (oscilando entre 87 e 90%, com desvio-padro de 0,7).

22
Os efeitos do nvel de disciplina e do tamanho da coalizo sobre a ocorrncia de
vetos tambm sero examinados neste trabalho, alm de outras questes comentadas
rapidamente por Grohman, como a relao entre o uso de vetos e a autoria, o tema e o
formato original das propostas vetadas (se medidas provisrias ou projetos de lei).
Em seu trabalho, que abrange o perodo 1989-2002, Lamounier (2005) prope trs
hipteses envolvendo os vetos. A primeira, na mesma linha de Grohman, que quanto
maior o tamanho da coalizo, menor a incidncia de vetos, pois com o apoio de coalizes
mais amplas ser mais fcil para o presidente ter suas propostas aprovadas, dado o seu
poder de agenda e a coordenao dos lderes dos partidos aliados, e ele ter de recorrer
menos ao veto (p. 34-36 e 125). A segunda que quanto maior a iniciativa legislativa do
presidente, mais ele dever fazer uso do veto, porque os legisladores reagiro
interferncia do Executivo apresentando emendas e outros projetos, que sero em grande
parte recusados na avaliao presidencial (p. 40-41 e 125). E a terceira que projetos e
emendas apresentadas por parlamentares da oposio devero sofrer mais vetos que os
apresentados por integrantes da base governista, pois provvel que as preferncias do
presidente estejam mais prximas das preferncias destes do que das daqueles (p. 42 e
153).
A relao entre o tamanho das coalizes e a quantidade de vetos interpretada
assumindo-se a edio de medidas provisrias como varivel intermediria. Em um
primeiro estgio, Lamounier observa que o tamanho da coalizo tem associao direta com
a quantidade de MPs emitidas mensalmente; em seguida, que essa quantidade mantm
associao negativa com a quantidade mensal de vetos. Com isso, o autor verifica
indiretamente que, conforme previsto, a ocorrncia de vetos varia em direo inversa ao
tamanho da coalizo, mas contrariamente ao esperado, o aumento no uso de MPs
acompanhado de uma reduo no uso do veto (p. 141-148).

23
Ao investigar se as emendas ou projetos dos parlamentares de oposio sofrem
mais vetos que os dos que apiam o governo, Lamounier usa o tipo do projeto (medida
provisria, projeto de lei ordinria ou projeto de lei complementar) como varivel
interveniente. Suas anlises so feitas a partir de uma amostra de 55 projetos, todos alvos
de veto parcial, e que sofreram um total de 432 emendas. Observa-se que a grande maioria
das emendas (quase 70%) no recusada pelo presidente, e no encontrada significncia
na associao entre os projetos ou emendas da oposio e a ocorrncia de vetos parciais.
Porm, o autor verifica que o presidente veta relativamente mais emendas em projetos de
lei ordinria que emendas em MPs, enquanto as emendas em projetos de lei complementar
so as menos vetadas (p. 164-166). Ao controlar esses resultados pela autoria do
Executivo, obtm-se que os projetos de lei ordinria apresentados pelo Executivo so os
que tm mais risco de sofrer vetos parciais, seguidos pelos projetos de outros autores, pelas
MPs, e finalmente, pelos projetos de lei complementar (p. 167-168).
Diversamente de Grohman, que analisou os dados agregados para cada coalizo, e
de Lamounier, que observou valores mensais, o presente trabalho lidar com dados
desagregados ao mximo, levando em conta informaes referentes a cada projeto
sancionado ou vetado. A proposta observar de forma simultnea diversos fatores que
podem estar relacionados ocorrncia de vetos, incluindo aqueles j examinados e outros
que foram deixados de lado nos estudos anteriores. A idia a de que existem variveis
fortemente associadas ao veto, as quais permitem prever com alguma preciso a sua
ocorrncia, assim como o tipo de veto ocorrido, se parcial ou total. So analisadas cerca de
duas dezenas de variveis, relacionadas ao contedo e tramitao dos projetos aprovados,
e a aspectos da relao entre Executivo e Legislativo na poca da aprovao desses
projetos.

24
A abordagem utilizada aqui parte de duas premissas: (A) que o veto parte do
processo legislativo e (B) que os poderes Executivo e Legislativo so os protagonistas, os
atores decisivos dentro desse processo. Com isso, tem-se que (A + B) a ocorrncia de vetos
pode ser afetada tanto por fatores intrnsecos ao processo legislativo, isto , por
caractersticas peculiares a cada projeto e sua respectiva tramitao, quanto por fatores que
influenciam aquele processo como um todo, como a qualidade da relao entre Executivo e
Legislativo e o ambiente existente na poca da aprovao dos projetos.
Em outras palavras, trata-se de analisar a ocorrncia de vetos luz de dois
conjuntos de fatores. De um lado, esto aspectos especficos de cada projeto, referentes
sua origem, ao seu contedo e forma com que este foi apreciado pelo Congresso. De
outro, esto fatores que se pode chamar de ambientais ou exgenos ao processo legislativo,
como o tamanho da coalizo de governo, a popularidade do presidente e o calendrio
eleitoral, e que podem indicar um maior ou menor grau de cooperao ou conflito entre
aqueles dois Poderes.
O objetivo encontrar os fatores que melhor ajudem a prever a ocorrncia de cada
tipo de veto, parcial e total. O intuito mostrar que a ocorrncia de ambos os tipos est
associada predominantemente s caractersticas especficas de cada projeto, indicando que,
em geral, os vetos so resultado de uma anlise feita caso a caso pelo presidente, e no
efeitos colaterais de um ambiente poltico desfavorvel. Espera-se que no haja um
contexto poltico determinante para a ocorrncia de vetos, ou em outras palavras, que
fatores ambientais tenham pouca ou nenhuma relao com a deciso do presidente de vetar
um projeto.
Os resultados obtidos corroboram a hiptese de que as variveis endgenas tm
um peso maior que as variveis exgenas para determinar a ocorrncia de um veto. Mais
do que isso, eles evidenciam grandes diferenas entre os fatores associados aos vetos totais

25
e aos vetos parciais. A mais importante delas refere-se ao uso intenso do veto total contra
projetos de autoria dos legisladores. Isto , alm dos reconhecidos poderes de agenda que
possui, o Executivo usa ainda o veto como um legtimo instrumento de controle ex post da
produo legislativa, cujo principal efeito impedir que entrem em vigor as propostas
originadas no Legislativo, contribuindo ainda mais para a atrofia desse poder em nosso
sistema poltico.
Entre os outros fatores endgenos que guardam relao com os vetos destacam-se
o tema da proposta (temas sociais tm menos risco de veto), sua importncia e seu tempo
de tramitao (aumentam essa possibilidade). Entre os fatores exgenos, obtm efeitos
modestos o apoio do governo na Cmara dos Deputados e o fato de o projeto ser aprovado
nos ltimos seis meses de um mandato presidencial, que reduzem um pouco a
probabilidade de ocorrncia de vetos.
Mas antes de passar ao exame mais minucioso das questes relativas ao uso do
veto no Brasil, vale a pena recuperar algumas informaes histricas importantes, que
fornecero uma viso mais completa sobre o poder de veto, ajudando a entender melhor o
seu papel no regime presidencialista.

O Poder de Veto: Origem e Desenvolvimento

A palavra veto tem origem latina e se trata de uma substantivao do verbo

vetare, que significa proibir, conjugado na 1. pessoa do singular no presente do indicativo.
Mas possvel identificar recursos poltico-jurdicos anlogos, isto , que impedem a
entrada em vigor de uma disposio j aprovada em outra instncia, em pocas anteriores
ascenso do Imprio Romano. Na Grcia monrquica, uma lei poderia ser anulada se fosse
rejeitada em uma consulta popular, num mtodo semelhante ao moderno referendo (que

26
ainda hoje no deixa de ser um poder de veto). Em Esparta poca de Licurgo, o Senado
oligrquico tinha a capacidade de suspender permanentemente a validade de decises do
rei e da assemblia, como uma forma de incentivar sua moderao (Britto, 1966: p. 4-5).
Entre as instituies romanas, o poder de veto aparece no incio da Repblica, por
volta de 500 a.C., sob a forma do intercessio. Tal instrumento foi inicialmente utilizado
pelos tribunos, representantes dos plebeus (populares), com o objetivo de impedir
usurpaes e outros atos violentos inspirados pelos patrcios (nobres) e executados pelo
Senado ou pelos cnsules. O intercessio caracterizava-se como um veto absoluto, pois
tornava definitivamente sem fora de lei a norma aprovada, tornando-a apenas uma
expresso de opinio. No era um poder exclusivo dos tribunos, e podia tambm ser
invocado pelo Senado e pelos dois cnsules. Um cnsul podia inclusive usar o intercessio
contra uma deciso do outro cnsul. As disputas entre plebeus e patrcios foram de certa
forma amplificadas pela existncia desse recurso, que acabou contribuindo para algum
grau de paralisia institucional (Jolowicz, 1967: p. 10-13).
Posteriormente podem ser encontrados instrumentos semelhantes ao veto em
algumas naes da Europa, como mais um elemento da herana romana para todo o
continente. Na Polnia do sculo XVII, um representante podia bloquear a deciso de
outros de seus pares valendo-se do nie pozwalam (eu no permito). Em 1789, pouco antes
da Revoluo Francesa, a Assemblia Nacional concedeu ao rei um poder suspensivo, isto
, que impedia temporariamente a vigncia de uma lei, mas que poderia ser suplantado se a
Assemblia persistisse em sua resoluo. A constituio espanhola de 1812 e a norueguesa
de 1814 davam a seus respectivos monarcas a capacidade de recusar a sano a um mesmo
projeto por at duas vezes; se este lhe fosse apresentado uma terceira vez, a sano era
compulsria (Spitzer, 1988: p. 3).

27
Na Inglaterra, desde o sculo XI o rei detinha fortes poderes legislativos, dos
quais fazia parte o veto absoluto. O Parlamento tinha apenas o controle formal sobre a
produo de leis, pois em geral era o rei que as propunha, e sua concordncia era sempre
necessria para efetiv-las. Por volta do sculo XIV, a Cmara dos Comuns comeou a
solicitar ao rei que legislasse sobre determinados assuntos, mas ele no precisava faz-lo
ou, se o fizesse, no precisava limitar-se s partes interessadas. Com isso, as solicitaes da
Cmara tornaram-se mais e mais precisas, e aps muitas disputas, no sculo XVI o poder
do monarca estava praticamente limitado a simplesmente aceitar ou rejeitar os atos do
Parlamento. A atrofia dos poderes legislativos dos reis britnicos deixou-os apenas o veto
como uma forma de controle sobre o Parlamento, e o que antes era apenas mais um dos
aspectos da atividade legislativa do monarca limitou-se a um poder de preveno (Mason,
1890: p. 12-15).
O veto continuou a ser empregado pelos soberanos ingleses, ainda que com
crescente moderao, e chegou a ser usado mesmo aps a Revoluo Gloriosa (1688), que
assegurou a supremacia legal do Parlamento e instituiu na Inglaterra uma monarquia
limitada. A explicao para seu gradual abandono est em grande parte em seu carter
absoluto, o que fazia com que seu uso freqentemente suscitasse declaraes polmicas e
reaes acaloradas, alm de algum desgaste poltico. Mas deve-se considerar tambm que,
ao menos at fins do sculo XVIII, a influncia real era suficiente para fazer com que um
projeto fosse alterado ou nem mesmo apreciado pelo Parlamento, tornando praticamente
desnecessrio para o monarca recorrer a um veto. O ltimo veto foi aplicado pela Rainha
Anne, em maro de 1707 (Spitzer, op. cit.: p. 4-5).
Nas colnias britnicas na Amrica, os governadores apontados pela Coroa
tinham veto absoluto sobre a legislao colonial, o que aborrecia profundamente os
polticos locais por obrig-los a negociar com oficiais britnicos. Com isso, aps tornarem-

28
se independentes, em1776, quase todas elas privaram seus corpos executivos de qualquer
poder de veto. A Carolina do Sul o eliminou aps dois anos; Massachusetts o instituiu em
1880; apenas Nova York manteve um Poder Executivo dotado de veto suspensivo, desde
sua emancipao at a Conveno da Filadlfia, em 1787. As experincias desses dois
ltimos estados seriam fundamentais para os debates sobre o tema ocorridos na
Conveno, a ponto de o artigo referente ao veto no texto final da constituio dos EUA
ser muito semelhante s disposies equivalentes presentes naquelas constituies
estaduais (Farrand, 1966: p. 98-100; Spitzer, op. cit.: p. 9). 4

O Poder de Veto e a Separao de Poderes

Ao se reunirem na Filadlfia, os representantes dos 13 estados norte-americanos

se viram diante de uma mirade de problemas polticos e questes institucionais, e entre as
mais importantes estava a questo do Poder Executivo. A rejeio concentrao de poder
e qualquer limitao s decises dos legisladores, condies identificadas com o domnio
britnico, fizeram com que as constituies estaduais em geral apresentassem aquele ramo
de poder fortemente subordinado ao Poder Legislativo. Porm, era preocupante a paralisia
ou a lentido dos governos assim constitudos em diversos estados.
Nesse contexto, a questo do poder de veto foi abordada com especial cuidado e
ateno pelos convencionais, o que pode ser notado no raro uso da palavra veto. Ela no
aparece no texto da Constituio, apesar do artigo que descreve esse poder ser o segundo
mais longo do documento. Nos debates da Conveno, termos como negativo, negativo

Ele na verdade uma combinao do disposto nas duas constituies estaduais. Trata-se exatamente do
artigo presente no documento nova-iorquino, excetuando-se que nele a atribuio de vetar era concedida a
um conselho formado pelo governador e pelos juzes da suprema corte estadual. Em Massachusetts, essa
atribuio era exclusiva do chefe do poder Executivo, a mesma regra que ficaria estabelecida na constituio
dos EUA.

29
qualificado, poder de reviso e poder restritivo eram usados como sinnimos
(Farrand, op. cit.). No texto original em ingls, dos quatro Artigos Federalistas que
abordam o tema (nos. 51, 66, 69 e 73), a palavra veto est presente em apenas um (n. 73).
Mas apesar do estigma envolvendo o poder de veto, que remetia ao domnio
britnico, surpreendentemente houve pouca objeo sua incorporao sob alguma forma.
Os argumentos contra a concesso de qualquer poder de veto ao presidente eram de que: o
presidente sozinho no seria mais sbio que qualquer congressista; a soberania deveria
residir no Legislativo, que deveria ter a ltima palavra em assuntos legislativos; o veto
lembraria uma caracterstica da monarquia; a vontade do presidente no deveria se
sobrepor a das duas Casas do Congresso (Farrand, op. cit.: 106-110).
Uma primeira proposta foi apresentada pelos representantes da Virgnia e
estabelecia a existncia de um nico presidente, que seria eleito pelo Congresso para
apenas um mandato, cuja durao no estava estipulada. O presidente teria um veto
suspensivo, o qual deveria ser usado em conjunto com um conselho de reviso, composto
por membros do Judicirio.
Os debates que se seguiram envolveram diversos aspectos do poder de veto.
Madison e Franklin foram os expoentes da defesa do veto qualificado ou suspensivo
(sujeito a ser derrubado pelo Congresso), enquanto a defesa do veto absoluto foi feita por
Wilson e Hamilton, em cuja percepo o presidente precisaria de tal instrumento para
manter sua autonomia e fora, uma vez que a propenso natural do Legislativo seria a de
engolir o Executivo. Posteriormente, Hamilton muda de opinio e argumenta, no Artigo
Federalista n. 73, que o veto qualificado seria menos ofensivo e mais apto a ser usado,
portanto mais eficiente (Farrand, op. cit.: 98-101).
J a regra para a rejeio de um veto foi inicialmente estipulada em dois teros
dos votos; depois, quando o mandato presidencial foi estendido para sete anos, ela foi

30
elevada para trs quartos. Finalmente, quando ficou estabelecido que o presidente seria
eleito diretamente e para um mandato de quatro anos, definiu-se novamente pelos dois
teros (idem: p. 295-301).
Mais do que seu carter negativo, durante as discusses era enfatizado o efeito de
reviso que o veto produziria sobre a atividade legislativa, por meio da possibilidade do
Congresso rejeitar um veto emitido pelo presidente e da exigncia de que este apresentasse
por escrito as razes que o haviam levado a vetar um projeto. Ciente das resistncias do
Executivo, o Congresso poderia optar entre manter o veto, rejeit-lo ou ainda aprovar um
novo projeto promovendo as alteraes sugeridas. Em outras palavras, o veto alongaria o
processo legislativo, obrigando os legisladores a reexaminar o projeto aprovado
anteriormente, agora luz dos motivos da recusa presidencial, e com isso contribuiria para
o aperfeioamento da legislao (idem: p. 73-79, 161, 133). O veto poderia ser visto assim
como uma modalidade de colaborao do Executivo com o Legislativo na principal funo
deste, que a de produzir leis, sem que as atribuies de ambos se confundam.
A concesso de um poder de veto para o Poder Executivo defendida por
Madison e Hamilton nos Artigos Federalistas, principalmente como uma forma de controle
sobre o Poder Legislativo, visto na poca como suscetvel s paixes humanas, alm de
propenso a cometer abusos e enfraquecer os outros ramos do governo. Por isso mesmo, tal
poder sempre colocado como parte do mecanismo de freios e contrapesos, necessrio
para manter o equilbrio de foras no sistema de separao de poderes e que tanto
preocupou os fundadores do presidencialismo norte-americano. Em sua argumentao no
Artigo n. 47, Madison ressalta que o pensamento de Montesquieu, segundo o qual no
pode haver liberdade quando os Poderes Legislativo e Executivo esto unidos na mesma
pessoa ou corpo de magistrados, ou se o poder de julgar no for independente dos poderes
de legislar e de administrar (no captulo VI do livro III de Do Esprito das Leis), no

31
afirmava que os trs ramos de governo deveriam ter foras idnticas (o poder de julgar
de certo modo nulo, escreve Montesquieu em seguida), nem exclua a noo de que
poderia haver sobreposies parciais de atribuies entre os Poderes, sob a forma de
instrumentos de controle sobre os atos uns dos outros.
Nesse sentido, para aqueles pensadores norte-americanos, a simples definio
formal dos limites de cada poder era insuficiente para garantir um governo equilibrado,
sendo necessrio dotar cada um deles de recursos institucionais para sua autoproteo. O
veto exatamente um desses recursos. Sem ele, o presidente poderia ser gradualmente
despojado de seus poderes por uma seqncia desafortunada de resolues legais, de
maneira que os poderes Executivo e Legislativo poderiam acabar reunindo-se nas mesmas
mos. E tal concentrao representaria um risco para a liberdade dos cidados, pois no
haveria limites para um ente to poderoso.
Alm de servir de escudo ao Executivo, o veto serve como uma garantia adicional
contra a promulgao de leis imprprias. Ele estabelece um salutar controle sobre o corpo
legislativo, apto a proteger a comunidade contra os efeitos das faces, da precipitao, ou
de qualquer impulso adverso ao bem pblico que possa vir a influenciar a maioria desse
corpo (Madison et al., 1993: p. 458).
Enfim, o veto teria a funo primordial de conferir ao Executivo a capacidade de
autodefesa, prevenindo a absoro das suas atribuies pelo Poder Legislativo, e mantendo
assim o equilbrio de foras entre esses ramos do governo. Secundariamente, impediria que
entrassem em vigor medidas legais insensatas, inoportunas ou prejudiciais aos cidados
comuns. Ou seja, trata-se de um duplo mecanismo de defesa: do Executivo contra o
Legislativo e dos cidados contra as ms leis.
impossvel abordar a questo da separao de poderes sem comentar as idias
de Montesquieu a esse respeito, uma vez que ele considerado o autor que abordou com

32
mais ateno essa questo dentro do pensamento poltico. A preocupao central de
Montesquieu era com a estabilidade dos governos, para a qual a soluo identificada era a
moderao. Assim, Montesquieu examinou regimes do passado e do (seu) presente, em
busca de mecanismos que pudessem proporcionar um grau razovel de estabilidade a
qualquer governo.
O poder de veto um desses mecanismos apontados por Montesquieu, segundo o
qual se o Poder Executivo no tivesse o direito de refrear as aes do corpo legislativo,
este se tornaria desptico, pois ao atribuir-se todo o poder que possa imaginar, aniquilaria
todos os outros poderes. Assim, o Executivo deve participar da atividade legislativa, mas
to somente por meio da capacidade de vetar, sem a qual poderia ser rapidamente
despojado de suas outras atribuies. V-se a claramente a fonte inspiradora dos
founding fathers norte-americanos.
De forma complementar, Montesquieu afirma que se por algum motivo a
legislatura deixasse de se reunir por muito tempo, a liberdade dos cidados tambm estaria
ameaada, pois no haveria mais resolues legais e a sociedade se tornaria anrquica, ou
ainda essas resolues seriam tomadas pelo Executivo e este se tornaria praticamente
absoluto. Para o pensador, a fim de que exista um governo equilibrado, o ramo que tenha a
faculdade de estatuir (legislar) no deve ter a faculdade de vetar; e aquele que tenha a
faculdade de vetar deve estar impedido de estatuir. Certamente Montesquieu ficaria
preocupado ao perceber, nos dias de hoje, que o chefe do Poder Executivo manteve seu
poder de veto ao mesmo tempo em que se tornou o principal propositor de leis,
principalmente nos regimes presidencialistas latino-americanos, incluindo o Brasil.
Uma outra advertncia de Montesquieu sobre a importncia da separao de
poderes, indiretamente relacionada ao poder de veto, diz respeito s finanas pblicas.
Segundo o autor, como no faz parte do ramo legislativo seno por sua capacidade de

33
vetar, o Poder Executivo no deve participar dos debates sobre os negcios pblicos.
Primeiro, porque com sua faculdade de vetar ele pode recusar aquelas propostas que julgue
indesejveis; segundo, porque se o Executivo fizer propostas sobre a ordenao das
receitas e dos gastos pblicos, ele ter se tornado legislador no ponto mais importante da
atividade legislativa. Novamente as idias de Montesquieu suscitam questionamentos
sobre o (des)equilbrio de poderes no arranjo institucional brasileiro, onde alm de ser o
principal autor das leis existentes, o Executivo tambm detm a exclusividade para propor
o oramento geral da Unio. Nesta pesquisa, espero demonstrar como o poder de veto,
originalmente concebido como um instrumento de defesa do Poder Executivo, acaba
contribuindo para a forte preponderncia desse poder no sistema poltico brasileiro. Mas
antes vamos a um pequeno histrico sobre o poder de veto no Brasil.

Panorama Histrico do Poder de Veto no Brasil

O poder de veto est presente entre as instituies polticas brasileiras desde antes
da Independncia. Um instrumento desse tipo j existia no decreto legislativo portugus de
10 de maro de 1821, jurado por D. Pedro I, ento Prncipe-Regente (Roure, 1914, p. 89
apud Rodrigues, 1981: p 5).
A questo do veto tambm foi abordada durante da Assemblia Constituinte de
1823, quando se tratou da diviso dos poderes e da organizao do sistema legislativo.
Representantes da maioria das provncias sustentaram que tanto a sano quanto o veto
suspensivo eram direitos do imperador5, e ficou definido no artigo 113 do projeto
constituinte que ao soberano caberia consentir (sancionar) ou recusar (vetar) os
decretos (projetos de lei). Estabeleceu-se ainda que esses poderes no se aplicariam a
5

Apenas a provncia rio-grandense defendia a adoo do veto absoluto (ROURE, 1914, p. 75 apud
RODRIGUES, op. cit., p. 5)

34
normas constitucionais, como a prpria Constituio em produo, as futuras emendas a
ela e os atos de reviso constitucional. Porm, de acordo com Roure (op. cit., p. 83), D.
Pedro interpretou essa limitao do poder do imperador como uma usurpao das suas
atribuies como soberano, o que fez aumentar sua animosidade com relao Carta que
se desenhava. Dessa forma, o veto surge no Brasil j causando conflitos polticos, e nas
palavras do presidente da Assemblia, Sr. Antnio Carlos Ribeiro de Andrada Machado e
Silva, arriscando a segurana do edifcio da Independncia (idem, p.78). Portanto, podese afirmar que o veto contribuiu, de forma direta ou indireta, para o fechamento da
primeira Assemblia Constituinte brasileira.
Sempre houve algum tipo de poder de veto em todas as regulamentaes
constitucionais brasileiras, de 1824 a 1988. No Imprio, ele foi estabelecido segundo
influncias europias (francesa e inglesa), mas no perodo republicano ele sempre foi
inspirado no modelo norte-americano. O Quadro 1 a seguir traz as principais informaes
sobre as diferentes regras relativas ao poder de veto que j vigoraram ao longo da histria
do Brasil. Como se v, essas regras foram alteradas a cada mudana constitucional que o
pas sofreu. A nica constante que o veto sempre foi suspensivo, isto , sempre pde ser
rejeitado pelos legisladores, ainda que durante o perodo imperial, como veremos, essa
rejeio fosse quase impossvel.

35
Quadro 1: Regulamentaes Constitucionais do Poder de Veto no Brasil.
Ano da
Regulamentao

Tipo de Veto

Tempo para
Execuo

Regra para Rejeio

Tipo de
Voto

1824

Total

30 dias

Maioria dos presentes

Nominal

1891

Total

10 dias

2/3 dos presentes

Nominal

1926 a

Total e Parcial

10 dias

2/3 dos presentes

Nominal

1934

Total e Parcial

10 dias

Maioria dos membros

Secreto

1937

Total e Parcial

30 dias

2/3 dos presentes

Nominal

1946

Total e Parcial

10 dias

2/3 dos presentes

Secreto

1961-1963 b

Total e Parcial

10 dias

3/5 dos presentes

Secreto

1965 c

Total e Parcial (restrito) d

10 dias

2/3 dos presentes

Secreto

1967

Total e Parcial

15 dias

2/3 dos membros

Nominal

1988

Total e Parcial (restrito) d

15 dias

Maioria dos membros

Secreto

Fontes: Campanhole e Campanhole, 1986; Rodrigues, 1981. Adaptado de Grohman (2003, p. 234).
a

Resultado da reforma constitucional convocada pelo presidente Artur Bernardes.

Perodo de experincia parlamentarista. Entre 1963 e 1965 vigoraram as regras da Constituio de 1946.
c
Mudana promovida pela emenda constitucional n. 17.
d
O veto parcial deve incidir sobre o texto integral de artigo, pargrafo, inciso, item, nmero ou alnea.
b

Apenas duas regras relativas ao veto se mantiveram estveis em todo o perodo

republicano: o silncio do presidente sobre um projeto aprovado sempre representou
sano tcita, e os motivos pelos quais um projeto pode ser vetado sempre foram a
inconstitucionalidade e a contrariedade aos interesses pblicos.6 Vale destacar que,
diversamente, durante o perodo monrquico, a justificativa para um veto podia ser apenas
a vontade do Imperador, e o seu silncio sobre um projeto era entendido como recusa
tcita.
Note-se que a justificativa de inconstitucionalidade um argumento estritamente
jurdico, o que coloca o Presidente da Repblica literalmente na posio de juiz, ou mais
precisamente, de guardio e mantenedor da Constituio. Isso revela mais uma nuance do
papel do veto no intrincado arranjo institucional brasileiro que, como todo regime
6

A ttulo de comparao, a constituio dos EUA no indica os tipos de justificativa que um veto deve ter. O
presidente norte-americano encaminha o seu veto ao Congresso com as objees que ele julgar pertinentes.

36
presidencialista, combina a separao dos Poderes com uma certa sobreposio de funes,
gerando o sistema de controle mtuo amplamente conhecido como freios e contrapesos.
J a justificativa referente contrariedade ao interesse pblico permite uma
aplicao bastante ampla, uma vez que o interesse pblico pode ser interpretado de
maneiras muito subjetivas e diversas. Esse assunto retomado no prximo captulo.
Durante a maior parte do perodo republicano os tipos de veto vigentes no Brasil
foram o veto total e o veto parcial aberto (que pode ser aplicado em qualquer parte do
projeto, inclusive em palavras), mais precisamente de 1926 a 1965 e de 1969 a 1988.
Atualmente, alm do veto total, a Constituio tambm permite o uso do veto parcial, mas
com restries: ele deve incidir sobre todo o texto de artigo, pargrafo, inciso, item,
nmero ou alnea.
O prazo para que o presidente emitisse o veto a partir do recebimento de um
projeto foi quase sempre de dez dias. Chegou a trinta dias durante o Estado Novo (19371946), mas desde 1967 de 15 dias.
A quantidade de votos exigida para que um veto pudesse ser derrubado foi a
matria cuja regulamentao mais variou. Durante boa parte do perodo ela foi de dois
teros dos congressistas presentes, uma regra semelhante da Constituio norteamericana. Em 1988, essa exigncia passou a ser o apoio da maioria absoluta dos membros
da Cmara e do Senado. Essa disposio, que j havia vigorado durante o perodo 19341937, pode ser considerada mais exigente que a anterior.
A seguir so comentadas algumas particularidades a respeito de cada
regulamentao sobre o poder de veto presente no Quadro 1.
Na Carta Constitucional de 1824, o poder de veto foi definido como a recusa de
consentimento do imperador a um projeto de lei (artigos 64 a 67), caracterizando-se como
um veto total muito mais forte que o pretendido pelos constituintes. Em disposio

37
singular, a ausncia de manifestao do imperador a respeito de um projeto no perodo de
trinta dias era interpretada como uma recusa tcita (um veto, portanto). Alm disso, no
havia exatamente um rito para a derrubada. O projeto vetado poderia ser reapresentado em
at duas legislaturas, e se aprovado novamente, seria ento considerado como se tivesse
sido sancionado pelo imperador.
Na Constituio de 1891, o veto estava presente sob a forma de negativa de
sano (artigo 37), denominao que perdurou at a reviso constitucional realizada em
1926, ocasio em que adquiriu a nomenclatura atual de veto.7 Na primeira constituio
republicana brasileira, o presidente tinha dez dias para manifestar-se sobre o projeto
aprovado, aps esse perodo, seu silncio era considerado uma sano tcita. De forma
semelhante a da Constituio dos Estados Unidos que a inspirou, eram exigidos dois teros
dos sufrgios para a rejeio de um veto. Porm, de maneira diversa de sua fonte
inspiradora, mas semelhante Constituio do perodo imperial, os votos deveriam ser
nominais.
A reforma constitucional de 1926, convocada pelo presidente Artur Bernardes,
alm de substituir a expresso negar sano por vetar, introduziu uma nova
modalidade de veto: o veto parcial, j existente em algumas constituies estaduais. Foi
permitido que o veto incidisse em qualquer parte de um projeto, o que representou uma
grande inovao nesse instrumento. Isso lhe forneceu maior amplitude e flexibilidade,
fortalecendo-o. Mas tambm tornou possveis abusos condenveis, pois na nova
regulamentao era permitido vetar at mesmo palavras isoladas, o que podia desfigurar o
sentido original do projeto aprovado.
O dispositivo referente ao veto na Constituio de 1934 reproduziu quase
integralmente aquele do texto constitucional anterior, consagrando os dois tipos de veto:
7

Rodrigues recorda, porm, que o termo veto j era usado pelos publicistas imperiais (op. cit., p. 70).

