Elaboracion Proyecto

Las consecuencias de la
informalidad son preocupantes.

Primero, es una de las causas del
conflicto y continuar sindolo
en tanto no se actualicen y
modernicen los sistemas de
catastro en el campo. Segundo,
es un freno al desarrollo
econmico, pues activos que
pueden alcanzar un porcentaje
muy elevado del PIB estn fuera de
la circulacin del mercado
de capitales y no estn sirviendo
para apalancar inversiones y
oportunidades. Tercero, en esta
enorme informalidad se encuentra
una de las causas de la crisis fiscal
del pas, pues muy pocas
empresas y personas jurdicas
formales se han visto obligadas a
sostener las cargas de todo un pas
que reclama un Estado
de bienestar que, en estas
condiciones, es imposible sostener.
Santiago Montenegro (pgina 14)
Director
Edgardo Jos Maya Villazn
Contralor General de la Repblica
Subdirectora
Gloria Patricia Rincn Mazo
Contralora Delegada Economa y Finanzas
Consejo Editorial
Antonio Hernndez Gamarra
Margarita Henao Cabrera
Jorge Humberto Botero Angulo
Santiago Montenegro Trujillo
Cesar Gonzlez Muoz
Beethoven Herrera Valencia
Asesora editorial
Luz Mara Sierra
Editor General
Oscar Alarcn Nez
Preparacin editorial
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Directora oficina
Rossana Payares Altamiranda
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Diseo y diagramacin
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Colaboracin fotogrfica
Revista Semana, EL Espectador, Google.
Suscripciones y distribucin
Sede Av. Jimenz
Cra. 9 No. 12C-10
PBX 6477000
e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co
Impresin
Imprenta Nacional de Colombia

Contralora General de la Repblica - 2015
CONTENIDO
EDITORIAL
Una nueva era

El contralor general, Edgardo Maya Villazn, presenta el contenido de la revista Economa Colombiana en
esta nueva poca.
TEMA CENTRAL
25
44
Mauricio Perfetti, director del DANE, explica cmo

entre 2001 y 2014, la informalidad en Colombia se
redujo en cerca de 15 puntos.
En un detallado anlisis, el exministro Juan Camilo

Restrepo, plantea que, en lo referente al agro, el
Gobierno no ha pactado con las FARC nada que
no se pueda cumplir sin cambiarle una coma a la
Constitucin.
14
31
50
El presidente de Asofondos, Santiago Montenegro,

explica cmo la informalidad tiene un efecto desastroso en el sistema pensional: hace que Colombia, un
pas de gente joven, est perdiendo una ventaja muy
importante conocida como bono demogrfico.
La ruta para la formalizacin de las empresas la presenta el presidente de la Confederacin de Cmaras

de Comercio, Julin Domnguez.
El manejo de la informalidad minera, ya de por s

complejo, se complic an ms en 2001 cuando se
modific el Cdigo de Minas, segn lo explica dgar
Roa, funcionario de la Contralora.
20
38
54
Un viaje al universo de la adjudicacin de los baldos

en Colombia, y a los problemas de la falta de titulacin y registro de las tierras por el superintendente
de Notariado, Jorge Enrique Vlez.
Mara Mercedes Cullar, quien por muchos aos

fue presidenta de Asobancaria, analiza por qu la
informalidad financiera en Colombia tambin es
motivo de preocupacin.
Lecciones de un terremoto
El terremoto de Modena (Italia) sirve de ejemplo a
Juan Ricardo Ortega, exdirector de la Dian, para
explicar por qu la informalidad tiene mucho que ver
con la cultura y la forma cmo se ejerce el poder en
un pas.
Efectos perniciosos
de la informalidad
Diagnstico de la evolucin
reciente de la informalidad
laboral en Colombia
El director del Observatorio de la Seguridad Social,
de la Universidad Externado, Stefano Farn, muestra qu si bien las estadsticas de la informalidad han
cado en Colombia, no necesariamente es a causa de
que haya ms empleo formal.
Informalidad laboral:
cmo se aplica el debate
del mundo en Colombia
Formalizacin como factor

de competitividad
La administracin de tierras:
El reto del posconflicto
Contenido
2
ECONOMA COLOMBIANA
La propiedad rural en el
contexto de los acuerdos
de La Habana
La informalidad minera
versus la minera ilegal
Banco que se duerme,

se lo lleva la corriente
CONTENIDO
ANLISIS
57
Primera gran encuesta

nacional de vctimas
La Contralora General de la Repblica, por primera

vez en su historia, llev a cabo una Encuesta Nacional
de Vctimas. Las revelaciones ms importantes de este
estudio los encuentra en esta edicin de la revista.
Estudios de la Contralora General

de la Repblica
69 // Radiografa del desarme, la desmovilizacin y la reintegracin
en Colombia 2010-2014
69
Radiografa del desarme,

la desmovilizacin y la
reintegracin en Colombia
2010-2014
La Contralora General hizo una tarea importante

de recoleccin de datos de todas las entidades
involucradas en la desmovilizacin de paramilitares
y guerrilleros: el cruce de estos datos presenta
resultados interesantes.
79
Porqu fracasan los proyectos?
Este anlisis de la Contralora Delegada para Minas

y Energa demuestra cmo los grandes proyectos
energticos del pas tienden siempre a demorarse
en su implementacin.
83
La convencin de las Naciones

Unidas contra la corrupcin
y su implementacin
en Colombia
La explicacin de por qu Colombia est rezagado

en el uso de dos herramientas que le da Naciones
Unidas para combatir la corrupcin: la recuperacin
de activos y las declaraciones de bienes y rentas.
COYUNTURA
HISTRICO
Variables macro destacadas

en 2014 y avance de 2015
Recuerdos de un Ministro
de Hacienda
Una lectura sobre lo que pas en el primer trimestre

de 2015 con la inflacin, la tasa de cambio y el
precio del petrleo.
En un relato tejido con interesantes ancdotas, el exministro Abdn Espinosa Valderrama cuenta cmo
se enfrent de manera diplomtica e inteligente al
Fondo Monetario Internacional a mediados de los
aos sesenta.
88
94
ECONOMA COLOMBIANA
EDITORIAL
Editorial
Una nueva era
La Revista Economa Colombiana es una publicacin de
la Contralora General de la Repblica que ostenta el
honroso ttulo de ser la ms antigua en su gnero de las
que circulan en nuestro pas. La edicin que usted tiene
en sus manos es la primera bajo el liderazgo de la nueva
administracin.
Por lo que la revista ha significado como medio de difusin de ideas e iniciativas sobre nuestro transcurrir
econmico; por lo que representa para la sana controversia de ideas en un clima de respeto intelectual; y, por
ser un vehculo apropiado para difundir el trabajo que
realizan los funcionarios de la Contralora, la Revista
contar con el apoyo irrestricto de la alta direccin de
la entidad.
Propsito para el cual hemos decidido estar acompaados por un selecto grupo de colombianos como miembros del Consejo Editorial de la publicacin. Por su formacin, por su experiencia y por el servicio que le han
prestado a nuestra institucionalidad, su gua y consejo
son prenda de garanta de que la publicacin analizar
desde una perspectiva amplia y pluralista las distintas
temticas que en ella se aborden.
Con la asesora de ellos acordamos que cada nmero
de la Revista contendr tres secciones. En la primera se
abordar, bajo distintas perspectivas temticas y enfoques metodolgicos, un tema central sobre el cual la
Contralora General de la Repblica est interesada en
llamar la atencin de las ramas del poder pblico y de la
ciudadana, a fin de que sobre el mismo se repiensen acciones de poltica pblica que contribuyan a solucionar
la problemtica que se presenta o a fortalecer aquellas
lneas de accin en las que ya se venga trabajando. En
la segunda gran seccin se dar a conocer el trabajo
que en distintas reas adelantan los funcionarios de la
Contralora quienes bajo su responsabilidad expondrn
las fortalezas y debilidades de las polticas pblicas que
4
ECONOMA COLOMBIANA
analicen. Finalmente, en la tercera

seccin se insertar un texto que
recoja, con vocacin histrica, el
recuento de un episodio que por su
significacin constituya un hecho
digno de conservarse con especial
ahnco en la memoria de los colombianos.
Bajo esos principios este nmero
contiene, como tema central, una
visin multifactica de la informalidad como hecho poltico institucional que debilita las que deberan
ser relaciones entre iguales, y por lo
tanto deteriora la confianza entre
los ciudadanos. Y como fenmeno
econmico-jurdico que afecta la
cantidad y calidad de los bienes y
servicios que se producen en nuestra sociedad, en cuanto supone la
inobservancia de normas de distinta
naturaleza.
De esta manera, el lector encontrar en los textos que siguen distintas
visiones sobre el impacto de la informalidad en el mercado laboral, en la
tenencia y disfrute de la propiedad
territorial, en especial en la fase del
posconflicto; en el ejercicio de la actividad empresarial en general, y en
particular en su significacin para el
sector financiero y para la minera.
Como se advierte al examinar en
detalle las propuestas que aqu se
presentan, como es el caso de avanzar en la formalizacin del mercado
EDITORIAL
laboral, stas lejos de ser unnimes

en algunos puntos discrepan abiertamente. Un hecho que no es casual
pues responde al propsito explcito
de dar a conocer enfoques distintos
sobre un mismo tema a fin de enriquecer su comprensin y anlisis.
En lo que respecta a la difusin del
trabajo que realiza la Contralora
para valorar la implementacin de
las polticas pblicas, las temticas
abordadas incluyen reflexiones sobre la lucha contra la corrupcin, la
caracterizacin de las vctimas del
conflicto armado, las implicaciones
del desarme, la desmovilizacin y
la reintegracin, la brecha de la implementacin de los proyectos del
sector energtico y un anlisis de
la situacin coyuntural por la cual
ha venido atravesando la economa
colombiana en los ltimos meses.
Temas que demuestran el permanente inters del trabajo de nuestra
institucin por contribuir a mejores
decisiones de la poltica pblica en
mltiples reas.
En la seccin final se incluye un texto
del seor ex Ministro Abdn Espinosa Valderrama que recoge su visin
sobre lo que fue la negociacin con
el Fondo Monetario Internacional a
mediados de los aos sesenta. Un
episodio que determin no slo la
instauracin del rgimen cambiario
que estuvo vigente en nuestro pas
por ms de veinticinco aos, si no
que signific el ejercicio del poder
autnomo de las autoridades nacionales frente al querer dismil de esa
entidad multinacional.
Visiones mltiples, rigor e informacin es lo que nos trae, entonces, el
presente nmero de la Revista Economa Colombiana.
Edgardo Jos Maya Villazn

Contralor General de la Repblica
Por lo que la revista Economa Colombiana

ha significado como medio de difusin de
ideas e iniciativas sobre nuestro transcurrir
econmico; por lo que representa para la sana
controversia de ideas en un clima de respeto
intelectual; y por ser un vehculo apropiado
para difundir el trabajo que realizan los
funcionarios de la Contralora, la Revista
contar con el apoyo irrestricto de la alta
direccin de la entidad.
ECONOMA COLOMBIANA
Tema central
ECONOMA COLOMBIANA
Pas
ECONOMA COLOMBIANA
Cortesa: Len Dario Pelez, Revista Semana.
informal
TEMA CENTRAL
Lecciones de un
Terremoto
Para el exdirector de la Dian, la informalidad no es una categora

econmica, sino el reflejo de cmo se ejerce el poder en la sociedad.
En el caso de Colombia, dice, se trata de una sociedad brutalmente
estratificada y la redaccin de las leyes laborales y tributarias,
que contribuyen a la formalizacin, ser fcil de tramitar solo
el da que queramos vivir todos como iguales.
Juan Ricardo Ortega*
La informalidad no es un fenmeno econmico; su naturaleza es poltica.

Es un reflejo de las relaciones de poder en la sociedad. Un ejemplo puede
ayudar a ilustrar lo que quiero decir.
En mayo del 2012, una bella ciudad italiana, Mdena, sufri un fuerte terremoto. La ciudad natal del tortellini y del parmigiano-reggiano vio cmo
las inmensas torres de queso aejo se derrumbaban, destruyendo el capital
de sus agricultores. Miles de quesos aplastados, sin la textura y sabor que
logran luego de una lenta maduracin, representaban la potencial quiebra
de toda una industria, tal vez incluso el fin de una tradicin milenaria. Pero,
a pesar de que Modena-Ferrara es la casa de uno de los ms emblemticos
smbolos de riqueza, clase y xito del mundo, la Ferrari, sus ciudadanos
tienen un profundo sentido de comunidad y sus relaciones se sustentan
en la confianza. La academia describira todo esto como capital social. Y
fue precisamente ese sentido de comunidad, de pertenencia, el que llev
al famossimo chef Massimo Butturas, uno de los tres ms importantes del
mundo y un genio de la cocina, a inventar un risotto parmigiano reggiano
para ayudar a sus conciudadanos. Su nombre y la masiva difusin de su
receta en redes sociales permitieron vender todos esos quesos destruidos.
Su plan fue un xito total; el nuevo risotto lleg a hogares en todos los rincones del planeta, y ms de 40 mil familias compraron volmenes sin precedente del delicioso, aunque magullado y prematuro queso. Todos estos
consumidores, sin saberlo, colaboraron para salvar una tradicin milenaria
y a cientos de familias dedicadas a este hermoso oficio. http://www.saveur.
com/article/food/massimo-botturas-revolutionary-risotto.
Los queseros italianos nunca se consideraran a s mismos trabajadores
informales, como tampoco lo haran los meseros de sus restaurantes, ni
la cocinera, que all es una reconocida artista de la buena mesa, ni los
proveedores. El sentido de respeto, amistad y confianza prevalece en esa
sociedad; es el mediador por excelencia de las relaciones humanas y econmicas. El famoso chef Butturas admira, estima y quiere a su cocinera, por
* Exdirector de la Dian, exviceministro de Hacienda; y exsecretario de Hacienda de Bogot. Hoy trabaja
en el BID. Economista, Mster en Finanzas, Economa y Matemticas y candidato a Doctor en Desarrollo
Econmico de la Universidad de Yale.
8
ECONOMA COLOMBIANA
ser quien es, por su calidad humana y por su conocimiento ancestral.

En estas sociedades la autoestima
y el sentirse valorado no se derivan
de los familiares, de los amigos o de
los cargos y ttulos que se ostentan;
lo que importa es la pasin y dedicacin al propio trabajo. En el caso
de nuestra chef de Modena, su autoestima deriva de su experiencia y
conocimiento de la tradicin, cualidades que slo se transmiten haciendo, con prctica. No hay texto o
narracin que logren describir tantos detalles sutiles: olores, texturas,
temperatura, etc.
En el restaurante de Massimo nadie
piensa en calcular la productividad
marginal de su trabajo. El salario no
es una frmula. La gente importa, y
su remuneracin y sus aportes a la
seguridad social son parte del bienestar que todos deseamos para quienes son parte de nuestros afectos.
Por supuesto, esta descripcin
puntual no pretende dar cuenta
de todas las relaciones laborales
posibles. Como es obvio, la gran
mayora de ellas no estn mediadas
por afecto o emocin alguna. Pero
lo que esto ilustra es que existen
dimensiones determinantes en la
evolucin de una sociedad que son
emotivas, emocionales, y no res-
TEMA CENTRAL
ponden a fros clculos cientficos;

dimensiones que teoras como la
gerencia cientfica de F. W. Taylor
ignoran, en favor de un fro modelo matemtico que deshumaniza
al trabajador. Para Taylor los empleados no son seres humanos; son
mquinas que, a fuerza de repetir la
misma serie de acciones, logran un
mayor rendimiento y minimizan los
errores. Y son muchos los lenguajes
que, como este, a lo largo de la historia han deshumanizado al dbil y
facilitado su brutal explotacin.
El lenguaje moldea la comprensin
del mundo que nos rodea y determina nuestro espacio de la accin. Un
ejemplo conocido en nuestras sociedades es la imagen mental del indio, trmino usado para denigrar
e incluso insultar al otro que arrastra siglos de penosa explotacin de
nuestras poblaciones ancestrales. El
lenguaje y la tradicin han legitimado en nuestras mentes la asociacin
del indio a un ser que se puede explotar, abusar, humillar y desechar:
una bestia. Obviamente, sus vinculaciones laborales las clasificamos estadsticamente como informalidad,
pero este no es el problema. Estas
poblaciones no son informales por

una caracterstica inherente; lo son
porque a nadie se le da la gana hacer cumplir la ley, y porque no hay
entidad pblica o juez que est dispuesto a defenderlos. Porque hay
una generalizada tolerancia a estas
realidades. http://losinformantes.
noticiascaracol.com/reviva-la-emisi%C3%B3n-74-de-los-informantes-1583-capitulo?historia=1580
Como director de la DIAN, busqu
que la institucin empleara todos
los medios a su alcance en lograr
que a los indgenas wayu se los
empleara en condiciones dignas. La
directora de aduanas, Claudia Gaviria, se esforz porque la concesin
portuaria, Penseport, cumpliera sus
obligaciones de ley. Pero lograrlo ha
sido imposible. Hasta el momento
no ha habido poder humano que logre transformar la situacin de los
wayu. Los representantes, senadores y gobernadores de la regin,
que dicen querer a su gente, han
ejercido todas las presiones imaginables para continuar esta infame
explotacin del dbil. A nadie le
duele la dramtica penuria de este
pueblo; la masacre de 2004 de las
lderes wayu ni siquiera es parte de

nuestra historia. Los narcos y contrabandistas que usan este puerto
son los que tienen voz y voto. La
realidad, aunque incmoda, es que
en Colombia no importan estos indios; no se los considera humanos.
Son una tuerca ms en un engranaje tayloriano diseado para traficar
drogas, lavar con contrabando, producir elecciones y los millones que
las acompaan.
Pero esta situacin social, que perpeta la informalidad de la actividad econmica de los dbiles, no se
limita al caso de los wayu. En Colombia la mayora de las relaciones
no son colaboraciones entre iguales; son ejercicios de poder. No es
casual que la frase usted no sabe
quin soy yo se repita una y otra
vez a lo largo y ancho del pas.
Es por eso que la lucha contra la
informalidad no es una lucha tcnica, ni depende simplemente del
diseo de mejores polticas o herramientas. El pas no va a avanzar en
este asunto si sigue centrado en las
definiciones de informalidad de los
economistas. Como en el caso de
la gerencia tayloriana, estos con-
En mayo de 2012, una bella ciudad italiana, Mdena, sufri un fuerte terremoto que poda significar la quiebra de la industria de los quesos.
ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
ceptos son aspticos. Describen

un fenmeno poltico, social, como
una fra y lejana caracterstica de un
sistema, una imperfeccin de una
compleja mquina de engranajes
abstractos. Y por eso el debate se
da como si aquello que ocurre fuese
producto de fuerzas naturales.
Al hablar de informalidad usamos
un lenguaje que oculta la realidad
de los hechos. Hay informalidad
porque hay poder y voluntad para
imponer condiciones laborales, a veces infrahumanas, sobre millones de
nuestros congneres. Sin embargo,
hablamos y estudiamos el problema como si no estuviese mediado
por decisiones y voluntades humanas; como si fuese algo as como
un cataclismo o plaga que afectara
a nuestro pueblo. Las definiciones
que usamos de informalidad se
circunscriben a la carencia de un
registro mercantil, o a contar con
empleados sin el cumplimiento de
las obligaciones de ley, o a describir
a quien no lleva su informacin contable y cumple correctamente sus
obligaciones tributarias, o a quien
opera un establecimiento o vehculo que no cumple los estndares en
seguridad industrial o sanitarios.
Los recicladores son otro ejemplo.

Ellos proveen entre el 20 y el 30
por ciento de los materiales para
empaques de nuestra industria. En
todo el mundo la cadena del reciclaje est regulada y es parte de
los servicios pblicos domiciliarios,
pero en Colombia la legislacin de
2001 se qued sin regular. Los colombianos no slo pagan uno de los
costos ms elevados por la recoleccin de sus desechos, sino que en
nuestro pas el reciclaje sigue sin
regulacin, en manos de intereses
privados que se lucran a costa de
los empresarios independientes del
reciclaje: Botella papel Inc.
El sector del transporte pesado en
Colombia, otro ms que est plagado de informales, es otro ejemplo.
Como director de la DIAN tuve el
honor y privilegio de contar con la
amistad, confianza y paciencia de
este gremio. Claramente, las relaciones de poder entre los llamados
empresarios del transporte y los
camioneros y dueos de camiones
estn desequilibradas. A estos ltimos, debido a su informalidad,
se les descuentan todo tipo de dineros de lo que debera ser su factura, aprovechando que necesitan
La lucha contra la informalidad no es una lucha

tcnica, ni depende simplemente del diseo
de mejores polticas o herramientas. El pas no
va a avanzar en este asunto si sigue centrado
en las definiciones de informalidad de los
economistas. Como en el caso de la gerencia
tayloriana, estos conceptos son aspticos.
Describen un fenmeno poltico, social, como
una fra y lejana caracterstica de un sistema,
una imperfeccin de una compleja mquina
de engranajes abstractos. Y por eso el debate
se da como si aquello que ocurre fuese
producto de fuerzas naturales.
10 ECONOMA COLOMBIANA
el efectivo y que no declaran impuestos. Sin duda, las normas colombianas no estn diseadas para
beneficiar al camionero; los costos
de cumplimiento son absurdos, y la
complejidad de las regulaciones es
abrumadora. Pero esta no es la raz
del problema. El hecho de que el
transporte no tenga IVA no es azar
ni un asunto econmico, como tampoco lo es que muchos de los costos ficticios que se reportan tengan
que ver con transporte. Mientras
el sistema siga requiriendo generar
gastos falsos para sacarles dinero
a las empresas para financiar otros
emprendimientos, la realidad de
los camioneros seguir siendo la
misma: indefensin. El poder lo seguirn teniendo quienes logren las
autorizaciones del ministerio, y a
los camioneros les tocar seguir corriendo los riesgos de su dursima labor y agradecer cuando les acepten
la factura, para despus proceder
a transformarla en efectivo con un
10% de descuento, si no quieren esperar dos o tres meses por su pago.
Por esto repito: la informalidad no
es una categora econmica, sino el
reflejo de cmo se ejerce el poder
en una sociedad. Es un problema
poltico y social. No es un problema
cientfico. El da que en Colombia
queramos vivir todos como iguales,
la redaccin de las leyes laborales y
tributarias correspondientes ser fcil de tramitar. Pero en Colombia no
se ha hecho esa labor porque es una
sociedad brutalmente estratificada,
y en el subconsciente no nos vemos
como iguales, no nos sentimos parte de una misma comunidad. Inclusive algunos ven bestias, semovientes, en sus pobres compatriotas.
En Colombia nuestra cocinera no
es una amiga entraable con quien
disfrutamos juntos. El lenguaje que
usamos habla por s solo: sirvienta, muchacha, domstica, criada.
Adems, todos sabemos que entre
menos se le pague a esa gente,
nosotros, los afortunados, nos haremos ms ricos.
TEMA CENTRAL
Pero como el asunto es complejo, vale la pena aclarar

que en ningn momento estoy hablando de una simple conspiracin de clases, o de una maquiavlica explotacin del pobre por parte del rico. Todas las sociedades atraviesan perodos en los cuales unas minoras
cercanas al poder acumulan enormes fortunas a costa
dela mayora. El problema es cuando esas minoras se
dedican a las PPPs (parranda, putas y plata) en vez de
a construir instituciones, universidades, empresas y Estado. El punto es de fondo. A muchos colombianos no
les importa lo que les pase a los dems. No les importa
contaminar los ros de Caucasia con toneladas de mercurio, envenenando a millares de pobladores. No les
importa la vejez de los indgenas wuayu explotados
como coteros en una flamante concesin portuaria polticamente intocable en la bella y trgica Baha Portete.
No les importan los hijos y las familias de las empleadas
de empresas textiles en Cali, donde los negocios se estructuran sin capital con la colaboracin de los bancos,
que aceptan como colateral fiducias en garanta para
subvertir toda la legislacin sobre la prevalencia de las
obligaciones en una liquidacin; es decir, se les paga a
los bancos primero y se joden las trabajadoras.
Y la explicacin es sencilla: esto ocurre porque se puede. Porque se tiene el poder para hacer fortuna a costa
de otros con total impunidad. Porque usted no sabe
quin soy yo!
Los wayu saben que los dueos de la concesin son
tambin dueos de sus vidas, ya que controlan la nica fuente de ingreso en la regin. Estn desamparados;
el Estado no ha llegado por all. De la misma manera,
nuestras mujeres cabeza de familia saben que tienen
que trabajar calladas o se quedan en la inopia, y nuestro
empresario textil sabe que puede quebrar la empresa cuando se le d la gana, sin importar qu les pase a
las empleadas, porque no tiene nada que perder. Sus
activos, su riqueza, estn protegidos por patrimonios
autnomos, y lo nico que l debe registrar en su pauprrima empresa son costos en la forma de leasing operativos. La forma prevalece sobre la sustancia, sobre el
fondo, y esto queda impune por la pobreza de nuestras
instituciones judiciales.
La muy inteligente observacin de Adam Smith sobre
la importancia de la libre interaccin de los ciudadanos,
como mecanismo virtuoso para la toma de decisiones
y asignacin de recursos, es verdad y funciona porque
opera en sociedades con muy desarrollado capital social y sistemas judiciales milenarios. La justicia es una
institucin admirada y reconocida por todas las partes
de estas sociedades. No hay la menor duda de que, indistintamente de la mezquindad de muchos, el mercado es un ptimo vehculo para generar prosperidad para
todos. Sin embargo, esto ni legitima ni valida el abuso
del otro. Los abusos de la posicin dominante, los car-
A muchos colombianos no les importa

lo que les pase a los dems. No les
importa contaminar los ros de Caucasia
con toneladas de mercurio, envenenando
a millares de pobladores. No les importa
la vejez de los indgenas wuayu
explotados como coteros en una flamante
concesin portuaria polticamente
intocable en la bella y trgica Baha
Portete. No les importan los hijos y las
familias de las empleadas de empresas
textiles en Cali, donde los negocios
se estructuran sin capital con la
colaboracin de los bancos, que aceptan
fiducias en garanta para subvertir
la legislacin sobre la prevalencia de las
obligaciones en una liquidacin; es decir,
se les paga a los bancos primero
que a las trabajadoras.
teles y los monopolios se castigan
duramente, y los ricos tramposos se
van a la crcel en las mismas condiciones que el ladrn de la calle;
ambos se van a prisin, y no se les
da casa por crcel en su cmodo
apartamento de El Poblado (vase
las circunstancias de la prisin de
Madoff). El sistema judicial castiga
de forma efectiva a quienes abusan
del otro, as como a quienes disfrazan en elegantes formas jurdicas y
societarias la verdadera naturaleza
de sus intenciones.
Mis premios Nobel favoritos han
creado modelos matemticos que
de forma impecable ilustran cmo
el oportunismo, el actuar a escondidas, es la verdadera plaga de la
convivencia en comunidad. Si el
empleador puede incumplir sus
obligaciones de ley con el empleado, lo va a hacer si sabe que se puede salir con la suya. Igualmente, la
cantidad y la calidad de los productos se van a adulterar si se anticipa
impunidad. Lo que ilustran estos
modelos es que la existencia de la
propiedad privada y de un sistema
ECONOMA COLOMBIANA 11
TEMA CENTRAL
efectivo y eficiente de resolucin

de controversias son condiciones
necesarias para vivir en un exitoso
sistema capitalista.
Si la mayora de los agentes no tienen propiedad y/o el sistema judicial
no opera adecuadamente, el capitalismo se desfigura en una franca
explotacin del dbil por parte del
fuerte. Las sociedades esclavistas y
feudales indiscutiblemente fueron
modelos exitosos para las minoras
que acumularon enormes fortunas
y disfrutaron lujos sin lmite. La debilidad de los regmenes de propiedad en Crdoba, Urab, Putumayo,
Cauca, Meta, Vichada, etc., y el
deprimente estado de nuestras instituciones judiciales, son un claro
reflejo de la verdadera problemtica
de nuestra sociedad.
Si nuestros propios magistrados
se pueden dar el lujo de evadir impuestos en montos millonarios, y
los patrimonios se pueden construir
con base en tierras probablemente
expropiadas a los dbiles, qu mensaje se le da a la sociedad? Qu podemos esperar del comportamiento
de nuestros conciudadanos?
Con esto lo nico que busco es
ilustrar que el problema no es tcnico, sino poltico. Y que un nmero importante de nuestros poderosos son beneficiarios de este
desequilibrado sistema. Ellos y sus
familiares pueden infundir pnico
en jueces, empleados, funcionarios
pblicos y hasta policas si pronuncian la mgica frase: usted no
sabe quin soy yo?
Por supuesto, uno s sabe quines
son, y hasta cmo han acumulado
sus fortunas, y esto no es distinto
de lo que ha sucedido en muchas
sociedades a lo largo y ancho del
planeta. Los seres humanos estamos programados para interesarnos
en nuestros familiares y quienes nos
son muy cercanos, y los otros nos
pueden ser indiferentes. Sin embargo, quienes logran reflexionar a fondo sobre el devenir de esa sociedad
en la que habitan, han encontrado

que si no se resuelven estas sistemticas injusticias, las mayoras se
hartan y, si se coordinan, pueden
destruirlo todo. Experiencias de ese
tipo abundan: la revolucin francesa, la mexicana, la bolchevique,
la nicaragense, la salvadorea.
Venezuela es otro caso a estudiar.
Los egos de sus lderes, casados en
peleas intestinas, desacreditaron a
los partidos polticos, generaron la
percepcin de una sociedad caduca
y corrupta y destruyeron las estructuras organizadas de coordinacin
poltica. La revancha del chavismo
no es slo la genialidad de Chvez,
o de Fidel a su sombra; fue la torpeza de una clase poltica y empresarial que, enceguecida por el poder,
literalmente mat a la gallinita de
los huevos de oro. O como dicen algunos chavistas, no la mataron del
todo; repartieron los huevitos entre
muchos ms.
Es por esto que una ciencia, la econmica, que al inicio del gobierno
del presidente Santos slo poda
describir a 5 millones de colombianos como empleados cuasi formalmente, 5 millones de los 23 millones que de forma activa desean
participar en la fuerza de trabajo, es
una ciencia incompleta, por decir lo
menos. Colombianos que en Cauca,
Cesar, Putumayo, Guajira, Buenaventura, Tumaco, entre otros, reciben remuneraciones muy por debajo del salario mnimo, sin ninguna
accin efectiva por parte del ministerio del trabajo o juzgado alguno.
Colombianos que son vctimas de
la debilidad institucional del sistema, de la carencia de un verdadero

Servicio Civil y de la inexistencia de
una digna carrera de servidor pblico nacional.
Las formas de vinculacin al mercado laboral de indgenas y afros, por
otra parte, ameritaran un estudio
por s mismas. Sabemos que sus
hijos aguantan hambre de forma
sistemtica, que muchos de ellos
crecern desnutridos con enormes
limitaciones. Tambin sabemos que
en el sur del pas sus jvenes ruedan
entre Putumayo, Tumaco, Cauca,
Quindo y Caquet, laborando como
raspachines, con las manos destruidas y sin opciones para partir. Las
deudas de juego, trago y putas los
amarran, y lo que pareca ser una lucrativa labor se ha convertido en un
par de grilletes.
Hoy en da slo 7.5 millones de colombianos disfrutan de un vnculo
laboral ms o menos razonable y
equilibrado, y de esos un milln son
empleados independientes que se
cotizan a s mismos un salario mnimo. Y he aqu otro uso esquizofrnico del lenguaje: empresarios del
rebusque son aquellos a quienes
queremos vincular a la sociedad con
un salario mnimo, obligndolos a
que ellos mismos cubran su seguridad social y sin proveerlos de estabilidad laboral alguna. Tal cual como
los 15 das que millones de empleados de las empresas de seguridad
disfrutan ao a ao sin contrato
para poder romper la continuidad laboral. Quin en su sano juicio pue-
Los estudios de evasin y elusin realizados

por la Unidad de Gestin Pensional y Parafiscales,
desconocida institucin de enorme trascendencia
y altsimos estndares gerenciales, evidencian que
en Colombia el 68% de los hogares evaden impuestos,
y el sistema pierde 15 billones de pesos al ao.
Cortesa: Len Dario Pelez, Revista Semana.
TEMA CENTRAL
Juan Ricardo Ortega asegura que como director de la DIAN busc por todos los medios a su alcance que una concesin portuaria (foto) en Baha Portete,
Guajira, cumpliera sus obligaciones de ley y empleara a los indgenas wayu en condiciones dignas, pero lograrlo ha sido imposible.
de creer que 15 das sin sueldo todos los aos rompen

una relacin laboral de 10 a 15 aos?
La realidad de los 15 millones que constituyen la poblacin econmicamente activa que falta por comprender
en este modelo es muy heterognea. Lo que es innegable es que en la mayor parte del territorio colombiano
hay abusos innegables y la impunidad es total. Y algo
sobre lo cual no deberamos tener duda alguna es que
hablar de formalidad no equivale a hablar del registro
empresarial.
Creo que es razonable acotar el problema al mercado
laboral; es un inicio. Para el colombiano promedio la dimensin humana debera ser la prioritaria. La seguridad
social, la pensin y la salud son indiscutiblemente factores que evocan formalidad, y por ende ameritan que
se les d prioridad. Los estudios de evasin y elusin
realizados por la Unidad UGPP, desconocida institucin de enorme trascendencia y altsimos estndares
gerenciales, evidencian que en Colombia el 68% de los
hogares evaden impuestos, y el sistema pierde 15 billo-
nes de pesos al ao. El informal, el dbil en la relacin

de poder, parecera abusar o beneficiarse del sistema al
no cumplir con sus obligaciones tributarias ni regulatorias, pero esto no es correcto. En un pas donde la supervisin y la institucionalidad para combatir prcticas
anticompetitivas no opera, muchos de los pequeos enfrentan condiciones de competencia tan adversas que
se quedan sin opcin. Un ltimo ejemplo: los perfumeros, que satisfacen los legtimos deseos de millones de
colombianas, venden contrabando comprado en Panam al mismo distribuidor que importa legalmente. Esto
es producto de un monopolio regulatorio generado por
la supervisin sanitaria, que exige ridculos certificados
para demostrar inocuidad de productos con ms de 50
anios en el mercado. La informalidad de los perfumeros
no es ms que la exitosa segmentacin de mercado de
un monopolio, extrayendo rentas de forma ptima.
La solucin no es sancionar al contrabandista de perfumes. La sancin es aguas arriba, requiere llegar al poderoso. Luchar contra la informalidad es luchar contra
el poder. Tendremos la voluntad?
TEMA CENTRAL
Efectos perniciosos
de la informalidad
A pesar de que Colombia hoy, en teora, es un pas de gente joven

y por eso en ahorro pensional debera tener una ventaja conocida como
bono demogrfico; en la prctica, la informalidad laboral es tan alta que
nos hace ver hoy como Japn, un pas con muchos adultos mayores, y
estamos perdiendo ese cuarto de hora demogrfico.
Santiago Montenegro*
Los efectos perniciosos de la informalidad en Colombia se notan en

prcticamente todos los sectores
de la sociedad y la economa. En
la informalidad de la propiedad en
el campo y en la precariedad de los
catastros rurales est una de las
fuentes del conflicto y de la violencia de nuestro pas. Segn Thomas
Piketty, en Francia el proceso de formalizacin de las tierras rurales estaba prcticamente completo hace
dos siglos y, ms cerca de nosotros,
un pas como Per lo comenz a
hacer 30 aos atrs, liderado por
Hernando de Soto. Entre nosotros,
apenas ahora se estn dando los primeros pasos serios para realizarlo. A
la informalidad de la propiedad del
campo hay que agregar la informalidad de las viviendas y edificaciones
de nuestras ciudades. Nadie tiene
el dato exacto, pero muchos estiman que dos terceras partes de las
edificaciones de las ciudades son
informales. En una cifra semejante
se estima la informalidad empresarial, compuesta especialmente por
micro, pequeas y medianas empre* Presidente de la Asociacin Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantas, Asofondos. Magster en Economa de la Universidad de los Andes, Master of Science (MSc)
en Economa de la London School of Economics,
y PhD de la Universidad de Oxford.
sas. Y, para completar este cuadro, la informalidad laboral alcanza el 65%

de la poblacin ocupada y, si se suma la poblacin desempleada, entre la
informalidad y el desempleo se alcanza el 70% de la poblacin econmicamente activa. En nmeros redondos, de los 21 millones de trabajadores
que hay en el pas, un poco ms de 7 millones cotizan a la seguridad social
contributiva, excluyendo los jubilados que cotizan a salud. Para dar una
cifra comparativa, en Espaa, que tiene unas cifras laborales casi idnticas
a las nuestras, cotizan unos 9 millones de trabajadores ms que nosotros.
En la siguiente tabla se observan los valores relacionados a la poblacin
colombiana comparada con los datos de Espaa y Chile.
Cuadro 1
Comparacin datos Espaa, Chile y Colombia (2014)
Cifras en miles
Colombia
36.762 79,5
12.065 68,7
38.483 82,7
PEA
23.534 50,9
8.379 47,7
22.883 49,2
PO
21.419 46,3
7.904
16.950 36,4
13.912
45
5.339 30,4
2.565
46.507
PET
Informales
100
Espaa
46.231
7.507 16,2
17.557
Poblacin Total
Cotizan
100
Chile
100
16.269 34,9
681
PET: Poblacin en Edad de Trabajar.

