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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E CONTABILIDADE DE


RIBEIRO PRETO
DEPARTAMENTO DE CONTABILIDADE
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CONTROLADORIA E CONTABILIDADE

LUCILENE MOREIRA PEDRO

Anlise dos diferentes contratos de concesso rodoviria e suas contabilizaes

ORIENTADORA: PROFA. DRA. MAISA DE SOUZA RIBEIRO

RIBEIRO PRETO
2012

Prof. Dr. Joo Grandino Rodas


Reitor da Universidade de So Paulo
Prof. Dr. Sigismundo Bialoskorski Neto
Diretor da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto
Prof. Dr. Vincius Aversari Martins,
Chefe do Departamento de Contabilidade

LUCILENE MOREIRA PEDRO

Anlise dos diferentes contratos de concesso rodoviria e suas contabilizaes

Verso Corrigida. A original encontra-se disponvel na FEA-RP/USP

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Controladoria e Contabilidade da


Faculdade

de

Economia,

Administrao

Contabilidade de Ribeiro Preto da Universidade de


So Paulo, para obteno do ttulo de Mestre em
Cincias: Controladoria e Contabilidade.

ORIENTADORA: PROFA. DRA. MAISA DE SOUZA RIBEIRO

RIBEIRO PRETO
2012

Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.

FICHA CATALOGRFICA

Pedro, Lucilene Moreira


Anlise dos diferentes contratos de concesso rodoviria e
suas contabilizaes. Ribeiro Preto, 2012.
126 p.: il.
Dissertao de Mestrado, apresentada Faculdade de
Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto da
Universidade de So Paulo. rea de concentrao: Contabilidade.
Orientadora: Ribeiro, Masa de Souza
1.Concesses Rodovirias. 2.IFRIC 12. 3.ICPC 01.
4.Mudanas Contbeis. 5.IFRS. 6.CPC

Nome: PEDRO, Lucilene Moreira


Ttulo: Anlise dos diferentes contratos de concesso rodoviria e suas contabilizaes

Dissertao apresentada Faculdade de Economia,


Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto,
Universidade de So Paulo para obteno do ttulo
de Mestre em Cincias: Controladoria e
Contabilidade.

Aprovado em:

Banca Examinadora

Prof. Dr. _______________________________ Instituio: ___________________________


Julgamento: ____________________________ Assinatura: ___________________________

Prof. Dr. _______________________________ Instituio: ___________________________


Julgamento: ____________________________ Assinatura: ___________________________

Prof. Dr. _______________________________ Instituio: ___________________________


Julgamento: ____________________________ Assinatura: ___________________________

AGRADECIMENTOS

Deus, Nossa Senhora Aparecida e todos os Santos que intercedem por mim.
Profa. Dra. Masa Ribeiro, pela orientao, pacincia, incentivo e conselhos inestimveis.
A Profa. Dra. Adriana Arajo, pelo incentivo e amizade.
Ao Prof. Dr. Vinicius Martins, pelo apoio e indicao de textos para o desenvolvimento do
trabalho.
Ao Prof. Dr. Eliseu Martins que me indicou o tema e me auxiliou nas dvidas. Uma pessoa
que eu admiro muito por ser um visionrio numa rea to carente de pensamento crtico e
inovador.
Ao Prof. Dr. Ricardo Lopes, pelas contribuies para este estudo.
Aos professores do curso de mestrado, em especial o Prof. Dr. Andr Aquino, meu orientador
do PAE, que me apresentou a metodologia de estudo de caso.
Profa. Dra. Silvia Casa Nova pelo apoio e auxlio em metodologias.
Ao Prof. Dr. Reinaldo Guerreiro, meu orientador na Graduao o qual passei a admirar.
Triunfo Participaes e Investimentos (TPI), em especial ao Fernando, Hermes e
principalmente, Sr. Sandro que permitiu o estudo. Alm de todos os outros, da empresa, que
me auxiliaram de alguma forma.
Associao Brasileira de Concesses Rodovirias (ABCR), especialmente ao Dr. Moacyr
Duarte pela relevante contribuio sobre outorgas. Alm de Ana, Silvia e Carlos que foram
muito prestativos.
Associao Brasileira de Infraestrutura e Indstria de Base (ABDIB), em especial ao Sr.
Jos Maria.
Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transporte do Estado de So Paulo
(ARTESP), em especial ao Dr. Paulo Vargas, pelo apoio e incentivo. Ao Altemar e Michele
pela presteza e pacincia; alm de Fernando.
Ao pessoal das bibliotecas: Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de
Ribeiro Preto (FEA-RP), Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de So
Paulo (FEA-SP), Escola Politcnica Engenharia Civil (Poli Civil) e Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo (FAU), que sempre foram muito prestativos.
Ao pessoal da secretaria de ps-graduao e secretaria do departamento de contabilidade, em
especial rika que resolveu brilhantemente vrios dos meus problemas, alm de Vnia e Rose.

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) e Fundao


Universidade de So Paulo (FUSP), pela concesso da bolsa de mestrado e pelo apoio
financeiro na realizao desta pesquisa.
Aos colegas de curso, em especial Carol, que se tornou uma grande amiga, contribuiu e
incentivou este estudo.
Aos meus amigos, principalmente Roberto e Jane.
minha famlia, especialmente minha irm.
A todos que me ajudaram de alguma forma.