38
parcial e total. Houve, no entanto, duas modificaes importantes: a rejeio de um veto
passou a exigir os votos da maioria absoluta dos deputados e senadores, e os votos
referentes a essa apreciao passaram a ser secretos. Essas mudanas tiveram curta
durao, pois a Carta Constitucional outorgada em 1937 restabeleceu a exigncia de dois
teros dos votos para a rejeio de um veto e fez com que eles voltassem a ser nominais.
Alm disso, o prazo para a manifestao do presidente foi ampliado de 10 para 30 dias.
A Constituio de 1946, no que se refere regulamentao do poder de veto,
apresenta semelhanas com todas as suas antecessoras. O prazo para a execuo de um
veto voltou a ser de 10 dias, como no perodo 1891-1937. Foi mantida a clssica exigncia
de dois teros dos votos para sua rejeio, ausente apenas entre 1934 e 1937. E sua
apreciao pelos legisladores passou novamente a ocorrer por meio de voto secreto,
conforme fora estipulado em 1934. Mais ainda, devido a uma redao que deixava margem
a interpretaes, o veto parcial continuou podendo incidir em qualquer parte do projeto,
inclusive em palavras isoladas. Essa questo s viria a ser plenamente solucionada em
1965, quando a emenda constitucional n. 17 regulamentou o uso do veto parcial, definindo
que este deveria abranger todo o texto de um artigo, pargrafo, inciso, item, nmero ou
alnea.
A implantao do parlamentarismo no Brasil em 1961, cujo notrio objetivo era
de reduzir o poder do presidente Joo Goulart, no eliminou o poder de veto, mas
enfraqueceu-o. Tornou-se mais fcil a sua rejeio, para a qual passou a ser exigido o
apoio de trs quintos dos deputados e senadores presentes sesso. Em 1963, com a
revogao da emenda constitucional de 1961 que instituiu o parlamentarismo, retornou-se
ao regime presidencialista e s regras referentes ao veto (e todas as outras) da Constituio
de 1946.

39
A carta constitucional de 1967 teve como base o texto de sua predecessora, e no
que se refere ao veto suas disposies foram uma reproduo quase perfeita daquelas
vigentes at ento, conforme a redao estabelecida em 1965.
J a emenda constitucional de 1969, a qual ampliou os poderes do regime
autoritrio, promoveu alteraes substanciais nas regras relativas ao poder de veto. Foi
ampliado para quinze dias o prazo para o presidente emiti-lo, sua rejeio passou a
requerer o apoio de dois teros dos integrantes da Cmara e do Senado (no mais dos
presentes sesso) e foi removida a limitao para a aplicao do veto parcial estabelecida
quatro anos antes (o que foi considerado por muitos da poca como um retrocesso
jurdico).
Essas regras vigoraram at a promulgao da atual Constituio, em outubro de
1988, quando novamente a regulamentao sobre o poder de veto foi modificada. A
mudana mais benfica foi, sem dvida, o restabelecimento da restrio para o uso do veto
parcial, nos mesmos termos usados em 1965. Outra mudana importante ocorreu na regra
para rejeio de um veto, que se tornou ligeiramente mais rigorosa, uma vez que passou a
ser exigido o apoio da maioria absoluta dos membros da Cmara e do Senado. E essa
votao voltou ocorrer de forma secreta. As atuais regras so examinadas mais
detalhadamente no prximo captulo.

40

Captulo 1

O VETO E O PROCESSO LEGISLATIVO BRASILEIRO

Este captulo trata das possveis associaes entre variveis endgenas ao

processo legislativo e a ocorrncia de vetos no Brasil recente. Sua inteno examinar os
desdobramentos do fato de que o veto parte do processo legislativo, e que por
conseqncia disso estaria sujeito influncia de uma srie de fatores relacionados a esse
processo.
A abordagem usada aqui subentende que (A) o veto parte do processo
legislativo e (B) que os poderes Executivo e Legislativo so os atores determinantes nesse
processo, de onde se obtm que (A + B) a ocorrncia de vetos pode sofrer influncia tanto
de fatores intrnsecos ao processo legislativo quanto de fenmenos exteriores ligados
relao entre Executivo e Legislativo e ao contexto poltico da aprovao dos projetos. O
objetivo especfico deste captulo examinar os termos e os possveis efeitos da primeira
parte (A) dessa proposio, justificando-a e fazendo uma interpretao inicial das
associaes entre as variveis selecionadas e a ocorrncia de vetos, de forma a estabelecer
parmetros para a anlise mais rigorosa que ser feita no terceiro captulo.
Primeiro, feita uma anlise da regulamentao do poder de veto no Brasil, a fim
de situar seu papel no processo legislativo. Em seguida, uma a uma, so comentadas as

41
associaes observadas entre variveis endgenas a esse processo e a ocorrncia de vetos,
em geral e por tipo, e analisados alguns resultados iniciais a esse respeito.
As variveis analisadas neste captulo so chamadas de endgenas por referncia
ao processo legislativo; so variveis que tm origem diretamente ligada tramitao de
um projeto, cujos efeitos cessam quando esta se encerra. Quase todas essas variveis j
foram abordadas em outros estudos sobre a produo legislativa no Brasil, fornecendo
assim referenciais tericos e empricos paras as interpretaes que as acompanham aqui.
Antes de prosseguir, cabem algumas informaes sobre o universo de anlise. O
conjunto de casos composto por 1322 projetos de lei ordinria aprovados pela Cmara e
pelo Senado entre 1. de outubro de 1988 e 31 de dezembro de 2000, dos quais 425 (32%)
sofreram veto. Foram excludos desse conjunto: os projetos que tiveram origem no Poder
Judicirio, aqueles que envolviam tema oramentrio ou que tratavam de homenagens. O
principal motivo dessa excluso o mesmo nos dois primeiros casos: manter no banco de
dados apenas projetos cujos temas podem ser abordados tanto pelo Executivo quanto pelo
Legislativo. Uma vez que a idia latente deste trabalho entender um pouco mais a relao
entre esses dois Poderes na arena legislativa, parece adequado observar apenas os casos em
que eles possam competir, ao menos institucionalmente, de uma maneira mais equilibrada.
Foram deixados de lado 117 projetos propostos pelo Judicirio (4,5% do total de
projetos aprovados), todos eles de tema administrativo, e quase todos tratando da
organizao interna ou das remuneraes dos membros ou funcionrios desse poder,
assuntos sobre os quais ele tem iniciativa exclusiva de proposio, atribuda
constitucionalmente. J a excluso dos 1113 projetos relacionados ao oramento (43% do
total aprovado) se deu por vrios motivos. Primeiro, eles so de iniciativa exclusiva do
Poder Executivo, o que ocasiona que a taxa de vetos entre eles seja extremamente baixa
(2,8%), diluindo a quantidade de casos de interesse e podendo distorcer os resultados das

42
anlises. Essa pequena taxa de vetos pode ser explicada pelo fato de que o Executivo no
obrigado a fazer tudo o que est previsto no Oramento, ou seja, no necessrio vetar
uma despesa para deixar de cumpri-la. A recomendao de excluir os projetos
oramentrios feita por Limongi e Figueiredo (2003, p. 293), tendo em vista que a
elevada incidncia de projetos desse tipo pode levar a falsas concluses.
Com relao aos projetos que tratam de homenagens, eles foram excludos devido
a sua pouca relevncia para a agenda poltica nacional e por serem em nmero muito
reduzido (30, dos quais 27 propostos pelo Legislativo). Com isso, de acordo com seus
contedos, os projetos so classificados em um desses quatro temas: administrativo,
econmico, social e poltico. Os critrios para essa classificao sero explicados no
momento adequado.

1.1: O Veto Como Parte do Processo Legislativo

Caracterizar o veto com parte integrante do processo legislativo no tarefa das

mais difceis. A trajetria histrica desse instrumento apenas a evidncia inicial nesse
sentido. Desde a sua criao, como uma das primeiras prerrogativas dos tribunos do povo
na antiga Roma, passando pela sua disseminao entre as monarquias constitucionais
europias, at se tornar a derradeira capacidade dos monarcas britnicos de interferir em
decises do Parlamento, o veto sempre foi entendido como um mecanismo com efeito
direto sobre a elaborao de leis, no sentido de evitar a entrada em vigor de leis que
padeam de equvocos, precipitaes ou mesmo ms intenes, estimulando assim uma
reflexo mais aprofundada dos legisladores em sua atividade primordial.
Tal interpretao compartilhada e reforada pelos autores da Constituio dos
EUA, implementadores do sistema de governo presidencialista e do arranjo de controles

43
institucionais mtuos que viria a ser copiado em praticamente todo o continente americano.
Segundo Spitzer, o poder de veto pretendido para o presidente era entendido pelos
fundadores como sendo um poder legislativo. Sua incluso no artigo I da Constituio [dos
EUA], que trata dos poderes legislativos, em vez do artigo II, que trata dos poderes
presidenciais, reflete esse entendimento. [...] O poder do monarca britnico de exercer o
veto sobre atos do Parlamento era considerado um poder legislativo, e esta viso tambm
era aceita pelos fundadores [dos EUA] (Spitzer, 1988: p. 18; traduo minha).
Em uma das mais clebres passagens a respeito do veto dentro dos Artigos
Federalistas, Hamilton afirma que o veto no apenas serve como escudo para o Executivo,
como fornece uma garantia adicional contra a promulgao de leis imprprias. Estabelece
um salutar controle sobre o corpo legislativo, apto a proteger a comunidade contra os
efeitos das faces, da precipitao, ou de qualquer impulso adverso ao bem pblico que
possa vir a influenciar a maioria desse corpo (artigo n 73).
No Brasil, o instituto do veto j era tema de debate na constituinte de 1823,
entendido como pea importante para uma produo legislativa equilibrada (Rodrigues,
1981: p. 5). Deve ser lembrado ainda que o poder de veto do chefe do Poder Executivo
esteve presente em todas as constituies brasileiras, conforme mostrado na Introduo
desta tese, evidenciando a importncia dada a esse instrumento pelos legisladores
constituintes brasileiros de todas as pocas.
E talvez a evidncia definitiva a respeito do veto como parte do processo
legislativo seja fornecida pela prpria Constituio brasileira em vigor. Afinal, o artigo que
estabelece e regula o poder de veto do Presidente da Repblica, assim como seu congnere
norte-americano, encontra-se exatamente na seo destinada a tratar do processo
legislativo, revelando que esse era o entendimento dos constituintes brasileiros em 1988.
Mais precisamente, o artigo 66 encontra-se sob o ttulo IV de nossa carta magna, referente

44
organizao dos Poderes, dentro do captulo I, que trata do Poder Legislativo, em sua
seo VIII, cujo tema precisamente o processo legislativo.
O Quadro 2 a seguir apresenta a ntegra desse artigo.

Quadro 2: O Artigo sobre o Veto na Constituio Brasileira

Artigo 66: A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao
Presidente da Repblica, que, aquiescendo, o sancionar.
1. Se o Presidente da Repblica considerar o projeto, no todo ou em parte,
inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, veta-lo- total ou parcialmente, no
prazo de quinze dias teis, contados da data do recebimento, e comunicar, dentro de
quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
2. O veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de
inciso ou de alnea.
3. Decorrido o prazo de quinze dias, o silncio do Presidente da Repblica
importar sano.
4. O veto ser apreciado em sesso conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu
recebimento, s podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e
Senadores, em escrutnio secreto.
5. Se o veto no for mantido, ser o projeto enviado, para promulgao, ao
Presidente da Repblica.
6. Esgotado sem deliberao o prazo estabelecido no 4., o veto ser colocado
na ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies, at sua votao
final.
7. Se a lei no for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da
Repblica, nos casos dos pargrafos 3. e 5., o Presidente do Senado a promulgar e, se
este no o fizer em igual prazo, caber ao Vice-Presidente do Senado faz-lo.

45
Alguns comentrios sobre as disposies contidas nesse artigo se fazem
necessrios. O primeiro deles diz respeito ao fato de que o presidente s pode vetar
projetos de lei, conforme o caput do artigo. Isso exclui as emendas constitucionais e as
resolues federais, que no so enviadas ao exame do presidente, sendo promulgadas
diretamente aps sua aprovao pelo Congresso Nacional. Tambm no cabe veto s
matrias que so de competncia exclusiva da Cmara, do Senado ou do Congresso,
definidas nos artigos 48, 49, 51 e 52 da Constituio.
Outra questo refere-se s condies sob as quais o presidente pode exercer o
veto, algo que, por exemplo, no existe na constituio norte-americana. Uma delas se o
presidente considerar o projeto inconstitucional, o que na prtica coloca o presidente como
o primeiro juiz no que concerne a preservao da constitucionalidade das leis. Ainda que
tal julgamento comporte alguma dose de interpretao, essa condio mostra-se muito mais
objetiva que a outra, que subordina o uso do veto pelo presidente a casos em que os
projetos lhe paream prejudiciais ao interesse pblico. Desde a crtica de Schumpeter
doutrina clssica da democracia sabe-se quo subjetivos e variados podem ser os interesses
includos sob as gides de bem comum e vontade do povo, ou outras expresses
anlogas. (Schumpeter, 1961: p. 305-312).
Em estudo recente, Lamounier contabiliza os vetos de acordo com as justificativas
usadas pelos presidentes para expedi-los. Entre 1989 e 2002, 20% dos vetos foram
aplicados com a justificativa da inconstitucionalidade; 57% foram justificados pela
contrariedade ao interesse pblico, e os 23% restantes tiveram ambas as justificativas. Ou
seja, 80% dos vetos foram aplicados a partir de algum tipo de julgamento poltico subjetivo
do presidente, o que demonstra a amplitude e a liberalidade proporcionadas pelo texto
constitucional para o exerccio do poder em questo (Lamounier, 2005: p. 80). Sendo
assim, plausvel supor que talvez no houvesse diferena na freqncia com que os

46
presidentes brasileiros recorrem ao veto se aquelas duas restries constitucionais no
existissem, pois, na prtica, elas parecem no restringir nada.8
Porm, o presidente no pode vetar um projeto alegando sumariamente considerlo inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico. O veto dever ser comunicado ao
presidente do Senado (que tambm o presidente do Congresso Nacional) por meio de
mensagem fundamentada e explicativa, para que os motivos dessa atitude possam ser
claramente considerados pelos parlamentares quando da apreciao do veto em questo.
Conforme se l nos pargrafos 1 e 2, permitido ao presidente vetar apenas
parte de um projeto. No entanto, esse veto parcial deve incidir sobre todo o texto do
dispositivo (artigo, pargrafo, inciso ou alnea), no podendo recair sobre apenas uma ou
algumas palavras. Isso impede que esse recurso seja utilizado para deturpar o sentido do
projeto, por exemplo, ao transformar uma proposio negativa em afirmativa pela simples
rejeio do advrbio. Por mais bvio que isso possa parecer, tal regulamentao no pode
ser suposta, devendo estar expressa no texto constitucional. Vale lembrar que a Emenda
Constitucional n 1 de 1969 suprimiu restries semelhantes ento presentes na
Constituio de 1967, o que sem dvida representou um retrocesso institucional e foi alvo
de severas crticas no meio jurdico (Rodrigues, 1981: p. 113-115).
As vantagens do veto parcial so evidentes, pois ele evita que o Presidente da
Repblica sacrifique bons projetos de lei por apenas um ou outro item que lhe paream
inadequados. Assim sendo, tal instrumento permite uma ampla e flexvel utilizao, que o
fortalece e valoriza, mas tambm abre a possibilidade para abusos condenveis.
O veto parcial pode ser um elemento til na estratgia de negociao do Executivo
com o Congresso. Por exemplo, uma Casa aprova um projeto que o Executivo deseja
8

Vale ressaltar que na Constituio dos EUA no h restries para o uso de veto pelo presidente; ele deve
expor por escrito as razes que o levaram a us-lo, mas elas no precisam se enquadrar em nenhuma
condio pr-estabelecida.

47
apenas em parte. Em vez de tentar modificar o projeto durante sua tramitao na segunda
Casa, o presidente permite que o projeto seja aprovado como est, garantindo assim aquilo
que lhe interessa, para ento vetar os trechos indesejados. Pode ser uma estratgia com
seus bvios desgastes, mas no totalmente descartvel, especialmente em casos em que
h pressa por um deliberao.
Em um outro exemplo de comportamento estratgico envolvendo o veto parcial, a
segunda Casa a examinar um projeto pode eximir-se de promover mudanas necessrias ou
remover itens indesejveis ao presidente para no criar atritos com a Casa inicial, deixando
para o chefe do Executivo o nus de adequar a lei ao seu gosto por meio do veto parcial.
Isso particularmente relevante no caso de medidas provisrias. Na ausncia de acordo
entre Congresso e presidente, os legisladores podem aprovar uma verso da MP pouco
desejvel aos olhos do Executivo, deixando que este decida se o texto todo ou apenas
trechos dele so inadequados. Com isso, os parlamentares podem apresentar-se como
legisladores ativos e que buscam os interesses de seus eleitores, transferindo o nus do
veto para o Executivo e se eximindo de causar grandes prejuzos no que se refere ao
contedo da medida. importante deixar claro que quando um projeto vetado
parcialmente, os trechos no vetados so sancionados e transformados em lei; caso o veto
parcial venha a ser derrubado, a parte vetada promulgada e passa a integrar a respectiva
lei a partir de ento.
O prazo para a aplicao do veto pelo presidente fatal e no admite
prorrogaes, bem como a sua execuo definitiva e no admite arrependimento. Se o
presidente no se manifestar a respeito do projeto de lei enviado a ele durante o prazo
estabelecido constitucionalmente, tal projeto ser considerado sancionado e sua
promulgao caber ao prprio presidente da Repblica, ao presidente do Senado ou ao
vice-presidente do Senado, nessa ordem. Alm disso, um veto no poder ser retificado

48
aps a sua comunicao ao Congresso, mesmo que ele no tenha sido ainda apreciado por
esta instituio.9
A Constituio estabelece o prazo de 30 dias para que o Congresso Nacional
aprecie um veto emitido pelo presidente da Repblica, porm quase nunca esse prazo
cumprido. At 2001, quando as medidas provisrias eram apreciadas em sesses conjuntas
do Congresso Nacional, as apreciaes dos vetos sempre ficaram para segundo plano, uma
vez que as MPs tinham prioridade na pauta daquela instituio, conforme a antiga redao
do pargrafo 6 do artigo 66 (Quadro 2), que foi modificado com a Emenda Constitucional
n. 32. Mas mesmo aps a mudana na regulamentao das MPs, as sesses para
apreciao de vetos so raras, dada a dificuldade em mobilizar os parlamentares para tal
intuito. Isso se deve ao fato de que a apreciao dos vetos transparece aos deputados e
senadores como uma mera formalidade, uma vez que na imensa maioria das vezes os vetos
so mantidos, ou seja, o esforo dos parlamentares para obter uma sesso deliberativa do
Congresso Nacional resulta em manter as coisas exatamente como esto. Por isso mesmo,
no seria sem fundamento supor que as sesses para apreciao de vetos s ocorrem
quando um grupo de parlamentares est fortemente interessado na rejeio de um veto e
consegue convencer seus pares a comparecer a uma sesso do Congresso com esse
objetivo. Uma evidncia disso o prprio rito utilizado nessas sesses: a imensa maioria
dos vetos, certamente aqueles que no despertam os interesses dos parlamentares, votada
em bloco, numa nica cdula. Apenas um ou outro veto votado de forma individual,
muito provavelmente aqueles que motivaram a realizao da sesso e que tm alguma

H pelo menos um caso conhecido em que o presidente pediu para que o Congresso derrubasse seu veto.
Foi durante o primeiro governo de Cardoso, quando este solicitou que o Congresso rejeitasse seu veto sobre
um artigo que autorizava hospitais pblicos a realizar a esterilizao de mulheres como forma de controle de
natalidade. O presidente alegou que vetara tal dispositivo por engano, mas diz-se que ele o fez para no se
desgastar com entidades religiosas, deixando a deciso final para os legisladores. O veto foi emitido em
janeiro de 1996 e derrubado em agosto de 1997.

49
chance de ser rejeitados.10 Infelizmente tal idia no ser tratada nesta pesquisa, mas fica
registrada a sugesto para investigaes posteriores.
Ainda sobre o tempo decorrido entre a emisso dos vetos e as suas apreciaes
pelo Congresso, Grohman verifica que 46% dos vetos foram apreciados em anos
posteriores queles em que foram emitidos, sendo que metade destes (23% do total) foram
apreciados por uma legislatura diferente daquela que aprovou o projeto original (op. cit.: p.
105-108).
Feitos esses comentrios, a seguir apresentado um fluxograma do processo
legislativo brasileiro, a fim de demonstrar o papel e a importncia do veto em tal processo.
Esse fluxograma tambm servir como um roteiro para a apresentao das variveis
ligadas ao processo legislativo e que podem ser associadas ocorrncia de vetos.

10

Devo essa idia sra. Marli, h mais de 10 anos chefe de gabinete do senador Ramez Tebet, presidente do
Senado de setembro de 2001 a fevereiro de 2003.

50
Figura 1. Fluxograma do processo legislativo no Brasil.

A primeira etapa do processo legislativo a apresentao de um projeto. A

Constituio brasileira, em seu artigo 61, autoriza que apresentem projetos qualquer
membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, Senado Federal ou Congresso Nacional,
o Presidente da Repblica, os Tribunais Superiores, o Procurador-Geral da Repblica e um

51
grupo de cidados equivalente a no mnimo um por cento do eleitorado nacional.11 Na
prtica, porm, observa-se que apenas os trs Poderes submetem propostas ao Legislativo.
Aps a etapa de apresentao vem a etapa de apreciao dos projetos pelo
Poder Legislativo. Nessa etapa o projeto poder transitar por uma ou mais comisses,
receber emendas, ter sua tramitao apressada por um pedido de urgncia e eventualmente
alcanar o privilgio de ir votao no plenrio. Vale lembrar que um projeto pode ir
votao apenas em sesses deliberativas, isto , naquelas em que esteja presente a metade
mais um dos integrantes da Casa legislativa. As Mesas Diretoras e os lderes partidrios na
Cmara e no Senado so as personagens mais importantes nessa etapa.
A terceira e a quarta etapa so aquelas que envolvem diretamente o veto. Na
terceira, o projeto aprovado pelo Legislativo submetido ao presidente da Repblica, que
ter quinze dias teis para concordar com ele e sancion-lo ou, discordando dele, vet-lo
no todo ou em parte. O projeto (ou parte dele) com que o Presidente concorda
transformado em lei e sua tramitao encerrada. J o projeto ou trecho vetado enviado
de volta para o Legislativo, dando origem quarta etapa.
Essa quarta etapa compreende exatamente a apreciao do veto pelo Poder
Legislativo, o que deve ocorrer em 30 dias. Nessa etapa no cabem emendas. Para derrubar
um veto necessria a concordncia da maioria dos integrantes das duas casas do
Congresso Nacional (Cmara e Senado), em votao secreta. Se o veto for mantido, o
projeto ou a parte que foi alvo do veto permanece sem validade jurdica, nunca entrando
em vigor. No entanto, se o veto for derrubado, o projeto ou trecho a que ele se refere reencaminhado ao presidente da Repblica, que dever promulg-lo em 48 horas, caso
contrrio, caber ao presidente ou ao vice-presidente do Senado faz-lo.

11

Em seu segundo pargrafo: A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos
Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo por
pelo menos cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.

52
A terceira etapa, na qual o veto executado, e a quarta, na qual ele apreciado,
no sero alvos de investigao desta pesquisa, uma vez que o intuito aqui encontrar
variveis que possam servir como indicadores para prever a ocorrncia de um veto e no os
desdobramentos dele decorrentes. Assim, elas s podem ser buscadas em momentos
anteriores ao veto ser aplicado. Passemos ento ao exame inicial das relaes entre essas
variveis e o uso do veto.

1.2 As Variveis Endgenas ao Processo Legislativo e a Ocorrncia de Vetos

As variveis que tm relao com a ocorrncia de vetos investigada neste trabalho

so:
y A origem do projeto, definida pelo Poder que o apresentou (Executivo ou
Legislativo somente);
y O tipo de proposta apresentada, se medida provisria ou projeto de lei ordinria;
y O tema do projeto, dividido em quatro categorias: administrativo, econmico,
social e poltico;
y A incorporao de emendas aos projetos originais;
y A tramitao em regime de urgncia;
y A forma em que se deu a votao do projeto, se simblica ou nominal;
y O tempo de tramitao do projeto, desde sua apresentao at a sua aprovao
pelo Legislativo.

53
1.2.1 - A Origem dos Projetos

J foi mencionado que vrios atores tm a prerrogativa de apresentar propostas

legislativas, mas so observados neste trabalho somente os projetos apresentados pelos
poderes Executivo e Legislativo. A razo para tal procedimento mais bem explicada no
prximo captulo. Por hora suficiente assinalar que esses dois poderes so os autores de
95% dos projetos aprovados no perodo examinado aqui, sendo o restante de autoria do
poder Judicirio. Uma vez que a meta desta pesquisa melhor entender a interao
Executivo-Legislativo na produo de leis, a incluso de projetos do Judicirio
representaria um desvio do foco de anlise.
Observando os vetos no perodo 1946-1964, Britto verificou que a maioria dos
vetos totais incidiu sobre projetos do Legislativo, enquanto a maioria dos vetos parciais
incidiu sobre projetos apresentados pelo prprio Executivo. Esse padro foi encontrado em
todos os mandatos presidenciais observados pelo autor, o que leva a crer que se trata de
uma caracterstica do sistema e no o efeito de uma conjuntura particular (Britto, 1966: p.
75-76).
A relao entre o tipo de veto ocorrido e o poder de origem do projeto colocada
da mesma maneira por Grohman, no que se refere ao perodo 1990-2000: vetos totais
incidem mais sobre projetos do Legislativo, e vetos parciais, mais sobre os do Executivo.
Ao descrever os dados relativos a esse perodo, o autor informa que 86% dos vetos totais
ocorreram em projetos apresentados por parlamentares, ao passo que 61% dos vetos
parciais incidiram em projetos apresentados pelo presidente, dando apoio interpretao
originalmente feita por Britto (Grohman, op. cit.: p. 89-90).
No h dvidas de que os projetos apresentados pelos parlamentares sejam os
alvos preferenciais dos vetos totais do presidente. Tal comportamento compreensvel e

54
esperado, uma vez que no se pode achar comum que o Executivo impea a entrada em
vigor de propostas apresentadas por ele na mesma proporo que o faz com as propostas
originrias do Legislativo. Porm, quando se trata do veto parcial, uma anlise restrita ao
conjunto de vetos ocorridos pode levar a constataes equivocadas, pois ela no leva em
conta a distribuio geral dos projetos segundo o Poder que os apresentou.
No perodo 1988-1998, em mdia 80% das leis promulgadas no Brasil a cada ano
so de autoria do Executivo, enquanto cerca de 20% delas foram apresentadas pelo
Legislativo (Pessanha, 1997; Figueiredo e Limongi, 1999; p. 49). Logo, ainda que a
maioria dos vetos parciais (61%) incida sobre os projetos do Executivo, estes recebem
menos vetos parciais que o esperado, pois eles compem a imensa maioria dos projetos
aprovados (80%). Em outras palavras, o Executivo, autor de quatro em cada cinco leis, tem
seus projetos atingidos por trs em cada cinco vetos parciais. J o Legislativo, apesar de ser
o autor de apenas uma em cada cinco leis (20%), v um em cada trs vetos parciais (32%)
atingir seus projetos. Ou seja, apesar dos projetos do Executivo receberem a maioria dos
vetos parciais, ainda assim isso ocorre com uma freqncia abaixo da esperada, dada a
quantidade de leis de sua autoria. J os projetos do Legislativo, alm de serem atingidos
pela maioria absoluta dos vetos totais, tambm so proporcionalmente mais atingidos por
vetos parciais. Em suma, no perodo democrtico recente, o efeito da origem do projeto
parece ter a mesma direo, ainda que no a mesma intensidade, nos dois tipos de veto:
vetos totais e vetos parciais ocorrem proporcionalmente mais em projetos originados no
Legislativo do que naqueles apresentados pelo presidente da Repblica.
Considerando-se apenas os projetos com origem no Executivo ou no Legislativo,
tem-se que 91% dos vetos totais e 37% dos parciais ocorrem em projetos do Legislativo,
resultando que os projetos apresentados por esse Poder recebem 60% dos vetos emitidos.

55
O fato de que o presidente da Repblica vete projetos de lei que ele mesmo
props pode causar estranheza ou parecer um contra-senso num primeiro momento, mas
tem explicaes perfeitamente plausveis. Por exemplo: o projeto do presidente est sujeito
a modificaes enquanto apreciado pelos congressistas e, caso essas mudanas lhe
desagradem, podem ser suspensas pelo veto no momento adequado, preservando apenas o
que havia sido originalmente apresentado.
Outra possvel explicao que o projeto introduzido pelo presidente pode, ainda
na sua primeira verso, conter falhas, vcios ou inadequaes que s so percebidos mais
tarde, quando do exame do projeto j aprovado pelo Legislativo. Isto particularmente
relevante no caso de projetos elaborados por um ministrio, sem o conhecimento de outro.;
Depois de encaminhados ao Congresso e aprovados, ao serem examinados mais
detalhadamente, por exemplo, pela Casa Civil, pelo Ministrio da Fazenda ou pelo
Ministrio do Planejamento, esses projetos podem ser considerados inadequados e
receberem recomendao de veto, total ou parcial.
Esses

dois

fenmenos

poderiam

ser

observados

essas

explicaes

empiricamente testadas. No primeiro caso, por meio de uma varivel que captasse as
alteraes de contedo sofridas pelo projeto durante sua tramitao; e, no segundo, por
uma que capture indcios de falhas no projeto original. Mas em ambas as situaes, tanto o
levantamento quanto a sistematizao dessas variveis exigiria um esforo e preciso que
esto alm da capacidade isolada deste pesquisador e, sendo assim, essas duas questes
no sero investigadas neste trabalho.
Ainda entre os vetos efetuados em projetos originados no Executivo, alm dos
casos em que um presidente veta projetos que ele mesmo props, h aqueles em que o veto
efetuado em um projeto apresentado por um chefe do Executivo anterior ao que veta.
Esse fato perfeitamente explicvel, por exemplo, em termos de divergncias quanto ao

56
encaminhamento das polticas de governo, isto , o presidente discorda da proposta
originalmente encaminhada por um de seus antecessores. Tal fenmeno levado em conta
na anlise, representado por uma varivel que indica se o projeto foi apresentado por um
presidente diferente daquele que efetuou o veto ou a sano.
Antes de continuar, so necessrias algumas instrues para interpretao das
tabelas que sero apresentadas neste e no prximo captulo. As porcentagens so
apresentadas nas linhas, de forma a facilitar a comparao dos valores das clulas centrais
aos da ltima linha, que mostra a distribuio geral. Os valores em itlico referem-se ao
resduo ajustado padronizado; ele uma medida estatstica que serve de parmetro para
avaliar se a freqncia observada em cada clula realmente difere da freqncia esperada,
no sendo apenas uma oscilao fruto do acaso. Essa diferena efetiva constatada se o
valor do resduo menor que -2 ou maior que 2. Assim, clulas com resduos maiores que
2 apresentam freqncias realmente superiores esperada, enquanto resduos menores que
-2 indicam clulas onde a freqncia efetivamente inferior esperada. Os resduos so
omitidos quando seus valores se situam dentro do intervalo assinalado.
Em todas as tabelas foram realizados os testes de Qui-quadrado, Phi e V de
Cramer, e a significncia assinalada abaixo de cada uma delas se refere a todos os trs,
salvo quando explicitado de maneira diversa. O Qui-quadrado um teste para verificar se o
conjunto dos resultados observados em uma tabela difere significativamente do que seria
esperado. O Phi e o V de Cramer so testes de associao baseados no Qui-quadrado.
Dadas as explicaes, passemos s tabelas.
Na Tabela 1 v-se a grande discrepncia entre a ocorrncia de vetos em projetos
do Executivo e do Legislativo. Enquanto quase 80% dos projetos do primeiro foram
sancionados sem veto, praticamente a metade dos projetos do segundo (49,5%) foi vetada
total ou parcialmente. Os resduos ajustados para os projetos que no sofreram veto

57
comprovam que eles so efetivamente mais freqentes quando de autoria do Executivo
(10,8) e mais raros quando do Legislativo (-10,8).