PEA: Poblacin Econmicamente Activa.
PO: Poblacin Ocupada.
Las consecuencias de las diferentes formas de informalidad son preocupantes. Primero, es una de las causas del conflicto y continuar sindolo en
tanto no se actualicen y modernicen los sistemas de catastro en el campo.
Segundo, es un freno al desarrollo econmico, pues activos que pueden
alcanzar un porcentaje muy elevado del Producto Interno Bruto estn fue-
TEMA CENTRAL
Causas de la informalidad
La informalidad tiene mltiples causas y ella misma es generadora de
efectos perniciosos, los cuales, a su
vez, agravan las condiciones de la
informalidad. Muchas de las causas
de la informalidad tienen que ver
con la regulacin y las normas que
rigen una sociedad, como el costo
de ser formal (impuestos, trmites
etc.), entre otras muchas. Pero la
informalidad laboral tambin est
atada, por ejemplo, a la evolucin
de la productividad. Una economa
puede ser altamente informal porque tiene una baja productividad y,
en forma contraria, la informalidad
misma puede ser una de las causas
principales del estancamiento de la
productividad. Es decir, la causalidad opera en ambas direcciones y
eso hace an ms difcil implementar medidas de poltica para corregir
estos fenmenos.
Para visualizar solo una causa de la
informalidad laboral en Colombia,
en la siguiente grfica, segn datos
de la OCDE para 2013, se constata
el papel que puede jugar el salario
Grfica 1
Salario mnimo, tasa de informalidad e ingresos

medios por regiones.
1.200
80
70
1.000
60
800
50
600
40
30
400
20
200
Porcentaje de informalidad
Tercero, en esta enorme informalidad se encuentra una de las causas

de la crisis fiscal del pas, pues muy
pocas empresas y personas jurdicas
formales se han visto obligadas a
sostener las cargas de todo un pas
que reclama un Estado del bienestar
que, en estas condiciones, es imposible sostener. La ltima reforma tributaria elev la tasa del impuesto de
renta a las empresas a niveles de 4245%, lo que convierte a Colombia en
un pas poco atractivo para la inversin de nacionales y extranjeros.
mnimo como una de sus causas, en varias regiones del pas. Segn esta
grfica, el salario mnimo no cumple su funcin esperada de ser un piso
para el mercado laboral, pues al observar la relacin entre el salario mnimo como proporcin de ingreso medio y mediano, en todas las regiones,
con excepcin de Bogot, se evidencia que no cumple con dicha condicin
esencial. En algunas regiones el salario mnimo es incluso mayor al salario
mediano, por lo cual no debe extraar que la tasa de informalidad sea increblemente alta.
Miles de pesos
ra de la circulacin del mercado de

capitales y no estn sirviendo para
apalancar inversiones y oportunidades. Adems, la falta de ttulos
y su falta de claridad aumentan los
riesgos de las inversiones formales,
como se ha demostrado en las grandes obras de infraestructura y en la
inversin empresarial en el campo.
10
0
0
Bogot
Ingreso medio
Antioquia
Valle del
Cauca
Ingreso mediano
Oriental
Central
Salario mnimo
Atlntica
Pacfica
Tasa de informalidad (eje derecho)
Fuente: OCDE, Reducing income, inequality and informality (2013).
Mientras no se tomen medidas para atacar de raz las causas de la informalidad, se continuar padeciendo los efectos de la misma. En este sentido, es importante resaltar que medidas como la reforma de 2012, la cual
elimin parte de los costos no salariales fue un gran paso en la direccin
correcta, pues la informacin disponible permite afirmar que un porcentaje
creciente del empleo generado desde entonces ha tendido a ser formal.
Si queremos tener un mercado laboral formal, tenemos que crear los incentivos correctos para que las empresas efectivamente puedan contratar
muchos ms empleados bien remunerados y logremos de una vez romper
con esa sociedad dual que se ha ido formando a lo largo de los aos, con
un grupo de personas con empleos formales y altamente remunerados y
otro grupo con empleos informales, de bajos ingresos y sin acceso a la
seguridad social.
La informalidad y la demografa
Un aspecto poco tratado pero con grandes consecuencias es la relacin
entre la informalidad laboral y la transicin demogrfica. Esta relacin es
esencial para entender las dinmicas econmicas, sociales e incluso polticas de los pases. Y, en este sentido, por supuesto, Colombia no es la
excepcin.
Tenemos razones para celebrar que an somos un pas joven, en donde han
cado las tasas de mortalidad y de fertilidad y que ha visto crecer mucho la
TEMA CENTRAL
esperanza de vida al nacer. Como consecuencia, Colombia est gozando

del llamado bono demogrfico, el cual hace referencia a una proporcin
relativamente alta de poblacin en edad de trabajar, con respecto a los
menores de 15 aos y a los mayores de 65. Este es un bono o un beneficio
porque una parte importante de la poblacin total est trabajando, generando ingresos, ahorrando, pagando impuestos y contribuciones a la seguridad social, y, adems, porque esta es la fraccin de la poblacin que ms
inters y conocimiento tiene para aumentar la innovacin de una sociedad
promoviendo un mayor crecimiento econmico. Esta es una oportunidad
nica que, bajo unas reglas claras y coherentes, pueden configurar un periodo de transicin que marque la diferencia entre un pas pobre y atrasado
y uno desarrollado. No sobra enfatizar que, gracias a haber aprovechado
plenamente las oportunidades que brinda esta transicin demogrfica, pases desarrollados, como Japn y la mayora de los europeos, lograron obtener las altsimas rentas per cpita que tienen hoy en da.
En las siguientes grficas, se presenta la evolucin de la estructura poblacional de Colombia segn edad para un perodo extenso de tiempo y las
proyecciones hacia finales del siglo XXI. Hacia mediados del siglo XX, haba
muchos nios, relativamente pocos trabajadores y muy pocos adultos mayores. Esta situacin era consecuencia de una gran natalidad, una cada en
la tasa de mortalidad infantil y una esperanza de vida al nacer de apenas
unos 48 aos. Con el paso del tiempo, la proporcin de la poblacin en
edad de trabajar aumenta e, igualmente, se incrementa la poblacin de
adultos mayores. Visualmente eso se expresa en la conversin de las pirmides de edades en formas de barriles hacia finales del presente siglo.
Grfica 2
Estructura poblacional Colombiana

Pirmide poblacional
Colombia 1950
Pirmide poblacional
Colombia 2010
100+
80+
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
-20%
90-94
Mujeres
Mujeres
80-84
Hombres
Hombres
70-74
60-64
50-54
40-44
30-34
20-24
10-14
0-4
-15%
-10%
-5%
5%
10%
15%
20%
-20%
-15%
-10%
Pirmide poblacional
Colombia 2050
5%
10%
15%
20%
Pirmide poblacional
Colombia 2100
100+
100+
90-94
80-84
Mujeres
90-94
Mujeres
Hombres
80-84
Hombres
70-74
70-74
60-64
60-64
50-54
50-54
40-44
40-44
30-34
30-34
20-24
20-24
10-14
10-14
0-4
-20%
-5%
0-4
-15%
-10%
-5%
Fuente: DANE, GEIH, clculos del autor.

5%
10%
15%
20%
-20%
-15%
-10%
-5%
5%
10%
15%
20%
TEMA CENTRAL
Bajo la estructura poblacional actual, se tiene que la tasa de dependencia

total (es decir poblacin menor a 15 aos y mayor a 65) sobre la poblacin
en edad de trabajar es de 51.9% mientras que la tasa de dependencia de
los adultos mayores es de 10%.
Pero lo ms crtico de la demografa para una sociedad es que estas proporciones entre grupos poblacionales no son estticas, sino que cambian
drsticamente a lo largo del tiempo. Consistente con las pirmides poblacionales, en la grfica siguiente, se ha graficado solo la relacin entre los
adultos mayores y la poblacin en edad de trabajar para Colombia, Chile,
Espaa y Japn. Segn estas cifras, Colombia tiene an casi 10 personas
en edad de trabajar por cada adulto mayor, otra expresin del bono demogrfico, que supuestamente estamos gozando. Chile tiene una relacin
menor y, en el otro extremo, tenemos a Japn, un pas donde hay ya muchos adultos mayores y en donde dicha relacin es de dos a uno. Quiz el
punto ms importante a resultar es que, si bien en Colombia dicha relacin
es de 10 a 1, en un par de dcadas estar en 4 a 1, y hacia finales de siglo
ser semejante a la que hoy en da tiene Japn.
Grfica 3
Colombia est gozando del

llamado bono demogrfico,
sta es una oportunidad
nica que, bajo unas
reglas claras y coherentes,
puede configurar un
periodo de transicin que
marque la diferencia entre
un pas pobre y atrasado
y uno desarrollado.
Salario mnimo, tasa de informalidad e ingresos

medios por regiones.
16
14
12
10
10
8
6,5
6
4
3,6
2,3
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
2075
2080
2085
2090
2095
2100
Nmero de personas en edad de trabajar

por cada adulto mayor
18
Japn
Espaa
Chile
Colombia
Fuente: Naciones Unidas, clculos del autor.
Como consecuencia, un pas como Colombia debe planear y disear sus

polticas en todos los rdenes, pero, especialmente, en su seguridad social,
teniendo en cuenta estos cambios demogrficos tan drsticos. Colombia
deber prever, invertir y ahorrar los recursos necesarios para cuando la poblacin adulta sea mucho mayor, tanto en trminos absolutos como relativos.
Informalidad y bono demogrfico

Estos cambios demogrficos presentan, en s mismos, un desafo muy
grande, pero, infortunadamente, los retos y desafos son an mayores y
ms costosos, precisamente, por cuenta de la informalidad laboral. Esta
situacin, se ilustra en la grfica 4 que muestra cmo se transforma la pirmide de poblacin, cuando se la estima slo con los trabajadores que
cotizan a la seguridad social: se observa claramente la fuerte reduccin de
la proporcin de poblacin en edad de trabajar que efectivamente cotizan
con respecto al total de la poblacin.
TEMA CENTRAL
Grfica 4
Estructura poblacional
Cotizantes y pensionados
97
(600.000)
(400.000)
97
92
87
82
Mujeres
(200.000)
92
87
82
Mujeres
Hombres
77
72
67
62
57
77
72
67
62
57
52
47
42
37
52
47
42
37
32
27
32
27
22
17
22
17
0
200.000
400.000
600.000
(600.000)
(400.000)
(200.000)
Hombres
200.000
400.000
600.000
Fuente: DANE, GEIH.
Como se mencion anteriormente el bono demogrfico es un beneficio

siempre y cuando la poblacin trabajadora efectivamente genere ingresos
al fisco, ahorro e inversin formal. Cuando solo el 34% de los trabajadores
realmente son formales las ganancias del bono demogrfico en materia
de seguridad social se pierden casi que completamente. Esta situacin se
ilustra en la siguiente grfica que muestra la relacin entre la poblacin de
adultos mayores y la poblacin en edad de trabajar, anteriormente presentada, pero sealando los efectos de la informalidad. La informalidad hace
que, en lugar de estar situados en un punto como A, en donde la relacin es
de la 10 a 1, estemos realmente en un punto como B, en donde la relacin
entre adultos mayores y la poblacin en edad de trabajar es de 2. Es decir,
es como si la informalidad nos envejeciera prematuramente y nos forzara
a alcanzar la relacin que, en un proceso natural, hubisemos alcanzado
hacia finales del siglo XXI. En forma semejante, la informalidad nos hace
ver como un pas como Japn, pero no con los altsimos ingresos de ese
pas, sino con una renta per cpita significativamente inferior. Claramente,
la informalidad nos est haciendo perder el llamado bono demogrfico.
Personas en edad de trabajar por cada adulto mayor
18
16
14
12
A
10
8
6
4
2
0
2,1
Japn
Fuente: Naciones Unidas, clculos del autor.

1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
2075
2080
2085
2090
2095
2100
Personas en edad de trabajar por cada adulto mayor
Grfica 5
Colombia
TEMA CENTRAL
Consecuencias de la
informalidad para la
seguridad social
Las implicaciones de la alta informalidad laboral son ampliamente
conocidas, pero si las analizamos a
la luz de la transicin demogrfica
sus efectos son an ms desalentadores. Por ejemplo, en trminos de
seguridad social el hecho de tener
una baja tasa de cotizacin de una
proporcin muy grande de la poblacin, implica que cuando esta poblacin llegue a la edad de jubilacin
sus aportes y/o semanas requeridas
para tener pensin sern insuficientes, derivando en grandes presiones
fiscales para lograr otorgarles un ingreso permanente en la vejez. Pero
estas presiones fiscales no se evidenciarn solamente cuando la poblacin envejezca. Ya hoy en da, el
recaudo es muy inferior al que se podra estar obteniendo por el efecto
de la informalidad sobre los impuestos generales y las cotizaciones a la
seguridad social. Entre otras, esta es
una de las razones por la cual es tan
alto el dficit fiscal que se presenta ao tras ao, cuando, gracias al
bono demogrfico, se debera estar
en una etapa de acumulacin, tanto
de ahorro pblico como privado.
Para poner un caso concreto, en Colombia esto se evidencia con el Rgimen de Prima Media (RPM), que actualmente presenta un dficit anual
cercano a los 12 billones de pesos
(contando nicamente a Colpensiones), dficit que se cubre con el
Presupuesto General de la Nacin.
Si estuviramos aprovechando plenamente el bono demogrfico dicho
dficit no sera tan alto e incluso podramos tener todava reservas en el
fondo pblico, el cual se agot hacia
el ao 2002. Sin embargo, tenemos
que desembolsar una gran cantidad
de dinero proveniente de los colombianos (los que s pagan impuestos
y aportan a la seguridad social), solo
por el hecho de no aprovechar el
bono con mayor formalidad laboral
y empresarial.
En trminos sociales, la informalidad

tiene grandes costos para el pas.
Tener una gran parte de la poblacin
ocupada, pero informal, o sin empleo, asegura que la tasa de cobertura pensional sea dramticamente
baja. De acuerdo a tres estudios
recientes, la cobertura del RPM converger solo haca un 11%, en el ao
2030, es decir, cerca de un 90% de
los afiliados que llegarn a la edad
de retiro no obtendrn una pensin
en el rgimen de prima media. Por
su parte, la cobertura actual del RAIS
es baja, debido a la juventud de este
rgimen. En la actualidad hay unos
78 mil jubilados, la mayora por invalidez y sobrevivencia. Pero, dado
que slo se requieren 1.150 semanas para acceder al Fondo de Garanta de Pensin Mnima, su cobertura
esperada es de un 25%. Esta cobertura, aunque se proyecta mayor que
la del rgimen de prima media, es
tambin muy baja como consecuencia de la informalidad que tenemos
en el mercado laboral.
Ahora bien, si la informalidad laboral

tiene efectos similares al envejecimiento de la poblacin, debemos
ser conscientes de la necesidad de
eliminar las causas de dicha informalidad. La falta de una buena regulacin laboral, de reglas claras en derechos de autor, patentes y derechos
de la propiedad, entre otros, va a hacer imposible una transicin hacia el
desarrollo. Mientras tengamos una
poblacin en edad productiva con
pocos incentivos a la innovacin,
al apalancamiento, a la generacin
de riqueza, vamos a perder el bono
demogrfico y las posibilidades para
lograr el desarrollo van a ser muy reducidas, por no decir nulas.
Necesitamos instituciones fuertes
y reglas de juego claras que incentiven un crecimiento econmico
alto y sostenido. De otra forma,
habremos dilapidado el nico bono
demogrfico que nos habr dado la
naturaleza y jams lograremos unos
niveles altos de bienestar.
Pero estas presiones fiscales no se

evidenciarn solamente cuando la poblacin
envejezca. Ya hoy en da, el recaudo es muy
inferior al que se podra estar obteniendo
por el efecto de la informalidad sobre los
impuestos generales y las cotizaciones a la
seguridad social. Entre otras, esta es una de
las razones por la cual es tan alto el dficit
fiscal que se presenta ao tras ao, cuando,
gracias al bono demogrfico, se debera
estar en una etapa de acumulacin, tanto
de ahorro pblico como privado.
TEMA CENTRAL
Diagnstico de la
evolucin reciente
de la informalidad laboral
en Colombia
En los ltimos cuatro aos baj la tasa de informalidad en cerca de tres

puntos (de 63,5 a 60,3). Sin embargo, esa disminucin presenta una
interesante peculiaridad: se debe a la cada de las pequeas actividades
productivas informales, ms que al incremento del empleo formal.
Stefano Farn*
El notable crecimiento econmico experimentado por Colombia durante los

ltimos 15 aos ha dirigido paulatinamente la atencin de los investigadores y hacedores de la poltica laboral de aspectos puramente cuantitativos a
temas de orden cualitativo. As, mientras el PIB y la ocupacin aumentaban
y la tasa de desempleo disminua, la informalidad se volvi el gran nudo a
resolver del mercado de trabajo y la seguridad social en Colombia.
Y no faltan argumentos para preocuparse. Segn la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), La mayor atencin al tema de la informalidad en
la regin (latinoamericana) parte de la constatacin de que la magnitud del
problema representa una amenaza para el desarrollo econmico, competencia desleal para las empresas y un espacio donde se producen frecuentes violaciones a los principios y derechos fundamentales en el trabajo.
En efecto, muchas de las personas en la economa informal estn expuestas a condiciones de trabajo inseguras, tienen dficit de calificacin y sus
oportunidades de formacin son casi inexistentes. Sus ingresos suelen ser
irregulares, variables y bajos Estos trabajadores y trabajadoras no estn
normalmente representados ni pueden ejercer el derecho a la negociacin
colectiva. Se trata, en definitiva, de una situacin altamente vulnerable porque el trabajo en la economa informal est efectivamente fuera del alcance
de los regmenes de seguridad social y de la legislacin (OIT, 2014: 7 y 13).
El presente documento tiene como principal objetivo analizar la evolucin
de la informalidad laboral en Colombia en los ltimos aos y comentar las
* M.Sc. in Economics, Universidad de Londres, Reino Unido. Director del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social, Universidad Externado de Colombia. E-mail: dirobservatorio@uexternado.edu.co.
1 Las cifras de informalidad presentadas en este documento se construyeron con base en la definicin
oficial de informalidad del DANE, la cual hace referencia a los criterios de tamao de los establecimientos,
nivel educativo y categora ocupacional (ver DANE, 2009). La tasa de informalidad se calcula como la proporcin de ocupados clasificados como informales segn los mencionados criterios y los ocupados totales.
principales polticas implementadas

por el gobierno nacional para combatirla. Se inicia con una sucinta y
breve descripcin de la informalidad
en el pas. Luego presenta la lgica
de las principales polticas de formalizacin, muestra su aplicacin al
caso colombiano, y por ltimo comenta sus resultados.
Evolucin reciente
La informalidad en Colombia promedio anual 2014- es predominante en el mercado laboral y rene al
60,3% de los ocupados totales del
pas1. Se compone en su gran mayora de autoempleo y cuentapropismo: el 61,1% de los informales es
trabajador por cuenta propia, el 5,8%
un pequeo empleador y el 7,7% un
trabajador familiar sin remuneracin.
Los empleados domsticos representan el 5,5% de los informales totales y los asalariados en pequeos
establecimientos el 16,3%.
En el pas es opinin generalizada
que la incidencia de la informalidad
no solo es elevada, sino que el factor de mayor preocupacin es que
TEMA CENTRAL
es persistente. De hecho, la tasa de informalidad ha bajado de 63,5% en

2010 a 60,3% en 2014 pero todava se encuentra por encima de los niveles
registrados a mediados de los aos noventa. Lo anterior a pesar del sostenido crecimiento experimentado por la economa colombiana durante estos aos -4,8% promedio anual- y la aprobacin de las leyes 1429 de 2010,
de Formalizacin y Generacin de Empleo, y 1607 de 2012, de Reforma
Tributaria, con las cuales sus promotores sostenan poder generar 500 mil
nuevos empleos formales y entre 400 mil y un milln de puestos formales
adicionales, respectivamente.
Adems, la disminucin de la tasa de informalidad experimentada en los ltimos aos presenta una interesante peculiaridad: as como lo documenta
el Grfico 1, encuentra su origen en la cada de las pequeas actividades
productivas informales, ms que en incrementos del empleo formal por encima de su tendencia reciente. Como veremos, este hecho lleva a interesantes interpretaciones de poltica.
Grfico 1
Tasas de crecimiento interanual del empleo formal e

informal y sus tendencias. Aos 2009-2014. Total nacional
8,0
Empleos formales
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
Empleos informales
1,0
0,0
2014-4
2014-3
2014-2
2014-1
2013-4
2013-3
2013-2
2013-1
2012-4
2012-3
2012-2
2012-1
2011-4
2011-3
2011-2
2011-1
2010-4
2010-3
2010-2
-2,0
2010-1
-1,0
Fuente: Elaboraciones del autor con base en datos DANE, encuestas de hogares.
Estrategias de formalizacin
Una vez que el estado fija los estndares formales a cumplir -en trminos
registrales, tributarios, laborales, etc.- estos en la prctica pueden resultar
superiores a la capacidad de cumplimiento de algunas (pequeas) empresas, lo cual genera informalidad. A su turno, estos estndares pueden ser
cumplidos por otras (grandes) empresas, pero la capacidad fiscalizadora
del Estado puede ser muy baja o muy laxa, lo cual tambin termina favoreciendo la informalidad.
Se supone que la capacidad de las empresas de cumplir los estndares para
el acceso a la formalidad aumenta al aumentar su productividad y su tamao. Por otro lado, la capacidad del Estado de hacer cumplir los estndares
formales se relaciona directamente con la aplicacin de las normas sancionatorias existentes y el tamao (la visibilidad) de los establecimientos
productivos.
De esta forma el eje vertical del Grfico 2 mide la eficiencia normativa

del Estado y productiva de las empresas. Por otro lado, sobre el eje
horizontal se distribuyen en orden
creciente de su tamao las empresas que optan por operar, total o
parcialmente, en la informalidad.
Las firmas cuya productividad no
les permite alcanzar los estndares
impuestos por la formalizacin no
tienen alternativas y si quieren operar deben mantenerse en la informalidad. Este tipo de informalidad
es representado por el rea A del
Grfico 2. Trasladada al mercado laboral constituye lo que la OIT define
como empleo informal en el sector
informal. Asimismo, hay empresas
cuya productividad es suficientemente alta para cumplir con las obligaciones impuestas por la formalidad, pero que se enfrentan a una
dbil actividad de control y vigilancia y pueden decidir, confrontando
costos y beneficios, formalizar solo
parte de sus trabajadores. El rea B
del Grfico 2 da origen al empleo informal en el sector formal.
Segn clculos del Observatorio del
Mercado de Trabajo y la Seguridad
Social que adapt a Colombia una
metodologa de clculo de la OIT, el
empleo informal en el sector informal representaba en 2014 aproximadamente el 46% de la ocupacin
total no agrcola del pas, y el empleo
informal en el sector formal el 9%.
En un contexto como el representado en el Grfico 2 una estrategia de
reduccin de la informalidad se fundamenta en tres principales ejes de
poltica que deberan implementarse de forma integrada y articulada:
1. Reduccin de los estndares
formales (desplazamiento hacia
abajo de la lnea 1). Estos dependen de la legislacin y regulacin
vigente y fundamentalmente son
de carcter registral, tributario y
laboral. La reduccin de los costos de registro mercantil, y en general de las licencias y permisos,
TEMA CENTRAL
de los impuestos y de los recargos extrasalariales, al igual que los alivios

en materia de la carga regulatoria conexa, ayudaran sobre todo a las
pequeas empresas a formalizarse;
2. Aumento de la productividad de las micro y pequeas empresas (desplazamiento hacia arriba de la lnea 2). En este caso se trataran de
adoptar polticas a favor de las pequeas empresas en materia de crdito y garanta del mismo, asistencia tcnica, capacitacin, innovacin
tecnolgica, desarrollo empresarial, certificacin de calidad, etc.;
3. Mejora de la actividad fiscalizadora y sancionatoria del estado, a travs
del perfeccionamiento de las gestiones de inspeccin, vigilancia y control
y del fomento de la cultura de cumplimiento (desplazamiento hacia arriba
de la lnea 3). Las medidas disuasivas deberan ser complementadas con
campaas de capacitacin y sensibilizacin a empresas y trabajadores
acerca de las implicaciones negativas de la informalidad, de los beneficios
de la formalizacin y de las obligaciones legales y laborales que ambos
deben respetar. Simultneamente deberan incorporarse herramientas
agiles y efectivas de consulta, denuncia y atencin al ciudadano.
Varias de estas iniciativas han sido emprendidas por el gobierno colombiano en los ltimos aos. A continuacin se discuten las principales.
Grfico 2
Principales polticas de formalizacin
Normas
Productividad
2. Capacidad de cumplir
3. Capacidad de hacer cumplir
1. Estandares formales
A
Micro y pequeas empresas
Grandes empresas
Tamao de la
empresa
Principales polticas de formalizacin en Colombia

En Colombia la estrategia ms utilizada y publicitada de lucha a la informalidad ha sido la reduccin de estndares y en particular de los costos
laborales extrasalariales.
A este respecto, la Ley 1429 de 2010 estableci una reduccin de la parafiscalidad a cargo de las pequeas empresas formales (para un total de 10,5%
sobre la nmina salarial bsica, escalonado en el tiempo hasta extinguirse
al sexto ao de operacin) que inicien actividades a partir de la vigencia de
la ley y hasta el 31 de diciembre de 2014. Tambin dispuso que todas las
empresas -de cualquier tamao- que incrementen su nmina de personal
con relacin a la vigente en diciembre del ao anterior, contratando algunos
colectivos de trabajadores vulnerables, podrn tomar el valor pagado de una
parte de las contribuciones sociales (para un total de 12% sobre la nmina salarial bsica) como descuento tributario para efectos de la determi22 ECONOMA COLOMBIANA
nacin del impuesto de renta. Para

las empresas, el derecho al beneficio
tributario no tiene lmite de vigencia,
pero para cada individuo contratado
pueden verse favorecidas por un
mximo de dos aos.
Por su lado, con la Ley 1607 de
2012, las empresas siguen siendo
responsables de la financiacin del
Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF, antes de la reforma
destinaban el 3% del valor de los
salarios pagados mensualmente),
del Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA, 2%, antes de la reforma) y de
la salud de sus trabajadores (8.5%,
antes de la reforma), pero ahora los
recursos necesarios para tal fin no se
originan ms en su nmina salarial.
En alternativa, se crea un nuevo impuesto sobre la renta denominado
para la equidad, CREE, de 8% de
destinacin especfica. Sin embargo, la tarifa del impuesto general a la
renta para las personas jurdicas baj
en 8 puntos, de 33 a 25%. En fin de
cuentas, entonces, las empresas dejaran de pagar 13,5 puntos porcentuales de aportes parafiscales2.
Argumentos tericos y unos primeros informes oficiales sobre los resultados de la Ley 14293 conducen a
inferir que los efectos ocupacionales
de las dos leyes estuvieron sustancialmente por debajo de los esperados. En efecto, el Grfico 1 muestra
como la tasa de crecimiento anual
2 Lo anterior no aplica a empresas no contribuyentes del impuesto a la renta del sector

pblico, fundaciones, ONG, por ejemplo- y para
los asalariados de empresas contribuyentes con
ingresos mensuales superiores a diez salarios
mnimos; en estos casos las empresas siguen pagando los 13,5 puntos porcentuales de aportes
parafiscales sobre la correspondiente nmina
salarial. No hace falta resaltar que la mayor
parte de la reduccin en los costos no salariales
permitida por la Ley 1429 de 2010 fue derogada y sustituida por la establecida en la Ley 1607
de 2012. A su turno, la Ley 1607 sufri modificaciones como consecuencia de la aprobacin
de la Ley 1739 de 2014 que, entre otras, cre
una sobretasa al CREE y a la posesin de riqueza
de las personas naturales y jurdicas.
3 Ver Farn (2014) y UGPP (2012) y DIAN
(2013).
del empleo formal no sufri cambios

en su tendencia despus de 2010.
Por qu la disminucin de los impuestos al trabajo no ha logrado
acelerar el crecimiento del empleo
formal? Podra pensarse en dos razones principales.
En primera instancia, porque las reducciones en los costos extrasalariales no fueron lo suficientemente
sustanciosas para inducir las empresas a formalizarse. A este respecto,
Farn (2014) calcula que las rebajas
en el pago de las contribuciones
parafiscales establecidas por la Ley
1429 de 2010 apenas representan
entre un 6,1% (en el primer ao) y
un 1,5% (en el quinto) del costo laboral total; en el caso de la ley 1607
de 2012, la reduccin de 13,5% en
los aportes del empleador sobre el
salario bsico representa una cada
de 8% en sus costos laborales totales, incluidas primas, cesanta, contribuciones sociales, etc.
Podra tambin pensarse que empresarios y trabajadores percibieron
la disminucin de los gravmenes a
la nmina como una ganancia cada del cielo y se la repartieron sin
grandes conflictos. Es decir, que la
disminucin en los costos extrasalariales se haya transformado en parte en un aumento de las remuneraciones. El alza en el salario mnimo
decretada por el Gobierno colombiano a los pocos das de aprobarse
la Ley 1607 de 2012 -en 1,6 puntos
porcentuales por encima de la inflacin realizada en el ao anteriorcontrarrest en parte la reduccin
en la parafiscalidad que l mismo
propici con la reforma tributaria.
Asimismo, para el ao 2014 ao
a partir del cual se elimin la contribucin patronal del 8,5% sobre la
nmina- el aumento del salario mnimo fue en 2,6 puntos porcentuales superior a la inflacin observada
en 2013, siendo el ms alto de los
ltimos veinte aos. Entre 2010 y
2014 el salario mnimo real se increment en 6,3%.
Es interesante constatar que medidas similares de rebajas en los

impuestos al trabajo han tenido resultados anlogos en otros pases
de la regin. Por ejemplo, en Per
la Ley MYPE de 2008 recort los sobrecostos laborales a cargo de las
pequeas empresas en 33 puntos
porcentuales y en 54 puntos porcentuales en el caso de las microempresas, sin que esto haya logrado
conseguir los resultados deseables
en la disminucin de los niveles de
informalidad (MTPE, 2014: 56)4.
Entre 2009 y 2014

los colombianos que
recibieron ayudas en
dinero de instituciones
en su gran mayora
pblicas pasaron de 907
mil a 3 millones 384 mil,
segn las estadsticas
de las encuestas de
hogares del DANE.
Los datos del Grfico 1 y en particular la rpida cada de la tasa de

crecimiento del empleo informal- sugieren que otros factores diferentes
a los menores costos laborales han
contribuido al descenso de la tasa
de informalidad. Entre ellos se destaca la mayor capacidad de hacer
cumplir los estndares formales por
parte del estado.
cipales funciones la de velar por la

formalizacin laboral del pas, es decir, el seguimiento y determinacin
de la adecuada, oportuna y correcta
liquidacin y pago de los aportes al
SENA, ICBF, cajas de compensacin
familiar, riesgos laborales, salud y
pensin. Fue creada en 2007 pero
su entrada en funcionamiento se
dio de forma paulatina. En agosto
de 2010 empez la constitucin
de la planta de personal y la vinculacin de funcionarios. Desde
entonces, gracias a convenios con
diferentes entidades tanto privadas
como pblicas, entre ellas la DIAN,
al fortalecimiento institucional y de
su recurso humano y a las nuevas
y adicionales competencias que se
le han atribuido, la UGPP ha venido
incrementando su capacidad fiscalizadora y sancionatoria la cual se ha
intensificado notablemente a partir
de la aprobacin de la Reforma Tributaria en diciembre de 2012 y de
su reglamentacin (Decreto 3033
de diciembre 2013). Por ejemplo,
en 2014 la UGPP tena unas 8,000
empresas bajo investigacin mientras en 2013 fueron apenas 900.
Asimismo, en 2014 se emprendieron 100,000 acciones preventivas
para trabajadores independientes
bajo sospecha de evasin. Estas
acciones disuasivas fueron acompaadas por capacitaciones a empleadores y trabajadores en el tema del
cumplimiento de la normativa labo-
As, por ejemplo, las actividades de

inspeccion, control y vigilancia del
Ministerio de Trabajo se incrementaron al pasar la planta de sus inspectores de 424 a 940 funcionarios
entre 2010 y 2014. Desde mayo de
2013 viene funcionando el programa COLabora. Este es un programa
del Ministerio del Trabajo de atencin al pblico que aprovecha los canales telefnicos, presencial, escrito
y virtual con el propsito de mejorar el acceso de los colombianos a
informacin relacionada con los derechos y deberes laborales de todos
los ciudadanos. Hoy en da atiende
a casi 140.000 consultas por mes,
lo cual confirma que en el pas se ha
venido afianzando el conocimiento
y el respeto de los derechos de los
trabajadores, incluido su derecho a
ser contratados de manera formal.
An ms decisivo fue el aporte de
la Unidad de Gestin de Pensiones
y Parafiscales (UGPP). Esta es una
unidad adscrita al Ministerio de
Hacienda que tiene entre sus prin-
4 Actualmente en Per los sobrecostos laborales son de 60% para las grandes empresas, de 27% para
las pequeas y de 6% para las microempresas.
TEMA CENTRAL
ral y previsional. En 2014 se capacitaron 2,716 empresas con aproximadamente 7,000 trabajadores.
As que los datos del Grfico 1 pueden tener la siguiente interpretacion: la politica de formalizacin del
gobierno nacional result ser ms
efectiva en su componente represivo en contra de la informalidad
que en su componente propiamente de estimulo a la formalidad va
reduccin de los costos laborales,
as como preven las leyes 1429 de
2010 y 1607 de 2012. Y al mismo
tiempo gan terreno entre la ciudadania la cultura del cumplimiento.
Finalmente, vale la pena examinar
algunos escollos que todava afectan la formalizacion laboral en Colombia y que en algun momento
deberan encontrar solucin.
Entre 2009 y 2014 los colombianos
que recibieron ayudas en dinero de
instituciones en su gran mayora
pblicas que pasaron de 907 mil
a 3 millones 384 mil, segn las estadsticas de las encuestas de hogares del DANE. As que, en Colombia
existe un numeroso sector de la
poblacin beneficiario de auxilios
pblicos que pueden consistir en
transferencias condicionadas, pero
que no estn supeditados a la activacin de sus beneficiarios en el
mercado laboral y que, ms bien,
se perderan al aceptar un empleo
formal. En estos casos la informalidad dificultara el monitoreo de los
ingresos de las familias beneficiarias
y por ende garantizara la continuidad de la prestacin. Es decir, como
efecto indeseado de las polticas sociales asistenciales aumenta el costo oportunidad de ser formal sobre
todo para los trabajadores de bajos
ingresos- y se producen incentivos
para que unos potenciales oferentes de trabajo entren o permanezcan en el sector informal. As, entre
5 En el mismo sentido, Camacho, Conover y
Hoyos (2009) demostraron que el rgimen subsidiado de salud en Colombia est asociado con
una mayor informalidad.
2009 y 2010, mientras la tasa de informalidad de los ocupados con ingresos laborales inferiores al salario mnimo permaneci constante (87,5%
frente a 87,9%), la de los ocupados con sueldos entre uno y menos de
cuatro salarios mnimos disminuy seis puntos porcentuales (de 38,7% a
32,7%) y la de los ocupados que ganan cuatro o ms salarios mnimos cay
an ms, en nueve puntos porcentuales (de 23% a 13,7%)5.
El salario mnimo es otro fuerte indiciado con ser una causa importante de
informalidad en el pas. De hecho, representa un porcentaje superior al 60%
del salario promedio, lo cual ubicara a Colombia entre los pases con un
maxisalario mnimo, es decir con un salario mnimo que parece muy elevado respecto al valor aadido por trabajador y que no es realmente tal, sino
(que es) el salario efectivo pagado a la mayora de los trabajadores no calificados o semicalificados (Saget, 2008: 40). Un salario mnimo muy elevado
llevara a prdidas de plazas de trabajo en el sector formal que provocaran
desempleo y traslados de empleos del sector formal hacia el informal.
A pesar de estas consideraciones, la problemtica del salario mnimo est
lejos de ser resuelta. La Corte Constitucional estableci que en todo caso
el reajuste salarial que decrete (el Gobierno) nunca podr ser inferior al porcentaje del IPC del ao que expira (Sentencia C-815 de 1999: 17). Esto
fija un piso mnimo igual a la inflacin realizada en el ao inmediatamente
anterior, con base en el cual debe guiarse la negociacin. Y esta, a su turno, segn la misma sentencia, deber tener en cuenta unos parmetros
adicionales: la meta de inflacin esperada, la productividad sealada por
la Comisin Tripartita de Concertacin de Polticas Laborales y Sociales,
la contribucin del salario al ingreso nacional, el crecimiento del PIB, la necesidad de mantener una remuneracin mnima vital y mvil, la funcin
social de la empresa y los objetivos de la direccin general de la economa
a cargo del Estado. En la prctica, lo anterior implica que el salario mnimo
continuar a crecer todos los aos en trminos reales.
Bibliografa
DANE (2009), Metodologa Informalidad Gran Encuesta Integrada de Hogares
GEIH.
Camacho A., Conover E. y Hoyos A. (2009), Effects of Colombias Social Protection
System on Workers Choice Between Formal and Informal Employment, Documento
CEDE No 2009-18, Universidad de los Andes, Bogot, agosto
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN (2013), Primer informe sobre la
aplicacin de la Ley 1429 de 2010, Cifras y estimacin del Costo fiscal ao gravable
2011, Coordinacin de Estudios Econmicos, Cuaderno de Trabajo No 49, mayo
Farn S. (2014), Do Payroll Tax Reductions Enhance Employment? Policy Lessons from
Colombia, Cadernos Prolam/USP Brazilian Journal of Latin America Studies, Vol. 13,
No 24, Universidad de Sao Paulo, primer semestre
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo MTPE (2014), Estrategia Sectorial
para la Formalizacin Laboral, 2014-2016, Lima
OIT (2014), Panorama Temtico Laboral. Transicin a la Formalidad en Amrica Latina y el Caribe.
Saget C. (2008), Fijacin del Salario Mnimo en los Pases en Desarrollo. Deficiencias
y Soluciones, Revista Internacional del Trabajo, Vol. 127, No 1
Unidad de Gestin Pensional y Parafiscales - UGPP (2012), Comunicado de Prensa,
marzo 30.
Informalidad laboral:
TEMA CENTRAL
cmo se aplica el debate

del mundo en Colombia
Los cambios en las directrices de la Organizacin Internacional del
Trabajo sobre lo que es el empleo informal han tenido gran impacto
en los indicadores sobre el mismo en Colombia. Gracias a ellos, entre 2001
y 2014, la informalidad se ha reducido en cerca de 15 puntos.
Mauricio Perfetti del Corral *

y Paola Montenegro
Giovanni Portilla y Otto Gutirrez**
Desde los aos sesenta la informalidad ha tomado importancia en

todas las economas del mundo,
las desarrolladas y en desarrollo.
Durante mucho tiempo se pensaba
que el fenmeno de la informalidad
disminuira con las polticas adecuadas; sin embargo por ms esfuerzos
realizados el sector informal en el
mbito global no ha tenido el comportamiento esperado.
El sector informal es en muchas
ocasiones la respuesta a las necesidades de la poblacin de salir de
la pobreza y poder tener un ingreso laboral necesario para cubrir sus
gastos, as sea fuera de las reglas y
la normatividad vigente, en especial,
en pases donde los mecanismos de
aseguramiento a la poblacin cesante, proteccin legal y otros beneficios sociales asociados al mercado
laboral, son limitados o inexistentes.
Alrededor del trmino de informalidad laboral se evocan percepciones
y definiciones ambiguas, siendo este
un fenmeno amplio de no fcil entendimiento y medicin, que se manifiesta en situaciones y realidades
muy diversas. Las causas se enca-
minan a diferentes tpicos desde el

punto de vista econmico, cultural,
institucional, entre otros. No obstante, a lo largo de la historia, organismos internacionales y estudiosos
del tema han avanzado en las definiciones y metodologas de medicin
de la informalidad, as como el pas
ha realizado un esfuerzo permanente para acoger las recomendaciones
internacionales en cuanto a la definicin y medicin de este fenmeno.
El presente artculo tiene como objetivo dar una visin global y explicar
el marco conceptual alrededor del
fenmeno de informalidad, como
se obtiene la medicin de este hecho, sus principales resultados y
hechos destacables. Para lo cual se
mostrar la historia y evolucin de
las definiciones y mediciones de informalidad en Colombia, as como
la situacin de la poblacin actual
ocupada en el sector informal.
El Sector Informal
y el Empleo Informal
La definicin de informalidad se remonta a las normas internacionales
establecidas por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). La decimoquinta Conferencia Internacional
de Estadsticas del Trabajo (CIET) de
1993, seala que El sector informal
puede describirse en trminos generales como un conjunto de unidades
dedicadas a la produccin de bienes
o la prestacin de servicios con la finalidad primordial de crear empleos
y generar ingresos para las personas
que participan en esa actividad. Estas unidades funcionan tpicamente
en pequea escala, con una organizacin rudimentaria, en la que hay
muy poca o ninguna distincin entre
el trabajo y el capital como factores de produccin1. Este enfoque
centra el anlisis del sector informal
en unidades econmicas de escala
* Director del DANE. Doctor en Economa.

