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UNIVERSIDADE DE BRASLIA

FACULDADE DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL

MODELO NORMATIVO PARA O TRATAMENTO DE


RECEITAS NO TARIFRIAS EM PROCESSOS DE
CONCESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES

DANIEL RODRIGUES ALDIGUERI

ORIENTADOR: JOAQUIM JOS GUILHERME ARAGO

TESE DE DOUTORADO EM TRANSPORTES

PUBLICAO: T.D 003A/2012


BRASLIA/DF: JULHO 2012

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
FACULDADE DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL
MODELO NORMATIVO PARA O TRATAMENTO DE RECEITAS
NO TARIFRIAS EM PROCESSOS DE CONCESSO DE
INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES
DANIEL RODRIGUES ALDIGUERI
TESE DE DOUTORAMENTO SUBMETIDA AO PROGRAMA DE
PS-GRADUAO EM TRANSPORTES DO DEPARTAMENTO DE
ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL DA FACULDADE DE
TECNOLOGIA DA UNIVERSIDADE DE BRASLIA COMO PARTE
DOS REQUISTOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU
DE DOUTOR EM TRANSPORTES.
APROVADA POR:
_____________________________________________________________
Prof. Joaquim Jos Guilherme Arago, Dr. Rer. Pol. (ENC-UnB)
(Orientador)
_________________________________________________
Prof. Yaeko Yamashita, PhD (ENC-UnB)
(Examinador Interno)
_____________________________________________________________
Prof. Pastor Willy Gonzales Taco, Dr. (ENC-UnB)
(Examinador Interno)
_________________________________________________
Prof. Enilson Medeiros dos Santos, D. Eng. (UFRN)
(Examinador Externo)
_____________________________________________________________
Prof. Marcos Thadeu Queiroz Magalhes, Dr. (FAU-UnB)
(Examinador Externo)

BRASLIA/DF, 02 DE JULHO DE 2012

ii

FICHA CATALOGRFICA
ALDIGUERI, D. R.
Modelo Normativo para o Tratamento de Receitas No Tarifrias em Processos de
Concesso de Infraestrutura de Transportes. [Distrito Federal] 2012. xvii, 118p., 297 mm
(ENC/FT/UnB, Doutor, Transportes, 2012). Tese de Doutorado Universidade de Braslia.
Faculdade de Tecnologia. Departamento de Engenharia Civil e Ambiental.
1. Concesso de infraestrutura

2. Regulao Econmica

3. Receitas no tarifrias

4. Modelo normativo

I. ENC/FT/UnB

II. Ttulo (srie)

REFERNCIA BIBLIOGRFICA
ALDIGUERI, D. R (2012). Modelo Normativo para o Tratamento de Receitas No
Tarifrias em Processos de Concesso de Infraestrutura de Transportes. Tese de Doutorado
em Transportes, Publicao T.D 003A/2012, Departamento de Engenharia Civil e
Ambiental, Universidade de Braslia, Braslia, DF, 118p.

CESSO DE DIREITOS

NOME DO AUTOR: Daniel Rodrigues Aldigueri


TTULO DA TESE DE DOUTORADO: Modelo Normativo para o Tratamento de
Receitas No Tarifrias em Processos de Concesso de Infraestrutura de Transportes.
GRAU: Doutor

ANO: 2012

concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta tese de


doutorado e para emprestar ou vender tais cpias somente para propsitos acadmicos e
cientficos. O autor reserva outros direitos de publicao e nenhuma parte desta tese de
doutorado pode ser reproduzida sem a autorizao por escrito do autor.

_________________________________________________________
Daniel Rodrigues Aldigueri
SQSW 301, Bloco E, Apto 112, Sudoeste, Braslia DF Brasil, Cep: 70.673-105
drawise@gmail.com

iii

No h nada mais certo que nossos prprios erros. Vale mais fazer e arrepender, que no
fazer e arrepender
Nicolau Maquiavel

Uma mudana deixa sempre patamares para uma nova mudana.


Nicolau Maquiavel

A imaginao mais importante do que o conhecimento.


Albert Einstein

iv

DEDICATRIA

A Deus,
aos meus pais, Julio Aldigueri (in memoriam) e Vania,
minha princesa Duda, e
minha amada esposa e cmplice Raquel,
pelo amor que recebo.

AGRADECIMENTOS
Essa tese o marco final de um longo e, muitas vezes, solitrio processo de doutoramento,
mas tambm fruto de um trabalho em equipe, no qual alguns tiveram participao direta e
muitos outros ajudaram de forma indireta. Assim, arrisco nominar alguns agradecimentos.

Agradeo, primeiramente, a Deus, pelas oportunidades que a vida me ofereceu e me


oferece.

minha me, pela educao e formao a mim concedidas, por todo seu amor e apoio,
sempre acreditando na minha capacidade.

minha querida e amada esposa, Raquel Aldigueri (Quelzinha), por seu apoio,
compreenso, incentivo, amor e pacincia durante os momentos difceis de todo o processo
de doutoramento, e por sua valiosa reviso textual ao final desta tese.

Ao professor Joaquim Arago, meu orientador e mestre, que me acolheu nessa jornada e
me permitiu desenvolver uma idia nova, e no o plano inicialmente pensado para esta
tese.

professora Yaeko Yamashita, minha gr mestra e amiga, por sempre acreditar na minha
capacidade, pelo incentivo, apoio, carinho, amizade e dedicao, e por ser exemplo de
pessoa, pesquisadora e profissional que tanto me inspira.

Ao meu amigo, parceiro de doutorado e examinador de banca, professor doutor Marcos


Thadeu Queiroz Magalhes (Thetheu), pelo incentivo, apoio, sugestes e crticas.

Ao professor Enilson Medeiros Santos, por ter me atendido no momento em que precisei
de um direcionamento no desenvolvimento da tese e por ter aceitado o convite de
participar da banca examinadora.

Lucinete (Nete), Daniela e ao Julio Duarte, todos da secretaria do Programa de PsGraduao em Transportes da Universidade de Braslia (PPGT/UnB), por todo apoio e
pacincia no atendimento s minhas demandas e dvidas.
vi

Aos meus colegas de ps-graduao, em especial ao George Lavor, Marcelo Queiroz


(Mapq), Vicente Correia Lima Neto (Vicentinho), Jocilene Otilia (Joci), Willer Carvalho,
Luis Sergio, Artur Silva, Leandro (Sertanejo) e Rodrigo Otvio (Rodriguim) pelo apoio e
companheirismo durante todo o processo.

A toda a equipe da Gerncia de Regulao Econmica (GERE) da Superintendncia de


Regulao Econmica e Acompanhamento de Mercado (SRE) da Agncia Nacional de
Aviao Civil (ANAC), em especial aos economistas Jos Barreto de Andrade Neto
(Barretinho) e Rafael Pereira Scherre (Rafa), por terem proporcionado um ambiente
frutfero para o desenvolvimento e discusso de idias relacionadas regulao econmica,
e por compartilharem seus conhecimentos e vises acerca do tema, ajudando a testar vrias
das propostas apresentadas nesta tese. Vocs so os caras!

A todos os professores do PPGT/UnB, por todos os ensinamentos, pela pacincia durante


as disciplinas cursadas, orientaes, sugestes e ateno dispensada.

A todos os demais que demonstraram seu apoio ao desenvolvimento deste trabalho, com
destaque turma do Paulicia, amigos do tempo de CEFTRU/UnB, demais colegas da
ANAC, minha irm Camila Aldigueri, meu irmo Julio Aldigueri, meu amigo Alexandre
Barra (Barrote) o qual se ofereceu como fora tarefa para escrever alguns trechos do
trabalho valeu Barreto, apesar de no ter precisado, fiquei muito agradecido pela oferta e
apoio.

vii

RESUMO

MODELO NORMATIVO PARA O TRATAMENTO DE RECEITAS NO


TARIFRIAS EM PROCESSOS DE CONCESSO DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES

O tratamento de receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura no Brasil


no estabelecido de forma consistente, com base nas melhores prticas regulatrias e nos
dispositivos legais que tratam do assunto. Constata-se essa lacuna de conhecimento a
respeito dos processos de concesso de infraestrutura realizados no Brasil. O presente
trabalho aborda a questo de como tratar as receitas no tarifrias em projetos de concesso
de infraestrutura no Brasil, em especial infraestruturas de transporte. Esta tese de
doutorado responde essa questo atravs de reflexes acerca da teoria econmica da
regulao, do arcabouo legal vigente, e da observao das prticas de concesso nacional
e internacional. Tem-se como resultado principal um modelo normativo para tratamento de
receitas no tarifrias em projetos de concesso, o qual serve como ferramenta de suporte
ao regulador da explorao de infraestruturas concedidas. Tal modelo considerado para
fins de modicidade tarifria luz da teoria econmica da regulao por incentivos. Por fim,
um estudo de caso com aplicao do modelo normativo proposto realizado afim de
melhor ilustr-lo, e conclui-se com comentrios e indicativos de futuras investigaes.

Palavras chaves:
1. Concesso de infraestrutura

2. Regulao Econmica

3. Receitas no tarifrias

4. Modelo normativo

viii

ABSTRACT

NORMATIVE MODEL FOR THE TREATMENT OF NON-TARIFF REVENUE IN


CASES OF TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONCESSIONS

The treatment of non-tariff revenues in infrastructure concession projects in Brazil has not
set consistently, based on best practices and regulatory provisions that address the topic.
There is a knowledge gap in the provision of infrastructure processes carried out in Brazil.
This paper addresses the problem of how to treat non-tariff revenues in infrastructure
concession projects in Brazil, in particular transport infrastructure. This thesis answers this
question by analyzing about the economic theory of regulation, the current legal
framework, and observing the practice of granting national and international. It has as main
result a normative model for treatment of non-tariff revenues in concession projects, which
serves as a support tool for the regulator of infrastructure concessions. This model is
considered for reduction of tariffs under the economic theory of incentive regulation.
Finally, a case study with application of the normative model proposed is performed in
order to better illustrate it, and conclusions, comments and indicative of future
investigations are showed.

Key words:
1. Infrastructure concession

2. Economic regulation

3. Non-tariff revenues

4. Normative model

ix

Sumrio

CAPTULO 1 INTRODUO ....................................................................................... 1


1.1 Contextualizao ............................................................................................................ 1
1.2 Especificao do Problema ........................................................................................... 2
1.3 Justificativa .................................................................................................................... 3
1.3 Hiptese .......................................................................................................................... 4
1.4 Objetivos ......................................................................................................................... 5
1.5 Metodologia .................................................................................................................... 6
1.6 Estrutura do Documento............................................................................................... 8
CAPTULO 2 TEORIA ECONMICA DA REGULAO E O TRATAMENTO
DE RECEITAS NO TARIFRIAS EM PROJETOS DE EXPLORAO DE
INFRAESTRUTURA .......................................................................................................... 9
2.1 Consideraes Iniciais ................................................................................................... 9
2.2 Teoria Econmica da Regulao ................................................................................ 10
2.3 Tratamento de Receitas No Tarifrias na Regulao da Explorao de
Infraestrutura: Uma Reviso da Literatura ................................................................... 17
2.3.1 Single Till x Dual Till: analisando especificamente o caso de explorao de
infraestrutura aeroporturia ........................................................................................ 24
2.4 Consideraes Finais ................................................................................................... 32
CAPTULO 3 ANLISE DA BASE LEGAL .............................................................. 35
3.1 Consideraes Iniciais ................................................................................................. 35

3.2 Interpretaes e derivaes da Lei de Concesses, Lei n0 8.987/1995 ................ 35


3.3 Do conceito de modicidade constante na base legal e na literatura ........................ 39
3.4 Levantamento de dispositivos legais acerca do tratamento de receitas no
tarifrias em projetos de concesso de aeroportos ......................................................... 43
3.5 Consideraes Finais ................................................................................................... 46
CAPTULO 4 PRTICA INTERNACIONAL E NACIONAL ................................. 48
4.1 Consideraes Iniciais ................................................................................................. 48
4.2 Prtica Internacional ................................................................................................... 48
4.3 Prtica Nacional ........................................................................................................... 52
4.4 Consideraes Finais ................................................................................................... 54
CAPTULO 5 CONSTRUO DO MODELO .......................................................... 56
5.1 Consideraes Iniciais ................................................................................................. 56
5.2 Premissas ...................................................................................................................... 60
Premissa 1 ....................................................................................................................... 60
Premissa 2 ....................................................................................................................... 60
Premissa 3 ....................................................................................................................... 60
Premissa 4 ....................................................................................................................... 60
Premissa 5 ....................................................................................................................... 60
Premissa 6 ....................................................................................................................... 61
Premissa 7 ....................................................................................................................... 61
Premissa 8 ....................................................................................................................... 61
5.3 Forma funcional para o estabelecimento da parcela de receita no tarifria a ser
revertida para modicidade tarifria - rmod....................................................................... 61
5.4 Formalizao do fator de reverso de receitas no tarifrias ................................. 67
5.5 Efeito cumulativo regra da catraca (menor compartilhamento de risco) ........... 69
xi

5.6 Efeito pontual (maior compartilhamento de riscos) ................................................. 71


5.7 O modelo normativo .................................................................................................... 74
5.8 Consideraes Finais ................................................................................................... 78
CAPTULO 6 ESTUDO DE CASO: CONCESSO DO AEROPORTO
INTERNACIONAL DE SO GONALO DO AMARANTE ...................................... 81
6.1 Consideraes Iniciais ................................................................................................. 81
6.2 Estudo de Caso ............................................................................................................. 81
6.3 Aplicao do modelo normativo para o ASGA ......................................................... 83
1 Etapa: Deciso se L0 dever ser menor que 100% ou no?................................... 84
2 Etapa: Definio do valor de L0, que dever ser menor que 100%. ..................... 84
3 Etapa: Definio se a reverso de receitas no tarifrias causar efeitos
cumulativos ou efeitos pontuais. ................................................................................... 85
4 Etapa: Determinao dos parmetros a e b. ........................................................... 85
5 Etapa: Anlise de resultados. ................................................................................... 86
6 Etapa: Reviso dos parmetros a e b aps anlise dos resultados preliminares. 88
7 Etapa: Montagem das equaes de rmod, M e reajuste tarifrio ........................... 90
8 Etapa: Previso de reviso peridica dos parmetros do modelo normativo...... 94
6.4 Anlise da aplicao e resultados obtidos.................................................................. 96
6.4.1 Mecanismos e Incentivos intrnsecos a regra de tratamento de receitas no
tarifrias para o estudo de caso - ASGA ..................................................................... 99
6.6 Consideraes Finais ................................................................................................... 99
CAPTULO 7 CONCLUSES.................................................................................... 101
7.1 Consideraes Iniciais ............................................................................................... 101
7.2 Resultados Obtidos e sua Reflexo........................................................................... 101
7.3 Consideraes finais e indicativos de estudos futuros ............................................ 106
7.3.1 Estudos futuros ................................................................................................... 107
xii

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .......................................................................... 109

xiii

LISTA DE FIGURAS
Figura 1.1 Estrutura de desenvolvimento da pesquisa ................................................. 7
Figura 2.1 Questes que o regulador deve apreciar antes de regular, adaptado de
Savage (2006)...................................................................................................................... 13
Figura 5.1 Diferentes possibilidades de funes f(rnt/rtot) = % rnt para modicidade
tarifria ............................................................................................................................... 63
Figura 5.2 Exemplo de trajetria da funo f(rnt/rtot, a, b, l0) = % rnt para
modicidade tarifria, considerando l0 .............................................................................. 66
Figura 5.3 Fluxo da aplicao do modelo normativo de reverso de receitas no
tarifrias para modicidade baseado na regra de single till ............................................ 76
Figura 6.1 Variao do percentual a ser revertido para modicidade tarifria em
funo de rnt/rtot para os valores de a= 1 e b = 0,649 ...................................................... 87
Figura 6.2 Variao do percentual a ser revertido para modicidade tarifria em
funo de rnt/rtot para os valores de a= 0,472 e b = 0,815 ............................................... 89
Figura 6.3 Variao do percentual a ser revertido para modicidade tarifria em
funo de rnt/rtot para os valores de a= 0,472 e b = 0,815 quando rnt/rtot 60% e
valores de a = 0,243 e b = 0,900 quando rnt/rtot > 60% (Aldigueri et al., 2011) ............ 90

xiv

LISTA DE QUADROS E TABELAS

Tabela 2.1 Avaliao dos principais aspectos dos modelos de regulao econmica
de explorao de infraestrutura. ...................................................................................... 17
Tabela 2.2 Resumo acerca dos principais pontos positivos e negativos sobre os usos
das regras de single till e dual till. ..................................................................................... 34
Tabela 4.1 Exemplos de tratamento de receitas no tarifrias adotados em vrios
aeroportos pelo mundo. Fonte: adaptado de Oum et. al. (2004) ................................... 50
Quadro 5.1 Resumo de equaes resultantes da aplicao do modelo normativo
proposto .............................................................................................................................. 77
Tabela 6.1 Efeito cumulativo e permanente dos descontos tarifrios e
impossibilidade de desreverso (Aldigueri et al., 2011) ................................................. 98
Tabela 6.2 Efeito do patamar de 60% no modelo proposto (Aldigueri et al., 2011) . 98

xv

LISTA DE SMBOLOS, NOMECLATURAS E


ABREVIAES
A: componente do modelo que concentra efeitos cumulativos
ANAC: Agncia Nacional de Aviao Civil
ANEEL: Agncia Nacional de Energia Eltrica
ANTT: Agncia Nacional de Transportes Terrestres
ASGA: Aeroporto Internacional de So Gonalo do Amarante
ATRS: Air Transport Research Society
B: componente do modelo que concentra efeitos pontuais
BAA: British Airports Authority
CAA: Civil Aviation Authority
CRE: Contrato de Receita Extraordinria
D: domnio

DNER: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem


EVTEA: Estudos de Viabilidade Tcnica, Econmica e Ambiental

FNAC: Fundo Nacional de Aviao Civil


FRG: Fundo Remunerado Garantidor
FRN: Fundo Rodovirio Nacional
I: imagem

IGPM: ndice Geral de Preos do Mercado


Infraero: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia S. A
IPCA: ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
IQS: indicadores de qualidade de servio
L0, Lmax, a e b: parmetros de ajuste do modelo normativo
M: fator de reverso da parcela de receitas no tarifrias para modicidade tarifria
xvi

PND: Plano Nacional de Desestatizao


PTF: produtividade total dos fatores
Q: fator de qualidade do servio
rmod: receitas a serem revertidas para modificada de tarifas
rnt: receitas no tarifrias
rt: receitas tarifrias
rtot: receitas totais
T ou t ou : tarifa
TAT: tarifa de uso das comunicaes e dos auxlios rdio e visuais em rea terminal de trfego
areo

TAV: Trem de Alta Velocidade


TCU Tribunal de Contas da Unio
TRB: Transportation Research Board
VPL: valor presente lquido
X: fator de compartilhamento de ganhos de produtividade

xvii

Captulo 1 Introduo
1.1 Contextualizao
No Brasil, todo processo de concesso de infraestrutura federal a ser delegada a ente
privado regido pela Lei n 8.987, de 13 de junho de 1995, tambm conhecida como Lei
de Concesses (Brasil, 1995). Esse normativo estabelece em seu art. 11:

Art. 11. No atendimento s peculiaridades de cada servio


pblico, poder o poder concedente prever, em favor da
concessionria, no edital de licitao, a possibilidade de outras
fontes provenientes de receitas alternativas, complementares,
acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade,
com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o
disposto no art. 17 desta Lei.

Pargrafo nico. As fontes de receita previstas neste artigo


sero obrigatoriamente consideradas para a aferio do inicial
equilbrio econmico-financeiro do contrato.

Contudo, o que se observa nos processos de concesso de infraestrutura realizados at


ento no Brasil a falta de racionalidade delineada no tratamento dessas receitas
alternativas, complementares, acessrias ou de projetos associados (TCU, 2008). Projetos
de concesso de rodovias, ferrovias e outras infraestruturas apresentam tratativas distintas
para tais receitas e carecem de uma racionalidade quanto ao seu uso para fins de
favorecimento da modicidade tarifria de tais servios.

Muitas vezes, verifica-se que tais receitas so simplesmente computadas no clculo inicial
para precificao dos valores de outorga mnima e de tarifas iniciais, sem a devida
fundamentao (TCU, 2008). Nessas situaes, as receitas no tarifrias so consideradas
na precificao inicial dos valores de tarifa a serem cobrados, sem que seja considerada a
real arrecadao ao longo da concesso. importante ressaltar que, ao longo da concesso,

a arrecadao muitas vezes supera os valores estimados quando da modelagem que


subsidiou a precificao inicial do projeto.

Em outros casos, alm de se considerar uma parte ou o todo das receitas - alternativas,
complementares, acessrias ou de projetos associados - estimadas durante a precificao
inicial dos projetos de concesso, so tambm estabelecidos mecanismos de reverso de
parte dessas receitas para modicidade tarifria ao longo do perodo de concesso, levandose em conta os resultados obtidos (Peano, 2004).

No entanto, tais mecanismos se resumem a percentuais fixos, estabelecidos de forma


discricionria pelo regulador, sem a devida motivao, exigida pelos atos pblicos, e sem
uma explicao racional para a adoo de tais valores durante todo o perodo de concesso
em questo (TCU, 2008).

De um modo geral a prtica internacional se divide em duas alternativas quanto o


tratamento de receitas no tarifrias em projetos de infraestrutura. A primeira alternativa
seria considerar todas as receitas alternativas, complementares, acessrias ou de projetos
associados para fins de reviso do equilbrio econmico-financeiro do contrato e
consequentemente para evoluo dos valores de tarifas regulados. A segunda opo seria o
oposto, ou seja, no considerar essas fontes de receitas nesse balano.

Essas duas alternativas so denominadas na literatura internacional como single till e dual
till, respectivamente. Destaca-se ainda que no h uma tendncia clara, no mbito
internacional, acerca de qual das duas opes se deve considerar para fins de regulao
econmica de projetos de infraestrutura: single till ou dual till.

Para fins de definio, as chamadas receitas alternativas, complementares, acessrias ou de


projetos associados sero tratadas daqui por diante como receitas no tarifrias, ou seja,
todas aquelas que no so oriundas de cobrana de tarifa em concesses de infraestrutura.

1.2 Especificao do Problema


Conforme apresentado na seo anterior, o tratamento de receitas no tarifrias em projetos
de concesso de infraestrutura no Brasil no estabelecido de forma consistente, com base
em melhores prticas regulatrias e nos dispositivos legais que tratam do assunto.
2

Constata-se uma lacuna de conhecimento a respeito dos processos de concesso de


infraestrutura realizados no Brasil. Dessa forma, tem-se como problema enfrentado nesse
trabalho: Como tratar as receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura
no Brasil?

Sendo assim, esta tese de doutorado pretende preencher tal lacuna atravs da anlise do
arcabouo legal vigente, da observao das prticas de concesso nacional e internacional
e, tambm, da construo de uma proposta de modelo normativo baseada na teoria da
regulao econmica, que dar suporte ao regulador no tratamento do assunto de forma
consistente e fundamentada. Tal modelo ser considerado para fins de modicidade tarifria
luz da teoria da regulao econmica por incentivos.

1.3 Justificativa
A presente tese encontra sua motivao na ausncia de discusso adequada em nvel
nacional sobre o uso de receitas no tarifrias para fins de precificao de valores de tarifas
e na eventual reviso do equilbrio contratual previamente estabelecido para projetos de
explorao de infraestrutura de transporte, em especial nos casos de concesses.

Alm disso, este trabalho abordar a ausncia de racionalidade e, por vezes, de legalidade
ao se considerar as receitas no tarifrias no cmputo da concesso ou de projetos
similares, tendo em vista que a forma de incluso dessas receitas no fluxo de caixa dos
projetos e na sua regulao econmica no est totalmente definida. Atualmente, adotamse, algumas vezes, percentuais aleatrios para fins de cumprimento do ordenamento legal,
conforme demonstrado ao longo deste trabalho.

H de se destacar que a explorao de servios e infraestruturas pblicas de transportes,


quando delegadas a entes privados, tm como principal objetivo o provimento desses
servios e infraestruturas sociedade de maneira qualificada, o que pode ser definido como
servio adequado.

O servio adequado, por sua vez, caracterizado na base legal como aquele que satisfaz
as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade,
cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas.
3

Assim, o prestador ou provedor privado de servio ou infraestrutura pblica recebe a


delegao da tarefa com a condio, dentre outras, de provimento de servio adequado
daquela atividade que lhe foi delegada.

Contudo, tal delegao abre a possibilidade ao ente privado de explorao de outras


atividades que no so consideradas parte do objeto principal da delegao obtida. A
explorao dessas outras atividades passvel tanto de gerao de receitas quanto do
consumo de recursos necessrios sua explorao. Dessa forma, tem-se que o ente
privado, mediante condio especial de delegao, muitas vezes exclusiva, passa a poder
explorar no s o servio e/ou a infraestrutura pblica delegada, mas tambm outras
atividades correlatas que geraro receitas ao ente privado.

A explorao dessas atividades, tratadas como privadas e que geram receitas no tarifrias,
pode, em ltimo caso, tornar-se o objeto principal de receita e explorao pelo ente
privado, relegando ao segundo plano a explorao do servio e/ou infraestrutura pblica,
razo principal da delegao obtida.

Assim, a discusso acerca de como as receitas decorrentes de atividade no tarifria devem


ser tratadas em projetos de concesso de infraestrutura ou servios pblicos fundamental
para a consecuo final do objetivo principal de toda e qualquer concesso para
provimento de servio ou de infraestrutura pblica adequados.

1.3 Hiptese
Como hiptese a ser verificada nesse trabalho, tem-se que a considerao das receitas no
tarifrias para modicidade das tarifas vivel de ser utilizado como elemento de incentivo
ao concessionrio, e como fator de contribuio para prpria modicidade tarifria. O
comportamento desejado alcanado ao se combinar um modelo que considere parte das
receitas no tarifrias, com uma regra de reverso que leve em considerao a relao entre
receitas no tarifrias e receitas totais para especificao dos valores a serem revertidos
para modicidade. Para o desenvolvimento do trabalho lanam-se, ainda, as seguintes
hipteses complementares:

De acordo com a base legal vigente as receitas no tarifrias devem ser

obrigatoriamente consideradas em parte ou no todo para fins de modicidade tarifria


em contratos de concesso de infraestrutura no Brasil.

O computo de receitas no tarifrias no fluxo de caixa de projetos de concesso de

infraestrutura, para fins de modicidade tarifria, no implica necessariamente em


desincentivo a explorao desse tipo de receita por parte do concessionrio.

Problemas de assimetria de informao no computo de receitas no tarifrias no fluxo

de caixa de projetos de concesso de infraestrutura so mitigados atravs do


estabelecimento de incentivos na explorao dessas receitas.

Problemas de assimetria de informao no computo de receitas no tarifrias no fluxo

de caixa de projetos de concesso de infraestrutura, tambm, so mitigados pela


considerao da varivel receita bruta ao invs da varivel receita lquida, essa ltima
resultante de outros grupos de variveis: receita bruta e custos.