Tabela 1: Ocorrncia de Vetos por Poder de Origem dos Projetos no Brasil (1988-2000).

Executivo
Poder de
Origem
Legislativo

Total

Nenhum
Veto

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

78,9

19,1

2,0

100,0

resduo ajustado

10,8

-15,4

(807)

50,5

31,7

100,0

resduo ajustado

-10,8

15,4

(515)

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

17,9

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.

Significncia: p < 0,01.

Ao observar como a origem dos projetos aprovados afeta a distribuio dos vetos,
nota-se que a afirmao de Britto e de Grohman est correta apenas em parte. Realmente a
ocorrncia de vetos totais entre projetos do Legislativo muito superior mdia (31,7%,
com 15,4 de resduo), em concordncia com o que foi manifestado por esses autores. J
com relao aos vetos parciais, os resultados presentes na Tabela anterior indicam que no
h diferena significativa entre as propores desse tipo de veto observadas nos projetos do
Executivo e do Legislativo; em ambos os casos.
Em outras palavras, se os projetos com origem no Legislativo so muito mais
freqentemente alvos de vetos totais (quase um veto total a cada trs projetos do
Legislativo, contra apenas 2% em projetos do Executivo), a aplicao de vetos parciais
parece no fazer distino quanto origem dos projetos. Tanto a proporo de vetos
parciais em projetos do Executivo quanto aquela referente a projetos do Legislativo ficam
dentro da margem de variao do nvel geral de ocorrncia desse tipo de veto (18,6%).

58
1.2.2 - Os Tipos de Projeto

A Constituio Federal, em seu artigo 59, define o processo legislativo por:

emendas constitucionais, leis complementares, leis delegadas, leis ordinrias, medidas
provisrias e resolues federais. No entanto, as identificaes dadas a essas propostas ao
longo de suas tramitaes multiplicam essas nomenclaturas.
Um projeto de lei ordinria, cuja abreviao mais comum PL, pode ser
identificado como PLS se tiver sido apresentado no Senado Federal, ou como PLN se for
originado no Congresso Nacional (como os projetos ligados ao oramento). Alm disso,
quando chega ao Senado, o projeto de lei ordinria vindo da Cmara dos Deputados
identificado como PLC.
Medidas provisrias so usualmente chamadas de MPs, mas so referidas em
muitos documentos oficiais como MPVs. Alm disso, elas podem ser confundidas com os
projetos de lei de converso (PLVs), identificao sob a qual elas so apreciadas pelas
Casas do poder Legislativo brasileiro.12
Alm disso, nos documentos do Congresso, um projeto de lei complementar
abreviado para PLP, um projeto de emenda constitucional identificado como PEC e um
projeto de resoluo federal, PRF. Nenhum desses trs tipos faz parte do conjunto de casos
analisados nesta pesquisa. Apesar de o primeiro tipo estar sujeito a vetos, os projetos de lei
complementar no fazem parte do banco de dados original a partir do qual o banco desta
pesquisa foi construdo.

12

At a promulgao da Emenda Constitucional n o. 32, de 11 de setembro de 2001, a apresentao de um

projeto de lei de converso (PLV) era uma deciso do relator da medida provisria. Aps essa data, passou a
ser procedimento obrigatrio caso o texto original da MP sofra emendas.

59
Como se v, h siglas diferentes para o mesmo tipo de proposta, o que pode
ocasionar alguma confuso entre os observadores menos familiarizados com o tema. O
Quadro 3 a seguir procura organizar um pouco essas informaes.

Quadro 3: Propostas Legislativas Sujeitas a Veto.

Sigla

Nome

PL

Projeto de Lei Ordinria

PLC

Projeto de Lei da Cmara dos Deputados

PLS

Projeto de Lei do Senado Federal

PLN

Projeto de Lei do Congresso Nacional

MP

Medida Provisria

MPV

Medida Provisria

PLV

Projeto de Lei de Converso

PLP

Projeto de Lei Complementar

Tipo de Proposta Original

Projeto de Lei Ordinria

Medida Provisria

Projeto de Lei Complementar

Conforme j mencionado, os vetos podem ser aplicados a todos os tipos de

projetos, exceto emendas constitucionais e resolues federais, que no so enviadas para a
sano presidencial, pois so promulgadas e enviadas publicao diretamente pelo
presidente do Congresso (que o presidente do Senado). Logo, perfeitamente legtimo
investigar se h diferenas quanto ocorrncia de vetos entre os vrios tipos de projetos.
Grohman descreve a distribuio dos tipos de veto segundo os tipos de projeto no
perodo 1990-2000. A imensa maioria dos vetos totais incide em projetos de lei da Cmara,
quase chegando a 71%. O mesmo ocorre com os vetos parciais, dos quais 64% incidiram
sobre projetos de deputados. Os projetos de lei originados no Senado receberam 26% dos
vetos totais e 10% dos vetos parciais do perodo. J os projetos de lei de converso (PLVs),
os que se referem a medidas provisrias, apresentam 15% dos vetos parciais e apenas 2%
dos vetos totais. Os projetos de lei complementar (PLPs) contm 4% dos vetos parciais e

60
os projetos do Congresso Nacional (PLNs), 7,5%. Esses dois tipos de projeto apresentam
ainda, cada um deles, 0,5% dos vetos totais do perodo.
Ainda que ilustrativos, os dados de Grohman fornecem poucos argumentos a
respeito da existncia de uma tendncia dos vetos incidirem mais sobre um ou outro tipo
de projeto. Isso porque tais dados no so analisados considerando-se a quantidade geral de
cada um daqueles tipos de projeto no perodo estudado. Assim, no se pode afirmar, por
exemplo, que os 71% de vetos totais ocorridos em projetos da Cmara sejam superiores
aos 26% ocorridos em projetos do Senado, simplesmente porque esses percentuais no so
interpretados levando-se em conta a proporo geral de projetos aprovados em cada Casa.
Sabe-se que os projetos de lei originados na Cmara compem uma frao bem maior dos
projetos aprovados que aqueles apresentados por senadores. Portanto, afirmar que h mais
vetos totais e parciais em seus projetos do que nos apresentados por senadores nada
acrescenta ao conhecimento referente relao entre o tipo de projeto e a ocorrncia de
veto. Ademais, uma comparao desse tipo diz respeito Casa legislativa na qual os
projetos foram apresentados e no ao seu tipo, uma vez que ambos so projetos de lei
ordinria.
Lamounier faz uma anlise mais consistente sobre a questo, comparando a
ocorrncia de vetos em emendas incorporadas em trs tipos de projetos: projetos de lei
ordinria, projetos de lei complementar e projetos de lei de converso. A hiptese
investigada pelo autor a de que os vetos presidenciais incidem de maneira mais intensa
sobre as emendas feitas a PLVs (originalmente MPs) do que sobre projetos que no so da
autoria do Executivo (op. cit.: p. 153). Para essa tarefa selecionada uma amostra de 55
projetos vetados parcialmente, que contabilizam 432 emendas incorporadas. O autor
observa que ocorreram vetos em 37% dos PLs, em 25% dos PLVs e em apenas 8% dos
PLPs. No geral, menos de 29% dos projetos da amostra sofreram vetos, indicando que o

61
presidente aceitou a maioria das mudanas efetivadas pelos legisladores (op. cit.: p. 164).
Por meio de uma regresso logstica, Lamounier identifica que PLs so os projetos cujas
emendas tm mais chances de sofrer vetos, seguidos dos PLVs, enquanto PLPs so os
projetos cujas emendas apresentam a menor chance de veto, resultados que levam a
rejeio da hiptese do autor (op. cit.: p. 166).
Posteriormente, Lamounier faz uma anlise combinando o tipo de projeto com a
sua origem. Nesse caso, ele observa que emendas em PLs de autoria do Executivo so as
que mais tm possibilidade de serem vetadas veto, seguidas das emendas a PLs de outra
autoria, das emendas em PLVs e das emendas em PLPs (op. cit.: 167-168). Em suma,
emendas a PLs so as que mais tm risco de ser vetadas e essas possibilidades aumentam
se o projeto for de autoria do Executivo. Segundo o autor isso demonstra que h maior
ateno e, portanto, menos flexibilidade em relao aos projetos enviados pelo presidente
para a apreciao do Legislativo (p. 168). Em outras palavras, o presidente pouco
tolerante com alteraes promovidas em projetos que ele mesmo apresentou.
Em que pesem os resultados obtidos por Lamounier, na presente pesquisa a
relao entre os vrios tipos de projeto e a ocorrncia de vetos no ser alvo de
investigao, ao menos nos termos propostos por aquele autor. Por um lado, emendas so
de difcil sistematizao. Por outro, o conjunto de casos aqui composto apenas por
projetos de lei ordinria e medidas provisrias e, sendo assim, as anlises sobre o tipo de
projeto resumir-se-o a comparar a ocorrncia de vetos nessas duas categorias.

62
1.2.3 - As Medidas Provisrias

As medidas provisrias (MPs) constituem um poderoso recurso legislativo,

concedido ao presidente da Repblica pela Constituio brasileira em seu artigo 62. Elas
tm fora de lei e entram em vigor na data de sua publicao. Segundo a Constituio,
devem ser usadas em caso de relevncia e urgncia, porm na prtica todos os
governantes brasileiros desde 1988 fizeram um uso bastante amplo desse instrumento, nem
sempre respeitando esses requisitos constitucionais. Em vrias ocasies os congressistas
manifestaram-se de forma veemente contra o que consideravam um uso exagerado ou
abusivo desse recurso, cuja apreciao em srie os impediria de realizar os trabalhos
legislativos ordinrios.
Esse desconforto sazonal dos legisladores com o uso excessivo de MPs levouos finalmente, em 11 de setembro de 2001, a criar regras mais claras e restritas para o uso
desse instrumento, com a aprovao da Emenda Constitucional 32. At essa data as MPs
tinham vigncia de 30 dias e podiam ser reeditadas indefinidamente. Atualmente as MPs
vigoram por 60 dias, e caso no sejam apreciadas nesse tempo, so automaticamente
renovadas, pelo mesmo perodo e apenas uma vez. O rito para sua apreciao pelo
Legislativo tambm mudou: antes as MPs eram apreciadas pelo Congresso Nacional, isto
, em sesses conjuntas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal; agora sua
apreciao se d nas duas casas separadamente.13 Vale lembrar que, quando uma medida
provisria perde eficcia sem ser apreciada, cabe ao Congresso Nacional disciplinar, por
meio de decreto legislativo, as relaes jurdicas decorrentes do perodo em que ela
vigorou.
13

Regulamentaes mais precisas sobre o rito para apreciao de medidas provisrias foram estabelecidas
pela Resoluo Federal 1 de 2002, do Congresso Nacional, definindo critrios para a composio das
comisses que apreciaro as medidas, os prazos para apresentao de emendas, relatrios e a votao em
plenrio.

63
Segundo Amorim Neto e Tafner (2002), os estudos que abordaram a questo das
medidas provisrias no Brasil podem ser reunidos em trs grupos, de acordo com a
explicao apresentada por cada um deles para o uso em grande escala desse recurso
literalmente extraordinrio. No primeiro grupo, esto os autores que entendem a ampla
utilizao das MPs como um abuso, uma usurpao por parte do Executivo dos poderes
legislativos do Congresso, estabelecendo uma subordinao deste quele. Esto entre eles
os trabalhos de Monteiro (2000), Santos (1997) e Pessanha (1997). O segundo grupo
composto pelos estudos em que as MPs so interpretadas como instrumentos para superar a
passividade e a letargia do Congresso Nacional em momentos de crise e no
necessariamente uma estratgia de hegemonia do Executivo, como os trabalhos de
Mainwaring (1997) e Power (1998). J o terceiro grupo entende o uso de MPs como uma
forma de delegao do Legislativo para o Executivo, uma concesso voluntria de poderes
legislativos ao Presidente que cumpre a funo de minimizar os custos e maximizar os
ganhos dos parlamentares com a formulao de polticas pblicas, autorizando o Executivo
a controlar a agenda legislativa sem permitir que este governe contra a vontade da maioria
parlamentar. Fazem parte desse grupo os trabalhos de Figueiredo e Limongi (1999), de
Carey e Shugart (1998) e dos prprios Amorim Neto e Tafner (1999 e 2002).
Entendendo o poder de decreto do presidente como uma delegao feita pelo
Congresso, Amorim Neto e Tafner utilizam a teoria de Principal-Agent, em especial seu
conceito de alarme de incndio, para construir o argumento de que os congressistas tm
condies de avaliar se, e em que nvel, as medidas provisrias editadas pelo presidente
atendem aos seus interesses. Caso haja algum conflito ou prejuzo, os legisladores so
capazes de detect-los e inform-los ao chefe do Executivo, que provavelmente os
solucionar pela promoo de alteraes no texto da MP anterior, isto , pela reedio da
MP com as modificaes negociadas com a base parlamentar.

64
Essa argumentao um desenvolvimento mais elaborado da idia originalmente
proposta por Carey e Shugart, que sugerem que em alguns casos as maiorias legislativas
preferem que as polticas sejam feitas por decretos do Executivo, ao invs de processos
ordinrios, [e que] o decreto do Executivo tolerado e mesmo preferido pelas maiorias
legislativas (1998: p. 149-150).
Tomando como referncia os argumentos de cada um dos trs grupos definidos
acima, haveria diferentes expectativas a respeito da relao entre o uso de medidas
provisrias e a ocorrncia de vetos. Se, como no primeiro grupo, entende-se as MPs como
um usurpao das prerrogativas do Congresso, seriam esperados mais vetos, pois os
legisladores poderiam rebelar-se contra o decretismo do Executivo, aumentando a
produo de propostas e(ou) emendas contrrias vontade deste. Se as MPs forem
interpretadas como uma forma de superar a inrcia do Legislativo, deveria haver menos
vetos, justamente porque os legisladores no seriam capazes de apresentar projetos
prprios ou promover alteraes significativas nos projetos do Executivo. J se o uso de
MPs for entendido como uma espcie de acordo entre o Executivo e sua base parlamentar,
tambm seriam esperados menos vetos, mas desta vez porque os recursos extraordinrios
seriam utilizados em sintonia com a vontade da maioria parlamentar, sem que houvesse
maiores conflitos ou a necessidade de promover alteraes nas MPs.
Esta pesquisa filia-se ao terceiro grupo apresentado, no qual se cr que os poderes
extraordinrios do presidente, no Brasil, so usados de maneira estratgica para governar
em concordncia com sua coalizo no Congresso. Eles permitem a soluo de problemas
de coordenao e negociao entre os partidos da base e o Executivo. Por um lado, d ao
Poder mais informado a capacidade de formular e definir a poltica pblica; por outro,
concentra a responsabilidade em caso de medidas impopulares ou fracassadas. Os

65
parlamentares ficam na confortvel situao de poder colher o bnus se as polticas forem
bem sucedidas sem precisar assumir responsabilidade caso elas fracassem seu fracasso.
Em seu trabalho, Lamounier (2005) examina com ateno a relao entre as
coalizes de governo e o uso de MPs, propondo a hiptese de que quanto maior o
tamanho da maioria presidencial, mais o Executivo utilizar a via ordinria, e por
conseqncia, menos a via extraordinria (p. 125), uma vez que, contando com amplo
apoio no Congresso, o presidente no teria necessidade de recorrer com muita freqncia
s medidas provisrias. No entanto, os resultados obtidos pelo autor para as correlaes
entre o tamanho da coalizo (medida pela porcentagem de cadeiras na Cmara), a
quantidade de medidas provisrias e a quantidade de projetos de lei ordinria (PLOs) de
cada governo, apresentam sinais diferentes dos esperados, o que leva rejeio da hiptese
proposta.
A correlao entre tamanho da maioria e o nmero de MPs positiva (0,813), o
que d suporte idia de que o uso de MPs conta com o respaldo da maioria dos
legisladores e contraria a suposio de que governos com maiores coalizes fariam menos
uso de recursos extraordinrios. J a correlao entre o tamanho da coalizo e o nmero de
PLs negativa (-0,341), indicando que governos com grandes maiorias tendem a usar
menos a via ordinria para a produo de leis. A correlao entre a quantidade de MPs e de
PLs tambm negativa (-0,381), aqui um resultado esperado, o qual sinaliza que a escolha
do presidente por um tipo de dispositivo ocorre em detrimento do outro tipo (p. 141).14
A interpretao deste trabalho vai no sentido de que a correlao observada entre
coalizes menores e o uso de PLs deve-se aos ltimos dezoito meses do mandato de
Collor, quando este, aps um conflito especfico sobre o tema com o Congresso (alm do
ambiente de desgaste generalizado do governo no meio poltico e na sociedade), entra em
14

Para todos os valores a significncia inferior a 0,01.

66
acordo com essa instituio para moderar o uso de medidas provisrias e assim obter a
ateno dos parlamentares para seus projetos de lei. Esse perodo apresenta as menores
coalizes e, ao mesmo tempo, algumas das maiores taxas de aprovao de PLs.15
J a relao entre coalizes maiores e o recurso a MPs compem na verdade o
padro geral do sistema poltico brasileiro at o presente, do qual o caso citado, no governo
Collor, a exceo. A formao de uma coalizo partidria no Congresso
consensualmente aceita, seja no meio acadmico, poltico e mesmo no senso comum, como
uma condio essencial para que o presidente brasileiro possa governar efetivamente
promovendo polticas (e no apenas administrando crises), ao passo que o recurso s MPs
o procedimento usual adotado pelos governantes para produzir legislao, seja pela
necessidade de respostas rpidas em meio a crises, seja porque essa a vontade da
coalizo, ou mesmo por comodismo ou abuso de uma ou ambas as partes. Em suma, assim
como a formao de coalizes, o uso de MPs um dos pilares da governabilidade do Brasil
aps 1988. Sendo ambos onipresentes, aparecero sempre correlacionados.
Lamounier tambm analisa a relao entre o uso de MPs e a ocorrncia de vetos,
propondo que quanto mais freqente o recurso a MPs, tanto mais freqentes so os vetos,
por causa do clima de conflito entre os Poderes causado pela legislao extraordinria.
Para o autor, essa relao decorre do fato de que quanto mais o presidente interfere na
pauta do Legislativo, ditando a agenda e o ritmo dos trabalhos do Legislativo, sobra menos
tempo e espao aos parlamentares para encaminhar assuntos de seu interesse. Portanto, eles
procuram, sempre que podem e em grande parte do tempo o fazem apresentar emendas
ou alteraes a projetos de autoria do Executivo (p. 40). Muita iniciativa por parte do
Executivo pode ser vista pelos legisladores como um abuso, e os nimos entre os Poderes

15

Collor teve coalizes de 26, 34 e 43% nos anos 1991 e 1992, quando projetos de lei ordinria foram 100,
84 e 97% das propostas aprovadas pelo Congresso (a taxa geral de 74%, sem incluir os projetos
oramentrios).

67
podem acirrar-se (p. 42). Posteriormente, o autor expe com propriedade os efeitos
ambguos das MPs: Como o tempo de tramitao desse tipo de matria mais curto, a
probabilidade de que ocorram interferncias dos legisladores menor, uma vez que
[simultaneamente] haver a necessidade de mais ateno, mais energia e maior agilidade
dos parlamentares, para que se processem as informaes. [...] Porm, mesmo sendo
processos diferenciados, seja em termos dos trmites, de suas caractersticas ou
implicaes sobre o status quo, [...] so catalisadores e indutores de processo reativos por
parte dos legisladores (p.124). Sendo assim, na opinio de Lamounier, um nmero
excessivo de MPs levaria a uma reao dos legisladores, que por sua vez elevaria a
quantidade de vetos emitidos pelo presidente.
Mais uma vez os resultados obtidos pelo autor levam-no a rejeitar a hiptese
proposta, de que as quantidades de MPs e de vetos variariam na mesma direo.
Examinando a questo por meio de uma anlise de trajetria, Lamounier identifica que a
quantidade de MPs inversamente proporcional quantidade de vetos, ou seja, quanto
mais um presidente se vale desse recurso extraordinrio, menos ele tem de vetar as
propostas que lhe chegam s mos (p. 144-146).16
Em suma, em que pesem os resultados obtidos por Lamounier, os estudos que
trataram da questo das medidas provisrias no Brasil podem sugerir tanto uma relao
direta quanto inversa entre o uso desse recurso e a ocorrncia de vetos. Por um lado, podese supor que o uso amplo de MPs leve a um aumento no nmero de vetos, pois nessa
situao haveria um conflito entre Executivo e Legislativo. Alm disso, as MPs chamam a
ateno e criam incentivos para o envolvimento dos legisladores, que apresentariam
emendas, enquanto o Executivo, zeloso de sua proposta original, dificilmente toleraria
alteraes, valendo-se, em ltima instncia, de vetos parciais para barr-las.
16

Os resultados so os mesmo se forem consideradas todas as MPs emitidas ou apenas as suas edies
originais, assim como todos os vetos ou apenas os vetos parciais.

68
Por outro lado, pode-se dizer que o recurso a MPs reduziria a ocorrncia de vetos,
pois sua tramitao diferenciada mais curta e oferece menos oportunidades para
alteraes. Haveria um baixo nmero de vetos totais, porque ao Executivo no interessaria
barrar propostas feitas por ele mesmo. As MPs sofreriam menos vetos tambm porque, ao
serem reeditadas, podem incorporar as alteraes sugeridas pelos legisladores. O Executivo
se anteciparia e incluiria essas mudanas no texto da MP, adequando-a simultaneamente
aos seus interesses e aos dos legisladores, e reduzindo assim as chances de ter de recorrer
ao veto.
Nesta pesquisa presume-se que, em geral, a ocorrncia de vetos (totais e parciais)
em MPs deve ser menor que em projetos de lei ordinria. Certamente a incidncia de vetos
totais ser mnima, uma vez que as MPs tm origem no Executivo e, conforme foi
mostrado, so pouqussimos os vetos totais que incidiram em propostas apresentadas pelos
presidentes. Alm disso, h o efeito da importncia das MPs e das mudanas no status quo
provocadas por suas emisses. Supe-se aqui que as propostas importantes (e as MPs so
relevantes e urgentes por definio) tm menos probabilidade de ser totalmente vetadas,
porque elas despertam a ateno da sociedade e envolvem os interesses de um grande
nmero de pessoas (no caso, por tratar-se de MPs, envolvem diretamente os interesses do
prprio Executivo), e sua total suspenso poderia acarretar grande desgaste poltico ao
presidente, que sofreria prejuzo de tempo e recursos. E uma vez que uma MP entra em
vigor imediatamente aps sua publicao, alterando a situao vigente, o custo de vet-la
totalmente tambm pode ser elevado, uma vez que tal ato faria com que a ordem das coisas
retornasse ao estado anterior primeira publicao da MP, o que pode ter conseqncias
jurdicas importantes.
Quanto aos vetos parciais, seria plausvel que eles ocorressem em um nvel
semelhante ou mesmo superior ao geral, devido s eventuais mudanas feitas por

69
parlamentares e ao zelo do presidente ao examinar esse tipo de matria. No entanto, mais
provvel ainda que a incidncia de vetos parciais em MPs seja menor que o nvel geral,
pois mais difcil promover alteraes em propostas desse tipo, no s pelo tempo mais
exguo, mas tambm pela necessidade de convencer dessas mudanas o relator, a comisso
e o plenrio, que estaro sob forte influncia do Executivo e das lideranas partidrias.
Alm disso, existe a alternativa de levar diretamente ao presidente e sua equipe as
mudanas sugeridas, que as avaliam e eventualmente as efetivam em uma edio posterior
da medida.
Os resultados presentes na Tabela 2 esto de acordo com as expectativas. As
medidas provisrias sofrem vetos totais e parciais com freqncias significativamente
inferiores ao padro geral, conforme atestam os respectivos resduos (-8 e -3). Mais ainda,
o nmero de MPs vetadas totalmente realmente mnimo: so apenas quatro casos (1%),
todos ocorridos nos primeiros 30 meses do perodo observado.

Tabela 2: Ocorrncia de Veto por Tipo de Proposta no Brasil (1988-2000).

Tipo de
proposta

Projetos de Lei
Ordinria
Medida Provisria

Total

Nenhum
Veto

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

61,4

20,6

18,1

100,0

resduo ajustado

-8,4

3,0

8,0

(968)

85,6

13,3

1,1

100,0

resduo ajustado

8,4

-3,0

-8,0

(354)

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.

Significncia: p < 0,01.

A caracterstica em comum s quatro MPs que sofreram veto total que elas
foram alteradas em seus pontos centrais enquanto eram apreciadas pelo Congresso. Um
nico caso ocorreu com o presidente Sarney (MP 56, de 1989), envolvendo o reajuste de
salrios dos servidores pblicos. As outras trs MPs foram editadas e vetadas pelo

70
presidente Collor. A primeira delas (MP 273, de 1990), que tambm dispunha sobre
poltica salarial, foi aprovada sob a forma de um substitutivo que alterou as datas-base e o
clculo de reajuste do salrio. A segunda (MP 275, de 1990) propunha a extino da
contribuio sindical: a determinao de extino quase imediata foi substituda por uma
reduo gradual at a eliminao total em alguns anos. A terceira (MP 291, de 1991)
tratava de regras para o reajuste de aluguel predial urbano, foi alvo de muitas negociaes,
sofreu alteraes e foi aprovada por meio de votao nominal.

1.2.4 - Os Temas Das Propostas

A relao entre os temas dos projetos aprovados e a ocorrncia de vetos outra

das questes investigadas nesta pesquisa. As propostas que compem o banco de dados so
classificadas em quatro temas: administrativo, econmico, social e poltico. Os critrios
para essa classificao so os mesmos criados e utilizados por Argelina Figueiredo e
Fernando Limongi em seus trabalhos sobre a relao entre Executivo e Legislativo.
Sem entrar em todos os detalhes, temas administrativos so os referentes criao
e regulamentao de cargos e rgos pblicos, vencimentos e gratificaes de funcionrios
do Estado, bem como outras medidas administrativas, como a regulamentao de servios
pblicos e de licitaes e contratos celebrados por entidades pblicas.
Temas econmicos so os relativos poltica salarial geral do pas, criao ou
regulao de tributos e incentivos fiscais, e regulamentao das atividades econmicas
em geral, como agricultura, minerao, pesca, comrcio, indstria, transporte e os diversos
tipos de servios.
So classificadas como temas sociais as regulamentaes de profisses, a criao
ou alterao de cdigos, disposies sobre meio ambiente, educao, cultura ou reforma

71
agrria, concesses de benefcios como abonos, penses e aposentadorias, e a criao ou
regulamentao de fundos com finalidades sociais, como FGTS, FAT, FUNDEF e FUST,
entre outros.
Temas polticos so aqueles que envolvem a organizao do sistema poltico e
eleitoral, alm de questes como segurana nacional, estado de stio e a definio de
crimes de responsabilidade.
A classificao proposta por Figueiredo e Limongi tem ainda duas outras
categorias, a de temas oramentrios e a de homenagens. No entanto, conforme explicado
no incio deste captulo, os projetos relativos a esses temas no foram includos no
universo de anlise.
Em seu estudo, Grohman tambm examina a questo das reas temticas dos
projetos vetados. O autor observa que a maior parte dos vetos totais incide sobre projetos
com temtica social (44%), seguida de projetos com temas econmicos (16%). Isso se
inverte com relao aos vetos parciais: a maior parte deles ocorreu em projetos com temas
econmicos (31%), logo frente daqueles com temas sociais (25,5%). Repete-se a o
mesmo problema apontado anteriormente: no h comparao da distribuio de vetos por
rea temtica com a distribuio geral dos projetos aprovados por essas mesmas reas, o
que limita a possibilidade de inferncias mais consistentes a respeito de um vis temtico
para o uso do veto. Grohman sugere ainda que a relao entre vetos e reas temticas seja
observada levando em considerao a origem dos projetos, pois os projetos com temas
sociais, os que recebem mais vetos totais, compreendem a maior parte dos projetos
apresentados pelo Legislativo, enquanto os projetos com temas econmicos, os que
recebem a maior parte dos vetos parciais, so majoritariamente apresentados pelo
Executivo (op. cit.: p. 98-99).

72
De fato, possvel falar em uma agenda econmico-administrativa do Executivo
e uma agenda social do Congresso (Figueiredo e Limongi, 1999: p. 62). Entre os projetos
aprovados de 1988 a 2000, quase 60% dos que versaram sobre temas administrativos e
mais de 75% dos que trataram de temas econmicos foram apresentados pelo Executivo,
enquanto no mesmo perodo cerca de 58% dos projetos com temas sociais aprovados
tiveram origem no Legislativo. No entanto, o intuito desta pesquisa identificar o efeito
especfico de cada varivel independente sobre a probabilidade da ocorrncia de um veto,
inicialmente a origem e o tema dos projetos sero representados em variveis distintas.
Observando os dados da Tabela 3, nota-se que os temas dos projetos parecem
influenciar a distribuio dos vetos. Os projetos com temas administrativos so os que mais
raramente sofrem vetos, tanto parciais quanto totais (resduos de -3,7 e -2,1
respectivamente).

Tabela 3: Ocorrncia de Veto por Tema das Propostas no Brasil (1988-2000).

Administrativo

Econmico
Tema da
Proposta
Social

Poltico

Total

Nenhum
Veto

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

76,7

12,7

10,5

100,0

resduo ajustado

4,6

-3,7

-2,1

(408)

66,1

23,2

10,7

100,0

resduo ajustado

(375)

2,7

19,4

17,5

100,0

3,3

(515)

25,0

100,0

63,1

resduo ajustado

-3,0

45,8

resduo ajustado

-2,3

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

29,2

(24)

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.

Significncia: p < 0,01.

73
J os projetos que tratam de temas econmicos e os que tratam de temas sociais
sofrem vetos com uma freqncia acima da mdia, mas enquanto para os primeiros isso
vale apenas para os vetos parciais (resduo de 2,7), para os ltimos vlido apenas para os
vetos totais (3,3). Vale notar, no entanto, que projetos com temtica social escapam do veto
presidencial mais raramente que o geral (resduo de -3). Projetos com tema poltico
tambm saem ilesos do crivo presidencial com uma freqncia abaixo da mdia (-2,3 de
resduo); porm, devido pouca quantidade de projetos dessa categoria, no possvel
afirmar que eles estejam mais sujeitos a algum dos tipos de veto.
Esses resultados parecem corroborar alguns dos argumentos expostos nos
pargrafos anteriores. Os projetos administrativos, majoritariamente apresentados pelo
Executivo, sofrem menos vetos, enquanto os projetos sociais, na sua maioria com origem
no Legislativo, escapam do veto mais raramente e so vetados totalmente com freqncia
mais elevada. Porm, os projetos econmicos, que tambm so predominantemente
propostos pelo Executivo, tm uma distribuio de vetos (34%) muito prxima do padro
geral (32%), o que contraria as expectativas previamente expostas de que eles deveriam
sofrer menos vetos.17

1.2.5 - As Alteraes nas Propostas

Conforme j comentado, a incorporao de emendas nos projetos certamente deve

ser um fator que contribui para o aumento das chances de ocorrncia de veto,
especialmente se os projetos emendados forem de autoria do Executivo. Isso porque o
presidente deve examinar os projetos aprovados pelo Congresso e enviados por ele com

17

Justamente por ter um nvel de vetos semelhante ao nvel geral, os projetos econmicos sero a categoria
de referncia (baseline) da varivel relativa ao tema nos modelos de regresso logstica que sero
examinados no terceiro captulo.