** Colaboraron en el procesamiento de la informacin y en la elaboracin de este artculo.
1 Resolucin sobre las estadsticas del empleo en el sector informal, adoptada por la decimoquinta Conferencia Internacional de Estadsticos del Trabajo (enero de 1993). Pg2. http://www.ilo.org/wcmsp5/
groups/public/---dgreports/---stat/documents/normativeinstrument/wcms_087486.pdf
TEMA CENTRAL
pequea no agropecuarias que no

cumplen con el sistema de legalizacin empresarial y presentando rasgos caractersticos de las empresas
de los hogares.
Sin embargo, la Comisin Estadstica de Naciones Unidas cre en 1996
un Grupo de Ciudades Grupo de
Delhi, para discutir dentro de otros
los problemas y cabos sueltos de
la definicin de sector informal. En
2001 este grupo recomend, entre
otras, la inclusin de una definicin
de informalidad ampliada, la cual
fue incluida dentro de la decimosptima Conferencia Internacional de
Estadsticas del Trabajo (CIET) de
2003 de la OIT: El empleo informal
comprende el nmero total de empleos informales (), ya se ocupen
stos en empresas del sector formal, empresas del sector informal,
o en hogares, durante un perodo
de referencia determinado () Se
considera que los asalariados tienen
un empleo informal si su relacin de
trabajo, de derecho o de hecho, no
est sujeta a la legislacin laboral
nacional2. Esta ltima definicin
tiene un enfoque que complementa
el criterio de unidades econmicas
asociadas a los hogares incluyendo
a las personas ocupadas en otras
empresas con condiciones laborales
que se determinan fuera de la legalidad del sector, considerando las
nuevas perspectivas de vulnerabilidades laborales.
Estas dos perspectivas se combinan
para complementar las mediciones
de sector y empleo informal, dando
espacio a un amplio anlisis del fenmeno que aqueja a las economas
como la nuestra.
La medicin es un componente fundamental a la hora de generar polticas que puedan impactar una de las
2 Directrices sobre una definicin estadstica de
empleo informal, adoptadas por la Decimosptima Conferencia Internacional de Estadsticos
del Trabajo (noviembre diciembre de 2003).
Pg2. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/--dgreports/---tat/documents/normativeinstrument/wcms_087625.pdf
poblaciones vulnerables como son los trabajadores informales. Actualmente

nos enfrentamos a una informalidad dinmica y cambiante.
La Informalidad en Colombia a travs del tiempo

Colombia ha estado a la vanguardia de las recomendaciones de la OIT,
implementando los mecanismos necesarios para tener una medicin del
fenmeno de la informalidad desde la dcada de los 80s; en ese entonces
el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) dise el
primer mdulo de informalidad en la Encuesta Nacional de Hogares en junio de 1986 para las 10 principales ciudades, incluidas sus reas metropolitanas (Bogot, Cali, Medelln Valle de Aburr, Barranquilla, Manizales,
Pasto, Bucaramanga, Villavicencio, Ccuta y Pereira A.M.).
Desde 1986 hasta la fecha, Colombia ha puesto en prctica las recomendaciones de la OIT tomando como oficial la definicin de informalidad a
los ocupados que trabajan en unidades econmicas de pequea escala,
excluyendo los independientes que trabajan en su oficio- PREALC 78. Hasta
antes del 2000, se toma como unidad econmica de pequea escala las
empresas que tienen hasta diez trabajadores.
El grfico 1 presenta la serie de tasas de informalidad desde 1986 hasta
el 2000. Se debe tener en cuenta que la medicin se realizaba de formal
bianual. Los resultados para este periodo muestran una tendencia creciente y que la poblacin ocupada informal a finales de los aos 90 alcanzaba
tasas de casi 64%.
Grfico 1
Tasa de informalidad
Total 10 ciudades- Junio 1986 - 2000
66,0
63,5
64,0
62,0
60,0
58,0
56,0
57,0
55,5
55,9
54,7
54,0
53,5
53,7
1994
1996
52,0
50,0
48,0
1986
1988
1992
1998
2000
Fuente: DANE ENH. Mdulo de Informalidad junio.
En el 2001, la Encuesta Nacional de Hogares (ENH) fue sustituida por la

Encuesta Continua de Hogares (ECH), con la que se inicia la aplicacin del
mdulo de informalidad en los segundos trimestres de cada ao (abril junio), para las 13 principales ciudades con sus reas metropolitanas hasta el
2006. En 2007, la ECH fue sucedida por la Gran Encuesta Integrada de Hogares GEIH, en esta la muestra maestra se ampli a un total de 62.000 hogares y a 24 ciudades (11 ciudades ms que en la ECH). Para este momento,
se evalu la importancia de dejar el mdulo de medicin de la informalidad
de forma continua y no nicamente los segundos trimestres del ao.
TEMA CENTRAL
A partir de diciembre de 2009, la definicin oficial de sector informal cambia el lmite de escala de personal ocupado en las empresas, pasando de 10
a 5 trabajadores. Esto con el fin de acotar el criterio de unidades econmicas asociadas a los hogares, segn recomendaciones de la 15 CIET (OIT).
Como se puede ver en el grfico 2, la proporcin de informales disminuy
desde 2001 y en 2004 se presenta un descenso marcado pasando de 54,2%
en 2003 a 52,3% en 2004.
Tasas de Informalidad*
Total 13 ciudades- Segundos trimestres 2001-2006
Grfico 2
55,0
54,7
54,5
54,5
54,2
54,0
53,5
53,0
52,3
52,5
52,3
52,0
51,5
51,4
51,0
50,5
50,0
2002
2001
2003
2005
2004
2006
Fuente: DANE- ECH

*Proporcin de ocupados que trabajan en empresas de hasta cinco trabajadores.
Con la implementacin de la Gran Encuesta Integrada de Hogares, desde

2007 en el sector informal se puede observar que la proporcin de las personas ocupadas no sobrepasa el lmite del 50%, incluso la economa ha descendido llegando a mediciones del 48% para el ltimo ao. El descenso se
intensifica desde el ao 2010 hasta la fecha (Ver grfico 3).
Grfico 3
A partir de diciembre
de 2009, la definicin
oficial de sector informal
cambi el lmite de escala
de personal ocupado en las
empresas, pasando de 10
a 5 trabajadores. Esto con
el fin de acotar el criterio
de unidades econmicas
asociadas a los hogares,
segn recomendaciones
de la OIT. Como se puede
ver en el grfico 2, la
proporcin de informales
disminuy desde 2001,
y en 2004 se presenta un
descenso marcado pasando
de 54,2% en 2003 a
52,3% en 2004.
Tasas de informalidad*. Tasas de ocupados

que no cotizan a pensiones (empleo informal)
Total 13 ciudades- Anual
58,0
56,0
55,5
54,9
55,6
55,6
55,7
54,8
54,0
52,1
52,0
50,4
51,6
50,8
52,2
51,1
51,1
49,4
50,0
50,4
48,4
48,0
46,0
44,0
2007
2008
2009
2010
Empleo informal
2011
2012
2013
2014
Sector informal
Fuente: DANE- ECH

*Proporcin de ocupados que trabajan en empresas de hasta cinco trabajadores.
TEMA CENTRAL
Se hace la distincin de los resultados para los tres periodos, el primero

1986 2000 (ENH), el segundo de 2001 2006 (ECH) y el tercero de 2007
en adelante (GEIH), dado que los instrumentos de medicin tenan diferentes coberturas y periodos de recoleccin lo que hace que las series no sean
comparables entre ellas. Sin embargo, si quisiramos ver un panorama a
ms largo plazo de lo que ha pasado con el fenmeno de la informalidad en
el pas, se vera que en los ltimos aos 2013 y 2014, se han alcanzado las
tasas de informalidad ms bajas desde el 1986. (Ver grfico 4).
Grfico 3
Serie histrica de tasas de informalidad

1986 - 2014
65,0
63,5
63,0
61,0
59,0
57,0
57,0
55,5
55,9
54,7
55,0
54,5
53,5 53,7
54,7
54,2
52,3
53,0
52,3
51,4
50,4
51,0
50,8
52,1
51,6
51,1
51,1
49,4
48,4
49,0
47,0
Fuente: DANE- ENH ECH-GEIH

1986-2000: Tamao de empresa hasta diez trabajadores.
*Proporcin de ocupados que trabajan en empresas de hasta cinco trabajadores
No obstante, el pas ha querido tener una medicin ms exigente a la hora

de calcular las condiciones laborales de los ocupados, para lo cual el DANE,
siguiendo la recomendacin de la 17 CIET, ha venido produciendo un indicador secundario que complementa la tasa de informalidad por tamao de
empresa y es la proporcin de ocupados que no cotizan a pensiones, siendo
este una aproximacin del empleo informal, ya que el cotizar a pensiones
cuando se tiene un trabajo es una condicin para estar dentro de la legalidad Colombiana.
Con la entrada de la Gran Encuesta Integrada de Hogares en 2006, se empieza a calcular el indicador de los ocupados que no cotizan a pensiones
desde el ao 2007. En el grfico 3 se observa que el indicador de empleo
informal presenta una tendencia a la baja desde los aos 2010-2011 de ms
de cinco puntos porcentuales, el cual como se ve en el grfico, presentan la
misma tendencia con el indicador de informalidad por tamao de empresa
(sector informal).
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1998
1996
1994
1992
1988
1986
45,0
TEMA CENTRAL
Situacin actual del sector informal

y el empleo informal en Colombia
informal, el 26,1% trabaja en una

obra en construccin y el 24,3% en
una mina o cantera.
Para empezar a determinar la naturaleza del fenmeno,

el primer tema en orden de importancia es la educacin.
La pregunta que surge es Cmo el nivel educativo de
la poblacin es determinante a la hora de conseguir y
mantener un empleo con ciertas condiciones laborales?
Para ello los datos estadsticos arrojan que del total de
la poblacin ocupada que no tena ningn nivel educativo, el 87,5% se encuentran ubicados dentro del sector
informal; el 77,5% de la poblacin ocupada con algn
nivel de educacin primaria tienen empleos dentro del
sector informal. Mientras que las personas que tienen
algn nivel de educacin superior se encuentran en menor proporcin ocupadas en el sector informal.
Para la medicin del empleo informal, segn el lugar de trabajo, al

igual que la medicin del sector
informal se asocia el fenmeno de
la informalidad a trabajos en los
hogares y sitios descubiertos en la
calle siendo estos lugares donde se
ubican los empleados informales en
mayor proporcin.
As mismo, se puede analizar el fenmeno segn la rama de actividad
a la cual est asociada la empresa o
unidad productiva donde la poblacin presta sus servicios. Se observa que hay sectores de la economa
que son intensivos en ocupados
informales y presentan actividades
predominantes dentro de las unidades productivas de los hogares,
como el comercio, hoteles y restaurantes; transporte, almacenamiento
y comunicaciones; construccin y
agricultura. Mientras que hay otras
ramas de actividad que por su naturaleza son sectores intensivos en
mano de obra calificada como lo
son suministro de electricidad, gas y
agua, minas y canteras e intermediacin financiera.
Este mismo resultado se obtiene tomando el anlisis de

los ocupados que no cotizan a pensiones, El indicador
denota que de los ocupados que no tienen ningn nivel
educativo, el 87,9% no cotiza a pensiones, mostrando
una escala descendiente de empleos informales a medida que aumenta en la poblacin el nivel educativo. Es as
como el total de ocupados con nivel educativo superior
solo el 27,5% de las personas no cotizan a pensiones.
Los resultados anteriores permiten llegar a decir que a
mayor nivel educativo de la poblacin menor es la probabilidad de hacer parte del sector y el empleo informal.
Otro factor que permite comprender el fenmeno de la
informalidad es segn la posicin que ocupan las personas en el empleo. De acuerdo con la medicin de pequeas unidades productivas (tamao de empresa) el
sector informal centra su mayor poblacin en los trabajadores familiares sin remuneracin con 93,5%, los cuenta propia con el 80% y los patrones o empleadores con
78,1%. Todas estas posiciones son asociadas a unidades
productivas de los hogares con precarias condiciones
laborales para el trabajador mientras que las personas
empleadas particulares tienen una baja participacin en
el sector informal llegando casi al 20%.
Resulta interesante analizar que el empleo informal (cotizacin a pensiones) comprende todas las situaciones
del empleo, en unas posiciones ocupacionales ms que
en otros, como es el caso de los jornaleros o peones de
los cuales el 90% de las personas no cotizan a pensiones; en menor proporcin la cuenta propia con 81,6% y
empleados domsticos 73,2%.
Si consideramos, segn el lugar de trabajo, se observa
que el fenmeno del sector informal se asocia principalmente a personas que trabajan en su vivienda; en
otras viviendas, kiosco-caseta o en un sitio al descubierto en la calle, con niveles superiores al 80%. Mientras que de las personas que trabajan en un local fijo,
solo el 28% de la poblacin est ocupada en el sector
El indicador denota que de los

ocupados que no tienen ningn
nivel educativo, el 87,9% no
cotiza a pensiones, mostrando
una escala descendiente de
empleos informales a medida que
aumenta en la poblacin el nivel
educativo. Es as como el total
de ocupados con nivel educativo
superior, solo el 27,5% de las
personas no cotizan a pensiones.
TEMA CENTRAL
Existen otras ramas de actividad que

tienen una mediana proporcin de
poblacin informal como la industria manufacturera, las actividades
inmobiliarias, empresariales y de alquiler y los servicios comunales, sociales y personales.
Para la medicin de empleo informal
segn la rama de actividad econmica, se observa al igual que el sector
informal que el comercio, la construccin y el transporte son actividades en las que predomina el fenmeno. Las actividades asociadas tanto
al sector como al empleo informal se
mantienen en las ramas de actividad
que son intensivas en mano de obra
no calificada.
Desde los dos puntos de vista y/o mediciones

tanto de sector informal como empleo informal,
el pas va por buen camino;
se ha avanzado a pasos agigantados
en la reduccin de la informalidad
en los ltimos aos, a pesar de ser
un fenmeno tan complejo.
te aceptadas de sector y trabajo informal, estos dos enfoques se combinan para complementar la medicin
de informalidad. Desde hace varias
dcadas, estas definiciones han sido
adoptadas por Colombia con miras
a tener mediciones estadsticas con
calidad y oportunidad de la informalidad laboral del pas.
Estos resultados revelan la naturaleza del empleo y el sector informal

como resultado de estar por fuera
de las estructuras institucionales del
sector moderno (formal).
El sector y el empleo informal son
definiciones que se complementan
y cobran importancia dado que los
Conclusiones
empleos generados son una fuente
Dado que la informalidad laboral es principal y nica de ingresos para
un hecho que aqueja los mercados muchos fragmentos de la poblacin
de trabajo alrededor del mundo, y los bienes y servicios producidos
surgen las preguntas Qu es la in- por el sector informal son consuformalidad laboral?, Quines hacen midos por la sociedad. Siendo as,
parte de esta informalidad? Cules que el sector y empleo informal se
son las diferencias entre sector infor- convierten en determinantes de la
mal y empleo informal? Para resolver reduccin de la pobreza y los bieestas dudas comunes la Organiza- nes y servicios producidos por los
cin Internacional del Trabajo (OIT) mismos, contribuyen de manera
y los pases que reconocen la impor- importante, al valor agregado bruto
tancia de realizar una medicin rigu- de la economa.
rosa y dinmica del fenmeno han
Para Colombia, los indicadores del
presentado avances representativos
sector y empleo informal arrojan rea lo largo de la historia tratando de
sultados consistentes, una continua
definir conceptos y metodologas
y marcada disminucin en la inforpara la medicin de los mismos.
malidad desde el ao 2010. Con las
A travs de las resoluciones de la mediciones del sector y el empleo
OIT (Resolucin sobre las estadsti- informal se logra caracterizar a la
cas del empleo en el sector informal, poblacin, de tal manera que los
adoptada en la15 Conferencia In- informales, desde el punto de vista
ternacional de Estadsticos del Tra- del sector y del empleo informal, son
bajo CIET- 1993 y en las Directrices principalmente trabajadores con ninsobre una definicin estadstica del gn o bajo nivel educativo. As misempleo informal adoptada por la 17 mo, tanto el empleo como el sector
CIET en 2003) se ha llegado a tener informal se concentran en los trabaunas definiciones internacionalmen- jadores familiares sin remuneracin,
empleados domsticos y los cuenta

propia; incluso los jornaleros tienen
mayor probabilidad de ser informales comparados con los empleados
privados o empleados del gobierno.
Pertenecer a los sectores de la economa de suministro de electricidad, gas y agua, minas y canteras
e intermediacin financiera, reduce
la probabilidad de tener un empleo
informal. Sin embargo, las ramas de
actividad como comercio, restaurante y hoteles, transporte y construccin aumentan la probabilidad de
tener un empleo con condiciones
laborales inestables.
La importancia de generar las dos
mediciones radica en tener una
visin global del fenmeno de informalidad con el fin de que sean
tomadas en cuenta para recomendaciones de poltica diferenciadas
con tpicos tan importantes como
el impulso de la micro -empresa, la
reduccin de la pobreza y la legislacin laboral, entre otras.
Desde los dos puntos de vista y/o
mediciones tanto de sector informal
como empleo informal, el pas va por
buen camino; se ha avanzado a pasos agigantados en la reduccin de
la informalidad en los ltimos aos,
a pesar de ser un fenmeno tan
complejo. Es necesario, eso s, continuar con la generacin de empleos
de calidad como los de estos ltimos
cuatro aos, as como la formacin
de capital humano y generacin de
ingresos estables.
TEMA CENTRAL
Formalizacin como factor
de Competitividad
El presidente de la Confederacin de Cmaras de Comercio explica los

factores que llevan a que la mitad de las unidades econmicas del pas
sean informales, expone soluciones que se han puesto en prctica para
atacar ese problema y plantea que se requiere trabajar en campaas
y programas para que el pas aprenda a jugar limpio.
Julin Domnguez Rivera*
En un reciente encuentro del Consejo Gremial Nacional

con la Junta Directiva del Banco de Repblica y su Gerente, los gremios de la produccin al unsono expresaron que la informalidad era quizs su principal dolencia.
Se referan a la debilidad que entraa para nuestra sociedad que la economa del pas detente la mitad de sus
unidades productivas por fuera de la legalidad, con alto
impacto en la formacin de precios de mercado y una
sobrecarga impositiva para quienes actan dentro la
formalidad.
La informalidad coincide con los niveles de pobreza e inequidad. Es sencillo verificar que los pases que avanzan
en la inclusin econmica y social, aquellos que disminuyen la brecha entre ricos y pobres, empiezan a registrar crecientes niveles de formalidad. En el vecindario
latinoamericano, Brasil y Chile se empiezan a mostrar
como la evidencia de este postulado.
La informalidad es tambin una condicin derivada del
subempleo, de la falta de capital humano y econmico,
de posiciones monoplicas y de la necesidad de generar
una fuente de ingreso de subsistencia.
La actividad informal no es una actividad delincuencial,
pero s debilita la institucionalidad del entorno, convirtindose en un ejemplo de antivalores que afecta las
capacidades de las unidades econmicas informales y
las formales y, en consecuencia, el desarrollo econmico del pas. Para las empresas formales genera competencia desleal que las desincentiva a invertir, innovar y
adoptar nuevas tecnologas, lo cual constituye un obstculo para su crecimiento.
* Presidente de la Confederacin Colombiana de Cmaras de Comercio, Confecmaras. Abogado, especialista en Derecho Comercial.
No se debe confundir informalidad

con ilegalidad. Algunas empresas
estn en capacidad de contribuir
con impuestos y seguridad social.
Sin embargo, evitan hacerlo buscando mayores rentas a travs de esta
trampa al Estado. Eso es ilegalidad.
Puede que las cifras persistentes sobre el tamao de la informalidad nos
dejen un sabor amargo. Pero tal vez
es el momento de ampliar la mirada, de enriquecer el enfoque. Ahora
que el pas remueve los obstculos
para participar de la vida econmica
es indispensable que los jugadores,
adems de las oportunidades, cuenten con las capacidades.
No se debe confundir informalidad

con ilegalidad. Algunas empresas estn
en capacidad de contribuir con impuestos
y seguridad social. Sin embargo, evitan
hacerlo buscando mayores rentas
a travs de esta trampa al Estado.
Eso es ilegalidad.
Nuestra sociedad cada vez acepta
con ms naturalidad la informalidad.
sta se extiende a diversos mbitos.
Se percibe en el transporte, la minera, el comercio, la construccin, los
servicios, la industria e incluso en las
TEMA CENTRAL
mismas autoridades pblicas. Toda esta situacin representa la incapacidad de la sociedad para respetar y hacer respetar las reglas: falta control de las autoridades,
y hay abusos, corrupcin e irrespeto a las normas por
parte de la ciudadana.
En conclusin, la informalidad y la ilegalidad debilitan
toda la institucionalidad del entorno y se caracterizan
por un marcado relativismo, es decir, cada uno quiere
imponer sus reglas, nadie acepta las establecidas por la
autoridad, todos quieren soluciones a su medida.
Ahora bien, la empresa como unidad bsica de la economa desempea un papel determinante en la generacin de riqueza, en el crecimiento econmico y, por
consiguiente, en la dinmica del empleo. De esta manera, solo en la medida que un pas tenga una base empresarial ms sana y con bajos niveles de informalidad
empresarial podr mejorar y sostener sus niveles de crecimiento y el bienestar de la sociedad.
La economa colombiana, como se sabe, se caracteriza
por un alto nmero de Mipymes, muchas de ellas, son
apenas empresas de subsistencia. Sus dueos, cumplen
mltiples funciones al interior de las mismas; los beneficios de la divisin del trabajo son escasos y la innovacin todava es un recurso de pocos. La formacin de
capital humano al interior de estas unidades empresariales resulta espordica y las barreras de acceso al crdito productivo todava son un problema por resolver.
Por su parte la informalidad genera empleo de baja calidad, bajos niveles de escala y de eficiencia en la produccin y agrega distorsiones en los mercados al ser motor
de la economa subterrnea.
Ha generado una distorsin

tcnica el hecho de que el DANE
caracterice a las empresas como
informales por el simple hecho de
tener 10 o menos trabajadores.
En este sentido, la informalidad
deja de ser un aspecto sustancial
del estatus de la empresa frente
al cumplimiento de las normas
y pasa a ser un aspecto
de dimensin/tamao.
En la mayora de casos, las personas empleadas en el

sector informal no cuentan con acceso a proteccin social en salud y pensiones y mucho menos aportan a cajas de compensacin familiar. Esta informalidad laboral
se traduce adems en baja cobertura y en exclusin de
los sistemas de seguridad social en pensiones y a largo
plazo se convierte para las personas en un escenario de
alta vulnerabilidad y desproteccin social.
La informalidad est correlacionada con el subdesarrollo y es una de las causas de la baja productividad en
Colombia.
Carencia de un concepto comn

sobre la formalizacin y sus alcances
Una de las principales restricciones para abordar este
tema es la limitacin que impone el hecho de que participen tantas entidades de manera directa o indirecta
en la problemtica y que a la fecha no se cuente con
un concepto comn, que sea adoptado por todas las
partes sobre qu es informalidad; qu es, en contraposicin, formalidad, y por ende cul es el punto de llegada
de las estrategias.
La evidencia a la cual ha sido posible acceder indica que
cada entidad ha venido construyendo con el paso de
su propia prctica un entendimiento de la formalidad/
informalidad y de acuerdo con ella cada institucin ha
iniciado su agenda propia de trabajo.
Si bien es cierto todava el tema no ha sido despejado
del todo en lo conceptual y existen muchas doctrinas
y enfoques distintos en el mundo, ello no obsta para
que en la estrategia de formalizacin pueda construirse
y definirse un concepto nico que vaya ms all de la
caracterizacin tcnica-estadstica de la informalidad
y apunte a un concepto integrador, capaz de reflejar
las expectativas en trminos del beneficiario final y, en
segundo trmino, de las entidades que tienen competencias o injerencia directa en ella.
En esto, sin duda, ha generado una distorsin tcnica el
hecho de que el DANE caracterice a las empresas como
informales por el simple hecho de tener 10 o menos trabajadores. En este sentido, la informalidad deja de ser
un aspecto sustancial del estatus de la empresa frente
al cumplimiento de las normas y pasa a ser un aspecto de dimensin/tamao. Lo anterior ha contribuido en
parte a la confusin conceptual y a la desviacin del
sentido de intentos de medicin.
Barreras para la formalizacin empresarial

De acuerdo con las investigaciones de las Cmaras de
Comercio y Confecmaras sobre el fenmeno de la
informalidad empresarial, se han identificados los si-
TEMA CENTRAL
guientes factores que obstaculizan

el trnsito de las empresas hacia la
formalidad:
Altos costos de transaccin
Cargas tributarias elevadas y excesivas
Baja efectividad de las instituciones para hacer cumplir las normas
Desconocimiento de los beneficios de la formalidad
Poca informacin actualizada sobre la informalidad.
En el primer grupo, se destacan los
trmites para el desarrollo de la actividad empresarial, los cuales generan sobrecostos. A pesar de que
en este aspecto se ha avanzado de
manera considerable en Colombia,
gracias a las estrategias de simplificacin de trmites lideradas por las
cmaras de comercio, todava existe
un espacio para implementar nuevas acciones en este frente.
Otro obstculo son las cargas tributarias y regulatorias que se perciben como excesivas y complejas.
La evidencia disponible en Colombia
sugiere que tanto la estructura tributaria como la carga regulatoria son
los principales factores que explican
el elevado grado de informalidad de
la economa. La complejidad del Estatuto Tributario y las elevadas tasas
de tributacin efectiva actan como
barrera de entrada de las pequeas
empresas. Pagar impuestos puede
desbordar la capacidad legal y contable de una empresa pequea.
La estructura tributaria del pas
tambin es compleja. El Estatuto
Tributario actual tiene ms de 900
artculos y ms de 2.000 conceptos
adicionales que dificultan una interpretacin sencilla y clara del sistema
tributario. Tanta norma hace dispendioso su entendimiento y demora el
procedimiento de declaracin tributaria por un empresario. Por ello,
siempre hay que recurrir a personas
especializadas en la materia.
Lneas de trabajo y acciones

en busca de la Formalizacin
Con algunas limitaciones, por falta
de informacin de entidades pblicas y de instituciones privadas,
se encuentran como mnimo tres
lneas de trabajo en materia de formalizacin:
Enfoque impositivo/recaudador
bajo directo, in situ y con asistencia

tcnica para avanzar en el proceso
de formalizacin.
Las Cmaras de Comercio comparten la definicin del Departamento
Nacional de Planeacin, segn la
cual Una empresa es informal cuando, desempeando una actividad
econmica legal, no cumple con los
requisitos exigidos por el Estado.
Enfoque legalista/sancionatorio
El pas, desde un enfoque tradicional de lucha contra la informalidad,

ha acertado en un elemento fundamental: los costos de transaccin
son un incentivo formidable para la
informalidad. Cada trmite adicional, impuesto diferenciado, requisito solicitado o carga adicional que
se fije para una empresa, la anima a
estar ms cerca de la informalidad.
En esta lnea de trabajo, la prioridad

de las entidades est en funcin
de hacer cumplir la normatividad
(independientemente de las condiciones/restricciones del informal
o emprendedor) y de ser el caso,
imponer las multas, sanciones y
castigos previstos en la ley. En este
enfoque en su modalidad ms pura,
lo que hay en el trasfondo es un temor de las entidades por la responsabilidad de dar cumplimiento a las
normas so pena de tener sanciones,
investigaciones o recriminaciones
de rganos de control.
El Estado y los gremios hemos identificado ese problema con claridad,

los estudios econmicos refrendan
esta verdad y se ha venido actuando en consecuencia. Colombia es
referente para la regin en la estrategia de simplificacin de trmites
para la creacin y formalizacin de
empresas, como resultado de la estrategia desplegada por Cmaras de
Comercio con el acompaamiento
del Gobierno Nacional y el apoyo financiero del BID, el Banco Mundial
IFC y el Gobierno del Reino de los
Pases Bajos.
Esta lnea de trabajo apunta fundamentalmente a un inters de las

entidades involucradas de lograr
fortalecer ingresos y recursos que
se derivan de la formalizacin de las
empresas, independientemente de
la evolucin futura del empresario.
Enfoque persuasivo/
asistencial
En esta lnea de trabajo es en la que
suele empezar a aparecer la preocupacin real por el emprendedor/informal y en esta medida se busca establecer mecanismos que permitan
entrar en la realidad de esa pequea
unidad productiva y buscar caminos
para evitar que se desenvuelva en
entornos de informalidad.
Aqu tienen cabida buena parte de
las iniciativas que buscan acompaar al emprendedor/informal en su
proceso de formalizacin, va identificacin de los potenciales emprendedores o de los informales, su tra-
En efecto, las Cmaras de Comercio lideran desde hace ms de una

dcada iniciativas que apuntan a
facilitar y promover la creacin de
nuevas empresas, incentivar a los
potenciales inversionistas, fomentar el emprendimiento y reducir la
informalidad.
Compartimos, y apoyamos igualmente, la poltica de competitividad
del Gobierno Nacional por cuanto
en Colombia la informalidad es elevada y limita la productividad y el
crecimiento de la economa.
Las Cmaras de Comercio emprendieron en el 2001 una estrategia
de simplificacin de trmites para
el sector empresarial en vista de
TEMA CENTRAL
Como respuesta a esa problemtica se crearon las siguientes herramientas:
que los numerosos y complicados

requisitos de algunos registros y el
tortuoso proceso de aprobacin de
los mismos.
Centros de Atencin Empresarial
Al iniciar este proceso se encontr

como la gestin de constitucin
para la creacin y formalizacin de
una empresa en Colombia implicaba
en promedio realizar 17 trmites,
que representaban al emprendedor esperar 55 das, establecer relaciones con mnimo 10 entidades,
incurriendo en cerca de 35 desplazamientos a ventanillas y llenar 45
requisitos y documentos.
Se crearon estos centros o ventanillas nicas que operan actualmente en 32 ciudades del pas, como instrumento para: i) Minimizar pasos, diligencias, requisitos
legales y plazos de tramitacin para creacin de empresas ii) Facilitar la integracin de empresas informales al
proceso formal de desarrollo de actividades mercantiles
y iii) Mejorar el acceso de los empresarios a informacin
sobre trmites a seguir para formalizar su empresa.
Esta situacin obedeca principalmente a los siguientes aspectos:

sobre-regulacin, atomizacin de
la regulacin en mltiples trmites,
normas de menor jerarqua que violan las de carcter general, dualidad
de funciones, inoperancia de los sistemas inspectivos, accin desarticulada de las instituciones, generacin
espontnea y descontrolada de trmites, requisitos sin fundamento legal que se constituyen en trmites,
traslado de la carga probatoria al
empresario, y rplica y recurrencia
de la misma informacin ante una o
ms entidades.
Inscripcin en RUT, asignacin y formalizacin de NIT,

inscripcin en el RIT (Distrital o Municipal), notificacin
de apertura de establecimiento en planeacin distrital o
municipal, consulta de marca, certificado de existencia
y representacin legal, liquidacin y pago de impuesto de registro, consulta de nombre, consulta de uso de
suelo, solicitud de antecedente marcario y registro de
marca, consulta de nombre desde notara, suscripcin
de minuta de escrituras por internet y envo de la segundas copia de escrituras va digital.
A travs de los CAE, se integraron los siguientes trmites en las Cmaras de Comercio, sin ningn costo adicional para los usuarios:
Para crear y formalizar una empresa

en Colombia:
17
trmites
35
10
entidades
desplazamientos
a ventanillas
45
requisitos y
documentos
55 das
Se eliminaron los siguientes trmites: Concepto previo de

uso de suelo, notificacin de apertura de establecimiento concepto previo de bomberos y concepto sanitario, licencia de funcionamiento, renovacin y pago de trmite
de industria y comercio y algunos conceptos adicionales
propios de cada municipio (conceptos ambientales, de
fumigacin, de publicidad exterior, de espacio pblico).
Sin embargo, desde el 2011 a la fecha, la obtencin del
NIT est condicionado a la apertura de cuenta bancaria,
de acuerdo con lo dispuesto por la DIAN.
Portal Nacional de Creacin de Empresas

www.crearempresa.com.co
Con el apoyo del Banco Mundial-IFC, se desarroll un
portal transaccional que pone a disposicin del empresario un modelo nico, estandarizado y eficaz para
realizar los trmites de creacin de empresas. El Portal
alberga la operacin virtual del proceso. Este portal fue
incluido en la plataforma electrnica sobre buenas prcticas en materia de facilitacin de los negocios de la
UNCTAD (www.businessfacilitation.org).
Este servicio incluye el Aplicativo Nacional de Uso de
Suelo, que constituye una solucin nacional en materia
de consulta de la viabilidad de actividades econmicas
en funcin de los POT Municipales. Esta aplicacin
permite de manera inmediata la automatizacin del
proceso de consulta de uso de suelo, eliminando dicho
trmite presencial que genera un sinnmero de pasos,
contactos, das y costos.
TEMA CENTRAL
Registro nico Empresarial y Social RUES

Con el fin de contribuir a la reduccin de trmites y
costos para empresarios, las Cmaras de Comercio integraron los registros mercantil, de proponentes, de entidades sin nimo de lucro, de la economa solidaria, de
Ongs extranjeras, de vendedores de juegos de suerte y
azar, de turismo y de veeduras ciudadanas, en la central de informacin ms importante del pas, que permite a los empresarios adelantar trmites desde y ante
cualquiera de las 57 Cmaras de Comercio o en forma
virtual, as como la expedicin de certificados.
Ventanilla nica de Comercio Exterior VUCE

Las Cmaras de Comercio se vincularon activamente a
esta iniciativa Gubernamental de simplificacin de los
trmites de Comercio exterior, y a travs una consulta
web se brinda acceso al RUES para la consulta de la informacin del registro mercantil requerida para estos
efectos.
Inspeccin, control y vigilancia

La inoperancia de los sistemas inspectivos, la accin
desarticulada de las instituciones, la generacin espontnea y descontrolada de trmites y requisitos sin
fundamento legal, el traslado de la carga probatoria al
empresario, y rplica y recurrencia de la misma informacin ante una o ms entidades, constituan los principales obstculos para la creacin de empresas en el
pas. Por ello, las Cmaras de Comercio de las principales ciudades con el apoyo del Banco Mundial IFC, actualmente avanzan en la implementacin de un modelo
simplificado a partir de la prueba piloto que se cumpli
en Bogot con Empresa Fcil.
Con el modelo de vigilancia y control se garantiza que
independientemente del tamao del empresario, su actividad o su riesgo, todos entren a un mismo proceso
controlado y eficiente que les genera exactamente los
mismos beneficios en cuanto a facilitacin del trmite.
Permisos de construccin
Respecto al mejoramiento en los tiempos para los permisos de construccin, debemos destacar la contribucin
de las Cmaras de Comercio al brindar acceso gratuito
a sus sistemas de informacin a los Curadores Urbanos
para consultar la informacin de los certificados de existencia y representacin de las empresas, con lo cual no
solo se redujo un trmite sino el costo del mismo.
Impacto en la medicin del Doing Business

El Programa de Simplificacin de Trmites para el Sector Empresarial y las dems estrategias de las Cmaras
de Comercio han generado un impacto positivo en los
indicadores de apertura de empresas y de facilidad para
hacer negocios incluidos en el reporte del Doing Business Internacional.

En el indicador de facilidad para hacer negocios pasamos del puesto 79 en el 2007 al 34 en el 2015. En apertura de empresas mejoramos igualmente del puesto 90
al 84 en la medicin 2015, que supuso perder 5 puestos
respecto a la medicin 2014.
Las instituciones interesadas en el fenmeno de la informalidad estamos enviando el mensaje de todos pueden participar. A pesar de las brechas que existen en
el pas, el ejercicio coordinado entre Cmaras, Estado y
gremios de la produccin nos tiene cada vez ms afinados en la deteccin de los cuellos de botella para entrar
al mundo empresarial. Extendemos nuestros programas
de sensibilizacin acerca de los beneficios sociales de la
formalidad. Buscamos incentivos para que los emprendedores hagan el trnsito hacia la formalidad.
Para aprovechar las crecientes oportunidades en la economa formal es indispensable profundizar las apuestas innovadoras acerca de este tipo de dificultades. La
inclusin educativa es formal en los jvenes y en los
adultos microempresarios. Los servicios de apoyo a la
innovacin tecnolgica y organizacional, que han mostrado estupendos resultados en algunas experiencias
nacionales, deben extenderse y profundizarse. El acceso al crdito productivo debe fortalecerse, y esquemas
asociativos, de gran xito en algunos sectores, deben
promoverse con toda energa.
Los aspectos culturales y pedaggicos son fundamentales y ha faltado claridad al evaluar los costos de la
informalidad en relacin con los beneficios de la formalizacin. Este es un aspecto determinante en la decisin
del empresario de formalizarse. Lamentablemente, no
se ha logrado crear conciencia en los beneficios de la
formalizacin, prevalece la percepcin de que los beneficios de la formalidad se alcanzan a largo plazo y los
beneficios de la informalidad gozan de inmediatez.
Es difcil avanzar en estrategias de formalizacin consistentes, cuando el ambiente que se respira en muchas
de las ciudades y regiones es de permisividad a la informalidad. Investigaciones realizadas sobre grupos de
informales pudieron evidenciar que muchos de ellos
temen ese paso porque estiman que una vez lo hagan
quedan en situacin de desventaja con sus antiguos socios que deciden no hacerlo, pero que por la debilidad
de los sistemas de control, la capacidad de mutacin y
rotacin que tienen por su misma naturaleza y muchas
veces por entornos de corrupcin y poca transparencia,
continuarn ejerciendo sus actividades sin mayores inconvenientes.
Esto tambin es a la postre un desincentivo a los empresarios que han optado desde el principio por la
formalidad, porque siendo quienes cumplen la ley, las
TEMA CENTRAL
normas y los pagos oportunamente,

se vern inmersos en un entorno de
competencia desleal, estando ellos
a la vista de autoridades pblicas
mientras esas mismas instituciones
atacan con medidas puntuales o
simplemente, permiten la presencia
de estas unidades informales.
Parte de las crticas de algunos empresarios es que incluso algunas
autoridades con nimo recaudatorio dan visos de legalidad a tales
negocios informales, permitiendo
su carnetizacin, su proliferacin en
espacios pblicos, el pago de derechos de uso de espacio pblico o
pago de pequeos tributos o tasas,
todo lo cual no es otra cosa que cohonestar el problema y desestimular
al que cumple con las normas.
Por esta razn, el taln de Aquiles
de las polticas en la materia es esta
dicotoma. Sin un mensaje claro de
no tolerancia desde la institucionalidad a la informalidad, es difcil crear
un clima de confianza y observancia
de las normas.
Juego Limpio
Trigo limpio dicen los espaoles
para sealar aquello que est libre
de polvo y paja. Sera una buena
ensea para una gran campaa en

el pas que remueva los lastres que
impiden a Colombia avanzar cuando de propsitos colectivos se trata.
Lastres que subyacen en culturas
perversas (qu gran contradiccin)
que a lo largo de nuestra historia se
han incorporado en el alma nacional.
En ocasiones justificadas por la picaresca como defensa para sobrevivir
en un Estado hostil o simplemente
en la excusa para acallar las culpas.
Cuando se plantea una nueva reforma tributaria, surgen voces que
hacen honor a este espritu. De un
lado, de los pocos contribuyentes
(solo 600 mil de los 47 millones de
colombianos pagan impuesto de
renta), que sienten nuevas cargas, y
del otro, de aquellos que no pagan
y se ven amenazados por la nueva
tributacin.
Por encima de los aspectos tcnicos
de los impuestos subyace la evasin
calculada de 20 billones de pesos.
La evasin es una expresin de la
informalidad y de la desinstitucionalizacin que padece el pas, que se
manifiesta en el uso de las vas de
hecho, la cultura del atajo, la ley del
ms fuerte, el abuso del derecho y la
intolerancia.
As como lo estamos haciendo con

la paz, tenemos que lograr que la
sociedad en su conjunto se sincere,
que el pas aprenda a decir la verdad
y a jugar limpio. Se requiere trabajar
en campaas y programas dirigidos
a aumentar la conciencia comunitaria de que la responsabilidad social
empieza con el cumplimiento de las
leyes y las obligaciones, de suerte
que ante las decisiones de la vida
cotidiana, en la mente de los ciudadanos exista el freno a actuar por
fuera de la legalidad.
Fomentar la cultura de la legalidad es
un deber que nos compete a todos y
como todo proceso que implica cambio en los modelos mentales debe ser
de largo aliento y tener continuidad.
Y es que la cultura de la ilegalidad
invade el campo de la formalizacin
tanto empresarial como laboral con
grandes costos para la economa y
la sociedad.
Por lo tanto, es fundamental promover una cultura de la formalidad y de
la legalidad, donde se acepte por todos los ciudadanos las normas previamente establecidas y acordadas
por la sociedad, a travs de un gran
acuerdo nacional y una campaa
que involucre a toda la institucionalidad pblica y privada.
Brigadas para la Formalizacin Empresarial

Las Cmaras de Comercio articuladas por Confecmaras en
alianza con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
desarrollaron en 2012 y 2013 una ambiciosa estrategia de
formalizacin empresarial con alcance nacional a travs de
este programa.
Con esta estrategia, adems de llevar a las unidades productivas que operaban en la informalidad, los beneficios e
incentivos establecidos en la Ley 1429 de 2010 de formalizacin y generacin de empleo, se contribuy a remover
los obstculos que impiden el trnsito a la formalidad, se
concretaron procesos de acompaamiento para consolidar
y ayudar a crecer a las empresas ya formalizadas y crear la
cultura, entre empresarios y ciudadanos, de la conveniencia
de impulsar la formalizacin y promover un entorno de competencia leal y que puedan tener acceso a los beneficios de
la institucionalidad.
Los resultados superaron las expectativas, 77.615 unidades

econmicas sensibilizadas y de stas 25.525 formalizadas en
2012 y 83.409 sensibilizadas en 2013, de las cuales se formalizaron 32.259 con una cobertura de 659 municipios del pas.
Con el programa de Brigadas para la Formalizacin, se sensibiliz de manera personalizada a las unidades econmicas
informales, identificadas en campo con metodologa de
barrido manzana a manzana o previamente a travs de
censos empresariales, se brind orientacin en el proceso
de formalizacin y se inform sobre los beneficios de ser
formal. As mismo, se ofrecieron paquetes de servicios de
entidades pblicas y privadas, tales como programas de formacin empresarial de las Cmaras de Comercio y el SENA,
lneas de crdito especiales de Bancoldex, recursos no reembolsables de iNNpulsa y Fondo Emprender, Ruedas de Negocios Compre Colombiano, entre otros.
TEMA CENTRAL
Registro Mercantil:
Un instrumento para Ingresar

a la Formalidad Empresarial
Para la Corte Constitucional, el registro mercantil es un instrumento esencial que organiza las empresas, y por tanto facilita y hace efectiva la labor del Estado de dirigir y controlar
la economa1.
adelantar la misma investigacin respecto de cada una de las

personas en las que puede tener algn inters en desarrollo
de su actividad mercantil, si sta no estuviera actualizada y
disponible en las Cmaras de Comercio.
El registro mercantil tiene importantes efectos jurdicos, dado

que hace oponibles frente a terceros los actos en l inscritos.
La informacin de la matrcula acta como central de riesgo
por cuanto permite conocer con quien se est negociando.
De acuerdo con la investigacin de Fedesarrollo Informalidad

en Colombia: Nueva Evidencia, se encuentra que la probabilidad de que un establecimiento sea informal es particularmente alta cuando no tiene el registro mercantil, por esta razn
los anlisis de este estudio se basaron en esta hiptesis.
Por ser informacin de carcter pblico, cualquier persona

puede consultar los libros y archivos que para el efecto llevan
las Cmaras, tomar anotaciones y solicitar las copias que le
interesen.
La matrcula mercantil proporciona seguridad y seriedad en
los negocios, produce efectos de publicidad, oportunidad
en relacin con la calidad e idoneidad del comerciante, sea
persona natural o jurdica, determinadas entre otros aspectos
por la capacidad econmica y financiera, por las referencias
comerciales y bancarias, la propiedad del establecimiento o
establecimientos de comercio, sucursales o agencias, la ubicacin, la direccin para notificaciones judiciales, la actividad
o actividades que desarrolla, los productos o servicios que
ofrece, informacin que en conjunto refleja el desempeo de
la actividad empresarial o mercantil.
La matrcula hace pblica la calidad de comerciante, en la medida que visualiza al comerciante frente a potenciales clientes
que consulten el registro, protege el nombre de la empresa y
da legitimidad al negocio.
Por servir de prueba sobre la condicin del empresario, es posible para los interesados determinar la aplicacin preferente
de la legislacin mercantil a quienes gozan de esta condicin.
La vigencia de la informacin representa un importante ahorro en los costos de transaccin de la economa. Ello se sustenta en el hecho que los empresarios o los interesados pueden consultar sin costo alguno la informacin de las personas
naturales o jurdicas que ejercen una actividad mercantil.
Desde el punto de vista de la eficiencia econmica, es obvio
que obligar a un empresario a reportar la informacin sobre
su situacin econmica y jurdica implica un costo bastante
inferior que imponerle a cada uno de ellos la necesidad de
Beneficios de la matrcula mercantil:
Para los empresarios y la actividad econmica

Hace pblica la calidad de comerciante.
Hace visible al comerciante frente a potenciales clientes
que consultan los registros.
Proteccin del nombre comercial a nivel nacional.
Seguridad jurdica.
Facilita su participacin en licitaciones del Estado.
Facilita la obtencin de crditos

Facilita su inscripcin en el Registro nico de Proponentes
Facilita la posibilidad de afiliarse a la Cmara de Comercio.
Determina su inclusin en la base de datos para la participacin en foros, seminarios y cursos de inters empresarial.
Para el Estado

Instrumento idneo para la transformacin productiva, la

innovacin y la promocin de las Mipymes.
Instrumento indispensable para organizar la actividad

empresarial.