Para tanto, o tratamento de receitas no tarifrias em projetos de concesso de


infraestrutura de transporte dever considerar essas hipteses e, ainda, ser fundamentado
em uma anlise do ordenamento legal brasileiro vigente, na experincia prtica nacional e
internacional e nos princpios da teoria econmica da regulao. Tais princpios fornecero
os subsdios necessrios ao regulador para definio do tratamento adequado das receitas
no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura no Brasil.

1.4 Objetivos
Levando-se em conta o contexto apresentado, esta tese de doutoramento tem como
objetivo geral a proposio de um modelo normativo geral para tratar receitas no tarifrias
em projetos de concesso de infraestrutura, para fins de modicidade tarifria, luz da
teoria econmica da regulao baseada em incentivos. Outros objetivos (especficos) do
trabalho em tela so:

anlise da literatura e da base legal brasileira atual acerca do tratamento de receitas

no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura;

levantamento das prticas internacionais e nacionais no tratamento de receitas no

tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura;

realizao de reflexes, luz da teoria da regulao econmica, acerca do tratamento

de receitas no tarifrias para fins de modicidade de tarifa em projetos de concesso de


infraestrutura de transportes; e,

aplicao do modelo proposto em um caso concreto para concesso de infraestrutura

de transportes: Concesso do Aeroporto Internacional de So Gonalo do Amarante.

1.5 Metodologia
A metodologia proposta neste trabalho divida em 4 etapas a saber:

Etapa 1: reviso bibliogrfica e anlise do estado da arte em termos do tratamento de

receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura e similares; anlise do


framework legal brasileiro no tocante ao tratamento dessas receitas para fins de concesso
de infraestrutura; levantamento da experincia internacional e nacional acerca do que vem
sendo feito, em termos prticos.

Etapa 2: construo de uma proposta de modelo para tratamento das receitas no

tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura luz da teoria da regulao


econmica baseada em incentivos.

Etapa 3: aplicao prtica do modelo proposto ao estudo de caso da Concesso do

Aeroporto Internacional de So Gonalo do Amarante e avaliao do resultados obtidos.

Etapa 4: reflexo final acerca da discusso estabelecida e dos resultados obtidos em

termos de contribuio para o conhecimento cientfico e para a prtica regulatria, assim


como sugestes para novos estudos sobre o tratamento de receitas no tarifrias em
projetos de concesso de infraestrutura.

A Figura 1.1 apresenta um esquema das etapas de desenvolvimento da pesquisa para


consecuo dessa Tese.

Figura 1.1 Estrutura de desenvolvimento da pesquisa

1.6 Estrutura do Documento


O presente documento se divide em 7 captulos, sendo esta introduo o primeiro. Os
demais captulos esto estruturados da seguinte forma:

captulo 2: consiste numa reviso e anlise do estado da arte em termos do tratamento

de receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura e similares;

captulo 3: traz uma reflexo acerca do arcabouo legal brasileiro, seu ordenamento e

recomendaes sobre o tema, alm de uma breve discusso a respeito do conceito e


aplicabilidade da modicidade tarifria;

captulo 4: contm uma anlise das prticas nacional e internacional do tratamento de

receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura;

captulo 5: apresenta a construo de uma proposta de modelo normativo para

tratamento das receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura luz da


teoria econmica de regulao por incentivos;

captulo 6: traz uma aplicao prtica do modelo proposto no captulo 05 e seus

resultados. O estudo de caso utilizado o da concesso do Aeroporto Internacional de So


Gonalo do Amarante no Estado do Rio Grande do Norte; e,

captulo 7: apresenta o fechamento do estudo, suas concluses e disposies finais,

bem como as sugestes para novos estudos acerca do tratamento de receitas no tarifrias
em projetos de concesso de infraestrutura.

Captulo 2 Teoria Econmica da Regulao e o


Tratamento de Receitas No Tarifrias em
Projetos de Explorao de Infraestrutura
2.1 Consideraes Iniciais
Este captulo consiste na reviso da literatura acerca da base terica que sustenta as
reflexes constantes neste trabalho, bem como na avaliao do tratamento de receitas no
tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura, com base na teoria da regulao
econmica.

Sero abordadas duas formas de tratamento de receitas no tarifrias em projetos de


concesso de infraestrutura de transportes e similares: single till1 e dual till2. Esses
conceitos so amplamente utilizados na avaliao da regulao econmica de aeroportos
no que se refere ao tratamento de receitas no tarifrias.

Este captulo contm, ainda, uma seo dedicada reviso da literatura sobre a aplicao
das regras de single till e dual till para o caso de aeroportos. Tal seo se faz necessria
pela importncia de receitas no tarifrias no cmputo de receitas totais auferidas pela
explorao de infraestrutura aeroporturia. Alm disso, o estudo de caso utilizado para
aplicao do modelo proposto nessa tese o tratamento de receitas no tarifrias na
concesso de um aeroporto brasileiro: a concesso do aeroporto internacional de So
Gonalo do Amarante.

No h traduo para lngua portuguesa do termo single till. O significado do termo seria caixa nico,

onde todas as receitas do projeto so consideradas no fluxo de caixa do projeto, sejam essas oriundas de
atividades tarifrias ou no tarifrias.
2

No h traduo para lngua portuguesa do termo dual till. O significado do termo seria caixa duplo,

onde, no fluxo de caixa do projeto, so consideradas as receitas geradas por tarifas (preos regulados) e, as
demais receitas seriam consideradas em outro fluxo de caixa a parte. Em outros termos as receitas no
tarifrias seriam apropriada integralmente pelo concessionrio e essas no seriam consideradas na
modelagem do projeto de concesso nem no equilbrio e reequilbrio do contrato.

2.2 Teoria Econmica da Regulao


O papel do Estado como regulador de servios pblicos prestados por outros agentes e no
como provedor desses servios vem sendo discutido e reformulado ao longo dos anos no
Brasil e no Mundo. Uma sntese histrica desse processo de reforma tanto no contexto
mundial quando no contexto brasileiro apresentada por Cmara (2006). No Brasil, esse
papel passou a ser discutido e implementado com maior fora a partir dos anos de 1990,
com o advento das concesses federais e das instituies caractersticas expressas por
agncias independentes e especializadas (Cruz, 2003).

O marco inicial desse processo de desestatizao brasileiro mais robusto foi o


estabelecimento do Plano Nacional de Desestatizao (PND) institudo pela Lei n0
8.031/1990 (Brasil, 1990). Num primeiro momento, somente algumas empresas pblicas
eram contempladas no PND. Posteriormente, com advento da Lei n0 8.987/1995 (Brasil,
1995), tambm conhecida como Lei de Concesses e com a Lei n0 9.491/1997 (Brasil,
1997), que revoga a Lei n0 8.031/1990 e passa a regular o PND, inclui-se a possibilidade
de delegao de servios pblicos e infraestruturas a entes privados no Plano Nacional de
Desestatizao.

A teoria que suporta o modelo no qual o estado atua como regulador e o privado como
provedor de servios pblicos e infraestrutura, seus arranjos institucionais, bem como as
regras e mecanismos necessrios regulao dos servios pblicos prestados por terceiros
a Teoria Econmica da Regulao (Viscusi et. al., 1997).

No mbito da Teoria Econmica da Regulao, vrios aspectos foram discutidos de forma


a modelar essa nova relao, na qual se tem um regulador e um provedor de servio ou
infraestrutura representados por entidades distintas, alm do usurio ou consumidor desses
servios ou infraestruturas.

Um dos aspectos discutidos o problema do agente-principal (Viscusi et. al., 1997;


Vickers e Yarrow, 1995; Bos, 1994; Rickets, 2006; e outros autores): o poder pblico
(principal) delega e passa a regular as atividades delegadas, mas no consegue acompanhar
e avaliar o comportamento do regulado de forma adequada devido assimetria de
informaes, s dificuldades inerentes ao monitoramento das atividades que esto sendo
10

prestadas pelo provedor (agente) ou, ainda, devido ao desconhecimento das caractersticas
reais das atividades em questo.

Ningum conhecer to bem as peculiaridades das atividades delegadas como o seu


executor, o provedor dos servios pblicos delegados. A assimetria de informaes pode
estar relacionada ao desconhecimento, por parte do regulador, dos custos e resultados
envolvidos na operao de um agente regulado, ou, ainda, aos custos e resultados que so
declarados pelo regulado, mas que no so passveis de verificao pelo regulador. Essa
assimetria de informaes abre espao para comportamentos oportunistas e indesejveis
por parte do regulado, resultando em ineficincia (Vickers e Yarrow, 1995).

Conforme Laffont e Tirole (1993), os dois principais fenmenos, quando se estabelece um


cenrio de assimetria de informao entre regulador e regulado - como exemplificado
anteriormente -, so: o risco moral e a seleo adversa. O risco moral trata de aspectos
endgenos ao projeto, posto que o regulado conhece melhor os custos reais envolvidos e
assume posturas que maximizaro seu lucro e no necessariamente a eficincia alocativa
dos custos. O segundo diz respeito aos aspectos exgenos ao projeto, como a demanda ou
os possveis avanos tecnolgicos, aspectos sobre os quais o regulado teria melhor
conhecimento que o regulador e, com isso, conseguiria uma negociao mais vantajosa
quando da precificao do projeto (momento do leilo) ou mesmo quando do reequilbrio
do mesmo (Laffonte e Tirole, 1993).

Para contornar esses problemas (ou fenmenos de assimetria de informao), a partir da


teoria econmica da regulao, foi desenvolvida a teoria da regulao por incentivos e
desempenho (Laffont e Tirole, 1993), que preconiza que servios pblicos delegados e
prestados por terceiros devem ser regulados, quando necessrio, com base no
estabelecimento de mecanismos de incentivos e nveis de desempenho. Ter-se-ia, ento,
uma regulao por resultados e no por meios de produo, mitigando o problema do
agente-principal, decorrente da assimetria de informaes. Em outros termos, Williamson
(1985) afirma que um contrato entre pblico e privado baseado nos esquemas de incentivos
(regulao por incentivos) e na alocao de riscos, em que a parte que melhor conhece um
determinado aspecto assumiria o seu risco, seria mais adequado em termos de eficincia
econmica.

11

Santos et al. (2006), em estudo acerca da anlise de desempenho em contratos de


concesso rodoviria, tambm afirma que a regulao de desempenho deve ser entendida
como uma dimenso da atividade regulatria estatal focada na induo ou no incentivo do
regulado competitividade, inovao e eficincia, alm do compartilhamento com o
pblico usurio de ganhos de produtividade alcanados ao longo do perodo de explorao
da infraestrutura (vigncia do contrato), tal como uma situao de mercado competitivo.

Motta (2009) descreve brevemente o processo de evoluo da regulao econmica e de


seus princpios, dentre os quais a necessidade de regulao em funo da competio no
mercado a ser regulado. Quanto maior essa competio, menor a necessidade de
interveno (regulao). O autor descreve que em alguns setores - como produo de
energia e gua - assim como em economias de rede - como o mercado de servios areos
ou outros servios de transportes - a existncia de vrios ofertantes gera um ambiente
competitivo, o que diminui a necessidade de regulao econmica. Contudo, Motta (2009)
destaca que, para setores com caractersticas monopolistas, como o caso da explorao de
infraestruturas com altos custos afundados, a regulao econmica imprescindvel no
intuito de corrigir imperfeies de mercado e promover os incentivos e a eficincia que um
mercado de competio perfeita naturalmente induziria.

A imprescindibilidade da regulao econmica nas situaes relatadas por Motta (2009)


corroborada por Savage (2006), que apresenta uma srie de questes que devem ser
apreciadas pelo regulador antes da definio de regular ou no um setor e, no caso
afirmativo, que tipo de regulao adotar. A Figura 2.1, adaptada de Savage (2006),
apresenta o que esse autor chama de roadmap de uma srie de questes que devem ser
apreciadas pelo regulador.

12

Figura 2.1 Questes que o regulador deve apreciar antes de regular, adaptado de Savage (2006)

13

Motta (2009) lista, ainda, as principais questes relevantes construo de instrumentos


regulatrios com base na teoria econmica da regulao: eficincia produtiva, custos
afundados, subsdios cruzados, verticalizao, alocao de riscos, gesto privada, critrios
de acesso, estrutura de governana, critrios de entrada e sada e sistema tarifrio.

Conforme a teoria econmica da regulao, so vrios os modelos de regulao econmica


de infraestrutura para fins de precificao e reviso dos preos regulados (Viscusi et al.,
1997). Alguns induzem a uma maior eficincia na explorao dessas infraestruturas por
meio do estabelecimento de mecanismos de incentivo ao agente regulado (Laffont e Tirole,
1993). Dessa forma, os principais modelos de regulao econmica da explorao de
infraestruturas so:

cost plus regulao baseada no reequilbrio econmico-financeiro do contrato que

considera os custos e investimentos realizados (ou declarados) pelo concessionrio (Bos,


1994). Normalmente gera ineficincias, pois induz o concessionrio a realizar
investimentos desnecessrios e a praticar uma operao com custos ineficientes, j que, a
cada reviso do contrato, esses dispndios sero considerados. Uma breve explanao
apresentada em Lyon (1996). A taxa de retorno utilizada para fins de reviso normalmente
recalculada periodicamente, mas pode ser fixa; nesse caso, o modelo de regulao seria
por taxa interna de retorno fixa, o que ser explicado mais adiante.

Price cap ou tarifa teto a regulao do contrato realizada em funo da

determinao de tarifas teto (price cap) para cada atividade tarifria prevista na explorao
do servio ou infraestrutura (Bos, 1994). A determinao das tarifas teto normalmente
consideram vrios fatores, como: ndices gerais de variao de preos e fatores de
compartilhamento de produtividade, modicidade tarifria e verificao do nvel de servio
prestado. Esse modelo de regulao econmica uma alternativa para a reduo da
assimetria de informao entre o regulador e regulado (Sibley, 1989).

Revenue cap ou receita teto (Langset et al., 2001) a regulao do contrato

semelhante regulao baseada no modelo price cap, com a diferena que o teto no
estabelecido para as tarifas a serem cobradas, mas para as receitas a serem arrecadadas em
relao a uma unidade de operao, como: veculos que trafegam em uma rodovia,
passageiros domsticos, passageiros internacionais e/ou aeronaves que utilizam um
14

aeroporto, nmero de embarcaes que acessam as instalaes de um porto, vages ou


composies que trafegam em uma ferrovia, dentre outros. Esse modelo de regulao
bastante interessante para o caso de concesses de infraestrutura que cobram mais de um
tipo de tarifa ou que usam a mesma tarifa cobrada de forma diferenciada em funo de
caractersticas operacionais, como tempo de uso da infraestrutura, nmero de eixos de um
veculo, peso mdio de uma aeronave. Isso por que permite ao concessionrio realizar uma
alocao tima de custos em termos de cobrana de tarifa, de forma a maximizar a receita
total, respeitando o revenue cap estabelecido pelo regulador e alocando eficientemente os
custos inerentes s atividades exploradas. Dessa forma, tal modelo retira do regulador o
nus de alocar os custos da atividade regulada de forma eficiente, transferindo essa tarefa
para o concessionrio, que conhece melhor a atividade explorada na concesso. A
evoluo do valor de receita teto ocorre de maneira semelhante ao explicado para o modelo
price cap. Uma aplicao de revenue cap para o setor de distribuio de energia na
Noruega apresentada por Langset et al. (2001), na qual o valor da receita teto
reajustado periodicamente em funo da qualidade do fornecimento de energia prestado no
perodo anterior tempo sem interrupo do fornecimento energia.

cost based/yardstick regulao baseada no reequilbrio econmico-financeiro do

contrato que considera os custos operacionais eficientes - no os custos operacionais


realizados pelo concessionrio - e os investimentos prudentes (Viscusi et al., 1997). Os
custos operacionais eficientes so determinados pela observao de um mercado
semelhante ou pela simulao de uma firma eficiente, realizando a mesma operao, sem
considerar os reais custos operacionais executados pelo concessionrio. Nesse modelo, o
concessionrio tem incentivos por ser to ou mais eficiente que o mercado semelhante
(utilizado como base para o reequilbrio) ou que a firma eficiente (simulada e utilizada
para a determinao dos custos operacionais eficientes). Os investimentos realizados pelo
concessionrio so analisados detalhadamente e so caracterizados e classificados em
investimentos prudentes, ou no. Se classificados, no todo ou em parte, como
investimentos prudentes, passam a compor uma base de ativos regulados que ser
considerada a cada reviso e reequilbrio do contrato de concesso. Esse modelo tem como
principais caractersticas: maior compartilhamento de riscos entre concessionrio e
regulador - de forma que os riscos do projeto so reduzidos para o concessionrio (para
perdas ou para ganhos) e maior custo regulatrio, dada a complexidade da determinao
dos custos operacionais eficientes (para a caracterizao e classificao dos investimentos
15

prudentes e, consequemente, do gerenciamento da base de ativos regulados). A taxa de


retorno utilizada para fins de reviso normalmente recalculada periodicamente, mas pode
ser fixa e, nesse caso, o modelo de regulao seria por taxa fixa de retorno interno, que
ser explicado adiante. Um exemplo de aplicao deste modelo apresentado por Jamasb e
Pollitt (2000) para o caso de transmisso e distribuio de energia eltrica.

Taxa interna de retorno fixa ou rate of return (RoR) - regulao baseada no

reequilbrio econmico-financeiro do contrato, caracterizada pela manuteno, durante


todo o prazo de concesso, de uma taxa interna de retorno fixa e pr-estabelecida desde a
assinatura do contrato (Pedell, 2006). Tal modelo leva em considerao os custos e os
investimentos realizados pelo concessionrio. Normalmente gera ineficincias, pois,
independente de qualquer variao no cenrio econmico (aumento ou reduo de custos
dos insumos, variaes de taxas de juros, novos custos de oportunidade), o concessionrio
ter garantida aquela taxa interna de retorno fixada inicialmente. Esse modelo tambm
induz o concessionrio a realizar investimentos desnecessrios e a praticar uma operao
com custos ineficientes, pois, como j citado, a taxa de retorno do empreendimento
garantida (Rus et al., 2003). Pode-se citar como exemplo de aplicao deste modelo o caso
de concesses de rodovias federais ocorridas nos anos de 1990 (DNER, 2001).

Conforme explicado, os modelos de regulao econmica da explorao de infraestrutura


apresentam caractersticas distintas quanto ao seu funcionamento e, em especial,
assimetria de informaes, ao risco do negcio para o concessionrio, ao custo regulatrio
e ao incentivo da eficincia econmica. Como forma de sintetizar a explanao
apresentada nessa seo acerca dos modelos de regulao econmica da explorao de
infraestrutura e suas principais diferenas, apresentada a Tabela 2.1, que avalia os
principais aspectos desses modelos.

16

Tabela 2.1 Avaliao dos principais aspectos dos modelos de regulao econmica de explorao de
infraestrutura.

Caractersticas
Modelo de
regulao
econmica

Cost plus
Cost
based/yardstick
Price cap
Revenue cap
Taxa interna
de retorno fixa

Alto

Risco do
negcio para
o explorador
da
infraestrutura
Baixo

Moderado

Moderado

Alto

Moderado

Baixo
Baixo

Alto
Alto

Baixo
Baixo

Alto
Alto

Alto

Baixo

Moderado

Baixo

Efeito da
assimetria de
informaes

Custo
regulatrio

Incentivo
eficincia
econmica

Moderado

Baixo

Tm-se, assim, os principais fundamentos tericos e modelos de regulao que sero


utilizados como base para a anlise do tratamento de receitas no tarifrias em projetos de
concesso e similares, bem como na construo de um modelo racional baseado na
regulao por incentivos.

2.3 Tratamento de Receitas No Tarifrias na Regulao da Explorao de


Infraestrutura: Uma Reviso da Literatura
O tratamento de receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura de
transportes e similares realizado, basicamente, de duas formas denominadas de single till
e dual till. Esses conceitos so amplamente utilizados na avaliao da regulao econmica
de aeroportos, no que se refere ao tratamento de receitas no tarifrias. Tal fato se deve
caracterstica desses projetos, que, diferente de outras infraestruturas, tem como resultado
de sua explorao um grande volume de receitas no decorrentes da cobrana de tarifas, as
chamadas receitas no tarifrias.

A regra de single till considera todas as receitas geradas pela explorao de uma
infraestrutura para fins de definio do equilbrio inicial do projeto e/ou reviso peridica
do equilbrio do contrato. Seria o single till puro. J a regra de dual till considera somente
aquelas receitas decorrentes do pagamento de tarifas ou preos regulados. Os termos single
till e dual till foram cunhados na literatura por autores (Starkie e Yarrow, 2000;
Competition Commission, 2002; Czerny, 2006; Oum et al., 2004 e outros) que analisaram
17

os aspectos relacionados regulao econmica da explorao de aeroportos luz da


teoria da regulao econmica.

A regra de single till pode, ainda, apresentar algumas variaes, que podem ser
denominadas de single till hbrido ou simplesmente till hbrido. Numa tentativa de
traduo para a lngua portuguesa o single till hbrido ou till hbrido seria simplesmente
caixa hbrido. Entende-se como single till hbrido a regulao na qual parte das receitas
seria considerada na reviso do equilbrio do contrato e outra parte seria apropriada pelo
concessionrio ou operador da infraestrutura.

Assim ter-se-ia com o exemplo de single till hbrido ou till hbrido a situao na qual para
fins de precificao das tarifas iniciais em um projeto de concesso de infraestrutura de
transporte, as receitas no tarifrias podem ser consideradas no fluxo de caixa inicial, de
forma a reduzir os valores iniciais de tarifas, proporcionando modicidade prvia desses
valores e, quando for o caso de outorga onerosa, para a determinao do valor mnino de
outorga. Para tanto, necessria a estimao de receitas no tarifrias advindas da
explorao de atividades alternativas, complementares, acessrias ou de projetos
associados concesso. Tal estimativa pode ser deveras complicada em alguns casos,
como em projetos de concesso de infraestrutura no qual as possibilidades de explorao
de atividades que gerem receitas no tarifrias so inmeras, como na concesso de
aeroportos.

Outra forma de aplicao da regra de single till hbrido a precificao dos valores iniciais
de tarifas considerando um determinado nvel de arrecadao de receitas no tarifarias no
fluxo de caixa inicial e caso, durante a concesso, esse nvel previamente estipulado seja
superado, parte deste excedente considerada para fins de regulao tarifria com a
modicidade dos valores de tarifa, receita ou ainda reviso do equilbrio previsto no
contrato de concesso.

Uma terceira via do single till hbrido ou till hbrido seria a no previso de receitas no
tarifrias no fluxo de caixa inicial para fins de precificao dos valores iniciais de tarifas,
mas, periodicamente, conforme o caso, a cada reajuste de tarifa ou reviso do equilbrio
inicialmente pactuado por meio de contrato, parte da receita no tarifria auferida no

18

perodo anterior utilizada para recalculo dos valores vigentes de tarifas, considerando sua
modicidade, ou a reviso do equilbrio do contrato.

J a regra de dual till refere-se ao modelo onde apenas receitas oriundas de cobrana de
tarifa so levadas em considerao (Melo Filho, 2009). Dessa forma, toda e qualquer
receita no tarifria no seria considerada para fins de reajuste de tarifas vigentes, de
modicidade dessas tarifas, ou de reviso do equilbrio inicial pactuado em contrato de
concesso. Nesse modelo, o concessionrio aufere toda a receita no tarifria, tendo, assim,
fortes incentivos explorao de atividades que gerem esse tipo de resultado durante o
perodo de concesso. Esse modelo gera maior atratividade econmica por parte de
possveis candidatos a concessionrios, entre outros efeitos que so discutidos ao longo
desse captulo.

Para Gillen e Morrison (2008), o debate entre os dois modelos de regulao, single till e
dual till, acerca do tratamento de receitas no tarifrias, deve ser feito em termos de
eficincia. O uso da regra de single till pode gerar incentivos indesejveis em
infraestruturas escassas, sem possibilidade de expanso de capacidade, em termos do preo
a ser cobrado pelo uso da capacidade.

Pode-se exemplificar a argumentao de Gillen e Morrison (2008) ao imaginar uma


rodovia congestionada, operando na sua capacidade mxima com baixo nvel de servio e
sem possibilidade de expanso de capacidade por razes ambientais. Nesse caso, o excesso
de usurios possibilita um aumento nas receitas no tarifrias (servios gerais, publicidade,
alimentao, etc). Dado que a regra de regulao permite uma taxa de retorno mxima para
o concessionrio, esse excedente em receitas no tarifrias dever ser compensado pela
reduo das tarifas. Contudo, isso contraditrio, pois uma reduo de tarifas pode
aumentar ainda mais o problema de fluxo de usurios, esgotamento de capacidade da via e
conseqente reduo do nvel de servio.

Tem-se, ento, a situao em que um bem escasso, com alta demanda, apresentar uma
seqncia constante de reduo de valor a ser cobrado pelo seu consumo. O bem no caso
o uso da rodovia e o valor por seu uso seria a tarifa cobrada pela utilizao da mesma.

19

Por outro lado, uma rodovia com excesso de capacidade sofreria de um problema oposto
sob uma regulao dual till: de forma a cobrir os custos operacionais de uma rodovia
ociosa, considerando uma regulao que estabelece uma taxa de retorno mnima para o
concessionrio, ter-se-ia um aumento nas tarifas de forma a compensar a baixa demanda, o
que reduziria ainda mais a demanda de transporte pelo uso da rodovia, aumentando o
problema de excesso de capacidade. Nesse caso a regra de single till seria prefervel por
gerar tarifas menores e mitigar uma eventual reduo de demanda, em infraestruturas
ociosas, devido precificao de tarifas necessrias para remunerar os custos e
investimentos envolvidos e a reduzida demanda.

Cabe destacar que tais situaes so hipotticas e apresentadas aqui apenas como forma de
exerccio para o melhor entendimento do efeito da regra de single till e dual till na
regulao de concesses de infraestrutura. H de se considerar ainda que essas hipteses
so casos extremos e indesejveis infraestrutura saturada ou ociosa que devem ser
evitados, no devido ao efeito das regras de single till e dual till mas, principalmente, pela
ineficincia resultante. Mecanismos que incentivem a realizao de investimentos por parte
do concessionrio, como gatilhos, para se evitar situaes de saturao de capacidade, ou
que inibam investimentos excessivos descolados das previses de demanda devem ser
pensados e desenhados nos modelos regulatrios de modo a evitar tais riscos.

Para o caso de aeroportos, Fiza e Pioner (2009) afirmam que o modelo dual till favorece a
eficincia alocativa da capacidade. Para esses autores, a capacidade de servios
aeronuticos fixa e a sobre utilizao da mesma gera um custo, representado pela
saturao da infraestrutura, no caso analisado pelos autores o congestionamento de
aeroportos. Assim o regulador tenderia a por maior peso na eficincia alocativa dessa parte
do aeroporto.