74
mais ateno e menos tolerncia que projetos de outra autoria, os quais certamente
despertam menos os seus interesses.
Ao investigar questo semelhante, Lamounier verifica que emendas em projetos
de lei ordinria de autoria do executivo so aquelas com mais risco de ser vetadas, seguidas
das emendas em PLs do Legislativo, das emendas em projetos de lei de converso
(originalmente medidas provisrias) e finalmente das emendas em projetos de lei
complementar, estas com a menor probabilidade de veto (op. cit.: p. 164-168). O problema
que Lamounier compara apenas projetos que receberam emendas, obtendo resultados que
so mais o efeito do tipo e da origem do projeto que do fato de eles terem sido emendados.
E para aferir precisamente o impacto da incorporao de emendas na probabilidade de
ocorrncia de veto seria necessrio comparar projetos emendados com os que no sofreram
qualquer alterao.
Lamounier tambm investiga a relao entre os vetos parciais e a filiao
partidria dos autores das emendas. Para o autor, emendas de partidos da oposio
deveriam receber mais vetos que emendas de partidos da coalizo de governo (op. cit.: p.
153). Examinando uma amostra de 55 projetos emendados, Lamounier no encontra
associao entre aquelas duas variveis (idem: p. 166). Novamente, a questo central da
anlise do autor no exatamente a ocorrncia de emendas; da maneira como foi
formulada, a hiptese deriva da situao do partido do autor da(s) emenda(s) em relao ao
governo, e no da incorporao de emendas. No entanto, investigar a relao entre a
ocorrncia de vetos e o fato do partido do autor da proposta ser da oposio ou da coalizo
de governo parece pertinente, e isso ser examinado no momento adequado dentro deste
trabalho.
Apesar de reconhecer a pertinncia de observar-se a relao entre as alteraes
promovidas nos projetos e a ocorrncia de vetos, algo reforada pelos resultados de

75
Lamounier, essa questo ser deixada de lado nesta pesquisa, devido s dificuldades
prticas e metodolgicas existentes para uma sistematizao adequada da incorporao de
emendas nos projetos.

1.2.6 - As Tramitaes em Urgncia

O pedido de urgncia um recurso disposio dos parlamentares e do presidente

da Repblica, cuja funo acelerar o processo de tramitao de uma proposta, levando-a
rapidamente para a deliberao do plenrio. A rigor, a urgncia a dispensa de exigncias,
interstcios ou formalidades regimentais, salvo: 1) a publicao e distribuio, em avulsos
ou por cpia, da proposio; 2) a emisso de pareceres das comisses ou de relator
designado; 3) o quorum para deliberao.18
Na Cmara, o requerimento de urgncia pode ser feito por um tero de seus
membros, ou lderes que representem esse nmero, e ainda por dois teros dos membros da
comisso competente para opinar sobre a proposio. Se o requerimento aprovado, o
projeto ao qual ele se refere dever entrar na ordem do dia, para discusso e votao, em
at quatro sesses.19 H ainda uma outra modalidade de urgncia, destinada a incluir uma
matria automaticamente na ordem do dia para discusso e votao imediata, que pode ser
requerida apenas pela maioria absoluta da composio da Cmara, ou de lderes que
representem este nmero, e deve ser aprovada pela maioria absoluta dos Deputados.20
No Senado h trs modalidades de urgncia. A primeira destina-se apenas a
matria que envolva perigo para a segurana nacional ou que d providncias para atender
calamidade pblica, e pode ser pedida pela maioria dos membros do Senado ou lderes
18

Artigos 152 do Regimento da Cmara e 337 do Regimento do Senado.

Includas a duas possveis sesses extras, uma para a emisso do parecer do relator e outra para a
apreciao das emendas de plenrio; artigos 154 e 157 do Regimento da Cmara.
20
Artigo 155 do Regimento da Cmara.
19

76
que representem esse nmero. Se o pedido for aprovado pelo plenrio, a matria entra
imediatamente em discusso e votao. A segunda modalidade destina-se a obter a
apreciao da matria na segunda sesso ordinria subseqente aprovao do
requerimento, com a possibilidade de prorrogao por mais dois dias, um a pedido da Mesa
e outro do relator. Ela pode ser solicitada por dois teros dos membros do Senado, ou por
lderes que os representem, e pelas comisses. A terceira modalidade tem a funo de
incluir na ordem do dia matria pendente de parecer, e pode ser requerida por um quarto da
composio do Senado ou lderes que representem esse nmero. Se aprovado o
requerimento, a matria ser submetida ao plenrio na quarta sesso ordinria que se seguir
concesso da urgncia, prazo que pode ser prorrogado por igual perodo em caso de
apresentao de emendas.21
O Presidente da Repblica, por sua vez, pode solicitar urgncia apenas para a
apreciao de projetos de sua autoria. Nesse caso, a Cmara e o Senado tm quarenta e
cinco dias cada um para manifestar-se a respeito do projeto, aps os quais ele ser includo
na ordem do dia, com prioridade sobre todos os outros assuntos, para que seja efetuada a
votao. Os deputados tm ainda outros dez dias para apreciar as possveis emendas
sugeridas pelos senadores.22 A solicitao de urgncia feita pelo presidente no precisa ser
votada, entrando em vigor imediatamente aps sua informao Mesa Diretora da Casa
legislativa em que se encontra o projeto alvo da solicitao.
Acredito que considerar, no tocante ocorrncia de vetos, o efeito do pedido de
urgncia feito pelo Executivo semelhante ao efeito do pedido feito pelos prprios
legisladores, no causa nenhum problema. Pelo contrrio, parece adequado, medida que
seus usos e desdobramentos so realmente semelhantes. Trata-se de um expediente usado
tanto pelo Executivo quanto pelos membros do Legislativo para incluir na pauta dos
21
22

Artigos 336, 338 e 345 do Regimento do Senado.

Artigo 64 da Constituio Federal.

77
trabalhos, com carter prioritrio, propostas que atendam aos seus respectivos interesses,
sejam eles coincidentes ou no. Em ambos os casos, a urgncia reduz os prazos para a
apreciao da matria, reduzindo assim as janelas de oportunidade para que os
parlamentares possam participar mais ativamente dessa apreciao. Havendo menos
oportunidades de participao, deduz-se que tambm haver menos possibilidades de que
sejam promovidas alteraes no projeto, o que acabar por reduzir os riscos de ocorrncia
de um veto. Para Figueiredo e Limongi, o pedido de urgncia um dos principais
instrumentos dos lderes partidrios, que alteram o fluxo ordinrio das matrias, retirando
das comisses a sua prerrogativa decisria (Figueiredo e Limongi, 1999: p. 56).
A urgncia pode ser interpretada como uma necessidade aguda e em curto prazo.
plausvel supor que algum que necessite de algo em curto prazo esteja mais propenso a
negociar, a fazer concesses para obter o que deseja. Logo, um projeto de lei que
fortemente desejado por um dos atores envolvidos dever ser menos propenso a sofrer um
veto, medida que o lado mais interessado no projeto, o que solicitou a urgncia, dever
ter incentivos para negociar e assim t-lo de fato aprovado mais rapidamente. Essa
negociao poder ou no envolver apenas o contedo do projeto em questo, mas isso
indiferente para o efeito sobre as chances de veto.
O argumento ento o de que todo pedido de urgncia, tenha ele vindo do
Executivo ou do Legislativo, demonstra uma disposio, ao menos latente, para negociar.
Uma vez que, em um sistema poltico, a idia de negociao diametralmente oposta
idia da ocorrncia de vetos, razovel prever uma relao inversamente proporcional
entre a ocorrncia de pedidos de urgncia (de qualquer origem) e a de vetos.
Porm, essa no a nica perspectiva a respeito do efeito da urgncia sobre a
ocorrncia de vetos. O pedido de urgncia pode ser entendido como uma estratgia
tipicamente procedimental, um dos tipos de ao parlamentar definidos por Arnold (1990),

78
em geral empregado aps os outros dois tipos, as estratgias de persuaso e modificao.23
Em geral, os lderes partidrios adotam estratgias procedimentais quando as outras duas
no foram eficazes para obter apoio dentro do Legislativo. Isso significa que tal matria
est longe de obter consenso; logo, se aprovada, so grandes as chances de que ela
apresente diferenas em relao proposta original, fosse ela do presidente, de partidos do
governo ou da oposio. Conseqentemente, isso aumentar a possibilidade do presidente
vir a vet-la.
O pedido de urgncia pode ento ser relacionado importncia do projeto, ou
mais precisamente, ser entendido como um indicador para essa importncia, uma vez que
no faz sentido haver uma solicitao para tramitao em regime de urgncia para um
projeto que no seja importante para o autor da solicitao. E, no caso de pedidos de
urgncia feitos por integrantes do Legislativo, se o plenrio aprova essa solicitao
porque compartilha da mesma opinio a respeito da importncia do projeto.
Nos estudos norte-americanos sobre o veto so encontradas duas interpretaes
para a questo da importncia do projeto. A primeira delas, proposta por McKay (1989) e
aplicada por Wolley (1991) e por Cameron (2000), sugere que se uma proposta
importante (major bill), o presidente a examinar com maior ateno, aumentando as
chances de veto em relao a propostas menos importantes (minor bills). Os resultados dos
referidos trabalhos de Wolley e de Cameron confirmaram essa suposio. No entanto, a
segunda interpretao, proposta por McCarty (2000), vai na direo contrria: se um
projeto importante, haver incentivos para negociar sua aprovao, pois o ator mais
interessado na proposta no deseja sua rejeio ou seu veto, e tentar uma soluo de
compromisso, o que dever diminuir as chances de veto.
23

Em poucas palavras: a persuaso utilizada para convencer os legisladores das qualidades da proposta; a
modificao de partes da proposta serve para atrair o apoio dos que no foram persuadidos; a estratgia
procedimental vale-se de recursos regimentais a fim de controlar a pauta das votaes e assim obter apenas
resultados previsveis.

79
Porm, essas interpretaes se do em um contexto em que s existe o veto total.
Num arranjo institucional no qual possvel o veto parcial, as alternativas so outras.
Numa situao dessas, como a do Brasil, possvel combinar as duas interpretaes: se
um projeto importante, realmente dever haver uma maior negociao para aprov-lo, e
assim sero reduzidas as chances de veto total; no entanto, o presidente muito
provavelmente examinar tal projeto com mais ateno, mas para eventualmente usar o
veto parcial e assim eliminar apenas alguma parte indesejada do projeto, mantendo intacto
o seu ncleo. Em outras palavras, a tramitao em regime de urgncia deve reduzir as
chances de veto total e aumentar as de veto parcial.
Dessa forma, os efeitos da urgncia podem ser considerados ambguos. Por um
lado, ela limita o tempo para apreciao do projeto pelos parlamentares e, por
conseqncia, as oportunidades para avali-lo e influenci-lo segundo seus interesses, o
que dever reduzir as chances de veto. Por outro lado, a urgncia atrai o foco das atenes
para o projeto em questo, criando incentivos para que os parlamentares envolvam-se em
seu debate e aumentando as chances de que emendas sejam incorporadas, o que dever
aumentar as probabilidades de ocorrncia de um veto. De acordo com Lamounier, a
relevncia do tema em apreciao e a visibilidade que produz representam motivao mais
que suficiente para que os parlamentares apresentem modificaes em proposies
legislativas remetidas pelo Executivo, independente do tempo de tramitao (Lamounier,
2005: p. 39). Em outras palavras, a urgncia pode reduzir as chances, mas tambm pode
aumentar o desejo dos legisladores de participar mais ativamente da formulao de
determinada proposta.
Um outro exemplo desse efeito ambguo da tramitao em urgncia fornecido
por Santos, ao analisar a tramitao do projeto que deu origem Lei de Modernizao dos
Portos. Segundo conta o autor, o pedido de urgncia feito pelo presidente Collor em 1991

80
causou uma enxurrada de emendas, limitou a discusso e acabou por solapar a apreciao
do projeto, culminando com a solicitao da Cmara para que o presidente retirasse aquele
pedido, o que devolveu o projeto sua tramitao normal (o projeto levaria ento mais dois
anos para ser aprovado, aps muita negociao). Para o autor os pedidos de urgncia so
eficazes apenas quando existe razovel grau de consenso entre as lideranas partidrias de
que o projeto no criar dificuldades eleitorais ou programticas para os membros de sua
bancada (Santos, 1997; p.143). Caso contrrio, a urgncia levar a uma corrida para a
apresentao de emendas, o que complicaria a aprovao do projeto, em vez de facilit-la.
Os resultados contidos na Tabela 4 do uma boa demonstrao do mencionado
efeito ambguo da urgncia sobre a ocorrncia de vetos. Projetos considerados urgentes
receberam vetos parciais com uma freqncia bem acima da mdia (28,5%, com resduo de
6,8) enquanto entre eles os vetos totais so bem mais raros (6,4%, com resduo de -5,6).

Tabela 4: Ocorrncia de Veto por Tramitao em Urgncia no Brasil (1988-2000).

%
NO
Tramitao em
urgncia

Total

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

69,4

13,2

17,4

100,0

-6,8

5,6

(855)

28,5

6,4

100,0

6,8

-5,6

(467)

resduo ajustado

%
SIM

Nenhum
Veto

65,1

resduo ajustado

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.

Significncia: p < 0,01.

impossvel deixar de destacar que esses resultados do sustentao proposio

de que a urgncia podia ser uma proxy, isto , uma varivel substituta, um indicador para a
importncia de um projeto. Projetos urgentes (ou importantes) deveriam receber menos
vetos totais, pois os atores envolvidos em sua apreciao no desejam v-los sem efeito.

81
Esses mesmos projetos urgentes (ou importantes) deveriam receber mais vetos parciais: de
um lado, porque chamam a ateno dos parlamentares, os quais tm incentivos para
promover modificaes nesses projetos, de outro, porque o presidente os examina com
mais rigor.

1.2.7 - As Votaes Nominais

A maioria das votaes na Cmara e no Senado feita de forma simblica. Em

votaes simblicas, o presidente da Mesa (ou quem estiver presidindo a sesso em sua
substituio), aps o perodo de debates e de recomendaes de voto pelos lderes
partidrios, declara aberto o regime de votao para em seguida convidar os deputados (ou
senadores) favorveis ao projeto para que permaneam em seus lugares. Observando o
contraste entre aqueles parlamentares que se levantaram e aqueles que ficaram sentados, o
presidente da Mesa declara que o projeto foi aprovado ou rejeitado. Na imensa maioria das
vezes, o tempo entre o fim dos (eventuais) encaminhamentos de voto dos lderes e a
proclamao do resultado da votao no ultrapassa uns poucos minutos.
Votaes nominais ocorrem basicamente em trs situaes. Em primeiro lugar, na
apreciao de matrias para as quais exigido quorum especial de votao, como projetos
de emenda constitucional (PECs) e projetos de lei complementar (PLPs).24
Em segundo lugar, uma votao nominal pode ocorrer logo aps uma votao
simblica, quando pairarem dvidas sobre seu resultado e houver um pedido de verificao
de votao apoiado por seis centsimos dos membros da casa legislativa ou por lderes
partidrios que representem este nmero. No h a necessidade de debates ou outros
encaminhamentos a respeito dessa nova votao: ela imperativa. A nica restrio que,
24

Cf. artigos 183 e 186 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.

82
aps uma verificao de votao, dever ser observado o intervalo de uma hora para a
realizao de um novo pedido da mesma natureza.25
Finalmente, a votao nominal de um projeto poder ocorrer mediante deliberao
do plenrio nesse sentido, quando requerida por qualquer parlamentar. Nesse caso, a
necessidade e os motivos para tal procedimento podem ser debatidos pelos parlamentares,
e os lderes partidrios tm seu espao para recomendar a sua bancada como votar, antes
que se efetue a apreciao daquele requerimento.26
A utilizao de votaes nominais entra no clculo tanto dos partidos da oposio
quanto do governo. Elas podem ser usadas pela oposio para expor os voto dos
governistas em decises impopulares, assim como podem ser usadas pelo governo para
controlar sua coalizo e verificar como votaram seus aliados. Por exemplo, Figueiredo e
Limongi relatam detalhadamente como a verificao de votao e a regra de seu interstcio
de uma hora foram o epicentro das batalhas polticas que envolveram a aprovao do Plano
Collor, ora sendo usadas a favor ora contra os interesses do governo (op. cit.; p. 181-188).
Fornecendo mais evidncias nesse sentido, os mesmos autores afirmam que em geral,
votaes nominais no-obrigatrias foram solicitadas pelos partidos de esquerda,
principalmente PDT e PT, responsveis por 2/3 dos pedidos nesse sentido (idem; p. 108).
Alguma relao entre as votaes nominais e probabilidade de ocorrncia de vetos
esperada porque esse tipo de votao, assim como o pedido de urgncia, pode ser
interpretado como um indicador para a importncia do projeto, medida que d mais
evidncia ao assunto e aumenta a responsabilidade do legislador. Isso porque esse
dispositivo envolve um certo apelo opinio pblica, uma vez que faz revelar aos eleitores

25

Cf. artigo 185 do Regimento Interno da Cmara. Antes do intervalo de uma hora s ser permitida nova
verificao de votao por deliberao do plenrio, a partir de requerimento feito por um dcimo dos
deputados ou lderes que representem esse nmero.
26
H na verdade uma quarta possibilidade, que a autorizao para instaurao de processo criminal contra o
Presidente, o Vice-Presidente e os Ministros de Estado.

83
como votaram seus representantes. No mnimo, a votao nominal pedida como forma de
verificao de votao, o que j significa que no est ntida a vitria ou derrota de um
projeto. Essa incerteza um sinal de equilbrio de preferncias dentro do Congresso, o que
pode indicar um certo grau de polmica ou conflito entre os legisladores, alm da
relevncia poltica e do potencial de mobilizao do assunto.
Nas palavras de Figueiredo e Limongi, somente as matrias mais importantes e
com razovel grau de conflito partidrio levam a votaes nominais (op. cit.: p. 27). A
votao simblica o mtodo corriqueiro de deciso. Nela no h registros de como cada
deputado votou. A votao nominal na qual o voto de cada deputado registrado
ocorre em situaes especiais. Em geral, vota-se nominalmente a partir de solicitao
expressa de um ou mais partidos. [...] As votaes nominais compreendem, em princpio, o
subconjunto de decises mais importantes e polmicas (idem: p. 94). Esse conjunto de
decises [...] gerado endogenamente pelo processo poltico e marcado por algum grau de
conflito poltico [...]. Portanto, [trata-se] de propostas importantes e controversas que
foram apreciadas pelos deputados (idem: p. 109; todos os grifos meus).
Assim, da mesma forma e pelos mesmos motivos que a tramitao em regime de
urgncia, a ocorrncia de votaes nominais deve reduzir as chances de vetos totais e
aumentar as de vetos parciais.
Os resultados observados na Tabela 5 a seguir confirmam a semelhana de efeitos
entre as votaes nominais e a tramitao em regime de urgncia, e do mais suporte para
a interpretao dessas variveis como proxies da importncia dos projetos.

84
Tabela 5: Ocorrncia de Veto por Votao Nominal no Brasil (1988-2000).

%
NO
Votao Nominal

Total

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

68,2

17,8

14,0

100,0

-3,2

2,3

(1253)

33,3

4,4

100,0

3,2

-2,3

(69)

resduo ajustado

%
SIM

Nenhum
Veto

62,3

resduo ajustado

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.

Significncia: p < 0,01.

Corroborando as expectativas, o fato de um projeto ser votado simblica ou

nominalmente guarda uma associao consistente com as alteraes nas distribuies de
vetos parciais e totais. Da mesma forma que observado com relao aos projetos sem
urgncia, os projetos aprovados em procedimento simblico, ou seja, aqueles com menor
grau de polmica e conflito partidrio, e que chamam menos a ateno do pblico, tm
uma freqncia de vetos totais superior mdia dos projetos (resduo de 2,3), e uma
proporo inferior de vetos parciais (-3,2). Note-se que se nesse caso fossem observadas
apenas as freqncias, as diferenas seriam to pequenas que poderiam passar
despercebidas; graas aos resduos ajustados possvel identific-las.
J entre os projetos aprovados nominalmente essas diferenas so bem mais
ntidas. A proporo de vetos parciais de exatamente um veto desse tipo a cada trs
projetos (33,3%, resduo de 3,2), ao passo que a freqncia de vetos totais no chega a 5%
(-2,3 de resduo), um nmero prximo ao de vetos totais ocorridos em projetos que
tramitaram sob urgncia (6%). Esses resultados fornecem mais evidncias de que projetos
importantes impem custos maiores para ser vetados totalmente, e que simultaneamente
esto mais sujeitos a sofrer vetos parciais, possivelmente porque sofrero um exame mais
meticuloso e menos tolerante por parte do presidente.

85

1.2.8 - O Tempo de Tramitao das Propostas

O tempo de tramitao dos projetos de lei dentro do Legislativo extremamente

varivel. Alguns so aprovados dois dias aps terem sido apresentados. Outros chegam a
levar anos, entrando e saindo de comisses, ou permanecendo na gaveta de algum
relator, at que por algum motivo particular os legisladores mobilizem recursos para
finalizar sua apreciao.27 No banco de dados utilizado nessa pesquisa, com projetos
aprovados no Brasil de 1988 a 2000 que tiveram origem no Executivo ou no Legislativo,
excludos os projetos oramentrios ou referentes a homenagens, a durao mdia das
tramitaes de treze meses e meio. Porm, quase a metade (48%) dos projetos foi
aprovada em at dois meses da sua apresentao, sendo 21% em at um ms. O tempo
mnimo que um projeto aprovado tramitou foi de dois dias, e o mximo 165 meses, ou
treze anos e nove meses, sendo que h pelo menos um projeto aprovado em praticamente
todos os meses dentro desse intervalo.
O tempo de tramitao de um projeto pode guardar relaes com a ocorrncia de
vetos de duas maneiras. A primeira e mais bvia, tem a ver com as oportunidades de
participao dos parlamentares. Conforme o raciocnio j desenvolvido anteriormente,
quanto menor o tempo de tramitao de um projeto, menor a chance do parlamentar mdio
em influenciar o seu aspecto final e conseqentemente menor a probabilidade de
ocorrncia de um veto. O inverso tambm seria verdadeiro, ou seja, tramitao mais longa
implicaria maior probabilidade de veto.

27

Essa fora maior pode ser uma infindvel srie de coisas, como a mudana de presidente ou de legislatura,
uma deciso do colgio de lderes, a presso da opinio pblica, algum incidente de destaque provocado pela
natureza ou pelo homem, o calendrio eleitoral etc.

86
Sobre esse assunto, Lamounier escreve que o tempo de tramitao uma varivel
considerada, tanto pelo Executivo quanto pelos parlamentares, [...] j que um ciclo de
tramitao mais curto pode dificultar as interferncias dos atores envolvidos. Neste caso,
haver a necessidade de mais ateno, mais energia e mais agilidade dos parlamentares
para o processamento de informaes relativas [ao] projeto (op. cit.: p. 39).
No entanto, conforme reconhece o mesmo autor, em que pese a veracidade da
afirmao acima, a relevncia da proposta mais determinante que o prazo disponvel para
efeito de incentivo ao envolvimento dos parlamentares na apreciao de um projeto. Em
concordncia com isso, tentou-se capturar o efeito da importncia com algumas das
variveis j apresentadas, aquelas representando a tramitao sob urgncia, as votaes
nominais e as medidas provisrias.
Acontece que o tempo de tramitao de uma matria tambm pode guardar
alguma associao com a sua importncia, mas de uma maneira diferente daquela
encontrada nas tramitaes de urgncia e votaes nominais. Seu efeito sobre as chances
de ocorrncia de um veto dependeria do projeto ter sido apresentado pelo Poder Executivo.
Mais precisamente, as chances de ocorrncia de veto em um projeto apresentado pelo
Executivo aumentariam conforme mais longa a sua tramitao, veto esse que seria parcial,
pois, conforme visto na Tabela 2, mnima a proporo de projetos do Executivo que
totalmente vetada.
Vale destacar aqui que apenas 9,5% das leis com origem no Poder Executivo
foram aprovadas aps mais de dois anos de sua apresentao Cmara dos Deputados.
Esse baixo nmero faz sentido, uma vez que, se uma matria do interesse do presidente,
este se empenha para que ela seja aprovada rapidamente, a fim de que ele possa beneficiarse dos resultados ainda em seu cargo. Na direo oposta, mais de 65% dos projetos com

87
origem no Legislativo que chegaram a ser aprovados o foram aps tramitarem no mnimo
vinte e quatro meses.
Ainda assim, no se espera que seja significativo o efeito do tempo de tramitao
sobre a ocorrncia de vetos em projetos com origem no Legislativo, pois h indcios de que
o fato do projeto ter essa origem j tem um tremendo impacto positivo sobre a
possibilidade de que um veto seja aplicado.
A Tabela 6 apresenta resultados interessantes. Em primeiro lugar, destaca-se o
fato de que as freqncias de vetos parciais mantm-se praticamente constantes em toda a
tabela, sempre prximas do nvel geral. Ou seja, aparentemente o tempo de tramitao de
um projeto no afeta o uso de vetos parciais pelo presidente.

Tabela 6: Ocorrncia de Veto por Tempo de Tramitao das Propostas no Brasil (1988-2000).

At 2 meses

Tempo de
Tramitao da
Proposta

2 a 12 meses

12 a 36 meses

Mais de 36 meses

Total

Nenhum
Veto

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

81,5

16,4

2,1

100,0

resduo ajustado

6,2

-7,1

(335)

72,8

7,5

100,0

resduo ajustado

2,3

-3,8

(345)

64,4

19,8

15,8

51,7

18,5

29,8

100,0

resduo ajustado

-7,1

9,7

(319)

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

19,7

100,0
(323)

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.

Significncia: p < 0,01.

Segundo, as duas primeiras linhas podem ser lidas como uma s, pois os
resultados so semelhantes: propostas aprovadas em at um ano de tramitao com
freqncia passam intocadas pelo exame presidencial e muito raramente so alvos de vetos
totais. Esse fenmeno faz sentido, pois as propostas que conseguem lograr aprovao em

88
menos tempo provavelmente devem ser aquelas em que h um maior acordo sobre seu
contedo e relevncia, o que deveria contribuir para que dificilmente fossem vetadas.
So apenas sete as propostas aprovadas em menos de dois meses que foram
vetadas totalmente, dentre elas as quatro medidas provisrias j mencionadas. Os outros
trs projetos so: o PL 993 de 1988, que dispunha sobre a indexao do salrio mnimo,
vetado por Sarney em dezembro do mesmo ano; o PL 1360 de 1988, apresentado pelo
Ministrio Pblico da Unio, dispondo sobre os vencimentos de seus funcionrios, que
um dos raros casos de vetos derrubados no perodo28; e o PL 2615 de 1992, tambm
apresentado pelo MPU e referente ao mesmo assunto, vetado por Collor.
Em terceiro lugar, os projetos aprovados aps tramitarem por mais de trs anos
apresentam tendncias opostas queles aprovados em prazos menores: raramente escapam
de um veto presidencial (apenas a metade, ou 51,7%), e com muita freqncia esse veto
total (em 30% das ocasies). possvel que grande parte desses projetos com tramitaes
demoradas tenham perdido relevncia ou adequao com o passar do tempo, da sofrerem
vetos em um nvel bem superior.
Isso indica que o tempo de tramitao das propostas tem um efeito consistente
sobre a ocorrncia ou no de vetos. Quanto mais longa a tramitao, menos projetos
escapam de um veto e mais freqentemente ele total. Quanto mais rpida a aprovao,
maiores as chances de no haver veto, e mais raro um veto total. interessante notar que
os vetos parciais acontecem em nveis semelhantes indiferentemente da durao da
tramitao.
Se as informaes contidas na Tabela 6 forem controladas pela origem dos
projetos, observa-se na verdade que os efeitos do tempo de tramitao sobre os vetos so
praticamente mantidos. Os projetos do Legislativo, sabidamente mais sujeitos a vetos,
28

Entre outubro de 1988 e dezembro de 2000 houve dezesseis vetos derrubados, seis dos quais referentes a
projetos apresentados pelo Judicirio e que no fazem parte do universo analisado nesta pesquisa.

89
quando aprovados em at dois meses sofrem vetos com uma freqncia semelhante ao
conjunto total dos projetos; a partir desse prazo, a freqncia de vetos, sejam eles parciais
ou totais, situa-se significativamente acima da mdia. Entre as propostas do Executivo, as
aprovadas em at dois meses tm uma freqncia de vetos muito inferior mdia e a partir
da a proporo de vetos (parciais) aumenta muito, ficando sempre acima do nvel geral.
Exposto de outra forma, o tempo de tramitao parece ter um efeito constante
sobre a ocorrncia de vetos. Entre os projetos aprovados em at dois meses de tramitao,
a freqncia de vetos sempre menor: projetos oriundos do Legislativo tm uma
distribuio de vetos abaixo da mdia de vetos entre os projetos desse Poder; e projetos
apresentados pelo presidente tm uma distribuio de vetos inferior ao nvel de vetos em
projetos do Executivo.
Aps o perodo de dois meses de tramitao, a freqncia de vetos nos projetos de
ambos os poderes situa-se significativamente acima da mdia, com a ressalva de que, entre
os projetos do Executivo, trata-se apenas de vetos parciais, pois como vimos, vetos totais
nesses casos so sempre raros, sob quaisquer circunstncias. Isso torna desnecessrio
incluir nas anlises posteriores uma varivel para a interao da origem com o tempo de
tramitao do projeto, podendo esta ltima ser interpretada de maneira independente.

Quase todas as variveis analisadas neste captulo interferiram de forma

significativa na distribuio de ao menos um dos tipos de veto, reforando o fundamento
da hiptese aqui proposta. A seguir, aplica-se o mesmo procedimento de anlise s
variveis exgenas ao processo legislativo, no sem antes explicar por que esse tipo de
fator pode afetar o uso do veto.

90

Captulo 2

OS VETOS E A RELAO EXECUTIVO-LEGISLATIVO NO BRASIL

Neste captulo so abordados os fatores externos ao processo legislativo e que

podem, ao influenci-lo, exercer algum efeito sobre a ocorrncia de vetos presidenciais.
Trata-se de examinar os desdobramentos da segunda parte da proposio que norteia este
trabalho, segundo a qual (B) a atividade legislativa fortemente determinada pela relao
entre Executivo e Legislativo. Se, conforme vimos no captulo anterior, (A) o veto parte
dessa atividade, legtimo supor que (A + B) assim como os fatores endgenos ao
processo legislativo, os eventos associados interao daqueles dois Poderes podem ter
algum impacto sobre a ocorrncia de vetos.
Inicialmente procura-se fundamentar que Executivo e Legislativo so os
protagonistas do processo legislativo, de forma a justificar o motivo pelo qual as variveis
analisadas neste captulo so buscadas no mbito da relao entre esses dois Poderes.
Em seguida so apresentados alguns argumentos e examinadas algumas
evidncias a respeito das eventuais associaes entre a ocorrncia de vetos e cada uma
dessas variveis. Elas so chamadas de exgenas porque so determinadas fora do
processo legislativo. Suas origens se encontram alm dos limites do processo de tramitao
de um projeto, bem como seus efeitos no se restringem a uma nica proposta.