Facilita la funcin de control y direccin de la economa.
Instrumento indispensable para la racionalizacin y automatizacin de trmites.

Instrumento de seguridad jurdica y fe pblica.
Informacin actualizada para adoptar polticas de desarrollo empresarial y regional.

1 Sentencia C-277/06 Corte Constitucional
Mecanismo de control de evasin.
TEMA CENTRAL
La administracin de tierras:
el reto del posconflicto

El superintendente de Notariado y registro, en vista de que la Ley 160
de 1994 no ha dado la talla, propone un Acuerdo Nacional sobre
la administracin de las tierras rurales. Un viaje al universo de la
adjudicacin de los baldos en Colombia, y a los problemas de la falta
de titulacin y registro de las tierras.
Jorge Enrique Vlez*
La economa colombiana enfrenta una problemtica de

tenencia, distribucin y formalizacin de la tierra, que
impide un desarrollo sostenible en el corto, mediano y
largo plazo. Teniendo como referencia el censo catastral, segn el cual el nmero de predios rurales inscritos
al primero de enero de 2013 es de 3946.376, y de ellos
1466.591 tienen ttulo de propiedad, se puede decir
que entre el 40% y 50% de las propiedades rurales no
tiene sus ttulos debidamente registrados. Esta situacin genera baja productividad, despojo de tierras y lo
que he dominado las triquiuelas jurdicas para apropiarse de los baldos de la Nacin.
Pero, qu es la informalidad de la tierra? En trminos
prcticos, quiere decir que no se ostenta el derecho de
dominio sobre la tierra o no existe definicin sobre los
derechos que se tienen sobre los predios. Lo cual se
traduce en inseguridad jurdica respecto de la tenencia
de la misma, inmoviliza el trfico inmobiliario, incentiva
el desplazamiento y el despojo de tierras y finalmente
detiene el desarrollo integral en el campo.
La informalidad en Colombia se da por:
La falsa tradicin o derechos incompletos sobre el
fundo que se ocupa.
La ocupacin de los baldos de la Nacin que no han
sido titulados a la persona que lo explota.
Los predios ocupados dentro de las zonas de reserva forestal, parques naturales o zonas declaradas de
inters ambiental.
* Superintendente de Notariado y Registro desde 2010.
1 INCODER Balance de la gestin para el ordenamiento social y productivo
del territorio: Incoder 1960-2012 pg.37.
Ocupacin de bienes de uso pblico.

Y un fenmeno creciente es la invasin de fundos
de propiedad privada y fiscales.
A eso se le suma, el desconocimiento que tiene la poblacin rural del marco legal existente para lograr el saneamiento de la llamada falsa tradicin. Lo engorroso
y costoso que resulta adelantar un proceso judicial de
pertenencia para una persona que no cuenta con los
medios para lograr un efectivo acceso a la administracin de justicia. La dilacin injustificada en los trmites
de adjudicacin de predios baldos de la Nacin. La ausencia de una cultura de registro. La falta de una poltica de Estado que identifique fsica y jurdicamente los
baldos de la Nacin, as como de instrumentos y aplicabilidad de la ley para recuperar los bienes de uso pblico, bienes fiscales y zonas de inters ambiental, que
imposibilita un real acceso a los programas de dotacin
de tierras. Y la desactualizacin de la informacin catastral de los predios rurales.
Segn datos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, se han adjudicado aproximadamente 19
millones de hectreas a 515.801 familias campesinas a
trves de los procesos de dotacin de tierras durante
el periodo 1960-2012, y un aproximado de 37 millones
de hectareas a los pueblos indgenas y comunidades
negras con un aproximado de 155.730 familias, para
un total de 671.531 familias atendidas y 56457.460
hectreas adjudicadas1.
Por su parte la Superintendencia de Notariado y Registro report que al ao 2014, se han registrado 517.091
predios inicialmente adjudicados como baldos. Si se
analizan los datos a partir de la entrada en vigencia
de la Ley 160 de 1994 -norma inspirada en el precep-
TEMA CENTRAL
to constitucional de promover el
acceso progresivo a la propiedad
de la tierra, con el fin de mejorar
el ingreso y la calidad de vida de la
poblacin campesina- se han registrado 150.754 predios inicialmente
adjudicados como baldos con igual
nmero de familias beneficiadas.
no se sabe cuntos ms estn desamparados jurdicamente.
De otro lado est el Fondo Nacional Agrario, una cuenta creada en

1961, con la finalidad de adelantar
programas de reforma agraria. Los
predios que est tiene provienen de
compras directas hechas por cualquier instituto del Estado, de transPredios sin registro
ferencias del Bienestar Familiar, de
sucesiones intestadas, de transfeMuchos colombianos se pregunrencia de predios que fueron objeto
tan por qu an no aparecen como
de extincin de dominio por parte
propietarios si ya el INCODER les
de la Fiscala General de la Nacin.
adjudic y tienen un ttulo que los
acredita como titulares del derecho De acuerdo con reportes del INCOde dominio de dicho terreno. Y es DER, se traz una meta de 60.660
porque para que se configure real- hectreas debidamente adjudicamente el derecho real de dominio, das y registras en el cuatrenio 2010
se debe efectuar el registro. Solo el -2014, de los cuales solo se lograron
registro te hace propietario.
formalizar un total de 23.989 hectreas, en favor de 3.028 familias, es
Se estima que an existen sin regisdecir el 40% de la extensin proyectrar 154.440 resoluciones de adjutada y solo se benefici el 50% de
dicacin de baldos, es decir que no
las familias. Hay que destacar que
se encuentran identificados regis- la mayora de los predios que an
tralmente con un folio de matrcula quedan por formalizar hacen parte
inmobiliaria, pese a que de manera de territorios de resguados indgeconjunta la Superintendencia de nas, cementerios e iglesias, y no hay
Notariado y Registro y el INCODER normas precisas que den solucin a
han avanzado en la implementa- esta problemtica.
cin del registro masivo y se han
diseado estrategias para que una Otras de las causales de los altos
vez se entregue la resolucin ya se ndices de informalidad son los trencuentre debidamente registrada. mites registrales o notariales sin
Esta situacin no permite que el Es- adelantar (escrituras sin inscribir, sutado colombiano brinde seguridad cesiones sin adelantar, transferenjurdica y proteja el derecho de los cias de derechos en falsa tradicin,
adjudicatarios, aumentando la posi- etc). Es por esto que el Congreso de
bilidad que se utilicen triquiuelas la Repblica expidi la Ley 1561 de
para apropiarse de manera ilegal de 2012, cuyo objetivo es promover el
dichos terrenos tal como la Super- acceso a la propiedad, mediante un
intendencia de Notariado y Registro proceso especial para otorgar ttulo
lo ha identificado.
de propiedad al poseedor material
de bienes inmuebles urbanos y ruraA pesar de que se ha avanzado en les de pequea entidad econmica,
el proceso de titulacin en Colom- y para sanear ttulos que conlleven a
bia, todava se encuentran 77.000 la llamada falsa tradicin.
solicitudes de titulacin de predios
baldos a diciembre de 2014 sin re- El panorama de la informalidad tiensolverse, segn datos del Incoder. de a agravarse si se tiene en cuenta
Pero es ms grave que por falta de el ndice municipal de formalidad
un sistema de informacin que con- estimado por la Unidad de Planificatenga el nmero de predios, reas, cin Rural Agropecuaria, UPRA, que
ocupantes, explotacin de los terre- reporta que solo el 6% de los muninos que an pertenecen a la Nacin, cipios, es decir 71, tienen un grado
de formalidad entre el 75 y el 100%.

En el resto de los municipios, es decir 782, el grado oscila entre 0 y el
75% de informalidad, ubicndose la
mayora de los municipios entre el
25% y el 50%.
De esta manera mientras que no se
cuente con informacin real para
determinar la dimensin de la problemtica de la informalidad de las
tierras en el pas, no se podr planificar, ni disear una estrategia o
una poltica integral que permita el
ordenamiento social de la propiedad rural.
Intentos de formalizacin
En Colombia no existe una institucin que lidere los procesos de
saneamiento y formalizacin de la
propiedad, por lo que dicha actividad ha sido desarrollada de manera
parcial por el INCODER. Este instituto solo tiene competencia para
administrar y titular los predios de
naturaleza balda y no sobre todos
aquellos terrenos rurales privados,
lo cual crea escenarios de conflicto e inseguridad jurdica, y obliga al
ciudadano a recurrir a otras instancias, como la jurisdiccin agraria, en
la cual adems de encargarse de los
temas de esa naturaleza, atienden y
dirimen conflictos de otros asuntos.
En el 2012, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cre el
Programa de Formalizacin de la
Propiedad Rural con el objetivo de
promover el acceso a la propiedad
de los predios rurales y mejorar la
calidad de vida de los campesinos.
Tiene presencia en 22 Departamentos. A diciembre de 2014, el programa haba atendido 36.593 familias
rurales para la definicin de rutas de
formalizacin. De estas solicitudes,
20.037 casos deben seguir procesos judiciales, 6.608 casos tienen
solucin por la va notarial y se han
formalizado 1.271 predios2.
2 Informacin disponible en la pagina web:
http://formalizacion.minagricultura.gov.co/
TEMA CENTRAL
Para hacer un anlisis integral de

la informalidad de la tierra en Colombia es importante evaluar la
situacin actual de los fundos de
los grupos tnicos, comunidades
negras e indgenas; as como de los
Parques Nacionales Naturales y de
las Zonas de Reserva Forestal, que si
bien gozan de un manejo especial,
no escapan del fenmeno de la informalidad.
Formalizacin de tierras
de comunidades tnicas,
indgenas y negras
La Constitucin de Colombia obliga al Estado a dotar de tierras a
las comunidades tnicas como una
forma de reconocer los derechos
ancestrales de estos pueblos sobre
dichas tierras.
En el caso de las comunidades indgenas, gran parte de ellas habitan
en territorios ancestrales, legalizados hoy como resguardos de propiedad colectiva. La Constitucin
reconoce que esos resguardos son
imprescriptibles, inalienables e inembargables. El INCODER tiene
varias tareas: constituir, ampliar y
sanear los resguardos, en caso de
que estn ocupados por personas
ajenas; estudiar las necesidades
de tierras de las comunidades indgenas y dotarlas de ellas; hacer el
estudio de los ttulos para garantizar la existencia legal de los resguardos; y reestructurar y ampliar
los resguardos de origen colonial,
previa clarificacin sobre la vigencia legal de los respectivos ttulos.
Los predios y mejoras son entregados a ttulo gratuito a los cabildos o
autoridades tradicionales, para que
estos los administren y distribuyan
de manera equitativa.
El INCODER afirma que hasta el
2012 en Colombia se haban constituido 675 resguardos indgenas,
que representan una extensin territorial aproximada de 31255.511
hectreas. Del ao 2010 a 2014,
exista una meta de titular en favor de comunidades indgenas 450.000 hectreas, en beneficio de un promedio de 20.396 familias; realmente se logr la titulacin
de 722.436 hectreas en favor de 13.112 familias.
Es de resaltar que ninguna institucin del Estado Colombiano tiene un estudio confiable sobre las verdaderas necesidades de tierras de las comunidades indgenas; cada da estas comunidades reclaman grandes
extensiones en departamentos donde se presentan
conflictos por la tenencia y ocupacin de la tierra con
campesinos, comunidades negras e incluso entre los
mismos indgenas.
En cuanto a las tierras de comunidades negras, la Constitucin de 1991 tambin orden el reconocimiento
definitivo de sus derechos territoriales y se concret en
la Ley 70 de 1993, la cual reconoce el derecho a la propiedad colectiva sobre los territorios que haban venido
ocupando ancestral e histricamente.
A travs de los ttulos colectivos, las comunidades se
convierten en propietarias de los territorios que ocupan y adquieren el derecho de prelacin para el uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables
del subsuelo. Con la propiedad colectiva, los Consejos
Comunitarios se convierten en autoridades administradoras de los recursos naturales y en gestoras de su propio desarrollo. Estos procesos de titulacin colectiva
los desarrolla actualmente el INCODER.
Es de resaltar que ninguna institucin del Estado

Colombiano tiene un estudio confiable sobre las
verdaderas necesidades de tierras de las comunidades
indgenas; cada da estas comunidades reclaman
grandes extensiones en departamentos donde se
presentan conflictos por la tenencia y ocupacin
de la tierra con campesinos, comunidades negras
e incluso entre los mismos indgenas.
De acuerdo con informacin del INCODER, hasta el

2012, se haban titulado en Colombia 182 Consejos
Comunitarios en los departamentos de Nario, Choc,
Antioqua, Valle del Cauca, Cauca, Bolvar y Risaralda.
Se plante como meta 2010 2014 titular en favor de
comunidades negras 400.000 hectreas a 12.098 familias; el ndice reportado en ese lapso es de 288.486
hectreas tituladas a 9.775 familias, con un reporte de
cumplimiento del 72% y 81%, respectivamente.
TEMA CENTRAL
El caso de los
Parques Nacionales
En cuanto a los Parques Nacionales,
la Constitucin de 1991 tambin
los declar inalienables, imprescriptibles e inembargables. Sin embargo, la declaracin y delimitacin de
un Parque no puede desconocer la
propiedad privada, ni los derechos
adquiridos por los particulares en el
interior de estas reas.
La compra de predios de propiedad particular ubicados en zonas
de Parques Nacionales, se encuentra prohibida, salvo que adquiera
la propiedad de estos inmuebles la
Unidad Administrativa de Parques
Nacionales para el saneamiento de
los mismos.
Sin embargo, estudios de la Superintendencia de Notariado y Registro han evidenciado una serie de
tipologas utilizadas por personas
inescrupulosas para adquirir propiedades en estas reas protegidas.
Entre las ms comunes se encuentran: la prescripcin adquisitiva del
dominio despus de la declaratoria
del Parque, adjudicacin irregular
de baldos y aclaracin de reas sin
fundamentos legales. Esta situacin
ha generado conflictos entre el Estado y los particulares por las propiedades de la Nacin. El ejemplo
ms claro se presenta en el Parque
Nacional Natural Tayrona donde el
85% del territorio se encuentra en
conflicto con particulares que alegan propiedad.
Ahora, respecto de la posibilidad de
adelantar programas de formalizacin en zonas declaradas como Parques Nacionales, se pueden decir lo
siguiente:
1. La adjudicacin de baldos no
puede adelantarse en estas zonas, por lo tanto, lo predios baldos ubicados en las zonas alinderadas como parques, sern de
propiedad de la Nacin y no son
objeto de ocupacin, titulacin
o desarrollo de programas de re-
forma agraria (Decreto 2811 de

1974).
adjudicacin inmediata una vez se

d la sustraccin.
2. No se puede aplicar proceso

verbal para el otorgamiento de
ttulos de propiedad privada
que conlleven la falsa tradicin,
para aquellos inmuebles que se
encuentren ubicados en reas o
zonas protegidas (Ley 1561 de
2012).
De acuerdo con informacin del INCODER, los estudios de sustraccin

se han adelantado en las Zonas de
Reserva Forestal de la Amazona,
Central, Pacfico, Ro Magdalena y
Serrana de los Motilones. En la actualidad se adelantan en ms de 40
municipios del pas, en los departamentos de Cesar, Norte de Santander, Santander, Antioqua, Arauca,
Valle del Cauca, Cauca, Nario, Huila, Caquet y Vaups. Estos estudios abarca un rea aproximada de
un milln de hectreas en zonas de
reserva forestal.
3. Es factible adelantar trmites en

pro de formalizar derechos cuando sobre el inmueble existe derecho de dominio consolidado,
es as, que se pueden adelantar
trmites de sucesin, de predios
que acrediten propiedad privada dentro de zonas alinderadas
como Parques Nacionales.
4. Solo se permite formalizar propiedad dentro de Parques Naturales para la constitucin de
resguardos indgenas.
El caso de las zonas

de reserva forestal
En las zonas de reserva forestal las
prohibiciones y limitaciones son
similares a las de los Parques Nacionales: no pueden adjudicarse
baldos en zonas de reserva forestal (Decreto 2811 de 1974) y no
se puede aplicar el proceso verbal
para el otorgamiento de ttulos de
propiedad privada que conlleven la
falsa tradicin.
La diferencia es que las zonas de reserva forestal s pueden ser sustradas para el desarrollo de diferentes
programas y proyectos, entre ellos,
programas de formalizacin y dotacin de tierras. Por eso, el Gobierno
Nacional en procura de formalizar
aquellos fundos que se encuentran
ubicados en zonas de reserva forestal, pero que cuentan con un vocacin agrcola y/o forestal de produccin, incorpor dentro del Plan
Nacional de Desarrollo un marco especial sobre la administracin de las
tierras de la Nacin que permiten la
En busca de un
acuerdo nacional
Los altos ndices de informalidad
han venido mermando las oportunidades del poblador rural. Uno de
los efectos ms preocupantes es el
surgimiento de hechos de violencia,
a travs de la usurpacin de tierras
y desplazamiento forzado, debido
a que al no contar con ttulos de
propiedad debidamente otorgados
y registrados, se facilita esta prctica que a su vez dificulta an ms el
reconocimiento de derechos en los
procesos de restitucin de tierras.
Otros efectos tambin son la insuficiencia en el mercado de tierras; la
falta de acceso a crditos y la inexistencia de inversin en el campo, lo
que limita su capacidad productiva.
Por lo anterior, Colombia requiere de
un gran Acuerdo Nacional sobre la
administracin de las tierras rurales
que le permita al pas tener un marco
jurdico, claro, para cualquier modelo
de desarrollo econmico y social que
emprendan los gobiernos de turno.
Este rgimen de administracin
debe partir de temas esenciales
como el destino y fin de los baldos
de la Nacin, concentracin de la
propiedad, zonas especiales para
el desarrollo econmico y de economa campesina, y tambin debe
tener en cuenta aspectos precediECONOMA COLOMBIANA 41
A pesar de que se ha avanzado en

el proceso de titulacin en Colombia,
todava se encuentran 77.000
solicitudes de titulacin de predios baldos
a diciembre de 2014 sin resolver,
segn datos del Incoder.
mentales como: procesos agrarios,

reas y linderos, formacin predial,
catastro multipropsito e interrelacin registrocatastro.
Los ejes fundamentales en los que se
debe sustentar esta propuesta son:
La formalizacin de predios de
propiedad privada, bienes fiscales y saneamiento de la falsa tradicin.
Un rgimen para la administracin, ocupacin, adjudicacin y
saneamiento de los predios baldos de la Nacin.
Un rgimen para el manejo de
las zonas especiales de interes
ambiental como son: los parques
naturales, las cinagas, playones
y zonas de reserva forestal.
Una reglamentacin especial de
las Zonas de Reserva Campesina,
Zonas de Desarrollo Empresarial
y Zonas de Inters de Desarrollo
Rural, Econmico y Social.
Un marco legal para la proteccin de predios abandonados
por causa de la violencia.
Un marco jurdico para administrar las tierras sin que el Estado
se desprenda de su propiedad,
ejemplo: el derecho de superficie, el usufructo y las concesiones, entre otras.
Como ya lo he dicho en otras ocasiones, la ley de tierras debe recoger
un Acuerdo Nacional que contemple la administracin de la tierra.

Debe delimitar claramente los territorios de comunidades negras e
indgenas; las tierras que se requieren para la seguridad alimentaria del
pas en manos de pequeos, medianos y grandes productores; y los
territorios de conservacin ambiental. Debe contener las normas para
formalizar, titular, recuperar baldos
en corto tiempo a travs de procesos giles y flexibles. Tambin debe
contener mecanismos de cierre
ante la jurisdiccin agraria y, lo ms
importante, que cumpla la funcin
social y de produccin de la tierra3.
Es absolutamente necesario un marco normativo que garantice la seguridad jurdica de la tierra; que proteja al campesino, pero que tambin
permita la creacin de agroindustria
sostenible a largo plazo. Esa legislacin debe permitir que los acuerdos
de paz puedan desarrolllarse integralmente.
Por tal razn, de manera urgente y
prioritaria se incorpor dentro de
la agenda del Gobierno Nacional
una reforma profunda a la poltica
de tierras y del sector rural, que se
inicia desde el punto de vista institucional, materializandose a trves
de las facultades extraordinarias
3 Publicado, con anterioridad, en el peridico El

Tiempo el da 5 de abril de 2015; para el periodista Yamid Amat.
otorgadas al Presidente de la Repblica para suprimir y/o escindir las

entidades del sector agropecurario
ejecutoras de la poltica de Tierras
y Desarrollo Rural, como tambin
crear la institucionalidad que se estime necesaria para asumir dichas
funciones (art. 102 Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018); es decir
para crear la denominada Autoridad
Nacional de Tierras, entidad que
no solo se encargar de liderar los
procesos de formalizacin de la propiedad rural, sino tambin de atender la demanda con una poltica de
acceso a la tierra, administrar las
tierras baldas de la Nacin, entre
otros, con el objetivo de efectuar un
verdadero ordenamiento social de la
propiedad rural.
Tal como lo mencion la Misin para
la transformacin del campo en el
documento final sobre la Autoridad
Nacional de Tierras, dicha entidad
sera la responsable sobre los derechos de propiedad en Colombia, su
distribucin, el uso que se da a la
propiedad rural, los ingresos que genera, especialmente para la Nacin,
respondiendo por la efectividad y
seguridad jurdica de los derechos
de propiedad; contando con un
aparato suficiente y efectivo para
hacerlos cumplir; y facilitando el
uso de la tierra como un activo para
la produccin rural (Pg. 10 Documento Final Autoridad Nacional de
Tierras. Misin para la transformacin del campo).
Paralelamente, el Gobierno Nacional
present al Congreso de la Repblica el proyecto de ley mediante el cual
se crean y constituyen las Zonas de
Inters de Desarrollo Rural, Econmico y Social, ZIDRES, como zonas
especiales de aptitud agropecuaria,
ubicadas en el territorio nacional,
aisladas de los centros urbanos ms
significativos, que demandan elevados costos de adaptacin productiva, que carecen de infraestructura
mnima para el transporte y comercializacin de los productos y que,
por sus caractersticas agrolgicas
TEMA CENTRAL
En esencia el proyecto de ley se enfoca en la productividad de la tierras

y no en su titularidad, porque est
comprobado que la actividad agrcola para los pequeos y mediados
productores no tiene siempre la
posibilidad de permitir, con la sola
propiedad de la tierra, desarrollar
proyectos productivos sostenibles
en zonas con baja calidad, que contribuyan al progreso econmico y
social de su familia. Es as, como
la falta de incentivos a la productividad de la tierra, genera como
nica fuente de riqueza la venta de
la misma, mas no su explotacin y
produccin. Con este proyecto de
ley se pretende generar una serie de
beneficios tales como:
Disponibilidad de suficiente
rea para la agroindustria.
Territorios que se pueden planificar fcilmente.
Creacin de nuevas fronteras
agrcolas.
Se podr hacer uso de las alianzas pblico privadas, para el desarrollo de infraestructura pblica y sus servicios asociados, en
beneficio de la respectiva zona.
Esta iniciativa legislativa busca alternativas para hacer productivas grandes

zonas de pas, que segn la FAO constituyen la gran reserva para la seguridad alimentaria de la humanidad, con modelos de asociacin entre grandes
y pequeos. Un rgimen de administracin de las tierras de la Nacin a
favor de la productividad sostenible a mediano y largo plazo.
La realidad consignada de manera general en lneas precedentes, nos lleva
a concluir respecto de la imperiosa necesidad de fortalecer la capacidad institucional del Estado en aras de convertir la formalizacin de la propiedad
en un objetivo de poltica pblica.
Para lograr avanzar en la formalizacin y con ello lograr el desarrollo integral en el campo y un verdadero ordenamiento social de la propiedad rural,
el Gobierno Nacional trabaja en implementar, mejorar y fortalecer la institucionalidad a trves de la creacin de un catastro multifinalitario, la interrelacin de catastro y registro, los programas de dotacin y acceso de tierras,
los programas de formalizacin de la propiedad rural, la construccin del
inventario de baldos, mediante la creacin de la Autoridad Nacional de
Tierras, y mejorar y viabilizar el desarrollo de los procesos administrativos y
judiciales de naturaleza agraria.
Colombia va por buen camino, y pese a que el recorrido es largo y se pueden presentar infinidades de obstculos, ya se han logrando grandes avances. Pero se debe analizar la problemtica actual del sector, definir las deficiencias de la institucionalidad y la normatividad vigente, y determinar
adonde se pretende llegar en materia de administracin de las tierras. En
las actuales condiciones, la Ley 160 de 1994 no ha permitido que muchos
procesos avancen al ritmo que los planes y programas lo han pretendido,
por tal motivo se requiere un gran acuerdo Nacional en lo trminos expuestos, anteriormente.
Foto: Fredy Gmez Suescn.
y climticas, resultan inapropiadas

para desarrollar unidades de produccin familiar que fomenten proyectos productivos que beneficien a
los trabajadores agrarios sin tierra y
que promueva la inversin de capital en el agro.
Los proyectos productivos aprobados en las ZIDRES, sern beneficiarios por parte del Gobierno Nacional de una poltica de
incentivos y estmulos, siempre
y cuando, vinculen como asociados al pequeo o mediano productor sin tierra.
Los recursos del Fondo de Desarrollo Rural, Econmico e
Inversin, sern invertidos en
proyectos de desarrollo rural y
disminucin de pobreza, vinculada con el sector agropecuario.
Los indgenas, como esta comunidad Ember que regresa a sus tierras en Mistrat (Risaralda), han sido
protagonistas de la reacomodacin de la propiedad de las tierras en Colombia desde la Constitucin
de 1991. A 2012 se haban constituido 675 resguardos indgenas, que representan una extensin
territorial de 31 millones de hectreas.
TEMA CENTRAL
La propiedad rural
en el contexto de los
acuerdos de La Habana
Este anlisis detallado de lo que el Gobierno ha acordado con las

FARC en materia de tierras en La Habana muestra que no se ha pactado
hasta ahora nada que no se pueda cumplir sin cambiarle una coma
a la Constitucin. El exministro explica que se pusieron en el congelador
temas gruesos, que el Gobierno no tiene la obligacin de aceptarlos,
y advierte que el costo del posconflicto rural, de unos 80 billones
de pesos, an no est financiado.
Juan Camilo Restrepo*
La esencia del acuerdo sobre temas agrarios, acceso a la tierra, formalizacin de la propiedad y desarrollo rural integral a que se haba llegado en
la mesa de negociaciones de La Habana, como punto nmero uno de la
agenda, fue publicado como un comunicado divulgado conjuntamente
por las partes desde 2013.
Posteriormente se ha divulgado lo que pudiramos llamar el acuerdo agrario ampliado. As se ha procedido igualmente con los otros dos temas de
la agenda sobre los cuales ha habido acuerdos hasta la fecha: participacin
poltica y cultivos ilcitos.
Lo anterior es bueno tenerlo en cuenta pues no es que hasta ahora se
estn divulgando por primera vez los acuerdos: sobre cada uno de ellos,
repito, a medida que se fue llegando a acuerdos, se han ido publicando
comunicados conjuntos en el ltimo ao y medio.
Y tales comunicados conjuntos han circulado profusamente a travs de
los medios. Por ejemplo, del acuerdo agrario alcanzado en el 2013 se han
publicado hasta la fecha cerca de cuatro millones de copias, adems de su
insercin profusa en medios electrnicos y en pginas web.
Por ello ha carecido siempre de fundamento el reproche -a menudo malintencionado- de que las negociaciones de paz de La Habana se han hecho a
espaldas de la opinin pblica o con cartas secretas bajo la mesa.
El objeto de este escrito es presentar el contexto general del acuerdo sobre el punto nmero uno de La Habana; y dentro de ste lo ateniente a la
formalizacin de la propiedad en Colombia.
* Exministro de Agricultura (2010-2013), exministro de Hacienda (1998-2000) y exministro de Minas
y Energa (1991-1992), exsenador y exembajador en Francia.
I- Visin general del acuerdo:

exige ms un cambio de
mentalidad que de normas
Quien lea desprevenidamente el
acuerdo sobre temas agrarios que
acaba de publicarse en su versin
integral se lleva, en primer lugar,
una gran sorpresa: all no aparece
como se haba amenazado por los
malquerientes del proceso- menoscabo alguna al derecho de propiedad o a la seguridad jurdica sobre la
tierra en Colombia.
Todo el ambicioso programa de
transformacin rural que all queda
dibujado para realizar en un escenario de posconflicto se puede hacer
sin cambiarle una coma a la Constitucin Nacional ni a las normas que
tutelan la proteccin a los derechos
adquiridos de buena fe sobre la tierra en Colombia.
En otras palabras: para ejecutar el
acuerdo nmero uno de La Habana
sobre desarrollo rural con enfoque
territorial se necesita de mucha decisin poltica pero de pocos cam-
TEMA CENTRAL
bios legislativos. De muchos recursos pero de pocas

normas nuevas. Exigir profundos cambios de mentalidad en la sociedad colombiana sobre lo que debe ser el
futuro agrario del pas, pero de leves modificaciones al
derecho agrario vigente; el cual, ms que reinventarlo
habr de aplicarlo.
En segundo lugar, el acuerdo sobre el punto agrario de
La Habana, en el fondo, no viene a ser otra cosa que el
esbozo de lo que tendrn que ser los captulos de un
gigantesco plan de desarrollo rural, con su correspondiente cuantificacin de recursos presupuestales necesarios para ejecutarlo durante el periodo del posconflicto (ocho o diez aos), a partir del momento en que
se firme un acuerdo de paz con la subversin.
De tal manera que al cabo de este horizonte de tiempo se avance sustancialmente hacia el objetivo final de
todo el ejercicio que no es otro que alcanzar la convergencia entre lo rural y lo urbano; es decir, el cerramiento de las mltiples brechas que hoy prevalecen en
contra de las condiciones de vida de quienes viven en
los mbitos de la ruralidad colombiana.
dotacin de tierras a travs de este fondo, pero estudios tambin preliminares indican que las eventuales
familias beneficiarias podran fluctuar entre 250.000 y
300.000.
Los institutos de reforma agraria que se crearon en
Amrica Latina durante la segunda mitad del siglo XX
(entre nosotros el Incora) nutran sus disponibilidades
de tierras para repartir entre campesinos principalmente de fincas compradas en un mercado privado a menudo imperfecto y coludido, y de unas cuantas expropiaciones que realizaban. Y su msculo financiero para
actuar en el mercado de tierras quedaba supeditado a
las apropiaciones presupuestales que reciban a travs
de los presupuestos anuales.
II- La reforma rural integral (RRI)
El fondo de tierras de que trata el punto nmero uno de

La Habana se nutre de unas fuentes mucho ms variadas que los tradicionales institutos de reforma agraria.
De hecho lo que se busca, a travs de este fondo, es
que muchas tierras que ya estn en la rbita del Estado actualmente pero que no estn cumpliendo con su
funcin social, salgan a proveer la materia prima con la
cual dotar de tierra a campesinos hoy sin tierra o con
tierra insuficiente.
El eje conceptual de todo el acuerdo est centrado en

el compromiso para realizar en Colombia una reforma
rural integral (RRI) durante el posconflicto.
De all que en el punto 1.1 encontramos descritas ocho

fuentes a travs de las cuales habr de dotarse de tierras este banco:
La reforma rural integral de que trata el acuerdo de La

Habana no debe confundirse con una reforma agraria
del estilo de la que se intent hacer -con resultados
mediocres- en Amrica Latina durante la segunda mitad
del siglo XX, donde lo esencial era repartir tierras peladas a los campesinos.
a) Tierras provenientes de la extincin judicial de dominio a favor de la Nacin de aquellas que han sido incautadas al narcotrfico. Se calcula que puede haber
actualmente en la Direccin de estupefacientes entre
400.000 y 500.000 hectreas de estas tierras con vocacin para que se les declare la extincin de dominio.
Hacen parte de las mejores tierras del pas, ubicadas en
los valles del Magdalena y Cauca, principalmente. No
es fcil tarea pues sobre ellas gravita un enjambre de
abogados y de testaferros de los narcos incautados que
a toda costa buscan evitar la extincin del dominio, ltimo paso antes de poder disponer de estas tierras para
distribuirlas entre campesinos.
La reforma rural integral (RRI) tiene tambin un componente de tierras (creacin del Fondo de Tierras), pero es
mucho ms que eso: es un verdadero plan de desarrollo
rural multifactico, donde la dotacin de tierras para los
campesinos no es ms que uno de sus ingredientes.
III- El Fondo de Tierras

La Constitucin del 91 prev que uno de los deberes del
Estado es ayudar al acceso a la tierra a los campesinos
que, careciendo de ella, quieran trabajarla (artculo 64)
El acuerdo agrario de La Habana busca ofrecer una va
de aproximacin al cumplimiento de ese propsito con
la creacin de un Fondo de Tierras, que an no est
cuantificado (estudios preliminares indican que podra
ser de unos 3 millones de hectreas), para ser entregadas a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente (punto 1.1). Tampoco se cuantifica en el acuerdo
el nmero de campesinos que se beneficiaran con la
b) Tierras recuperadas para la Nacin, es decir baldos

indebidamente apropiados o adjudicados, que pueden
estar cercanos a un milln de hectreas; y que es preciso recuperar a travs de procesos agrarios. Es factible, pero requiere de una voluntad poltica de hierro por
parte de las autoridades, en especial del Incoder, para
lograrlo. Durante los primeros tres aos de la administracin Santos se reactivaron cerca de 1,800 procesos
agrarios que dorman el sueo de la incuria en los stanos del Incoder, cuando esta entidad estuvo cooptada
por intereses paramilitares. Hay que proseguir esta dispendiosa y difcil tarea pues no son pocos los callos que
con ella se pisan.
TEMA CENTRAL
c) Tierras provenientes de la desafectacin de reas de ley 2 de

1959 all donde ya no hay bosque
alguno que proteger, pero que por
estar formalmente incluidas en los
permetros de la ley segunda no se
pueden formalizar ni titularse a los
campesinos.
d) Tierras inexplotadas: tierras recuperadas mediante la aplicacin del
actual procedimiento de extincin
administrativa de dominio, por incumplimiento de la funcin social y
ecolgica de la propiedad. Ntese
que este es el caso tpico en el que,
en vez de estar creando nuevas normas para arbitrar tierras con destino
al fondo, se est manifestando la voluntad de aplicar leyes que ya existen
de vieja data, pero que simplemente
no se aplican, o se aplican muy poco.
e) Sucede lo mismo con esta siguiente fuente de tierras: Tierras
adquiridas o expropiadas por motivos de inters social o de utilidad
pblica, adquiridas para promover
el acceso a la propiedad rural, con
la correspondiente indemnizacin.
La posibilidad de la expropiacin
por motivos de inters social, con
indemnizacin, es una antigua institucin de nuestro derecho pblico
aunque de escasa aplicacin.
f) Tierras donadas
h) Tierras adquiridas con el subsidio
integral provisto por el Estado.
i) Y, por ltimo, tierras adquiridas
por los campesinos a travs de crditos blandos que se abrirn para tal
propsito.
Como puede verse, el Banco de Tierras previsto en el acuerdo de La
Habana se nutrir de varias fuentes,
ninguna de las cuales contempla la
expropiacin sin indemnizacin o el
despojo arbitrario de tierras bien explotadas por parte del Estado, como
lo pregonan irresponsablemente los
enemigos del proceso de paz.
Quines podrn ser beneficiarios
de este banco de tierras?
El punto 1.3 los define con mucha

precisin: Sern trabajadores con
vocacin agraria sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la mujer cabeza de familia y a la poblacin
desplazada. Tambin podrn ser beneficiarias asociaciones de trabajadores sin tierra o con tierra insuficiente,
as como personas y comunidades
que participen en asentamientos y
reasentamientos con el fin, entre
otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilcitos y fortalecer la produccin alimentaria.
IV- Formalizacin
de la tenencia de la Tierra
Uno de los problemas ms delicados
de la estructura agraria en Colombia
lo constituye la alta informalidad
que se observa en sus patrones de
tenencia. Los estudios ms confiables indican que entre un 40%-50%
de los predios que se explotan en
Colombia son informales. Es decir,
quienes los trabajan, solo tienen ttulos precarios.
No tener escrituras a carta cabal
excluye al trabajador del agro de
la posibilidad de tener acceso al
crdito, al subsidio, al mercado de
hipotecas, en fin, a las avenidas de
modernidad que a menudo estn reservadas solo para quienes exhiben
ttulos de propiedad formalizados.
La posicin inicial de las FARC fue
inicialmente muy hostil a los programas de formalizacin de la propiedad agraria. As se pudo observar,
por ejemplo, en el discurso inaugural de las negociaciones de Ivn Mrquez en Oslo. Acusaban injustamente los programas de formalizacin
de ser un mecanismo para facilitar
el despojo posterior de las tierras a
los campesinos. Nada ms desacertado. Afortunadamente la posicin
de las FARC cambi radicalmente y
en el texto del acuerdo se reconoce a la formalizacin como uno de
los propsitos centrales que habr
de presidir las polticas agrarias del
posconflicto.
Se adecuara en consecuencia, dice el

punto 1.5.1, un plan de formalizacin
masiva y se adelantar las reformas
normativas y operativas pertinentes,
garantizando la participacin de las
comunidades y sus organizaciones.
Este programa de formalizacin ser
gratuito para la pequea propiedad
rural tanto en el caso de adjudicacin de baldos como cuando se trate del saneamiento de la propiedad
de origen privado.
Debe recordarse que la informalidad
no solo se da en el caso de quienes
esperan la adjudicacin de baldos
sino en el caso de la propiedad privada. Por ejemplo, un tercio de las
fincas cafeteras colombianas apenas
disponen de ttulos precarios de propiedad y no de escrituras formales.
La formalizacin de la propiedad
agraria en cuya bsqueda se han comenzado a dar ya los primeros pasos
en este gobierno, an antes de que
se firmaran los acuerdos de La Habana, es de los instrumentos centrales
para lograr la modernizacin de la
propiedad agraria en Colombia.
V- La jurisdiccin Agraria
La resolucin de los conflictos agrarios en Colombia requiere una jurisdiccin especial. Se impone un reverdecimiento del derecho agrario.
Y mecanismos expeditos para administrar justicia agraria en el pas.
De all que en el punto nmero uno
de La Habana las partes acuerdan
que se crearn mecanismos giles
para abordar procesos de conciliacin y resolucin de conflictos
en el uso y tenencia de la tierra,
y se crear una nueva jurisdiccin
agraria.
VI- Catastro
e impuesto predial
El acuerdo le otorga gran importancia a modernizar y actualizar
el catastro rural en Colombia, y a
la consecuente modernizacin del
predial que ello implica, y el mejor
uso del suelo.
TEMA CENTRAL
En un plazo -no especificado- se

dispone que deba estar actualizado el catastro rural en Colombia y
formado all donde no lo est. Este
instrumento, junto con el censo rural que est en marcha en nuestro
pas, luego de 41 aos en que no se
actualizaba, sern dos instrumentos
invaluables para la buena formulacin de polticas pblicas.
VII- Zonas de reserva

campesina
Se desech la idea disparatada original de las FARC de crear 54 zonas
de reserva campesina en 9 millones
de hectreas, y lo que era an ms
grave, dotadas de autonomismos
polticos, administrativos, judiciales
y presupuestales.
Se reconoce que, tal como estn
diseadas por la ley actualmente,
pueden ser un instrumento til de
desarrollo rural para marcar el nfasis territorial del desarrollo rural all
donde se justifiquen. Pero que su
creacin y funcionamiento seguir
sometido a los parmetros sealados por la ley vigente (ley 160 de
1994). Y que, en ningn caso, gozarn de autonomismos.
VIII- Programas de desarrollo

rural con enfoque territorial
(PDEF)
El acuerdo, recogiendo las modernas teoras del desarrollo rural, acoge la idea de los nfasis territoriales
que habrn de tener los diversos
programas de desarrollo rural que
se ejecuten en el pas; priorizando
zonas (por niveles de pobreza, grado de afectacin del conflicto, debilidad de instituciones, y presencia
de cultivos ilcitos) a fin de focalizar
all -zonas priorizadas- los diversos
programas de inversin en la ruralidad; y reconociendo que adems de
la tierra debe drsele especial atencin a la dotacin de bienes pblicos en las zonas rurales del pas.
Igualmente, enfatiza la importancia de la participacin comunitaria en la

determinacin de los diversos programas de desarrollo rural.
IX- Metodologa para anunciar los planes que se elaborarn