H de se considerar que um aeroporto, nos termos de hoje, uma firma multiproduto pela
variedade de servios prestados (atividade tanto tarifrias quanto no tarifrias) que podem
ser explorados. Dessa forma, se o custo de um dos produtos de uma firma multiproduto
tem um peso diferente, ento o uso da informao do custo desse produto (ou atividade)
deve ser levado em conta na determinao dos valores de tarifa pelo regulador (Laffont e
Tirole, 1993).

20

Para Fiza e Pioner (2009), o problema do uso de informao de custo das atividades
tarifrias de um aeroporto (firma multiproduto) deve ser alterado pelo concessionrio,
concentrando seus esforos na busca de produtividade e na reduo de custos entre os
diferentes produtos ou servios, a depender dos incentivos que lhe so oferecidos para as
diferentes atividades, que podem no levar busca da reduo de custos totais do
empreendimento.

Assim, Fiza e Pioner (2009) entendem que se os incentivos forem mais fortes na proviso
de servios pagos por tarifas, as atividades cujos custos incidem integralmente nesta
rubrica (como a manuteno da pavimentao do ptio de aeronaves) observariam
substanciais ganhos de produtividade, enquanto nas atividades cujos custos so repartidos
entre servios remunerados por tarifa e outros servios (como a rea de terminal de
passageiros), o concessionrio teria menor incentivo na busca de reduo de custos.

Fiza e Pioner (2009) afirmam ainda que tal aspecto particularmente importante para a
natureza dos servios do aeroporto, pois se observa uma forte complementaridade entre os
servios que so remunerados por tarifa e outros servios de receita no tarifria. Assim,
conforme esses autores, o concessionrio usar algum tipo de subsdio cruzado entre as
atividades tarifrias e as no tarifrias para aumentar a receita total, bem como reduzir o
custo total de operao.

Uma regulao no modelo de regra dual till, por utilizar informao de custos dos servios
remunerados por tarifa, via de regra distorce os incentivos de subsdio cruzado e no
poderia, necessariamente, levar minimizao dos custos totais de operao (Fiza e
Pioner, 2009). Esse mesmo exerccio aplicar-se-ia a qualquer caso de explorao de
infraestrutura no qual se caracterize custos comuns aos servios remunerados por tarifa e
aos demais servios.

Para Gillen e Morrison (2008), em um mesmo nvel de saturao, o sistema dual till
implicaria em tarifas mais altas do que o sistema single till, uma vez que cessaria o
subsdio cruzado entre as atividades tarifrias e as atividades no tarifrias.

Isso no implica, necessariamente, que o incremento de tarifas seria repassado


integralmente para ao usurio final de uma infraestrutura de transporte concedida. Para os
21

casos de infraestrutura de transportes, onde existem vrios prestadores de servio


utilizando a infraestrutura, pode-se ter um nvel de competio entre os prestadores de
servio, o que, de certa forma, reduziria o repasse do incremento de tarifas ao usurio final.
Como exemplo desse tipo de infraestrutura, h rodovias, portos e aeroportos. O caso das
ferrovias, no Brasil, diferente, uma vez que o provedor da infraestrutura tambm o
nico prestador de servio de transporte a utiliz-la, conforme seus contratos de concesso
(Castello Branco, 2008).

No mbito das concesses de rodovias brasileiras, h o trabalho acadmico apresentado


por Rocha et al. (2010), que prope um mtodo de rateio das receitas no tarifrias
considerando uma parte delas para a modicidade tarifria e outra para a apropriao do
concessionrio em funo de uma taxa de retorno fixa. Em outros termos, a proposta de
Rocha et al. (2010) pode ser caracterizada como uma regra do tipo single till hbrido ou till
hbrido.

A proposta de Rocha et. al. (2010) aplicvel para as concesses rodovirias brasileiras
dos anos 1990. As concesses rodovirias federais recentes no consideram modelo de
taxa de retorno, seja esta fixa ou varivel (recalculada periodicamente). Sua regulao se
d pelo modelo de price cap, j explicado na seo anterior. Dessa forma, o modelo
sugerido tem aplicao limitada s concesses baseadas em modelos de regulao
econmica do tipo taxa de retorno.

Alm disso, o modelo proposto por Rocha et. al. (2010) e suas variaes decorre da
necessidade de se verificar a receita no tarifria lquida, fato que induz a resultados
ineficientes: o concessionrio tem incentivos ao estabelecimento de contratos de
explorao em condies duvidosas, nos quais, os resultados lquidos sero pfios.
Adicionalmente, o modelo proposto por Rocha et. al. (2010) exige que:

seja estabelecida uma taxa de retorno mxima, que pode ser alcanada pelo

concessionrio de forma a regular seus ganhos. Caso contrrio, o concessionrio poder


auferir resultados exorbitantes;

um valor de tarifa mnimo, de maneira que o modelo no gere valores de tarifas

negativos, o que seria uma excrescncia; e,


22

o estabelecimento, a cada reviso ou reajuste de tarifa em funo da reverso de

receitas no tarifrias, da parcela dessas receitas que sero computadas para a precificao
do novo valor de tarifa.

Rocha et. al. (2010) no apresenta sequer sugestes de como definir essas variveis, de
maneira a colocar em prtica a idia proposta pelos autores para o tratamento de receitas
no tarifrias em concesses rodovirias reguladas por taxa de retorno, o que caracteriza
mais uma fragilidade do referido modelo.

Duarte (2012) em seu trabalho buscou responder a seguinte questo:como viabilizar a


gesto das receitas extraordinrias com vistas a contribuir para a modicidade do pedgio no
mbito das concesses de rodovias federais?

Com isto em mente, Duarte (2012) centrou-se na formulao de uma proposta jurdica e
economicamente vlida, conforme qualificado pela autora, para a gesto das receitas no
tarifrias em favorecimento modicidade tarifria em concesses de rodovias federais
brasileiras reguladas por taxa interna de retorno. Duarte (2012) teve como motivao
contribuir para que a explorao da infraestrutura rodoviria se d de forma menos onerosa
possvel ao longo da execuo do contrato de concesso.

Como resultado de sua anlise, Duarte (2012) sugere a utilizao do modelo proposto por
Rocha et al. (2010), j discutido nesta seo, e apresenta um exerccio ficcional do modelo
para fins de tratamento de receitas no tarifrias, com aplicao para modicidade atravs
do uso de um hipottico fluxo de caixa convencional, mantendo todas as caractersticas
originrias do modelo, inclusive suas limitaes. H de se destacar que Duarte (2012) no
fundamenta as escolhas feitas nesse exerccio nos limites mximos e mnimos de taxa de
retorno resultantes da incorporao de receitas no tarifrias no equilbrio econmicofinanceiro do projeto, nem nos limites superior e inferior de tarifa exigidos pelo modelo de
Rocha et al. (2010).

Por ltimo, Duarte (2012) sugere a implementao de um fundo remunerado garantidor


(FRG), como um mecanismo independente do poder concedente e do concessionrio, que

23

teria a funo de gerenciar as receitas, tarifrias e no tarifrias, geradas num projeto de


concesso de rodovia, zelando, assim, pelo equilbrio econmico-financeiro do contrato.

O FRG teria a funo de realizar a modicidade tarifria quando houvesse equilbrio


econmico-financeiro do contrato somente decorrente da aferio de receitas tarifrias.
Dessa forma, utilizar-se-ia as receitas no tarifrias, gerenciadas pelo FRG, para reduo
do valor de tarifa vigente. No caso de desequilbrio econmico-financeiro, quando as
receitas tarifrias no fossem suficientes para manuteno da taxa interna de retorno
previamente estabelecida nos contratos de concesso de rodovias, o FRG atuaria de forma
a recompor o equilbrio econmico-financeiro com uso de receitas no tarifrias no
cmputo do novo equilbrio. Contudo, Duarte (2012) no detalha o funcionamento deste
fundo, em especial quanto: s regras gerais de atuao do mesmo em termos de controle
das receitas arrecadadas, verificao, ou no, do equilbrio econmico-financeiro, nem
quanto ao restabelecimento desse equilbrio, conforme o caso.

2.3.1 Single Till x Dual Till: analisando especificamente o caso de explorao de


infraestrutura aeroporturia
importante ressaltar que, para o caso de explorao de aeroportos ou infraestrutura
aeroporturia atravs de projetos de concesso ou similares, o tratamento de receitas no
tarifrias - seja no modelo single till, seja no modelo dual till - vem sendo amplamente
discutido mundo afora (Melo Filho, 2009), haja vista os projetos de concesso e a
regulao econmica aplicada em outros pases, at mesmo para aeroportos sob gesto de
agentes pblicos.

No cenrio brasileiro, a regulao econmica de aeroportos comea a dar seus primeiros


passos. Em 2005 foi criada a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC) por meio da Lei
n 11.182, de 27 de setembro de 2005 (Brasil, 2005). Tal lei, em seu art. 8, prev a
regulao econmica de infraestrutura aeroporturia, em especial, a atribuio contida no
inciso XXIV do mesmo artigo que prescreve como atribuio da ANAC: conceder ou
autorizar a explorao da infra-estrutura aeroporturia, no todo ou em parte.

A partir de 2011, deu-se incio ao processo de concesso de aeroportos no Brasil, com a


concesso do primeiro aeroporto federal, o Aeroporto Internacional de So Gonalo do
Amarante, localizado na regio metropolitana de Natal (RN). Esse foi o marco inicial da
24

mudana de um modelo de monoplio estatal, atravs da Infraero, para um modelo de


explorao aeroporturia privada com a atuao de mltiplos agentes nesse tipo de
atividade. Dando continuidade ao processo de desestatizao de aeroportos, no incio de
2012, ocorreram as concesses de trs grandes aeroportos brasileiros: o Aeroporto
Internacional de Guarulhos - o maior, em movimentao, da Amrica Latina e principal
porta de entrada e sada do Brasil pelo modo areo -, o Aeroporto Internacional de Braslia
- o maior hub domstico do pas -, e o Aeroporto Internacional de Viracopos o de maior
representatividade relativa em termos de movimentao de carga no Brasil (ANAC, 2011a;
ANAC, 2011b; e ANAC, 2011c).

Portanto, verifica-se que, no Brasil, o processo de regulao econmica de aeroportos e


infraestrutura aeroporturia, bem como o processo de concesso associado, ainda esto
dando seus primeiros passos.

Alm disso, o tratamento de receitas no tarifrias, seja pela regra de single till, seja pela
regra de dual till, para o caso de aeroportos, de fundamental importncia, pois estas
receitas tm grande representatividade no total de receitas auferidas pela explorao de
ativos aeroporturios. Para fins de exemplificao, o ATRS (2011) traz em seu relatrio de
benchmarking de aeroportos que as receitas no tarifrias representam, em mdia, 50% das
receitas totais auferidas com a explorao desses ativos, chegando a mais de 80% em
alguns casos. Esse elevado valor de relao entre receitas no tarifrias e receitas totais na
explorao de aeroportos est em consonncia com o conceito de airportmetropolis
analisado e discutido em diversos trabalhos (Charles et al., 2007; Freestone, 2009;
Freestone, 2010; Freestone e Baker, 2010; e Freestone e Baker, 2011).

Starkie e Yarrow (2000) analisaram o caso da regulao de aeroportos conforme a regra de


single till para os aeroportos britnicos e concluram que essa abordagem deve ser
revisada. No caso analisado, os aeroportos so regulados economicamente pelo modelo
cost based/yardstick; e esse modelo considera uma taxa de retorno esperada, determinada e
aplicada periodicamente para fins de reviso do equilbrio, o qual considera as receitas
tarifrias e no tarifrias para determinao dos novos tetos de tarifas (price cap).

Para Starkie e Yarrow (2000), a distoro do uso da regra de single till no modelo
analisado decorrente de situaes extremas: infraestruturas escassas, conforme j citado
25

na seo anterior (Gillen e Morrison, 2008). Nessa situao, ter-se-ia uma precificao dos
valores de tarifas em patamares inferiores, o que levaria a uma maior utilizao da
infraestrutura, gerando maior receita; isso implicaria em menores tarifas e assim por
diante, num efeito circular. Para Starkie e Yarrow (2000), numa situao normal, espera-se
que as tarifas aumentem medida que o aeroporto torna-se saturado.

Num segundo tipo de situao extrema apontado por Starkie e Yarrow (2000), o de
infraestruturas extremamente ociosas, pode-se incorrer numa precificao de valores de
tarifas em patamares superiores devido necessidade de amortizao dos custos de
investimentos, conforme preconizam os modelos cost based/yardstick, cost plus ou de taxa
interna de retorno fixa. Isso geraria outro ciclo vicioso, uma vez que maiores valores de
tarifas restringiriam ainda mais a demanda (maior demanda reprimida) que, por sua vez,
geraria uma menor receita. Nesse contexto a regra de dual till maximizaria esse ciclo
maior tarifa gerando menor demanda e vice versa o que seria indesejado, indicando que
nessa situao a regra de single till mais recomendvel.

Segundo Starkie e Yarrow (2000), o uso da regra de single till na regulao de aeroportos
amplia as atividades reguladas. Em outros termos, o single till estende-se ao grupo de
atividades normalmente no sujeitas regulao, as chamadas atividades no tarifrias, o
que pode gerar incentivos ineficientes.

Contudo, entende-se que algumas atividades aeroporturias, levantadas por Starkie e


Yarrow (2000), que geram receitas no tarifrias tm caractersticas monopolistas, tais
como: estacionamento de veculos, processamento de bagagens, abastecimento de
aeronaves, servios de comissria, telecomunicaes e outros. Assim, o que Starkie e
Yarrow (2000) consideram uma desvantagem da regra de single till, pode ser entendido
como uma oportunidade para se evitar abusos de poder econmico do concessionrio na
explorao dessas atividades, ainda que se faa uma regulao indireta.

Starkie e Yarrow (2000) afirmam ainda que, no caso britnico, h uma tendncia dos
reguladores em estabelecer valores de tarifa mximos abaixo dos valores necessrios para
cobrir os custos operacionais e investimentos realizados quando da ocorrncia de situaes
de capacidade ociosa. Dessa forma, para tais autores, a regulao baseada na regra de
single till induziria a precificao ineficiente dos valores de tarifas.
26

De uma maneira geral, Starkie e Yarrow (2000) consideram que uma combinao das duas
regras, single till e dual till, seria o mais recomendvel em termos de como tratar receitas
no tarifrias quando da regulao econmica da explorao de aeroportos.

O British Airways (2001) traz uma anlise comparativa entre a regra de single till e a regra
de dual till baseada na experincia britnica de privatizao dos seus principais aeroportos.
Fala-se em privatizao e no em concesso, por se tratar da venda de aeroportos
britnicos para um ente privado - a British Airports Authority (BAA) - na qual a
propriedade desses ativos passou a ser 100% privada, mas regulada por agente pblico - a
Civil Aviation Authority (CAA).

Conforme anlise de British Airways (2001), verificam-se deficincias no modelo de


regulao vigente (baseado em price cap) para o caso de aeroportos britnicos; no entanto,
tais deficincias no guardam relao com o modelo de tratamento de receitas no
tarifrias - single till - adotado para o caso em questo. O British Airways (2001) afirma
ainda uma eminente elevao dos valores de tarifa vigentes, pode vir como conseqncia
da adoo de um modelo de tratamento de receitas no tarifrias dual till em detrimento de
um modelo single till. Alm disso, na anlise realizada pelo British Airways (2001)
verifica-se a impossibilidade de aplicao da regra de dual till pelo fato de a mesma no
encontrar suporte no framework legal daquele pas.

Alm disso, o British Airways (2001) ressalta que, para situaes de infraestrutura escassa,
como o caso de aeroportos congestionados, eventuais incentivos indesejveis podem ser
contornados atravs de uma regulao simples e eficaz, buscando a qualidade do servio
nesses aeroportos e o incentivo adequado expanso de investimentos na capacidade de
infraestrutura aeroporturia.

Forsyth (2002) analisa a experincia de aeroportos australianos com a regra de dual till e
levanta dois problemas associados implementao desse modelo no pas: (i) os
concessionrios usariam seu poder de mercado nas atividades tarifrias para cobrar novas
tarifas (preos), fora daquelas consideradas no price cap, de forma a incrementar as
receitas no tarifrias e consequemente no reguladas, alegando que essas no seriam
receitas tarifrias (aeronuticas); e (ii) alocao dos custos do aeroporto entre atividades

27

tarifrias e no tarifrias, separao considerada no trivial devido existncia de diversos


custos comuns s atividades conforme Forsyth (2002).

A criao de novas tarifas (novos preos) se configura, na verdade, como um problema


para o regulador em termos de credibilidade, o que ensejaria numa classificao das novas
tarifas como aeronuticas ou no-aeronuticas (no reguladas) a posteriori pelo regulador,
como alternativa a mitigao dessa situao. Contudo essa possibilidade seria caracterizada
como maior poder discricionrio do regulador e, consequentemente, menor previsibilidade
por parte do regulado quanto s aes do regulador, situao indesejvel para o mercado e
seus investidores.

Esse exemplo no seria um problema no caso da regra de single till, j que todas as receitas
podem ser consideradas nas revises de tarifa, no havendo incentivo para o
comportamento descrito (Forsyth, 2002).

J a alocao de custos entre atividades tarifrias e no tarifrias sob uma regulao de


regra dual till difcil, conforme mencionado, e se configuraria num problema a cada
reviso tarifria (Forsyth, 2002).

Alm desses aspectos, Forsyth (2002) aponta o exerccio do poder de mercado pelo
regulado na explorao de atividades no tarifrias quando da regulao baseada na regra
de dual till, situao j comentada nesse captulo.

Forsyth (2002) destaca que a regra de single till apresenta problemas quando a regulao
baseada nos custos apresentados pelo regulado, regulao do tipo cost plus. Nesse caso, a
regulao baseada na regra de single till no produz incentivos para a eficincia produtiva,
mas cria incentivos para investimentos excessivos (ou at desnecessrios).

Ainda sobre a regra de single till, Forsyth (2002) considera que essa abordagem pode ser
mais interessante em aeroportos no saturados, com custo marginal de servios regulados
(aeronuticos no caso) baixos, sendo esse o caso dos aeroportos australianos privatizados.

Por outro lado, Forsyth (2002) entende que qualquer ganho obtido por uma maior
quantidade produzida de bens devido ao subsdio cruzado entre as atividades (single till)
28

seria irrisrio, a ponto de no compensar os custos relativos regulao de preos, nesse


caso uma regulao direta e no indireta (por quantidade). Um exemplo disso seriam as
tarifas baseadas no peso das aeronaves e demanda inelstica ao preo (Forsyth, 2002).

A Competition Comission (2002), autoridade antitruste inglesa, defende a regra de single


till e price-cap para regulao de aeroportos ingleses, argumentando os seguintes pontos:

no se verificam evidncias de que a regra de single till levado o operador

aeroporturio a no realizar os investimentos necessrios em ativos aeronuticos nos trs


aeroportos administrados pela British Airports Authority (BAA) em Londres;

no se verificam indicativos de que a regra de dual till induz o aeroporto a elevar seus

investimentos em ativos aeronuticos e aeroporturios;

a regra de dual till pode induzir o operador aeroporturio a ter preferncia pelas

atividades acessrias (no tarifrias), uma vez que essas no so reguladas no aspecto
econmico;

a adoo da regra de dual till elevaria as tarifas areas como conseqncia da

elevao das tarifas aeroporturias. Isso resultaria numa transferncia de renda das
empresas areas e dos usurios para os aeroportos;

entendimento de que a no regulao das atividades no tarifrias (uso da regra de

dual till) no traz benefcios e de que os lucros obtidos com essas atividades devem ser
caracterizados como exerccio do poder de mercado. Assim, os ganhos extraordinrios
deveriam ser aplicados em benefcio dos passageiros (single till) exemplo da modicidade
tarifria que ser tratada com maiores detalhes no prximo captulo;

as empresas areas e os passageiros (por elas transportados) devem compartilhar o

benefcio gerado por consumo de bens e servios relacionados a atividades no tarifrias.


Na aplicao da regra de single till isso ocorre via reduo de tarifas. No caso da regra de
dual till, todo o benefcio apropriado pelo aeroporto; e,

29

dificuldade de separao entre atividades tarifrias e no tarifrias e seus custos

associados. Nesse caso, aeroportos, tratam-se de receitas aeronuticas e comercias (ou no


aeronuticas), mas a separao seria em funo daquilo que regulado (remunerado por
tarifa) e aquilo que no .

Oum et al. (2004) descreveram empiricamente que a regulao com uso da regra de dual
till resulta numa melhor eficincia econmica em grandes aeroportos saturados, em
comparao a regulao com uso da regra de single till, para essas situaes.

Oum et al. (2004) montaram uma base de dados representativos de vrios aeroportos no
mundo, contendo caractersticas como: tipo de propriedade (pblica, privada, de controle
pblico ou de controle privado); tamanho do aeroporto (nmero de passageiros
processados por ano); tipo de regulao econmica (taxa de retorno com single till, price
cap com dual till e price cap com single till); se aeroporto congestionado, ou no; se
hub, ou no; preos locais (em funo da localizao do aeroporto definida por variveis
dummy para caracterizar de qual continente pertence o aeroporto); e, finalmente, da
participao de receitas no tarifrias no total de receitas arrecadas no aeroporto.

Com essas variveis independentes os autores formularam regresses estatsticas que


tinham como variveis dependentes a produtividade decorrente da aplicao de capital e a
produtividade total (todos os fatores de produtividade no somente o capital).

Como resultado dessa anlise emprica, Oum et al. (2004) concluram que a regulao por
taxa de retorno induz a realizao de investimentos desnecessrios, enquanto que a
regulao por price cap induz a falta de investimentos necessrios. Contudo os autores
verificaram, sob a gide da regulao por price cap, que os resultados obtidos das
regresses realizadas indicaram que o uso da regra de dual till minimiza o efeito da falta de
investimentos necessrios quando comparada com a regulao por single till, o que implica
numa melhor eficincia econmica quando da adoo da regra de dual till.

Para Lu e Pagliari (2004) o uso da regra de single till resultaria em tarifas menores que o
custo mdio dos servios relacionados, o que no entendimento dos autores torna a regra de
single till mais recomendvel. Dessa forma, Lu e Pagliari (2004) consideram que a
capacidade de um aeroporto no saturado seria incrementada pelo uso da regra de single
30

till, mas em contrapartida o uso da regra de dual till otimizaria a utilizao da capacidade
em aeroportos saturados.

O conceito relacionado regra de dual till o de que o regulador fixa tarifas mximas de
forma eficiente levando-se em conta a utilizao da capacidade disponvel no aeroporto, e
assim, sua eventual saturao ou no.

Assim, a regulao de aeroportos baseada na regra de dual till busca separar as receitas das
atividades aeronuticas (tarifrias) daquelas das atividades no-aeronuticas (no
tarifrias), excluindo as receitas comerciais (no tarifrias) do clculo do valor teto de
tarifa (Czerny, 2006). Dessa forma, na regra de dual till para aeroportos, as receitas
aeronuticas deveriam ser suficientes para remunerar um projeto de concesso de
aeroporto. Isso implica em tarifas aeronuticas mais altas quando comparadas s tarifas
resultantes do uso da regra de single till.

Czerny (2006) avalia qual seria a melhor forma de implementao de uma regulao de
tarifas por price cap quando da explorao de aeroportos, se com uso da regra single ou
dual till. Essa avaliao realizada com base em um modelo terico, do qual Czerny
(2006) conclui que, nessa situao monopolista, a tendncia de maximizao de
resultados. Assim o regulado reduziria os preos de atividades no tarifrias em relao
aos valores de tarifa (dados pelo cap) com o intuito de manter as tarifas em nvel mais
elevado que os preos de atividades no tarifrias.

Para tal afirmao, Czerny (2006) assume a existncia de efeitos das atividades no
tarifrias sobre as atividades tarifrias assim como do inverso - complementaridade das
demandas. Esse entendimento gera perdas em aeroportos no saturados, tornando a
regulao por single till prefervel em termos de bem-estar; os resultados dependero dessa
hiptese de complementaridade de demandas entre atividades tarifrias e no tarifrias.

Essa complementaridade, tambm, reconhecida por Crema (2011). A autora justifica o


uso da regra de single till pelo alto grau de complementaridade entre atividades tarifrias e
no tarifrias. Como exemplo Crema (2011) cita que um aumento no fluxo de passageiros
em um aeroporto pode induzir aumento na demanda pelas atividades no tarifrias
oferecidas aumentando a rentabilidade total desse aeroporto.
31

Ainda, segundo Czerny (2006), alguns autores afirmam que o regulador deve se concentrar
em atividades com caractersticas de monoplio natural e, por isso, estes seriam contrrios
regra de single till. Abre-se um parntese aqui para recordar que, conforme abordado em
seo anterior, algumas atividades que geram receitas no tarifrias tm caractersticas
monopolistas, o que contraria essa afirmao. Czerny (2006), no entanto, duvida que, na
prtica, seja possvel separar as atividades tarifrias das atividades no tarifrias por conta
da complementaridade entre essas, o que seria necessrio no dual till. Contudo, pode-se
estabelecer essa separao em funo do que , ou no, remunerado por tarifas ou preos
regulados. Assim, aquelas atividades que no so remuneradas por tarifas e preos
regulados seriam denominadas de atividades que geram receitas no tarifrias e as demais
seriam as atividades tarifrias, sendo essas remuneradas por preos regulados.

Oum e Fu (2008) argumentam que a regra de single till prefervel a regra de dual till,
pois permite que o aeroporto possa otimizar a complementaridade (j explicada nessa
seo) entre ambas as atividades, tarifrias e no tarifrias, sujeitando-se apenas aos limites
teto das tarifas reguladas. A regra de dual till torna a explorao das complementaridades
difcil, e traz o problema de alocao de custos em um ambiente multiproduto. No entanto,
Oum e Fu (2008) tambm destacam que a regra de single till pode ser problemtica nas
situaes de aeroportos saturados, conforme j explorado aqui, assim como a regra de dual
till seria problemtica no caso de infraestrutura ociosa.

2.4 Consideraes Finais


O presente captulo traz uma breve reviso literria da teoria da regulao econmica e
uma anlise do estado da arte do tratamento de receitas no tarifrias em projetos de
concesso de infraestrutura, com foco nos conceitos de single till e dual till, suas vantagens
e desvantagens e nos exemplos de aplicao das duas regras de tratamento de receitas no
tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura de transportes e similares.

Aps anlise feita neste captulo, verifica-se que os regramentos abordados, single till ou
dual till, induzem a resultados bem distintos, que podem resultar em ineficincias. Temos
como exemplos dessas possveis ineficincias:

o uso da regra de single till nos casos extremos de escassez de infraestrutura


32

O uso da regra de dual till nos casos extremos de capacidade ociosa;

a elevao dos valores de tarifas praticados aos usurios finais quando do uso da regra

de dual till; e,

o desvio do foco, por parte dos concessionrios ou exploradores de infraestrutura de

transportes, da atividade fim para atividades complementares tambm quando da adoo


da regra de dual till;

Destaca-se, ainda, que, na reviso abordada, nenhum dos autores levantou a questo de
baixos incentivos ao concessionrio para a explorao de atividades no tarifrias em
projetos de concesso, quando se define que 100% das receitas no tarifrias sero
consideradas para fins de modelagem e reequilbrio do contrato de concesso, caso de uso
da regra de single till pura.