91

2.1 O Processo Legislativo e a Relao entre os Poderes no Brasil

Com a promulgao da Constituio em 1988 foi inaugurado um novo arranjo

poltico-institucional no Brasil, que pouco a pouco vem tendo conhecidas suas
implicaes, limitaes e possibilidades, ao longo de um processo gradual de consolidao.
No atual contexto institucional, a capacidade do Poder Executivo de formular e
implementar polticas com autonomia encontra-se reduzida se comparada ao contexto
anterior, sendo agora compartilhada com o Poder Legislativo (Sallum Jr. e Kugelmas,
1993). A Constituio redefiniu as atribuies desses dois Poderes, devolvendo ao
Legislativo seu papel efetivo de formulador de leis e tornando-o fiscal dos atos do
Executivo, dois aspectos que haviam sido minimizados pela Constituio de 1967
(Pessanha, 1997).
Foi reordenada a atividade legislativa, redefinindo as funes e prerrogativas do
Presidente da Repblica, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do Congresso
Nacional, sendo ampliada a capacidade de influncia do Poder Legislativo como um todo
sobre a produo de leis, e por conseguinte, sobre a formulao de polticas pblicas.
bem verdade que a nova Carta concedeu ao presidente algumas prerrogativas
legislativas importantes, como a possibilidade de edio de medidas provisrias e de
solicitao unilateral de urgncia para seus projetos, alm da exclusividade para proposio
do Oramento. Porm, todas elas esto submetidas apreciao do Legislativo. Ou seja, o
Executivo foi dotado de fortes recursos para dar impulso s suas propostas polticas, mas a
efetiva implementao destas exigir a negociao com os legisladores, que tero
oportunidades de alter-las ou mesmo rejeit-las. E para obter a colaborao desses
legisladores necessrio no apenas valer-se das prerrogativas acima, mas tambm da

92
utilizao estratgica da estrutura de funcionamento das Casas legislativas, que concentram
o poder de deciso nas Mesas Diretoras e nos lderes partidrios (Figueiredo e Limongi,
1999).
Dessa forma, o presidente no pode prescindir do Congresso para governar. Pelo
contrrio, ele dever buscar construir uma aliana com aquela instituio, estabelecendo
canais de comunicao contnua com sua base parlamentar atravs dos partidos que a
compem. A autonomia da Presidncia da Repblica encontra limites importantes na
fora dos partidos no Congresso (Meneguello, 1998: p. 166), e sendo assim, para
implementar com xito suas polticas, o presidente deve buscar a cooperao dos partidos
dentro do Poder Legislativo, por meio da formao de uma coalizo partidria que lhe d
apoio estvel.29
Uma coalizo consolidada com o envolvimento direto de membros dos partidos
aliados nas tarefas de governo, especialmente nos ministrios, que consistem nos auxiliares
imediatos do Presidente da Repblica. De acordo com Amorim Neto e Tafner, a formao
de gabinetes de coalizo visa garantir, de um lado, o devido apoio legislativo ao Executivo
e, de outro, a adequada participao dos partidos na conduo do governo (1999, p. 22).
Os ministros controlam recursos financeiros e nomeaes de cargos que so usados
simultaneamente para favorecer e controlar os integrantes dos partidos que apiam o
presidente.
Assim, tem-se de um lado um presidente com poderes extraordinrios, capaz de
definir a agenda poltica, mas que precisa da aprovao do Congresso. De outro, um Poder
Legislativo controlado pelos lderes partidrios, os quais precisam ter acesso aos recursos e
cargos nas mos do presidente para ampliar a influncia de seus partidos. Com amplos
recursos a sua disposio, o presidente est em vantagem, devendo tomar a iniciativa e
29

As vantagens da negociao entre o presidente e os legisladores serem feitas por meio da coordenao dos
partidos, e no individualmente, foram amplamente demonstradas por Aldrich (1995).

93
liderar o andamento das propostas do governo. Mas alm de usar estrategicamente esses
recursos, ele ter que negociar com os parlamentares a fim de obter um encaminhamento
satisfatrio para suas propostas. nesse arranjo poltico-institucional que se d a produo
de leis, e conseqentemente, a formulao de polticas pblicas no Brasil aps 1988. Nas
palavras de Santos: dada a separao de poderes e o pluralismo partidrio no Congresso, o
presidente articula sua base de apoio graas distribuio de cargos ministeriais e de
recursos oramentrios entre os grandes partidos, [...] e conta com lderes partidrios
capazes de disciplinar o comportamento em plenrio de seus membros (2003, p. 17).
Conhecidas as condies institucionais em que se d a elaborao de leis no
Brasil, observa-se ainda que os Poderes Executivo e Legislativo so os autores de 96% dos
projetos aprovados entre 1988 e 2000, sendo 86% do primeiro (apesar da Constituio
brasileira, em seu artigo 61, autorizar outros atores a apresentarem projetos, conforme visto
no captulo anterior). Portanto, legtimo afirmar que o processo legislativo brasileiro
primordialmente determinado por essas duas instituies, pois so elas que renem as
principais atribuies constitucionais ligadas atividade de elaborao de leis, e seus
membros so os autores de quase a totalidade das normas legais produzidas no Brasil. 30
Por conseguinte, se processo legislativo brasileiro determinado pela relao
estabelecida entre os Poderes Executivo e Legislativo, e veto parte desse processo, ento
fatores que afetem a aquela relao podem tambm ter efeitos sobre a ocorrncia de vetos.

30

O Poder Judicirio, na figura de seus tribunais superiores, tambm conta com atribuies legislativas, pois
pode apresentar projetos. Mas o faz com pequena freqncia e com escopo limitado. Foram 117 projetos
aprovados no perodo 1988-2000 (menos de 4,5% do total), sempre relacionados a assuntos administrativos
internos. O Judicirio tambm pode afetar o ritmo da tramitao de um projeto, mas apenas se for incitado a
isso e se tal tramitao tiver se dado de forma a violar o Regimento Interno da casa em que o projeto se
encontra. O Judicirio pode ainda, tambm apenas quando estimulado a tanto, comportar-se como um ator
com capacidade de veto, nos termos de Tsebelis (1997 e 2002), e anular o resultado do processo legislativo,
que a lei, declarando-a inconstitucional. Porm os eventos em que h a participao direta do Judicirio no
processo legislativo so poucos, e ainda que possam apresentar algum padro, esto longe de caracterizar um
aspecto imprescindvel para a compreenso da dinmica daquele processo, como o so as atribuies do
Executivo e, evidentemente, do Legislativo. Por causa disso, a incorporao do Judicirio nas anlises
desviaria o foco da pesquisa, que a interao especificamente dos Poderes Executivo e Legislativo.

94
Fatores que indiquem um ambiente de cooperao entre aqueles dois atores podem estar
associados a uma reduo nas chances de um veto ocorrer, enquanto fatores ligados a
situaes de conflito entre os Poderes devem aumentar essas chances.
Pois por maior que seja a base aliada ao governo, nem sempre possvel a plena
cooperao entre Executivo e Legislativo. Uma vez que, via de regra, o presidente obtm o
apoio do Congresso por meio de uma coalizo formada por vrios partidos, muito
provvel que os interesses do governo no sejam perfeitamente coincidentes com os de sua
base parlamentar. Os prprios partidos dentro dessa base podem apresentar divergncias
entre si. Nessas condies, um membro (partido) da coalizo tentar extrair concesses do
outro (partido ou presidente) a fim de fornecer-lhe seu apoio. Entram em cena toda sorte de
negociaes, acordos e estratgias de persuaso, porque apesar da fora poltica e
institucional do presidente, a verdadeira situao de poder, ao menos juridicamente, bem
equilibrada, uma vez que Executivo e Legislativo tm, em tese, autonomia e recursos para
agir ao longo do processo legislativo e tentar influenci-lo.
Sendo assim, vlido afirmar que exista um ambiente de competio entre
Executivo e Legislativo dentro do processo legislativo, pois ambos tm a capacidade de
influir decisivamente sobre o destino de uma proposta. O Executivo leva vantagem porque
tem poder de agenda e a chave do cofre, atraindo os legisladores a apoi-lo. Mas esse
apoio, essa cooperao no automtica. Pelo contrrio, ela exige constantes negociaes
entre o presidente e as lideranas partidrias. A aprovao de projetos e a implementao
de polticas pblicas so resultados de acordos bem-sucedidos entre os parlamentares e o
presidente; j os vetos so o produto de negociaes mal-sucedidas ou inexistentes, que
geralmente acontecem quando os interesses de Executivo e Legislativo so muito
conflitantes, ou mesmo inconciliveis.

95
A ocorrncia de um veto significa que, apesar dos recursos de que dispe o
presidente para incentivar a cooperao dos parlamentares, no houve um acordo
satisfatrio entre Legislativo e Executivo em torno de uma proposta. A idia que sustenta a
abordagem aqui proposta a de que possvel apontar eventos no contexto poltico
envolvendo a apreciao dos projetos que indiquem uma maior ou menor propenso
cooperao ou conflito entre aqueles dois Poderes. Desta forma, alm de determinar as
chances de aprovao de um projeto, tais eventos tambm podero influenciar as
probabilidades de ocorrncia de vetos.

96
2.2 As Variveis Exgenas ao Processo Legislativo e a Ocorrncia de Vetos

A seguir so investigadas as relaes entre a ocorrncia de vetos e cada uma das

variveis exgenas ao processo legislativo listadas abaixo:
y O tamanho da coalizo de governo, (na Cmara dos Deputados e no Senado Federal);
y A disciplina da coalizo (apenas na Cmara);
y O presidente que emitiu o veto (Sarney, Collor, Franco ou Cardoso);
y A aprovao popular do presidente (parcela da populao que o avalia como bom ou
timo);
y O partido do autor do projeto;
y Se a proposta da oposio;
y A regio do autor do projeto (Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Norte ou Nordeste);
y Se o projeto foi apresentado por um presidente diferente do que o sancionou ou vetou;
y O calendrio eleitoral (anos eleitorais e pr-eleitorais);
y O perodo do mandato presidencial em que o veto ocorreu (1., 2., 3., 4. ano ou ltimos
6 meses).

2.2.1 O Tamanho da Coalizo

Como j foi mostrado, constituir uma base de apoio no Poder Legislativo uma
condio essencial para se governar no Brasil, pois sem a colaborao dos deputados e
Senadores, o presidente no conseguir implementar seus planos na forma e no ritmo
desejados. Uma coalizo majoritria dentro do Congresso Nacional poder dar estabilidade
e apoio ao Executivo e facilitar muito a aprovao de seus projetos. Porm, se essa
coalizo for de tamanho insuficiente, ou muito heterognea ideologicamente, podero ser

97
encontradas dificuldades para aprovao de matrias, e sero mais comuns os desgastes e
os conflitos de interesses entre o presidente e os legisladores. Provavelmente, ser mais
comum o uso do veto.
Dividir o poder com os partidos uma necessidade e um requisito para o governo
ser bem-sucedido em suas estratgias, mas tambm um jogo com soma positiva, isto ,
uma situao em que todos os envolvidos saem ganhando. O presidente garante apoio
congressual para suas polticas, e os partidos, alm de poderem influenciar o contedo
dessas polticas, ainda obtm acesso a cargos e recursos que lhes permitem estruturar-se e
fortalecer-se no cenrio poltico mais amplo, especialmente em disputas eleitorais.
Meneguello aponta a existncia de um crculo virtuoso, uma dinmica circular entre o
impacto da participao dos partidos no governo sobre a arena eleitoral e o impacto da
arena eleitoral sobre a relevncia dos partidos para os governos, observado atravs da fora
partidria no Congresso (op. cit.: 152-153).
Executivo e Legislativo podem se relacionar de maneira harmoniosa e usar seus
recursos de poder de forma complementar, especialmente se a coalizo governista
controlar a maioria dos assentos no Congresso e se as preferncias dos partidos que a
compem forem prximas umas das outras e das do presidente. Em uma situao
hipottica, mas possvel, o presidente poderia iniciar negociaes com as lideranas
partidrias antes mesmo de enviar um projeto Cmara, de modo a facilitar sua tramitao.
Um relator, integrante da base do governo e favorvel ao projeto, poderia ser previamente
escolhido, e talvez se comprometesse a evitar modific-lo mais seriamente. Poderia ainda
haver um acordo para rapidamente levar o projeto ao plenrio e deix-lo pronto para ordem
do dia, eventualmente incluindo a requisio de urgncia para sua apreciao. Finalmente,
algum acerto envolvendo nomeaes ou a liberao de verbas garantiria a aprovao do
projeto.

98
Por outro lado, quando o governo conta com uma base parlamentar reduzida, ou
quando h divergncias entre os partidos de sua coalizo, provavelmente haver
dificuldades para um dilogo produtivo entre Executivo e Legislativo. As negociaes
sero mais difceis, uma vez que um tentar extrair do outro o mximo de concesses.
Podero ocorrer conflitos de interesses que paralisem a apreciao dos projetos de interesse
do governo, ou ainda que levem os envolvidos a usar suas prerrogativas para impedir a
aprovao dos projetos em questo. Em uma tramitao desfavorvel, sem a devida
superviso das lideranas do governo e dos partidos, um projeto pode passar por vrias
comisses, onde ter diferentes relatores e ficar vulnervel a emendas. Ou seja, sem um
acordo entre os lderes para sua incluso na pauta, um projeto poder ficar parado por
muito tempo.
Se o Executivo mostrar-se inflexvel, e no souber angariar apoio suficiente entre
os deputados e Senadores, seus projetos podero ser engavetados (esquecidos em alguma
comisso ou mesmo na Mesa Diretora), rejeitados em comisso ou no plenrio, ou o que
talvez seja pior, podem ser aprovados com alteraes totalmente indesejadas. Nesse caso, o
presidente tem a opo de vet-los, totalmente ou em parte, impedindo que propostas
originalmente suas sejam implementadas de forma prejudicial aos seus interesses.
V-se assim como o veto um eventual resultado de um conflito entre o
presidente e os partidos no Congresso. O uso do veto uma forma do Executivo controlar
o que produzido pelo Legislativo, de especial utilidade quando no possvel influenciar
o andamento dos trabalhos legislativos em favor de seus projetos, o que mais provvel
quando o governo conta com pouco apoio parlamentar.
Em seus trabalhos, Grohman (2003) e Lamounier (2005) observam a relao entre
ocorrncia de vetos e tamanho da coalizo de governo no Brasil. Ambos propem e
encontram evidncias que essas variveis esto inversamente relacionadas, porm suas

99
interpretaes para o fenmeno diferem bastante. O foco de Grohman est sobre a
disciplina partidria: ela que determinar o tamanho necessrio para uma coalizo
vencedora no Congresso, e posteriormente, a freqncia de vetos. Se os partidos forem
disciplinados, o presidente poder confiar em uma maioria restrita tanto para aprovar seus
projetos quanto para manter seus vetos; se os partidos forem indisciplinados, ser preciso
uma coalizo mais ampla, de forma a compensar uma certa insegurana no apoio dado por
esses partidos, levando o presidente a emitir menos vetos para evitar suas derrubadas (p.
100, 128, 141, 156). Para o autor, a ocorrncia de vetos e o tamanho da coalizo esto
inversamente associados, mas ambos so efeitos do nvel de disciplina partidria.
J Lamounier analisa a questo de forma indireta, usando como varivel
intermediria a quantidade de medidas provisrias. Primeiro o autor identifica uma relao
direta entre o tamanho da coalizo de governo e a opo do presidente por emitir MPs:
quanto maior a coalizo, mais freqentes as MPs. Depois constatado que quanto maior a
quantidade de medidas provisrias, menor o nmero de vetos que o presidente aplica.
Conseqentemente, para Lamounier, quanto maior a coalizo, menos freqentes so os
vetos, mas a causalidade no direta: os vetos tornam-se mais raros devido edio mais
freqente de medidas provisrias.
A diferena central entre os argumentos dos autores refere-se ao motivo da
reduo na freqncia de vetos. Para Grohman, grandes coalizes so resultado de uma
baixa disciplina partidria, o que indica um menor controle do presidente sobre sua base,
levando-o a emitir menos vetos para evitar que estes sejam derrubados. Para Lamounier,
grandes coalizes levam o presidente a usar mais medidas provisrias, que so propostas
mais difceis de serem alteradas, permitindo um maior controle do Executivo sobre o
processo legislativo e reduzindo a necessidade de vetos.

100
A presente pesquisa alia-se aos argumentos de Lamounier, entendendo que o
tamanho da coalizo pode ser interpretado como um bom indicador da convergncia de
preferncias entre Executivo e Legislativo. Evidentemente no se trata de uma relao
imediata, uma vez que uma coalizo ampla pode ser formada por partidos de correntes
ideolgicas distintas. Mas perfeitamente plausvel que grandes coalizes facilitem a
tramitao das propostas do governo pelo Congresso, ao passo que coalizes menores
propiciem um menor controle sobre o andamento desses processos. Dessa forma, maiores
coalizes devem estar associadas a uma menor ocorrncia de propostas vetadas, ao passo
que coalizes menores devem levar mais freqentemente o presidente a usar seu poder de
veto.
Eventuais diferenas ideolgicas entre os partidos que compem a coalizo do
governo tambm podem afetar o uso do veto, ao gerar conflitos que acarretam uma
tramitao mais complicada para os projetos do presidente. Assim, quanto maiores as
divergncias entre os partidos governistas, mais provvel a ocorrncia de vetos. No
entanto, o grau de heterogeneidade ideolgica da coalizo de governo no ser observado
nesta pesquisa, ainda que esta tarefa seja pertinente e perfeitamente possvel, desde que
com uma classificao bastante ponderada e criteriosa.
As tabelas a seguir apresentam a distribuio de vetos conforme o tamanho da
base de apoio do governo na Cmara e no Senado, classificado em trs faixas: at 55% das
cadeiras, de 55% a 65%, e mais de 65%. Essa classificao incorpora o fato de que
ocorrero faltas, abstenes e at votos dissidentes entre os partidos da coalizo governista,
sendo necessria uma margem de segurana para que o governo tenha votos suficientes.
Assim, na primeira faixa esto coalizes que devero encontrar dificuldades para aprovar
qualquer proposta de sua preferncia sem fazer concesses oposio. O grupo
intermedirio contm aquelas coalizes que so capazes de aprovar projetos de lei e

101
medidas provisrias com alguma tranqilidade, bem como controlar postos-chave na
organizao do Poder Legislativo (Mesa Diretora e Comisses), mas que no garantem a
aprovao de matrias que exijam quoruns especiais, como emendas constitucionais. Por
fim, o terceiro grupo composto por coalizes que, contando com mais de 65% das
cadeiras, oferecem uma ampla margem de segurana para aprovao de matrias que
exigem o quorum comum, e uma boa possibilidade de aprovao de matrias que requerem
quorum especial. Coincidentemente, nos dados relativos Cmara dos Deputados, essa
classificao divide os casos em trs grupos de tamanho quase idntico, o que
interessante para fins estatsticos.
Vale explicar mais uma vez o que so os valores presentes nas tabelas a seguir.
So mostradas as porcentagens referentes s linhas, de forma a permitir uma fcil
comparao da distribuio de vetos (e no-vetos) entre as categorias da varivel
independente, e entre elas e a distribuio geral apresentada na ltima linha. Os valores em
destaque referem-se ao resduo ajustado, um indicador para a diferena entre a freqncia
esperada e a freqncia observada em cada clula. Um valor abaixo de -2 indica uma
freqncia significativamente menor que a esperada, enquanto um valor maior que 2
aponta uma presena de casos superior a esperada; valores dentro desse intervalo so
omitidos porque indicam no haver diferena significativa entre o valor observado e o
esperado.
Na primeira linha da Tabela 7 nota-se uma certa consonncia com o que era
esperado. Tratando-se de coalizes pequenas, os projetos sem veto so mais raros que a
mdia, ao passo que os vetos totais so mais freqentes. J os vetos parciais esto dentro de
uma variao normal.

102
Tabela 7: Ocorrncia de Veto por Tamanho da Coalizo de Governo na Cmara (19882000).

At 55%
Tamanho da
Coalizo na
Cmara

De 55 a 65%

Mais de 65%

Total

Nenhum
Veto

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

62,9

21,0

16,2

100,0

resduo ajustado

-2,7

2,0

(439)

69,0

12,8

18,2

100,0

-3,9

3,5

(439)

resduo ajustado

71,6

22,1

6,3

100,0

resduo ajustado

2,1

2,3

-5,5

(444)

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP; Amorim Neto, 2004.
Significncia: p < 0,01.

Na segunda linha h um resultado um pouco estranho: h uma maior ocorrncia

de projetos sem veto e uma menor ocorrncia de vetos parciais em relao s coalizes
menores, porm a freqncia de vetos totais mantm-se significativamente elevada. Era
esperado que os vetos totais se tornassem mais raros com o aumento no tamanho da
coalizo, mas isso s ocorre com as grandes coalizes representadas na terceira linha.
Nesse grupo os projetos sancionados sem vetos so mais freqentes que a mdia, o que
est de acordo com a idia de que coalizes amplas favorecem a aprovao da agenda do
presidente.
No entanto, h tambm um aumento significativo na ocorrncia de vetos parciais,
o que parece contradizer essa idia. Uma possvel interpretao para esse fenmeno parte
de que uma coalizo muito numerosa requer grande capacidade de coordenao. E garantir
votos para a aprovao de um projeto diferente de assegurar apoio em questes mais
especficas envolvendo alteraes no projeto, que podem criar divises dentro das
bancadas. Assim, se por um lado o presidente que conta com uma ampla base na Cmara

103
raramente precisa usar o veto total, por outro ele pode ter de recorrer a vetos parciais se os
membros de sua coalizo, aproveitando-se de sua situao privilegiada dentro daquela
Casa ou de alguma falha nas negociaes com o Executivo, promoverem alteraes
indesejadas nas propostas do governo.
Na Tabela 8, referente s coalizes no Senado Federal, os resultados esto bem
mais em conformidade com aquilo que era esperado.

Tabela 8: Ocorrncia de Veto por Tamanho da Coalizo de Governo no Senado (19882000).

At 55%
Tamanho da
Coalizo no
Senado

De 55 a 65%

Mais de 65%

Total

Nenhum
Veto

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

59,0

23,4

17,6

100,0

resduo ajustado

-3,7

2,4

2,3

(290)

72,5

14,0

13,5

69,9

18,0

12,1

100,0

resduo ajustado

2,2

-2,1

(866)

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

100,0
(166)

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP; Amorim Neto, 2004.
Significncia: p < 0,01.

Quando as coalizes so formadas por menos de 55% dos Senadores, so mais

raros os projetos que no sofrem veto, ao passo que tanto os vetos parciais quanto os totais
so mais freqentes que a mdia. J no grupo intermedirio, as freqncias de vetos e de
projetos no vetados so prximas distribuio geral. E entre as coalizes mais amplas,
so mais comuns os projetos sancionados sem veto, e mais raros aqueles vetados
totalmente.
Nota-se assim que, no Senado, h tendncia bastante consistente e semelhante
esperada: os vetos tornam-se mais raros com o aumento da coalizo. Mas esse efeito

104
parece ser menor sobre os vetos parciais. J na Cmara a questo um pouco mais
complexa: apesar dos projetos que no sofrem veto seguirem a expectativa, os vetos totais
ainda tm presena marcante quando a coalizo j superior a 55%, e os vetos parciais
voltam a aparecer de forma mais intensa entre as coalizes mais amplas.

2.2.2 A Disciplina das Coalizes

Como vimos, a relao entre nvel de disciplina partidria e freqncia de vetos

foi colocada por Grohman da seguinte forma: coalizes mais disciplinadas permitem que o
presidente faa um maior uso do veto, pois ele tem maior segurana que seus vetos no
sero derrubados; coalizes menos disciplinadas faro com que o presidente evite vetar
projetos, porque ele tem poucas garantias que seus vetos sero mantidos.
Analisando dados referentes aos perodos 1946-1964 e 1990-2000, o autor
observou uma correlao significativa e no sentido esperado entre ocorrncia de vetos e
nvel de disciplina da coalizo. No entanto, esta associao no apresentou significncia
em uma regresso linear, enfraquecendo um pouco seu argumento sobre essa questo. Por
outro lado, diversamente do pensava Grohman, ambos os instrumentos estatsticos
utilizados indicaram que a relao entre o tamanho da coalizo e a ocorrncia de vetos no
parece ser apenas um subproduto do nvel de disciplina da coalizo, mas sim que ela tem
uma certa dinmica prpria.
O argumento apresentado por Grohman faz perfeito sentido, e encontra algum
amparo nos dados, principalmente em uma comparao entre os dois perodos
democrticos citados. No perodo 1946-1964 a disciplina partidria era menor, as coalizes
maiores e havia menos vetos que no perodo 1990-2000. Mas neste ltimo o nvel de
disciplina das coalizes de governo variou em um intervalo bem pequeno (de 87% a 90%),

105
o que representa uma limitao para us-lo como referncia para interpretar alteraes em
qualquer outra varivel. Talvez esse seja o motivo do autor no ter encontrado
significncia estatstica ao examinar a questo por meio de um modelo de regresso.
Nesse ponto, importante notar que a representao do tamanho da coalizo ou da
quantidade de projetos vetados bem mais fcil e direta que a representao da disciplina
de uma coalizo. Esta ltima envolve o clculo das disciplinas mdias por partido em
determinado perodo, seguida de uma ponderao, para se chegar disciplina mdia da
coalizo, procedimento que leva a um grande distanciamento entre o fenmeno que se quer
investigar e sua representao, o que pode comprometer a eficcia de procedimentos
estatsticos baseados nessas informaes.
H ainda um outro argumento a respeito da questo, e que segue na direo
contrria ao de Grohman. Tambm plausvel que, se a coalizo disciplinada, isto
permite um maior controle do presidente sobre o processo legislativo, o que deveria reduzir
a necessidade de vetar projetos. Em outras palavras, assim como uma coalizo disciplinada
pode aumentar a freqncia de vetos porque garante que eles sejam mantidos, ela tambm
pode dar ao presidente um maior controle sobre os trabalhos do Poder Legislativo,
diminuindo a ocorrncia de projetos indesejados e que seriam alvo de vetos.
Mas os dados presentes na Tabela 9 fornecem evidncias que fortalecem o
argumento de Grohman: maiores nveis de disciplina da coalizo esto associados a uma
maior presena de vetos.

106
Tabela 9: Ocorrncia de Veto por Nvel de Disciplina da Coalizo na Cmara (19882000).

At 87.5

De 87.6 a 89.0
Nvel de
Disciplina

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

74,6

16,7

8,6

100,0

resduo ajustado

3,6

-3,6

(418)

68,5

16,6

100,0

Mais de 89.5

14,9

(308)

resduo ajustado

%
De 89.1 a 89.5

Total

Nenhum
Veto

62,8

15,5

resduo ajustado

21,7

100,0

3,9

(226)

11,6

100,0

62,7

25,7

resduo ajustado

-2,5

4,1

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

(370)

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP; Grohman, 2003.
Significncia: p < 0,01.

V-se que quando as coalizes so menos disciplinadas, a freqncia de projetos

totalmente vetados inferior mdia, e as propostas isentas de veto so mais comuns que
o normal. Conforme o nvel de disciplina aumenta, os vetos tornam-se mais freqentes, e
entre as coalizes mais disciplinadas so mais raros os projetos sancionados sem nenhum
tipo de veto.
H ainda um detalhe que deve ser notado: o aumento no nvel de disciplina parece
afetar primeiro a ocorrncia de vetos totais, para depois deslocar seu efeito para os vetos
parciais. Mas ainda que este fenmeno parea estranho, h elementos suficientes para
confirmar que a disciplina da coalizo e a freqncia de vetos variam na mesma direo,
conforme Grohman j havia observado.

107
2.2.3 Os Presidentes

Se a freqncia com que os presidentes vetaram projetos aprovados pelo

Congresso for analisada levando-se em conta fatos marcantes de cada governo, mais do
que permitir uma simples comparao entre a distribuio de vetos em cada mandato
presidencial, ela pode indicar algum tipo de influncia da personalidade de cada um dos
chefes do Executivo, ou de seu estilo de governar e negociar com os parlamentares.31
possvel que um presidente use o veto com maior freqncia que outro devido a
caractersticas particulares de seus governos ou suas preferncias pessoais, que podem se
somar a fatores polticos conjunturais ou a peculiaridades dos projetos.
H diferenas bastante ntidas entre os quatro ocupantes da presidncia durante o
perodo observado. O presidente Jos Sarney foi o primeiro a governar sob o arranjo
institucional estabelecido pela Constituio de 1988, no que pode ser caracterizado como
um governo de experimentao e reconhecimento das novas regras democrticas. Na maior
parte de seu mandato ele teve o apoio oficial dos dois maiores partidos no Congresso
(PMDB e PFL), mas mesmo assim no obteve sucesso em resolver os problemas
econmicos do Brasil poca, e deixou o cargo com nveis mnimos de apoio partidrio e
aprovao popular.
O presidente Fernando Collor, aproveitando-se da fora poltica obtida por meio
de sua vitria nas urnas em 1989 (na primeira eleio direta para presidente em quase 30
anos), iniciou seu governo com a inteno de matar a ona com um nico tiro: editou um
pacote econmico heterodoxo por meio de uma srie de medidas provisrias, a respeito das
31

Para analisar o uso que os presidentes norte-americanos fizeram do seu poder de veto a partir da dcada de
70, Simonton (1987) classifica-os de acordo com algumas de suas caractersticas psicolgicas, como
iniciativa, capacidade de negociao e flexibilidade. Investigando se a ocorrncia de vetos nos EUA seria
mais influenciada por fatores ligados pessoa do presidente (president-centered factors) ou por
caractersticas institucionais do funcionamento da presidncia (presidency-centered factors), Gilmour (2002)
utiliza em seu modelo de regresso variveis representado cada um dos presidentes do perodo estudado.

108
quais adotou uma postura inflexvel frente ao Congresso, onde sua base partidria era
minoria (basicamente PFL, PRN, PDS e outros partidos pequenos). Essa resistncia de
Collor em fazer concesses aos legisladores ocasionou uma sucesso de situaes de
conflito, chegando instalao de uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) para
investig-lo, a qual culminou com seu impeachment dois anos e meio aps ter tomado
posse da presidncia, apesar de seus esforos tardios para finalmente estabelecer um
dilogo com o Poder Legislativo.32
A ampla aliana partidria que removeu Collor em 1992 deu origem coalizo
que sustentou todo o governo do presidente Itamar Franco (PMDB, PFL, PSDB, PTB e,
inicialmente, PDT e PSB). Franco assumiu a presidncia em um clima de pacto pela
governabilidade, aps um perodo de quase paralisia do governo, devido aos escndalos
polticos revelados pela CPI e ao processo de impeachment. Aliado a esse ambiente
favorvel ao dilogo entre o Executivo e os partidos no Legislativo, o estilo poltico de
Franco, um poltico mineiro afeito s negociaes de bastidores, contribuiu para que seu
governo transcorresse sem grandes atritos com o Congresso Nacional e no ficasse
marcado por episdios negativos, mas sim pelo controle da inflao e a conquista da
estabilidade econmica, com o Plano Real.
Fernando Henrique Cardoso foi eleito no primeiro turno graas ao sucesso do
plano econmico lanado por ele quando Ministro da Economia, e mantendo a base
partidria do governo anterior, obteve capital poltico para montar uma coalizo majoritria
e confivel dentro do Congresso (PFL, PSDB, PMDB e PTB). Com isso conseguiu a
aprovao de uma srie de polticas de impacto, como as privatizaes e concesses nas
reas de telecomunicao, energia eltrica e petrleo (com a criao das respectivas
agncias reguladoras), a nova regulamentao da previdncia e a Lei de Responsabilidade
32

Descries mais ricas de alguns desses conflitos podem ser encontradas em Peres (1998), e Power (1998)
Figueiredo e Limongi (1999).