En este orden de ideas, en el acuerdo se enuncian la elaboracin de varios
planes, de obligatoria ejecucin y obligada financiacin, cuyo entramado
comprende -en el fondo- el gran plan del posconflicto rural en Colombia.
Estos planes son:
Un plan nacional de vas terciarias (3.1.1)
Un plan nacional de riego y drenaje (3.1.2)
Un plan nacional de Electrificacin rural y de conectividad (3.1.3).
Plan nacional de salud rural (3.2.1).
Plan especial de educacin rural (3.2.2)
Plan nacional de construccin y mejoramiento de vivienda social rural
(3.2.3).
Plan nacional de fomento de economa solidaria y cooperativas rurales (3.3.1).
Plan nacional de asistencia integral tcnica, tecnolgica y de impulso
a la investigacin (3.3.2).
Plan para para apoyar y consolidar la generacin de ingresos de la economa campesina, familiar y comunitaria, y de los medianos productores con menores ingresos (3.3.3.)
Plan nacional para la promocin de la comercializacin de la produccin de la economa campesina, familiar y comunitaria (3.3.4.)
Plan progresivo de proteccin social y de garanta de derechos de los
trabajadores rurales (3.3.5.)
Creacin de un sistema de seguridad (soberana) alimentaria y nutricional para la poblacin rural. (3.4).
En los dilogos entre el gobierno, representado por Humberto de la Calle (derecha), y las Farc,
representadas por Ivn Mrquez (izquierda), el primer punto de la agenda fue el tema agrario.
TEMA CENTRAL
Como puede verse, la sola enumeracin de los planes

que se debern elaborar y ejecutar en cumplimiento del
punto nmero uno de La Habana, constituye los captulos de un gran plan de desarrollo que habr de guiar las
polticas y definir las inversiones que deben ejecutarse
a lo largo del posconflicto en materia rural.
Ahora bien, como es lo propio de todo plan (as acontece con el Plan cuatrienal de desarrollo, artculo 339
CN) deben definirse las inversiones y los recursos con
que se contar a lo largo de su aplicacin, a fin de que
no se queden en promesas y en buenas intenciones
los enunciados que aparecen en el texto concertado
en La Habana.
El Gobierno, para cerrar el acuerdo, propuso esta frase, que no por lo escueta deja de tener una profunda
significacin financiera: El Gobierno se compromete a
asegurar la financiacin de todos los compromisos derivados del presente acuerdo.
La discusin reciente, pues, de si hay suficiente financiacin o no para honrar los compromisos que se derivan de los acuerdos de La Habana queda plasmada en la
frase transcrita, que habr de tener su concrecin presupuestal y fiscal al confeccionar el gran plan del posconflicto rural, el cual, a su turno, deber ser la sumatoria de todos los planes sectoriales que se mencionan a
lo largo del acuerdo, tal como lo hemos sealado.
An no existe una cuantificacin detallada al respecto.
Lo que hemos mencionado hasta el momento son, apenas, rdenes de magnitud para visualizar la gran tarea
financiera que tenemos por delante, pero no es difcil
anticipar que el costo fiscal del posconflicto rural (que
naturalmente se escalar en varios aos) es inmenso.
Un estudio reciente que hemos realizado en la Misin
Rural, indica que, solo para desarrollar algunos de los
programas ms importantes enumerados anteriormente, habr que hacer inversiones del orden de 0,6% de PIB
por ao, lo que significa cerca de cinco billones de pesos
anuales de inversiones pblicas a lo largo de los aos
del posconflicto. Adicionales -y esto es muy importante
tenerlo en cuenta- a la inversin pblica que ya se est
ejecutando en el sector rural. Si a este estimativo que se
ha realizado en la Misin Rural le sumamos otros gastos
necesarios para desarrollar cabalmente los propsitos
contemplados en el punto nmero uno de los acuerdos
de La Habana, como los relacionados con el Banco de
tierras y la modernizacin del Catastro Rural, llegamos a
una cifra que no estar muy distante de un punto del PIB
por ao. Es decir cerca de ocho billones de pesos.
De ah resulta que si por posconflicto entendemos los
diez aos que seguirn a la firma de los acuerdos, llegamos a una cifra del orden de ochenta billones de pesos
que se requerir financiar, durante el perodo que hemos dado en llamar el posconflicto rural.
Una parte de estas inversiones quizs la ms considerable- tendr que venir del presupuesto nacional, otra
de los presupuestos de las entidades territoriales, una
tercera fuente ser el sector privado y, por ltimo, habr un componente de cooperacin internacional.
Ninguno de los componentes financieros del posconflicto rural est todava cuantificado al detalle; ni mucho menos ha empezado a incorporarse en las proyecciones presupuestales.
Pero es necesario comenzar a hacerlo. El costo, aunque
importante, no es inabordable para las finanzas pblicas del pas en la prxima dcada, teniendo en cuenta
que est de por medio algo tan importante como aclimatar las condiciones socioeconmicas de la ruralidad
colombiana que hagan sostenible la paz en el futuro.
El gran reto de las finanzas pblicas en Colombia en
los aos venideros consistir en definir cmo se puede
financiar adecuadamente los costos del posconflicto,
a partir del momento en que se firme la paz, sin desquiciar la sanidad fiscal y los equilibrios presupuestales
necesarios para mantener una economa sana.
El reto y los rdenes de magnitud del financiamiento
del posconflicto rural estn, pues, ubicados; las cifras
exactas, la secuencia de las inversiones y los montos
exactos del financiamiento, an no.
XI. Los pendientes

Segn se ha sabido, existen temas de grueso calibre
que las FARC han dejado para ser discutidos al final del
proceso.
Son temas delicados, pero el hecho de que los hayan
mencionado y dejado para discutirlos al final del proceso, NO SIGNIFICA QUE EL GOBIERNO VAYA, O EST EN
LA OBLIGACIN DE ACEPTARLOS.
Estos temas son:
Latifundio y delimitacin de la propiedad agraria.
Freno a la extranjerizacin de la propiedad rural. O
sea, prohibicin de toda inversin extranjera en tierras y en agroindustria en Colombia.
Extraccin minero energtica y conflictos en el uso
de la tierra.
Regulacin a la produccin de biocombustibles.
Revisin y renegociacin de los tratados de libre comercio (TLC).

TEMA CENTRAL
Nueva ley de ordenamiento territorial.

Financiacin presupuestal fija
para los territorios campesinos
as como sucede hoy en da con
las entidades territoriales.
Han mencionado una cuantificacin del Fondo de tierras en 20
millones de hectreas.
Creacin de un consejo de tierra
y de territorio, encargado de definir el uso de la tierra en Colombia.
Definiciones sobre el derecho
real de superficie con el nimo
de desechar esa figura, y adopcin de medidas compulsivas
para impedir acaparamiento de
tierras en manos de empresas
transnacionales o grupos econmicos nacionales o extranjeros.
Como se puede notar, las pretensiones ms radicales de la guerrilla han
quedado remitidas al tema de los
pendientes; pero ello no significa
que el gobierno est en disposicin
o en la obligacin de aceptarlas en
la fase final de las negociaciones,
que, desde luego, no ser fcil.
Conclusin
Como anotbamos al comienzo de
este escrito, lo que se ha negociado
en La Habana hasta el momento, en
lo que corresponde al punto nmero uno de la agenda (Poltica de desarrollo agrario integral) de ninguna
manera compromete la propiedad
privada o los legtimos derechos
adquiridos de los empresarios que
honesta y denodadamente trabajan
la tierra en Colombia.
Tampoco crea factores de inseguridad jurdica, como con manifiesta
mala fe repiten los enemigos del
proceso de paz.
En el fondo, lo negociado en La Habana, no es otra cosa que el esbozo
de un inmenso plan de desarrollo rural y de la formalizacin de la propiedad agraria que habra que ejecutar
Un estudio reciente indica que, solo para

desarrollar algunos de los programas ms
importantes, habr que hacer inversiones del
orden de 0,6% de PIB por ao, cerca de cinco
billones de pesos anuales de inversiones
pblicas. Adicionales a la inversin pblica
que ya se est ejecutando en el sector rural.
Si les sumamos otros gastos necesarios para
desarrollar cabalmente los propsitos
contemplados en el punto nmero uno de los
acuerdos de La Habana, como los relacionados
con el Banco de tierras y la modernizacin
del Catastro Rural, llegamos a una cifra
de cerca de ocho billones de pesos.
durante el llamado posconflicto, a
partir del momento en que, ojal, se
firme la paz en Colombia.
Para realizarlo, ms que cambios
en leyes o en la Constitucin, se
requerir un inmenso contenido
de decisin poltica, de adecuacin
institucional para ejecutarlo tcnicamente, y, ante todo, de cambio
profundo de mentalidad en las esferas dirigentes del pas que deben
comprender y ayudar a cerrar los
baches vergonzosos entre ciudad y
campo, si realmente queremos que
se arraigue duraderamente la paz en
Colombia.
El costo que tendr en trminos fiscales el posconflicto rural an no
est ni cuantificado, ni mucho menos presupuestado. Pero sabemos
desde ya que ser inmenso.
Cuando firmada la paz se elaboren
los planes diversos que se mencionan en el acuerdo y su sumatoria
conforme la ruta hacia la convergencia entre lo rural y lo urbano,
que es el objetivo final buscado, se
sabr el costo final del posconflicto.
Costo que se diferir en varios aos
(el plazo que se le asigne al poscon-
flicto), y que la economa tendr

que asumir ordenadamente para no
desquiciar las metas fiscales ni los
fundamentos de la poltica macroeconmica.
Como lo reiteramos aqu, Las FARC
han reservado como pendientes
una lista de complicadsimos puntos que se discutirn al final del
proceso, pero frente a los cuales el
Gobierno no ha adquirido ni tiene
ninguna obligacin de aceptarlos.
Este proceso que desde la primera
hora se ha adelantado a la luz del
sol, sin cartas tapadas y sin agenda
secreta, es fundamental para consolidar la paz de Colombia.
Siempre se ha dicho -y con raznque las races del conflicto colombiano se nutren de los problemas
agrarios, viejos de muchas dcadas.
Ahora hay una ocasin preciosa para
que la paz -a la cual ojal lleguemos
pronto- no sea simplemente una
firma de papeles, sino el comienzo
sincero y profundo para encontrar
una solucin equitativa y sostenible
al que quizs sea el problema ms
delicado del pas: el de la tierra, en
todas sus expresiones.
TEMA CENTRAL
La informalidad minera
versus la minera ilegal
El manejo de la informalidad minera, ya de por s complejo,

se complic an ms en 2001 cuando se modific el Cdigo
de Minas sin tener en cuenta medidas transitorias que
permitieran hacer los cambios sin contratiempos.
Edgar Roa A*
La actual situacin de degradacin ambiental en extensas zonas del territorio nacional as como los efectos
adversos sobre la sociedad obligan a que el Estado en
su conjunto aborde de forma inmediata y definitiva tanto la informalidad como la criminalidad en la explotacin de recursos naturales no renovables.
El gobierno nacional ha tomado cartas en el asunto
prestando especial inters a la minera informal, la cual
en el Cdigo de Minas anterior (Decreto Ley 2655 de
1988) apareca relacionada con figuras como la de los
pequeos mineros, la minera tradicional, la artesanal y
la de subsistencia.
La minera informal es una actividad de pequeos grupos de personas o familias dedicadas a la explotacin
de yacimientos con el nico fin de obtener el sustento para su desarrollo y crecimiento personal. Utilizan
mtodos extractivos rudimentarios o muy bsicos con
escaso soporte de equipos y maquinaria, que en su mayora son fabricados o adaptados por ellos mismos. No
representan grandes producciones de minerales. No
cuentan con un ttulo minero formal, licencia ambiental, plan de manejo, permisos ambientales u otra figura
ambiental para el desarrollo de la actividad, pero tienen
la opcin de poder obtenerlos.
El Estado se propone lograr que esa minera informal,
llevada a cabo por un importante grupo de colombianos, sea incorporada en el menor tiempo posible en el
marco legal vigente. Uno de los mayores problemas que
el pas enfrenta es que esa minera de pequea escala,
de subsistencia, artesanal y de barequeo est amenaza* Documento preparado por Edgar Roa A., Contralora Delegada para el Medio Ambiente. y revisado por Diego Alberto Ospina G., Director DES Contralora Delegada para el Medio Ambiente.
da en unos casos, ha sido desplazada en otros casos y

en unos ms ha sido cooptada o sustituida por la explotacin ilegal de recursos naturales.
Esta minera ilegal y llamada por otros minera criminal, a diferencia de la informal, se basa en el uso de
la fuerza, los actos fraudulentos y la total desatencin
del ordenamiento minero y ambiental colombiano.
Tiene fines criminales y efectos devastadores para el
ambiente, el Estado y la seguridad de las poblaciones.
Quienes la desarrollan cuentan con grandes sumas de
capital y utilizan equipo y maquinaria pesada moderna
o de ltima tecnologa, que les permite grandes producciones y ganancias.
El caso ms evidente de la minera ilegalcriminal lo
constituye la explotacin de oro aluvial y coltn en muchas regiones apartadas de la geografa colombiana.
Mientras se busca que la minera informal se transforme
en minera legal; en el caso de la minera criminal, est
claro que debe ser enfrentada por la Fiscala General de
la Nacin y las Fuerzas Armadas, ya que para este tipo
de explotacin de recursos de la nacin no existe opcin de legalizacin o formalizacin.
Choque de normas
A las dificultades reales para legalizar a los mineros informales se sum el hecho de que con la promulgacin
de la Ley 685 de 2001 (actual Cdigo de Minas) perdi
vigencia el Decreto Ley 2655 de 1988. El nuevo Cdigo
no estableci un rgimen especial para que los pequeos mineros, los tradicionales, los artesanales, pudiesen
solicitar ttulo minero con cierta prelacin y tratamiento diferenciado, de tal forma que les permitiese contar
con un rea de trabajo formal y legalmente constituida.
Por el contrario, el nuevo Cdigo complic a tal pun-
TEMA CENTRAL
to el tema que, desde que entr en

vigencia hasta hoy, la informalidad
y la ilegalidad han ganado terreno,
afectando amplias y variadas reas
del territorio nacional.
La mencionada ley 685 elimin
las diferentes formas de ttulos y
de contratos mineros y estableci la figura del contrato nico de
concesin minera; desapareci las
categoras de la produccin y con
ella las figuras relacionadas con la
pequea, mediana y gran minera.
De esa manera, la minera de subsistencia, el barequeo, la minera
tradicional y la minera artesanal,
perdieron vigencia de forma inmediata. El resultado es que quien no
posea contrato de concesin minera inscrito en el registro minero
nacional, previo cumplimiento de
los requisitos de orden ambiental y
pago de plizas y pago de regalas
mineras, no puede ejercer la minera de forma legal. As se hace an
ms difcil la formalizacin de la pequea minera.
La legislacin, de esa manera, parece desconocer que la minera informal (tradicionales, subsistencia,
artesanal, pequeos mineros) mantiene en las zonas rurales a un importante nmero de personas y as
le resta presin de diversa ndole a
los centros urbanos del pas. Desde esta ptica, la institucionalidad
minera y ambiental se encuentra
distante del minero promedio y su
entorno socioeconmico. Su presencia, cuando existe, es precaria
y vista como represiva o impositiva
en muchos casos. Cuando no hay
presencia institucional, el territorio
es copado fcilmente por la minera con fines criminales, por grupos
armados al margen de la ley, y son
quienes, dentro de un marco de
total ilegalidad establecen normas, definen permisos, cobran
impuestos e imponen un orden
social propio, sancionan y condenan con la fuerza de las armas en
total impunidad y desconocimiento
de la constitucin y la ley.
Con la expedicin del Cdigo de

2001, adems, se permiti que a
personas sin ninguna relacin con
la actividad se les otorgaran ttulos
mineros con requisitos mnimos,
comparados con los trmites, condiciones y procesos establecidos en
el cdigo de 1988. Se dispar entonces la titulacin a niveles insospechados de tal forma que a la fecha
la autoridad minera no tiene capacidad tcnica y operativa para hacer
seguimiento, control y fiscalizacin
de todos los ttulos otorgados.
A eso se le suma que los mineros
tradicionales, artesanales o pequeos mineros, que nunca haban solicitado titularidad o derecho minero
alguno, con la entrada en vigencia
del Cdigo de 2001 sus predios de
trabajo tradicional quedaron cobijadas por las reas o ttulos legalmente constituidos a favor de terceros
sin ninguna relacin con los primeros. Esta situacin es hoy uno de
los mayores cuellos de botella, dado
que no es posible ejecutar formalizacin de los pequeos mineros a
costa de quienes ostentan ttulos
mineros obtenidos de forma legal.
Durante los ltimos siete aos el gobierno nacional ha tratado de diferenciar los mineros para quienes su
sustento depende de esta actividad,
de aquellos que se amparan en la
minera con fines y mtodos criminales. Tanto el Ministerio de Minas,
Ingeominas (anterior autoridad minera) y la hoy Agencia Nacional de
Minera han emitido resoluciones,
decretos y leyes para intentar dar
una solucin a la problemtica de
la informalidad. Sin embargo, por el
carcter especial y en algunos casos
temporal de las nuevas normas y
por la cantidad de factores y actores involucrados, dichos actos administrativos no han tenido el efecto
requerido. As mismo, las mltiples
campaas de legalizacin o de formalizacin han demostrado que los
enfoques y herramientas legales y
operativas no han sido las ms adecuadas, pues el resultado final ha
sido la formalizacin de menos del

10% de quienes han pretendido ingresar a la formalidad.
Acciones por parte del estado

Consecuente con lo antes expuesto, el sector minero nacional presenta un elevado y preocupante ndice
de informalidad, que segn el Censo
Minero Departamental Colombiano
2010 2011 puede llegar a ser del
orden de 65 a 85%, en donde las
unidades de produccin minera no
cuentan con ttulo o contrato de
concesin y no siguen parmetros
de extraccin dentro de lineamientos ambientales. La cifra de informalidad es extremadamente elevada, si
se tiene en cuenta que uno de los
pilares de la economa del pas en
las dos ltimas dcadas, tal y como
consta en los planes nacionales de
desarrollo, es la explotacin minera.
Una de las posibles causas de los
discutibles resultados de los programas de formalizacin, puede estar
en el enfoque generalizado, y no
diferenciado del problema. Con las
medidas implementadas se busca la
plena formalizacin de la actividad
minera en todo el territorio, sin hacer distinciones obligadas, entre las
circunstancias particulares de las
diferentes formas de explotacin y
condiciones locales de las unidades
de produccin minera, en especial
las familiares.
El sector minero
nacional presenta un
elevado y preocupante
ndice de informalidad,
que segn el Censo
Minero Departamental
Colombiano 2010 2011
puede llegar a ser
del orden de 65 a 85%.
TEMA CENTRAL
A eso se suma que la ley 685 de

2001 dio la competencia del control de la actividad extractiva ilegal a
los alcaldes, con el apoyo operativo
de la fuerza pblica y el acompaamiento tcnico de las autoridades
Minera y Ambiental, limitndose la
actuacin de la autoridad minera
solo al reporte de la ilegalidad. Lo
cual representa una debilidad del Estado, en especial por la condicin de
inferioridad de las administraciones
locales frente a la abierta y desafiante ilegalidad de la actividad minera
ejercida por grupos armados y organizados al margen de la ley. Quienes ejercen la minera ilegal hacen
presencia armada permanente en
municipios y veredas, a veces con
un poder de intimidacin que supera el poder legtimo de los alcaldes,
la Fiscala General de la Nacin y las
Fuerzas Armadas, que hacen presencia durante momentos especficos
de los operativos de incautacin y
destruccin de maquinaria, equipos
e insumos.
El Estado no tiene la suficiente capacidad tcnica y operativa para desarrollar procesos efectivos de seguimiento y control tanto a la minera informal
como a la legal en temas de fiscalizacin y verificacin del cumplimiento
de las normas y compromisos adquiridos en materia ambiental, as posea
hoy una mayor cobertura en temas de seguridad social e industrial, entre
otros aspectos.
Frente a tal problemtica, el Estado pretende establecer pequeas empresas para formalizar a los pequeos mineros. Sin embargo, en general, los
mineros no ven favorable esta poltica o no la identifican con sus intereses.
Entre otras cosa, porque el minero tradicional, artesanal y, en especial, el
de muy pequea produccin logra equilibrar su economa, que en muchos casos es netamente de subsistencia, precisamente porque no responde por impuestos, ni por daos ambientales, ni paga las tasas por uso de
recursos naturales renovables. El minero percibe que el proceso de formalizacin o legalizacin le implica un incremento de sus costos de produccin y por ende una sensible disminucin de su renta. Al punto, de que la
actividad se vuelve totalmente inviable desde el punto de vista econmico
para l y su familia. En otras palabras, los mineros informales no ven en el
proceso de formalizacin ningn incentivo econmico.
Recientemente, en el 2014, se promulg el decreto 480 el cual defini algunas figuras y condiciones entre titulares mineros y mineros de pequea
escala sin ttulo, para que estos ltimos puedan desarrollar su actividad,
bajo la figura de subcontratos de operacin explotacin minera.
Retos del estado colombiano

El nivel alcanzado por la minera con fines criminales requiere del Estado
una accin decidida y sostenida. La tarea no es fcil porque debe evolu-
Cortesa: Diario El Pueblo:
Como si las dificultades fueran pocas, la complejidad del manejo por

parte del Estado aumenta con la
creacin de territorios de manejo
especial y autonoma para comuni-
dades tnicas y Afrodescendientes, consignados tanto en la Constitucin

Poltica de Colombia (1991) como en la Ley 685, y en las que el tema minero reviste gran importancia y manejo especial.
En esta foto, tomada en el departamento del Cauca, se puede ver como la minera ilegal, de grandes maquinarias y fines de lucro, desplaza a la minera
artesanal, con la cual subsisten cientos de familias.
TEMA CENTRAL
cionar con la misma velocidad con la cual las bandas

criminales se adaptan y establecen nuevos esquemas
de evasin de la ley.
El Estado tambin debe lograr disminuir el elevado nmero de informalidad minera dado lo que representa en
materia de evasin de ingresos (por concepto de regalas, impuestos, tasas impositivas y pago de parafiscales), as como los negativos efectos ambientales (generacin de pasivos ambientales), y las cargas y costos al
sistema de salud por la atencin de los mineros.
En ambos casos, adems, la manera como se lleva a cabo
el ejercicio de la minera, sin la estricta aplicacin de normas, equipos, instrumentos, dotaciones, procesos y procedimientos de seguridad minera, genera cada vez una
creciente atencin de emergencias y un nmero cada
vez ms elevado de vctimas fatales por accidentes.
Otro de los retos ms grandes del Estado es cmo enfrentar el fenmeno de cooptacin violenta que se ha
dado en la ltima dcada de las pequeas unidades de
produccin minera por parte de poderosas bandas de
crimen organizado, las cuales cuentan con grupos armados propios.
A eso se le suma que, debido precisamente al carcter
informal y a que se desarrolla en zonas alejadas y de
difcil acceso por la situacin de orden pblico, no se
cuenta con elementos racionales, datos aproximados y
objetivos que permitan el diseo de polticas de manejo
social y ambiental orientadas a la recuperacin integral
de las zonas ya afectadas y evitar que este fenmeno se
expanda y afecte otras regiones del pas.
Ante una realidad tan compleja como esa, el proceso de
formalizacin minera en Colombia requiere evaluacin,
retroalimentacin y ajustes continuos. Se debe evaluar
y ajustar peridicamente el proceso de aplicacin de
una real poltica de Estado. Debe realizarse utilizando
diversos mecanismos y en especial acuerdos y acercamientos con los mineros, lejos de intereses polticos o
simplemente de intereses minoritarios regionales.
Conclusiones
El Ministerio de Minas y Energa de Colombia como
ente rector de la poltica minera no advirti anticipadamente la problemtica que se origin con la entrada en vigencia de la ley 685 de 2001, ya que no
previ la necesidad de establecer un rgimen especial para que se diera una transicin para la llamada
pequea minera, en particular, para permitir la legalizacin de quienes por aos han ejercido la actividad sin ttulo minero (minera de hecho) en terrenos
de su propiedad, en terrenos baldos, terrenos en
arriendo y en reas de difcil acceso, y en las que no
exista antes del 2001 ttulo minero alguno.
Con la entrada en vigencia de la ley 685 de 2001 se

dio inicio a gran cantidad de conflictos de uso y titulacin minera que tienen hoy los pequeos mineros,
los mineros tradicionales, la minera de subsistencia,
el barequeo y dems figuras similares, en serios problemas de informalidad por la carencia del mencionado ttulo minero. Adems se encuentran inmersos
en procesos de formalizacin que no responden del
todo a las necesidades y expectativas del grueso del
gremio minero nacional, que corresponde en su mayora a pequeas y medianas producciones, fundamentado en trabajo de mano de obra no calificada,
en algunos casos de poblacin vulnerable.
Frente a los procesos de formalizacin de otros
pases de la regin, la principal diferencia con el
proceso y caractersticas colombianas, radica en el
accionar de poderosos y organizados grupos armados al margen de la ley, los cuales tienen una actividad minera de oro aluvial en extensas y apartadas
regiones del pas, causando mltiples y negativos
impactos sociales, econmicos, ambientales y de
orden pblico.
El proceso de formalizacin minera en Colombia
precisa considerar el mnimo vital de sustento para
las familias que dependen su ingreso de esta actividad, lo cual implica un reto muy grande para su
ejecucin y xito.
La poltica de formalizacin minera debe abordar de
lleno y tener presente las debilidades en materia de
coordinacin, complementacin y trabajo armnico
interinstitucional -ministerios de Minas y Ambiente-,
a efecto que no se generen mayores dificultades
o trabas al explotador informal, pues ste, por no
contar con recursos, asesoras y la estructura legal
y empresarial necesaria, puede verse avocado a permanecer en la informalidad.
La poltica de formalizacin minera Colombia requiere de un enfoque multidimensional y multicriterio menos centralizado, atendiendo en cada caso
las particularidades socioculturales, socioeconmicas y socioambientales de las diferentes regiones
mieras del pas.
La poltica de formalizacin minera que pretenda
implementar el gobierno nacional puede ser complementada con lneas de gestin que impliquen
trabajar decididamente en el acercamiento efectivo, permanente y adecuado del Estado en las regiones donde los mineros ejercen su labor y sienten
directamente sus problemas, a efecto de impedir
que en su ausencia y debilidad se favorezca o se
construyan espacios para la presencia de grupos al
margen de la ley.
TEMA CENTRAL
Banco que se duerme,
se lo lleva la corriente
La informalidad financiera en Colombia tambin es motivo de

preocupacin: en el pas se usa el efectivo como hace ms de 70 aos,
cuando no exista ni internet, ni celular, ni tarjetas plsticas. Si los
bancos no se ponen las pilas, segn la expresidenta de Asobancaria,
corren el riesgo de quedarse sin negocio, y el gobierno,
de que se le salga de las manos el sector
Mara Mercedes Cuellar*
La necesidad de combatir la informalidad en el pas es asunto que ya

nadie discute. Se habla de cifras que
fluctan entre el 50 y el 60% de la
poblacin, dependiendo del indicador que se utilice para medirla. O
sea ms de uno de cada dos colombianos es informal.
Hay distintos tipos de informalidad,
as en ltimas todas estn relacionadas. Est la laboral, de salud, pensiones, contractual, financiera, tributaria, y de tenencia de propiedad. En
su gran mayora todas y cada una
estn asociadas con la pobreza y la
falta de educacin, que se retroalimentan y tienden a perpetuarse.
Hay tipos de informalidad a los que
se les ha prestado mayor atencin
que a otros. Tal es el caso de la laboral y la de salud. No sucede igual
con la informalidad financiera en
Colombia. La formalidad financiera o
inclusin financiera, es una preocupacin que viene cobrando enorme
vigencia en tiempos recientes en el
mundo. Diversos estudios le atribuyen gran relevancia por su aporte a
la reduccin de la pobreza y al crecimiento econmico ms inclusivo.
*Expresidenta de Asobancaria.
Por inclusin financiera se entiende

el uso de productos de ahorro, crdito, seguros, y en particular productos transaccionales a bajo costo.
El uso de productos transaccionales
consiste en poder fcil y eficientemente hacer giros, pagos y transferencias a travs de internet, tarjetas
plsticas o de la llamada bancamvil. Esto implica, por ejemplo, poder
pagar servicios pblicos desde un
computador o un celular, en lugar
de tener que desplazarse y hacer
colas, con enormes costos en trminos de tiempo perdido y tarifas
de transporte. Tambin posibilita en
tiempo real transferir recursos, que
de otra forma sera casi imposible.
Por ejemplo transferencias a un familiar que presta servicio militar en
frentes de batalla, aislado de cualquier centro poblacional y sucursal
bancaria. O viajar a cualquier sitio
del mundo sin tener que cargar con
efectivo en el bolsillo, con el riesgo
de que se lo roben y a cambio llevar
consigo una tarjeta plstica que le
permita hacer pagos.
La facilidad que hoy existe para estos propsitos deriva de la revolucin tecnolgica que se viene dando en el rea de las comunicaciones,
del diseo de productos ms acordes con las necesidades de toda la

poblacin y de la mayor eficiencia
en el manejo de datos. Esta revolucin, a su vez, esta impactando el
sistema financiero, a semejanza de
lo que viene pasando en otros mbitos, en los que a la fecha, ha sido
ms fcil identificar los procesos. Tal
es el caso del tan debatido UBER,
que le est montando una enorme
competencia a los taxis. O lo que
viene ocurriendo con la industria
musical, que cambi su modelo de
negocio, dado la posibilidad de bajar msica por internet o la prctica
desaparicin de las bibliotecas y de
las libreras.
La revolucin al interior del sistema
financiero ha sido ms silenciosa,
pero no por ello menos trascendente. sta est llevando a que los bancos, que pasaron de solo atender
poblacin rica y grandes corporaciones a atender la base de la pirmide
poblacional, se vean amenazados
de verse tambin desplazados del
negocio.
En Colombia el 72% de la poblacin
adulta tiene al menos una cuenta de
ahorro. Sin embargo, solo el 42% la
tiene activa y menos personas an
TEMA CENTRAL
la usan para efectuar transacciones financieras: 30%

(42% Chile, 56% Brasil). El Banco Mundial considera
que no basta con el acceso, que lo que se requiere es
el uso. Esto es hacer pagos y giros electrnicos, as sea
de montos reducidos. En el caso del crdito no existen
mayores diferencias entre acceso y uso y el 33% de la
poblacin adulta del pas tiene crdito vigente. Frente
al resto del mundo, Colombia resulta mal posicionado
en trminos del uso de las cuentas de ahorro, y un poco
menos mal en trminos de obtencin crdito.
Los resultados del pas, as no sean los mejores, son
producto de un avance significativo en la apertura de
cuentas y otorgamiento de microcrdito en los ltimos
tiempos, originadas en polticas, como la referida a corresponsales bancarios, que han llevado a que todos
los municipios del pas cuenten con presencia bancaria
--hace 5 aos haba ms de 300 municipios sin presencia alguna--. Tambin se han simplificado los trmites
relativos a la apertura de cuentas de ahorro. Hoy es posible abrirlas en un celular con el nombre, el nmero de
la cdula y su fecha de expedicin. Adicionalmente el
gobierno viene entregando distinto tipo de subsidios a
travs de depsitos en este tipo de cuentas. Desde el
punto de vista del crdito, se han relajado los controles
a las tasas de inters.
No obstante, el problema con el uso de las cuentas de
ahorro es que en el pas existen toda clase de incentivos
al uso de efectivo versus al uso de transacciones bancarias. Y el gobierno, lejos de buscar eliminarlos, los ha
venido reforzando. Tal es el caso del impuesto de 4 por
mil vinculado a retiros del sistema financiero o las retenciones en la fuente de impuestos atadas a pagos con
tarjetas crdito y dbito, que lleva a que en la gran mayora de las tiendas del pas, por fuera de Bogot, Medelln y Cali, no se acepten medios de pago diferentes del
efectivo para no ser sujetos de retenciones tributarias.
A causa de ello en Colombia se usa el efectivo como
hace ms de 70 aos, cuando no exista ni internet, ni el
celular, ni tarjetas plsticas y todas las operaciones bancarias tenan que hacerse en la sucursal donde se haba
abierto la cuenta. Esta situacin contrasta con lo que
ocurre en la mayora de los pases del mundo, donde el
uso del efectivo tiende a desaparecer.
El Congreso, el ao pasado autoriz una nueva licencia financiera -SEDPES- menos regulada, que busca
introducirle mayor competencia al sistema financiero,
promoviendo un sistema transaccional ms eficiente
y menos costoso, basado en tecnologas ms livianas
que las que tienen los bancos. Como quiera que ese no
es el nico obstculo existente para la mayor inclusin
financiera, es difcil prever que va ocurrir en esa materia.
reduccin parcial del control de tasas de inters, que

dificultaba enormemente los desembolsos a personas
de bajos recursos y empresas pequeas, incluyendo la
reciente modificacin de metodologa de calculo para
crditos de consumo de bajo monto, destinada a combatir el gota a gota. A causa de ello, a pesar de que todava existen controles que dificultan el otorgamiento
de algunos tipos de crditos, el acceso y el uso del crdito en el pas no es tan diferente al de otros pases de
la regin, cosa que no sucede en el caso de los pagos
y transferencias, sealando que es largo el trecho por
recorrer en este frente.
Esa senda por transitar es preciso enmarcarla dentro
del encarecimiento regulatorio de la operacin financiera, producto de la crisis del 2008, lo cual unido a las
posibilidades que ofrece la tecnologa, esta induciendo
el surgimiento acelerado de negocios financieros por
fuera del sistema financiero tradicional.
Tal es el caso del crdito donde se estn desarrollando
plataformas que conectan directamente inversionistas
con personas, an para montos pequeos, o empresas
que buscan recursos, sin pasar por el sector financiero,
con la consecuente reduccin del margen financiero, en
beneficio de ahorradores o tenedores de liquidez y de
quienes la requieren, al tiempo que se atomiza el riesgo
entre acreedores.
Por el lado transaccional son muchas las nuevas plataformas que compiten con las bancarias en materia de
pagos, giros y trasferencias a costos muy reducidos.
Suena como a que si los bancos no se ponen las pilas
corren con el riesgo de quedarse sin negocio y a que si el
gobierno no hace lo propio corre con el riesgo de que se
le salga de las manos ese sector financiero transformado.
En Colombia el 72% de la
poblacin adulta tiene al menos
una cuenta de ahorro.
Sin embargo, solo el 42% la
tiene activa y menos personas
an la usan para efectuar
transacciones financieras.
Por fortuna en el caso del crdito se han ido removiendo obstculos para su otorgamiento, como es la
Tomado de la exposicin Sudarios, inspirada en las vctimas de la violencia en Colombia, de la artista Erika Diettes.
Anlisis
ANLISIS
Primera gran Encuesta Nacional
de Vctimas
La Contralora General de la Repblica, por primera vez en su historia,

llev a cabo una Encuesta Nacional de Vctimas. Este ambicioso estudio
revela que cerca de la mitad de las 5,6 millones de desplazados son
menores de 18 aos, que no se ha superado el Estado de Cosas
Inconstitucional declarado por la Corte Constitucional en 2004 y que
es necesario replantear los costos que se han estimado en el Conpes
de 2012 para la atencin de las vctimas.
Juan Carlos Villamizar, Juan Pablo Sandoval,
Claudia Murcia y Oscar Villamizar1
La Contralora General de la Repblica (CGR) present

el pasado 16 de febrero a la Corte Constitucional los
resultados de la Primera Encuesta Nacional de Vctimas
(I-ENV_CGR-2013), despus de haber sido expedida la
Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras 1448 de 2011
(LVRT, 1448/2011)2. Con base en los resultados all presentados, el ente de control concluye que el Estado de
Cosas Inconstitucional emitido por la Corte Constitucional en 2004 en la Sentencia T-025 (S, T-025/2004)3,
no puede ser levantado an. Tambin que las nuevas
1 Juan Carlos Villamizar es Doctor en Historia Econmica, Economista y Administrador Pblico; Claudia Murcia es estadstica con especializacin en estudios de poblacin; Juan Pablo Sandoval es Candidato a Doctor en Economa
y trabaja para la CGR; y, Oscar Villamizar es Economista.
2 Congreso de la Repblica de Colombia. (2011). Ley de Victimas y Restitucin de Tierras, por la cual se dictan medidas de atencin, asistencia y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones. Diario Oficial No. 48.096. Bogot, D.C: Ministerio de Justicia
y del Derecho.
3 Corte Constitucional. (2004). Sentencia T-025 en que la Corte declara el
Estado de Cosas Constitucional. Descargado de: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/T-025-04.htm.
4 Departamento Nacional de Planeacin. (2011). Conpes 3712. Plan de
financiacin para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011 Bogot, D.C: Departamento Nacional de Planeacin; Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; Ministerio de Justicia.
5 Departamento Nacional de Planeacin. (2012). Conpes 3726. Lineamientos, plan de ejecucin de metas, presupuesto y mecanismo de seguimiento
para el plan nacional de atencin y reparacin integral a las vctimas. Bogot, D.C: Departamento Nacional de Planeacin; Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social.
realidades de las vctimas del desplazamiento en Colombia, luego de tres aos de vigencia de la Ley 1448/2011,
implican la redefinicin de las metas establecidas en los
Conpes 3712 de 20114 y 3726 de 20125. Esa redefinicin tendr implicaciones en el financiamiento mismo
de la ley hacia el futuro. A continuacin, veremos el sustento de esas dos conclusiones observando: la caracterizacin que surge de los resultados de la Encuesta; la forma como la poblacin desplazada percibe o conoce la
gestin del gobierno; la sntesis de los IGED (Indicadores
de Goce Efectivo de Derechos); y, finalmente, el impacto
sobre el financiamiento de la poltica de atencin a las
vctimas. Pero antes, es necesario conocer los aspectos
metodolgicos de construccin de la Encuesta.
Aspectos metodolgicos
Fue diseada una muestra probabilstica en la que se
tuvieron en cuenta los siguientes aspectos que determinan la representatividad de los resultados:
Primero, el universo de estudio est compuesto por
los hogares desplazados con posterioridad a 1985 y
los municipios con ms de 1.250 personas registradas
como desplazados que corresponden al 95% de los inscritos en el RUV (Registro nico de Vctimas).
El segundo aspecto consisti en organizar el universo
en seis regiones, con el fin de garantizar que fuera comparable con las encuestas anteriores de 2007, 2008 y
2010 realizadas por la Comisin de Seguimiento a la
ANLISIS
Poblacin en Situacin de Desplazamiento. Las seis regiones son: la regin

1 compuesta por los departamentos de Antioquia y Choc; la regin 2
compuesta por Bolvar, Crdoba, Sucre y Atlntico; la regin 3, por Magdalena, Cesar, La Guajira y Norte de Santander; la regin 4 integrada por
Cauca, Nario, Putumayo, Caquet y Buenaventura; la regin 5 compuesta por Tolima, Huila, Cundinamarca, el Distrito Capital de Bogot, Boyac,
Santander, Valle del Cauca, Caldas, Risaralda y Quindo; y, por ltimo, la
regin 6, integrada por Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Vichada, Vaups,
Guaina y Amazonas.
En tercer lugar se tom en consideracin la poblacin inscrita y la no inscrita en el RUV, eso dio como resultado que el operativo de campo se realizara
con dos tipos de formulario acorde a las caractersticas propias de cada
poblacin y dada su condicin de inscripcin la cual condiciona el acceso a
los procesos de atencin y reparacin que dispone la ley.
El cuarto aspecto est conformado por 11 centros urbanos principales que
presentan los mayores niveles de concentracin de poblacin desplazada:
Bogot y su rea metropolitana (Soacha y Facatativ), Medelln (Bello e Itag), Santa Marta, Barranquilla (Malambo y Soledad), Cali (Palmira, Yumbo,
Jamund y Candelaria), Sincelejo, Cartagena (Arjona, Turbaco y Villanueva),
Valledupar, Villavicencio, Buenaventura y Florencia.
Mapa 1
Seleccin de municipios (74) y regiones de estudio (6)
Se propuso un diseo en dos etapas

de acuerdo con la concentracin de
poblacin desplazada: en la primera
etapa se seleccionaron Municipios
y Centros Urbanos; en la segunda
etapa se seleccionaron segmentos
o conjuntos de manzanas dentro
de los municipios seleccionados y,
dentro de ellos, se identificaron y
encuestaron los hogares y personas objeto de la I-ENV_CGR-2013.
La muestra se realiz con base en
los cuatro aspectos (dominios de
estudio) descritos anteriormente y
se construy a partir de la seleccin
de un total de 52 Centros Urbanos.
Esta seleccin se hizo a partir de
la construccin de trece estratos,
conformados por conjuntos de municipios de acuerdo con la concentracin de poblacin desplazada
(Grandes, Medianos y Pequeos).
El estrato Grandes est conformado
por 25 centros urbanos (44 municipios) que concentran el 55,2% de la
poblacin desplazada inscrita en el
RUV; este conjunto de centros urbanos se defini como de inclusin
forzosa. Del conjunto de centros
urbanos Medianos (49) se seleccionaron 13; y de los 324 Pequeos se
seleccionaron 14.
Se encuestaron 10.761 hogares con
personas desplazadas, de los cuales
9.101 fueron hogares con personas
desplazadas inscritas en el RUV y
1.660 hogares con personas desplazadas No inscritas en el RUV. En el
mapa 2.1 y el cuadro 2.1 se describe
con detalle la estructura de la muestra de la I-ENV-CGR 2013.
Caracterizacin de la
poblacin desplazada
Universo, sub-registro
y composicin etaria
En total, fueron estimadas 5.611.984
personas desplazadas a noviembre de 2013, las cuales, equivalen
a 1.388.591 grupos familiares o
1.315.975 hogares. Estas cifras
equivalen al 11,9% de la poblacin
colombiana de 2013 segn las pro58 ECONOMA COLOMBIANA
ANLISIS
yecciones del DANE6. Para poner esta cifra en contexto y apreciar su verdadera dimensin, las personas desplazadas en los ltimos 30 aos en Colombia por causa del conflicto sociopoltico armado, equivalen a la poblacin
actual de 15 de los 33 departamentos del pas7, es decir, la poblacin de
casi el 50% del territorio colombiano. Dicha estimacin tiene en cuenta a
las vctimas del desplazamiento forzado, estn o no incluidas en el RUV.
Grfico 1
Total personas, hogares y grupos familiares

desplazados a partir de 1985, y tasa de sub-registro
RUV: Registro nico de Vctimas.