Dessa forma, seria necessria a previso de um compartilhamento dessas receitas com o


concessionrio, de modo a manter os incentivos necessrios explorao de atividades que
gerem receitas no tarifrias por parte do concessionrio. Assim, entende-se como
recomendvel, no caso da regra de single till, a previso de um compartilhamento com o
concessionrio, onde uma parte da receita no tarifria considerada na modelagem do
projeto de concesso e no reequilbrio do contrato e a outra parte apropriada pelo prprio
concessionrio. Nesse caso ter-se-ia um single till hbrido, ou till hbrido.

Como resultado final da anlise contida nesse captulo, tem-se um resumo dos principais
aspectos positivos e negativos dos usos das regras de single till e dual till para fins de
regulao econmica de explorao de infraestruturas apresentado na Tabela 2.2 a seguir.

33

Tabela 2.2 Resumo acerca dos principais pontos positivos e negativos sobre os usos das regras de
single till e dual till.

Regra de
tratamento de
receitas no
tarifrias

single till

dual till

Vantagens

Desvantagens

Modicidade tarifria.
Regulao indireta de preos no regulados.
Menor valor de tarifa.
Manuteno do foco na atividade
principal (servio pblico).
Alocao eficiente de custos para atividades tarifrias.
Maior incentivo do explorador de
infraestrutura em prover servios complementares.

Alocao ineficiente de custos.


Distoro nos casos extremos de
infraestrutura escassa
Menor incentivo ao provimento
de servios complementares.

Maior valor de tarifa.


Preos no regulados livres
(situaes de monoplio).
Desvio do foco principal da
atividade regulada para a no
regulada.
- Distoro nos casos extremos de
infraestrutura ociosa.

34

Captulo 3 Anlise da Base Legal


3.1 Consideraes Iniciais
Este captulo apresenta uma anlise da legislao brasileira relativa ao tratamento das
receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura, seus conceitos,
ordenamentos, possibilidades e outras interpretaes correlatas desses dispositivos legais
apresentadas por vrios autores.

Nesse captulo h, ainda, uma seo dedicada discusso do conceito de modicidade e


suas disposies legais e uma seo que apresenta dispositivos legais especficos para
aeroportos quanto ao tratamento de receitas no tarifrias em projetos de concesso de
infraestruturas. Essa ltima seo se faz necessria devido importncia das receitas no
tarifrias no cmputo das receitas totais auferidas pela explorao de infraestrutura
aeroporturia. Alm disso, o estudo de caso utilizado para aplicao do modelo proposto
nesta tese um aeroporto brasileiro.
3.2 Interpretaes e derivaes da Lei de Concesses, Lei n0 8.987/1995
Como j mencionado no Captulo 01, consideram-se que receitas no tarifrias so aquelas
definidas como receitas alternativas, complementares ou acessrias s tarifas e decorrentes
da explorao de outras atividades comerciais no mbito de projetos de concesso de
infraestrutura. Em outras palavras, so receitas no remuneradas por tarifas cobradas em
projetos de concesso de infraestrutura. Essa definio encontra-se alinhada aos termos do
art. 11 e do art. 18, inciso VI da Lei n 8.987/1995 (Brasil, 1995).

O art. 11 da Lei n 8.987/1995 e o pargrafo nico do mesmo artigo estabelecem:

Art. 11. No atendimento s peculiaridades de cada servio


pblico, poder o poder concedente prever, em favor da
concessionria, no edital de licitao, a possibilidade de outras
fontes provenientes de receitas alternativas, complementares,
acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade,

35

com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o


disposto no artigo17 desta Lei.

Pargrafo nico. As fontes de receita previstas neste artigo


sero obrigatoriamente consideradas para a aferio do inicial
equilbrio econmico-financeiro do contrato.

Dessa forma, as receitas no tarifrias podem ser previstas, de forma exclusiva ou no,
para a modicidade tarifria. importante ressaltar que se essas receitas no forem
consideradas em sua totalidade para o fim disposto, pelo menos uma parte delas ser
destinada modicidade tarifria e a outra parte apropriao pelo concessionrio.

Ademais, o pargrafo nico do art. 17 estabelece que, quando h uma previso inicial de
receitas no tarifrias em projetos de concesso, essas devero ser consideradas para a
modicidade tarifria, sendo obrigatoriamente computadas para a aferio do equilbrio
econmico-financeiro inicial do contrato. Contudo, a lei no especifica o quanto, nem
como tais receitas no tarifrias previamente estimadas devem ser consideradas na
modelagem inicial da concesso, nem tampouco como devem ser tratadas outras receitas
no tarifrias no previstas no desenho inicial do projeto de concesso e que podero
ocorrer durante o prazo de concesso.

Duarte (2012) analisou esse dispositivo legal quanto ao tratamento de receitas no


tarifrias no caso de rodovias concedidas e concluiu, de forma similar, que esse marco
legal impreciso quanto ao mtodo de compartilhamento das receitas no tarifrias
geradas ao longo desses projetos de concesso.

Aps apresentar os conceitos concernentes ao instituto da concesso, a Lei 8.987/1995


descreve os elementos que caracterizam um servio pblico adequado, indicando, como
uma de suas qualificaes, a modicidade das tarifas praticadas. Nesse sentido, o art. 6
assim dispe:

Art. 6 Toda concesso ou permisso pressupe a prestao


de servio adequado ao pleno atendimento dos usurios, conforme

36

estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo


contrato.

1 Servio adequado o que satisfaz as condies de


regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade,
generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas.

2 A atualidade compreende a modernidade das tcnicas,


do equipamento e das instalaes e a sua conservao, bem como a
melhoria e expanso do servio.

Observa-se que um servio pblico concedido deve ser adequadamente prestado. Uma das
condies necessrias para que isso ocorra que haja modicidade tarifria. Porm, o
presente dispositivo legal no define modicidade, apenas indica que esse requisito deve ser
atendido, conforme j explanado na anlise do art. 11, que se refere considerao - no
todo ou em parte - das receitas no tarifrias decorrentes da explorao da infraestrutura
concedida. Uma discusso do conceito de modicidade presente na base legal e suas
implicaes so apresentadas na seo 3.3 deste Captulo.

Ainda com relao Lei n 8.987/1995, os incisos VIII do art. 18 e IV do art. 23


estabelecem que devem ser observados critrios de reajuste e reviso das tarifas, prevendo
a possibilidade de se estabelecerem mecanismos de reverso de receitas no tarifrias para
modicidade, atravs de critrios de reviso e reajuste:

Art. 18. O edital de licitao ser elaborado pelo poder


concedente, observados, no que couber, os critrios e as normas
gerais da legislao prpria sobre licitaes e contratos e conter,
especialmente:

VIII - os critrios de reajuste e reviso da tarifa;

Art. 23. So clusulas essenciais do contrato de concesso


as relativas:

37

IV - ao preo do servio e aos critrios e procedimentos


para o reajuste e a reviso das tarifas;

De Almeida (2009) apresenta interpretao distinta do disposto no art. 11 da Lei


8.987/1995. Para a autora, a classificao genrica das receitas no tarifrias como
remunerao do concessionrio e a diretriz para a integrao ao equilbrio econmicofinanceiro do contrato pode ir de encontro economia dos contratos de concesso que
sero firmados. De Almeida (2009) entende que o referido dispositivo no indica que as
receitas no tarifrias devam ser consideradas como uma das fontes de remunerao, dada
a sinalizao no sentido de verificao da peculiaridade de cada servio pblico.

Para a autora, essa verificao possibilita a opo quanto considerao, ou no, de


receitas no tarifrias na modelagem de um projeto de concesso, conforme as
caractersticas econmicas do servio pblico a ser concedido, o que implica em maior
liberdade para a concepo da economia de cada contrato de concesso. Essa flexibilidade,
segundo De Almeida (2009), extremamente importante, pois permite que cada contrato
de concesso seja formatado de maneira peculiar, tendo sua economia dirigida, por
exemplo, de acordo com o servio a ser concedido, com a regio do pas em que ser
prestado e com a formatao da competio traada pelo setor econmico, o que resultaria,
ainda, em um menor risco de insucesso do projeto de concesso.

De Almeida (2009) argumenta, ainda, que o exposto no art. 11 da Lei n. 8.987/95


comporta at mesmo a interpretao de que, a depender das especificidades do ativo, no
se faz necessrio o cmputo da receita no tarifria para efeito de promoo da modicidade
tarifria, o que resulta da combinao da expresso no atendimento s peculiaridades de
cada servio pblico com a faculdade explcita do verbo poder.

Crema (2011) tenta demonstrar a compatibilidade entre o ordenamento brasileiro jurdico


vigente e as duas regras de tratamento de receitas no tarifrias, o single till e o dual till,
devidamente explicadas no Captulo 2 deste trabalho. Para Crema (2011), o dispositivo
legal que rege a matria, o art. 11 da Lei no 8.987/95, trata como faculdade a reverso de
tais receitas para o favorecimento da modicidade tarifria, uma vez prevista a possibilidade
de explorao de atividades (receitas) no tarifrias em projetos de concesso, em funo
das especificidades do servio pblico envolvido.
38

Dessa maneira, para a referida autora, a disciplina jurdica das concesses de servios
pblicos, convive com ambas as formas de apropriao de receitas de uma concesso.
Crema (2011) argumenta que o art. 11 da Lei n. 8.987/95 permite a interpretao, a
contrrio senso, de que, a depender das especificidades do ativo, no se faz necessria a
sua reverso para a modicidade tarifria.

Crema (2011) ainda ressalta que se trata de interpretao controversa, em especial quando
se verifica os dispostos em entendimentos externados por rgos de controle como o
Tribunal de Contas da Unio (TCU). Essa afirmao corroborada por Vasconcelos
(2004) que destaca claramente a posio contrria do TCU quanto ao tratamento de
receitas no tarifrias pela adoo da regra de dual till em projetos de concesso de
servios e infraestruturas no mbito do Governo Federal. Vasconcelos (2004) destaca a
assertividade constante dos acrdos do TCU relativos ao acompanhamento de processos
de concesso de infraestrutura, nos quais o Tribunal categrico ao firmar o entendimento
da leitura do art. 11 da Lei 8.987/1995 de que as receitas no tarifrias devem ser
obrigatoriamente consideradas na modelagem da concesso e no reequilbrio econmico,
de forma a promover a modicidade das tarifas previstas no contrato de concesso.

Contudo, apesar da argumentao em prol da possibilidade de desconsiderao de receitas


no tarifrias na modelagem de projetos de concesso, este trabalho levar em
considerao a interpretao inicialmente apresentada, de que as receitas no tarifrias
devem ser obrigatoriamente consideradas - em parte ou no todo - para fins de modicidade
tarifria em contratos de concesso de infraestrutura.

3.3 Do conceito de modicidade constante na base legal e na literatura


Conforme verificado na seo anterior, a Lei 8.987/1995 (Brasil, 1995) no traz a
definio de modicidade, mas indica que tal conceito condio sine qua non para
caracterizao da prestao de servio adequado, pressuposto de servios pblicos
concedidos, conforme o disposto no art. 6o da respectiva lei.

Ainda no que concerne Lei 8.987/1995, esta norma apresenta a considerao de receitas
no tarifrias, em parte ou no todo, como uma forma de se realizar a modicidade tarifria
em projetos de concesso de infraestrutura.
39

No obstante a obrigatoriedade da reverso de receitas no tarifrias decorrentes da


explorao de infraestrutura concedida, para fins de modicidade tarifria, esta tambm
pode ser realizada por outros meios.

Outra forma de se realizar a modicidade tarifria seria atravs do compartilhamento dos


ganhos de produtividades decorrentes da explorao da infraestrutura concedida ao longo
do prazo de concesso, de forma a, periodicamente, se reajustarem os valores de tarifa a
menor em decorrncia desses resultados (Peano, 2004).

Contudo, ressalta-se que o objetivo principal de mecanismos de compartilhamento de


ganhos de produtividade utilizados na regulao de contratos de concesso de
infraestrutura a simulao do ambiente competitivo em situaes monopolistas, de
maneira a induzir o concessionrio a buscar a maior eficincia.

Outro aspecto tambm relacionado modicidade o fato de tal caracterstica merecer


anlise mais profunda, dada a falta de definio clara do termo. Para exemplificar essa
necessidade tem-se a seguinte questo: como a alocao eficiente de custos em concesses
de infraestrutura convive com a obrigatoriedade de que os servios prestados nessa
concesso sejam mdicos?

Primeiramente, tem-se que o significado da palavra mdico, da qual se deriva o


substantivo modicidade, o que no alto, ou excessivo, ou exagerado, sendo moderado,
parco, ou escasso (Ferreira, 2006). Assim, para melhor discusso da convivncia entre
modicidade e alocao eficiente de custos, adota-se aqui, preliminarmente, o conceito de
modicidade tarifria como a precificao de valores de tarifa em patamares que permitam o
acesso do maior nmero de indivduos que desejem usufruir de um servio pblico
remunerado por tais valores. Assim, no extremo, ter-se-ia a demanda por uso de uma dada
infraestrutura concedida sendo 100% atendida, no ocorrendo demanda reprimida considerando que no h outras restries de acesso a esse servio, tal como obstculos
fsicos. Em outras palavras, no haveria restrio financeira que impedisse um indivduo
de utilizar um dado servio pblico concedido, uma vez que o mesmo seria remunerado
por valores modestos (ou mesmo mdicos), tendo como base o conceito preliminarmente
adotado de modicidade.
40

Retomando a questo da convivncia entre modicidade tarifria e alocao eficiente de


custos em concesses de infraestrutura, um dos objetivos da regulao econmica
incentivar que uma dada situao monopolista, uma concesso de infraestrutura, se
aproxime do que seria um mercado de concorrncia perfeita, sendo eficiente; para tanto,
torna-se essencial a eficiente alocao de custos nos servios prestados na concesso
(Laffont e Tirole, 1993).

Para que tal situao ocorresse, o lucro econmico igual a zero teria que ser buscado
(Varian, 2006; e Pindyck e Rubinfeld, 2005). Assim, chega-se a um determinado nvel de
valores de tarifas em funo da alocao eficiente de custos. Contudo, ao se realizar a
modicidade tarifria, os valores de tarifas seriam reduzidos, causando uma possvel
distoro, dado que a anterior alocao eficiente de custos fora superada.

Assim, o exerccio apresentado, baseado no conceito apresentado de que modicidade


tarifria seria o estabelecimento de valores de tarifa em patamares que permitam o acesso
do maior nmero de indivduos que desejem usufruir de um servio pblico, indica a
necessidade de uma reflexo mais aprofundada acerca do correto conceito de modicidade e
da questo posta.

Apesar de no ser parte dos objetivos deste trabalho, tal reflexo necessria como forma
de clarificar a questo exemplificada, e, principalmente, para melhor caracterizar alguns
aspectos que envolvem o tratamento de receitas no tarifrias em projetos de concesso, tal
como a modicidade tarifria. Assim, apresentam-se algumas consideraes a respeito de
outros conceitos de modicidade tarifria propostos por autores diversos.

Para Blanchet (2000), modicidade tarifria seria aquela na qual os valores de tarifa
propiciariam ao concessionrio condies de prestar o servio adequado e, ao mesmo
tempo, a justa remunerao dos recursos comprometidos na execuo do objeto da
concesso. Essa definio basicamente vinculada ao equilbrio econmico-financeiro da
concesso baseado no conceito de remunerao justa, no detalhado pelo autor, e na
prestao do servio adequado. No h uma preocupao com valores de tarifa que podem
eventualmente gerar uma demanda reprimida em decorrncia de restries financeiras por
parte dos usurios do servio.
41

Rocha e Vanalle (2004), no caso de rodovias concedidas, inferem o conceito de


modicidade tarifria como a prtica de valores de tarifa a preos mdicos, suportveis
pelos usurios dentro de suas equaes de custos e benefcios pelo uso da rodovia
concedida. Esse conceito de modicidade pautado basicamente no estabelecimento de
valores de tarifa que permitam o maior acesso de indivduos ao servio prestado ou
infraestrutura provida, o que resulta na minimizao de uma eventual demanda reprimida.

Vasconcelos (2004) destaca que no h consenso entre pesquisadores acerca dos requisitos
que caracterizam a tarifa mdica de um servio pblico. Contudo esse autor entende que
uma definio aceitvel seria a de que as tarifas mdicas so aquelas que no impedem o
acesso ao servio pblico pelas classes que mais necessitam dele.

Silva e Martins (2007) e Duarte (2012) tambm afirmam que no h definio legal do que
seria modicidade. Silva e Martins (2007) afirmam ainda que modicidade no deve ser
confundida com gratuidade. Para esses autores, a diferenciao desses conceitos algo
pacificado na doutrina. Grotti (2003)3 apud Silva e Martins (2007) apresenta um
entendimento vago de modicidade, caracterizando-a como um princpio, e diferenciando-a
do conceito de gratuidade, que segundo o autor seria uma opo poltica.

Silva e Martins (2007) definem que a modicidade ocorre quando a remunerao pela
prestao do servio pblico ou o provimento da infraestrutura pblica considera os riscos
do empreendimento, os custos e os investimentos realizados, em regime de eficincia,
sendo tal remunerao suficiente para viabilizar o repasse aos usurios de pelo menos parte
dos ganhos de produtividade auferidos pelas empresas. H de se recordar que, conforme j
comentado nessa seo, o repasse de ganhos de produtividade em funo da precificao
de valores de tarifa uma forma de se realizar modicidade tarifria, mas esse no o
objetivo primordial de mecanismos regulatrios que possibilitam tal resultado.

Silva e Nunes (2008) assumem que modicidade tarifria o princpio que garante que os
preos praticados no servio pblico sejam adequados s condies de pagamento da
3

Grotti, D. A. M. (2003). O Servio Pblico e a Constituio Brasileira de 1988. Coleo de Temas de

Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores

42

demanda nominal e da demanda em potencial, pois entendem que os elementos que tratam
da cobertura dos custos reais para prestao do servio e para a remunerao do
concessionrio, conforme definido por Blanchet (2000), j so contemplados no princpio
do equilbrio econmico-financeiro dos contratos de prestao de servio. Nesse
entendimento, h tanto a preocupao com a justa remunerao equilbrio econmicofinanceiro na prestao do servio pblico ou no provimento da infraestrutura como a
minimizao de uma eventual demanda reprimida devido a restries financeiras dos
usurios.

Entende-se que esta definio mais adequada, pois o estabelecimento dos valores
tarifrios, levando-se em conta o princpio de modicidade, estaria limitado aos parmetros
que regem o equilbrio econmico-financeiro em contratos de concesso, evitando assim
uma situao na qual no se poderia atingir a alocao eficiente de custos.

3.4 Levantamento de dispositivos legais acerca do tratamento de receitas no


tarifrias em projetos de concesso de aeroportos
A Lei n 11.182 (Brasil, 2005), de 27 de setembro de 2005, prev em seu art. 8o a
regulao econmica de infraestrutura aeroporturia; no inciso XXIV do mesmo artigo,
est prevista a atribuio da ANAC de conceder ou autorizar a explorao da infraestrutura aeroporturia, no todo ou em parte. Contudo, a referida lei - tambm conhecida
como Lei de criao da ANAC - nada dispe acerca de como devem ser consideradas as
receitas no tarifrias em projetos de concesso de aeroportos.

Desde o advento da Lei 11.182/2005 at a presente data, dois processos de concesso de


aeroportos ocorreram. O primeiro deles refere-se concesso do Aeroporto Internacional
de So Gonalo do Amarante, tendo como principal marco legal o Decreto no. 7.205
(Brasil, 2010), de 10 de junho de 2010. Tal dispositivo trouxe as seguintes orientaes
acerca do tratamento de receitas no tarifrias:

Art. 15. Na explorao do ASGA, as tarifas aeroporturias


aplicadas pela concessionria sero limitadas ao teto determinado
pela ANAC.

43

Art. 16. O teto tarifrio ser determinado a partir de um dos


seguintes critrios, fixados no edital:

(...)

Pargrafo nico. As receitas alternativas, complementares,


acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade,
podero ser computadas no clculo do teto tarifrio, com vistas a
favorecer a modicidade tarifria, inclusive por meio da expanso da
infraestrutura aeroporturia, nos termos definidos em edital.

Art.

23.

No

contrato

de

concesso

constaro,

obrigatoriamente, as clusulas estabelecidas no art. 23 da Lei n


8.987, de 13 de fevereiro de 1995, alm de clusulas relativas:

I - ao valor do contrato e sua remunerao;

(...)

XI - a alocao das receitas alternativas, complementares,


acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade;

O segundo processo de concesso de aeroportos brasileiros contempla os aeroportos


internacionais de Guarulhos, Braslia e Viracopos, tendo como principal marco legal o
Decreto no. 7.624 (Brasil, 2011), de 22 de novembro de 2011, que estabelece as regras
gerais para concesso de infraestrutura aeroporturia a partir desse momento. Assim, tal
dispositivo trouxe como orientao acerca do tratamento de receitas no tarifrias nesse
projeto de concesso as seguintes disposies:

Art. 7 Na explorao de aerdromo concedido, as tarifas


aeroporturias

sero

aplicadas

conforme

regime

tarifrio

estabelecido pela ANAC.

44

Art. 8 A critrio do poder concedente, em deciso


fundamentada, as receitas alternativas, complementares, acessrias
ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, podem ser
utilizadas com vistas a favorecer a modicidade tarifria do sistema
aeroporturio como um todo, inclusive por meio da expanso e
melhoria da infraestrutura.

Art. 14. Nos contratos de concesso, constaro as clusulas


estabelecidas no art. 23 da Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
e no art. 5 da Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, no que
couber, alm de clusulas relativas:

I - ao valor do contrato e sua remunerao;

(...)

IX - destinao das receitas alternativas, complementares,


acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade;

Constata-se, ento, que houve diferenas com relao ao tratamento de receitas no


tarifrias nesses dois processos de concesso de aeroportos. A concesso do aeroporto de
So Gonalo do Amarante previu que as receitas no tarifrias podero ser computadas no
clculo do teto tarifrio (com vistas a favorecer a modicidade tarifria, inclusive por meio
da expanso da infraestrutura aeroporturia), enquanto que, no processo de concesso dos
aeroportos de Guarulhos, Braslia e Viracopos, utilizou-se da alternativa prevista no
Decreto no. 7.624/2011 quanto possibilidade de uso de receitas no tarifrias para
modicidade do sistema aeroporturio como um todo e no somente dos aeroportos objetos
do processo de concesso.

provvel que essa flexibilizao ocorrida no segundo processo de concesso tenha sido
motivada pelo fato de que os aeroportos de Guarulhos, Braslia e Viracopos representam
importantes

componentes

operacionais

do

sistema

aeroporturio

brasileiro,

e,

principalmente, pelo fato de que tais aeroportos respondem por significativa parcela de
receitas arrecadas por esse sistema. Alm do que o Decreto no. 7.624/2011 uma regra
45

geral vlida para todas as concesses de infraestrutura aeroporturias a partir daquele


momento, e no somente para os aeroportos de Guarulhos, Braslia e Viracopos. Assim
interessante essa possibilidade de uso de receitas no tarifrias para modicidade e
investimento no sistema de aeroporturio de uma maneira geral, tendo em vista a gama de
possveis futuras concesses aeroporturias que ainda podem vir a ocorrer. Esses recursos
podero ser utilizados para custear investimentos necessrios aos demais aeroportos do
sistema Infraero, principalmente nos casos de saturao, quando h necessidade de
expanso da capacidade sem que necessariamente isso implique em aumento de tarifas
para custeio dessas inverses.

importante destacar que esses processos de concesso marcam o incio da mudana de


um sistema estatal monopolista para um sistema de multifirmas, operando componentes
(aeroportos) distintos do sistema aeroporturio brasileiro.

3.5 Consideraes Finais


Aps a anlise apresentada nas sees anteriores desse captulo, apontou-se que as receitas
no tarifrias devem obrigatoriamente ser consideradas em parte ou no todo para fins de
modicidade tarifria em projetos de concesso de infraestrutura no Brasil, conforme
interpretao da base legal vigente. Dessa forma, a possibilidade de uso da regra de dual
till para o atual contexto legal brasileiro no entendida como possvel.

Verifica-se, ainda, a importncia de se aprofundar o detalhamento e definio operacional


do conceito de modicidade, tanto na compreenso das diferentes formas de realizao da
modicidade tarifria, como na convivncia desse conceito com o conceito de eficincia
alocativa de custos em projetos de concesso.

Na discusso realizada nesse captulo acerca do conceito de modicidade, optou-se pela


definio de modicidade tarifria como o estabelecimento dos valores tarifrios, limitados
a um mnimo que reflita os parmetros que regem o equilbrio econmico-financeiro em
contratos de concesso, e consequentemente a alocao eficiente de custos, e que busque,
ao mesmo tempo, minimizar uma eventual demanda reprimida com relao ao usufruto da
infraestrutura concedida mediante remunerao (pagamento de tarifa).

46

Por ltimo, so apresentadas as disposies legais especficas acerca do tratamento de


receitas no tarifrias em projetos de concesso aeroporturia no Brasil, relacionadas aos
dois processos de concesso j realizados at a data deste documento, nas quais se
verificou uma mudana do primeiro processo de concesso para o segundo.

O primeiro processo de concesso, aeroporto de So Gonalo do Amarante, previa, atravs


do decreto que definia as diretrizes dessa concesso, o uso de receitas no tarifrias para
modicidade das tarifas desse aeroporto. No segundo processo de concesso, aeroportos de
Guarulhos, Braslia e Viracopos, alm do uso das receitas no tarifrias para modicidade
das tarifas desses aeroportos, houve a possibilidade de uso dessas receitas na modicidade
do sistema aeroporturio como um todo.

47

Captulo 4 Prtica Internacional e Nacional


4.1 Consideraes Iniciais
No captulo 2, a anlise da teoria econmica da regulao e da teoria da regulao baseada
em incentivos indicou que o uso da regra do tipo till hbrido, ou ainda single till puro, seria
mais recomendvel do que o uso da regra do tipo dual till. No captulo 3, tal indicativo
reforado pela anlise da base legal resultou no entendimento de que no Brasil projetos de
concesso de infraestrutura devem considerar regras do tipo till hbrido ou ainda single till
puro para tratamento de receitas no tarifrias.

Neste captulo, faz-se um breve levantamento da prtica internacional e nacional em


termos de tratamento de receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura.
Apesar do objetivo principal do trabalho ser a proposio de um modelo normativo geral
para tratar receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura, os exemplos
apresentados na prtica internacional s se referem a concesso e explorao de
aeroportos, por este objeto se tratar do estudo de caso utilizado para aplicao e
demonstrao do modelo proposto. Alm disso, para esse tipo de infraestrutura o peso de
receitas no tarifarias no balano geral do projeto bastante representativo chegando,
conforme j citado, a quase metade da receita total gerada.