109
Fiscal. Apesar disso seu governo no foi isento de turbulncias polticas, provocadas mais
por disputas no interior de sua prpria base partidria do que por atitudes de membros da
oposio. Seu segundo mandato tambm foi conquistado no primeiro turno e impulsionado
pelos resultados do Plano Real, mas ainda que contasse com a mesma coalizo no
Congresso, foi menos bem-sucedido na implementao de polticas pblicas e mais sujeito
a instabilidades e desgastes dentro da base governista.
Em se aceitando os fatos narrados acima, legtimo supor que Collor tenha sido o
presidente que mais usou vetos, uma vez que seu mandato foi marcado por conflitos com o
Legislativo. Dadas algumas condies polticas semelhantes entre seus respectivos
governos, Franco e Cardoso podem ter recorrido ao veto em nveis semelhantes, ou talvez
ele seja um pouco mais elevado no segundo caso. J um palpite sobre o uso do veto pelo
presidente Sarney seria apenas especulao.
Grohman observa a proporo de vetos em relao quantidade de projetos
aprovados durante os mandatos de Collor, Franco e Cardoso, bem como o perodo mdio
que cada um deles levou para emitir um veto. O autor identifica que Collor foi realmente
quem mais usou o poder de veto: 31,5% dos projetos aprovados em seu mandato foram
vetados, ou um veto a cada trs projetos. Durante esse governo ocorreu, em mdia, um
veto a cada seis dias. O presidente Cardoso, em seu segundo mandato, vetou um a cada
quatro projetos (24,5%), enquanto em seu primeiro mandato a taxa de vetos foi semelhante
de Franco, cerca de um veto a cada cinco projetos (18,5% e 19,1% respectivamente),
resultados que vo ao encontro das suposies descritas no pargrafo anterior.33

33

Em Franco h, em mdia, um veto a cada oito dias; no primeiro mandato de Cardoso, um veto a cada onze
dias, e no segundo, um a cada treze dias (Grohman, 2003; p. 80). Medir a taxa de vetos por meio de uma
freqncia temporal no parece adequado, pois um veto depende da aprovao de um projeto, e no da
passagem do tempo, para ocorrer. Por exemplo, se em um ano so aprovadas 12 leis e aplicados 6 vetos, a
taxa de vetos de 50%, um nmero elevado; j em termos temporais, observar-se-ia apenas um veto a cada
dois meses, uma periodicidade aparentemente muito baixa. O primeiro nmero apresenta-se mais preciso,
enquanto o ltimo pode levar a interpretaes equivocadas.

110
Os resultados da Tabela 10 se aproximam daqueles encontrados por Grohman.
Collor claramente o presidente que usou vetos com mais freqncia, e isso vale tanto
para vetos parciais quanto para vetos totais. Na verdade, Collor o nico que vetou
projetos em nveis acima da mdia: 23,4% dos projetos aprovados durante seu mandato
sofreram vetos parciais, e 17,6% sofreram vetos totais (frente a, respectivamente, 18,6% e
13,5% do perodo 1988-2000), o que corresponde a dois projetos vetados a cada cinco
aprovados, uma proporo ainda maior que a observada por Grohamn. Conseqentemente,
a freqncia de projetos sancionados sem veto por Collor bem inferior a dos outros
presidentes.

111
Tabela 10: Ocorrncia de Veto por Presidente (1988-2000).

%
Sarney

Collor
Presidente
Franco

Total

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

72,9

13,3

13,9

100,0

resduo ajustado

(166)

-2,0

59,0

23,4

17,6

100,0

resduo ajustado

-3,7

2,4

2,3

(290)

71,5

14,6

13,9

100,0

resduo ajustado

%
Cardoso

Nenhum
Veto

(267)

-2,0

69,1

19,5

resduo ajustado

11,4

100,0

-2,1

(599)

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.

Significncia: p < 0,01.

Observa-se ainda que os presidentes Sarney e Franco usaram o veto em

propores muito semelhantes, inclusive quanto ao seu tipo utilizado. Ambos usaram o
veto parcial relativamente menos vezes que a mdia, enquanto a ocorrncia de projetos
sancionados sem veto e de vetos totais nos dois governos ficou bem prxima do padro
geral.
J os resultados referentes ao presidente Cardoso merecem uma explicao mais
detalhada, pois eles englobam os casos ocorridos no seu primeiro mandato e nos dois
primeiros anos do segundo. Se observados separadamente, tem-se que no primeiro
mandato a distribuio de projetos vetados totalmente, parcialmente e no vetados
prxima da mdia para todo o perodo estudado (com uma ligeira tendncia a haver menos
vetos de ambos os tipos). As diferenas significativas aparecem nos dois primeiros anos do
segundo mandato: a ocorrncia de vetos parciais superior (27,5%) e a de vetos totais
inferior (8,5%) ao padro geral. O que se observa na Tabela 10 que a elevao da
freqncia de vetos parciais no comeo do segundo mandato anulada pela menor

112
freqncia no primeiro, ao passo que a menor incidncia de vetos totais acentuada pelo
mesmo motivo.
Se os mandatos de Cardoso fossem considerados separadamente, qualquer
inferncia sobre o segundo mandato ficaria limitada, devido ausncia de informaes
sobre os anos de 2001 e 2002. perfeitamente possvel que os resultados dos dois ltimos
anos, no considerados aqui, afetassem decisivamente os dos dois primeiros.34 Apresentar
conjuntamente as informaes sobre os dois mandatos uma maneira de atenuar o fato do
segundo mandato ser considerado de forma incompleta. Porm, indubitavelmente, em um
banco com dados mais recentes, seria mais interessante observ-los separadamente; nas
atuais condies, h vantagens e desvantagens em ambos os procedimentos.
Em suma, os resultados da Tabela 10 esto em consonncia com os dados de
Grohman e com as expectativas desta pesquisa: Collor parece ser o presidente que mais
recorreu ao poder de veto; em um nvel intermedirio estaria o presidente Cardoso; e um
pouco mais abaixo estariam Sarney e Franco.

2.2.4 O Partido do Autor do Projeto

Uma possvel linha de anlise a respeito da ocorrncia de vetos seria relacion-la a

um vis partidrio, isto , buscar-se-ia observar variaes na freqncia de vetos de acordo
com o partido do autor do projeto. Sobre essa questo, levando em conta apenas os
projetos que sofreram algum veto, Grohman afirma que o PMDB foi o partido que recebeu
a maior parcela de vetos totais (34%) e tambm parciais (30,5%), seguido de PSDB
(respectivamente 11% e 18%) e de PFL (9 e 16%) (op. cit., p. 96). No entanto, assim como
o ocorrido com relao ao Poder de origem dos projetos, os dados apresentados por
34

Conforme ser mostrado mais adiante, h uma tendncia diminuio no nmero de vetos nos ltimos seis
meses dos mandatos presidenciais, os quais no so computados para o segundo mandato de Cardoso.

113
Grohman sobre o vis partidrio dos vetos fornecem poucos elementos para anlise, e
podem levar a interpretaes enganosas. Sabe-se que o PMDB foi o maior partido no
Congresso durante quase toda a dcada de 90 (perodo observado pelo autor), e nesse
perodo ele foi o partido que mais apresentou projetos em termos absolutos. Logo, tambm
de se esperar ele seja o partido que recebe a maior parte dos vetos presidenciais.
Mas a questo primordial averiguar se um partido recebeu mais vetos em relao
aos outros partidos, e no em termos absolutos. Para identificar algum vis partidrio na
ocorrncia de vetos, seria mais adequado medir a quantidade de projetos vetados de cada
partido em relao ao total de projetos apresentados ou aprovados por cada um. Isso feito
na Tabela 11 a seguir.
O que se observa que, na melhor das hipteses, a origem partidria de um
projeto tem um impacto reduzido sobre a ocorrncia de vetos. Menos de um quarto das
clulas da Tabela 11 apresentam resultados que diferem significativamente da distribuio
mdia de vetos entre os projetos apresentados por parlamentares. Todos os partidos
apresentam nveis semelhantes de projetos sancionados sem serem vetados, e apenas os
projetos do PTB recebem vetos totais com freqncia diferente (superior) a esperada.

114
Tabela 11: Ocorrncia de Veto por Partido do Autor do Projeto (1988-2000).*
Veto
Parcial

Veto
Total

PDS/PPB

50,0

14,8

35,2

PMDB

54,0

16,1

29,8

PDT

45,5

12,1

42,4

PFL

53,2

21,0

25,8

50,7

25,4

23,9

Partido
PSDB

resduo ajustado

%
PT

Pequenos
partidos

42,9

23,8

42,9

52,9

resduo ajustado

100,0
(54)
100,0
(161)
100,0
(33)
100,0
(62)
100,0

100,0
(42)

2,9

resduo ajustado

33,3

Total
(N)

(67)

2,0

resduo ajustado

%
PTB

Total

Nenhum
Veto

0,0

57,1

100,0

-2,5

2,9

(28)

7,8

39,2

100,0
(51)

-2,0

50,8

18,6

13,5

100,0

(N)

(253)

(86)

(159)

(498)

* Contabilizados apenas os projetos apresentados por deputados ou senadores.

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.
Significncia: p < 0,01.

As outras diferenas significativas observadas referem-se aos vetos parciais

ocorridos em projetos do PSDB, PT, PTB e de pequenos partidos. Os projetos dos dois
primeiros sofrem vetos parciais acima do esperado, enquanto os dos ltimos, abaixo. A
maior ocorrncia de vetos em projetos do PT seria explicvel pelo fato deste partido ter
feito oposio a todos os governos que compem o banco de dados desta pesquisa. Porm,
o PSDB foi aliado do governo na maior parte do perodo, e seus projetos tambm sofreram
mais vetos parciais, o que tira fora dessa explicao. J o que ocorre com o PTB que no
h vetos parciais em seus projetos: quando ocorreram vetos, eles foram totais.

115
2.2.5 A Autoria de Partido da Oposio

Uma outra abordagem possvel para a questo do vis partidrio na ocorrncia de

vetos observar apenas se o partido do autor do projeto fazia oposio ao governo quando
o projeto foi aprovado. provvel que o fato de um projeto ter sido apresentado por um
partido de oposio esteja associado positivamente ao uso do veto, isto , que projetos de
partidos de oposio sofram vetos com mais freqncia que projetos de partidos que
apiam o governo. Isso porque mais provvel que uma proposta da oposio seja
contrria aos interesses do presidente do uma proposta de um partido que se diz aliado a
ele. perfeitamente legtimo afirmar que muitos projetos so apresentados por partidos
oposicionistas apenas com o objetivo, s vezes explcito, de atacar, desgastar ou apenas
provocar o governo. Eventualmente, alguns projetos que o presidente no deseja, entre eles
projetos da oposio, conseguem, por motivos variados, seguir seu caminho at a
aprovao pelo plenrio, e o conseqente envio para o exame do Executivo. Nesses casos,
acredita-se que a probabilidade de ocorrncia de um veto seja muito maior.
Esse tambm o entendimento de Lamounier, que tambm investiga se a filiao
partidria pode ter impactos sobre o uso do veto pelo presidente, especialmente no que se
refere aos vetos parciais impostos a emendas em projetos do Executivo. O autor sugere que
membros de partidos que integram a base de apoio do governo tm maiores chances de
apresentar emendas prximas s preferncias do Executivo, e que assim escapariam do
veto com maior freqncia. O contrrio deve ocorrer com as emendas de partidos de
oposio, que devem sofrer mais vetos porque em geral devem ser consideradas contrrias
ao interesse do governo (op. cit., p. 42 e 153). Mas ao examinar examina uma amostra de
55 projetos vetados parcialmente, que contabilizam 432 emendas incorporadas, Lamounier

116
no encontra associao entre autoria da emenda, se da oposio ou da situao, e a
ocorrncia de veto (p. 166).
Grohman sugere uma interpretao diferente sobre o tema: ele sugere que os
projetos dos partidos governistas que deveriam receber mais vetos parciais, pois os
partidos oposicionistas sequer conseguiriam ter seus projetos aprovados. Ainda que faa
sentido, essa interpretao parece menos provvel que a anterior.
A Tabela 12 abaixo mostra que os projetos apresentados por partidos de oposio
sofrem vetos com muito mais freqncia. Mais especificamente, quase 57% dos projetos
da oposio sofrem algum tipo de veto, um nmero bem mais elevado que os 32% da
mdia geral. A elevada taxa de vetos entre os projetos da oposio se deve aos vetos totais,
pois os vetos parciais ocorrem de maneira indiferente origem partidria do projeto.

Tabela 12: Ocorrncia de Veto por Partido da Coalizo e da Oposio (1988-2000).*

Partido da coalizo

Partido da oposio

Total

Nenhum
Veto

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

56,0

18,8

25,3

100,0

resduo ajustado

2,8

-3,8

(293)

43,4

41,5

100,0

resduo ajustado

-2,8

3,8

(205)

50,8

17,3

31,9

100,0

(N)

(253)

(86)

(159)

(498)

15,1

* Contabilizados apenas os projetos apresentados por deputados ou senadores.

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.
Significncia: p < 0,01.

Ainda que com um matiz prprio, a relao encontrada entre as duas variveis
est de acordo com o que era esperado: projetos de partidos de oposio esto mais sujeitos
a vetos. Essa constatao ainda mais fortalecida se notarmos que na tabela foram
considerados apenas os projetos com origem no Poder Legislativo, que, como vimos,
recebem a grande maioria dos vetos totais. Portanto, v-se que entre os projetos
apresentados por parlamentares, os quais normalmente j sofreriam mais vetos totais que a

117
mdia, aqueles apresentados por integrantes da oposio tm probabilidade ainda maior de
serem totalmente vetados.

2.2.6 A Regio do Autor do Projeto

No incomum ocorrerem comentrios, seja no meio poltico ou em conversas

informais, sobre eventuais rivalidades entre os estados ou as regies do Brasil. Em
decorrncia disso, polticas apoiadas por um estado (ou regio) poderiam ser consideradas
prejudiciais aos interesses de outro(a). Na mesma linha de raciocnio, um presidente
natural de determinado estado (ou regio) poder ser mais propenso a vetar projetos que
o(a) prejudiquem, assim como tender a vetar menos os projetos que o(a) favoream.
A distribuio de vetos segundo a regio de origem do autor do projeto
observada por Grohman, porm os dados apresentados tm a mesma limitao daqueles
referentes origem partidria: observado apenas o conjunto de vetos, o que impede uma
comparao com os projetos no vetados. O autor identifica que a maior parte dos vetos
ocorre em projetos de parlamentares da regio Sudeste, seguida pelas regies Nordeste e
Sul. Note-se que essa tambm a ordem de grandeza das bancadas regionais na Cmara
dos Deputados. Portanto, de se esperar que a quantidade de projetos apresentados por
parlamentares de cada regio siga essa ordem, o mesmo acontecendo com a freqncia
absoluta dos vetos.35
Os testes feitos para o cruzamento da ocorrncia de vetos com as cinco regies
brasileiras no apresentaram relevncia estatstica, nem foram observados desvios

35

De acordo com os dados de Grohman (p. 97): o Sudeste tem 35% das cadeiras, 43% dos vetos totais e
46% dos parciais; o Nordeste tem 29,6% das cadeiras e 22,5% em ambos os tipos de veto; o Sul tem 15% das
cadeiras, 18% dos vetos totais e 19% dos parciais.

118
significativos nas freqncias relativas, levando concluso que no h associao entre as
duas variveis. Assim, a respectiva tabela no apresentada aqui.

2.2.7 Os Projetos Apresentados e Examinados por Presidentes Diferentes

Alguns projetos levam muito tempo em processo de apreciao pelo Congresso,

chegando a atravessar diferentes legislaturas e governos. Entre eles, h projetos que foram
apresentados por um presidente, mas foram aprovados aps o trmino de seu mandato,
quando outro poltico j ocupava a presidncia. Esses projetos provavelmente esto mais
sujeitos a sofrer vetos que aqueles apresentados e examinados pelo mesmo presidente,
dadas as divergncias quanto ao encaminhamento das polticas de governo que podem
surgir com a mudana de governante.
A Tabela 13 mostra que um projeto examinado por um presidente diferente do
que o apresentou tem mais riscos de ser totalmente vetado que os projetos apresentados
pelo Executivo em geral. No h diferenas com relao aos vetos parciais, que mais uma
vez atingem indistintamente as categorias da varivel independente. Tambm no h
diferenas com relao aos projetos sancionados sem vetos.

Tabela 13: Ocorrncia de Veto por Projetos Apresentados e Examinados por Presidentes
Diferentes (1988-2000).*

%
NO
Presidentes
diferentes

Total

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

79,3

19,6

1,1

100,0

-3,4

(632)

5,1

100,0

3,4

(175)

resduo ajustado

%
SIM

Nenhum
Veto

77,7

17,1

resduo ajustado

67,9

19,1

2,0

100,0

(N)

(637)

(154)

(16)

(807)

* Contabilizados apenas os projetos apresentados pelo Executivo.

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.
Significncia: p < 0,01.

119

No entanto, dada a baixa quantidade de vetos totais entre os casos da tabela

(apenas 16, ou 2% do total), arriscado fazer uma afirmao taxativa sobre a questo.
Numericamente, so somente sete projetos que foram totalmente vetados pelo mesmo
presidente que os apresentou, e nove os vetos totais aplicados em projetos de outros
presidentes.

2.2.8 O Calendrio Eleitoral

Muito j foi dito a respeito dos efeitos do calendrio eleitoral no comportamento

dos polticos, especialmente dos legisladores. A partir a obra de David Mayhew (1974),
disseminou-se o princpio de que os polticos tm como objetivo central obter sua
reeleio, e que a melhor forma de ter sucesso nesse objetivo levar recursos pblicos para
sua base eleitoral. Tais interpretaes geraram um grande nmero de estudos,
principalmente nos EUA, mas tambm diversos no Brasil, a respeito das prticas
distributivistas dos parlamentares em busca de reeleio, e do impacto desse
comportamento no funcionamento do sistema poltico l e c.
Segundo o argumento distributivista tradicional, a maneira de o legislador levar
recursos para sua base eleitoral obtendo aprovao para projetos com essa finalidade, o
que ele consegue por meio de negociaes com outros legisladores, as quais garantem o
apoio mtuo aos projetos dos envolvidos (logrolling). Sendo assim, pode-se supor que os
congressistas interessados em se reeleger vo apresentar mais projetos em perodos
prximos s eleies, visando angariar o mximo de votos ao mostrar a seus eleitores
algum tipo de resultado palpvel de sua atividade parlamentar, s vsperas do pleito.

120
Seguindo nessa linha de raciocnio, em anos de eleio dever aumentar a
quantidade de projetos apresentados e aprovados pelos parlamentares, especialmente
projetos que tratem da liberao de recursos financeiros ou outro tipo de benefcio para
redutos eleitorais dos deputados e senadores. Por outro lado, provvel que nesse mesmo
perodo tambm aumente a ateno do Executivo ao examinar os projetos que lhe chegam
s mos, dada a previsibilidade do comportamento dos parlamentares. Conseqentemente,
dever aumentar a freqncia com que feito uso do veto, a fim de se controlar o mpeto
pr-gastos eleitorais (ou eleitoreiros) dos congressistas.
Ocorre que, no Brasil, algumas particularidades institucionais impedem que o
comportamento acima seja observado na prtica. No caso da destinao de recursos
financeiros pblicos, gastos de qualquer ordem devem ser previstos no Oramento Geral
da Unio, que (quase sempre) aprovado no ano anterior ao de seu exerccio. Isso faz com
que os parlamentares que desejem levar verbas para suas bases eleitorais faam-no por
meio da apresentao projetos ligados ao oramento no ano anterior a eleio, e no no ano
da mesma. Assim, se o comportamento distributivista tiver efeito sobre a ocorrncia de
vetos, ela dever ser mais afetada em anos pr-eleitorais, e no no prprio ano da eleio.
Porm, a pea oramentria do Estado brasileiro apenas uma autorizao, e no
uma imposio, para os gastos pblicos. O Poder Executivo, que o responsvel pela
execuo do oramento, no obrigado a efetuar todas as despesas ali previstas.36 O
presidente tem liberdade para decidir se e quando os gastos sero feitos. Logo, no h a
necessidade premente de vetar aquelas disposies oramentrias das quais o presidente
discorde; ele pode simplesmente no realiz-las. Nessa situao, o comportamento
distributivista poderia ter pouco ou nenhum impacto sobre a freqncia de vetos em anos
pr-eleitorais.
36

Na verdade, h muitos gastos que o Executivo obrigado pela Constituio a fazer. No entanto, no esto
entre eles os recursos ao alcance dos parlamentares, que representam menos de 5% do total.

121
H ainda uma interpretao um pouco mais complexa, mas no menos verossmil,
para a questo. Sabe-se que as emendas dos legisladores ao oramento so usadas como
moeda de troca em negociaes envolvendo a formao de coalizes e a aprovao de
projetos de interesse do governo. Se um congressista deseja que recursos pblicos
cheguem a sua base eleitoral, ele pode ter a estratgia de apresentar projetos nesse sentido
no ano anterior eleio para, no ano eleitoral, obter do Executivo a liberao desses
recursos em meio s negociaes descritas acima. Em outras palavras, o legislador coopera
com o governo em anos eleitorais para conseguir a liberao dos recursos pedidos no ano
anterior. De acordo com essa linha de raciocnio, alm do pouco impacto sobre a
ocorrncia de vetos em anos pr-eleitorais, deveria haver uma diminuio na freqncia de
vetos em anos de eleio, devido ao estado-de esprito mais cooperativo de boa parte dos
congressistas.
Porm, conforme j mencionado, foram excludos do universo de anlise desta
pesquisa os projetos relativos ao oramento. No ser possvel interpretar os resultados a
partir de uma perspectiva distributivista porque os projetos em questo no distribuem
recursos. Isso no quer dizer que eles no faam parte de estratgias eleitorais, mas sim
que ser mais difcil detectar o efeito delas. Um legislador pode tentar ganhar votos
divulgando um projeto de sua autoria que foi aprovado mesmo em legislaturas anteriores,
ou ainda projetos que ainda esto em tramitao. O fato de um projeto ter sido aprovado
em ano de eleio ou imediatamente anterior a ela pode ser irrelevante para a ocorrncia de
vetos.
Tm-se ento trs combinaes de resultados possveis. Na primeira, haveria um
aumento no uso do veto em anos pr-eleitorais, devido aos projetos distributivistas dos
congressistas, ao passo que no haveria alterao em anos eleitorais. Na segunda, no se
observaria variao na freqncia de vetos em anos pr-eleitorais, pois o presidente no

122
precisa vetar disposies oramentrias que no deseje seguir, enquanto a freqncia de
vetos poderia reduzir em anos eleitorais, porque os parlamentares estariam mais propensos
a colaborar com o Executivo. Na terceira no haveria influncia de anos eleitorais nem preleitorais.
Vale lembrar que se assumiu que os legisladores esto interessados em se
reeleger, e no em disputar outro cargo, assim so levados em conta aqui os anos em que
houve eleies para o Congresso Nacional. Considerar que no Brasil h eleies de dois
em dois anos tornaria a questo ainda mais complexa e praticamente inviabilizaria a
utilizao dessa varivel.
A Tabela 14 apresenta informaes que refutam a primeira interpretao, e
corroboram em parte as duas outras: no h variaes significativas na distribuio de
vetos em anos anteriores a eleies para o Congresso Nacional. No entanto, observa-se que
os projetos sancionados sem veto so mais freqentes nesses anos, o que inesperado.

Tabela 14: Ocorrncia de Vetos por Projetos Aprovados em Anos Anteriores a Eleies
para o Congresso (1988-2000).

Aprovao em ano
anterior a eleies
para o Congresso

Total

NO

SIM

Nenhum
Veto

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

66,0

19,6

14,4

100,0

resduo ajustado

-2,4

72,8

resduo ajustado

2,4

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

(958)
15,9

11,3

100,0
(364)

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.

Significncia: p > 0,05.

123
Com relao aos projetos aprovados em anos de eleio, o cruzamento no obteve
significncia estatstica, e no foi observada variao relevante na freqncia de vetos
nesses anos. Assim, a respectiva tabela no mostrada aqui.
Numa perspectiva geral, conclui-se que o calendrio eleitoral, ainda que possa
afetar o comportamento dos legisladores, parece no ter impacto sobre a incidncia de
vetos, sejam eles parciais ou totais.

2.2.9 A Aprovao Popular do Presidente

A popularidade de um presidente um capital poltico valioso que pode ter efeitos

no apenas sobre o funcionamento do governo, mas tambm sobre a sociedade como um
todo. O carisma do chefe do Executivo pode afetar o nvel de confiana da populao na
maneira com que o pas governado. De um lado, uma alta popularidade pode permitir ao
presidente fazer propostas mais ousadas e buscar solues para questes mais complexas,
devido ao apoio que ele mobiliza entre os cidados. De outro, ela pode fazer com os
parlamentares, mesmo aqueles que no compartilham exatamente das preferncias do
governo, tentem associar-se imagem do presidente a fim de tentar absorver parte dessa
popularidade, e com isso aumentar suas chances eleitorais. Conseqentemente, situaes
de confronto com o presidente sero evitadas exatamente para no atrair negativamente a
ateno da populao.
Com relao ao processo legislativo, a popularidade do presidente pode
influenciar a forma com que os legisladores consideram as propostas enviadas por ele.
Presidentes bem avaliados podem obter mais facilmente a colaborao dos integrantes do
Congresso, pois estes devero estar mais interessados em capitalizar o possvel sucesso das

124
iniciativas presidenciais que em entrar em conflito com elas e com a opinio da populao.
Nesses casos, a quantidade de vetos dever ser menor que a mdia.
Quando um presidente tem baixas taxas de aprovao popular, os legisladores
tero menos estmulos para colaborar com ele, ou ainda tero incentivos para no cooperar
e sim para critic-lo, com a finalidade de distanciar-se de um governante mal-quisto pela
populao, e possivelmente apresentar-se com alternativa a ele nas prximas eleies.
Assim, provvel que presidentes mal-avaliados tenham de recorrer mais vezes ao veto,
pois devero ser mais freqentes os projetos aprovados contra a sua vontade, eventuais
produtos de uma estratgia dos parlamentares de demonstrar sua posio contrria ao
Executivo perante seu eleitorado.
Foram examinadas as distribuies de vetos divididas em trs faixas de
aprovao: na primeira esto os casos com at 20% de aprovao, considerada baixa; no
segundo, aqueles que apresentam aprovao de 20 a 35% da populao, uma taxa
considerada mdia; e na terceira encontram-se os casos com aprovao superior a 35%,
nvel considerado alto. No foram resultados significativos nos testes e nas anlises
estatsticas, no sendo necessrio apresentar a tabela referente questo.37

2.2.10 O Tempo de Mandato

O intuito desta seo investigar se h variaes na freqncia com que os

presidentes recorrem ao veto dependendo da poca de seus mandatos. possvel supor que
a forma com que o tempo de mandato afeta a ocorrncia de vetos guarde relaes com a
disciplina da coalizo e a prpria disposio pessoal do ocupante da presidncia.

37

Foram utilizados os resultados das pesquisas de avaliao presidencial do DATAFOLHA, disponveis em

seu site na Internet (www.datafolha.com.br). As taxas de aprovao referem-se soma dos que consideram o
governo timo ou bom.

125
A disciplina da coalizo que apia o governo sensvel ao decurso do mandato
presidencial: ela diminui conforme o mandato encaminha-se para seu fim. Se, como foi
mostrado anteriormente, uma coalizo menos disciplinada tem como conseqncia uma
menor ocorrncia de vetos, o mesmo deve se passar no fim do mandato presidencial
(Amorim e Santos, 2001: p. 312). Ou seja, devem ocorrer relativamente menos projetos
vetados durante o perodo final dos mandatos presidenciais, pois o Executivo deve perder
confiana na capacidade da sua base partidria em manter seus vetos.
Alm disso, o prprio presidente, ao ver se aproximar o final de seu mandato,
pode se tornar menos rigoroso no exame das propostas aprovadas pelo Congresso, tendo
em vista que o efeito delas, para o bem ou para o mal, no ser sentido por ele. Assim
sendo, menos propostas seriam vetadas no final do mandato do que no restante dele.
Essas duas interpretaes podem ter um denominador comum: a perda de
prestgio e popularidade que em geral afeta os presidentes em fim de mandato. E isso
parece ocorrer no apenas no Brasil, mas em outros sistemas presidencialistas. Estando
prximo de entregar o cargo, um presidente pode simplesmente deixar de ser uma
referncia para o funcionamento do sistema poltico ou o foco da opinio pblica, que
podem se voltar para questes envolvendo as eleies ou os candidatos eleitos.
Dessa maneira, a expectativa aqui que a freqncia de vetos diminua conforme
se aproxima o fim do mandato presidencial. Esse fenmeno observado de duas formas.
Primeiro, considera-se os vetos ocorridos em cada ano de mandato, com a finalidade de
avaliar se h uma tendncia dispersa ao longo do tempo. Segundo, so comparadas as
distribuies de vetos entre os projetos aprovados nos ltimos seis meses de mandato do
presidente e aqueles aprovados no perodo anterior, a fim de verificar se h um efeito
concentrado apenas nesse perodo final.

126
A Tabela 15 apresenta uma tendncia que confirma as expectativas acima. No
primeiro ano de mandato, os presidentes usam o veto total em uma proporo
significativamente acima da mdia. J no segundo ano, a freqncia de vetos em geral
mantm-se elevada, mas agora so mais freqentes os vetos parciais, enquanto os projetos
sancionados sem nenhum veto tornam-se mais raros.

Tabela 15: Ocorrncia de Veto por Ano de Mandato (1988-2000).

%
Primeiro

Segundo
Ano de
Mandato
Terceiro
Quarto ou
Quinto
Total

Nenhum
Veto

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

66,7

16,2

17,0

100,0

2,9

(511)

13,4

100,0

resduo ajustado

63,6

23,0

resduo ajustado

-2,1

2,7

69,7

21,1

9,2

75,3

15,2

9,5

100,0

resduo ajustado

2,9

-2,1

(263)

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

(396)
100,0
(152)

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.

Significncia: p < 0,01.

No terceiro ano a distribuio de projetos vetados e no vetados semelhante ao

padro geral, mas no que se refere aos vetos, isso representa uma diminuio em relao ao
nvel anterior. Finalmente, os projetos aprovados no quarto ou no quinto ano de mandato
(caso de Sarney) sofrem vetos com menos freqncia, principalmente vetos totais, ao passo
que so mais comuns os projetos que o presidente sanciona sem vetos.
A Tabela 16 destaca os projetos aprovados nos ltimos seis meses em que cada
presidente permaneceu em seu cargo. Observa-se a mesma tendncia da tabela anterior:
ocorrem menos vetos nos ltimos meses de governo dos presidentes.

127
Tabela 16: Ocorrncia de Veto em Projetos Aprovados nos ltimos Seis Meses de
Mandato (1988-2000).

Projeto aprovado
nos ltimos seis
meses de mandato

NO

SIM

Nenhum
Veto

Veto
Parcial

Veto
Total

Total
(N)

66,2

19,1

14,7

100,0

resduo ajustado

-3,0

2,9

(1115)

76,8

7,2

100,0

resduo ajustado

3,0

-2,9

(207)

67,9

18,6

13,5

100,0

(N)

(897)

(246)

(179)

(1322)

Total

15,9

Fontes: Sistema de Informaes do Congresso Nacional; Banco de Dados do CEBRAP.

Significncia: p < 0,01.

Mais uma vez a variao concentra-se nos vetos totais, consolidando a percepo
de que a ocorrncia de vetos parciais est menos sujeita a oscilaes. Complementando a
tendncia da tabela, os projetos que passam intocados pelo veto presidencial so mais
freqentes no ltimo semestre dos governos. Esses efeitos esto de acordo com a idia de
que h uma certa mudana no ambiente poltico no perodo final dos mandatos
presidenciais, em direo a um menor nvel de confronto entre Executivo e Legislativo, ao
menos na arena legislativa.