Grfico 2
Flujo y acumulado de la poblacin desplazada,

1985-2013
Flujo anual de personas desplazadas
600.000
6.000.000
Acumulado de personas desplazadas

500.000
5.000.000
400.000
4.000.000
300.000
3.000.000
200.000
2.000.000
100.000
1.000.000
1985 1987198919911993 199519971999 200120032005200720092011 2013

Personas desplazadas acumulado
Personas desplazadas
Fuente: I-Encuesta Nacional de Vctimas.

6 Segn las proyecciones de poblacin del DANE realizadas con base en el Censo del 2005, el nmero de
habitantes en Colombia en 2013 era de 47.121.089 personas.
7 Treinta y tres (33) departamentos incluyendo el distrito capital. Los 15 departamentos son: Caquet,
Choc, Guajira, Quindo, Risaralda, Sucre, Arauca, Casanare, Putumayo, San Andrs, Amazonas, Guaina,
Guaviare, Vaups y Vichada.
8 Al respecto ver: Tercer informe de verificacin sobre el cumplimiento de derechos de la poblacin en situacin de desplazamiento. Comisin de Seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado. 2010.
Con estas cifras, se debe resaltar

una tendencia decreciente en el
sub-registro de poblacin desplazada, que para el momento de la
encuesta representaba el 15,8% del
total de hogares con personas desplazadas. Si comparamos este resultado con los obtenidos en las Encuestas Nacionales de Verificacin
de 2007, 2008 y 2010 realizadas
por la Comisin de Seguimiento a
la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado (CSPPSDF) y la
Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes), en las cuales, se reportaron,
en trminos de hogares8, niveles de
poblacin no incluida en el registro
de 28,8%, 27,7% y 22,8%, respectivamente. Se puede considerar que
esa tendencia decreciente del sub
registro est relacionada con la promulgacin de la Ley de Vctimas y
Restitucin de Tierras y el reconocimiento oficial de la existencia de un
conflicto armado en el pas. Desde
esta perspectiva, estaramos avanzando en la inclusin de todas las
vctimas en el RUV, lo cual no garantiza la reparacin inmediata, pero
posibilita conocer la dimensin de
la reparacin y restitucin de las
vctimas por medio de los diferentes programas de asistencia, atencin y reparacin integral ofrecidos
por el Estado.
Igualmente, se subraya los problemas que an persisten en trminos
de la inclusin de las vctimas en
el RUV y el riesgo de que muchas
vctimas histricas del conflicto se
queden por fuera del registro y, por
lo tanto, de las rutas de asistencia,
atencin y reparacin integral diseadas por la Ley 1448 de 2011. En
efecto, el sub-registro es la consecuencia concreta de todos los problemas que enfrenta el proceso de
declaracin e ingreso al RUV, en el
marco de la poltica pblica para las
vctimas y la restitucin de tierras.
Una caracterstica que resulta de inters en trminos de la elaboracin
de la poltica pblica para la atenECONOMA COLOMBIANA 59
ANLISIS
Cuadro 1
Porcentaje de personas desplazadas a partir de 1985 por sexo,

segn grupos quinquenales de edad
Grupos de edad
Total
Hombres
Estructura Demogrfica
de Colombia (DANE)
Mujeres
Total
Hombres
Mujeres
0 - 4 aos
12,3
13,2
11,4
9,1
9,5
8,8
5 - 9 aos
13,3
14,5
12,4
9,1
9,4
8,7
10 - 14 aos
14,0
15,3
12,8
9,2
9,5
8,9
Subtotal nios
39,6
43,0
36,6
27,4
28,3
26,4
15 - 19 aos
12,4
13,6
11,4
9,3
9,6
9,0
20 - 24 aos
9,9
10,0
9,8
9,0
9,3
8,6
Subtotal jovenes
22,3
23,6
21,2
18,3
18,9
17,6
25 - 29 aos
6,6
5,8
7,4
8,1
8,2
8,0
30 - 34 aos
6,1
5,0
7,1
7,3
7,2
7,4
35 - 39 aos
5,2
4,0
6,3
6,5
6,4
6,6
40 - 44 aos
4,8
4,2
5,3
6,1
5,9
6,3
45 - 49 aos
3,8
3,2
4,2
6,1
5,9
6,3
50 - 54 aos
3,6
3,3
3,8
5,4
5,2
5,6
55 - 59 aos
2,8
2,4
3,2
4,4
4,2
4,5
60 - 64 aos
1,8
1,7
1,8
3,4
3,2
3,5
Subtotal adultos
34,7
29,6
39,1
47,2
46,2
48,2
65 y mas aos
3,5
3,8
3,2
7,2
6,5
7,8
Total
100
100
100
100
100
100
Fuente: I-Encuesta Nacional de Vctimas_CGR-2013; CID-UN; DANE.
cin y reparacin de las vctimas es

la composicin etaria de la poblacin en desplazamiento. Se trata de
una poblacin joven y femenina. As
por grupos de edades se encuentra
que entre los menores de 14 aos,
que son el 39,6% del total de vctimas, hay mayor presencia de nios
que de nias; la poblacin entre los
15 y 24 aos, que equivale al 22,3%
del universo, tiene ms presencia femenina que masculina; el grupo de
poblacin en edad de trabajar entre
los 25 y 64 aos, que son el 34,7%
de todas las vctimas, registra una
participacin femenina muy alta,
superior en 10 puntos a la masculina, lo cual denota que se trata de
grupos familiares con jefatura femenina y baja presencia masculina;
por ltimo, est el grupo de la terce60 ECONOMA COLOMBIANA
ra edad superior a los 65 aos que

son el 3,5% del total. Este tipo de
estructura poblacional puede ser,
o una gran oportunidad para rescatar a una generacin de jvenes
del conflicto interno, o puede ser el
germen de situaciones sociales ms
crticas en el futuro, como el desempleo no calificado, la pauperizacin,
la falta de oportunidades y por lo
tanto mayor pobreza.
La victimizacin
Dos aspectos son significativos
como caractersticas del fenmeno del desplazamiento forzado en
Colombia: la victimizacin de la poblacin y el empobrecimiento de la
poblacin desplazada. Uno de los
aspectos que facilitara el levanta-
miento del Estado de Cosas Inconstitucional sera la cesacin del conflicto armado, as dejara de crecer
el nmero acumulado de vctimas
de desplazamiento y de personas
que han sido objeto de otros hechos victimizantes (como los homicidios), crecimiento que, aunque ha
disminuido no cesa (Grfico 2).
De acuerdo con la encuesta, la amenaza directa es la principal causa de
desplazamiento con un 54,7% de
grupos familiares, a lo cual se suman
las amenazas indirectas (6,5%), los
combates (8,4%), los asesinatos de
vecinos y amigos, las muertes de
otros familiares directos e indirectos
(19,5%), el reclutamiento forzoso de
menores (3,6%) y otro tipo de razones (7,2%) (Grfico 3).
ANLISIS
Grfico 3
Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir

de 1985, segn motivo principal de desplazamiento
Para poner estas cifra

en contexto y apreciar
su verdadera dimensin,
las personas desplazadas
en los ltimos 30 aos en
Colombia por causa del
conflicto sociopoltico
armado equivalen a la poblacin actual de 15
de los 33 departamentos
del pas, es decir, la
poblacin de casi el 50%
del territorio colombiano.
Fuente: Encuesta Nacional de Vctimas, CGR-2013.
Empobrecimiento de la poblacin
La poblacin desplazada, segn revela la encuesta, se ha empobrecido
con respecto a sus condiciones anteriores de vida. Ese empobrecimiento
se refleja en el deterioro del estndar de vida del 11% de los colombianos
desplazados.
El empobrecimiento se asocia a situaciones como el despojo y/o abandono de tierras, la prdida de la fuente de ingresos y la vivienda como los
ms representativos. Como lo evidencia la encuesta, del total de grupos
familiares, 537.503 reportaron haber perdido tierras y, de stas ltimas,
432.7929 reportaron un nmero de hectreas perdidas. A diferencia de la
violencia de los aos cincuenta, de la cual los investigadores slo tienen
algunas estimaciones sobre el nmero de homicidios y algunas tierras10,
con la Encuesta de la Contralora General de la Repblica los colombianos
de ahora y del futuro tendrn una fuente confiable acerca de una de las
mayores tragedias de nuestra historia contempornea. Esos grupos familiares, declararon haber perdido 7.668.423 hectreas. La mayor prdida de
tierra se dio en la regin 1 (Choc y Antioquia); la regin 4 (Cauca, Nario,
Putumayo, Caquet y Buenaventura); y, en la regin 6 (Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Vichada, Vaups, Guaina y Amazonas).
Esta es, tal vez, una de las mayores afectaciones a los pobladores del campo colombiano por los actores de la violencia, sobre todo, cuando se tiene en cuenta que la tierra es uno de los ms importantes activos de los
campesinos11, lo que los conecta con el mundo econmico y les permite
un status social en la comunidad de la que son parte. De manera que, el
despojo o el abandono de la tierra es mucho ms que una prdida econmica para el campesino, es una prdida de su status social adems de la
afectacin jurdica por la violacin a sus derechos humanos.
Desde el punto de vista del tipo de bien que posea la vctima desplazada
se encontr que la mayora declara haber tenido finca con casa (81,2%),
parcela o lote con casa (12,9%), el resto corresponde a finca sin casa,
parcela o lote sin casa y a terrenos con mejoras.
9 La diferencia en la cantidad de grupos obedece a que 19,5% de los grupos que perdieron
tierras no recuerdan las dimensiones de esta.
10 De acuerdo con Paul Oquist entre 1947
y 1966 hubo 193.017 personas muertas por
causa de la violencia y para ese periodo no se
registraron cifras de desplazamiento. Citado
por James Henderson (2006). La modernizacin en Colombia. Los aos de Laureano Gmez
1889-1965. Medellin: Editorial Universidad de
Antioquia.
11 Lipton, Michael. (2009). Land reform in developing countries: property rights and property
wrongs. New York: Routledge 2 Park Square,
Milton Park, Abingdon, Oxon OX14 4RN.
ANLISIS
Cuadro 2
Regin de
expulsin
Grupos Familiares y hectreas despojadas o abandonadas a partir de 1985,

ajustes al valor reportado, segn regin de expulsin del primer o nico desplazamiento
Grupos Familiares
que reportaron haber
perdido tierras
Grupos Familiares
que reportaron el
nmero de has
perdidas
Para Total de grupos familiares que reportaron informacin

Has
reportadas
Has sin outliers/1
Has
Imputadas/2
Total
537.503
432.792
7.668.423
7.073.897
7.807.024
Regin 1
150.510
113.647
1.831.582
1.831.582
2.105.163
Regin 2
85.784
70.105
1.151.771
1.151.771
1.248.872
Regin 3
56.550
42.102
737.577
737.577
839.275
Regin 4
134.219
115.431
1.522.261
1.522.261
1.636.033
Regin 5
65.844
52.146
1.138.444
543.918
623.144
Regin 6
44.596
39.361
1.286.788
1.286.788
1.354.537
Fuente: I-Encuesta Nacional de Vctimas_CGR-2013; CID-UN; DANE.

1/ Hectreas sin outliers es una medida que excluye tres valores declarados por las vctimas que son dudosos por lo extremos, dentro del
conjunto de datos recolectados.
2/ Se trata de la imputacin de hectreas a los grupos familiares que declararon haber perdido tierra pero que no recuerdan la cantidad y
la descripcin (19%). Se utilizaron varios mtodos de estimacin y se opt por el resultado ms conservador.
Uno de los aspectos que caracteriza la situacin del

conflicto en Colombia, el cual incluye entre sus variables principales los conflictos por la tierra, es que no
existe, por parte de los actores en conflicto, el respeto
a los derechos de propiedad jurdica establecidos en la
Constitucin y las leyes. La Primera Encuesta Nacional de Vctimas CGR 2013 revela as, que entre 1985 y
2013, el 74,4% de los bienes races rurales abandonados, despojados o forzados a abandonar eran propiedad
del grupo familiar desplazado, esto es cerca de 428.741
grupos familiares incluidos y no incluidos en el RUV. De
stos, slo el 27,8% report tener una escritura registrada, el 38,7% otro tipo de documento y el 33,5% de
los que se declaran propietarios no tienen soportes que
as lo demuestren. A la anterior forma de propiedad se
suman los grupos familiares que declaran ser despojados de terrenos heredados, con un 7,6% (43.796 familias aproximadamente), los cuales, sumados a los precedentes configuran un grupo poblacional del 82% cuya
condicin era la de ser propietarios rurales.
Hay otro 14% de los bienes rurales despojados que estn bajo cuatro formas de tenencia: usufructuario el
5,9%, ocupante de hecho el 3,0%, poseedor el 3,2% y
ocupante de baldo el 2,0%. Estas situaciones distintas,
son sinnimo de la falta de claridad en la forma como
los campesinos histricamente han ocupado el suelo
para la produccin de su sustento. Son formas en las
cuales, no hay escrituras o ttulos que certifiquen la situacin jurdica del grupo familiar con respecto al bien.
Por aos de tenencia del bien, en el momento del desplazamiento, los herederos declararon haberlo sido en
promedio desde haca 24,3 aos; los propietarios desde
16,9 aos; los poseedores 15,5 aos, los ocupantes de

baldos 14,7 aos; los ocupantes de hecho 11,9 aos;
finalmente, los propietarios colectivos declararon la tenencia del bien en un periodo superior a los diez aos.
El retorno, una de las polticas de mayor promocin de
la Ley de vctimas y restitucin de tierras, muestra que
la poblacin en su mayora no quiere regresar (74%),
slo el 6,8% desea hacerlo, el 8,5% quiere reubicarse en
un municipio diferente de donde fue expulsado, el 7,2%
no lo ha decidido an, el 2,1% ya retorn. Cuando se filtra la intencin de retorno a los grupos que tenan tierra
o propiedades la intencin de retornar aumenta al 15%.
Con la prdida de la tierra tambin est la prdida de la
vivienda. Luego de ms de quince aos de expedicin
de normas y la ejecucin de diferentes modelos de asignacin de vivienda para la poblacin desplazada12, el resultado del cumplimiento de este derecho es muy bajo,
sobre todo si se tiene en cuenta que el monto de recursos del Presupuesto General de la Nacin para ese fin
ha sido significativo13. La encuesta revel entonces que
el 41,5% de los grupos familiares (576.265) declararon
haber perdido su vivienda. La encuesta verific el indicador de goce efectivo del derecho a la vivienda digna
12 Las leyes 1190 de 2008, 1448 de 2011, 1537 de 2012; los decretos
2569 de 2000, 951 de 2001, 250 de 2005, 4911 de 2009, 1160 de
2010, 900 de 2012; las disposiciones de la Corte Constitucional como los autos 116 de 2008, 008 de 2009, 383 de 2010 y 219 de 2011 y las sentencias T-025 de 2004, T-958 de 2011; el Conpes 3740 de 2013, entre otros.
13 En los ltimos tres aos de vigencia de la ley de vctimas, el presupuesto
para vivienda ha sido en promedio de $500 mil millones, siendo la segunda
asignacin presupuestal ms importante despus de la ayuda humanitaria.
ANLISIS
(entre ms cercano a 100% mejor es

el resultado), que arroj un 11,3%.
Este indicador est compuesto por
otros indicadores complementarios
que se refieren a las caractersticas
de la vivienda como: seguridad jurdica (con un indicador de 24%),
sin hacinamiento (72,1%), materiales apropiados (65,9%), ubicacin
(77,3%), servicios pblicos domiciliarios (56,1%). En consecuencia, no
slo hubo un empobrecimiento por
prdida de vivienda sino que adicionalmente, las condiciones actuales
de la misma son inapropiadas.
un nivel del 35,5%14. Lo anterior tiene varias implicaciones: 1) que la incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema entre la poblacin vctima del
desplazamiento forzado es ms del doble de la pobreza de las familias en
el sector rural, que son las ms pobres a nivel nacional; 2) que cerrar esta
enorme brecha de pobreza le tomar dcadas al pas, pues la reduccin de
15 puntos porcentuales en el nivel de pobreza monetaria a nivel nacional
tom 10 aos; 3) que cerrar esta brecha depende del contexto macroeconmico nacional e internacional.
Grfico 4
Porcentaje de hogares con personas desplazadas a partir

de 1985. Segn condicin de pobreza e indigencia
(por ingresos monetarios), lneas de pobreza e indigencia
Otras prdidas materiales se refieren a los bienes muebles y animales (76% de los grupos familiares)
y del trabajo (82,7% de los grupos
familiares).
Una prdida que afecta profundamente a la poblacin desplazada es
el de los aos de educacin. Mientras que los colombianos en promedio cursan 7,4 aos de escuela,
la poblacin desplazada apenas
alcanza los 4 aos, es decir que la
formacin del capital humano, en
sus niveles bsicos se ha visto gravemente afectada por cuenta del
conflicto armado. Se trata de una
tragedia si se tiene en cuenta que,
se necesitaron cerca de 30 aos
para alcanzar los niveles promedio
de Colombia.
La situacin anterior, ha trado
como consecuencia el aumento en
los niveles de pobreza entre la poblacin desplazada, ya sea medida
por slo pobreza o por indigencia.
Segn las estadsticas del DANE la
pobreza monetaria en 2013 afect
al 30.6% del total de hogares del
pas y al 42.8% de las familias en el
sector rural, mientras que segn la
I-ENV_CGR-2013, con el mismo parmetro de medicin, la poblacin
en desplazamiento lleg al 80%.
Para el DANE, la pobreza monetaria
extrema afect al 9.1% de las familias a nivel nacional y al 19.1% de las
familias en el sector rural, mientras
que la I-ENV_CGR-2013 encontr
que la poblacin desplazada tiene
En efecto, la reduccin de la pobreza en Colombia durante la ltima dcada

se dio en un contexto de crecimiento econmico fruto de una bonanza en
los precios de las materias primas y de unas condiciones excepcionales en
trminos de financiamiento externo que, segn algunos economistas, lleg
a su fin15. Esto es particularmente grave pues unas condiciones macroeconmicas ms difciles en el futuro implicarn para las vctimas menores
posibilidades de bienestar social.
Gestin del gobierno

Una forma de ver la gestin del gobierno en lo que va corrido de vigencia
de la ley de vctimas, es conocer el estado de avance de los indicadores de
goce efectivo de derechos (IGED), los cuales se presentan de manera resumida en la tabla 1. En total fueron calculados 152 indicadores para 26 derechos fundamentales clasificados en 16 temticas, para poblacin inscrita
en el RUV, la no inscrita en el RUV y el total de la poblacin en situacin de
desplazamiento.
14 Al respecto ver el boletn del 21 de marzo de 2014 del DANE sobre pobreza monetaria y multidimensional 2013.
15 Al respecto ver: Ocampo, Jos Antonio (2009). Impactos de la crisis financiera mundial sobre Amrica
latina. Revista de la CEPAL. Nmero 112.
ANLISIS
Cuadro 3
Indicadores de Goce Efectivo de Derechos de las Vctimas (IGED) vs. los IGED de la poblacin
colombiana segn el DANE
Definicin
II
CGR
DANE
Valores
Valores
IGED Subsistencia Mnima Ayuda Humanitaria Inmediata
34,6
80,8
IGED complementario. Subsistencia Mnima AHI - Alimentacin
62,7
75,8
IGED complementario. Subsistencia mnima AHI Alojamiento
40,7
57,6
IGED complementario. Subsistencia mnima AHI Kit de habitabilidad
46,8
78,1
IGED complementario. Subsistencia mnima AHI Atencin en salud
44,4
83,7
49,9
43,4
73,2
66,3
Ayuda humanitaria inmediata
Ayuda humanitaria de emergencia

IGED Subsistencia Mnima Ayuda Humanitaria de Emergencia
II
Ayuda humanitaria de transicin

IGED Subsistencia Mnima Ayuda Humanitaria de transicin
III
Seguridad Alimentaria
IGED Seguridad Alimentaria
IV
53,7
Inseguridad alimentaria leve
18,7
Inseguridad alimentaria moderada
12,2
Inseguridad alimentaria severa
60,5
Salud
IGED Salud
86,7
IGED Salud - Afiliacin
93,9
IGED Salud - Atencin
91,2
IGED complementario Salud - Afiliacin Rgimen Contributivo Especial
12,5
14,1
IGED complementario Salud - Afiliacin Rgimen Subsidiado
81,2
78,8
IGED Salud - Vacunacin
81,0
58,1
IGED complementario Salud - Vacunacin - Pentavalente
85,1
52,1
IGED complementario Salud - Vacunacin - Tripleviral
84,4
52,1
Una dosis de vacuna SRP

V
95,9
Educacin
IGED - Educacin - Cobertura educacin bsica
86,6
87,8
Nios que no asisten a alguno de los niveles de educacin (?)
90,0
Nios de 5 a 17 aos que se matricularon
97,1
IGED - Educacin - Cobertura en educacin superior

VI
93,2
9,0
Indemnizacin administrativa
IGED - Indemnizacin administrativa
14,8
IGED complementario. Indemnizacin administrativa va administrativa
19,6
IGED complementario. Indemnizacin administrativa va judicial
10,5
19,6
IGED complementario. Indemnizacin administrativa

Otros hechos -va administrativa
50,5
28,0
IGED complementario. Indemnizacin administrativa Otros hechos -va judicial
55,1
19,9
ANLISIS
...continuacin cuadro 3
VII
VIII
IX
Generacin de ingresos
IGED Generacin de ingresos Dependencia econmica
53,1
IGED Generacin de ingresos Ingresos superiores a la lnea de indigencia
63,6
63,8
IGED Generacin de ingresos Ingresos superiores a la lnea de pobreza
18,9
33,0
IGED complementario. Generacin de ingresos ingresos personas de 60 y ms
67,9
IGED complementario. Generacin de ingresos Asalariados
55,7
IGED complementario. Generacin de ingresos Independientes
55,3
Vivienda
IGED Vivienda Total
10,8
19,5
IGED complementario. Vivienda - Seguridad jurdica de la vivienda
22,2
38,7
IGED complementario. Vivienda - Sin hacinamiento
71,3
85,3
IGED complementario. Vivienda - Materiales apropiados
65,1
90,2
IGED complementario. Vivienda - Ubicacin
77,0
72,0
IGED complementario. Vivienda - Servicios pblicos domiciliarios
55,5
72,6
IGED sectorial. Vivienda - Subsidios de vivienda
30,8
Restitucin de tierras
IGED Restitucin de Tierras
3,4
Retornos y reubicaciones
IGED Retornos y reubicaciones
6,6
IGED Retornos y reubicaciones con seguridad, voluntariedad y dignidad

XI
52,1
97,8
Menores de 6 aos con NUIP
96,5
Proteccin
12,8
8,2
Victima de un nuevo hecho distinto de desplazamiento
20,0
Cualquera de los dos anteriores
24,0
Rehabilitacin
0,7
Recibido rehabilitacin mental
42,8
Satisfaccin
IGED Satisfaccin
XV
76,0
Victima de un nuevo desplazamiento
IGED rehabilitacin
XIV
64,7
Mayores de 18 aos con cdula
IGED Proteccin y garanta de no repeticin
XIII
22,8
Identificacin
IGED Identificacin
XII
8,9
1,5
5,3
Han participado en las medidas de satisfaccin
0,8
Han recibido medidas de satisfaccin concertadas
0,4
Seguridad
IGED Seguridad
1,4
68,0
Total indicadores calculados
44
73
Fuente: Encuesta Nacional de Vctimas, CGR-2013.
ANLISIS
Como puede apreciarse en el cuadro, las ayudas, humanitaria de

emergencia y de transicin, presentan resultados que estn lejos de
generar una atencin a toda la poblacin desplazada que la necesite.
La atencin inmediata ha cubierto
las problemticas de la alimentacin por encima del 60%, el resto
de aspectos como el alojamiento,
el kit de habitabilidad, la atencin
en salud inmediata no alcanzan el
44%. Ya en la etapa de transicin
el indicador aumenta al 73%, pero
aun as, la seguridad alimentaria se
mantiene en un modesto 54,1%. En
este ltimo caso, a las personas se
les pregunt si la semana anterior
Cuadro 4
a la encuesta haba comido menos

de lo que deseaba por falta de dinero o alimentos, si se haba quejado
de hambre, cuntos desayunos, almuerzos o comidas haba dejado de
consumir y si haba recibido alimentos de algn programa del gobierno.
Lo anterior, concuerda con la baja
capacidad que tiene la poblacin en
situacin de desplazamiento para
generar ingresos, como lo evidencia el hecho de que el 35,5 % se encuentra en condicin de indigencia
y el 20% en situacin de pobreza,
tambin el hecho de que hay alta
dependencia econmica (54%) en
las familias, es decir, que ms de
tres personas dependen de una sola

para su subsistencia.
En materia de salud y educacin, se
observan los mismos niveles de afiliacin de la poblacin colombiana del
93,5% en el primer caso y una cobertura de educacin bsica del 86,5%.
La indemnizacin administrativa
que es una medida de reparacin
que puede ser ejecutada con ms
rapidez y facilidad por la administracin, presenta un estado de avance
muy bajo (con un IGED de 14%), del
mismo modo el indicador de restitucin de tierras apenas revela un
avance el 3,2%.
Metas de la ley 1448 segn documentos Conpes, I-ENV CGR-2013 (Encuesta Nacional de
Vctimas) y RUV (Registro nico de Vctimas)
Temas
CONPES 3712
/11 y 3726/12
I-ENV CGR-2013
696.000
1.388.591
1.515.115
-692.591
819.115
3.875.987
5.611.984
6.211.973
1.735.997
2.335.986
RUV
Diferencias Diferencias
con ENV-CGR
con RUV
1. Universo de las vctimas desplazadas

Grupos Familiares
Personas
2. Personas y grupos familiares desplazados
con otros hechos victimizantes
Grupos Familiares
Personas
106.944
78.000
438.472
-360.472
3. Universo de vctimas con otros hechos

victimizantes distintos al desplazamiento
Personas
Grupos Familiares
134.000
1.598.845
1.464.845
32.683
389.962
357.279
4. Registro
Total
3.875.987
5.611.984
1.735.997
RUV
3.875.987
4.806.334
930.347
805.650
805.650
72.384
93.471
-21.087
10,4%
6,8%
3,6%
319.000
537.502
-218.502
4.352.395
7.073.897
-2.721.502
696.000
1.388.591
No RUV
5. Retorno
Grupos Familiares
%
6. Despojo en tierras
Grupos Familiares
Hectreas (UGRTD)
7. Indemnizacin administrativa
Grupos Familiares
1.905.078
-692.591
-1.209.078
Fuente: DNP,Documentos Conpes 3712 y 3726 y CGR; Primera Encuesta Nacional de Vctimas CGR 2013; Registro nico de Vctimas a
18 de mayo de 2015.
ANLISIS
Luego hay otros indicadores como identificacin, en que

la principal falencia est en la gestin de la libreta militar (30,2%); la proteccin y garanta de no repeticin
(12,8%) y las vctimas con un nuevo desplazamiento
(6,8%).
En materia de rehabilitacin (atencin fsica y psicolgica) la situacin es altamente crtica, porque los niveles
de atencin no superan el 1%, teniendo en cuenta adems que el 35,4% de la poblacin desplazada (491.561
grupos familiares) declara que ha sufrido afectacin en
su salud mental.
Financiamiento de la Ley 1448 de 2011

Una de las consecuencias ms determinantes del diagnstico que arroja la CGR es el referido a la necesidad
de redefinicin de las metas establecidas en el Conpes
3712 de 2011, las cuales, al da de hoy muestran que
el nmero de vctimas registradas (desplazadas y no
desplazadas) casi se duplic: aument en 1,7 millones
segn la I-ENV_CGR-2013 y en 2,3 millones segn el
RUV, por lo tanto, la indemnizacin administrativa deber ser mayor; las tierras a restituir son mayores en
2,7 millones de hectreas, entre otros; esa redefinicin
de los principales universos que componen la poblacin
vctima, exigir una discusin mayor sobre el alcance
que tiene la Ley de vctimas con el lmite impuesto para
la reparacin hasta 2021 (Cuadro 4).
Con los nuevos universos que han sido redefinidos no

slo por la Encuesta sino por el RUV en el caso de la po-
blacin desplazada y por la Encuesta

para el caso de las hectreas perdidas
(218.502 grupos familiares ms que
los programados en 2011) es preciso considerar el replanteamiento de
los costos que inicialmente haban
sido estimados en el Conpes 3712
de 2011. As, de modo preliminar se
deber considerar los siguientes aspectos para el nuevo clculo: el universo de las victimas desplazadas, el
universo de las vctimas de otros hechos victimizantes, el universo de los
grupos familiares despojados de tierras y por lo tanto, de las hectreas
perdidas, el universo de la poblacin
desplazada que al mismo tiempo
padeci otros hechos victimizantes,
que la I-ENV_CGR-2013 calcul en
7,4% del total de desplazados, los
grupos familiares desplazados que
sern indemnizados con 17 o 27
salarios mnimos legales vigentes.
Todo lo anterior, confirma lo dicho
en el inicio de este artculo, que no
puede levantarse el Estado de Cosas
Inconstitucional para una poblacin
en condiciones extremas de pobreza
y para la cual, la reparacin apenas
est iniciando, dada la magnitud de
lo que ha sido la victimizacin.
El universo de las vctimas en Colombia, que la artista Erika Diettes ha representado en su obra Sudarios, fue objeto de la Primer Encuesta de Vctimas
de la Contralora General.
ANLISIS
Radiografa del desarme,

la desmovilizacin y la reintegracin
en Colombia 2006-2014
Este exhaustivo anlisis sobre los procesos adelantados con
paramilitares y guerrilleros en los ltimos ocho aos y medio
en Colombia no solo revela sorprendentes datos sino que permite
concluir que desmovilizar y reintegrar a la sociedad a los guerrilleros
de las Farc puede costar mnimo entre 1,8 y 2,7 billones de pesos.
Colombia ha afrontado conflictos armados durante la
mayor parte de su historia. Ello ha trado no solo prdida de vidas humanas, sino tambin destruccin del
capital productivo, mayores niveles de conflictividad en
la sociedad y dbil funcionamiento de las instituciones.
En las ltimas tres dcadas se han realizado diversos
procesos de desarme, desmovilizacin y reintegracin
(DDR) de personas pertenecientes a grupos armados al
margen de la Ley (GAML).
La Contralora General de la Repblica (CGR) adelant
este estudio* con el objetivo de evaluar la gestin y resultados de la poltica pblica en materia de DDR, durante el periodo 2006 - Junio de 2014.
De acuerdo con las experiencias internacionales no
existen casos modelo o frmulas nicas para lograr una
implementacin exitosa. En el mundo hay al menos 70
conflictos armados vigentes1. Una de las ms importantes lecciones de los casos exitosos de procesos de DDR
es su enorme complejidad y la necesaria interrelacin
de todas las etapas que lo componen.
* Extracto de un estudio elaborado por la Contralora Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad (Olga Reyes Jimnez, Doris Parra Salas, Katerine Mena Asprilla, scar Eduardo Revelo Cadena, Ludy Jeannette Bacca
Caicedo. Mapas: Pablo Antonio Prez Atara).
1 De 70 conflictos mencionados, 23 se encontraban en proceso de paz
(como el caso de Colombia), 11 han tenido interrupciones (Afganistn e
Israel y Palestina, por ejemplo) y 36 no han tenido negociaciones en los ltimos tiempos (Etiopa, Siria, Yemen, India y Somalia, entre otros). Cfr. FISAS,
Vicen. Anuario de Procesos de Paz. Escuela de Cultura de Paz de la Universidad Autnoma de Barcelona. 2014. Pg. 22.
ANLISIS
Cuadro 1
Conflictos armados finalizados durante el periodo 2006-2013

Pas
Ao
Sudn, Nepal, Israel-Lbano.
2006
Costa de Marfil
2007
Mali, Benin-Burkina Fasso, Burundi, Repblica Centroafricana, Kenia, Sri Lanka, Georgia- Rusia, Lbano.
En Colombia, se desmoviliz el ERG2.
2008
Mali, Niger, Chad, Repblica Centro Africana, Repblica Democrtica del Congo, Somalia, India, Birmania3,
Tailandia-Camboya.
2009
Nigeria, Niger, Chad, Etiopia, Eritrea-Yibuti, Somalia, Sudn, India, Birmania
2010
Sudn, Chad, Repblica Centroafricana, Repblica Democrtica del Congo, India, Birmania, Espaa.
2011
Repblica Centroafricana, India, Nepal, Birmania.
2012
Sudn, India.
2013
Fuente: FISAS, Vicen. Anuario de Procesos de Paz. Escuela de Cultura de Paz de Barcelona. 2014. Pg. 17.
En Colombia, los primeros procesos de DDR se dieron

en los aos ochenta y se materializaron en la dcada
siguiente, luego de las negociaciones y acuerdos de
paz entre el Gobierno Nacional y los grupos guerrilleros M-19, Quintn Lame, Ejrcito Popular de Liberacin
(EPL), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (todos ellos pertenecientes a la Coordinadora Guerrillera
Simn Bolvar), la Corriente de Renovacin Socialista
(fraccin disidente del Ejrcito de Liberacin Nacional
- ELN) y las milicias urbanas.
Luego, entre 2003 y 2008, el pas vivi otro proceso de
paz, esta vez con las Autodefensas Unidas de Colombia
(AUC), los grupos llamados paramilitares, conformados
para contrarrestar las acciones guerrilleras. Y ms recientemente, a partir de 2011, el pas se ha centrado en
el proceso de negociacin con los grupos subversivos
ms antiguos del pas: las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejrcito de Liberacin
Nacional (ELN), conformados ambos en 1964, y que en
la actualidad cuentan con 10.000 y 3.000 miembros,
aproximadamente4.
2 El Ejrcito Revolucionario Guevarista (ERG),
fue fundado el 18 de octubre de 1993 en la regin del Atrato colombiano, como una faccin
disidente del Ejrcito de Liberacin Nacional.
En el marco del Programa de Justicia y Paz, en
Agosto de 2008, se desmovilizaron un total de
45 guerrilleros de este grupo insurgente. Cfr.
Universidad Nacional de Colombia. Observatorio de Procesos de Desarme, Desmovilizacin y
Reintegracin (ODDR). Salidas de integrantes
de organizaciones guerrilleras 2002 - 2011.
Bogot, abril de 2012. Pg. 38-39.
3 Conocida oficialmente como Myanmar a partir de 2011.
4 Cfr. FISAS, Vicen. Anuario de Procesos de
Paz. Escuela de Cultura de Paz de la Universidad
Autnoma de Barcelona. 2014. Pg.59.
Cuadro 2
Cuntos se han desmovilizado?