Ao longo dos captulos anteriores alguns exemplos de tratamento de receitas no tarifrias


em processos de concesso j foram comentados. Contudo, a seo atual apresenta uma
sntese do que observado com relao a esse tratamento, abordando questes como o fato
das receitas no tarifrias serem, ou no, consideradas no fluxo de caixa de projetos de
concesso, alm de abordar detalhamentos desses casos prticos. Verifica-se nos exemplos
aqui discutidos o uso das regras de single till, till hbrido e dual till.

4.2 Prtica Internacional


O processo de privatizao dos aeroportos britnicos considerou, na sua modelagem, uma
regulao baseada na regra de single till, onde todas as receitas no tarifrias so
consideradas na determinao dos novos valores de tarifas aeroporturias determinadas a
cada reviso (Vickers e Yarrow, 1995).
48

Aps a privatizao dos aeroportos britnicos (venda propriamente dita), a autoridade de


aviao civil local, o Civil Aviation Authority (CAA) chegou a realizar estudos e a colocar
em discusso pblica a alterao do modelo de regulao desses aeroportos, passando da
regra de single till para a regra de dual till (CAA, 2001). Contudo, o Competition
Commission (2002) concluiu que seria mais interessante, sob a tica do regulador e dos
benefcios gerados sociedade, manter a regulao baseada na regra de single till, posio
mantida at hoje.

Forsyth (2002) apresenta a experincia australiana na regulao de aeroportos concedidos e


destaca que a opo regulatria foi a de dual till. O autor apresenta uma discusso acerca
dessa opo e cita uma possvel mudana para o uso da regra de single till, considerando a
realidade australiana.

Oum et. al. (2004) traz um levantamento do modelo regulatrio utilizado em mais de 60
aeroportos no mundo. Os autores verificaram que, nessa amostra, os reguladores
utilizavam 3 diferentes tipos de regulao econmica: single till com price cap, single till
com taxa de retorno (RoR) e dual till com price cap. As prticas relacionadas regulao
econmica de alguns desses aeroportos reproduzida na Tabela 4.1 a seguir. Os exemplos
de regulao econmica com taxa de retorno so do tipo cost based e no cost plus.
Observa-se que no h uma tendncia definida dos modelos de regulao econmica e das
formas de tratamento de receitas no tarifrias single till e dual till.

49

Tabela 4.1 Exemplos de tratamento de receitas no tarifrias adotados em vrios aeroportos pelo
mundo. Fonte: adaptado de Oum et. al. (2004)

Nome do Aeroporto
Aeroporto
Internacional
de
Auckland
Aeroporto
Internacional
de
Christchurch
Aeroporto
Internacional
de
Melbourne
Aeroporto Internacional Sidney
Kingsford Smith
Aeroporto Internacional Stockhold
Arlanda
Aeroporto Internacional Barcelona
El Prat
Aeroporto
Internacional
de
Copenhagen Kastrup
Aeroporto Internacional Flughafen
Dusseldorf
Aeroporto Internacional Frankfurt
Main
Aeroporto
Internacional
de
Londres Heathrow
Aeroporto Internacional Madrid
Barajas
Aeroporto
Internacional
de
Manchester
Aeroporto
Internacional
de
Munique
Aeroporto
Internacional
de
Dallas/Ft. Worth
Aeroporto
Internacional
de
Denver-Stapleton
Aeroporto
Internacional
de
Honolulu
Aeroporto Internacional de New
York (JFK)
Aeroporto Internacional de Los
Angeles
Aeroporto
Internacional
La
Guardia
Aeroporto
Internacional
de
Orlando
Aeroporto
Internacional
de
Toronto Lester B. Pearson

Regra de tratamento de
receitas no tarifrias
Single till

Modelo de regulao
de econmica
Price Cap

Single till

Price Cap

Dual till

Price Cap

Single Till

Taxa de retorno e cost


based
Price Cap

Single till
Single till
Dual till
Single till
Single till
Single till
Single till
Single till
Single till

Taxa de retorno e cost


based
Price Cap
Taxa de retorno e cost
based
Taxa de retorno e cost
based
Price Cap
Taxa de retorno e cost
based
Price Cap

Dual till

Taxa de retorno e cost


based
Taxa de retorno e cost
based
Taxa de retorno e cost
based
Taxa de retorno e cost
based
Price Cap

Dual till

Price Cap

Dual till

Price Cap

Single till

Price Cap

Single till

Taxa de retorno e cost


based

Single till
Single till
Single till

50

Para o caso do aeroporto internacional de Amsterdam, Holanda, ocorreu um amplo debate


acerca do tipo de regra para tratamento de receitas no tarifrias para fins de regulao das
tarifas aeroporturias: single till versus dual till (De Wit, 2006). Nesse debate, um dos
lados era representado pelo operador aeroporturio, que defendia a regra de dual till ao
alegar a necessidade de se ter taxas de retorno atrativas operao do empreendimento e
liberdade empresarial inerente explorao de atividades que geram receitas no tarifrias.
O outro lado era constitudo pelas empresas de linhas areas, que defendiam a regra de
single till, argumentando que os servios aeroporturios so bens pblicos e, por isso,
deveriam ser remunerados por tarifas mdicas.

Dessa forma, optou-se inicialmente pela adoo de uma regra de tratamento de receitas no
tarifrias para fins de regulao das tarifas aeroporturias do tipo single till hbrido ou till
hbrido denominado tambm como middle till (De Wit, 2006).

O single till hbrido holands, ou middle till, considerava parte das receitas no tarifrias
na regulao dos valores de tarifas aeroporturias. Essa parte correspondia a uma
determinada parcela das receitas decorrentes de aluguel de espao no stio aeroporturio.
Assim, parte da receita arrecadada com aluguel de espaos era utilizada na nova
precificao de tarifas aeroporturias resultando na modicidade desses valores.

No entanto, desde que o aeroporto de Amsterdam passou a ter coordenao de slots, estes
passaram a ficar escassos em vrios horrios, caracterizando saturao da infraestrutura.
Slots so horrios de uso da infraestrutura aeroporturia para pouso e decolagem. Tal
saturao pressionou para mudana da regra de middle till para dual till (De Wit, 2006).
Assim, atualmente, a regra de tratamento de receitas no tarifrias adotada no aeroporto de
Amsterdam o dual till (Schiphol Group, 2011).

Nesse levantamento no exaustivo acerca da experincia internacional de tratamento de


receitas no tarifrias em projetos de concesso e similares no foram verificados
exemplos relativos s demais infraestruturas, como rodovias, ferrovias, portos,
telecomunicaes e energia. Isso se deve grande relevncia que as receitas no tarifrias
representam na receita total decorrente da explorao de aeroportos quando comparada
explorao de outras infraestruturas, conforme j abordado no Captulo 2 desse trabalho.

51

Verificou-se, ainda, que a maioria dos exemplos consiste em single till puro (todas as
receitas reguladas) ou dual till puro (somente as receitas tarifrias reguladas). Os
aeroportos regulados com base na regra de single till apresentam uma menor relao de
receitas no tarifrias e receitas totais quando comparados queles regulados com base na
regra de dual till (Doganis, 1992).

A razo para este fato seria a falta de incentivos ao operador aeroporturio para uma maior
explorao de receitas no tarifrias, uma vez que todo resultado desse tipo de explorao
seria utilizado no equilbrio no contrato para o caso da regulao por single till puro. Tal
constatao leva concluso de que um modelo de regulao baseado em dual till ou pelo
menos em single till hbrido seria mais recomendado, sob o aspecto de incentivar a
explorao desse tipo de receita.

4.3 Prtica Nacional


De uma maneira geral a previso de obteno de receitas no tarifrias em projetos de
concesso de infraestrutura de transportes tem sido muito pouco utilizada e incentivada na
regulao de transportes praticada no Brasil (Silva e Martins, 2007). Tal previso se
configuraria nas chamadas regras de single till e single till hbrido (ou somente till
hbrido), j explicadas.

Como j mencionado, o processo de concesso e regulao econmica de aeroportos no


Brasil ainda muito recente. At a presente data tm-se dois processos de concesso: do
aeroporto de So Gonalo do Amarante e dos aeroportos de Guarulhos, Braslia e
Viracopos.

No primeiro processo de concesso de um aeroporto brasileiro, So Gonalo do Amarante,


o tratamento de receitas no tarifrias para fins de regulao econmica da concesso
utilizou-se da regra de single till. Contudo, no foi um single till puro, mas sim, um single
till hbrido e dinmico. Hbrido por deixar de fora da modelagem uma parte das receitas
no tarifrias, permitindo sua apropriao pelo concessionrio. Dinmico, porque o
montante de receitas no tarifrias a serem consideradas na modelagem da concesso e no
seu reequilbrio varivel e tem magnitude em funo do quanto representam em relao
52

ao total de receitas geradas no projeto. Destaca-se que a regra de tratamento de receitas no


tarifrias adotada para a concesso do aeroporto internacional de So Gonalo do
Amarante fruto da aplicao do modelo normativo proposto nesta tese. Maiores detalhes
desse caso sero discutidos no Captulo 6, sendo esse o estudo de caso selecionado para
exemplificar o modelo proposto no Captulo 5 dessa Tese.

Para o segundo processo de concesso de aeroportos no Brasil, que teve como objeto os
aeroportos de Guarulhos, Braslia e Viracopos, considerou-se uma regulao econmica do
tipo single till hbrida. Nesse caso, todas as receitas no tarifrias obtidas alm dos valores
inicialmente previstos no fluxo de caixa do projeto sero apropriadas pelo concessionrio.

Em outros setores, como de distribuio de energia, tem-se um modelo single till puro,
onde as receitas no tarifrias, denominadas de receitas extra concesso, so consideradas
na sua totalidade para a regulao de preos e reequilbrio do contrato (Peano, 2004).
Conforme Peano (2004) e Rocha et al. (2006) no setor eltrico (distribuio de energia) a
reviso peridica dos valores de tarifa em funo, entre outros fatores, da base de
remunerao e da taxa de remunerao de capital. A base de remunerao definida como
a receita requerida para cobertura dos custos eficientes e investimentos prudentes inerentes
a distribuio de energia. Para definio da base de remunerao considerada a receita
requerida menos a receita no tarifria arrecadada (Peano, 2004 e Rocha et al.,2006).

No caso do setor de concesso rodoviria e concesso ferroviria, existe no contrato a


previso de que as receitas no tarifrias devem ser tratadas conforme o disposto na Lei
8.987/1995, detalhadamente discutida no Captulo 3 desse trabalho. Contudo, tais contratos
continuam pendentes de regulamentao e as receitas no tarifrias, at a presente data,
continuam desconsideradas na precificao dos novos valores tarifrios e no equilbrio
desses contratos. Isto implica em apropriao por parte do concessionrio das receitas no
tarifrias geradas, o que se configura como uma regulao econmica baseada na regra de
dual till.
Uma tentativa de se regulamentar a situao descrita acima a resoluo ANTT n0 2552,
de 14 de fevereiro de 2008 (ANTT, 2008). Tal resoluo preconiza que, no caso de
explorao de receitas no tarifrias em concesses rodovirias por parte do
concessionrio, este dever pedir autorizao Agncia Nacional de Transporte Terrestre
53

ANTT. Cada explorao de receitas no tarifrias dever ser tratada de forma separada
por um contrato exclusivo denominado Contrato de Receita Extraordinria CRE.

Conforme ANTT (2008), ser revertida modicidade tarifria a receita no tarifria lquida
aps deduo dos valores relativos a tributos, aos custos diretamente associados ao CRE e
ao montante equivalente a 15% (quinze por cento) da receita bruta, respeitado o valor
mnimo a ser revertido de 10% (dez por cento) da receita no tarifria bruta. Dessa forma
trata-se regra do tipo single till hbrido, ou till hbrido.

Esse mecanismo apresenta falhas, como a dificuldade em se avaliar os custos e tributos a


serem descontados do valor da receita no tarifria, o que pode induzir o concessionrio a
estabelecer contratos de explorao desse tipo de receita com partes relacionadas em
condies duvidosas. Assim, haveria uma burla do mecanismo. O mecanismo ainda no
prev nenhum incentivo dinmico explorao desse tipo de receita. Por ltimo, destacase que at o momento no foi verificada a aplicao prtica da referida resoluo ao
tratamento de receitas no tarifrias em concesses de rodovias federais.

Um ltimo exemplo o Trem de Alta Velocidade TAV, projeto do Governo Federal para
construo e explorao do servio ferrovirio de alta velocidade para transporte de
passageiros entre as cidades do Rio de Janeiro (RJ), So Paulo (SP) e Campinas (SP).
Nesse projeto de concesso, foi estabelecida uma parcela fixa das receitas no tarifrias a
serem consideradas na regulao do contrato na modicidade de tarifas. Esse percentual
seria de 9% das receitas no tarifrias geradas ao longo do projeto de concesso do TAV
(ANTT, 2010).

4.4 Consideraes Finais


Este captulo apresentou um levantamento da prtica internacional e nacional em termos de
tratamento de receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura regras de
single till e dual till.

Como pde ser verificado, a prtica internacional bem diversa da prtica nacional no que
se refere ao tratamento de receitas no tarifrias para fins de regulao econmica da
explorao de infraestruturas. Na prtica internacional, para o caso de aeroportos, tm-se
vrios exemplos tanto de uso do single till quanto da regra de dual till.
54

Observa-se ainda, com base na afirmao de Doganis (1992), que aeroportos regulados
com base na regra de single till, no caso single till puro, apresentam uma menor relao de
receitas no tarifrias e receitas totais quando comparados com aqueles regulados com
base na regra de dual till. A razo disso seria a falta de incentivos ao operador
aeroporturio para uma maior explorao de receitas no tarifrias, uma vez que todo
resultado desse tipo de explorao seria utilizado no equilbrio do contrato para o caso da
regulao por single till puro.

Isto sugere que um modelo de regulao baseado numa regra de single till hbrido (ou
somente till hbrido) seria mais recomendado sob o aspecto de incentivar a explorao
desse tipo de receita, sem necessariamente reduzir benefcios decorrentes da modicidade
tarifria (incluso de receitas no tarifrias para fins de reviso ou reajuste de valores de
tarifa).

J a prtica nacional basicamente fundamentada na regra de single till, seja puro ou


hbrido. Isto explicado por conta do ordenamento legal previsto na Lei de Concesses,
discutido no Captulo 03. At para os casos brasileiros em que se tem como resultado
prtico uma regra de dual till, concesso de rodovias e ferrovias, existe a previso
contratual para um tratamento de receitas no tarifrias do tipo single till. Mas devido a
uma omisso por parte do agente regulador que se tem a apropriao, at ento, de toda
receita no tarifria por parte do concessionrio.

55

Captulo 5 Construo do Modelo


5.1 Consideraes Iniciais
Este captulo traz a proposta de um modelo normativo para tratamento das receitas no
tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura e similares. A proposta aqui
desenvolvida baseia-se na teoria econmica da regulao, com o estabelecimento de
mecanismos de incentivos explorao das receitas no tarifrias.

Inicialmente, convm resgatar que, conforme exposto no Captulo 3 e exemplificado no


Captulo 4 deste trabalho, a legislao brasileira (Lei n0 8.987/1995, tambm conhecida
como Lei de Concesses) estabelece que uma parte ou o total das receitas no tarifrias
auferidas ao longo de uma concesso de infraestrutura devero ser consideradas para fins
de modicidade tarifria.

Ratificando este entendimento existem os exemplos apresentados no Captulo 4 acerca da


prtica brasileira quanto ao tratamento de receitas no tarifrias em projetos de concesso
de infraestrutura e similares.

Dessa forma, tem-se o que o marco legal brasileiro vigente, que trata de concesses de
infraestrutura, assim como o resultado de sua anlise, constante do Captulo 03 desta tese,
no abrem espao para a aplicao da regra de dual till em projetos similares a serem
realizados no Brasil.

Verifica-se, ainda, que o tratamento dado s receitas tarifrias, seguindo a regra de single
till e suas variantes, no uniforme e no apresenta um critrio explcito para a
considerao de parte dessas receitas na modelagem financeira de projetos de concesso e
similares.

Como ponto de partida para construo do modelo, tem-se, alm da primeira condio de
contorno j aventada (regra de single till), que as receitas no tarifrias devero ser
consideradas na modelagem financeira das concesses para fins de modicidade tarifria em
parte ou no todo. Em outras palavras, a parcela de receitas no tarifrias a ser considerada
56

na modicidade tarifria desses projetos poder variar de qualquer valor imediatamente


maior que 0% at 100% de seu valor total, o que abre a possibilidade para uso da regra de
till hbrido, alm do single till.

Mas qual esse montante? Como determin-lo? Tal valor deve ser fixo? Se no, como
vari-lo? E como justificar essas escolhas? So questes que surgem ao se tentar
racionalizar a maneira como as receitas no tarifrias devem ser consideradas na
modelagem financeira de projetos de concesso e similares.

Conforme apresentado no Captulo 2 deste trabalho, o modelo da regra de single till pode
ser materializado em pelo menos trs formas gerais. Na primeira, as receitas no tarifrias
so consideradas no fluxo de caixa inicial de forma a reduzir os valores iniciais de tarifas,
contribuindo para a modicidade prvia desses valores e, quando for o caso de outorga
onerosa, para a determinao do valor mnimo de outorga.

Essa opo embute maior risco ao futuro outorgado, pois, caso a previso das receitas no
tarifrias seja maior do que a efetiva realizao dessas receitas, o futuro outorgado ter
prejuzo, o que poder induzir presses na renegociao do contrato.

Porm, na ocorrncia de situao contrria, o outorgado passar a auferir maior


rentabilidade no negcio. Alm do risco aventado para situaes de outorga onerosa, h a
possibilidade de se aumentar o valor mnimo de outorga (bid inicial) desnecessariamente.

Ao se considerar no fluxo de caixa inicial toda a receita no tarifria estimada, ter-se-ia um


volume adicional de receitas nesse fluxo, que pode ser acomodado, no pela reduo nos
valores de tarifa, mas pelo aumento do valor de outorga.

Essa situao, ao gerar valor de outorga inicial elevado, teria como consequncia uma
eventual barreira de entrada, o que poderia cercear a concorrncia em um certame por
maior preo. Uma soluo para amenizar tal resultado a reduo do prazo de concesso,
de forma a reduzir o valor do lance (bid) inicial (outorga mnima), e consequemente a
oferta, ou a acomodao dessa previso de receitas no tarifrias no fluxo de caixa inicial
atravs da reduo dos valores iniciais de tarifa.

57

A segunda forma de aplicao da regra de single till a precificao dos valores iniciais de
tarifas considerando um determinado nvel de arrecadao de receitas no tarifarias no
fluxo de caixa inicial. Caso, durante a concesso, esse nvel - previamente estipulado
quando da precificao dos valores iniciais de tarifa - seja superado, o excedente, ou parte
dele, ser considerado para fins de regulao tarifria para a modicidade dos valores de
tarifa.

Esse nvel de arrecadao de receitas no tarifrias - a ser considerado previamente na


modelagem do fluxo de caixa inicial da concesso - seria aquele suficiente para tornar o
projeto atrativo, dado uma taxa de desconto, de forma que o Valor Presente Lquido do
Projeto (VPL) seja maior que zero e que os valores de tarifas iniciais estejam em patamar
adequado. Entendem-se como patamares adequados para os valores de tarifas iniciais
aqueles que sejam socialmente aceitveis pelos futuros usurios da infraestrutura que est
sendo concedida. Em outros termos que sejam menores que os valores atuais de tarifas, ou
iguais a esses, ou ainda superiores a esses valores, mas aceitveis em funo do servio a
ser ofertado, ou seja, em consonncia com as funes utilidade dos usurios gerais.
Normalmente se toma por base os valores de tarifas cobrados em outras infraestruturas
similares j em funcionamento quando da poca da realizao do projeto de concesso da
infraestrutura desejada.

A terceira forma de aplicao da regra de single till seria a desconsiderao de receitas no


tarifrias no fluxo de caixa inicial para fins de precificao dos valores iniciais de tarifas;
mas, periodicamente, conforme o caso, a cada reajuste de tarifa ou reviso do equilbrio
inicialmente pactuado por meio de contrato, toda ou parte da receita no tarifria auferida
no perodo anterior seria utilizada para reclculo dos valores vigentes de tarifas,
considerando sua modicidade.

Tanto a segunda quanto a terceira forma geral de aplicao da regra de single till no
trazem o risco aventado na primeira forma, nem a possibilidade de cerceamento
participao de pequenas e medias empresas interessadas na disputa pela obteno dessa
concesso e nem um maior encargo financeiro prvio ao futuro outorgado, ao ter que pagar
um maior valor de outorga por dada concesso quando for o caso.

58

Contudo, a observao de vrias experincias demonstra que o uso da primeira forma - que
considera todas as receitas no tarifrias j no fluxo de caixa inicial, gerando menores
valores de tarifas iniciais e um grande valor de outorga - se justifica quando presente uma
diretriz poltica de se estabelecer subsdios cruzados. Em outros termos, seria o caso em
que se pretende aplicar o recurso obtido com o valor de outorga no financiamento de outras
infraestruturas de mesma natureza mas que no possuem atratividade necessria para
serem exploradas pela iniciativa privada, apresentando importante papel social. Exemplo
disso so os fundos setoriais que guardam e gerenciam esses recursos advindos de outorga
de concesses e/ou de tributos, fazendo uma espcie de subsdio cruzado no sistema, onde
infraestruturas superavitrias financiam aquelas deficitrias (Lacerda, 2005). Como
exemplo, pode-se citar o Fundo Rodovirio Nacional FRN e o recm criado Fundo
Nacional de Aviao Civil FNAC.

Assim, tendo em vista o objetivo desse trabalho e considerando que no se tem uma
diretriz poltica de utilizao de um mecanismo de subsdio cruzado para que
infraestruturas superavitrias (objetos de projetos de concesso) financiem infraestruturas
deficitrias em um mesmo setor, entende-se que: as formas de aplicao de single till, que
consideram somente o necessrio em termos de receitas no tarifrias para viabilizar um
projeto de concesso sob a tica da atratividade e do patamar de tarifas iniciais, so
aquelas que no incorrem nas situaes indesejveis anteriormente explicadas nesta seo.

Outra questo, j suscitada nesta seo, diz respeito determinao de quanto de receita
no tarifria dever ser considerada para fins de modicidade. Como levantado no Captulo
4 deste trabalho, verifica-se que a prtica nacional indica, nos contratos de concesso, um
dado percentual fixo do montante de receitas no tarifrias que deve ser considerado para
modicidade, sem deixar claro o porqu da frao utilizada. Outra questo a razo pela
qual esse percentual independe do montante de receita no tarifria arrecadada. Tal
mecanismo funciona como uma alquota tributria constante que incide sobre o valor do
montante de receitas no tarifrias, sem estabelecer qualquer incentivo maior ou menor
explorao desse tipo de receita.

Para fins do modelo que aqui se desenha, entende-se que esse mecanismo poderia ser
flexvel, como uma alquota tributria varivel em funo do montante de receita tarifria
arrecadado. Contudo, h dificuldade em se estabelecer patamares de valores absolutos de
59

receitas no tarifrias, dada a variabilidade de projetos de infraestrutura em um mesmo


setor ou em setores diferentes. Tem-se que considerar ainda a incerteza vinculada total e
qualquer previso de arrecadao de receitas no tarifrias ao longo desses projetos de
concesso.

5.2 Premissas
Aps as consideraes iniciais, podem-se elencar as principais premissas que definem as
condies de contorno do modelo normativo a ser proposto neste captulo, todas baseadas
nas anlises apresentadas at aqui. Assim, tm-se como premissas do modelo em tela:

Premissa 1

Uso da regra de single till e/ou suas derivaes (modelo hbrido) conforme resultado

da anlise do disposto na base legal vigente.

Premissa 2

Necessidade de atenuao de eventuais impactos negativos da regra de single till

para o caso de situaes de saturao de infraestrutura. Uma forma de atenuar tais


impactos a possibilidade de uso do single till hbrido. Outra possibilidade de se
considerar a reviso da regra de tratamento de receitas no tarifrias em projetos de
concesso de infraestrutura, regra resultante da aplicao do modelo normativo que se
apresenta. Essa reviso pode ser contemplada atravs de previso em dispositivo
contratual.

Premissa 3

Estabelecimento de incentivos explorao de receitas no tarifrias por parte do

concessionrio uso de um modelo dinmico e hbrido.

Premissa 4

Desenho de um modelo que se proponha a reduzir a assimetria de informaes entre

regulador e regulado e que seja baseado em incentivos.

Premissa 5

Assumir que os custos inerentes explorao de fontes de receita no tarifria fazem

parte dos custos afundados relativos explorao do servio pblico ou da infraestrutura


60

concedida e que seu custo marginal decrescente, em outros termos retornos crescentes de
escala.

Premissa 6

Regulao indireta de preos cobrados em atividades no tarifrias. As atividades no

tarifrias no so objeto de atuao direta do regulador, o qual, na maioria das vezes, no


dispe de expertise para regulao e precificao adequadas dos preos cobrados nessas
atividades. Assim, uma regulao por quantidade (Viscusi et al., 1997) e no por preo
unitrio torna-se mais desejvel diante do cenrio descrito. Da a regulao no do preo
unitrio mas da quantidade de receita a ser apropriada pelo regulado.

Premissa 7

Flexibilidade para ajuste do modelo s diferentes situaes levantadas nesta tese e

tambm s peculiaridades de cada modelagem de concesso de infraestrutura, tendo em


vista que o modelo normativo e no determinstico. Essa flexibilidade fundamental,
pois cada projeto de concesso de infraestrutura tem caractersticas muito peculiares
(aeroportos, ferrovias, rodovias, portos, etc). At mesmo projetos de concesso de
infraestrutura de mesma natureza (somente ferrovias, por exemplo) apresentam aspectos,
por vezes, bem distintos: distribuio espacial, integrao modal, porte, perfil.

Premissa 8

Modelo de baixo custo regulatrio com vistas economicidade, um dos princpios

basilares da administrao pblica.

5.3 Forma funcional para o estabelecimento da parcela de receita no tarifria a ser


revertida para modicidade tarifria - rmod
Em princpio, prope-se que o montante de receitas no tarifrias a ser considerado na
regra de single till de projetos de concesso de infraestrutura seja varivel em funo do
total de receitas arrecadadas, sendo este o somatrio de receitas no tarifrias mais receitas
tarifrias. Conforme mencionado, o total de receitas no tarifrias a ser considerado para
fins de modicidade dever ser maior que 0% e menor ou igual a 100% do valor total de
receitas no tarifrias. Tem-se, ento, a relao receitas no tarifrias por receitas totais
variando de 0 a 1, conforme equao 1:

61

rtot = rnt + rt,

(1)

se rnt/rtot = 0 rnt = 0 e rt = rtot e rtot 0


se rnt/rtot = 1 rnt = rtot e rt = 0 e rmod = 0 e rtot 0

logo se rnt/rtot 0 rnt 0 e rmod = rnt e rtot 0,


assim 0 rmod rnt,

onde,

rtot valor de receita total,

rnt valor de receita no tarifria,


rt valor de receita tarifria,

rmod valor de receita no tarifria, a ser revertida para modicidade tarifria.