Encerram-se aqui as anlises sobre a ocorrncia de vetos que focalizaram

separadamente cada uma das variveis independentes selecionadas de acordo com a
abordagem deste trabalho. No prximo captulo essas variveis sero consideradas
simultaneamente, de forma a testar com maior rigor a hiptese desta pesquisa e as questes
mais especficas que a compem.

128

Captulo 3

O VETO E OS FATORES ENDGENOS E EXGENOS AO PROCESSO

LEGISLATIVO: UMA ANLISE MULTIVARIADA

Nos captulos anteriores foram analisados, um a um, os possveis efeitos sobre a

ocorrncia de vetos das variveis representando os fatores endgenos e exgenos ao
processo legislativo, conforme a abordagem proposta nesta pesquisa. Verificou-se que,
quando observadas isoladamente, as variveis, em sua grande maioria, apresentaram-se
acompanhadas de alteraes significativas na distribuio de pelo menos um dos tipos de
veto.
Se esses resultados conferem legitimidade escolha dos fatores feita aqui, eles
ainda no permitem testar com a devida consistncia a hiptese central desta pesquisa, qual
seja, de que os fatores endgenos so mais determinantes que os exgenos para a
ocorrncia de vetos. Para tanto preciso observar simultaneamente todas as variveis
independentes, a fim de que seus efeitos sejam analisados em conjunto e possam controlarse uns aos outros. Com isso ser possvel verificar quais variveis mantm sua associao
com a distribuio de vetos e quais a perdem, e posteriormente, quais delas esto
relacionadas com as maiores probabilidades de ocorrncia de projetos vetados.
O procedimento escolhido aqui para realizar o teste da hiptese acima foi a
elaborao de modelos multivariados de regresso logstica. Primeiro, porque modelos de

129
regresso permitem a anlise simultnea de mltiplas variveis independentes, qualidade
necessria para o teste proposto aqui. Segundo, porque esses modelos so equaes que
exigem que a varivel dependente seja binria, a fim de ser representada com os nmeros
zero e um (onde zero a ausncia e um a presena de caso de interesse), e com
isso, os resultados dessas equaes iro variar nesse intervalo, permitindo que eles sejam
interpretados como uma probabilidade. Por exemplo, no presente estudo, se uma regresso
com determinada combinao de variveis resultar um valor aproximado de 0,68, pode-se
interpretar que um projeto com aquelas caractersticas tem 68% de risco de sofrer veto.
Isso permite encontrar, entre as diversas combinaes possveis de variveis, aquelas que
elevam ao mximo a probabilidade de que um projeto sofra veto, proporcionando assim
que sejam identificados, conforme exige a hiptese, quais fatores so mais determinantes
para a ocorrncia de vetos, ou em outras palavras, quais variveis permitem prever com
maior preciso os projetos que devero sofrer vetos.
Finalmente, um modelo de regresso pode ser utilizado para simulaes, quando
os valores das variveis so atribudos deliberadamente com a finalidade de se averiguar
quais os resultados das diferentes combinaes de valores utilizadas. Esse procedimento,
chamado de teste de ps-estimativa, particularmente til para os fins desta pesquisa. Ele
permite estimar exatamente qual o impacto de cada varivel independente sobre a
probabilidade de ocorrncia de veto. Para tanto, deve-se manter fixos os valores das
variveis presentes na equao e alterar o valor de uma varivel por vez, observando qual o
efeito dessa alterao no resultado da equao, ou seja, na probabilidade de que projetos
com aquela caracterstica venham a ser vetados. Observadas sob as mesmas condies e
com seus efeitos mutuamente controlados, possvel identificar com preciso quais

130
variveis esto associadas a alteraes mais intensas na freqncia com que os vetos
ocorrem.38
Todos os modelos de regresso mostrados aqui foram elaborados e seus resultados
calculados por meio do programa SPSS, verso 10.0. Mas antes de apresentar esses
resultados, cabe relembrar rapidamente as variveis que sero examinadas nesses modelos,
bem como as expectativas desta investigao com relao aos efeitos de cada uma delas
sobre a probabilidade de ocorrncia de vetos.

3.1 Os Fatores Endgenos

Sob essa classificao esto aqueles fatores que tm origem no processo

legislativo, ou em outras palavras, aqueles ligados exclusivamente a caractersticas dos
projetos ou de suas tramitaes. Seus efeitos esto limitados ao perodo em que o projeto
foi apreciado, iniciando-se com ou aps a sua apresentao, e terminando com sua
aprovao ou rejeio. Os fatores endgenos que sero analisados mais adiante so:

O Poder de origem dos projetos: no h dvidas de que os vetos totais incidam mais
sobre projetos do Legislativo, porm preciso saber mais sobre como essa
varivel se relaciona com a freqncia de vetos parciais. Alm disso, dada sua
bvia relevncia, importante observar qual o efeito das outras variveis
simultaneamente a ela.
O tipo de proposta apresentada: as medidas provisrias tm tramitao diferenciada,
mais rpida, e por serem prioritrias para o Executivo, so mais protegidas da

38

Os testes de estimativa apresentados nesta pesquisa foram realizados no programa Excel, em um conjunto
de planilhas especialmente elaboradas para esse fim pelo pesquisador Scott Long, e disponibilizado por ele
na Internet (http://mypage.iu.edu/~hscheng/xpost.htm).

131
interferncia dos parlamentares. Isso deve resultar em que elas sejam vetadas
parcial e totalmente com menor freqncia que projetos de lei ordinria, pois estes
so mais vulnerveis ao dos deputados e senadores, que podem promover
alteraes que desagradem o Executivo. Essa questo foi investigada por
Lamounier, e ser alvo de novo exame aqui.
O tema da proposta: foi observado que as freqncias de vetos totais e parciais variam de
acordo com o assunto das propostas aprovadas (Tabela 3). Resta saber se essas
diferenas se mantm em um anlise multivariada. Os projetos sobre temas
econmicos sero a categoria de referncia (baseline) para essa anlise por serem
os que sofrem vetos com a distribuio mais prxima da mdia.
A importncia da proposta: esse fator representado por duas variveis, a tramitao em
regime de urgncia e a aprovao por votao nominal. Ambas parecem
apresentar o mesmo tipo de associao com a ocorrncia de vetos: projetos com
qualquer dessas caractersticas so mais costumeiramente vetados parcialmente, e
mais raramente sofrem vetos totais (Tabelas 4 e 5). Esses dados so condizentes
com a interpretao de que essas variveis podem ser vistas como indicadores da
importncia do projeto. Projetos considerados importantes devem atrair a ateno
dos parlamentares, que tentaro influenciar seu contedo final apresentando
emendas, enquanto o presidente, por sua vez, far um exame mais rigoroso do
projeto quando ele, depois de aprovado, chegar sua mesa. O fato de o projeto ser
importante torna elevado o custo de um veto total, porm as maiores chances de
que tal projeto sofra alteraes pelas mos dos parlamentares devem aumentar as
possibilidades de veto parcial.39

39

Uma medida da importncia dos projetos de extrema utilidade para anlises que envolvem um grande
nmero desses casos. Projetos de destaque recebem tratamento diferenciado onde quer que sejam abordados,
desde o Congresso at o gabinete presidencial, passando pela mdia e pelos formadores de opinio. Uma

132
O tempo de tramitao: essa varivel tambm pode ser interpretada como um indicador
da importncia de um projeto. Projetos mais importantes devem ser aprovados
mais rapidamente, e portanto devem sofrer menos vetos, enquanto aqueles de
menor destaque devem levar mais tempo para obter aprovao, e serem vetados
mais freqentemente. Porm, a associao observada na Tabela 6 e a forma de
representao da varivel impedem que ela seja considerada de maneira
semelhante s duas anteriores. esperado um aumento na ocorrncia de vetos
totais conforme mais longos os perodos de tramitao; j a freqncia de vetos
parciais parece no ter associao com essa varivel.

3.2 Os Fatores Exgenos

Foram chamados de exgenos aqueles fatores que podem afetar o processo

legislativo sem ter nele a sua origem nem ter seus efeitos restritos a ele. So fenmenos
que podem afetar diferentes dimenses do sistema poltico, inclusive a freqncia com que
vetos so emitidos pelos presidentes. A hiptese central desta pesquisa de que os fatores
externos ao processo legislativo tm menor influncia que os endgenos sobre a ocorrncia
de vetos, o que no significa que no se espere deles qualquer efeito. Evidncias anteriores,
nesta e em outras pesquisas, indicam haver associaes plausveis entre os vetos e algumas
das variveis exgenas examinadas aqui.

O tamanho das coalizes: nos dois estudos anteriores sobre o veto e neste at o momento,
a relao entre o tamanho da coalizo de apoio ao governo e a freqncia de vetos
medida como essa a varivel-chave no excelente estudo de Cameron (2000) sobre o uso do veto como
instrumento de barganha pelo presidente norte-americano. A presente pesquisa compartilha a percepo de
que variveis desse tipo so teis para estudos sobre o processo legislativo, e espera fornecer evidncias disso
com o objetivo de estimular que outros estudos faam o mesmo.

133
apresentou-se de forma consistente. Maiores coalizes esto associadas a maior
ocorrncia de vetos, e menores coalizes, a menos vetos. Porm parece haver
diferenas quanto ao tipo de veto: a freqncia de vetos totais mais afetada que a
de vetos parciais. Alm de verificar se alguma associao se mantm quando
considerada simultaneamente aos efeitos das outras variveis, este estudo
observar tambm a o feito do tamanho da coalizo de governo no Senado.
A disciplina da coalizo: esta varivel foi defendida por Grohman como a principal
determinante tanto do tamanho das coalizes quanto do nvel de ocorrncia de
vetos. Coalizes mais disciplinadas implicariam em um menor tamanho da base
de apoio e um maior nmero de vetos. As evidncias apresentadas no captulo
anterior (Tabela 9) mostraram apenas uma ligeira tendncia nesse sentido, e no
se espera desempenho melhor dessa varivel na anlise multivariada.
O presidente autor do veto: espera-se confirmar que o presidente Collor foi aquele que
mais usou tanto vetos parciais quanto totais. As diferenas entre as freqncias de
vetos nos outros presidentes so pequenas para inferir com segurana alguma
outra relao. Aparentemente, Cardoso usou o veto total com menos freqncia
que seus antecessores, mas apesar disso, ele ser usado como categoria de
referncia (baseline) porque a sua distribuio de vetos a mais prxima do
padro geral.
A aprovao popular do presidente: presidentes bem-avaliados pela populao talvez
obtenham mais facilmente o apoio dos legisladores, o que acarretaria uma menor
necessidade de recorrer ao veto. Porm, essa varivel no apresentou resultados
significativos quando analisada isoladamente, e no se espera que seja diferente
na anlise multivariada.

134
A autoria de partido da oposio: as propostas apresentadas por partidos de oposio
tendem a estar mais distantes das preferncias do presidente que as propostas de
partidos da base aliada. Portanto, espera-se que as primeiras sofram mais vetos
que as ltimas. E de acordo com os dados do captulo anterior, isso deve ocorrer
apenas com os vetos totais, pois os vetos parciais parecem ocorrer indistintamente
entre projetos da oposio e da situao.
Os projetos apresentados e vetados por presidentes diferentes: viu-se que esses projetos
so mais freqentemente alvo de vetos totais. Porm, no se espera obter
significncia para essa associao na anlise multivariada, devido presena da
varivel referente ao tempo de tramitao, que deve capturar grande parte de seu
efeito.
O calendrio eleitoral: a freqncia de vetos parece no sofrer alterao em anos de
eleio para o Congresso, nem nos anos imediatamente anteriores a eles, apesar
do que seria deduzido a partir da teoria da conexo eleitoral do comportamento
parlamentar.
A poca do mandato em que se deu o veto: legtimo crer que, em geral, o presidente
conte com maior apoio parlamentar no incio de seu mandato que no final dele.
Assim, deve ser mais fcil que seus projetos sejam aprovados a contento no
comeo que no fim de seu governo. Conseqentemente, o uso do veto dever ser
maior conforme o transcorrer do mandato, de forma a compensar a perda de
influncia sobre o processo legislativo. Este fator medido de duas formas. Na
primeira, pelo ano de mandato em que se deu o veto (1., 2., 3., 4. ou 5.). E
para aferir se o efeito em questo concentra-se apenas na parte final dos mandatos,
usada uma varivel representando se o projeto foi aprovado nos ltimos seis
meses de cada presidncia.

135
3.3 Os Modelos Multivariados

Como se viu, os fatores mencionados podem ter efeitos diferentes sobre cada um
dos tipos de veto, parcial ou total. Alguns fatores afetam apenas um tipo de veto, outros
afetam os dois tipos na mesma direo, e ainda alguns afetam um tipo em uma direo e o
outro tipo, em outra. Portanto, os dois tipos de veto no podem ser considerados como se
fossem iguais. Assim, num primeiro momento sero analisados os modelos referentes aos
vetos totais, e em seguida, os modelos sobre os vetos parciais.
O procedimento de anlise o mesmo nos dois casos. Primeiro examinado um
modelo geral, contendo todas as variveis, que j permite identificar quais delas esto
realmente associadas ocorrncia do tipo de veto em questo, alm de servir de referncia
para a anlise dos outros modelos.
O segundo modelo elaborado seguindo o mtodo chamado de stepwise forward,
no qual as variveis so acrescentadas ao modelo uma de cada vez, na ordem decrescente
de suas respectivas correlaes com a varivel dependente, permanecendo no modelo
apenas se apresentarem significncia estatstica, e l ficando mesmo se seu efeito ou
significncia for anulado pelo posterior acrscimo de outra varivel. Esse segundo modelo,
mais parcimonioso, pode ser comparado com o primeiro para uma melhor compreenso do
efeito de cada varivel.
O terceiro modelo aquele cuja combinao de variveis permite prever
corretamente a maior porcentagem de vetos, e com isso, identificar quais fatores esto mais
associados sua ocorrncia. Para chegar a esse modelo foram testadas dezenas de
combinaes possveis entre as variveis que apresentaram desempenho relevante nos
modelos anteriores.

136
Uma anlise comparativa dos resultados dos trs modelos possibilitar testar de
forma consistente tanto a hiptese central acerca dos fatores endgenos e exgenos ao
processo legislativo quanto as questes particulares envolvendo as variveis de maior
destaque.

3.3.1 Os Vetos Totais

O Quadro 4 na prxima pgina contm os dados dos trs modelos referentes

ocorrncia de vetos totais. Como se trata de uma regresso logstica, so apresentadas as
razes de chances (odds-ratio) e no os coeficientes das variveis, devido sua
interpretao mais direta. A razo de chance a probabilidade de ocorrncia do evento de
interesse naquela categoria em relao categoria de referncia (baseline). Por exemplo,
uma razo de chance de 2,5 significa que na categoria em questo o evento de interesse
duas vezes e meia mais provvel de acontecer que na categoria de referncia. Entre
parntese so mostrados os erros-padro.
No Modelo 1, calculado com todas as variveis, h um certo equilbrio entre os
dois tipos de fatores. So sete as variveis que apresentam significncia estatstica, sendo
quatro endgenas (origem no Legislativo, tema social, tramitao em urgncia e tempo de
tramitao) e trs exgenas (tamanho da coalizo na Cmara, projeto da oposio e
projetos aprovados nos ltimos seis meses de mandato).

137
Quadro 4: Modelos de regresso logstica para a ocorrncia de vetos totais.
Modelo
1

Modelo
2

Modelo
3

17,29**

11,02**

26,72**

(0,52)

(0,16)

(0,27)

0,36

0,32

0,41**

(0,67)

(0,63)

(0,24)

0,65

VARIVEIS ENDGENAS
Origem no Legislativo
Medidas Provisrias
Tema Administrativo
Tema Social
Tema Poltico
Tramitao em Urgncia
Votao Nominal

(0,32)

0,47**
(0,29)

0,62
(0,67)

0,40**

0,40**

(0,28)

(0,27)

1,79

(0,79)

1,51**

1,43**

(0,15)

(0,14)

Tamanho da Coalizo na Cmara

0,53*

0,63*

0,29**

(0,32)

(0,23)

(0,27)

Tamanho da Coalizo no Senado

2,62

Tempo de Tramitao

VARIVEIS EXGENAS

Disciplina da Coalizo
Presidente Sarney
Presidente Collor
Presidente Franco
Projeto Apresentado e Sancionado
por Presidentes Diferentes
Taxa de Aprovao Popular do
Presidente
Ano de Eleio para
Congresso
Ano Anterior a Eleio Para
Congresso
Autoria de Partido de Oposio
Ano de Mandato
Projeto Aprovado nos ltimos
Seis Meses de Mandato
R2
N

(0,85)

0,83
(0,23)

7,55

4,47**

(1,20)

(0,41)

11,39

2,24*

(1,38)

(0,40)

1,58

1,36

(0,50)

(0,28)

1,93

1,74*

1,75*

(0,24)

(0,23)

(0,59)

0,99
(0,01)

0,64
(0,478)

0,61
(0,44)

0,88

0,31**

0,25**

(0,40)

(0,35)

0,48

0,46

0,42

(0,24)

1076

1076

1076

Casos previstos corretamente

87,1 %

86,3 %

83,6 %

Vetos previstos corretamente

44,1 %

39,1 %

63,1 %

Previses de veto corretas

70,0 %

64,8 %

50,7 %

* p < 0,05
** p < 0,01

138

De imediato, destaca-se a magnitude da razo de chance obtida para a varivel

referente origem no Legislativo, superior a 17, o que significa que projetos apresentados
pelos legisladores tm mais de dezessete vezes o risco de serem totalmente vetados que
projetos do Executivo. Normalmente, resultado semelhante poderia sugerir um superajuste
(overfitting), demandando uma reviso do modelo e da varivel em questo. Na presente
anlise, tal resultado era esperado, dados os rarssimos casos de vetos totais em projetos
apresentados pelo chefe do Executivo.40 Mas isso no significa que essa varivel no
precise ter um tratamento especial: esta questo ser levada em conta na realizao dos
testes de ps-estimativa.
Contrariando os resultados observados no Captulo 1, os projetos sobre temas
sociais tm menor probabilidade de sofrerem vetos totais que projetos sobre temas
econmicos, ou mais precisamente, menos da metade (47%) dessa chance. J os projetos
que tramitaram em regime de urgncia, conforme o esperado, correm um risco bem menor
(40%) de serem totalmente vetados que projetos que nunca o fizeram. O resultado obtido
para o tempo de tramitao tambm vai na direo esperada: tramitaes mais longas
aumentam o risco de vetos totais.
As trs variveis exgenas que obtiveram significncia nesse primeiro modelo
apresentaram associaes nas direes esperadas. Quanto maior o tamanho da coalizo
governamental na Cmara, menor a probabilidade de ocorrncia de vetos totais. Propostas
da oposio tm maiores riscos de serem totalmente vetadas que propostas da situao. E
projetos aprovados nos ltimos seis meses do mandato de um presidente correm um risco
mais remoto de serem alvos de veto total.

40

Mais precisamente, apenas 16 entre 807 projetos, ou menos de 2%, conforme a Tabela 1.

139
Na parte inferior do quadro esto algumas informaes importantes. O R2 do
Modelo 1 tem um valor razovel (0,48), indicando que esse modelo explica cerca de
metade da varincia da ocorrncia de vetos totais. Ele prev corretamente mais de 87% de
todos os casos, mas apenas 44% dos vetos, uma proporo relativamente baixa, o que
demonstra se tratar de um modelo muito mais eficiente para prever os projetos que no so
vetados que aqueles que o so. No entanto, as previses de veto que ele faz so acertadas
em 70% das vezes, um nvel que pode ser considerado satisfatrio. O problema que o
modelo um pouco conservador, arriscando uma quantidade pequena de previses de
veto.
primeira vista, o Modelo 2, que contm apenas as variveis que obtiveram
significncia quando inseridas na equao, parece apresentar evidncias contrrias
hiptese desta pesquisa. Das oito variveis que apresentaram significncia, apenas trs
esto entre os fatores endgenos: a origem no Legislativo, a tramitao em urgncia e o
tempo de tramitao. As duas ltimas mantiveram razes de chances semelhantes s
apresentadas no Modelo 1, enquanto a primeira tem uma reduo significativa, mas ainda
assim se mantendo em um patamar bem elevado (11 vezes). O tema social perdeu a
relevncia apresentada no primeiro modelo.
Entre as variveis exgenas, alm das mesmas trs que apresentaram significncia
no Modelo 1, cujas odds-ratios so semelhantes nos dois modelos, esto presentes as
variveis relativas aos presidentes Sarney e Collor. De maneira inesperada, um projeto
aprovado durante a presidncia de Jos Sarney (a partir de outubro de 1988) tem maior
risco de sofrer um veto total que um projeto aprovado durante o governo Collor. No
primeiro, as chances de ocorrncia de um veto total so mais de quatro vezes superiores s
chances do mesmo ocorrer quando o presidente Fernando Henrique Cardoso. No
segundo, essas chances so duas vezes superiores.

140
interessante informar que, em experimento parte, foi identificado que as
variveis relativas aos presidentes perdem significncia precisamente quando acrescida
equao a varivel representando o tamanho da coalizo no Senado Federal. Isso pode
indicar uma relao entre essas variveis, ou ao menos um efeito latente da ltima sobre a
ocorrncia de vetos.
Ao se observar as informaes sobre o Modelo 2 na parte inferior do Quadro 4,
v-se que todos os indicadores desse modelo so ligeiramente inferiores aos do primeiro
modelo. Com um R2 de 0,46 (ante 0,48 do Modelo 1), ele prev corretamente 86% dos
casos (contra 87%), e apenas 39% (ante 44%). E a preciso das previses de veto cai de
70% para menos de 65%. Ou seja, o Modelo 2, no qual as variveis exgenas so
predominantes, tem desempenho geral inferior ao Modelo 1, em que era maior a presena
de fatores endgenos. Portanto, na verdade, o segundo modelo contribui para a
confirmao da hiptese, e no para sua rejeio, como parecia inicialmente.
E o Modelo 3 d ainda mais motivos para essa confirmao. Trata-se de um
modelo extremamente parcimonioso, contendo apenas trs variveis, duas endgenas
(origem no Legislativo e medidas provisrias) e uma exgena (tamanho da coalizo na
Cmara). As presenas da primeira e da ltima no surpreendem, devido ao observado nos
modelos anteriores. J o desempenho da varivel referente s MPs no terceiro modelo
chega a ser inesperado, uma vez que ela no obteve significncia nos modelos anteriores.
Mas a associao nos moldes esperados: as medidas provisrias tm bem menos chances
de serem vetadas totalmente que projetos de lei ordinria.
As informaes sobre o Modelo 3 mostram que, apesar de ter um R2 inferior aos
dos outros dois modelos, e de prever corretamente menos casos que ambos, ele prev com
correo uma porcentagem bem superior de vetos totais: 63%, ante 44% e 39% dos
Modelos 1 e 2, respectivamente. Porm, para isso h uma queda na preciso do modelo: ele

141
acerta apenas a metade das previses de veto que faz. Em outras palavras, a combinao de
variveis do Modelo 3 faz com que o nmero de previses de veto se eleve bastante,
diminuindo significativamente a proporo com que ele as acerta. Mas isso faz com que o
modelo preveja mais de 60% dos vetos ocorridos, sem afetar demais a sua preciso geral.
At aqui as evidncias sobre os vetos totais seguem na direo de confirmar a
hiptese, pois os fatores endgenos ao processo legislativo mostraram contribuir mais para
a correta previso desses vetos que os fatores exgenos. Os testes de ps-estimativa
devero fornecer maiores detalhes a respeito da influncia de cada varivel, e assim
ratificar (ou no) os resultados obtidos at aqui.
O quadro a seguir apresenta as probabilidades de ocorrncia de vetos totais para
cada varivel que obteve significncia no Modelo 1. Essas probabilidades so obtidas a
partir da escolha deliberada dos valores de cada varivel no modelo, em um procedimento
chamado de ps-estimativa. No caso, foram feitos trs experimentos.
No primeiro, todas as variveis so fixadas em suas respectivas mdias e, um por
vez, observado o efeito da alterao do valor de cada uma das variveis que obtiveram
significncia no Modelo 1. Assim, na primeira coluna l-se que, mantidas as outras
variveis em seus valores mdios, se o projeto tiver origem no Legislativo, a probabilidade
de ocorrncia de um veto total 26,5%. Na mesma condio (as outras variveis na
mdia), se o projeto tramitar por ais de 3 anos, o risco de veto de 10,7%, e assim
sucessivamente. Alm de comparadas entre elas, essas probabilidades devem ser
comparadas com aquela mostrada na ltima linha do Quadro 5 (6%), a qual o resultado
da equao quando todas as variveis, sem exceo, esto em seu valor mdio. Um valor
observado acima desse implica que a varivel em questo aumenta o risco de veto total,
enquanto um valor menor mostra que ela reduz esse risco.

142
Quadro 5: Probabilidades de ocorrncia de veto total para as variveis significativas do Modelo 1
Se as variveis
so mantidas na
mdia

Se o projeto
tem origem no
Legislativo

Se o projeto
tem origem no
Executivo

Origem no Legislativo

26,5%

Tramitao por mais de 36 meses

10,7%

40,5%

3,8%

Coalizo menor que 55% da Cmara

10,6%

40,3%

3,8%

Autoria da oposio

9,2%

36,5%

Tramitao sem urgncia

7,8%

32,4%

2,7%

Tramitao de 12 a 36 meses

7,3%

31%

2,5%

Projeto aprovado antes dos ltimos seis

meses de mandato do presidente

7,1%

30,4%

2,5%

6%

26,5%

2%

Autoria da base do governo

5,5%

24,8%

Tramitao de 2 a 12 meses

5%

23%

1,7%

Projeto com tema social

4,4%

20,8%

1,5%

Tramitao por at 2 meses

3,4%

16,5%

1,1%

Tramitao sob regime de urgncia

3,3%

16,1%

1,1%

Coalizo maior que 65% da Cmara

3,3%

16,1%

1,1%

Projeto aprovado nos ltimos seis

meses de mandato do presidente

2,3%

11,9%

0,8%

Origem no Executivo

2%

Mdia

6%

26,5%

2%

Probabilidade de ocorrncia de veto

total para:

Coalizo tem entre 55 e 65% da Cmara

Das sete categorias que aumentam o risco de veto, quatro so endgenas,

inclusive as duas de maior impacto: projetos com origem no Legislativo, cuja
probabilidade de veto 26,5%, e projetos que tramitaram por mais de 36 meses, com risco
de veto de 10,7%. Merecem ainda destaque os efeitos causados por duas variveis
exgenas: quando a coalizo de governo controla menos de 55% da Cmara dos
Deputados, o risco de veto total sobre para 10,6%; e se um projeto da oposio, o risco
de que sofra veto total de 9,2%.

143
Conforme j havia sido observado, o Poder de origem a caracterstica dos
projetos que mais afeta a probabilidade de ocorrncia de veto total. As duas ltimas
colunas do Quadro 5 ilustram muito bem esse impacto. Elas foram elaboradas da mesma
maneira que a primeira, com a diferena de que, na segunda, a origem dos projetos
sempre o Poder Legislativo, enquanto na terceira sempre o Poder Executivo. As
diferenas entre as probabilidades obtidas falam por si. Por exemplo, um projeto do
Legislativo que aprovado sem ter tramitado em urgncia tem seu risco de veto elevado
em seis pontos percentuais (de 26,5% para 32,4%). J um projeto do Executivo na mesma
situao tem uma elevao no risco de veto de apenas meio ponto percentual (de 2% para
2,5%).
Essas diferenas gritantes entre os impactos das variveis independentes de
acordo com a origem do projeto suscitam duas questes pertinentes. De um lado, seria
interessante identificar qual a menor probabilidade possvel para ocorrncia de veto total
em um projeto do Legislativo. De outro, qual a maior probabilidade de que um veto total
ocorra entre os projetos do Executivo. Isso possvel atribuindo s variveis independentes
os valores adequados para construir as equaes com esse propsito.
O projeto do Legislativo com menor risco de veto aquele com tema social, que
tramitou em urgncia e foi aprovado em menos de 60 dias, durante os ltimos seis meses
do mandato presidencial, por uma coalizo que controlava mais de 65% da Cmara. A
probabilidade de um projeto com essas caractersticas ser vetado de apenas 1,5%, uma
chance menor at de que a mdia dos projetos apresentados pelo Executivo.
Para se ter uma noo exata da diferena que a origem do projeto faz sobre as
chances de ocorrncia de um veto total, considere-se o projeto do Executivo com maior
probabilidade de sofrer veto total, aquele que tramitou sem urgncia e foi aprovado aps
mais de trs anos de sua apresentao, mas antes dos ltimos seis meses de mandato do

144
presidente, por uma coalizo inferior a 55% da Cmara. Ele tem apenas 10,5% de chance
de ser recusado pelo presidente. Um projeto com as mesmas caractersticas, mas
apresentado por um parlamentar, teria mais de 67% de chance de ser totalmente vetado.
O teste definitivo do impacto de cada grupo de fatores sobre a ocorrncia de vetos
totais pode ser feito comparando os resultados de dois modelos. No primeiro, so
atribudos s variveis exgenas significativas (tamanho da coalizo na Cmara, autoria
da oposio e projeto aprovado nos ltimos seis meses de mandato) os valores que elevam
ao mximo a probabilidade de que acontea um veto total, mantendo os valores das demais
variveis nas respectivas mdias. No segundo, so os valores das variveis endgenas
significativas (Poder de origem, tema social, tramitao sob urgncia e tempo de
tramitao) que so escolhidos de forma a maximizar as chances de ocorrncia de veto
total. Desta maneira pode ser observado o impacto independente de cada um dos grupos de
variveis significativas presentes no Modelo 1. Observa-se que a mxima probabilidade de
veto total provocada exclusivamente pelos fatores exgenos de 19%, enquanto a dos
fatores exgenos de 55%, o que est em concordncia com a hiptese proposta.
Em suma, os resultados obtidos at aqui permitem aceitar a hiptese de que os
fatores endgenos ao processo legislativo so mais determinantes para a ocorrncia de
vetos que os fatores exgenos, ainda que estes ltimos tenham apresentado um impacto
relevante sobre os casos de interesse. Mas para completar a investigao e o teste da
hiptese, resta examinar as informaes referentes aos vetos parciais.

3.3.2 Os Vetos Parciais

O procedimento adotado para observar as relaes entre as variveis

independentes e a ocorrncia de vetos parciais o mesmo das pginas anteriores. O

145
primeiro modelo apresentado no Quadro 6 contm todas as variveis independentes, das
quais sete obtiveram significncia estatstica, sendo cinco endgenas (tema administrativo,
tema social, tramitao em urgncia, votao nominal e tempo de tramitao) e apenas
duas exgenas (disciplina da coalizo e presidente Sarney). interessante notar que o
Poder de origem dos projetos no parece associado ocorrncia de vetos parciais, apesar
de seu papel determinante em relao aos vetos totais.
Novamente os projetos com temas sociais tm menos chances de sofrer veto que
os projetos com temas econmicos (baseline da varivel tema). Mas agora o mesmo
ocorre com os projetos com temas administrativos, ou mais precisamente, ocorre com mais
intensidade, pois o risco de veto parcial entre eles relativamente menor que entre os
projetos sobre temas sociais.
Os projetos que tramitaram sob urgncia apresentam maiores riscos de serem
parcialmente vetados, complementando o efeito esperado para essa varivel, que j havia
mostrado reduzir os riscos de veto total. Tal desempenho condizente com a perspectiva
defendida nesta pesquisa de que essa varivel funciona como um indicador da importncia
dos projetos, explicada no primeiro captulo. O mesmo era esperado da varivel relativa s
votaes nominais, a qual, se no se mostrou relevante com relao aos vetos totais, indica
agora que projetos aprovados por meio desse procedimento tm cerca de 86% mais
chances de serem alvos de vetos parciais que os projetos aprovados por votao simblica.
Assim como j havia ocorrido entre os vetos totais, o tempo de tramitao dos
projetos tambm est associado a uma maior incidncia de vetos parciais, e o impacto
dessa varivel bem prximo em ambos os casos.