Se han dado desmovilizaciones colectivas producto de
la negociacin con los grupos de autodefensa (AUC) y
desmovilizaciones individuales, que corresponden en
su mayora a miembros de la subversin (FARC y ELN)
que desertaron.
El nmero de desmovilizados de los dos tipos es similar.
Sin embargo, las desmovilizaciones individuales han ido
disminuyendo continuamente desde el 2008, lo cual
puede obedecer al menor tamao en las estructuras de
estos grupos armados y/o a menores niveles de desercin al interior de los mismos.
Desmovilizaciones colectivas
Durante el perodo 2003-2007, se desmovilizaron
32.210 personas pertenecientes a los diferentes bloques de las AUC, especialmente, en 2005 (el 32%) y
2006 (el 56%). Estos grupos entregaron al momento de
su desmovilizacin 17.563 armas, es decir, un arma por
cada dos desmovilizados.
Nmero de desmovilizados colectivos AUC 2003-2007

AO
No. Desmovilizados
2003
1.035
3,2%
2004
2.645
8,2%
2005
10.417
32,3%
2006
17.959
55,8%
2007
154
0,5%
TOTAL
32.210
100%
Fuente: Oficina Alto comisionado para la Paz. Clculos CGR/ Delegada justicia y seguridad.
ANLISIS
Desmovilizaciones individuales
De acuerdo con cifras del Ministerio de Defensa Nacional, durante el perodo
2006 - Junio de 2014 se desmovilizaron individualmente 18.878 personas.
Cuadro 3
Nmero de desmovilizados individuales

(Por autoridad ante la cual se presentaron)Enero de 2006 - Junio de 2014
AUTORIDAD
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Junio 2014
TOTAL
Part. %
FF. MM.
2.008
2.817
3.115
2.343
2.206
1.394
1.063
1.262
623
16.831
89,2%
DAS
101
153
236
205
156
44
896
4,7%
ICBF
199
108
67
82
75
82
74
69
40
796
4,2%
DEFENSORA
74
41
20
12
164
0,9%
FISCALA
44
49
106
0,6%
PERSONERAS
30
17
16
73
0,4%
IGLESIA
11
0,1%
MIN-INTERIOR
0,0%
TOTAL
2.460
3.192
3.461
2.638
2.446
1.528
1.140
1.350
663
18.878
100%
Part. %
13,0%
16,9%
18,3%
14,0%
13,0%
8,1%
6,0%
7,2%
3,5%
100%
Fuente: Min. Defensa - GAHD. Clculos CGR/ DES-DJS.
En este caso, se entreg un arma por cada tres desmovilizados y si se tiene

en cuenta a los menores de edad, el indicador sera de un arma por cada
cuatro desmovilizados. El pago de bonificaciones por la entrega de este material de guerra alcanz $12.616 millones (a precios constantes de 2013).
Se observa que en los procesos colectivos se ha entregado a las autoridades una mayor cantidad de armas, municiones, material de intendencia y
equipos de comunicaciones, mientras que en los individuales ha sido superior la entrega de explosivos y narcticos.
Lo que se ha invertido
Se calcula que durante el periodo 2006 - Junio de 2014, el Gobierno Nacional ejecut presupuesto por valor de $2,29 billones (a precios constantes
de 2013), para llevar a cabo los procesos de Desarme, Desmovilizacin y
Reintegracin en Colombia, Grfica 1.
El 61,7% de los recursos ($1,41 billones) se destinaron para la reintegracin de desmovilizados efectuada por la Agencia Colombiana para la Reintegracin ACR; el 13,4% ($305.976 millones) para las desmovilizaciones
colectivas y procesos de negociacin con grupos armados realizados por la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz, y el 10,1% ($230.151 millones)
para las desmovilizaciones individuales a cargo del Ministerio de Defensa.
Si se tiene en cuenta que durante el perodo de estudio se desmovilizaron
e ingresaron a la Ruta de Reintegracin 34.281 personas y suponiendo que
se beneficiaron de todos los programas de atencin, podra estimarse que
la inversin promedio realizada por el Estado para efectuar el proceso DDR,
sera de $66,7 millones por persona, a precios constantes de 2013.
ANLISIS
Presupuesto ejecutado procesos de desarme,

desmovilizacin y reintegracin.2006 - Junio de 2014
(Millones de $ de 2013)
Grfico 1
350.000
300.000
Millones de pesos
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
2006
ACR
OACP
2007
2008
MINDEFENSA
2009
MINEDUCACI[ON
2010
FISCALA
2011
2012
ICBF
2013
CSJ
2014*
SENA
UNP
Fuente: Agencia Colombiana para la Reintegracin, Oficina Alto Comisionado para la Paz,
Min. Defensa, Min. Educacin, Fiscala General de la Nacin, Consejo Superior de la Judicatura, ICBF, SENA y Unidad Nacional de Proteccin. Clculos CGR DES-DJS.
* Informacin con corte a 30 de Junio de 2014
Nias y nios
Entre 2006 y Junio de 2014 ingresaron al Programa de Atencin Especializada a Nios, Nias y Adolescentes (NNA) Desvinculados de Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley, 2.869 menores de edad. En 2.537
casos fue por entrega voluntaria (88,4%) y en 332 por captura por parte
de la Fuerza Pblica (11,6%).
Cuadro 4
Menores de edad desvinculados de Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley que

ingresan al programa de atencin del ICBF por grupo armado. 2006 - Junio de 2014
Grupo Armado
FARC
ELN
AUC Y BACRIM
OTROS GRUPOS
TOTAL
Tipo de Desvinculacin
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 Jun
TOTAL
Part. %
Voluntaria
188
263
294
205
222
176
163
223
87
1.821
63,5%
Captura
37
12
18
13
24
28
25
36
18
211
7,4%
Subtotal
225
275
312
218
246
204
188
259
105
2.032
70,8%
Voluntaria
48
60
56
71
57
39
28
45
13
417
14,5%
Captura
21
10
20
11
88
3,1%
Subtotal
69
65
66
74
61
44
37
65
24
505
17,6%
Voluntaria
91
27
17
18
22
26
30
15
251
8,7%
Captura
28
1,0%
Subtotal
95
33
23
22
24
27
34
15
279
9,7%
Voluntaria
13
48
1,7%
Captura
0,2%
Subtotal
14
53
1,8%
380
415
315
338
282
264
342
137
2.869
100%
396
Fuente: ICBF. Clculos CGR DES-DJS.

ANLISIS
La mayora de los menores de edad han culminado su participacin en el

programa, para luego realizar la transicin a una vida familiar o a los programas de reintegracin para adultos. Sin embargo, vale resaltar que existe
una alta tasa de desercin (31,4%), que equivale a 990 menores, lo cual es
preocupante porque afecta el cumplimiento de los objetivos del programa
y puede dificultar la adaptacin de estos nios y jvenes a la sociedad,
Cuadro 5.
Durante el perodo analizado, salieron del Programa 3.150 menores. Sin
embargo, es importante sealar que las cifras de ingreso y egreso, no concuerdan, ya que una proporcin de los menores que concluyeron su participacin, se vincularon antes de 20065.
Cuadro 5
Menores de edad desvinculados de Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley que

salen del programa de atencin del ICBF 2006 - Junio de 2014
Tipo de Salida
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 Jun
TOTAL
Part. %
159
135
109
84
124
104
102
122
51
990
31,4%
Bsqueda Activa
97
81
68
54
68
52
44
46
519
16,5%
Sin Informacin
62
54
41
30
56
52
58
76
42
471
15,0%
Finalizaron Programa
329
280
274
241
244
222
217
221
132
2.160
68,6%
29
142
129
71
371
11,8%
PRVC
140
140
4,4%
Alta Consejera Reinteg.
33
185
201
176
166
118
879
27,9%
Reintegro Familiar
109
59
44
47
43
48
38
76
26
490
15,6%
Vida Independiente
47
36
29
16
23
24
29
14
35
253
8,0%
Cambio a SRPA
0,3%
Cambio a PARD
11
0,3%
Fallecimiento
0,2%
488
415
383
325
368
326
319
343
183
3.150
100%
Abandonaron Programa
Ruta ACR
TOTAL
Fuente: ICBF. Clculos CGR/DES-DJS.

Nota: PRVC Programa para la Reincorporacin a la Vida Civil, SRPA Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes y PARD Proceso
Administrativo de Restablecimiento de Derechos.
Resulta fundamental la atencin integral por parte del Estado a los nios,
nias y adolescentes desvinculados del conflicto armado, por ser una poblacin con mayor grado de vulnerabilidad que requiere el restablecimiento
de sus derechos, su insercin familiar y social, as como su ingreso y permanencia en el sistema educativo, acceso a servicios de salud y formacin
para el trabajo.
Proceso de reintegracin
Respecto del proceso de reintegracin, se observa que la gran mayora de
quienes ingresaron (47.412), an se encuentran en el proceso 85%. Se
destaca que 12% culminaron efectivamente las actividades programadas
5 El Programa comenz a implementarse en 1999, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 418 de
1998 y sus modificaciones y en concordancia con el Cdigo de Infancia y Adolescencia (Ley 1098 de
2006). Igualmente, se origina como parte de los compromisos internacionales adquiridos por el pas,
tendientes a erradicar la violencia contra los nios, as como su reclutamiento y utilizacin por parte de
grupos armados.
ANLISIS
en la Ruta de Reintegracin. De lo anterior se colige que existe una alta

permanencia en el proceso y que se requiere un perodo prolongado de
intervencin (inclusive superior a 8,5 aos, correspondiente al perodo de
anlisis).
Vale resaltar que los beneficiarios de este proceso, se encuentran ubicados
especialmente en Antioquia (22%), Bogot (11%), Meta (6,5%), Valle del
Cauca (6%), Crdoba (5,9%), Cesar (5,5%), Santander (4,5%), Magdalena
(3,6%) y Cundinamarca (3,2%), (Mapa 1).
Mapa 1
Nmero de personas que han ingresado al proceso de

reintegracin (por departamento) 2006 Junio de 2014
En relacin con el estado de la Unidad de Negocio, se observa que a

Junio de 2014, 32% se encuentra
cerrada, 22% en operacin y 3,6%
en situacin de riesgo. Sin embargo,
es importante sealar que en 42,4%
(4.108) de las Unidades, no se conoce su estado, situacin preocupante, ya que refleja debilidades en
la labor de seguimiento y no permite medir el impacto en la implementacin de estos proyectos.
Adicionalmente, si se tiene en cuenta que los recursos destinados para
este propsito correspondieron solamente a 3,1% del presupuesto total ejecutado por la Agencia Colombiana para la reintegracin - ACR,
podra inferirse que este importante
tema no ha sido considerado como
prioritario en el desarrollo de la Ruta
de Reintegracin.
Educacin y Formacin
para el Trabajo
En relacin con el nivel de escolaridad, se estableci que 21% de
los beneficiarios de la Ruta de Reintegracin, reportaron no tener
estudios (9.790) y 4% se encontraban en proceso de alfabetizacin
(1.842). De igual manera, 10% han
cursado hasta tercer grado de bsica primaria (4.836), 19% hasta grado quinto (8.900), 13% hasta sptimo grado (6.240), 9% hasta noveno
grado (4.408), 5% hasta dcimo
grado de educacin media (2.178)
y 20% se han graduado como bachilleres (9.218).
Fuente: ACR. Clculos CGR DES-DJS.
Planes de Negocio
Un aspecto fundamental en la Ruta de Reintegracin es el relacionado con
la formulacin e implementacin de proyectos productivos, cuyo propsito
es contribuir a la sostenibilidad econmica del ncleo familiar de las personas en proceso de reintegracin. Durante el perodo de anlisis, se beneficiaron 9.691 personas, con una inversin de $57.418 millones (a precios de
2013), es decir, un costo promedio de $5,92 millones por persona.
En concordancia con lo anterior, el

Ministerio de Educacin Nacional
(MEN) se ha encargado de organizar la oferta educativa destinada a
dicha poblacin y sus ncleos familiares, en el componente de educacin bsica y media, encontrndose
que la cantidad de cupos anuales
otorgados a las personas desmovilizadas ha disminuido, debido al menor nmero de participantes en el
proceso, en cambio, los cupos concedidos a sus hijos han aumentado,
ANLISIS
constituyndose actualmente en los principales beneficiarios de este programa. Los cupos escolares se distribuyeron de la siguiente forma: 62.290
(55,5%) para los adultos desmovilizados o en proceso de reintegracin y
50.441 (45,5%) para sus hijos.
Cuadro 6
Nmero de cupos educativos asignados a personas desmovilizadas y sus hijos - 2007

Junio de 2014
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Junio 2014
TOTAL
Adultos Desmovilizados
6.092
8.523
11.422
11.386
9.776
6.705
5.261
3.795
62.960
Hijos de Desmovilizados
4.315
5.757
6.639
7.015
6.863
6.598
6.816
6.438
50.441
10.407
14.280
18.061
18.401
16.639
13.303
12.077
10.233
113.401
0,7
0,7
0,6
0,6
0,7
1,0
1,3
1,7
0,8
Poblacin Total
Relacin Hijo/ Adulto
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional. Clculos CGR/DES-DJS.
Ahora bien, en relacin con el tema de formacin para el trabajo a cargo

del SENA, se observa con inquietud que la gran mayora de los cursos impartidos son de baja intensidad horaria y corresponden a actualizaciones
en temas particulares (86%, de los 179.885 cupos que se concedieron),
en lugar de cursos completos de nivel tcnico o tecnolgico, por lo cual,
no se garantiza una efectiva formacin de capacidades laborales y de emprendimiento que permitan a las personas desmovilizadas una adecuada
insercin en las actividades econmicas.
Justicia y paz
Con relacin a la implementacin de la Ley de Justicia y Paz, se observa
que una alta proporcin de los desmovilizados postulados a recibir beneficios, han sido excluidos de estos procesos judiciales, debido a que han renunciado o incumplido con los requisitos exigidos, luego de la verificacin
realizada.
Entre 2006 y Junio de 2014, se incluyeron 5.015 personas en la lista de postulados a la Ley de Justicia y Paz. Por parte de la Fiscala, fueron excluidas
2.069 personas, es decir, 41% de los postulados ha salido del mbito de la
justicia transicional.
Cuadro 7
Personas excluidas de lista de postulados a ley de justicia y paz 2006 - Junio de 2014
MOTIVO
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
No ratificados en el proceso
312
943
194
54
117
109
62
Fallecimiento
149
En consolidacin
Renuencia
12
16
Reincidencia
Otros motivos
477
946
199
61
TOTAL
2013
Junio 2014
TOTAL
Part. %
66
11
1.868
90,3%
158
7,6%
En consolidacin
35
1,7%
En consolidacin
0,1%
En consolidacin
0,2%
136
111
2.069
100%
62
66
11
Fuente: Direccin Nacional de Justicia Transicional - FGN. Clculos CGR DES-DJS.

ANLISIS
En cuanto a la labor adelantada por la Fiscala General de la Nacin, se ha

llevado a cabo un gran nmero de diligencias de versin libre (14.404), en
donde las confesiones de los desmovilizados han permitido conocer ms a
fondo episodios del conflicto armado. De all han salido 2.222 solicitudes
de audiencias de imputacin, 376 solicitudes de audiencias de formulacin de cargos y 123 audiencias de legalizacin de cargos.
Se encuentran menores resultados en materia de sentencias condenatorias (16 de primera instancia y 11 de segunda instancia) e incidentes de
reparacin integral (19), en comparacin con el nmero de postulados y
de hechos delictivos confesados (49.036), lo anterior puede responder al
volumen de procesos y la complejidad de los mismos.
Cuadro 8
Indemnizaciones judiciales en sentencias de justicia y paz. Junio de 2014 (En Millones de $)

Nombre de la Sentencia, Valor y Vctimas
Bloque Vencedores de Arauca
Jorge Laverde Zapata

Alias El Iguano
Mampujn - Las Brisas
Total
Part. %
Valor (Entregado por Postulados)
3.601
6,6%
Valor (Presupuesto General de la Nacin)
2.522
4,6%
Valor Total
6.124
11,3%
Vctimas
215
8,5%
Valor Promedio por Vctima
28,5
Valor Total
4.409
8,1%
Vctimas
206
8,2%
21,4
Valor Total
30.664
56,4%
Vctimas
1.384
54,8%
22,2
Valor Total
Edgar Fierro Flrez
Alias Don Antonio
Freddy Rendn Herrera

Alias El Alemn
Gian Carlo Gutirrez

Alias El Tuerto
TOTAL
10.655
19,6%
Vctimas
520
20,6%
20,5
Valor Total
2.090
3,8%
Vctimas
181
7,2%
11,5
Valor Total
437
0,8%
Vctimas
18
0,7%
24,3
Valor (Entregado por Postulados)
3.601
6,6%
Valor (Presupuesto General de la Nacin)
50.778
93,4%
Valor Total
54.380
100,0%
Vctimas
2.524
100,0%
21,5
Fuente: UARIV. Clculos CGR DES-DJS

Nota: Los valores corresponden a los giros efectuados por la UARIV a las entidades bancarias, dicho monto es inferior al establecido en
las sentencias de segunda instancia de Justicia y Paz, debido a que el Decreto 4800 de 2011 establece un monto mximo por vctima
de 40 SMLV que pueden pagarse con recursos del Presupuesto General de la Nacin, mientras que el valor restante debe cubrirse con
recursos entregados por los postulados.
ANLISIS
Otro aspecto importante de anlisis es el de la reincidencia probada, asumida como la comisin de nuevos hechos delictivos, posteriores a la fecha
de la desmovilizacin. Al respecto, se reporta que 5.542 personas han reincidido en este tipo de conductas. Esta cifra equivale a 11,7% del total de
personas ingresadas a la Ruta de Integracin, durante el mismo perodo.
Se estableci que un bajo porcentaje de las vctimas registradas ante la
Fiscala han sido reconocidas en los hechos delictivos confesados en los
procesos de Justicia y Paz (14.3%), lo anterior debido a su baja participacin en las diligencias de versin libre y a la renuencia de algunos desmovilizados a dar a conocer estas acciones.
Respecto a la reparacin econmica efectuada a las vctimas, se determin que los desmovilizados han entregado bienes a la Fiscala y esta a su
vez al Fondo de Reparacin para las Vctimas, sin embargo, su valor resulta
menor en comparacin al monto de las indemnizaciones giradas. Sobre
este punto, es importante sealar que una alta proporcin del valor de las
sentencias de Justicia y Paz, se ha financiado con recursos del presupuesto
nacional y no con los bienes entregados por los desmovilizados condenados en dichas sentencias.
Estimacin Costos del Proceso con las FARC

A partir del estudio se estim el costo promedio de atencin por cada desmovilizado en cada uno de los programas, a precios constantes de 2013,
as: uno colectivo alcanz $69,3 millones, el de tipo individual $72 millones
y la desvinculacin de un menor del conflicto armado $59,8 millones.
Cuadro 9
Entidad
Estimacin costos promedio programas de atencin del proceso desarme, desmovilizacin y

reintegracin en Colombia. 2006 - Junio de 2014 (Millones de $ de 2013)
Programa
Periodo Revisado
Presupuesto Total
(Millones de $ 2013)
Nmero de Desmovilizados
Beneficiarios
Costo Promedio
(Millones de $ 2013)
OACP
Desarme y Desmovilizacin
Colectiva
2006-2007
203.077
18.113
11,21
Min. Defensa
Desarme y Desmovilizacin
Individual
2006 - Junio 2014
230.151
16.456
13,99
ICBF
Atencin Integral Menores

Desvinculados
2006 - Junio 2014
58.301
2.869
20,32
ACR
Ruta de la Reintegracin
2005 - Junio 2014
1.511.766
44.743*
33,79
UNP
Estudios de Riesgo
Desmovilizados
2012 - Junio 2014
1.760
1.146
1,54
SENA
Formacin para el Trabajo
2006 - Junio 2014
34.125
179.885**
0,19
Min. Educacin
Educacin Primaria,
Secundaria y Media
2007 - Junio 2014
108.796
113.401***
0,96
FGN
Investigacin Justicia y Paz
2006 - 2013
93.181
5.015****
18,58
Fuente: ACR, OACP, Min. Defensa, Min. Educacin, FGN, CSJ, ICBF, SENA y UNP. Clculos CGR/DES-DJS
* Para dar mayor precisin a la estimacin del costo promedio de la Ruta de Reintegracin se incluy tanto el presupuesto destinado
($100.159 millones a precios de 2013)6 como el nmero de personas que ingresaron al Programa en 2005 (10.462), ya que el mismo
dura en promedio siete aos, y por consiguiente estas cifras impactan el periodo analizado.
**Comprende el nmero total de cupos otorgados durante el periodo (5,25 cupos promedio por persona en proceso de reintegracin.
*** Comprende el nmero total de cupos otorgados durante el periodo (3,31 cupos promedio por persona en proceso de reintegracin).
****Comprende el nmero total de desmovilizados y privados de la libertad postulados a esta Ley.
6 Tomado del documento La Poltica Pblica de Desmovilizacin y Reinsercin de Grupos Alzados en
Armas, elaborado por la Contralora General de la Repblica en Julio de 2006. ($73.902 millones a
precios de 2005), pg. 48.
ANLISIS
Sobre el costo asociado a

una posible desmovilizacin
de miembros de las FARC,
se plantean dos
escenarios. El primero
contempla un proceso DDR
con una duracin de
diez aos y 20.000
desmovilizados de manera
colectiva como ocurri
con las AUC en 2006
(18.300 adultos y 1.700
menores de edad) y el
segundo mantiene los
mismos supuestos, pero
con una duracin de
quince aos.
Se obtuvieron las
siguientes estimaciones:
para cada adulto que
ingrese al proceso DDR el
costo oscilara entre $81,5
millones para el escenario
1, y $122,3 millones para
el escenario 2.
Ahora bien, teniendo como base las anteriores estimaciones y con el objetivo de proyectar el costo asociado a una posible desmovilizacin de
miembros de las FARC, se plantean dos escenarios. El primero contempla
un proceso DDR con una duracin de diez aos7 y 20.0008 desmovilizados
de manera colectiva como ocurri con las AUC en 2006 (18.300 adultos
y 1.700 menores de edad) y el segundo mantiene los mismos supuestos,
pero con una duracin de quince aos.
Se obtuvieron las siguientes estimaciones: para cada adulto que ingrese
al proceso DDR el costo oscilara entre $81,5 millones para el escenario
1, y $122,3 millones para el escenario 2; y en el caso de un menor de
edad desvinculado del conflicto, dicho costo estara entre $70,4 millones
y $105,6 millones.
De esta forma, los costos estimados que tendra un eventual proceso de
desmovilizacin colectiva y reintegracin a la vida civil de miembros de las
FARC, oscilaran entre $1,6 billones para el escenario 1 y $2,4 billones para
el escenario 2 (a precios constantes de 2013).
Si adems se incluye el costo promedio de afiliacin al Sistema de Seguridad Social en Salud dentro del Rgimen Subsidiado9, para todos los participantes en el proceso y asumiendo un beneficiario adicional por cada adulto
desmovilizado, el costo estimado ascendera a un valor entre $1,8 billones
y $2,7 billones (a precios constantes de 2013).
Sin embargo, es importante aclarar que dicha inversin no contempla la
totalidad de recursos requeridos, por cuanto slo corresponde a los programas objeto de anlisis. Probablemente, sern destinados mayores recursos
por el otorgamiento de beneficios adicionales que podran incluirse en los
acuerdos finales de las negociaciones de paz y por otros aspectos del posconflicto no contenidos en el estudio.
En conclusin puede establecerse que los procesos de DDR son el resultado
de procesos de negociacin y acuerdos entre las partes involucradas, que
deben tener en cuenta las causas de dichos conflictos, con el fin de garantizar la estabilidad de la paz, evitar el surgimiento de nuevas hostilidades y
conducir finalmente a la reconstruccin y transformacin de las sociedades.
La reintegracin a la vida civil de las personas desmovilizadas de los grupos
armados al margen de la Ley, exige una intervencin integral por parte del
Estado colombiano, la cual permita: a) la recuperacin de los vnculos con
su entorno familiar y social, b) la generacin de capacidades y oportunidades para incorporarse a la actividad econmica y c) desarrollar amplios
conocimientos sobre sus deberes y derechos frente al resto de la sociedad.
Por tal razn, requiere de un acompaamiento permanente de las Entidades involucradas en la implementacin de esta poltica pblica, mediante
acciones sostenibles a largo plazo. Igualmente, resulta indispensable el alto
compromiso de los desmovilizados que participan en dichos procesos, el
cual surge de un deseo autntico de reconciliacin y construccin de un
nuevo proyecto de vida.
7 Segn declaraciones de Alejandro der Garcs Ex-director de la ACR, el proceso de reintegracin para
miembros de las FARC tendra una duracin entre 10 y 15 aos (Agosto 1 de 2013).
Al respecto ver en: http://confidencialcolombia.com/es/1/1306/8307/%E2%80%9CColombia-tambi%C3%A9n-tiene-que-desmovilizarse%E2%80%9D-Eder-Reintegraci%C3%B3n-paz-Farc.htm
8 Al respecto ver declaraciones del Ministerio de Defensa, en: http://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/5-2013-cerca-de-20-mil-desmovilizados-tendr%C3%ADan-las-farc-si-hay-acuerdo-de-paz.html. Dicha cifra contempla combatientes y personas vinculadas a redes de apoyo (informantes y logstica).
9 Se calcula tomando el valor de la Unidad de Pago por Capitacin (UPC) vigente a Junio de 2014, para
el Rgimen Subsidiado en Salud ($518.071 a precios constantes de 2013).
ANLISIS
Por qu fracasan
los proyectos?
Este anlisis del cronograma de algunos de los grandes proyectos

energticos del pas muestra con ejemplos concretos la brecha que
existe entre la planeacin y la implementacin de las polticas pblicas.
Hadar Yesid Surez Gmez1
Este documento presenta parte de la historia reciente de la ejecucin de

programas y proyectos pblicos relacionados con el servicio pblico de
electricidad, esto para aproximarnos al concepto de brecha de implementacin en polticas pblicas. Siguiendo esta lnea de reflexin, se plantean
tambin unos interrogantes, a manera de provocacin para avanzar hacia
un anlisis detallado de este problema.
El impacto de una poltica pblica se determina comparando los objetivos
del gobierno a la hora de tramitar una Ley y los resultados obtenidos en su
aplicacin2. Esta diferencia entre lo que se plantea como poltica pblica
y los efectos de la misma, se torna en lo que conocemos como brecha de
implementacin, condicin que es ms grave aun cuando la poltica permanece slo en el texto de la Ley o es implementada pobremente3.
Necesidades
Programa de
gobierno
Poltica
pblica - Ley
Programa Proyecto
1 Ingeniero Electricista, Administrador Pblico, Especialista en Economa Internacional. Profesional Grado

01 de la Direccin de Estudios Sectoriales, C.D. Minas y Energa.
2 Kevin B. Smith and Christopher W. Larimer, How Does It Work? Policy Implementation, The Public
Policy Theory Primer, Philadelphia, PA: Westview Press, 2009, pp. 155-156.
3 Center for International Private Enterprise and Global Integrity, Improving Public Governance: Closing the
Implementation Gap Between Law and Practice, 2012, pp. 3.
4 e.g. Cobertura de 96,5% a 2013 segn documento de Bases del PND 2014-2018
Por su parte los proyectos en todos

los sectores, y especialmente en un
sector generador de rentas como el
energtico, representan no slo la
utilizacin de los recursos de una
empresa con miras a incorporarlos
en forma de activo para la produccin de bienes y servicios, con miras
a que eventualmente se constituya
en resultados operativos dentro de
su objetivo de agregacin de valor;
sino que las inversiones que realice deben representar tanto mejoras en la prestacin de un servicio,
como la provisin definitiva de las
necesidades energticas de grupos
vulnerables de la poblacin, en el
caso de Colombia.
Para algunas inversiones se puede
esperar que su impacto sea relativamente pequeo, por ejemplo aquellas relacionadas con el aumento de
cobertura4, donde se puede anticipar que las deficiencias en su implementacin no siempre son evidentes. Sin embargo, est el caso
de los programas de gran impacto
producto de procesos de planeacin e incluso de asignacin desde
el orden nacional, donde se identifican claramente rentas y responsabilidades (como en el desarrollo de
centrales de generacin o lneas de
transmisin); las dificultades que
enfrenten estos proyectos dada la
gravedad de sus consecuencias, no
slo se espera que sean evidentes
sino alarmantes.
ANLISIS
En principio un incremento sostenido de la tarifas, la

disminucin permanente de la calidad del servicio denunciada en ciertas regiones, las crisis de liquidez de
empresas prestadoras de servicios pblicos, incluso un
mayor esfuerzo fiscal ao a ao para atender las necesidades de inversin y las deficiencias en capacidad de
pago de los usuarios, deben ser indicadores suficientes
de que hay un desbalance entre las necesidades del servicio de energa elctrica y la oferta para satisfacerlas.
La brevedad de este documento, hace imprctico presentar la penosa antologa de proyectos que evidencian
rezago en su implementacin, por lo cual se definen
unos tipos de programa junto con los proyectos ms
relevantes asociados.
Grandes proyectos de centrales de generacin

En las subastas del cargo por confiabilidad de 2008 y
2010 se comprometieron 3.905 MW en 11 nuevas centrales generadoras. Sin embargo, los proyectos Porce
IV con una capacidad de 400 MW, Miel II (135,2 MW) y
Termocol (201,6 MW) fueron aplazados indefinidamente; en Gecelca 3 (150 MW) y El Quimbo (420 MW)
quienes debieron entrar a operar desde diciembre de
2013 y diciembre de 2014 respectivamente, persiste la
incertidumbre sobre la fecha de entrada en operacin;
y por su parte para Pescadero de 1.200 MW, se prev
atrasos para su entrada en operacin en 2018.
Soluciones energticas mediante

energas no convencionales
Las centrales Elica 7,5 MW y de RSU5 1 MW del departamento de San Andrs y Providencia, contratadas
dentro del rea de Servicio Exclusivo por el Ministerio
de Minas y Energa MinMinas- en 2009 y financiados
con recursos FAZNI6, an no est construida la primera,
ni en operacin la segunda, a pesar de contar con recursos comprometidos y girados del Presupuesto General
de la Nacin, del orden de $50.000 Millones.
Por su parte el programa de Centros de Innovacin Tecnolgica adelantados por el IPSE7 entre 2006 y 2014
con inversiones cercanas a los $17.000 Millones, ha
mostrado resultados entre mediocres y nulos, sin que
redunde en mejoras notorias del servicio en las poblaciones destinatarias.
Lneas de interconexin nacional

En la Grfica 1 se presentan los tiempos medios de cinco proyectos de lneas de transmisin recientes que
presentaron algn atraso en su ejecucin, entre ellos
Nueva Esperanza a cargo de EPM S.A. E.S.P. y Armenia
a cargo de la EEB S.A. E.S.P. que a la fecha no tienen
certeza sobre su entrada en operacin; en esta se com80 ECONOMA COLOMBIANA
para tanto lo establecido en los Planes de Expansin de

la actividad de Transmisin, como lo observado en la
ejecucin de los mismos.
El proceso de convocatoria d un proyecto que est definido puede tomar entre 6 y 12 meses, en realidad
est requiriendo el doble de tiempo; esto explicado
principalmente por las demoras por parte de la UPME8
en abrir las respectivas convocatorias de expansin de
lneas de Transmisin.
Por su parte, para la ejecucin de un proyecto que segn la planeacin debera tomar un promedio de 24
meses, se est invirtiendo un tiempo medio de 40 meses de los cuales 30 se destinan a los trmites para la
obtencin de la Licencia Ambiental.
Programas de integracin energtica

Para el caso de Ecuador se destaca la disminucin del comercio de energa, con transacciones en 2013 de 690,8
GW-h desde un mximo de 1.716 GW-h en 2004, con
el agravante de que la infraestructura es de gran costo y que se debe pagar dentro del respectivo cargo por
Transmisin. Por su parte, la interconexin con Panam
lleva ms de una dcada en negociacin con avances
menos que notables. Los casos que se puede destacar
por su funcionamiento estable, son las interconexiones
con Venezuela en Norte de Santander, Arauca y Vichada.
Programas de normalizacin de redes

En una evaluacin reciente sobre los resultados de las
inversiones de infraestructura para normalizacin de
usuarios realizada por la Contralora General de la Repblica, se encontr que de 74 proyectos analizados,
slo 4 presentan una ejecucin con el cumplimiento de
todas las actividades y vinculacin formal de los usuarios al respectivo operador de red9.
Programas de reduccin de prdidas y cartera

En estos se remuneran a las empresas va tarifa o subsidios de fondos parafiscales con destinacin especfica,
sin embargo no es claro que este sea un incentivo para
su disminucin, posiblemente lo contrario, dado que
representa un traslado real de estos riesgos de mercado al Estado.
5 Sigla de: Residuos Slidos Urbanos
6 Sigla de: Fondo de apoyo para la energizacin de zonas no interconectadas.
7 Sigla de: Instituto de Planificacin y Promocin de Soluciones Energticas
para las Zonas No Interconectadas
8 Sigla de: Unidad de Planeacin Minero Energtica
9 Contralora General de la Repblica; Resultados de la evaluacin integral
a la poltica pblica de Expansin Energtica, PND 2010-2014; septiembre
de 2014.
ANLISIS
Lnea de Tiempo que muestra el cronograma planeado y el realmente ejecutado para un

proyecto de expansin del Sistema de Transmisin Nacional -STN-
Grfica 1
PROYECTO medio
0
N
AO 1
D
AO 2
AO 3
A
PLANEADO
OBSERVADO
AO 4
E
AO 5
A
AO 6
A
PLANEADO
OBSERVADO
Periodo de convocatoria
Periodo de ejecucin
Fuente: UPME, Intercolombia S.A. E.S.P., EPM S.A. E.S.P., EEB S.A. E.S.P., Contralora General - CGR.
Entre los principales factores que explican el problema de la brecha de implementacin vista desde el proyecto o programa, se pueden citar:
1. Prcticas tcnicas y de gestin restringidas, que ms que apuntar a
objetivos se concentran en los medios. Contratos llave en mano, interventoras externas, consultores para trmites de licencias y gestin
financiera mediante fiducias, erosionan el papel central que debera desempear el promotor de un proyecto.
2. Ambiente exigente o poco propicio para los proyectos: Factor que se
evidencia en los procesos de licenciamiento, Consultas Previas con minoras e incluso en las mismas negociaciones con las autoridades y comunidades de las zonas de influencia de un proyecto. Trmites como
la contratacin o imposicin de servidumbres e incluso permisos de intervencin urbanstica pueden constituirse en cuellos de botella para el
desarrollo de un programa de inters nacional.
3. Eventos que legalmente estn definidos como fuerza mayor, por lo que
permiten ampliar lo9s trminos para la ejecucin de un proyecto y que
sin embargo son variables internalizables en el proceso de planeacin e
incluso costeables. Es el caso del trmite de licenciamiento ambiental
y las negociaciones con comunidades y actores conflictivos; temas que
son contratados con firmas de especialistas, y que por ende se espera
que sean incorporados cada vez con mayor frecuencia a las condiciones
contractuales o de asignacin de un proyecto.
4. El caso fortuito o la mala suerte, que se evidencian en la ocurrencia de
eventos como extremos climticos o hallazgos arqueolgicos, no modelados o previstos dentro de la planeacin o el diseo del programa.
Finalmente se hace necesario presentar elementos que permitan avanzar
hacia el cierre de la brecha de implementacin que sufre el sector energtico. De manera general, se tiene que la solucin para enfrentar las brechas
de implementacin es adoptar una estrategia para evitar que estas ocurran.
10 Center for International Private Enterprise and Global Integrity, Improving Public Governance: Closing
the Implementation Gap Between Law and Practice, 2012, pp. 1.
ANLISIS
La literatura en materia de poltica pblica plantea que se requiere cada vez

mayor armona entre los pilares de la voluntad poltica, la capacidad estatal
y el inters ciudadano, de tal manera que los tres grupos de inters, a saber
los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, viabilicen y soporten la
consecucin de los objetivos de una poltica o programa pblico.
Capacidad
estatal
Voluntad
poltica
Inters
ciudadano
Viabilidad del
Programa pblico
Partiendo de esta frmula que es demasiado general y por ende dispendiosa de instrumentalizar, proponemos unas preguntas a manera de induccin para ampliar la discusin tanto de las causas de la problemtica del
fracaso de proyectos, como de la estrategia para abordarla.
La solucin a la brecha de implementacin radica slo en destinar

ms recursos a un programa o proyecto?
Hay que observar que a la hora de ejecutar o ajustar una poltica se requiere
identificar las necesidades de recursos y fuentes de financiacin, esto en la
medida en que una poltica no se puede ejecutar a todo costo.
Se requiere un mejor diseo institucional?, o ms especficamente,

Son necesarios mayores controles?
Hay que destacar que este tipo de ajustes implican mayores costos y seguirn siendo ensayos sin garanta de xito.
Hay que asignar gestores verdaderamente idneos?

Es comn que responsable ante el Estado de un programa o proyecto, subcontrate su diseo, la gestin ambiental, la negociacin con comunidades
y grupos de inters, incluso la administracin y la gestin de pagos asociados a los diferentes contratos. Esto por medio de empresas que se presumen expertas en su campo, que cobran como tales y por lo tanto se espera
un alto grado de certeza en el logro de resultados. En esta estrategia es
muy exigente a la hora de integrar las diferentes lneas de accin sobre un
mismo proyecto.
ANLISIS
La Convencin de Naciones Unidas

contra la corrupcin y su
puesta en prctica en Colombia
Al cumplirse diez aos de la adhesin de Colombia a la Convencin
de Naciones Unidas Contra la Corrupcin, la Contralora General de
la Repblica ha venido trabajando dos temas claves de este Tratado.
La recuperacin de activos, que consiste en buscar y repatriar bienes
producto de la corrupcin. Y la declaracin de bienes y rentas,
herramienta utilizada en todo el mundo para detectar el enriquecimiento
ilcito o conflicto de inters de los funcionarios pblicos. Qu ha pasado
en Colombia con estos dos temas claves para combatir la corrupcin?
Laura Victoria Corral Bautista*
Los dineros pblicos de los pases en desarrollo y fondos provenientes de la cooperacin financiera reembolsable otorgada por organismos multilaterales, pueden
ser trasferidos con cierta facilidad a centros offshore1
por cuenta de la globalizacin y sofisticados mtodos
tecnolgicos utilizados por el crimen organizado. Esto
ha permitido que los Estados no logren evitar su fuga
ni tampoco su posterior identificacin y recuperacin.
Estudios adelantados recientemente confirman lo anterior. El informe Flujos Financieros Ilcitos de pases
en vas de desarrollo: 2003-2012 publicado en el 2014
por Global Financial Integrity (GFI) sostiene que los flujos ilcitos de capital estn creciendo a un 9,4% por
ao, aproximadamente el doble del crecimiento del PIB
*Profesional de la Unidad de Cooperacin Nacional e Internacional de Prevencin, Investigacin e Incautacin de Bienes.