Observa-se que, na situao em que rnt/rtot = 1, tem-se que rnt = rtot, no h receita tarifria,
o que implicaria na no necessidade de se considerar parcela alguma de receita no
tarifria para fins de modicidade de tarifa, uma vez que a receita tarifria j nula. Dessa
forma, tem-se que se rnt/rtot = 1, rmod = 0.
Considerando-se o outro extremo, onde rnt/rtot 0 rnt 0, que significa que rnt no
zero, mas algo bem prximo de zero, por isso de valor muito pequeno quando comparado
com o rtot, tem-se que rmod = rnt, ou seja, a parcela de receitas no tarifrias a ser
considerada para modicidade tarifria seria equivalente a 100% das receitas no tarifrias
nesta situao.

Assim, ter-se-ia um modelo de reverso de receitas no tarifrias para modicidade de


tarifas, no qual o montante de receitas no tarifrias a ser considerado para modicidade

62

seria varivel e em funo da relao rnt/rtot. Essa funo pode assumir vrias formas
conforme pode ser verificado na Figura 5.1.:

Figura 5.1 Diferentes possibilidades de funes f(rnt/rtot) = % rnt para modicidade tarifria

A forma como essa funo ser definida dever levar em considerao os outros incentivos
que o regulador pretende estabelecer para induzir um comportamento do agente regulado
(o concessionrio), de forma que este explore as receitas no tarifrias e que isso impacte
na modicidade tarifria conforme a expectativa do regulador, ou mais prximo desta
expectativa, gerando os resultados esperados.

A fim de exemplificar tal situao, poder-se-ia estabelecer uma trajetria retilnea para
funes desse tipo, onde se calibraria basicamente a inclinao da reta, fazendo com que a
explorao de receitas no tarifrias fosse mais ou menos agressiva por parte do regulado.
Outra forma seria estabelecer uma trajetria curvilnea onde, para diferentes valores da
relao rnt/rtot, haveria inclinaes distintas, indicando para o agente regulado que em
determinadas faixas de valores de rnt/rtot se reverter um maior ou menor valor de rnt para

63

modicidade tarifria e, conseqentemente, um menor ou maior valor de rnt ser


integralmente apropriado pelo regulado.

Para possibilitar tais ajustes na trajetria da funo, necessrio que esta contenha
parmetros de ajuste. Por exemplo, caso a funo tenha uma trajetria retilnea, fazem-se
necessrios pelo menos 2 parmetros de ajuste, pois a formulao de toda e qualquer
funo retilnea tem a seguinte construo:

f(x) = a.x + b,

(2)

onde,

f(x) a varivel dependente,

a o parmetro de ajuste da funo que determina a inclinao, sendo essa inclinao


sempre constante para esse exemplo,

x a varivel independente, e

b outro parmetro de ajuste da funo que, nesse exemplo, determina o intercepto da


funo quando x = 0.

Para funes com trajetria curvilnea, sero necessrios tambm 2 parmetros de ajuste,
os quais determinaro variaes na inclinao da funo conforme o valor da varivel,
atuando, por exemplo, de forma potencial e multiplicativa na varivel dependente,
diferente da trajetria retilnea na qual tais parmetros incidiam de forma multiplicativa e
adicional(ou redutiva) sobre a varivel dependente. Esse tipo de funo denomina
polinomial e pode, dependendo dos parmetros de ajuste, assumir a forma de uma funo
linear. Um exemplo desse tipo de formulao seria f(x) = xa/b, sendo a e b parmetros de
ajuste. Dessa forma, a funo que determina qual parcela de rnt ser utilizada para fins de
modicidade tarifria teria como elementos a relao rnt/rtot e os parmetros a e b, sendo
uma funo f(rnt/rtot, a, b).

64

importante destacar que os exemplos de trajetria apresentados na Figura 2 e a discusso


acerca da construo do modelo de reverso de receitas no tarifrias para modicidade de
tarifas baseado na regra de single till no levam em conta parte das receitas no tarifrias
incorporadas previamente no fluxo de caixa inicial do projeto, utilizado para precificao
das tarifas iniciais e, quando for o caso, para determinao do valor de outorga mnimo.
Para atendimento dessa situao, h de se considerar a insero de outro parmetro,
previamente determinado, que refletir quanto de rnt foi considerado no fluxo de caixa
inicial. Esse parmetro pode ser uma relao constante de rnt/rtot previamente definida ou
uma funo dessa relao conforme outros parmetros, tais como demanda e renda.

Para fins de construo do modelo, define-se aquele parmetro como L0, sendo L0 uma
funo de rnt/rtot, que pode, ainda, assumir um valor constante ao longo de todo o perodo
de concesso. Pode-se estabelecer, por exemplo, que o fluxo de caixa inicial do projeto de
concesso considerou as receitas no tarifrias, sendo que estas receitas, ao longo do
projeto de concesso, mantm uma relao constante com as receitas totais de L0 = 30%.
Logo, para fins de fluxo de caixa inicial, considerou-se L0 = rnt/rtot = 30%. Dessa forma,
L0, seja uma constante ou um parmetro varivel de rnt/rtot, pode ser estabelecido entre 0%
- situao em que no se consideram receitas no tarifrias no fluxo de caixa inicial do
projeto de concesso - e 100%.

No caso de L0 ser 100%, tem-se uma situao em que, dada uma diretriz poltica, conforme
j discutido aqui, ter-se-iam as receitas no tarifrias j consideradas em sua totalidade
(estimativa) no fluxo de caixa inicial do projeto de concesso.

Novamente a funo que determina qual parcela de rnt ser utilizada para fins de
modicidade tarifria teria como elementos a relao rnt/rtot, os parmetros a e b, e o
parmetro L0 sendo uma funo f(rnt/rtot, a, b, L0). A representao de uma possvel
trajetria desta funo pode ser verificada na Figura 5.2.:

65

%derntaserrever+doparamodicidade
tarifria

100%

L0

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0%

10%

20%

30%
30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

rnt/rtot
Figura 5.2 Exemplo de trajetria da funo f(rnt/rtot, a, b, L0) = % rnt para modicidade tarifria,
considerando L0

A formalizao dessa funo para atendimento das condies de contorno j discutidas


nesse captulo e do objetivo desse trabalho segue a forma f(x) = xa/b, com a seguinte
parametrizao (equaes 3 e 4):

se

rnt
r
< L0 f ( nt , a, b, L0 ) = 100% ,
rtot
rtot

(3)

pois, at rnt/rtot atingir o valor de L0, todas as receitas no tarifrias foram consideradas no
fluxo de caixa inicial do projeto de maneira a realizar a modicidade do valor de tarifas
inicias, conforme j explicado.

rnt

L0
rtot
r
r
,
se nt L0 f ( nt , a, b, L0 ) = 1
rtot
rtot
b

(4)

onde,

L0 valor da relao rnt/rtot considerado para fins de fluxo de caixa inicial do projeto de
concesso (utilizado para precificao dos valores iniciais de tarifa e, quando for o caso,

66

valor mnimo de outorga), podendo assumir valores entre 0 e 100%. Os demais parmetros
e variveis j foram previamente explicados.

Observa-se que essa funo fornece a parcela ou percentual de receitas no tarifrias a ser
considerada para a modicidade tarifria dado certo nvel de receitas no tarifrias
arrecadadas representado pela relao rnt/rtot. O montante de receitas que dever ser
considerado na modicidade tarifria ser um produto entre o resultado da funo
anteriormente apresentada (equao 4) e o montante de receita no tarifria arrecadado em
um dado perodo. Esse resultado j foi previamente definido e denominado rmod.

5.4 Formalizao do fator de reverso de receitas no tarifrias


Diante do exposto, chega-se ao valor de rmod, mas como considerar esse valor para fins de
modicidade tarifria? Conforme j explicado, a modicidade ocorrer periodicamente a cada
reajuste podendo ser representada por um fator, denominado aqui como M. Mas como
escrever formalmente o valor de M em relao s receitas geradas na explorao da
infraestrutura concedida (concesso)? E como aplic-lo sobre os valores de tarifas vigentes
para obteno de novos valores mdicos? Primeiramente, toma-se a equao 1, rtot = rnt +
rt, mas sem reverso de rnt, para modicidade tarifria. Desta equao, parte-se para uma
decomposio e rearranjo dos fatores constituintes da mesma, chegando-se equao 5.
Assim tm-se as seguintes definies e a formalizao de M:

rtot = rnt + rt,

Def. 1

rt = d ,

Def. 2

rmod = d ,

Def. 3

M = /,

Def. 4

rtot = rnt + rt,

(1)

rtot rmod = rnt + rt rmod,


rtot rmod = rnt + d d ,
rtot rmod = rnt + d (1 /),
rtot rnt rmod = d (1 /),
rtot rnt rmod = rt (1 /),
rt rmod = rt (1 /),
67

(rt rmod)/rt = 1 /,
1 rmod/rt = 1 /,
rmod/rt = /,
logo se tem que,

M = / = rmod/rt ,

(5)

onde,

rtot valor de receita total,

rnt valor de receita no tarifria,


rt valor de receita tarifria,

rmod valor de receita no tarifria, a ser revertida para modicidade tarifria,


d demanda ou multiplicador de uma tarifa qualquer, na situao hipottica em que o
projeto de concesso considera apenas um valor nico de tarifa,

valor de tarifa vigente naquele perodo no qual se realizaram as receitas rtot, rnt e rt,

variao da tarifa vigente obtida pela aplicao de um % de rnt (rmod) para modicidade,
M termo ou fator de reverso da parcela de receitas no tarifrias ou desconto nas tarifas
decorrentes da reverso de parte das receitas no tarifrias a ser definido periodicamente.

Assim, tem-se que, uma vez calculado rmod, calcula-se o fator M em funo de rmod e rt,
conforme a equao acima. A aplicao do fator M ocorreria no momento de reajuste de
tarifas, podendo este fator incidir de duas formas: cumulativa ou pontual. Essas duas
alternativas visam dar maior flexibilidade ao modelo proposto. A primeira forma, efeito
cumulativo, uma regra, denominada de regra da catraca, na qual sempre se considerar a
68

relao rnt/rtot mxima obtida at aquele momento em que se esteja realizando a reverso
de receitas no tarifrias para modicidade. A segunda forma considera sempre a relao
rnt/rtot vigente no momento da reverso. Essas duas possibilidades so apresentadas e
discutidas nas sees seguintes.

5.5 Efeito cumulativo regra da catraca (menor compartilhamento de risco)


O efeito cumulativo, denominado tambm de regra da catraca, adiciona um incentivo a
mais ao explorador da infraestrutura quanto manuteno dos nveis mximos de rnt/rtot
atingidos ao longo do perodo de explorao, uma vez que as tarifas estaro descontadas
considerando esse nvel, independente do valor vigente de rnt/rtot.
Dessa forma, o fator M incidiria no reajuste tarifrio peridico como outro fator qualquer,
como, por exemplo, um fator de atualizao monetria tipo RPI Retail Price Index
(Sibley, 1989 e Bos, 1994) que no Brasil seria o IPCA, o IGPM ou outro ndice geral
representativo da variao mdia dos preos de bens e servios, ou ainda outro fator
qualquer: fator de produtividade (fator X), fator de qualidade (fator Q). Dessa forma, a
incidncia do fator M em uma formulao de reajuste com efeito cumulativo para o caso de
uma regulao do tipo tarifa teto resultaria na equao 6, apresentada a seguir:

ti+1 = ti (1-Mi),

(6)

onde,

ti+1 valor de tarifa reajustada aps o perodo i e vigente no perodo i+1,


ti valor de tarifa vigente no perodo i,

M fator de modicidade tarifria no perodo i.

Essa formulao se aplica tanto a regulao baseada nas evolues de price cap e revenue
cap, como nas regulaes baseadas no modelo de fluxo de caixa descontado (Damodaran,
2004), tais como taxa interna de retorno fixa, cost plus e cost-based.

69

Nas regulaes baseadas em fluxos de caixa descontados, pode-se reajustar o valor de


tarifa em funo do fator M da equao 6, onde ti seria o valor de tarifa para restabelecer o
equilbrio econmico-financeiro conforme condies do contrato de concesso sem se
considerar no clculo desse valor de ti as receitas no tarifrias. Outra opo seria
simplesmente considerar o valor de rmod na equao de fluxo de caixa descontado para fins
de definio do novo valor de tarifa, sem necessariamente se aplicar a equao 6.

Para clculo do valor de rmod considerando o efeito cumulativo (regra da catraca) tm-se
alguns ajustes. O resultado da equao 4 dever ser multiplicado por rnt menos o produto
entre a mxima relao de rnt/rtot obtida at aquele momento e a receita total referente ao
perodo em tela. Caso essa mxima relao de rnt/rtot obtida at aquele momento seja
inferior ao limite L0 (j explicado na seo 5.3), no h de se falar em reverso de receitas
no tarifrias, pois as receitas no tarifrias j foram consideradas em sua totalidade
quando do fluxo de caixa inicial do projeto.

Assim, no primeiro perodo, onde a mxima relao de rnt/rtot obtida at aquele momento
supera L0 ter-se-ia para clculo do rmod o produto entre o resultado da equao 4 e rnt
Lmaxrtot. A varivel denominada aqui de Lmax representa a mxima relao de rnt/rtot
obtida at aquele momento. A partir da Lmax assumir sempre o maior valor de rnt/rtot
obtido em todos os perodos anteriormente observados para fins de reverso de receitas no
tarifrias.

Cabe salientar que perodo se refere a um intervalo de tempo no qual so realizados: o


cmputo de todas as receitas arrecadas na concesso e a reverso de parte das receitas no
tarifrias para modicidade das tarifas. Esse perodo seria o mesmo entre um reajuste
tarifrio e outro, normalmente 12 meses para concesses de infraestrutura. Assim, tm-se
as equaes 7 e 8:

se

rnt
< Lmax rmod = 0% ,
rtot

(7)

pois, at rnt/rtot atingir o valor de Lmax, todas as receitas no tarifrias foram consideradas
nos perodos anteriores, ou seja as tarifas j esto descontadas para fins de modicidade para
valores de rnt/rtot Lmax.
70

se

rnt
Lmax rmod
rtot

a
r

nt L0
rtot

(r L r ) ,
= 1
nt
max
tot

(8)

onde,

Lmax maior valor da relao rnt/rtot observado nos perodos anteriores ao perodo vigente podendo assumir valores maiores que L0 e menores ou iguais a 100%. Os demais
parmetros e variveis j foram previamente explicados.

Destaca-se que a definio de Lmax, a formulao final do modelo (equaes de clculo de


rmod e M) e esse tipo de efeito cumulativo resultam naquilo que foi denominado como regra
da catraca, por no permitir retorno a valores anteriores (desreverso).

Nesse caso, o regulado ter forte incentivo manuteno da mxima relao de rnt/rtot
obtida at aquela reviso, pois o mesmo ter suas tarifas descontadas para fins de reviso
por todo o perodo restante de concesso para o mximo nvel j obtido at ento de rnt/rtot.
Em outros termos, no caso de uma oscilao que gere perdas de receitas no tarifrias, o
regulado arcaria com todo o risco dessa perda, inclusive mantendo as tarifas reduzidas para
o mximo nvel de rnt/rtot j obtido. O compartilhamento de risco entre regulado e
regulador s acontece no caso de oscilaes de receitas no tarifrias para mais, ou seja
relaes maiores de rnt/rtot. O mecanismo de catraca no permite o incremento da tarifa
devido queda da participao das receitas no tarifrias; o termo de reverso atua sempre
no sentido de preservar ou reduzir os valores cobrados.

5.6 Efeito pontual (maior compartilhamento de riscos)


A forma de incidncia do fator M numa formulao de reajuste com efeito pontual permite
um maior compartilhamento do risco de oscilao das receitas no tarifrias quando da
ocorrncia de perdas. Tal formulao interessante para fins de atratividade do projeto,
quando se tm projetos de concesso nos quais a matriz de risco se encontra muito
carregada em termos do concessionrio. Alm disso, ter-se-ia uma maior concorrncia na
disputa do leilo (quando a concesso for precedida por leilo) e ainda, como resultado do
71

leilo, um maior valor de outorga final ou menor valor de tarifa, dependendo do critrio de
seleo do leilo, decorrente do maior compartilhamento de riscos caso do risco de
frustrao da previso de arrecadao de receitas no tarifrias. Para tanto, o termo da
equao 8, rnt Lmax rtot, substitudo por rnt, que representa a receita no tarifria obtida
no perodo i. Assim, essa formulao teria a seguinte estrutura, disposta nas equaes 9,
10, 11, e 12:

ti+1 = Ai + Bi,

(9)

para i=0, tem-se que A0 = t0(1-F10) (1-F20) ... (1-Fn0)

(10)

e B0 = A0(-M0)

(11)

e,

para i>0, tem-se que Ai = Ai-1(1-F1i) (1-F2i) ... (1-Fni) e Bi = Ai (-Mi),

(12)

onde,

t0 valor inicial de tarifa,

ti+1 valor de tarifa reajustada aps o perodo i e vigente no perodo i+1,

Ai componente que concentra efeitos acumulados ao longo da concesso,

Bi componente da tarifa que concentra efeitos discretos ou pontuais,

Mi fator de modicidade tarifria no perodo i.

72

F1, F2... e Fn fatores de efeitos cumulativos que alteram o valor da tarifa a cada perodo
i.

Para clculo do valor de rmod considerando o efeito pontual e, consequentemente, um maior


compartilhamento de riscos, tendo em vista a possibilidade de desreverso, tm-se alguns
ajustes. O resultado da equao 4 dever ser multiplicado por rnt. Caso a relao de rnt/rtot
obtida no perodo i seja inferior ao limite L0 (j explicado na seo 5.3), no h de se falar
em reverso de receitas no tarifrias, pois as receitas no tarifrias j foram consideradas
para modicidade tarifria em sua totalidade quando do fluxo de caixa inicial do projeto.

Portanto, no se tem Lmax na equao de rmod e o percentual de receitas no tarifrias a ser


considerado para modicidade ser multiplicado pelo prprio montante de receitas no
tarifrias (rnt) arrecadas no perodo i.
Assim, no primeiro perodo, onde a relao de rnt/rtot obtida naquele momento supere L0
ter-se-ia para clculo do rmod o produto entre o resultado da equao 4 e rnt. Logo, tm-se
as equaes 13 e 14:

se

se

rnt
L0 rmod = 0
rtot

rnt
> L0 rmod
rtot

a
r

nt
L0
r

r .
= 1 tot
nt
b

(13)

(14)

Da mesma forma que explicado para a situao de efeito cumulativo (regra da catraca), o
efeito pontual pode ser aplicado tanto regulao baseada nas regulaes do tipo price cap
e revenue cap, como s regulaes baseadas no modelo de fluxo de caixa descontado
(Damodaran, 2004), tais como taxa interna de retorno fixa, cost plus e cost-based.

73

5.7 O modelo normativo


O modelo normativo desenvolvido nas sees anteriores e suas variaes podem ser
resumidamente explicados atravs do seguinte conjunto de etapas:

Deciso se L0 dever ser igual a 100%. Caso a deciso seja sim, ter-se- que toda a

previso de receita no tarifria ser considerada no fluxo de caixa inicial para fins de
determinao dos valores iniciais de tarifa e, quando for o caso, valor de outorga mnimo.
Assim, ao longo da concesso no haver reverso de receitas no tarifrias, independente
do que foi realizado, pois toda a estimativa de realizao j foi considerada no fluxo de
caixa inicial. A aplicao do modelo nesse caso terminaria aqui. Adicionalmente, caso os
valores de rnt realizados no superem os valores de rnt estimados no fluxo de caixa
marginal ter-se-ia a situao equivalente a um single till puro.

Caso se decida que L0 no ser igual a 100% ter-se- como etapa subseqente a

definio de L0.

Aps definio de L0, tem-se a definio se a reverso de receitas no tarifrias

causar efeitos cumulativos (uso de Lmax) ou efeitos pontuais (sem uso de Lmax). As
vantagens e desvantagens dessas duas alternativas foram discutidas nas sees 5.5 e 5.6. A
escolha entre assumir a modicidade tarifria atravs da considerao de receitas no
tarifrias, seja com um efeito cumulativo ou com um efeito pontual, levando-se em conta
as caractersticas de cada opo, fica a cargo do regulador quando do desenho do contrato
e da modelagem da concesso.

Determinao dos parmetros a e b para definio de uma regulao mais generosa

ou mais rgida quanto ao compartilhamento de receitas no tarifrias com o concessionrio.


Para calibragem desses parmetros podem ser consideradas as caractersticas da concesso
que est sendo modelada, tais como: tipo de infraestrutura ou servio (linear, em rede,
pontual), localizao, porte do empreendimento, perfil do empreendimento, caractersticas
quanto ao volume receitas no tarifrias, relaes de rnt/rtot e potencial de explorao
dessas receitas em relao s receitas tarifrias, cenrio scio-econmico no qual est
inserido, cultura regulatria e cultura de polticas pblicas. Tais aspectos sero ou no
utilizados em funo do conhecimento que se tem quanto ao objeto da concesso que est

74

sendo modelada, como tambm em decorrncia da experincia acumulada na aplicao e


acompanhamento do modelo normativo proposto nesta tese.

Anlise dos resultados preliminares.

Reviso dos parmetros a e b, se o regulador achar conveniente aps anlise

preliminar.

Montagem das equaes de rmod, M e reajuste tarifrio (conforme modelo de

regulao de tarifas adotado).

Reviso peridica dos parmetros do modelo (L0, Lmax, a e b) para mitigar as

situaes extremas, como escassez de infraestrutura por impossibilidade de expanso.


Alm disso, tal dispositivo contratual permitiria mitigar eventuais efeitos decorrentes de
alea extraordinria (Oliveira, 2001; Di Pietro, 2002; e Vasconcelos, 2004), no caso da no
definio clara de matriz de riscos no contrato de concesso ou da ocorrncia de risco
inerente ao poder concedente com prejuzos ao concessionrio. Essa reviso peridica
permitiria a reviso de todos ou parte dos parmetros do modelo, gerando assim uma nova
aplicao do modelo e consequentemente um novo resultado que se adeque melhor ao
contexto vigente da concesso. Para tanto, se faz necessria previso de dispositivo
contratual que preveja essa reviso peridica por parte do regulador.

A Figura 5.3 traz uma estrutura de fluxo para aplicao do modelo normativo proposto
para tratamento de receitas no tarifrias para modicidade baseado na regra de single till e
suas variaes.

75

Figura 5.3 Fluxo da aplicao do modelo normativo de reverso de receitas no tarifrias para
modicidade baseado na regra de single till e suas variaes

76

No caso de L0 ser diferente de 100%, ter-se-ia o seguinte resultado, em termos de


equaes, fruto da aplicao do fluxo apresentado na Figura 5.3, representado no Quadro
5.1.
Quadro 5.1 Resumo de equaes resultantes da aplicao do modelo normativo proposto

rnt
L0 no h reverso, pois at L0 toda rnt j foi considerada no fluxo de caixa inicial,
rtot
ou

rnt
> L0 calcula-se rmod
rtot

Efeito cumulativo ou pontual?

Para clculo de rmod, M e do reajuste

Para clculo de rmod, M e do reajuste

com adoo do efeito cumulativo da

com

reverso de receitas no tarifrias tem-

reverso de receitas no tarifrias tem-

se:

se:

rnt
< Lmax rmod = 0 ,
rtot
rmod
caso contrrio tem-se que

rmod

a
r

nt

L0
rtot
(r L r ),
= 1
nt
max
tot

adoo

do

efeito

pontual

da

a
r

nt

L0
rtot
r ,
= 1
nt
b

Mi = rmodi/rti,
e
ti+1 = Ai + Bi,
onde,
para i=0

Mi = rmodi/rti,
e
ti+1 = ti (1-Mi).

tem-se que A0 = t0(1-F10) (1-F20) ...


(1-Fn0) e B0 = A0(-M0),
e
para i>0
tem-se que Ai = Ai-1(1-F1i) (1-F2i) ...
(1-Fni) e Bi = Ai (-Mi).
77

5.8 Consideraes Finais


A construo e a proposta de um modelo para tratamento das receitas no tarifrias em
projetos de concesso de infraestrutura e similares foram discutidas no presente Captulo.
A proposta aqui desenvolvida baseou-se na teoria econmica de regulao (Viscusi et al.,
1997) com o estabelecimento de mecanismos de incentivos (Laffont e Tirole, 1993)
explorao das receitas no tarifrias, como a apropriao maior de receitas no tarifrias
por parte do concessionrio - medida que o montante dessas receitas em relao s
receitas totais (rnt/rtot) aumenta - e a possibilidade de uso da regra da catraca como
incentivo para que o concessionrio no reduza o nvel de rnt/rtot. Alm disso, o modelo
desenvolvido e apresentado traz outras caractersticas, como:

Independe da estimativa ou da previso de receitas, tendo em vista que o mesmo

baseado apenas em receitas realizadas. Para tanto, considerou-se a reduo dos custos
regulatrios.

No baseado em receita lquida, o que isenta o regulador da verificao de custos

inerentes explorao para fins de determinao da receita lquida. Isso mitiga o problema
da assimetria de informao entre regulador e regulado. Tal escolha pautada na premissa
de que a maior parte dos investimentos necessrios para explorao das receitas no
tarifrias j faz parte dos custos afundados para o incio da prestao de servio pblico
e/ou do provimento de infraestrutura. Alm disso, tem-se a premissa de que o custo
marginal de explorao dessas fontes de receita no tarifria tende a zero.

Simplicidade de aplicao, o que resulta em baixo custo regulatrio.

Flexibilidade do desenho de mecanismos: adoo, ou no, da regra da catraca,

definio de L0 para fins de rnt a ser considerada no fluxo de caixa inicial, calibrao dos
parmetros a e b para fins de trajetria da funo rmod, mais ou menos agressiva em termos
de reverso e ainda possibilidade de previso de dispositivo contratual que permita a
reviso de todos os parmetros e escolhas resultantes da aplicao do modelo.

Devido construo do modelo e s suas possibilidades de calibragem, a evoluo ideal da


composio de receitas no tarifrias, quer do ponto de vista dos usurios, quer sob a tica
do concessionrio, no se configura em soluo simples, principalmente quando da opo
78

pelo efeito cumulativo. Nesta opo necessria a soluo de um problema matemtico de


otimizao dinmica, j que o nvel de participao das receitas no tarifrias observado
em um perodo influencia os demais perodos e, conseqentemente, o resultado final.

Diferente do que se poderia supor, a opo de efeito cumulativo possvel no modelo


desenvolvido no incentiva a busca imediata pela maior percepo possvel de receitas no
tarifrias situao passvel de interpretao. Em vez disso, a forma funcional proposta
para operacionalizar a reverso pode estimular o concessionrio a desenvolver uma
estratgia em que pondere com preciso os impactos intertemporais exercidos por cada
ingresso de receitas dessa natureza, eventualmente antecipando ou adiando tais encaixes
sem, contudo, permitir ao concessionrio se furtar da modicidade tarifria legalmente
exigida, conforme explanado nos captulos anteriores.