146
Quadro 6: Modelos de regresso logstica para a ocorrncia de vetos parciais.
Modelo
4

Modelo
5

1,116

Modelo
6

VARIVEIS ENDGENAS
Origem no Legislativo
Medidas Provisrias

(0,244)

1,007
(0,283)

1,213
(0,208)

Tema Administrativo

0,388**

0,388**

0,388**

(0,211)

Tema Social

0,656*

0,658*

(0,196)

(0,205)
0,653*
(0,189)

Tema Poltico

1,127

1,148

1,130

(0,542)

(0,158)

(0,540)

Tramitao em Urgncia

2,375**

2,465**

2,328**

(0,207)

(0,154)

(0,161)

Votao Nominal

1,864*

1,930*

1,876*

(0,294)

(0,286)

(0,294)

Tempo de Tramitao

1,481**

1,462**

1,419**

(0,108)

(0,079)

(0,090)

1,307

(0,207)
(0,194)

VARIVEIS EXGENAS
Tamanho da Coalizo na Cmara
Tamanho da Coalizo no Senado

(0,240)

1,459

0,719**

(0,629)

(0,101)

Disciplina da Coalizo

1,475*

Presidente Sarney

5,134*

Presidente Collor

4,232

Presidente Franco
Projeto Apresentado e Sancionado por
Presidentes Diferentes
Taxa de Aprovao Popular do
Presidente
Ano de Eleio para
Congresso
Ano Anterior a Eleio Para Congresso
Autoria de Partido de Oposio
Ano de Mandato
Projeto Aprovado nos ltimos Seis
Meses de Mandato

(0,159)
(0,785)
(1,011)

0,963
(0,356)

0,791
(0,282)

1,005
(0,009)

0,855
(0,325)

1,043
(0,329)

0,755
(0,274)

1,327
(0,167)

0,767
(0,272)

1,419
(0,198)

1,381**
(0,123)

3,087*

2,413**

(0,518)
(0,365)

0,915
(0,246)

0,950
(0,210)

0,762
(0,273)

1,237
(0,126)

0,769
(0,265)

R2

0,13

0,11

0,13

1143

1143

1143

Casos previstos corretamente

79,1 %

78,8 %

79,1 %

Vetos previstos corretamente

9,3 %

5,3 %

9,8 %

Previses de veto corretas

58,9 %

54,2 %

58,5 %

* p < 0,05
** p < 0,01

147

Tratando agora dos fatores exgenos, o nvel de disciplina da coalizo apresentou

associao significativa com a ocorrncia de vetos parciais, exatamente na direo
apontada por Grohman: coalizes mais disciplinadas implicam em uma maior freqncia
de vetos.
J os projetos aprovados durante a presidncia de Jos Sarney apresentaram uma
tendncia contrria esperada: eles tm cinco vezes mais chances de sofrerem veto parcial
que um projeto aprovado durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. A suposio
inicial era de que, se houvesse diferena entre eles, as chances seriam menores em Sarney.
Esse modelo apresenta um R2 baixo (0,13), o que no o impede de prever
corretamente quase 80% dos casos observados. No entanto, esse ndice elevado se deve
preciso na previso de projetos que no sofrem veto, pois o modelo prev corretamente
apenas 9,3% dos vetos parciais emitidos no perodo. Ainda que isso signifique que ele
acerta quase 60% das previses de veto que faz, trata-se sem dvida de um modelo de
alcance bastante limitado no que se refere aos casos de interesse. Isso demonstra quo
imprevisvel a ocorrncia de vetos parciais, o que contrasta com a previsibilidade dos
vetos totais.
No Modelo 5, que contm apenas as variveis que obtiveram significncia
estatstica quando introduzidas na equao, as variveis endgenas so exatamente as
mesmas do modelo anterior, e suas razes de chances se mantm quase iguais nesses dois
modelos. J entre as variveis exgenas h uma mudana importante: apenas o efeito da
varivel relativa ao tamanho da coalizo de governo no Senado foi relevante
estatisticamente, sendo que isso no havia ocorrido no modelo anterior. As duas variveis
exgenas significativas no Modelo 4, disciplina da coalizo e presidente Sarney, perderam
sua relevncia no Modelo 5. Efeito semelhante j havia sido identificado quando a varivel

148
sobre a coalizo no Senado foi acrescentada ao Modelo 2, relativo aos vetos totais. Isso
fornece um pouco mais de suporte para a idia de que o tamanho da base partidria do
governo na cmara alta guarda alguma associao com a ocorrncia de vetos, mas no
suficientemente forte para aparecer de maneira consistente nos modelos de regresso
analisados aqui.
O R2 do Modelo 5 (0,11) foi inferior ao do Modelo 4, que j era baixo. Isso no se
reflete tanto na proporo de casos previstos corretamente, que diminui em menos de meio
ponto percentual (de 79,1% para 78,8%), mas mais visvel no que se refere ocorrncia
de vetos. A quantidade de vetos previstos corretamente cai quase pela metade (de 9,3%
para 5,3%), e as previses de veto se tornam menos precisas (passando de 59% para 54%
de previses corretas).
O terceiro modelo para vetos parciais, o qual que permite prever a maior
quantidade desses vetos, apresenta significncia para as mesmas variveis endgenas dos
dois modelos anteriores, com razes de chances tambm muito semelhantes. A nica
diferena que a origem do projeto volta a fazer parte da equao, apesar de no
apresentar significncia, pois sua presena melhora o desempenho geral do modelo.
Do lado das variveis exgenas, v-se que as variveis significativas so as
mesmas do Modelo 4, disciplina da coalizo e presidente Sarney, e mais a varivel relativa
ao presidente Fernando Collor. Mais uma vez interessante notar que a razo de chances
para os vetos parciais durante a presidncia de Collor inferior a do governo Sarney,
contrariando a suposio inicial de que Collor seria o presidente que mais usou vetos, tanto
parciais quanto totais. Outras seis variveis exgenas foram includas porque aumentam a
quantidade de vetos previstos corretamente, que o objetivo do modelo, apesar no
apresentarem significncia estatstica. Vale destacar que a varivel sobre a coalizo no
Senado, se acrescida ao modelo, retira a relevncia das trs variveis acima (disciplina,

149
Sarney e Collor), no apresenta relevncia ela mesma, e reduz ainda mais a eficcia do
modelo.
O quadro a seguir mostra os resultados dos testes de ps-estimativa feitos com o
Modelo 4. O procedimento foi o mesmo utilizado para elaborar o quadro relativo as
probabilidades de ocorrncia de vetos totais.
Na primeira coluna so apresentadas as probabilidades de ocorrncia de vetos
parciais para cada uma das variveis significativas do modelo utilizado, quando o valor das
outras variveis mantido na sua respectiva mdia. Entre as seis categorias que elevam o
risco de veto parcial, quatro so endgenas ao processo legislativo, porm o fator que mais
aumenta a probabilidade de um projeto ser parcialmente vetado exgeno: os projetos
aprovados durante a presidncia de Sarney tem mais de 41% de chance de serem alvos de
vetos parciais. As probabilidades de ocorrncia de vetos parciais entre esses projetos so
mostradas na segunda coluna.
Na terceira, esto as probabilidades para os projetos que foram aprovados por
votao nominal, a fim de se possa estabelecer uma comparao entre o principal fator
exgeno e o principal endgeno relacionados aos vetos parciais. Verifica-se, por exemplo,
que os projetos que foram aprovados em votao nominal aps terem tramitado em regime
de urgncia correm mais risco de serem parcialmente vetados que a mdia dos projetos
aprovados durante o mandato de Jos Sarney (43 ante 41%). Entretanto, os projetos
aprovados neste governo e que tramitaram sob urgncia tm quase 51% de chance de
sofrerem veto parcial, e se tambm tiverem sido aprovados em votao nominal, esse risco
sobe para 70% (no mostrado).

150
Quadro 7: Probabilidades de ocorrncia de veto parcial para as variveis significativas
do Modelo 4.
Se as variveis
so mantidas
na mdia

Se o projeto foi
aprovado no
governo Sarney

Se o projeto foi
aprovado por
votao nominal

Presidente Sarney

41,2%

61,3%

Aprovao por votao nominal

33,7%

61,3%

Tramitao por mais de 36 meses

30,1%

57,4%

49,3%

Tramitao em regime de urgncia

24,8%

50,8%

42,7%

Tramitao de 12 a 36 meses

22,5%

47,6%

39,7%

22%

47,4%

39,5%

Aprovao por votao simblica

17,6%

40%

Tramitao de 2 a 12 meses

16,4%

38%

30,7%

Tramitao sem urgncia

15,1%

35,6%

28,6%

Projeto com tema social

14,7%

42,1%

34,5%

Coalizo com disciplina de 86%

8,3%

22,0%

16,9%

Projeto com tema administrativo

12,1%

30,1%

23,7%

Tramitao por at 2 meses

11,7%

29,3%

23,1%

Mdia

18,4%

41,2%

33,7%

Probabilidade de ocorrncia de
veto parcial para:

Coalizo com disciplina de 89%

A partir dos resultados presentes nos Quadros 6 e 7, observa-se que o projeto que
apresenta a maior probabilidade de ser parcialmente vetado aquele que no trata de temas
sociais nem administrativos, que tramitou em regime de urgncia e foi aprovado no
governo Sarney, aprovado por meio de votao nominal, mais de 3 anos aps a sua
apresentao, por uma coalizo partidria com alta disciplina. Esse projeto tem 90% de
chance de ser vetado parcialmente. Se esse mesmo projeto fosse aprovado em outro
governo, seu risco de veto parcial seria 70%. E se ele fosse aprovado no governo Sarney,
mas em votao simblica, o risco seria de 79% (resultados no mostrados nos quadros).

151
Na comparao entre o modelo que maximiza a probabilidade de veto parcial para
as variveis exgenas e aquele que faz o mesmo para as variveis endgenas, tendo como
base o Modelo 5, observa-se que o primeiro ocasiona uma probabilidade de 57% de
ocorrncia de veto parcial, enquanto o segundo proporciona um risco superior a 69%.
Esses resultados demonstram, mais uma vez, o maior peso dos fatores endgenos sobre a
possibilidade de ocorrncia de vetos.
Enfim, pode-se afirmar que, entre os vetos parciais, a hiptese desta pesquisa
confirmada de maneira ainda mais consistente que entre os vetos totais. As variveis
endgenas ao processo legislativo que apresentaram associao relevante com a ocorrncia
de vetos parciais so as mesmas no trs modelos de regresso para esse tipo de veto, e em
todos formaram a maioria das variveis significativas. J as variveis exgenas de alguma
relevncia, alm de serem sempre em menor nmero, ora apresentaram significncia, ora
no. Apesar dos modelos para vetos parciais serem pouco eficientes, eles demonstram
haver um impacto bem maior das variveis endgenas.

3.3.3 Consideraes Gerais

O balano geral sobre os resultados dos modelos de regresso e dos testes de psestimativa para os dois tipos de veto permite, sem sombra de dvida, aceitar a hiptese
central proposta nesta pesquisa. Os fatores endgenos ao processo legislativo mostraram
ter uma influncia mais intensa sobre as chances de ocorrncia tanto de vetos totais quanto
de vetos parciais. No primeiro caso, ainda que a quantidade de variveis endgenas
significativas fosse prxima do nmero de variveis exgenas relevantes, o impacto das
primeiras mostrou-se bem superior, devido principalmente varivel relativa ao Poder de
origem do projeto. No segundo, ainda que os modelos analisados tivessem alcances

152
limitados e a varivel de maior impacto fosse exgena, os fatores endgenos apresentaram
efeitos consistentes nos trs modelos analisados, e quando tiveram seus impactos
considerados em conjunto, mostraram-se mais determinantes para a ocorrncia de um veto
parcial que os fatores exgenos.
Alm disso, trs variveis endgenas apresentaram efeitos consistentes sobre
ambos os tipos de veto, o que no ocorreu com nenhum fator exgeno. Projetos com temas
sociais sempre correm menor risco de veto que projetos econmicos, e o tempo de
tramitao eleva a probabilidade tanto de vetos totais quanto de parciais. J a tramitao
em urgncia tem um efeito distinto para cada tipo de veto: projetos que tramitam sob
regime de urgncia recebem vetos parciais com mais freqncia e vetos totais com menor
freqncia que projetos que no o fazem.
A hiptese no exigia que os fatores exgenos fossem irrelevantes, nem que os
modelos tivessem alta preciso ou eficincia, mas apenas que o impacto dos fatores
endgenos sobre a probabilidade de ocorrncia de vetos fosse comprovadamente superior
ao dos fatores exgenos. Isto foi demonstrado, e assim no h qualquer impedimento em
considerar a hiptese confirmada, corroborando a idia de que o uso do veto mais
determinado pelo exame individual do projeto feito pelo presidente que por fatores
exteriores a ele.
Porm, alm da hiptese central, havia outras questes mais especficas, mas no
menos importantes, envolvendo algumas variveis independentes e a freqncia de vetos.
Os resultados obtidos a respeito dessas questes so listados a seguir, sendo mais bem
comentados na Concluso deste trabalho.

- O Poder de origem dos projetos: corroborando a expectativa, esta varivel mostrou-se

fortemente associada ocorrncia de vetos totais. Em compensao, ela no

153
apresentou efeito significativo em relao aos vetos parciais, frustrando qualquer
sugesto nesse sentido. Os vetos totais ocorrem majoritariamente em projetos do
Legislativo, enquanto a incidncia de vetos parciais no faz distino quanto
origem dos projetos.
- A importncia dos projetos: uma das intenes desta pesquisa era testar o desempenho
das variveis relativas tramitao sob urgncia e aprovao por votao
nominal como indicadores da importncia de um projeto. Os resultados foram
satisfatrios, uma vez que ambas apresentaram seus efeitos sempre na direo
esperada segundo essa interpretao, ainda que a votao nominal tenha se
mostrado associada significativamente apenas aos vetos parciais. J a tramitao
sob urgncia obteve relevncia estatstica em todos os modelos analisados.
- O tema dos projetos: apenas os projetos com temas sociais apresentaram efeito
consistente sobre a ocorrncia dos dois tipos de veto, mas na direo contrria
expectativa: eles tendem a receber menos vetos que projetos econmicos. O tema
administrativo tem influncia apenas sobre os vetos parciais, mas agora na direo
esperada, sendo menos propensos a sofrer vetos que os outros projetos.
- O tempo de tramitao: esta outra varivel endgena que teve efeitos consistentes em
ambos os tipos de veto. Tanto vetos parciais quanto totais so mais provveis
quanto mais longa a tramitao de um projeto. Aqueles aprovados em menos de
dois meses tm chances remotas de sofrer qualquer veto, mas aqueles que
tramitam por mais de um ano vem esse risco aumentar consideravelmente,
especialmente se forem de autoria de parlamentares.
- O tamanho da coalizo na Cmara: esta foi a varivel exgena que apresentou maior
influncia sobre a ocorrncia de vetos totais, na direo esperada: maiores

154
coalizes reduzem o risco de veto. No entanto, ela no teve efeito significativo
sobre os vetos parciais.
- A disciplina da coalizo: varivel central na determinao da freqncia de vetos
segundo o argumento de Grohman, a disciplina da coalizo apresentou associao
significativa apenas com os vetos parciais, mas na direo indicada pelo autor. Os
projetos aprovados por coalizes mais disciplinadas tm maiores probabilidades
de serem vetados em parte.
- O presidente Collor: havia a expectativa da confirmao de que Fernando Collor teria
sido o presidente que mais emitiu vetos, mas isso no ocorreu. Na verdade, a
nica constatao mais significativa sobre o uso do veto pelos presidentes referese a Sarney: ele quem mais aplicou vetos parciais. exceo disso, nada mais
pde ser comprovado sobre o assunto.
- Os projetos da oposio: propostas apresentadas por partidos que no fazem parte da
base de apoio do governo tm maiores chances de serem totalmente vetadas, mas
no parecem estar mais sujeitas a vetos parciais que quaisquer outros projetos.
- Os ltimos seis meses de mandato: nesse perodo cai bastante a freqncia de vetos totais,
o que demonstra uma acomodao de interesses. A questo se o presidente no
final de mandato torna-se menos rigoroso em seu exame dos projetos aprovados
pelo Legislativo ou se este que aprova menos projetos que contrariam as
preferncias do chefe do Executivo. No h evidncias para dirimir essa questo,
mas a primeira explicao parece mais provvel que a segunda.

155

Concluso

EXECUTIVO VERSUS LEGISLATIVO

Ainda que, nos ltimos quinze anos, os estudos a respeito da relao entre os
Poderes Executivo e Legislativo no Brasil tenham crescido em nmero e qualidade,
questes ligadas ao uso do veto muito raramente foram abordadas pelos cientistas polticos
brasileiros. Boa parte desses estudos tratou do papel conjunto dos dois Poderes acima na
elaborao de leis durante o perodo posterior a 1988, com especial nfase sobre as
atribuies legislativas do presidente brasileiro e os outros recursos de que ele dispe para
pautar o funcionamento do Congresso e influenciar as atividades dos legisladores.
Entretanto, o poder de veto permaneceu quase totalmente ignorado, apesar de ser a nica
prerrogativa legislativa do Executivo considerada fundamental para o equilbrio do sistema
de separao de poderes por Montesquieu e pelos federalistas norte-americanos.
Com a ateno voltada para compreender e explicar como e por que o Executivo
controla a agenda dos trabalhos legislativos e obtm a aprovao das suas propostas pelos
parlamentares, deixou-se de examinar o outro lado da questo, isto , o que acontece
quando o presidente no tem um controle eficiente da agenda. Nessa situao, ele no
consegue influenciar o processo legislativo em seu favor, sendo incapaz de impedir que
sejam aprovadas propostas com as quais ele no concorda. quando os vetos ocorrem. Ou
seja, a emisso de um veto a evidncia de uma situao de conflito entre Executivo e

156
Legislativo, que se torna especialmente interessante de se estudar dado o argumento
corrente sobre a predominncia do Executivo dentro processo legislativo.
Pode-se argumentar que o impacto do veto sobre o processo legislativo pequeno
se comparado com a capacidade de editar medidas provisrias, ou mesmo de mobilizar sua
base parlamentar de forma coordenada (com o auxlio dos lderes partidrios e o incentivo
de nomeaes para cargos pblicos ou liberaes de verbas oramentrias). Mas ele est
longe de ser desprezvel, como se procurou mostrar aqui. Entre outubro de 1988 e
dezembro de 2000, sem considerar as matrias oramentrias, ocorreu um veto parcial a
cada seis projetos aprovados, e um veto total a cada sete projetos, ou seja: praticamente um
em cada trs projetos sofreu algum tipo de veto. Portanto, j era tempo de se comear a
preencher a lacuna na produo cientfica brasileira a respeito desse instrumento.
Recentemente, os trabalhos de Grohman (2003) e Lamounier (2005), deram incio
a essa tarefa. Demonstrando a relevncia do estudo do poder de veto no Brasil, esses
autores apontaram as principais questes relativas ao tema, das quais selecionaram
algumas para uma abordagem em separado.
Em meio a outras colocaes pertinentes, o principal argumento de Grohman a
respeito da centralidade da disciplina partidria na determinao do tamanho da coalizo
de governo e da freqncia do uso do veto pelo presidente. Segundo ele, partidos mais
disciplinados permitem uma coalizo menor e maior confiana no uso do veto, enquanto
partidos indisciplinados levam a coalizes mais numerosas e tornam os vetos mais raros,
pois eles esto mais sujeitos a derrubadas.
Lamounier se detm sobre duas questes. Sobre a primeira, argumenta que quanto
maior a base do governo no Legislativo, mais o Executivo edita medidas provisrias, e
menos vetos ocorrem. Na segunda, analisando a ocorrncia de vetos parciais em emendas
feitas por parlamentares, observa que ela indiferente autoria da oposio ou da situao,

157
mas varia de acordo com a origem e o tipo da proposta: emendas em projetos do Executivo
sofrem mais vetos que em projetos do Legislativo, e projetos de lei ordinria sofrem mais
vetos que projetos de lei de converso (como as MPs so chamadas durante sua apreciao
pelo Congresso Nacional).
Ambos os estudos se valeram em grande parte de anlises de dados agregados,
isto , tiveram como referncia as quantidades de vetos por ano ou ms, o que impediu a
utilizao de variveis reconhecidas como relevantes pelos prprios autores, como a
origem, o tema e o tipo do projeto aprovado. Alm disso, eles consideraram vetos parciais
e totais como se fossem o mesmo fenmeno, algo que, como foi mostrado no captulo
anterior, no recomendvel, dada a diferena entre os conjuntos de fatores que afetam um
e outro tipo de veto.
Esta pesquisa procurou seguir o caminho aberto por esses dois estudos, mas agora
sob uma perspectiva mais ampla. Para tanto, aliaram-se mais informaes e uma nova
abordagem aos argumentos e resultados pr-existentes, a fim de se obter uma viso mais
completa sobre o uso do veto no Brasil, que no ficasse restrita a uma ou outra questo
envolvendo um nmero reduzido de fatores. As anlises basearam-se em dados
desagregados ao mximo, ou seja, a unidade de referncia foi exatamente o projeto
aprovado. Foi proposta uma hiptese central deliberadamente genrica, que permitisse
abordar simultaneamente uma srie de questes relevantes, o que foi feito por meio de uma
metodologia adequada, tornando o experimento e seus resultados mais verossmeis que se
fossem realizados apenas com trs ou quatro variveis.
Foram encontradas diferenas fundamentais entre os padres de ocorrncia de
vetos totais e parciais. Os ltimos so de difcil previso (inferior a 10%), mas parecem
acontecer mais em projetos importantes (aqueles que tramitaram em urgncia ou tiveram
votao nominal) e quanto maior a disciplina da coalizo parlamentar que apia o governo.

158
J os primeiros so bem mais previsveis (acima de 63%), pois ocorrem praticamente
apenas em projetos originados no Poder Legislativo, e entre estes, incidem mais naqueles
apresentados por integrantes de partidos de oposio. Mas se eles tramitam em regime de
urgncia, um indicador da importncia do projeto, o risco de veto total cai pela metade.
Esse risco tambm diminui sensivelmente se o governo conta com o apoio de mais de 65%
da Cmara, ou se o projeto aprovado nos ltimos seis meses do mandato do presidente.
As nicas variveis que apresentaram efeitos significativos e semelhantes em
ambos os tipos de veto foram o tema social e o tempo de tramitao. Projetos com temas
sociais tendem a sofrer menos vetos parciais e totais que projetos com outros temas, e
ambos os tipos de veto tornam-se mais freqentes quanto mais longa a tramitao dos
projetos. O resultado obtido para os projetos com tema social de certa forma inesperado,
pois, supondo-se a existncia de uma agenda social do Legislativo, e sendo os projetos
deste Poder os alvos da maioria dos vetos, a expectativa era o Executivo tendesse a vetar
mais propostas com temtica social que sobre outros assuntos.
O nvel de disciplina da coalizo apresentou associao somente com a ocorrncia
de vetos parciais, corroborando desta maneira apenas parte do argumento de Grohman.
Assim, mostra-se insuficiente a idia de que uma coalizo mais disciplinada eleva a
freqncia de vetos apenas por transmitir ao presidente maior confiana de que eles sero
mantidos. preciso explicar por que essa coalizo disciplinada tem a capacidade de manter
os vetos presidenciais se ela no foi capaz de impedir a aprovao dos projetos que os
provocaram.
Por sua vez, o tamanho da coalizo, cuja relao com a ocorrncia de vetos foi
investigada tanto por Grohman quanto por Lamounier, esteve associado apenas aos vetos
totais. Viu-se que quando o governo conta com uma coalizo ampla dentro da Cmara, a
probabilidade de um projeto ser totalmente vetado reduz em mais de 40%. Mas as

159
interpretaes para esse fenmeno podem divergir radicalmente. De um lado, pode-se
afirmar que uma grande base partidria dentro do Congresso permite ao presidente obter
mais facilmente a aprovao de suas propostas, bem como impedir que propostas
indesejveis sejam aprovadas, diminuindo a necessidade de recorrer ao veto total. De
outro, tambm possvel supor que, se uma grande coalizo no se ops a aprovao de
determinado projeto, ela pode manifestar-se favoravelmente a ele mais uma vez, caso
venha a ser chamada a isso, e assim o presidente contm-se em usar o veto, para evitar o
desgaste de uma derrubada. Portanto, assim como no caso da disciplina, ainda preciso
entender melhor os meandros da relao entre tamanho da coalizo e freqncia de vetos
totais.
O fato de uma proposio ser apresentada sob a forma de medida provisria no a
torna menos propensa a sofrer vetos, sejam eles parciais ou totais, ao contrrio do que
havia observado Lamounier. O que reduz o risco de uma proposta ser vetada ter origem
no Executivo, o que as MPs obrigatoriamente tm, e talvez seja esse o efeito percebido por
Lamounier, uma vez que o autor relaciona apenas as variveis tamanho da coalizo,
quantidade de MPs e quantidade de vetos. Quando controlado pelo Poder de origem da
proposta, o impacto do uso de MPs no relevante entre os vetos totais nem entre os
parciais, conforme os resultados dos Quadros 4 e 6. Foi analisado ainda um modelo apenas
para os projetos com origem no Executivo (no mostrado), e mais uma vez o efeito das
medidas provisrias no foi relevante.
A outra questo analisada por Lamounier, a respeito da incidncia de vetos
parciais em emendas da oposio, no foi investigada aqui nos termos propostos pelo
autor, mas a autoria da oposio mostrou aumentar o risco de veto total em mais de 70%
em relao aos projetos de partidos da coalizo. Tal fenmeno est longe de ser estranho,
pois os projetos da oposio devem mesmo estar fora das preferncias do presidente; o que

160
pode despertar o interesse de futura pesquisa o fato de um projeto da oposio ter logrado
aprovao apesar do desejo contrrio do chefe do Executivo.
As duas variveis utilizadas aqui como indicadores da importncia do projeto
tiveram desempenho bastante satisfatrio. A tramitao em regime de urgncia merece
especial destaque, pois alm de apresentar associao significativa com os dois tipos de
veto, ela aumenta o risco de veto parcial e reduz o de veto total, exatamente o que se espera
que acontea com um projeto de vulto. O custo de vetar totalmente um projeto considerado
importante elevado, ao passo que, por meio do veto parcial, possvel para o presidente
remover eventuais alteraes promovidas pelos parlamentares, mantendo e promulgando
apenas as partes consideradas adequadas. A votao nominal, outro indicador da
importncia do projeto, relevante apenas para a ocorrncia de vetos parciais.
Combinadas, as duas variveis mais que dobram as chances de que haja veto parcial (de
18,4% para 42,7%, conforme Quadro 7).
A utilizao de um indicador da importncia do projeto um expediente til para
analisar questes envolvendo o processo legislativo, e um trabalho no sentido de
consolidar uma classificao desse tipo seria muito bem-vindo e bem aproveitado na rea
de estudos legislativos da Cincia Poltica brasileira.
A menor freqncia de projetos vetados totalmente nos ltimos seis meses de
mandato do presidente indica uma reduo no nvel de conflito entre o chefe do Executivo
e os membros do Legislativo, algo que era de se esperar aps um certo tempo de
convivncia. A questo saber quem (ou se h) o principal responsvel por esse
ambiente mais conciliador: se os congressistas que passam a aprovar mais projetos dentro
das preferncias do presidente, ou este que passa a ser mais tolerante e menos rigoroso no
exame dos projetos aprovados pelo Congresso.

161
Outro resultado inesperado refere-se ao presidente que mais usou o poder de veto.
Havia a expectativa de que Collor fosse esse presidente, devido aos sucessivos confrontos
com o Congresso que foram a marca de seu governo, alm das evidncias iniciais nesse
sentido mostradas no Captulo 1. Essa expectativa no se confirmou, e ainda viu-se que o
nico presidente a utilizar o poder de veto de forma realmente distinta foi Sarney, em cuja
presidncia os vetos parciais foram significativamente mais freqentes que a mdia.
Por fim, deve ser ressaltado o impacto da origem dos projetos sobre a ocorrncia
de vetos totais, ou em outras palavras, a elevada freqncia de projetos do Legislativo que
so totalmente vetados. Todas as descobertas e confirmaes feitas por esta pesquisa no
devem deixar em segundo plano que a maior conseqncia do padro de uso do veto
observado aqui , precisamente, impedir que metade das propostas apresentadas por
legisladores e aprovadas por seus pares transforme-se em lei. evidente que os projetos do
Legislativo deveriam receber mais vetos totais que projetos do prprio Executivo, mas a
proporo em que isto ocorre, um projeto totalmente vetado em cada dois aprovados,
inquestionavelmente elevada.
Revela-se assim mais uma face da predominncia do Executivo no processo
legislativo brasileiro. Se antes se creditava esse fenmeno exclusivamente aos poderes de
agenda e de incentivo do presidente sobre o comportamento parlamentar, sabe-se agora
que ela tambm conquistada por meio do poder de veto. A capacidade dos legisladores
em aprovar projetos de sua prpria autoria duas vezes maior do que se constata ao
observar exclusivamente a quantidade de leis sancionadas no perodo 1988-2000: ocorre
que, com seus vetos totais, o Executivo impede que metade dos projetos aprovados com
origem no Poder Legislativo transforme-se em lei.
No Brasil, o poder de agenda e o poder de veto esto combinados em um s ramo
do governo, o Executivo, algo expressamente condenado nas obras de Montesquieu e dos

162
federalistas norte-americanos. A distribuio de poderes no sistema poltico brasileiro
desequilibra fortemente o mecanismo de freios e contrapesos em favor do presidente,
dando a ele amplos recursos para que faa prevalecer a sua vontade. Sua posio em
relao ao processo legislativo extremamente confortvel, pois alm de ser o primeiro
responsvel por avaliar se cada projeto aprovado deve ou no entrar em vigor, ele tambm
detm amplos recursos que facilitam a aprovao de suas polticas.
Quando no conseguiram influenciar a atividade dos parlamentares de forma a
evitar que projetos indesejados fossem aprovados, os diferentes presidentes brasileiros
usaram sem moderao o poder de negar sano a esses projetos, contrariando as previses
de Hamilton de que uma medida extrema com o veto raramente seria adotada. Tem-se
assim que, no Brasil, o veto, um instrumento concebido para que o Executivo pudesse
conter eventuais abusos do Poder Legislativo, na verdade usado de forma quase abusiva
pelo prprio Executivo para evitar que as propostas do Legislativo adquiram o status de
lei, impedindo assim que os parlamentares exeram plenamente a sua principal funo, a
de legislar.
A preponderncia da vontade do presidente no se d apenas durante a fase de
apreciao de uma proposta, mas tambm aps sua aprovao, caso ela no seja do seu
interesse. Os vetos so freqentes, um a cada trs projetos no-oramentrios, e as
derrubadas, rarssimas, so apenas doze dentro do universo analisado (menos de 1% dos
casos, cerca de 2% dos vetos).
Esta pesquisa procurou analisar de maneira abrangente e com slida base emprica
as principais questes relacionadas ao poder de veto no Brasil, organizando de maneira
sistemtica as informaes relacionadas ao uso desse instrumento pelos presidentes
brasileiros. Tal uso tem as suas particularidades e desdobramentos especficos, que no
podem ser negligenciados, no entanto, sua principal caracterstica a de ser mais um
aspecto da reconhecida predominncia do Poder Executivo no sistema poltico deste pas.

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