1 Conceptualmente, una jurisdiccin offshore es un territorio con un rgimen econmico ms favorable para las personas fsicas y/o jurdicas que no
residen en este territorio. La flexibilidad de los beneficios econmicos puede
variar, pero usualmente combina beneficios impositivos con facilidades para
el registro de vehculos corporativos y leyes que protegen muy estrictamente
la informacin bancaria, financiera burstil y societaria. Jorge, Guillermo Recuperacin de activos de la Corrupcin, 2008 editores del Puerto. Pg. 29.
2http://www.delitosfinancieros.org/los-paises-emergentes-experimentaron-una-fuga-de-capitales-de-casi-us1-billon-en-solamente-un-ano/
3http://www.abc.es/internacional/20150318/abci-millones-nigeria-suiza-201503181325.html
mundial en el mismo perodo. Este documento afirma

que la criminalidad, la corrupcin y la evasin de impuestos costaron casi 6 billones de dlares al mundo
en vas de desarrollo en la dcada pasada y que dicha
fuga de capitales es mayor a la suma de toda la inversin extranjera directa y a la ayuda oficial al desarrollo
que fluye a estos pases, extrayendo aproximadamente
US$1 billn por ao de las economas pobres y en desarrollo de todo el mundo2.
Y es que este fenmeno no es de reciente data. Desde
mediados de los aos 90, los pases que recin salan de
dictaduras como Hait con Jean Claude Duvalier Baby
Doc, Nigeria con Sani Abacha, Filipinas con Ferdinand
Marcos solo para citar algunas de ellas, realizaron esfuerzos importantes, con el apoyo de los pases donde se encuentran los centros financieros como Nueva
York, Londres, Zrich, Ginebra, para recuperar los bienes pblicos robados por sus ex dictadores. Para el caso
de Nigeria se estima que alrededor de 2.200 millones de
dlares, solo los recursos ubicados en Europa, fueron
hurtados por Abacha, de ellos 700 millones ya han sido
devueltos por los pases del viejo continente3.
Sin embargo, la ausencia de disposiciones internacionales para la recuperacin de activos robados de la corrupcin y la falta de voluntad poltica, hicieron que esos
procesos se llevaran a cabo de manera parcial, y por esa
razn, casi treinta aos despus de que comenzaran,
ANLISIS
los pases vctimas siguen buscando

la totalidad de estos recursos y los
centros financieros, desde hace una
dcada, siguen con embargos sobre
estos fondos pero sin poder devolverlos a los pases.
Para tratar de solucionar ese vaco
legal y con el fin de borrar del mapa
el ya lugar comn de que el crimen
paga, en el ao 2000 la Asamblea
General de las Naciones Unidas decidi crear un Comit Especial abierto a todos los Estados, encargado
de elaborar un instrumento jurdico
internacional eficaz contra la corrupcin (Resolucin 55/61).
Despus de tres aos de trabajo de
este Comit, con asiento en Viena,
Austria, sede de la Oficina de las
Naciones Unidas Contra la Droga
y el Delito (UNODC), naci la Convencin de Naciones Unidas Contra
la Corrupcin (CNUCC), conocida
tambin como la Convencin de
Mrida, pues fue en esta poblacin
ubicada en Mxico, donde se suscribi el acuerdo en el ao 2003.
Esta Convencin de carcter vinculante y global cuenta con 175
Estados Parte4. Una de las novedades de este Tratado es la inclusin
de un captulo especfico que ataca
el producto del delito (Captulo V,
Recuperacin de Activos), independientemente de que el autor del
acto de corrupcin haya muerto, se

encuentre protegido por un Estado
o bajo el manto de la inmunidad
diplomtica. La Convencin tiene
como objetivo primordial repatriar
las sumas sustradas y colocarlas
en las cuentas del Estado, de donde
fueron robadas.
A pesar de la buena acogida y de la
expectativa internacional que gener la suscripcin de la Convencin, su aplicacin ha sido un reto
enorme para los pases que la han
venido ratificando. Y es que entre
los mayores desafos se encuentran
la armonizacin de los diferentes
sistemas jurdicos, derecho continental y derecho civil, de los Estados que participan en los casos y el
entender las dinmicas y procesos
institucionales de cada pas, factores que desmotivan rpidamente a
los pases vctimas a continuar con
dichos procesos.
Estos elementos sumados a los requisitos exigidos por la Convencin,
han hecho que despus de diez
aos de su creacin, no se haya logrado repatriar ningn activo a los
pases victimas bajo el paraguas
de la Convencin. Tanto los pases
requeridos como requirentes privilegian la suscripcin de tratados bilaterales y la recuperacin directa a
travs de procedimientos civiles en
los tribunales extranjeros.
Al da de hoy el Estado colombiano no ha

logrado recuperar ningn activo robado
localizado en el exterior, permitiendo de esta
manera que los miembros de la sociedad civil
sigan asegurando que el delito paga
y generando un descontento con
el sistema poltico colombiano.
En Colombia, la adhesin de la Convencin fue aprobada a travs de la

Ley 970 de 2005, sin embargo, no
se ha introducido an en la legislacin colombiana el concepto de
recuperacin de activos, por lo que
no es claro qu institucin debera
coordinar y liderar este proceso ni
cules deberan participar en l, lo
que hace difcil la articulacin institucional entre las autoridades competentes en la materia como son la
Unidad de Inteligencia Financiera
(UIAF) del Ministerio de Hacienda, la
Fiscala General de la Nacin, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la
Procuradura General de la Nacin,
la Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado y la Contralora General de la Repblica.
Es importante mencionar tambin
que en nuestro pas no existe claridad entre la Ley de extincin de
dominio y la Recuperacin de Activos, temas que se confunden y son
utilizados de manera indistinta. El
primero es simplemente una herramienta procesal de la que se puede
hacer uso durante la recuperacin
de activos para desvirtuar el derecho de propiedad de quien dice
ostentarlo debido a que nunca lo
adquiri de manera legtima, mientras que la recuperacin de activos,
comprende la bsqueda, identificacin, embargo y repatriacin de
bienes situados en otras latitudes y
que han sido apropiados mediante
actos de corrupcin.
En los pases de la regin que tienen
una poltica sistemtica de recuperacin de activos sustrados del erario pblico como es el caso de Brasil,
existe un trabajo organizado entre
entidades y se le da un tratamiento de poltica de Estado a pesar del
fuerte componente poltico que tiene este delito. En 2004, Brasil cre
el Departamento de Recuperacin
de Activos y Cooperacin Interna4 http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/
signatories.html
ANLISIS
cional (DRCI) dentro del Ministerio

de Justicia. La creacin del Departamento estuvo ligada a la percepcin
de que el aumento de la coordinacin interinstitucional orientada al
decomiso del producto del delito,
contribuira a aumentar sustancialmente la legitimidad del sistema
judicial brasileo y, eventualmente,
a reducir esos mercados. En sus primeros aos de trabajo, el Departamento incaut en promedio unos
500 millones de dlares5, lo que lo
convierte en el pas de la regin que
lidera este asunto.
Es importante resaltar que dentro
de este Tratado, los mecanismos
de cooperacin estn sustentados
sobre la base de la asistencia jurdica recproca en asuntos penales.
Sin embargo, Colombia ha buscado otras vas para su aplicacin.
Con fundamento en el artculo 43,
prrafo 1 de la Convencin, el cual
estipula que los Estados Parte considerarn la posibilidad de prestarse
asistencia en las investigaciones y
procedimientos correspondientes a
cuestiones civiles y administrativas
relacionadas con la corrupcin y
basado en su mandato constitucional de proteger el patrimonio
pblico y resarcir el dao causado
al Estado, la Contralora General de
la Repblica (CGR), autoridad administrativa, cre a travs del Estatuto
Anticorrupcin, Ley 1474 de 2011,
una Unidad de Cooperacin Nacional e Internacional de Prevencin,
Investigacin e Incautacin de Bienes (UCNIPIIB), encargada de la bsqueda, embargo y recuperacin de
activos producto de la corrupcin
en el mbito internacional.
Este punto merece atencin especial en tanto que la inclusin de
una autoridad administrativa por
parte de Colombia en la recuperacin de activos ha sido reconocida
en diferentes latitudes como buena
prctica por las autoridades competentes, expertos y profesionales que
trabajan diariamente en este tema.
No obstante es importante sealar
que a pesar de este reconocimiento, el enfoque de la Convencin es casi

exclusivo de autoridades penales por lo que es necesario un trabajo articulado entre las instituciones competentes para lograr que la recuperacin
de activos sea una prioridad y poltica sistemtica del Estado colombiano.
La declaracin de bienes y rentas

El segundo tema pendiente en Colombia tiene que ver con el seguimiento
al formulario de declaracin de bienes y rentas el cual incluye, en el pas, el
conflicto de intereses. El artculo 52.2 de la Convencin recomienda a los
Estados parte que consideren la posibilidad de establecer sistemas eficaces de divulgacin de informacin financiera para los funcionarios pblicos
pertinentes y que dispongan sanciones adecuadas para el incumplimiento
del deber de declarar.
En Colombia se reglament la declaracin de bienes y rentas desde 1995
con la Ley 190, el Decreto 2232 de 1995, el 736 de 1996 y el 2842 de
2010. A pesar de la expedicin de la norma y sus decretos reglamentarios,
no se ha evaluado este mecanismo ni su efectividad, lo que ha permitido
que este requisito de obligatorio cumplimiento para aquellos que trabajan
en el sector pblico, por contrato laboral o de prestacin de servicios, termine convirtindose simplemente en un procedimiento de forma y no de
fondo y no se logre finalmente detectar y prevenir el enriquecimiento ilcito
ni el conflicto de inters, como lo estipula la Convencin.
El pasado mes de marzo del ao en curso y en razn a los escndalos por
supuesta corrupcin de algunos miembros de la Corte Constitucional, los
nueve magistrados que la componen, publicaron sus declaraciones de bienes y rentas, hecho calificado por algunos medios de comunicacin como
histrico. Sin embargo, la publicacin del formulario por s sola no arroja
informacin suficiente para saber si el funcionario pblico est abusando
de su cargo en beneficio propio o de terceros.
Para darle una utilidad real a la declaracin de bienes y rentas se debera, en
primer lugar, realizar un comparativo de la informacin consignada de un
ao a otro y verificar si existe un desbalance patrimonial. Segundo, comprobar si sus bienes corresponden con lo devengado y para finalizar confirmar
la veracidad de la informacin depositada en el formulario. Esta labor de
verificacin que, de acuerdo con lo establecido en el artculo 11 del decreto
2842 de 2010 le corresponde, al jefe de recursos humanos o de contratos
o quienes hagan sus veces en cada institucin pblica del Estado.
No obstante, son escasas para decir casi inexistentes, las instituciones donde
esta actividad se realiza6. Las oficinas de recursos humanos solicitan a los
funcionarios y contratistas una copia impresa la cual se archiva en su historial y asimismo los servidores pblicos y contratistas registran y actualizan
la informacin de manera electrnica en el Sistema de Informacin y Gestin
del Empleo Pblico (SIGEP) del Departamento Administrativo de la Funcin
Pblica (DAFP), sin que se haga uso de manera alguna de esta informacin.
5 La Recuperacin de Activos de la Corrupcin en Argentina. Recomendacin de Poltica Institucional y
Agenda Legislativa, Guillermo Jorge, 2009. http://www.udesa.edu.ar/files/UAHumanidades/Proyectoguijorge/(L5a)%20Recuperacion-de-Activos-en-Argentina-Guillermo-Jorge-II.pdf.
6 Declaraciones Juradas de Funcionarios Pblicos en Amrica Latina: Aprendizajes y Desaf os. Memorias
del evento organizado por el Banco Mundial, con el apoyo de la Comisin asesora Ministerial para la Probidad y la Transparencia, Ministerio Secretara General de la Presidencia de Chile desarrollado en Santiago
de Chile los das 8 y 9 de junio de 2011. Pg. 17.
ANLISIS
2.200
millones de dlares
Hurtados
Nigeria
Sani
Abacha
Otra de las utilidades de este formulario tiene que ver

con la recuperacin de activos, la Unidad de Cooperacin Nacional e Internacional de Prevencin, Investigacin e Incautacin de Bienes de la Contralora ha venido
utilizando este instrumento como insumo para realizar
investigaciones de tipo patrimonial financiera exigida
por la Convencin. La declaracin de bienes y rentas
puede orientar, en ciertos casos, el rumbo de la investigacin gracias a la informacin all contenida.
En razn a los factores expuestos anteriormente, desde
la Contralora se est elaborando un estudio llamado
las Declaraciones de bienes y rentas: retos y desafos
del caso colombiano a la luz de las experiencias de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores de Amrica Latina, en el cual se analiza la legislacin en la materia y se
propone realizar de manera sistemtica seguimiento a
las declaraciones de ciertos funcionarios pblicos como
sucede en varios pases de Amrica Latina. Es importante resaltar que de veintids pases que hacen parte de
este organismo, doce tienen asignados la funcin de seguimiento a las declaraciones de bienes y rentas. Estos
pases son: Costa Rica, Brasil, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Venezuela, Repblica Dominicana y Guatemala. En la actualidad Chile
se encuentra realizando cambios en su normatividad
para darle a la Contralora dichas funciones.
A nivel interno, el artculo 119 de la Constitucin seala que La Contralora General de la Repblica tiene
a su cargo la vigilancia de la gestin fiscal y el control
de resultado de la administracin. En la ponencia de
la Asamblea Nacional Constituyente y en referencia a
este artculo se precis que ...la funcin fiscalizadora
es de inters primordial del Estado, en cuanto tiene que
ver con el correcto manejo de las finanzas pblicas que
son objeto de su atencin. En tal sentido, el control y
la rendicin de cuentas de las finanzas privadas de los
funcionarios pblicos que se encargan de tomar decisiones importantes de manera directa o indirecta sobre
el presupuesto pblico o asuntos est relacionada de
manera clara con el de procurar el buen uso de los recursos y bienes pblicos.
700
millones de dlares
Devueltos
Pases
viejo continente
Otra de las razones por las cuales se debera someter
a consideracin de este organismo de control esa funcin es por las atribuciones legales que le otorg el numeral 3, artculo 10, de la Ley 610 de 2000, lo que le
permite solicitar informacin a entidades oficiales o
particulares en procura de datos que interesen para solicitar la iniciacin del proceso de responsabilidad fiscal
o para las indagaciones o investigaciones en trmite,
inclusive para lograr la identificacin de bienes de las
personas comprometidas en los hechos generadores de
dao patrimonial, sin que al respecto les sea oponible
reserva alguna. Esto le permitira entonces verificar el
contenido de las declaraciones de bienes y rentas consultando de esta manera una amplia base de datos.
Al da de hoy el Estado colombiano no ha logrado recuperar ningn activo robado localizado en el exterior,
permitiendo de esta manera que los miembros de la
sociedad civil, sigan asegurando que el delito paga
y generando un descontento con el sistema poltico
colombiano. De acuerdo con la encuesta realizada por
Pew Global en 2014, el 75 por ciento de los colombianos estn insatisfechos con su sistema poltico cuando
el promedio de Amrica Latina es de 59 por ciento, el
ms alto de Amrica Latina y el segundo ms alto de los
pases en vas de desarrollo despus de Lbano7.
Un asunto que tambin podra ayudar a cambiar esta
percepcin es la transparencia y rendicin de cuentas
de los funcionarios pblicos en Colombia. Es importante que tomen conciencia de la obligacin que tienen de
dar cuenta de su patrimonio pblico no solo porque son
quienes toman decisiones importantes sobre el rumbo
del pas sino porque sus salarios son pagados con los
dineros de todos los colombianos. Se concluye entonces que uno de los temas pendientes en la agenda nacional es la lucha contra la corrupcin transnacional y
el seguimiento a la declaracin de bienes y rentas y en
consecuencia la aplicacin de la Convencin de Naciones Unidas Contra la Corrupcin de manera irrestricta.
7 http://www.semana.com/nacion/articulo/una-salida-la-crisis/421717-3
Coyuntura
COYUNTURA
Variables macro
destacadas
en 2014 y avance de 2015
Existe incertidumbre por la posibilidad de que la inflacin total del ao

no se ubique dentro del rango medio de la meta definida. La tasa de
cambio, por su parte, ha superado ampliamente la estimada en el
proyecto de presupuesto de 2015 lo cual tendr impactos fiscales.
Carlos H. Barrera*
Las principales economas del mundo continuaron

mostrando resultados heterogneos en 2014, con una
participacin destacada de los Estados Unidos que le
permiti un crecimiento que super las principales previsiones en esta materia.
el anuncio del cambio de postura de la poltica monetaria, generaron expectativas de aumento gradual de sus
tasas de inters, lo cual estimul la llegada de capitales
de otras economas y gener un proceso de revaluacin
de su moneda.
En las economas emergentes sobresali el crecimiento

de China, aunque con una menor dinmica a la registrada el ao inmediatamente anterior; mientras que en la
zona del Euro la recuperacin ha sido ms lenta y an
enfrenta riesgos que pueden debilitar la demanda futura, como es la baja inflacin. En el caso de las economas latinoamericanas, los resultados promedio fueron
ms bajos de lo esperado, en parte debido a los efectos
de la disminucin de los precios de los productos bsicos y por la menor dinmica de China1.
Estos hechos fueron los que ms se destacaron en el

ambiente econmico internacional y empezaron a
influir de manera determinante en la dinmica de la
economa colombiana y, en particular, de sus finanzas
pblicas.
En los productos bsicos durante 2014 se destac la

descolgada de los precios del petrleo, como resultado de la combinacin de la baja demanda mundial y el
aumento de la oferta global de este producto, debido
al incremento de la produccin de los Estados Unidos,
como resultado de su dinamismo en la explotacin de
crudo no convencional (shaleoil).
As mismo, la economa estadounidense, en su proceso
de recuperacin de la actividad econmica en 2014, y
* Economista Master en Economa. Trabaja como profesional de la Contralora delegada de Economa y Finanzas
1 nternational Monetary Fund, Uneven Growth Short - and Long -Term Factors, World Economic Outlook, april 2015.
En lo fundamental, el entorno externo no ha cambiado sustancialmente en lo corrido de 2015. En sntesis,

nos encontramos frente a un escenario de prdida de
dinamismo econmico debido a los efectos de las bajas
cotizaciones del petrleo, con un ambiente de fortalecimiento del dlar, unido a un incremento en las presiones inflacionarias.
Precio del petrleo

A partir del segundo semestre de 2014 los precios internacionales del petrleo mostraron una fuerte disminucin. En el caso del crudo de referencia WTI, su
cotizacin cay 39%, al pasar de US$94,8 dlares por
barril en enero a US$59 por barril en diciembre de 2014.
No obstante, como la reduccin fue ms pronunciada
en los dos ltimos meses, el precio promedio del ao
slo registr una reduccin de 5%, tomando en cuenta
que el precio promedio para 2014 de US$93 por barril,
frente al registrado en 2013 de US$97,9 por barril.
COYUNTURA
Grfica 1
Precio internacional del petrleo
130
120
110
USD$/barril
100
90
80
WTI
70
Brent
60
50
30
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
40
2013
2014
2015
Fuente: www.cefp.gob.mx/Pub_Macro_Estadisticas.htm
La cada de los precios del petrleo tuvo efectos positivos para las economas que importan este recurso, como por ejemplo para las europeas, que
bajaron costos y en esa lnea estimularon la demanda.
Por su parte, se generaron efectos negativos en los pases productores que
dependen de las exportaciones de crudo. Para la economa colombiana
tuvo efectos en el crecimiento econmico, en las empresas vinculadas a
este sector y, en especial, en las finanzas pblicas, ya que una parte importante de sus ingresos dependen de los tributos que paga este sector
y por los dividendos que obtiene de la empresa Ecopetrol2. As mismo, se
afectaron los gobiernos locales por el efecto de los recursos que dejan de
percibir por regalas.
Dado que los precios internacionales del petrleo estuvieron por encima
de los USD$90 por barril hasta septiembre de 2014 y la cada fuerte de los
precios se cristaliz en los ltimos meses de 2014 (Grfica 1), los efectos
para la economa y las finanzas pblicas no fueron tan fuertes para el balance total de 2014.
En lo corrido de 2015 las cotizaciones han mantenido los bajos niveles y
han estado por debajo de los USD$ 61 por barril. Por ejemplo, en el caso del
referente Brent el precio promedio en enero registr un mnimo de USD$
49,8 (niveles no registrados desde abril de 2009) y en los meses siguientes
ha mostrado un repunte, presentando un promedio de USD$ 61 por barril
en abril. No obstante, comparado con la cifra de diciembre de 2014, significa una reduccin de 3,5%.
Tasa de cambio
Colombia, al igual que otros pases emergentes, vio afectado su tipo de
cambio frente al dlar en la segunda parte de 2014, de un lado, debido a
los efectos del mejor resultado econmico de los Estados Unidos, que se
2 Petrolera ms importante de Colombia y de la cual el Estado posee el 88,5% de las acciones.

acompa de la incertidumbre del aumento gradual de sus tasas de inters

y por otro, por los efectos de la disminucin de las cotizaciones internacionales del crudo.
La tasa de cambio peso por dlar, que entre enero y julio de 2014 registr
una revaluacin de 2,2%, revirti su tendencia en los meses siguientes a tal
punto que finaliz 2014 con una devaluacin nominal anual promedio de
21,2% (Grfica 2).
Devaluacin anual Tasa de Cambio representativa del
mercado ($ / USD)
Grfica 2
35,0%
30,0%
25,0%
Variacin anual
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
-5,0%
2013
2014
Mar
Abr
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Dic
Ene
Feb
Nov
Ago
Sep
Oct
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ene
Feb
-10,0%
2015
Fuente: Banco de la Repblica de Colombia.
Este comportamiento en la tasa de cambio, al pasar de un proceso de apreciacin de la moneda frente al dlar en los primeros meses de 2014, a una
dinmica de devaluacin en la segunda parte del ao, se produjo por la
reduccin en la disponibilidad de dlares al interior de nuestra economa,
explicado por la reduccin del valor de las exportaciones principalmente
de hidrocarburos y por el efecto en las inversiones de capital que migraron
debido al mejor ambiente de la economa estadounidense.
Ello signific, que de una tasa de cambio promedio esperada de $1.930
para 2014, se pasara a una observada de $2.000,7.
Para lo corrido de 2015, entre los meses de enero y abril, la tasa de cambio
nominal present un promedio de $2.476 por dlar, lo cual es ampliamente
superior a la estimada en el proyecto de presupuesto para la vigencia 2015
($1,956/U$). Este hecho tendr impactos fiscales, principalmente al elevar
el servicio de la deuda externa (pago de intereses y amortizaciones).
Esta coyuntura de debilitamiento del peso frente al dlar no es un fenmeno exclusivo de la moneda colombiana, tambin se presenta en otras
monedas en el mundo, como el caso de las economas latinoamericanas de
Brasil, Chile, Per y Mxico, por ejemplo.
Inflacin
Para 2014 la inflacin se ubic por encima del punto medio del rango definido por la autoridad monetaria, al acumular una variacin total de precios
de la canasta familiar de 3,66%, explicado principalmente por la presin de

los precios de los alimentos, como efecto de una menor oferta de productos
agropecuarios, as como los efectos del crecimiento de la demanda interna.
Grfica 3
Devaluacin anual Tasa de Cambio representativa del

mercado ($ / USD)
5,00
4,50
4,00
Porcentaje
3,50
3,00
2,50
Total
2,00
Ncleo 20
1,50
1,00
0,00
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
0,50
2013
2014
2015
Fuente: DANE y Banco de la Repblica, clculos autor.
Por razones similares, la inflacin de 2015 ya registra un acumulado de

2,95% a abril, lo cual significa que en trminos anuales (de abril de 2014 a
abril de 2015) la inflacin va en 4,64% (Grfica 3), y por tanto genera incertidumbre en la posibilidad de que la inflacin total del ao no se ubique dentro del rango medio de la meta definida por el Banco de la Repblica (3%).
Crecimiento econmico
Despus de la dinmica que present la economa colombiana en 2013,
con un crecimiento de 4,9% anual, en 2014 perdi su impulso al crecer
4,6% anual (Grfica 4). La desaceleracin en su ritmo de crecimiento estuvo vinculada principalmente a la prdida de dinmica del sector exportador. En estos resultados jug un papel importante el entorno externo con
el lento despegue de la economa mundial y, en particular, por la cada de
los precios del petrleo.
Dado que los precios internacionales del

petrleo estuvieron por encima de los
USD$90 por barril hasta septiembre de
2014 y la cada fuerte de los precios se
cristaliz en los ltimos meses de 2014,
los efectos para la economa y las finanzas
pblicas no fueron tan fuertes para
el balance total de 2014.
Colombia: crecimiento econmico
Grfica 4
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
Trimestral
4,0
Anual
3,0
2,0
1,0
0,0
I
II
III
2010
IV
II
III
IV
2011
II
III
2012
IV
II
III
2013P
IV
II
III
IV
2014Pr
Fuente: Banco de la Repblica de Colombia.
La demanda interna en 2014 creci a un ritmo superior al registrado en

2013, con una tasa de 6,3% anual, resultado de la buena dinmica de la
inversin, que present un crecimiento de 11,7% anual; mientras que el
consumo perdi parte del impulso que traa del ao anterior y registr una
variacin anual de 4,7%. No obstante, este buen resultado fue contrarrestado por el aporte negativo del comercio exterior neto (exportaciones menos importaciones), en donde se present un decrecimiento de las exportaciones en 1,7% anual y un aumento de las importaciones con una variacin
de 9,2% anual.
Por sectores, durante 2014 el sector de explotacin de minas y canteras
contribuy de manera negativa al crecimiento del PIB, al presentar una tasa
de crecimiento anual de
-0,2%. Este es un elemento a destacar, ya que
esta rama de actividad no registraba tasas negativas desde 2004.
Aunque a la fecha no se tienen cifras oficiales de crecimiento econmico para el primer trimestre de 2015, las diferentes agencias econmicas
(Banco de la Repblica, FMI, entre otros) y el mismo Gobierno esperan una
ralentizacin de la economa como resultado del efecto negativo que traen
para Colombia los bajos precios del petrleo.
En ese sentido, los pronsticos que se tenan hace un ao se han ajustado
a la baja con una proyeccin de crecimiento cercana al 3,5% (Cuadro 1).
Cuadro 1
Proyecciones PIB Colombia. Crecimiento anual (%)

2015
Fondo Monetario Internacional
3,4
Cepal
3,6
Banco de la Repblica
3,6
Proyecto Presupuesto 2015
4,8
Fedesarrollo*
3,5
* Escenario base - prospectiva econmica mayo 2015.

Fuente: FMI, Cepal, Banrepublica y Fedesarrollo.
Cortesa: El Espectador.
Histrico
Recuerdos de un
Ministro de Hacienda
Hace cincuenta aos, cuando Abdn Espinosa fue nombrado por

primera vez ministro de Hacienda, se encontr con una de las peores
crisis econmicas del pas. En un discurso reciente, ante la Academia
Colombia de Ciencias Econmicas, cont detalles inditos de cmo el pas
enfrent al Fondo Monetario Internacional y resolvi ese difcil momento.
Este es un extracto de su intervencin.
Abdn Espinosa Valderrama *
Por curiosa coincidencia, el primer cargo pblico para el

que fui nombrado, no habiendo terminado an los estudios universitarios pero s presentado el primer examen
preparatorio, fue el de contador primero de estadstica y jefe de publicaciones del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico.
Presionado por el decano y un grupo de profesores de
la Facultad para que a l me sometiera sin repaso de las
materias cursadas aos atrs, dejaron que el presidente del jurado llevara la batuta y escogiera y formulara
las preguntas. No conoc esa tarde la calificacin. Sal
cavilando sobre cul habra de ser.
No obstante, al da siguiente me llam el decano, doctor Miguel Arteaga, para decirme que del Ministerio de
Hacienda me estaban buscando y sugiriendo que me
comunicara con su titular, el profesor de la voz cantante en el examen: Carlos Lleras Restrepo. Secamente me
inquiri, por el hilo telefnico, si yo crea saber mucho,
a lo cual repuse, desconcertado, que en el examen del
da anterior me haba limitado a responder a su extenso
cuestionario.
que los conocimientos tericos son para ser sopesados

y aplicados a resolver problemas vivos de la comunidad
y tambin de los individuos.
Ah empec a interesarme en la economa de guerra
que haban estructurado las potencias participantes en
la guerra mundial. Al acecho me mantena de los libros
procedentes de Estados Unidos sobre sus caractersticas, tanto como de los estudios sobre cmo ocupar las
masas cesantes en el posconflicto y cmo organizar la
seguridad social. Finalmente, fue el tema de mi tesis de
grado de doctor en Derecho y Ciencias Polticas.
En la Secretara de Hacienda de Santander, durante la
Gobernacin de Alejandro Galvis Galvis y en una poca
de graves perturbaciones, tuve la oportunidad de participar en el manejo de los engranajes administrativos
de ese ente territorial, razn por la cual hube de cerrar
mi prometedora oficina de abogado en la ciudad de Bucaramanga.
Fue la primera experiencia de gobierno.
Ya, ms amable, agreg que en realidad saba mucho,

pero pura teora. Razn por la cual me invitaba a trabajar en el ministerio a su cargo para que me enterara de
cmo transcurren las cosas en la prctica. Al efecto, ordenara que me arreglaran el horario para no interrumpir mis estudios. En fin de cuentas fue de ocho horas,
computadas por las autoridades universitarias como
especializacin en economa poltica. Aprend entonces
Pocos aos despus, por decisin del ministro de Hacienda de turno, Francisco de Paula Prez, volvera a sus
cuadros, en l947, como miembro del Comit de Expertos Financieros de ese Despacho, con el compromiso
de trabajar medio tiempo, al lado del profesor Leopoldo
Lascarro, experto en presupuesto y control fiscal, del
asesor tributario Manuel Antonio Alvarado y de dos
eminentes consejeros: los ex-ministros Jorge Soto del
Corral y Jos Mara Marulanda.
* Ministro de Hacienda de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) y de Alfonso

Lpez Michelsen (1976-1977).
Al prohibir Jorge Elicer Gaitn, jefe nico del partido

liberal, la colaboracin en el Gobierno, ped y obtuve la
terminacin del respectivo contrato.

En la Facultad de Derecho segu dictando, por lo pronto, la ctedra de
Historia Poltico-Fiscal, en curso paralelo al de Carlos Lozano y Lozano.
Posteriormente, pas diez y ocho
aos en ejercicio del periodismo, escribiendo sin cesar, con muchsima
frecuencia sobre temas econmicos. Por absoluta falta de tiempo,
deb, una y otra vez, renunciar a la
ctedra universitaria que en verdad
me apasionaba, con el consuelo de
que a travs del peridico me era
posible ocuparme de los temas econmicos y opinar crticamente sobre sus rumbos.
As lo hice en ngulos fundamentales que al pas afectaban, sin posponer por ello la defensa ardorosa
de los principios fundamentales de
libertad, justicia y democracia que
nuestras constituciones, desconocidas o violadas, instituan. Por supuesto, discrepando de las doctrinas de Hayek y Friedman que otros
tenazmente invocaban y, en su
oportunidad, aplicaban.
Hallazgo de
la crisis encubierta
Al tercer ingreso al Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, ya con
el rango de ministro, designado
por el presidente Carlos Lleras Restrepo el mismo da de su asuncin
del mando, descubr el fenmeno
que la Cepal denominara crisis de
estrangulamiento exterior. Hasta
ese momento se la haba disfrazado
con hbiles ropajes y se haban mitigado sus manifestaciones con crdito externo. Por aquella poca, no
se pensaba que los pases pudieran
quebrarse, conforme se ha observado en el accidentado y disparejo itinerario de la Unin Europea.
En secreto se haba conseguido
mantener la anomala inquietante
de las reservas monetarias internacionales negativas por valor de 130
millones de dlares, suma en que
Al tercer ingreso al Ministerio de Hacienda y

Crdito Pblico, ya con el rango de ministro,
designado por el presidente Carlos Lleras
Restrepo el mismo da de su asuncin del
mando, descubr el fenmeno que la Cepal
denominara crisis de estrangulamiento
exterior. Hasta ese momento se la haba
disfrazado con hbiles ropajes y se haban
mitigado sus manifestaciones con crdito
externo. Por aquella poca, no se pensaba
que los pases pudieran quebrarse, conforme
se ha observado en el accidentado y disparejo
itinerario de la Unin Europea.
los pasivos superaban a los activos.

Sin contar 102 millones que la Federacin Nacional de Cafeteros haba
contrado en prstamo y transferido
al Banco de la Repblica, agotadas
como estaban sus propias lneas de
crdito y cerrada la posibilidad de su
renovacin.
De haberse filtrado al pblico semejante adversidad, habra sobrevenido ruinosa fuga de capitales y el
tipo de cambio se habra disparado.
Era riesgo permanente que no habra de cesar sino dando sorpresivo
y fuerte viraje a la situacin, brasa
que quemaba las manos.
El pas vena recibiendo un prstamo de programa de la AID con
desembolsos subordinados a la luz
verde del Fondo Monetario Internacional que, a su turno, haba otorgado un crdito de contingencia con
desembolsos graduales. Las gestiones iniciales estuvieron orientadas
al mantenimiento o la renovacin
de esos prstamos. Con franqueza
advertimos al consejero del presidente Johnson, Sam Eaton que, de
lo contrario, nos veramos obligados

a someter todo a controles. Con
asombro recibi la prevencin, pero
estoy seguro de que no le reconoci
viabilidad ni verosimilitud.
Al primer emisario del FMI, seor
Zassenhaus, le expusimos por qu
diferamos de sus criterios para la
carta de intencin, requisito ineludible de un nuevo crdito de contingencia y de su visto bueno para los
prstamos de la banca internacional
al Banco de la Repblica.
Nada valieron nuestras reflexiones
y alegaciones. Hasta el extremo de
que otro emisario del FMI planteara
el tajante y simplista dilema de devaluacin inmediata o bloqueo de
los crditos externos. Varias veces
he relatado que le ofrec responder
en la maana del da siguiente, en
cuanto comunicara y sometiera a
juicio del Jefe del Estado la perentoria notificacin. El problema era de
magnitud inusitada.
Dado el apremio y previa deliberacin y opinin unnime del ConECONOMA COLOMBIANA 95
sejo de Ministros, coincidente en

el rechazo de tal exigencia, en la
madrugada siguiente se expidieron
los decretos de establecimiento del
control de cambios e importaciones, valindose de las facultades del
artculo 121 de la Constitucin, por
ser caso apremiante de orden pblico. Entonces pudimos respirar tranquilos quienes tenamos la responsabilidad del manejo de los factores
en crisis.
En realidad, el problema se vena
gestando en el curso de los ltimos
aos a travs del declinar crnico
del ingreso externo por habitante.
Condicionada la economa colombiana a la suerte del caf, era inevitable que las necesidades crecientes de una poblacin igualmente
creciente no pudieran satisfacerse,
primordialmente y de modo indefinido, con los limitados recursos de
cambio exterior generados por el
cultivo y venta del grano.
Era menester, era inaplazable promover resueltamente el desarrollo hacia

afuera, diversificar las exportaciones y crear organismos aptos para impulsarlas. As lo hizo el decreto 444 del 22 de Marzo de l967, expedido en uso
de facultades extraordinarias, otorgadas por el Congreso. A partir de all y
hasta el fin de su vigencia, cumpli sus objetivos y liber al pas de la absoluta dependencia del caf, en trance de tornarse asfixiante.
Reconstruccin de las reservas monetarias internacionales

La extincin de las reservas netas internacionales y su conversin en negativas haban dejado al pas financieramente desguarnecido y expuesto a
arbitrarias imposiciones. A falta de este atributo indispensable de la soberana nacional, no resultaba difcil cerrarles los crditos al Banco de la Repblica y a todos los dems. Para el giro ordinario del comercio exterior, se
echaba de menos ese respaldo a las obligaciones financieras relacionadas
con las importaciones y aun las exportaciones. La extrema vulnerabilidad lo
expona a toda clase de riesgos y abusos.
No fue fcil reconstruirlas, entre otras cosas, porque se deba emitir para
comprar las divisas. Aun as, se preserv la estabilidad monetaria y se impuls el crecimiento econmico a la tasa anual del seis por ciento. Ade-
Mientras tanto, la nacin se refugiaba en la sustitucin de importaciones que tarde o temprano habra
de estallar. En los primeros tiempos,
era fcil restringir las de los artculos
suntuarios, pero luego se fue extendiendo hasta los lmites intraspasables de los necesarios para el proceso de desarrollo y acercndose al
peligro de afectar incluso materias
primas y bienes de capital. Fue un
modelo temporal, desprovisto, por
su misma naturaleza, de la capacidad de contribuir sin trmino al desarrollo, en la magnitud debida y al
ritmo indispensable.
Cortesa: El Espectador.
Su larga y fecunda historia se encontraba, como hoy, plena de aportes a Colombia, empezando por su
civilizacin de vertiente, su creacin
de empleo y su estructura democrtica. Pero no estaba ya en capacidad de soportar el compromiso
de garantizar al desarrollo del pas
el elemento imprescindible para el
funcionamiento de los mecanismos
de su intercambio internacional: divisas en monto suficiente.
Abdn Espinosa camina al lado del entonces presidente Carlos LLeras Restrepo cuando como Ministro
de Hacienda tuvo que lidiar la llamada crisis de estrangulamiento exterior.
ms, se tropezaba con la resistencia enconada de los

organismos financieros internacionales que otorgaban
crditos en condiciones favorables.
volv, por cuarta vez, al Ministerio

de Hacienda, hasta cumplir el objetivo propuesto.
Una ancdota personal explica e ilustra esta actitud.

Hallndome en Washington en cuestiones oficiales de
mi cargo, me hizo llamar el Subsecretario de Estado del
presidente Johnson, tambin tejano, a que lo visitara en
su despacho a la inslita hora de las once de la noche.
En efecto, all estuve puntalmente. Sin rodeos me manifest que haba tomado la iniciativa de este encuentro
para preguntarme cual era la razn de que nos emperamos en acumular reservas monetarias internacionales. Espontnea y cortsmente le respond: para no
depender de usted.
Toda esta historia de esfuerzos por

remover los obstculos al desarrollo e imprimirle estable y acelerado
ritmo, no menor del 6% anual, termin interrumpindose estrepitosamente con la adopcin del Consenso de Washington, en cuanto
sus trminos vinieron a condicionar
el otorgamiento de emprstitos internacionales, dentro de una concepcin estrictamente ceida a las
pautas impuestas por el presidente
estadounidense Ronald Reagan y la
primera ministra britnica Margaret
Thatcher.
Presa de la ira, se puso en pie, seguidamente se seren

y me pidi que volviramos a la calma, por mi parte en
ningn momento perdida. En la hiptesis de que el interrogante impertinente hubiera obedecido a la sospecha
de que estuviramos tomando, con ese fin, recursos del
prstamo de programa, le precis que utilizbamos solamente fondos repatriados y ahorros de operacin. Lo
cierto es que con la Administracin del presidente Jhonson tuvimos serias dificultades por el designio imperialista que le haba infundido a la Alianza para el Progreso
y a los prstamos de programa
El xito de la repatriacin de capitales fue clave para superar el estrangulamiento econmico. El director- gerente del Fondo Monetario Internacional, Pierre Paul Schwitzer, la consideraba factor decisivo en el xito del rgimen
de cambios internacionales, de cuyos resultados.
haba sido muy escptico. Recordaba el fracaso anterior de Chile en un intento de operacin semejante y
preguntaba cual pudo ser el mvil determinante de la
respuesta de los poseedores de dichos fondos: el patriotismo, le respondimos, nico factor que crey verosmil y operante.
Con nuestro rgimen cambiario y de comercio exterior
acab reconcilindose, hasta el punto de que sus delegados lo recomendaran al Per, si manejaban lo fiscal
con el mismo rigor de los colombianos. El presidente
Belunde Terry vacil y pocos das despus se precipit su cada.
Contra el mpetu inflacionario

Siete aos despus, ante otra cara de la medalla, no ya
de crisis sino de bonanza, el presidente Alfonso Lpez
Michelsen, en medio de fluida charla, tuvo a bien preguntarse qu hara para frenar una inflacin impetuosa.
Le repuse que obrara sobre las causas como lo hiciera
Colombia en la Segunda Guerra Mundial y congelara algunos precios neurlgicos. El 26 de diciembre de 1976
En efecto, se impuso y se acept el

desmantelamiento de la redes de
apoyo a los artculos susceptibles
de exportarse, sin perjuicio de que
Estados Unidos preservara las suyas. Los organismos de asistencia
tcnica y financiera a la agricultura colombiana fueron eliminados.
Como tambin los que contribuan
a la regulacin de las cosechas y al
Hallndome en Washington
en cuestiones oficiales de mi cargo,
me hizo llamar el Subsecretario
de Estado del presidente Johnson,
tambin tejano, a que lo visitara
en su despacho a la inslita hora
de las 11 de la noche.
En efecto, all estuve puntalmente.
Sin rodeos me manifest que haba
tomado la iniciativa de este encuentro
para preguntarme cul era la razn
de que nos emperamos en acumular
reservas monetarias internacionales.
Espontnea y cortsmente le respond:
para no depender de usted.
almacenamiento en silos adecuados de los excedentes. La repercusin fue

inmediata: baja drstica del rea sembrada.
Simblicamente, se suprimi el Fondo de Fomento Industrial, fundado para
ver de mitigar las restricciones de la guerra mundial e imprimir estmulo
congruente a una acelerada etapa de industrializacin. Entre otras, desaparecieron las fbricas metalmecnicas que tenan de materia prima el hierro
y el acero de la Siderrgica de Paz del Ro y funcionaban en el valle de Girn.
No pocas emigraron a Venezuela.
No fue la primera vez que el departamento de Santander y el pas sufrieran
este gnero de aflicciones. Como sombra aciaga, en la memoria colectiva
reaparece la figura presuntuosa del primer gran
librecambista, don Florentino Gonzlez, oriundo de esa regin y en su juventud escudero poltico del general Francisco de Paula Santander, quien
provocara la ruina de 1848 de la prspera manufactura del oriente de Colombia y su foco principal en el Socorro.
El argumento fue la divisin del trabajo internacional, a cuya luz tan solo
corresponda a nuestros pueblos atrasados cultivar y extraer materias primas o cosechar frutos de pan coger, en tanto se reservaba a las naciones
desarrolladas, esencialmente europeas y, en particular Gran Bretaa, elaborar aquellas y producir bienes industriales. En nuestro tiempo y en plena
globalizacin, el arma letal ha sido la amenaza de suspensin o la manipulacin de los crditos internacionales.
Riesgos del automatismo de los mercados

Nunca he credo en el automatismo de los mercados. La ruptura de la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos demostr, una vez ms, sus flaquezas
y peligros, ms an sus deformaciones, desviaciones y tergiversaciones por
el desenfreno de la codicia que, a falta de regulaciones preventivas, lleva a
terribles crisis y acaba dejando su solucin o su alivio a cargo del Estado, al
cual toca reponer y componer los trastos rotos y ver de reanimar los rganos paralizados o deformados.
En Estados Unidos se ha comprobado la eficacia de las teoras de Keynes
y reivindicado por los demcratas las polticas de Franklin D. Roosevelt, en
medio de enconada contraposicin partidista. El reparo principal ha sido,
del lado de sus propios partidarios, el de que la intervencin gubernamental se ha quedado corta esta vez. Para entender su vital importancia, debe
de haber bastado el sismo que en los mercados financieros de los pases
emergentes provoc el anuncio prematuro, por parte del presidente de la
Reserva Federal, Ben Bernanke, de la suspensin de la compra de bonos
con emisiones.
Para prevenir en lo futuro catstrofes como las sufridas por las naciones
de la periferia europea, sirvan, a su turno, de escarmiento y disuasivo los
efectos de sus polticas de devaluaciones por dentro, comprimiendo salarios, costos, gastos, precios, produccin y empleo, ante la inviabilidad de
hacer la moneda comunitaria y en el afn de reemplazarla con austeridad
desmedida.

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La informalidad no es un fenmeno econmico; su naturaleza es poltica.

ser quien es, por su calidad humana y por su conocimiento ancestral.

ponden a fros clculos cientficos;

poblaciones no son informales por

lderes wayu ni siquiera es parte de

ceptos son aspticos. Describen

Los recicladores son otro ejemplo.

La lucha contra la informalidad no es una lucha

Pero como el asunto es complejo, vale la pena aclarar

A muchos colombianos no les importa

efectivo y eficiente de resolucin

en la que habitan, han encontrado

la debilidad institucional del sistema, de la carencia de un verdadero

Los estudios de evasin y elusin realizados

Cortesa: Len Dario Pelez, Revista Semana.

de creer que 15 das sin sueldo todos los aos rompen

nes de pesos al ao. El informal, el dbil en la relacin

A pesar de que Colombia hoy, en teora, es un pas de gente joven

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sas. Y, para completar este cuadro, la informalidad laboral alcanza el 65%

Comparacin datos Espaa, Chile y Colombia (2014)

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