Outro ponto relevante consiste nos desdobramentos produzidos pelo modelo quanto s
receitas tarifrias, as quais tendem a ser descontadas em maior ou menor grau em
decorrncia das reverses.

Em outros termos, a reverso de receitas no tarifrias pode assumir uma multiplicidade de


trajetrias ao longo da vigncia do contrato, mesmo quando fixados os parmetros a e b,
pois tal reverso depende da realizao de receitas e da relao rnt/rtot ao longo do tempo.
Algumas dessas inmeras trajetrias resultaro mais propcias aos usurios, enquanto
outras se delinearo mais favorveis ao concessionrio.

Tem-se que o modelo normativo desenvolvido composto de um total de 8 etapas, sendo


essas as seguintes:

1 Etapa: Deciso se L0 dever ser menor que 100% ou no?

2 Etapa: Definio do valor de L0, que dever ser menor que 100%.

3 Etapa: Definio se a reverso de receitas no tarifrias causar efeitos cumulativos

ou efeitos pontuais.

4 Etapa: Determinao dos parmetros a e b.


79

5 Etapa: Anlise de resultados.

6 Etapa: Reviso dos parmetros a e b aps anlise dos resultados preliminares.

7 Etapa: Montagem das equaes de rmod, M e reajuste tarifrio.

8 Etapa: Previso de reviso peridica dos parmetros do modelo normativo.

A regra definida em funo da aplicao do modelo normativo proposto pode ser revisada,
se assim previsto no contrato de concesso, periodicamente. Nessa reviso pode-se
contemplar a aplicao de somente uma das etapas do fluxo apresentado na Figura 5.3,
como, por exemplo, a redefinio dos valores dos parmetros a e b, ou reviso total do
modelo com a aplicao de todas as etapas previstas na Figura 5.3. Essa reviso resultar
em uma nova forma funcional que definir como as receitas no tarifrias, daquele
momento da concesso em diante, sero tratadas. Essa possibilidade corrobora com as
melhores prticas regulatrias, pois assim se pode revisar a regra previamente definida
para tratamento de receitas no tarifrias em um dado projeto de concesso de
infraestrutura, atravs da reaplicao do modelo normativo, adequando o tratamento de
receitas no tarifrias ao contexto econmico, social, regulatrio e poltico vigente, alm
de permitir a correo de eventuais distores no verificadas previamente.

Por ltimo, tem-se que o modelo apresentado pode ser considerado como uma forma de
regular, ainda que indiretamente, os preos praticados para aquelas atividades que geraro
as receitas no tarifrias. Caso o concessionrio opte por se utilizar de seu poder de
monoplio na explorao de atividades que geraro receitas no tarifrias - tendo em vista
que os preos dessas atividades no so diretamente regulados -, este dever considerar
que abusos na cobrana dos valores resultaro em elevados valores de receitas no
tarifrias, que, por sua vez, implicaro em elevadas relaes de rnt/rtot; isso induzir uma
maior modicidade das tarifas a serem praticadas a cada perodo aps o processo de reajuste
tarifrio, conforme ilustrado na formalizao do modelo em tela. Assim, ter-se-ia um
trade-off entre elevados preos cobrados para atividades que geraro receitas no tarifrias
e a modicidade das tarifas praticadas. Em outros termos, haveria uma regulao da
explorao de fontes de receitas no tarifrias por quantidade e no por preo.
80

Captulo 6 Estudo de Caso: Concesso do


Aeroporto Internacional de So Gonalo do
Amarante
6.1 Consideraes Iniciais
O presente Captulo busca demonstrar uma aplicao da regra de reverso de receitas no
tarifrias para modicidade em um caso concreto. O estudo de caso escolhido foi o da
concesso do Aeroporto Internacional de So Gonalo do Amarante (ASGA), localizado
na Cidade de So Gonalo do Amarante na regio metropolitana de Natal, no Estado do
Rio Grande do Norte. No presente captulo ser apresentada, ainda, a aplicao do modelo
normativo proposto no Capitulo 05, sua especificao e calibragem, alguns possveis
resultados e os mecanismos e incentivos intrnsecos ao modelo normativo de tratamento de
receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura.

6.2 Estudo de Caso


O processo de concesso do ASGA consiste numa concesso por outorga onerosa, onde,
no fluxo de caixa inicial, so estabelecidas as tarifas mximas a serem aplicadas
inicialmente e o lance mnimo de outorga (ANAC, 2011d). Como objeto da concesso
tem-se a construo parcial do aeroporto, sua manuteno e explorao (ANAC, 2011d).
As tarifas iniciais estabelecidas foram as mesmas praticadas pelo sistema Infraero
(Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia S. A) no momento da publicao do
edital do processo de concesso de infraestrutura.

O contrato de concesso do ASGA tem vigncia prevista de 28 anos, sendo at 3 anos para
construo e 25 anos para explorao (ANAC, 2011d); dessa forma, o concessionrio tem
um grande incentivo para iniciar o quanto antes a explorao, e o mesmo tem a
possibilidade de estender o prazo de explorao e arrecadao de receitas. Tal contrato foi
celebrado em 28 de novembro de 2011.

Conforme ANAC (2011d), a regulao econmica das tarifas baseada no sistema de


price cap, ou preo teto. As tarifas sofrero variaes em funo da aplicao de um fator
81

de atualizao monetria, de um fator de incentivo e compartilhamento produtividade, de


um fator de incentivo qualidade do servio e infraestrutura, e de um fator de reverso de
receitas no tarifrias para modicidade (ANAC, 2011d). Esses fatores so: o ndice
Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), no caso da atualizao monetria; fator
X, no caso de compartilhamento de ganhos de produtividade; fator Q, no caso da
adequao do valor de tarifa em funo do nvel de servio prestado (qualidade); e fator M,
no caso da modicidade.

O fator X, no contrato de concesso do ASGA, a variao da produtividade, representada


pela produtividade total dos fatores (PTF) e calculada atravs do ndice de Tornqvist
(Caves et al., 1982; e Diewert e Morrison, 1986), para uma indstria aeroporturia
representativa daquele aeroporto. Assim, tem-se um incentivo ao concessionrio do ASGA
em alcanar um aumento de produtividade superior a mdia da indstria representativa
daquele aeroporto. Maiores detalhes dessa aplicao podem ser encontrados no contrato de
concesso do ASGA e no Anexo 13 desse contrato (ANAC, 2011d).

O fator Q, no contrato de concesso do ASGA, um mecanismo de adequao dos valores


de tarifa em funo da qualidade ou nvel de servio prestado pelo concessionrio. Nesse
caso tal fator calculado em funo de indicadores de qualidade de servio (IQS) objetivos
e subjetivos, esses ltimos decorrentes de pesquisas de satisfao junto aos usurios. Esses
indicadores so relacionados a tempos de espera, conforto, relao passageiro/espao
disponvel, disponibilidade de facilidades (exemplo: pontes de embarque), e outros. Numa
analogia superficial, esses indicadores de qualidade de servios (ASGA) seriam como as
medidas de nvel de servio em rodovias, velocidade de fluxo e densidade (TRB, 2010).
Maiores detalhes dessa aplicao podem ser encontrados no contrato de concesso do
ASGA e no Anexo 02 desse contrato (ANAC, 2011d).

A regra para reverso de receitas no tarifrias para modicidade tarifria, constante do


Contrato de Concesso do ASGA representada pelo fator M e pelo disposto no Anexo 11
do Contrato de Concesso do ASGA (ANAC, 2011d), sendo um primeiro resultado do
modelo normativo proposto nessa tese.

82

Dessa forma, tem-se que as receitas no tarifrias foram previstas, na minuta de concesso
do ASGA, de forma no exclusiva para modicidade tarifria. Assim, parte dessas receitas
ser utilizada para a modicidade tarifria e outra parte ser apropriada pelo concessionrio.

Conforme j detalhado no Captulo 4, o Decreto n 7.205, de 10 de junho de 2010, que


dispe sobre o modelo de concesso para explorao do Aeroporto Internacional de So
Gonalo do Amarante (Brasil, 2011), estabelece no pargrafo nico do art. 16 que as
receitas no tarifrias, complementares, acessrias ou de projetos associados, com ou sem
exclusividade, podero ser computadas no clculo do teto tarifrio, com vistas a favorecer
a modicidade tarifria. Assim, a regra estabelecida no contrato de concesso do ASGA est
em consonncia com o dispositivo legal acerca do modelo de concesso deste aeroporto.

As tarifas previstas no contrato de concesso do ASGA (ANAC, 2011d) so as constantes


do anexo 4 (tarifas) desse contrato, j previstas na Lei n0 6.009/1973 (Brasil, 1973), mais a
tarifa de uso das comunicaes e dos auxlios rdio e visuais em rea terminal de trfego areo
(TAT). A Lei n0 12.658/2012, posteriormente, ainda criou uma tarifa denominada tarifa de

conexo a qual no faz parte da base de receitas tarifrias do concessionrio do ASGA.


Essa tarifa de conexo seria devida pela alocao de passageiro em conexo em Estao de
Passageiros durante a execuo do contrato de transporte.

Assim tem-se que o concessionrio ser remunerado pelas seguintes tarifas reguladas
previstas no contrato de concesso do ASGA: tarifa de embarque, tarifa de pouso, tarifa de
permanncia, tarifa de armazenagem, tarifa de capatazia e tarifa de uso das comunicaes e
dos auxlios rdio e visuais em rea terminal de trfego areo (TAT) (ANAC, 2011d). A
aplicao do modelo normativo para o caso do ASGA ser exemplificada para um valor de
tarifa genrica T, sendo que todas as equaes desenvolvidas se aplicaro a todas as tarifas
constantes do contrato, exceo aquelas estabelecidas em valores percentuais conforme
disposto no contrato do ASGA (ANAC, 2011d).

6.3 Aplicao do modelo normativo para o ASGA


Conforme apresentado no Captulo 5, o modelo normativo desenvolvido nesta tese tem 8
etapas, conforme j descritas na seo 5.7 e apresentado em forma de fluxo na Figura 5.3
(pg. 76). Dessa forma, nesta seo, sero aplicadas cada uma dessas etapas para

83

construo da regra de reverso de receitas no tarifrias para modicidade para o caso do


ASGA.

1 Etapa: Deciso se L0 dever ser menor que 100% ou no?

Para o caso do ASGA, o valor definido para L0 foi diferente de 100%, conforme se verifica
na fase seguinte. Caso a deciso fosse de considerar L0 = 100%, a aplicao do modelo
terminaria aqui. Assim, passa-se etapa seguinte.

2 Etapa: Definio do valor de L0, que dever ser menor que 100%.
Para o caso do ASGA, o valor estabelecido para L0 foi de 35%. As tarifas iniciais e o lance
mnimo de outorga para fins da concesso do ASGA foram determinados considerando
100% das receitas no tarifrias no fluxo de caixa inicial da concesso enquanto rnt/rtot
35%, conforme (ANAC, 2011e).

Esse valor foi estabelecido em funo do observado em aeroportos semelhantes ao ASGA


com relao aos resultados de receitas no tarifrias e receitas totais. Alm disso, ao se
considerar L0 = 35%, mantiveram-se os valores iniciais de tarifas, necessrios para o
equilbrio da concesso, iguais aos valores vigentes praticados em outros aeroportos de
mesma categoria e sob a administrao da Infraero.

Dessa forma, considerou-se 35% como limite inicial (L0) e parmetro da funo de
reverso de receitas no tarifrias (rnt). Assim, se as receitas no tarifrias perfizerem at
35% das receitas totais (rtot), compostas das receitas tarifrias (rt) mais receitas no
tarifrias (rnt), todo o montante relacionado s receitas no tarifrias no ser objeto de
reverso para modicidade tarifria, pois este montante j foi considerado e revertido, na
sua integralidade, no momento do estabelecimento das tarifas iniciais e do valor do lance
mnimo de outorga; em outras palavras, no fluxo de caixa inicial que estabeleceu tais
valores.

Por outro lado, para rnt/rtot = 35% + lim0, onde um incremento de rnt/rtot, o
percentual de receitas no tarifrias excedentes a ser revertido ser igual a 100%,

84

iniciando-se o processo de compartilhamento desse excedente realizado de receitas no


tarifrias, ou seja rnt/rtot > L0 e L0 = 35%.
3 Etapa: Definio se a reverso de receitas no tarifrias causar efeitos cumulativos
ou efeitos pontuais.

As vantagens e desvantagens dessas duas alternativas foram discutidas nas sees 5.5 e
5.6. A escolha entre assumir a modicidade tarifria atravs da considerao de receitas no
tarifrias - seja com um efeito cumulativo ou com um efeito pontual, levando-se em conta
as caractersticas de cada opo - funo do regulador quando do desenho do contrato e
da modelagem da concesso.

Para o caso do ASGA, fora estabelecida a impossibilidade de desreverso de tarifas no


caso de uma reduo na relao rnt/rtot quando comparada com valores obtidos em perodos
anteriores, adotando a alternativa do efeito cumulativo (mecanismo de catraca)
contemplado no modelo normativo desenvolvido nesta tese. Isso significa que os riscos de
variao, a menor, de receitas no tarifrias so do concessionrio, o que resulta num
incentivo adicional manuteno ou elevao do nvel de rnt/rtot. Dessa forma, o efeito dos
descontos decorrentes da modicidade tarifria ser cumulativo e permanente.

O montante de receitas no tarifrias sobre o qual incidir o percentual de reverso para


modicidade tarifria ser a diferena entre o valor de rnt observado num dado perodo
menos o produto entre o maior valor da relao rnt/rtot observada em perodos anteriores
(Lmax) e rtot do perodo, conforme a forma funcional geral do modelo normativo quando
considerada a alternativa de uso do mecanismo de catraca (ver Quadro 5.1).

4 Etapa: Determinao dos parmetros a e b.

Para definio dos parmetros a e b tem-se:

Para rnt/rtot 35% rmod = 0;

85

a
r

nt


L0
rtot
(r L r );
= 1
nt
max
tot

Para rnt/rtot > 35% rmod

Em rnt/rtot = 100%rmod = 0, pois nessa situao no h o que ser revertido tendo em

vista que as receitas no tarifrias respondem por todas as receitas auferidas pela
concessionria (rnt= rtot) indicando a no existncia de receitas tarifrias (rt), possivelmente
pelo fato das tarifas terem valor igual a zero, o que implica a impossibilidade de
modicidade tarifria;

A funo que estabelece o quanto de receitas no tarifrias dever ser revertido para

modicidade tarifria ter como pontos extremos (35% + lim0 ; 100%) e (100% ; 0%). Os
valores de abscissa representam a relao rnt/rtot e os valores de ordenada, o percentual de
receitas no tarifrias a ser revertido para modicidade tarifria. Assim tem-se como
Domnio (D) da funo D={35% + lim0 a 100%} e a Imagem (I) I={0% a 100%}. Logo,
os parmetros a e b devem ser determinados levando-se em considerao esses pontos
extremos da funo de modicidade.

Assim, numa primeira tentativa, arbitrou-se os seguintes valores: a = 1 e b =


0,649999991670397. Tal resultado uma primeira tentativa de se estabelecer os
parmetros de calibragem da funo. Como resultado, tem-se uma funo linear
decrescente iniciando no ponto (35% + lim0 ; 100%) e, tendo como ponto final (100% ;
0%).

5 Etapa: Anlise de resultados.

Numa primeira anlise, verifica-se, atravs da Figura 6.1, o resultado da primeira


determinao dos parmetros a e b, sendo a = 1 e b = 0,649999991670397 em termos de
comportamento da funo de estabelecimento do percentual de receitas no tarifrias a ser
revertido para modicidade modelo.

86

parceladasreceitasnotarifriasa
seremrever+dasparamodicidade

100%
90%
80%
%aserrever3do

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90% 100%

rnt/rtot
Figura 6.1 Variao do percentual a ser revertido para modicidade tarifria em funo de rnt/rtot
para os valores de a= 1 e b = 0,649999991670397

Para esses valores de a e b, tem-se uma variao no percentual de reverso de rnt de 1,56%
(a menos) para cada variao de rnt/rtot = 1,00% (a mais). Por se tratar de uma funo
linear, tem-se que a taxa de variao constante. Tal comportamento deve ser considerado
para fins de determinao dos valores de a e b, pois a dificuldade de atingimento de
patamares maiores de rnt/rtot maior na prtica, medida que se alcana valores cada vez
maiores que os anteriores. Em outros termos, o esforo marginal envolvido na superao
desses valores crescente. Alm disso, o regulado tem o mesmo incentivo ao variar o valor
de rnt/rtot para rnt/rtot + 1%, qualquer que seja o valor de rnt/rtot.
Na tentativa de se gerar um incentivo ao concessionrio quanto a uma maior percepo de
receitas no tarifrias em relao s receitas totais (rnt/rtot) j nos primeiros anos de
concesso, considerou-se uma reviso dos valores de a e b previamente determinados.
Nessa reviso, os valores de a e b definiro uma funo, a qual estabelece o percentual de
receitas no tarifrias a ser revertido para modicidade tarifria, de forma no linear e com
uma inclinao ou taxa de variao maior nos menores valores de rnt/rtot de forma que sua
inclinao suavizada medida que rnt/rtot aumenta.

87

A funo gerada com os valores de a e b iguais a 1 e 0,649999991670397,


respectivamente, tem, para seu ponto mdio, rnt/rtot = 50%, um resultado em termos
percentuais de receitas no tarifrias a serem revertidas para modicidade igual a 76,92%.
Como uma vez que at o valor de rnt/rtot = 35%, toda receita no tarifria j foi considerada
no fluxo de caixa inicial da concesso, seria interessante equilibrar o compartilhamento de
excedentes de receitas no tarifrias (acima da relao de rnt/rtot = 35%) entre regulador e
poder concedente. Dessa forma, considera-se razovel que os valores de a e b, quando
revisados, gerem uma funo na qual, para rnt/rtot = 50%, o percentual de
compartilhamento do excedente de rnt seja igual a 50%. Assim, nessa situao, o regulado
poder se apropriar tambm de 50% do excedente de rnt.
6 Etapa: Reviso dos parmetros a e b aps anlise dos resultados preliminares.

Dadas as consideraes apresentadas na etapa anterior e as condies de contorno


previamente discutidas nesse captulo, procede-se a uma nova determinao dos
parmetros a e b. Assim considerando que a variao do percentual de receitas no
tarifrias a serem revertidas para modicidade em funo da relao rnt/rtot no deva ser
linear, que a inclinao dessa curva seja suavizada medida que os valores de rnt/rtot
crescem, que a funo tem como domnio o intervalo D={35% + lim0 a 100%} e como
imagem o intervalo (I) I={0% a 100%}, e, por ltimo, que o ponto (50%; 50%) faz parte
dessa funo, obtm-se por simulao os seguintes valores: a = 0,472707073963719 e b =
0,815760777539196. A Figura 6.2 representa a curva resultante dos novos valores de a e b,
cujo comportamento atende s condies mencionadas.

88

parceladasreceitasnotarifriasa
seremrever+dasparamodicidade

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

rnt/rtot
Figura 6.2 Variao do percentual a ser revertido para modicidade tarifria em funo de rnt/rtot
para os valores de a= 0,472707073963719 e b = 0,815760777539196

Tem-se que, nos primeiros perodos de explorao, o aumento da relao rnt/rtot ser
rpido. A diferena entre relaes de rnt/rtot obtidas entre dois perodos subseqentes
tender a diminuir at convergir para um valor igual ou prximo de zero, situao na qual a
explorao da concesso atinge certo nvel de maturidade.

Diante disso, interessante o estabelecimento de um patamar de rnt/rtot que, ao ser


superado, concederia um bnus em termos de reduo da parcela de rnt que ser revertida
para modicidade tarifria e, com isso, aumentaria a parcela apropriada pelo concessionrio,
j que incentivaria a maior explorao de receitas no tarifrias.

Sugere-se que esse patamar seja de 60%. Tal proposta baseada no relatrio do Global
Airport Benchmarking Report 2011 da Air Transport Research Society ATRS (2011), o
qual indica que a relao mdia de rnt/rtot - quando observados alguns aeroportos
considerados referncias mundiais em termos operacionais e econmicos - de 60%.

Assim, ter-se-ia a determinao de outros valores de a e b, dadas as condies e


consideraes j explicadas, quando rnt/rtot > 60%. Determinando esses novos valores de a
e b para situao em que rnt/rtot > 60%, tem-se que a = 0,243500000000000 e b =
89

0,900418485294645. A Figura 6.3 representa a curva resultante dos valores de a =


0,472707073963719 e b = 0,815760777539196 quando rnt/rtot 60% e valores de a =
0,243500000000000 e b = 0,900418485294645 quando rnt/rtot > 60% para o percentual de

parceladasreceitasnotarifriasaserem
rever+dasparamodicidade

receitas no tarifrias a ser revertido para modicidade em funo de rnt/rtot.

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

rnt/rtot
Figura 6.3 Variao do percentual a ser revertido para modicidade tarifria em funo de rnt/rtot para
os valores de a= 0,472707073963719 e b = 0,815760777539196 quando rnt/rtot 60% e valores de a =
0,243500000000000 e b = 0,900418485294645 quando rnt/rtot > 60% (Aldigueri et al., 2011)

Diferente do que se possa pensar, o efeito da reverso de receitas no tarifrias para


modicidade das tarifas no reduzido, pois apesar de se ter uma menor parcela de rnt a ser
considerada para reverso, tem-se um maior valor de rnt sobre o qual se retirar essa
parcela. Realizando uma analogia com um tributo, seria como se houvesse uma reduo da
alquota incidente e concomitantemente um aumento da base de incidncia.

7 Etapa: Montagem das equaes de rmod, M e reajuste tarifrio


O clculo de reverso de receitas no tarifrias para modicidade tarifria ser realizado
anualmente, verificando-se os resultados de receitas dos ltimos 12 meses. O resultado de
reverso obtido ser aplicado em forma de desconto no clculo do teto das tarifas
90

aeroporturias para os 12 meses subseqentes para o Aeroporto Internacional de So


Gonalo do Amarante.

Para clculo do desconto citado, ser considerada a razo entre o resultado obtido no
clculo de reverso de receitas no tarifrias e as receitas tarifrias do mesmo perodo,
representado pelo termo, ou fator, M conforme demonstrado no Captulo 5, sendo M =
rmod/rt. A forma de aplicao dos descontos resultantes da reverso de parte das receitas
no tarifrias para modicidade tarifria ocorrer no momento do reajuste tarifrio.

Considerando o disposto nas etapas anteriores descritas nessa seo tem-se que as
equaes de rmod sero:
Se rnt/rtot 35% rmod = 0,

Se rnt/rtot > 35% rmod ser calculado para reverso dessa parcela de receitas no
tarifrias para modicidade tarifria. Quando rnt/rtot > 35%, a parcela de receitas no
tarifrias a ser revertida para modicidade tarifria ser determinada pelas equaes 15 e 16,
parametrizadas a seguir:
se

se

!!"
!!"!

!!"
!!"!

(15)

!"# !"# = 0,

> !"# !"# = 1

!!"
!!,!"
!!"!

!" !"# !"! ,

(16)

onde,

rmod valor de receita no tarifria a ser revertida para modicidade referente ao perodo dos
ltimos 12 meses;

rnt valor de receita no tarifria no perodo dos ltimos 12 meses;

rtot valor de receita total no dos ltimos 12 meses;

91

rnt/rtot relao entre o valor de receita no tarifria e o valor de receita total no perodo
dos ltimos 12 meses;

Lmax valor mximo da relao observada entre as receitas no tarifrias e as receitas totais
(rnt/rtot) em todos os perodos anteriores ao ltimos 12 meses, exceto para o primeiro ano
em que rnt/rtot > 35%, quando Lmax ser igual a 35%;
a e b parmetros de ajuste da funo. Se rnt/rtot 60% a = 0,472707073963719 e b =
0,815760777539196. Se rnt/rtot > 60% a = 0,243500000000000 e b =
0,900418485294645.

O desconto nas tarifas decorrentes da reverso de parte das receitas no tarifrias para
modicidade tarifria ser dado pelo termo, ou fator, M = rmod/rt, onde M termo de
reverso da parcela de receitas no tarifrias ou desconto nas tarifas decorrentes da
reverso de parte das receitas no tarifrias a ser definido anualmente e rt o valor de
receita tarifrias no perodo dos ltimos 12 meses. A explicao de rmod j foi apresentada
nessa seo.

O fator, ou termo, M incidir de forma cumulativa a cada reajuste da tarifa. Assim, o


clculo da parcela de rnt a ser considerada para modicidade tarifria ocorrer a cada 12
meses, juntamente com o reajuste das tarifas e com o desconto a ser considerado nesse
reajuste, por conta da incidncia do fator M nos novos valores de tarifa. A regra de reajuste
para o caso do ASGA conforme ANAC (2011d) a disposta nas equaes 17 e 18:

! = !

!"#$!

(1 !" ),

!"#$!

(17)

Onde,
Xac o fator de produtividade acumulado, referente ao nmero de meses compreendido
entre o incio e o fim da FASE I do contrato de concesso do ASGA (ANAC, 2011d). O
fator Xac, neste primeiro reajuste, tem seu valor determinado pela expresso:

!! = 1 + !

1,

(18)

92

na qual n o nmero de meses que representa a durao da FASE I e Xm o valor


correspondente ao fator X mensal calculado pela expresso (ANAC, 2011d):

! = 1 + 0,0129

!
!"

1 = 0,00106869595821268 , sendo esse um valor fixo

mensal para o perodo que antecede o incio da operao, FASE I (ANAC, 2011d), tem-se
ainda que,

T1 o valor da tarifa reajustada na data de incio da FASE II;

T0 o valor da tarifa a preos vigentes;


IPCA1 o ndice referente ao ndice de Preos ao Consumidor Acumulado (IPCA) do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) do ms anterior ao primeiro reajuste;
IPCA0 o ndice referente ao IPCA do ms da publicao do Edital de Leilo n0 01/2011
referente concesso do ASGA.

Ainda conforme o contrato do ASGA (ANAC, 2011d), tem-se que aps o primeiro reajuste
(perodo t=1), as tarifas sero reajustadas pelo IPCA, tendo como referncia a data do
ltimo reajuste, conforme o disposto nas equaes 19, 20 e 21:

Ti = Ai + Bi,

(19)

onde,

para i = 2, tem-se que Ai = T1(IPCAi/IPCAi-1)(1-Xi)(1-Mi) e Bi = Ai(-Qi),

(20)

nesse caso Ai calculado com base em T1, e,


para i > 2, tem-se que Ai = Ai-1(IPCAi/IPCAi-1)(1-Xi)(1-Mi) e Bi = Ai(-Qi),

(21)

nesse caso Ai calculado com base em Ai-1, em ambas as situaes i um ndice anual;

93

Ti o valor da Tarifa reajustada;

T1 o valor da Tarifa reajustada na data de incio da FASE II prevista no contrato de


concesso do ASGA;

Ai e Ai-1 so os componentes da tarifa reajustada, nos perodo i e i-1, que incorporam o


ndice de inflao, os efeitos do fator X e do fator de reverso de receitas no tarifrias para
modicidade M; todos efeitos cumulativos. Assim a parcela da tarifa que concentra os
parmetros de reajuste de efeito cumulativo;

Bi o componente da tarifa reajustada no perodo que incorpora os efeitos do fator de


qualidade de servio Q, em outros termos a parcela da tarifa que concentra os parmetros
de reajuste de efeito pontual;

IPCAi o ndice referente ao IPCA do ms anterior ao reajuste;


IPCAi - 1 o ndice referente ao IPCA do ms do ltimo reajuste (em i-1);

Xi o fator de compartilhamento de ganhos de produtividade a ser definido a cada ciclo de


Reviso dos Parmetros da Concesso (RPC) previsto no contrato de concesso do ASGA
(ANAC, 2011d);

Mi o termo de reverso de receitas no tarifrias a ser definido anualmente, conforme o


Anexo 11 - Reverso de Receitas No Tarifrias para Modicidade Tarifria do contrato de
concesso do ASGA (ANAC, 2011d);

Qi o fator de qualidade a ser definido anualmente, conforme Anexo 2 - Plano de


Explorao Aeroporturia do contrato de concesso do ASGA (ANAC, 2011d).

8 Etapa: Previso de reviso peridica dos parmetros do modelo normativo

Essa reviso peridica deve ser prevista via dispositivo contratual que permite que os
parmetros do modelo normativo desenvolvido nesta tese (L0, Lmax, a e b), ou parte deles,
possam ser revistos periodicamente, possibilitando assim a reaplicao do modelo para
94

restabelecimento de uma regra de tratamento de receitas no tarifrias em projetos de


concesso atualizada e aderente ao contexto econmico vigente e s condies atuais de
explorao do empreendimento.

Assim, tal reviso peridica permitiria mitigar eventuais riscos como situaes de escassez
de infraestrutura decorrentes da impossibilidade de expanso da mesma conforme
discutido no Captulo 2 dessa tese. Alm disso, tal dispositivo contratual permitiria mitigar
eventuais efeitos decorrentes de alea extraordinria.

Apesar desse entendimento, tal dispositivo no foi previsto no Contrato de concesso do


ASGA (ANAC, 2011d), pois na poca da elaborao do respectivo contrato o modelo
normativo proposto nessa tese estava em fase de desenvolvimento e no mesmo no havia
se aventado ainda essa possibilidade. No contrato de concesso do ASGA prevista a
reviso de parmetros da concesso, mas que no alcana os aspectos relacionados ao
tratamento de receitas no tarifrias e modicidade. Contudo, para fins de exemplificao,
segue uma proposta de redao de item contratual que contemplaria tal alternativa de
reviso para ser utilizada em contratos futuros de concesso de infraestrutura de
transportes e outras:

As Tarifas aplicadas pela Concessionria sero aplicadas


observadas as regras de reajuste e de Reviso dos Parmetros da
Concesso presentes no Contrato e demais disposies aplicveis.

Por ocasio das Revises dos Parmetros da Concesso, os


parmetros L0, Lmax, a e b podero ser estabelecidos pela Agncia
Reguladora (ou Poder Concedente, conforme seja), caso seja
verificado situao de infraestrutura escassa decorrente de alea
extraordinria (ou outras situaes crticas identificadas pelo
regulador), conforme regulamentao especfica, aps audincia
pblica, com vistas ao compartilhamento de receitas no tarifrias
com os usurios para modicidade.

A Reviso dos Parmetros da Concesso tem o objetivo de


permitir a redefinio dos parmetros L0, Lmax, a e b para fins de
95

computo do rmod, e fator M a ser aplicado nos reajustes tarifrios


at a Reviso dos Parmetros da Concesso seguinte. Os novos
parmetros sero aplicados por 5 (cinco) anos, contados a partir do
ano seguinte ao trmino do processo de Reviso dos Parmetros da
Concesso.

Os procedimentos relativos s Revises dos Parmetros da


Concesso sero precedidos de ampla discusso pblica.

As Revises dos Parmetros da Concesso subseqentes


sero realizadas a cada perodo de 5 (cinco) anos.

H de se destacar que a previso de tais dispositivos no contrato tem tambm o objetivo de


corrigir eventuais distores econmicas quando se verificado situaes extremas como
escassez de infraestrutura por impossibilidade de expanso. Contudo, como j explanado
em captulos anteriores, a caracterizao dessas situaes no trivial, de maneira a se
constatar que uma vez instalada a mesma no decorreu de omisso ou ao perversa do
regulado. Fica aqui o registro da necessidade de se caracterizar melhor tais situaes em
estudos futuros para melhor aplicabilidade do mecanismo contratual proposto no modelo
normativo.

6.4 Anlise da aplicao e resultados obtidos


Nesta seo, so analisados alguns possveis resultados quando da aplicao da regra
resultante do modelo normativo para o caso da concesso do Aeroporto Internacional de
So Gonalo do Amarante. So resultados factveis, mas no necessariamente resultados
que ocorrero, pois para ocorrncia dos mesmos tudo depender das relaes de rnt/rtot
alcanadas pela explorao do concessionrio ao longo do prazo de concesso. Assim, os
valores de receitas, tarifrias e no tarifrias, assim como as relaes entre rnt/rtot, so
exemplos hipotticos, mas possveis, utilizados para exemplificar os resultados da regra de
tratamento de receitas no tarifrias aplicada para a concesso do ASGA.

Tem-se que a previso para incio das operaes desse aeroporto meados de 2014, o que
eventualmente pode ocorrer antes conforme j explicado na seo 6.2. Assim no se tem
dados de receitas j realizadas decorrentes da explorao desse aeroporto. Contudo
96

utilizou-se aqui valores de receitas compreendidos no intervalo de receitas totais estimadas


nos Estudos de Viabilidade Tcnica Econmica e Ambiental EVTEA, intervalo esse que
varia de 45 milhes de reais para o primeiro ano de explorao a 200 milhes de reais para
o ltimo ano (ANAC, 2011e).

O maior desconto em tarifas decorrente da reverso de parte das receitas no tarifrias para
modicidade tarifria, conforme o resultado do modelo apresentado na seo 6.3, ser de
aproximadamente 25%, sendo este obtido quando ocorrer a variao de rnt/rtot de 35% para
100% de uma s vez, entre um perodo e outro (12 meses). Ressalta-se que este um caso
hipottico e que, caso acontea, independente do perodo, no haver possibilidade de nova
reduo dos tetos das tarifas em virtude de receitas no tarifrias futuras, pois, a partir de
ento, os valores j estaro descontados no mximo permitido pela regra resultante e seu
efeito se perpetuar ao longo do prazo restante da concesso.

Tem-se que, para cada 1% de acrscimo na relao rnt/rtot no intervalo de 35% < rnt/rtot
50%, o percentual mdio referente parcela de receitas no tarifrias a serem revertidas
para modicidade tarifria reduzido em 3,33% (mdia) de forma no linear. Para o
intervalo de 50% < rnt/rtot 100%, essa reduo da ordem de 1% (mdia), tambm de
forma no linear.

Se, no perodo i, rnt/rtot = x e no perodo i+n rnt/rtot = y, sendo x>y, no haver reverso de
receitas no tarifrias para modicidade tarifria, pois todas as tarifas j se encontram
devidamente descontadas para uma relao rnt/rtot x. Isso implica em um efeito
cumulativo e permanente da formulao proposta (regra da catraca), conforme discutido
nas sees anteriores, a cada perodo e sem possibilidade de desreverso de receitas no
tarifrias. Tal mecanismo imputa o risco de variao negativa de receitas no tarifrias ao
concessionrio. Um exemplo numrico desse resultado pode ser observado na Tabela 6.1:

97

Tabela 6.1 Efeito cumulativo e permanente dos descontos tarifrios e impossibilidade de desreverso
(Aldigueri et al., 2011)
M=rmod/(rt)
t

rnt(R$)

rt(R$)

rnt/(rtot)

rmod(R$)

(descontona
tarifa)

37.625.000,00

69.875.000,00

35%

0,0%

t+1

51.600.000,00

55.900.000,00

48%

7.444.540,34

13,3%

t+2

60.200.000,00

47.300.000,00

56%

3.558.684,28

7,5%

t+3

52.675.000,00

54.825.000,00

49%

0,0%

Foi estabelecido um patamar de 60% acima do qual o concessionrio passa a usufruir de


um bnus em termos de reduo do percentual da parcela de rnt que ser revertida para
modicidade tarifria e, com isso, aumenta-se o que apropriado por ele em termos de rnt.
Na Tabela 6.2 consta um exemplo do efeito da descontinuidade demonstrada anteriormente
na Figura 6.3, em termos de desconto a ser aplicado nas tarifas, em funo do bnus ao
concessionrio quando se atinge ou supera o patamar no qual rnt/rtot = 60%:
Tabela 6.2 Efeito do patamar de 60% no modelo proposto (Aldigueri et al., 2011)
%apropriado
Perodo

rnt(R$)

rt(R$)

rnt/(rtot)

rmod(R$)

M=rmod/(rt)

%aser

(descontonatarifa) revertido

pelo
concessionrio

24.230.769,23 45.000.000,00

35%

100,00%

0,00%

t+1

59.125.000,00 48.375.000,00

55%

9.184.059,73

19,0%

42,72%

57,28%

t+2

64.500.000,00 43.000.000,00

60%

1.953.491,43

4,5%

36,34%

63,66%

t+3

64.510.750,00 42.989.250,00

60,01%

2.230,68

0,0%

20,75%

79,25%

t+4

75.864.285,00 40.850.000,00

65%

999.446,49

2,4%

17,16%

82,84%

98

6.4.1 Mecanismos e Incentivos intrnsecos a regra de tratamento de receitas no


tarifrias para o estudo de caso - ASGA
Dentre os mecanismos j explanados anteriormente e incentivos intrnsecos regra de
tratamento de receitas no tarifrias para modicidade no caso do ASGA, vale destacar os
seguintes aspectos:

o risco da variao negativa de receitas no tarifrias (rnt) inteiramente do

concessionrio;

a regra apresentada estabelece um incentivo ao concessionrio para explorao de

receitas no tarifrias (reduz dinamicamente o percentual de receitas no tarifrias a ser


revertido para modicidade tarifria). Esse ponto de extrema relevncia, pois reduz a
importncia de receitas tarifrias no fluxo de caixa da concesso por meio de uma maior
modicidade tarifria e um aumento da importncia das receitas no tarifrias nesse fluxo;

o regramento no permite desreverso. Esse aspecto est alinhado a um alocao de

riscos que considera que a variao de receitas no tarifrias risco do concessionrio.


Assim, estabelece-se um incentivo adicional manuteno/elevao do nvel de rnt/rtot, pois
o efeito dos descontos decorrentes da modicidade tarifria cumulativo e permanente,
conforme demonstrando anteriormente; e,

o estabelecimento de bnus quando do alcance do patamar de 60% para induzir o

concessionrio a se aproximar dos aeroportos considerados referncia no mundo pela


ATRS, em termos de explorao de receitas no tarifrias, e o incentivo adicional para
reduo relativa das receitas tarifrias por conta da busca por esse bnus.

6.6 Consideraes Finais


O presente Captulo apresenta em detalhes a aplicao do modelo normativo para proposto
para estabelecimento da regra de tratamento de receitas no tarifrias para modicidade
aplicada ao caso da Concesso do Aeroporto Internacional de So Gonalo do Amarante
(ASGA).

99

Durante a exposio do estudo de caso para aplicao do modelo normativo proposto,


foram apresentados os aspectos inerentes ao modelo de regulao econmica da Concesso
do Aeroporto Internacional de So Gonalo do Amarante.

A aplicao de cada etapa do modelo normativo para estabelecimento da regra de


tratamento de receitas no tarifrias para modicidade para o ASGA detalhada e
comentada. O resultado uma funo no linear, decrescente, com uma descontinuidade
no valor de rnt/rtot = 60% (para fins de bonificao ao concessionrio caso o mesmo atinja
tal valor) e que no permite desreverso, ou seja, o risco de variaes negativas nas
relaes de rnt/rtot a cada perodo do concessionrio (efeito cumulativo regra da
catraca). Alguns resultados numricos e efeitos em termos de desconto tarifrio so
apresentados. O maior desconto tarifrio possvel pela regra estabelecida de 25%.

100

Captulo 7 Concluses
7.1 Consideraes Iniciais
O trabalho apresentado composto de 7 captulos. O primeiro deles consistiu de uma
contextualizao acerca do tema, definio do problema e hiptese, justificativa para
realizao do trabalho, definio dos objetivos e uma breve descrio da estrutura do
documento.

O segundo captulo consistiu de uma reviso literria da teoria econmica da regulao e


anlise do estado da arte em termos de tratamento de receitas no tarifrias em projetos de
concesso de infraestrutura e similares. Na seqncia, no Captulo 3, foi realizada uma
reflexo acerca do arcabouo legal brasileiro, seu ordenamento e recomendaes acerca do
tema, alm de uma breve discusso relativa ao conceito de modicidade tarifria.

No Captulo 4 foi apresentado um levantamento das prticas internacional e nacional do


tratamento de receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura. No
captulo 5, foi desenvolvida a proposta de um modelo normativo para tratamento das
receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura luz da teoria da
regulao econmica e do ordenamento legal vigente no Brasil. O captulo seguinte
constou, ento, de uma aplicao prtica do modelo proposto no captulo 05 e seus
resultados.

Por ltimo tem-se esse captulo com o fechamento do estudo em tela, suas concluses e
disposies finais, bem como as sugestes para novos estudos sobre o tratamento de
receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura.

7.2 Resultados Obtidos e sua Reflexo


Verifica-se, aps anlise terica das formas de tratamento de receitas no tarifrias em
projetos de concesso ou similares - single till e dual till -, que ambas induzem a resultados
bem distintos, os quais, por sua vez, podem resultar em ineficincias.

101

O uso da regra de single till nos casos extremos de escassez de infraestrutura (saturao)
pode gerar distores econmicas como a precificao ineficiente de tarifas para
remunerao dos servios prestados.

J a regra de dual till induz a elevao dos valores de tarifas praticados aos usurios finais
e, eventualmente, o desvio do foco dos concessionrios, ou exploradores de infraestrutura,
da atividade fim para atividades complementares.

Na reviso levantada, nenhum dos autores mencionou a questo de baixos incentivos ao


concessionrio para a explorao de atividades no tarifrias em projetos de concesso,
quando se define que 100% das receitas no tarifrias sero consideradas para fins de
modelagem e reequilbrio do contrato de concesso, caso do uso da regra de single till
pura. Contudo, verifica-se que nos casos de uso da regra de single till os valores de receitas
no tarifrias geralmente so menores quando comparados com os valores de receitas no
tarifrias em projetos que utilizam a regra de dual till.

Tal constatao aponta para a necessidade de se prever um compartilhamento dessas


receitas com o concessionrio de maneira a manter os incentivos necessrios explorao
de atividades que gerem receitas no tarifrias. Assim, entende-se como recomendvel, no
caso da regra de single till, a previso de um compartilhamento com o concessionrio,
onde parte da receita no tarifria considerada na modelagem do projeto de concesso e
no reequilbrio do contrato e a outra parte apropriada pelo prprio concessionrio. Nesse
caso ter-se-ia um single till hbrido ou simplesmente till hbrido.

Concluiu-se ainda, aps a anlise do ordenamento legal brasileiro, especificamente da Lei


n0 8.987/1995 (Brasil, 1995), que as receitas no tarifrias, quando previstas, devem
obrigatoriamente ser consideradas, em parte ou no todo, para fins de modicidade tarifria
em projetos de concesso de infraestrutura no Brasil. Tal concluso baseia-se na
interpretao derivada da anlise da base legal vigente.

Dessa forma, a possibilidade de uso da regra de dual till, no atual contexto legal brasileiro,
no entendida como possvel. Assim, para o tratamento de receitas no tarifrias em
projetos de concesso no Brasil resta o estabelecimento de uma regra de single till puro ou
single till hbrido (ou somente till hbrido).
102

Na anlise da prtica internacional a acerca do tratamento de receitas no tarifrias em


projetos de concesso ou similares verificou-se grande diversidade, com vrios exemplos
de aeroportos utilizando tanto a regra de single till, quanto a regra de dual till. Verificou-se
alguns poucos casos no qual se tem regra de single till hbrido ou till hbrido.

Observou-se ainda que aeroportos regulados com base na regra de single till, no caso
single till puro, apresentam uma menor relao entre receitas no tarifrias e receitas totais,
quando comparados com aqueles regulados com base na regra de dual till. A razo disso
seria a falta de incentivos ao operador aeroporturio para uma maior explorao de
atividades (receitas) no tarifrias, uma vez que todo resultado desse tipo de explorao
seria utilizado no equilbrio no contrato para o caso da regulao por single till puro.

Esse resultado corrobora a afirmao anterior de que um modelo de regulao baseado


numa regra de single till hbrido, ou till hbrido, seria mais recomendado sob o aspecto de
incentivar a explorao desse tipo de receita e a conseqente modicidade tarifria.

Foi abordado, ainda, o fato de a prtica nacional ser basicamente fundamentada na regra de
single till o que vem a corroborar o entendimento legal, conforme concluso do Captulo 3
desse trabalho.

Na seqncia, desenvolveu-se e apresentou-se um modelo normativo para tratamento de


receitas no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura. A proposta considerou os
princpios da teoria econmica da regulao, a prtica em termos de tratamento de receitas
no tarifrias e o entendimento desenvolvido acerca da interpretao do ordenamento legal
vigente.

O modelo desenvolvido foi construdo com o estabelecimento de mecanismos de


incentivos explorao das receitas no tarifrias conforme preconiza a teoria econmica
da regulao. Um exemplo disso o aumento da parcela de receitas no tarifrias a ser
apropriada pelo concessionrio medida que o montante dessas receitas em relao s
receitas totais (rnt/rtot) aumenta. Outro mecanismo o incentivo manuteno ou
elevao do nvel de receitas no tarifrias, dada a possibilidade de uso da regra da catraca
(efeito cumulativo) como incentivo ao concessionrio em no reduzir o nvel de rnt/rtot.
103

O modelo desenvolvido traz outras caractersticas, como a no dependncia da estimativa


ou previso de receitas, pois ele se baseia somente em receitas arrecadadas (realizadas).
Outras caractersticas resultantes da construo do modelo so a simplicidade de aplicao,
que resulta em baixo custo regulatrio e a flexibilidade de desenhos com diferentes
incentivos. Essa ltima materializada, por exemplo:

na adoo, ou no, da regra da catraca;

na definio de L0 para fins de rnt a ser considerada no fluxo de caixa inicial; e,

na calibrao dos parmetros a e b para fins de trajetria da funo rmod (mais ou

menos agressiva em termos de reverso).

Devido construo do modelo e s suas inmeras possibilidades resultantes, tem-se que a


determinao de uma evoluo ideal para a composio de receitas no tarifrias, quer do
ponto de vista dos usurios, quer sob a tica do concessionrio, no se configura em algo
simples, isso quando da opo da adoo da regra da catraca (efeito cumulativo). Tal
resposta demanda, antes, a soluo de um problema matemtico de otimizao dinmica, j
que o nvel de participao das receitas no tarifrias observado em um perodo influencia
os demais perodos e, conseqentemente, o resultado final.

Outro aspecto, resultante do modelo obtido, consiste nos desdobramentos quanto s


receitas tarifrias, que tendem a ser descontadas em maior ou menor grau em decorrncia
das reverses.

O mecanismo de catraca, opo contida no modelo normativo proposto desenvolvido, no


necessariamente incentiva a busca imediata pela maior arrecadao de receitas no
tarifrias. A forma funcional adotada para operacionalizar a reverso dever estimular o
concessionrio a desenvolver uma estratgia em que pondere com preciso os impactos
intertemporais exercidos por receitas no tarifrias, eventualmente antecipando, ou
adiando, tais receitas, sem, contudo, permitir ao concessionrio a frustrao da
contribuio em favor da modicidade tarifria legalmente exigida.

104

Assim, tem-se que a reverso de receitas no tarifrias no modelo resultante desse trabalho
pode assumir uma multiplicidade de trajetrias ao longo da vigncia do contrato, mesmo
quando fixados os parmetros a e b, pois tal reverso depende da realizao de receitas e
da relao rnt/rtot ao longo do tempo. Algumas dessas inmeras trajetrias podem resultar
mais propcias aos usurios, enquanto outras podero se mostrar mais favorveis ao
concessionrio.

A regra definida em funo da aplicao do modelo normativo proposto pode ser revisada,
se assim previsto no contrato de concesso, periodicamente. Nessa reviso, pode-se
contemplar a aplicao de somente uma das etapas do modelo normativo, como, por
exemplo, a redefinio dos valores dos parmetros a, b, L0 e Lmax, ou reviso total do
modelo com a aplicao de todas as etapas previstas. Essa reviso resultar numa nova
forma funcional que definir como as receitas no tarifrias, daquele momento da
concesso em diante, sero tratadas. Assim, o modelo permite a adequao da regra de
tratamento de receitas no tarifrias ao contexto econmico vigente, corrigindo eventuais
distores no verificadas quando da formulao inicial.

Conclui-se, ainda, que o modelo desenvolvido pode ser considerado como uma forma de
regular, ainda que indiretamente, os preos praticados para aquelas atividades que geraro
as receitas no tarifrias.

Caso o concessionrio opte por se utilizar de seu poder de monoplio na explorao de


atividades que geraro receitas no tarifrias, ciente de que os preos dessas atividades no
so diretamente regulados, este dever considerar que abusos na cobrana desses valores
resultaro em elevados valores de receitas no tarifrias. Estes valores, por sua vez,
implicaro em elevadas relaes de rnt/rtot, que induziro a uma maior modicidade das
tarifas a serem praticadas a cada perodo aps o processo de reajuste tarifrio, conforme
ilustrado no Captulo 5 desse trabalho.

Assim, ter-se-ia um trade-off entre elevados preos cobrados para atividades que geraro
receitas no tarifrias e a modicidade das tarifas praticadas. A regulao econmica dessas
atividades no tarifrias no se daria pelos preos praticados mas pela quantidade receita
a ser apropriada pelo concessionrio e receita a ser considerada para modicidade.

105

Por ltimo, realizado um exerccio de aplicao do modelo desenvolvido para um estudo


de caso real, a concesso do aeroporto internacional de So Gonalo do Amarante.
Verificou-se, nesse exemplo, o passo a passo da aplicao do modelo normativo proposto e
alguns resultados numricos da regra resultante dessa aplicao.

7.3 Consideraes finais e indicativos de estudos futuros


A hiptese principal assumida nesse trabalho juntamente as hipteses complementares se
mostraram verdadeiras. A considerao das receitas no tarifrias para modicidade das
tarifas no s se mostrou vivel e recomendvel como elemento de incentivo ao
concessionrio, e fator de contribuio para modicidade tarifria, como tambm algo
obrigatrio a luz da legislao vigente. Assim as receitas no tarifrias devem
obrigatoriamente ser consideradas no todo (single till) ou em parte (single till hbrido ou
somente till hbrido).

Tal corroborao baseada nos resultados da reviso bibliogrfica, da anlise da base


legal, e da construo do modelo com destaque para os mecanismos de incentivo a
explorao dessas receitas por parte do regulado, a regulao indireta da explorao das
atividades no tarifrias e a imposio da legislao vigente quanto a esse tratamento.

Verifica-se que ao final da anlise da base legal brasileira pertinente aos projetos de
concesso e dos princpios da teoria econmica da regulao, foram obtidos elementos
necessrios para o melhor entendimento de como as receitas no tarifrias podem ser
consideradas em tais projetos no Brasil.

Alm disso, os elementos decorrentes dos exerccios de reflexo acima descritos foram
suficientes para consecuo do desenvolvimento do modelo normativo de tratamento
dessas receitas em projetos de concesso de infraestrutura.

Por ltimo, tem-se que o objetivo geral do trabalho a proposio de um modelo


normativo geral para tratar receitas no tarifrias em projetos de concesso de
infraestrutura, para fins de modicidade tarifria, luz da teoria econmica da regulao
baseada em incentivos foi alcanado, juntamente com os objetivos especficos propostos:

106

anlise da literatura e da base legal brasileira atual acerca do tratamento de receitas

no tarifrias em projetos de concesso de infraestrutura realizada;

prticas internacionais e nacionais no tratamento de receitas no tarifrias em projetos

de concesso de infraestrutura levantadas, mas no de forma exaustiva;

reflexes, luz da teoria da regulao econmica, acerca do tratamento de receitas

no tarifrias para fins de modicidade de tarifa em projetos de concesso de infraestrutura


de transportes, realizadas; e,

modelo normativo proposto aplicado e demonstrado em um estudo de caso concreto:

Concesso do Aeroporto Internacional de So Gonalo do Amarante.

7.3.1 Estudos futuros


Como sugesto de estudos futuros e dando continuidade ao trabalho desenvolvido at aqui
tem-se:

simulaes utilizando o modelo normativo desenvolvido, experimentando outras

trajetrias da funo proposta calibragem dos parmetros a e b , utilizao, ou no, do


mecanismo de catraca e avaliao dessas duas opes em termos de impacto para casos
reais. Para tanto, sugere-se a simulao do modelo em outros casos de concesses j
maduras que tenham a disponibilidade de dados de receita para fins de simulao e
aprimoramento do modelo;

aplicao da modelagem desenvolvida para outros tipos de concesso: rodovias,

ferrovias, portos, energia, telecomunicaes, dentre outras;

anlise emprica de resultados obtidos com a aplicao do modelo normativo para

tratamento de receitas no tarifrias proposto nessa tese em concesses existentes e j


maduras que tenham disponibilidade de dados de receitas tarifria e no tarifria;

avaliao do impacto regulatrio ex ante e ex post, com foco no comportamento do

concessionrio, nos benefcios gerados aos usurios da infraestrutura concedida e nos


resultados do projeto de concesso;
107

aprofundamento da discusso acerca do conceito de modicidade, tanto na

compreenso das diferentes formas de realizao da modicidade tarifria, como na


convivncia desse conceito com o conceito de eficincia alocativa de custos em projetos de
concesso, possveis conflitos e resultados;

caracterizao

das

situaes

extremas

de

escassez

de

infraestrutura

por

impossibilidade de expanso, para melhor aplicabilidade do mecanismo contratual de


reviso peridica dos parmetros a, b, L0 e Lmax, ou parte desses, conforme modelo
normativo proposto. Esse estudo se faz necessrio para melhor uso dessa possibilidade e
para se evitar distores econmicas, como o uso de infraestrutura escassa mediante uma
tarifa reduzida entre outros, conforme j explanado em captulos anteriores;

avaliao da relao entre os investimentos marginais e custos marginais relacionados

s atividades no tarifrias e as receitas marginais (tarifria, total e a parte da receita no


tarifria apropriada pelo concessionrio conforme modelo); e,

para os casos de concesses de infraestrutura que se assemelham a firmas

multiproduto com vrios servios remunerados por tarifas reguladas, por exemplo
aeroportos, portos, ferrovias e outros, desenho e anlise da aplicao do modelo proposto
onde todo rmod seria revertido somente para modicidade de algumas tarifas, tais como
aquelas que so cobradas diretamente do pblico geral (passageiros).

108

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