"Quanto mais eu estudo e tento chegar a algum lugar, mais o universo se dilata, mais
consciente eu me torno de tudo que no sei e nem vou saber. Dos livros que eu no lerei e das
palavras que no sero escritas..."
Victoria Saramago

RESUMO

PEDRO, L. M. Anlise dos diferentes contratos de concesso rodoviria e suas


contabilizaes. 2012. 126 f. Dissertao (Mestrado) - Faculdade de Economia,
Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto, Universidade de So Paulo, Ribeiro Preto,
2012.
O International Financial Reporting Interpretation Comittee 12 (IFRIC 12) foi o primeiro
pronunciamento internacional sobre contratos de concesses. Pela complexidade do tema,
demorou vrios anos para ser publicado e aplicado, mas algumas discusses internacionais
ainda persistem. No Brasil, o IFRIC 12 foi traduzido na Interpretao do Comit de
Pronunciamentos Contbeis 01 (ICPC 01). O objetivo deste trabalho foi estudar as diferentes
formas de contratao das concesses rodovirias e suas contabilizaes. Para isso, foi feito
um estudo de caso em uma holding de concesses brasileira, anlise de contedo dos
relatrios anuais de outras concessionrias concorrentes e dos contratos de concesses, alm
de entrevistas sobre outorgas onerosas na Agncia Reguladora de Servios Pblicos
Delegados de Transporte do Estado de So Paulo (ARTESP) e Associao Brasileira de
Concessionrias de Rodovirias (ABCR). As trs modalidades principais de concesses
rodovirias: gratuita, onerosa e subsidiada geram diferenas significativas na estrutura
patrimonial da empresa, afetando, de forma distinta, as contas de ativo intangvel, ativo
financeiro, outorgas fixas e variveis, provises de manuteno, alm de receitas, podendo
resultar em impactos variados no patrimnio lquido. O resultado indicou que ainda h
oportunidades para melhorias na representao contbil dos direitos e obrigaes das
concessionrias.

Palavras-chave: Concesses Rodovirias. IFRIC 12. ICPC 01. Mudanas Contbeis. IFRS.
CPC.

ABSTRACT
PEDRO, L. M. Analysis of the different road concession arrangements and its
accountings. 2012. 126 f. Dissertao (Mestrado) - Faculdade de Economia, Administrao e
Contabilidade de Ribeiro Preto, Universidade de So Paulo, Ribeiro Preto, 2012.
The International Financial reporting Interpretation Committee 12 (IFRIC 12) was the first
international pronouncement about concessions arrangements. The subject was discussed for
many years until be published and applied, due to the complexity of the issue. However, the
debate is not finished yet. In Brazil, the IFRIC 12 was translated on Interpretao do Comit
de Pronunciamentos Contbeis 01 (ICPC 01). The aim of this study was to study the different
hiring forms of the road concessions and its accountings. So, a case study in a concession
holding was made, compared with others concessionaires, besides interview about onerous
grants at Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transporte do Estado de
So Paulo (ARTESP) and at Associao Brasileira de Concessionarias de Rodovirias
(ABCR). The three main forms of road concessions: free, onerous and subsidized can produce
differences on the financial structure of the company, affecting differently, the intangible
assets, financial assets, fixed and variable grants, provision of maintenance, and revenues
accounts, impacting the equity. The result showed that the financial statement can be better.
Keywords: Road Concession. IFRIC 12. ICPC 01. Accounting Changes. IFRS. CPC.

LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Concesses Ferrovial ............................................................................................................ 19
Figura 2 - Modelos de parceria pblico-privada no mundo .................................................................. 20
Figura 3 - Fluxo da mudana contbil ................................................................................................... 21
Figura 4 - Rodovias concessionadas ..................................................................................................... 27
Figura 5 - Evoluo das concesses rodovirias ................................................................................... 28
Figura 6 - Concesses por Estado ......................................................................................................... 29
Figura 7 - Participao das Regies no PIB .......................................................................................... 30
Figura 8 - Evoluo do PIB por Regio (Relao das regies mais desenvolvidas) ............................. 30
Figura 9 - Receita, a Valores Correntes, em Reais, nos Trechos Concedidos de Rodovias Federais ... 31
Figura 10 - Contribuio (%) PIB Regional de 1995 a 2007 ................................................................ 32
Figura 11 - Concessionrias no Estado de So Paulo ........................................................................... 34
Figura 12 - Macro-processos de anlise para projeto PPP .................................................................... 43
Figura 13 - Contrato Autoban ............................................................................................................... 49
Figura 14 - Exemplo de planta e perfil de uma construo rodoviria tpica........................................ 57
Figura 15 - Exemplo de seo longitudinal tpica das camadas do pavimento ..................................... 57
Figura 16 - Ativo ................................................................................................................................... 67
Figura 17 - Amortizao ....................................................................................................................... 69
Figura 18 - Receita ................................................................................................................................ 70
Figura 19 - Outorga ............................................................................................................................... 75
Figura 20 - Estrutura TPI ...................................................................................................................... 87
Figura 21 - Ajustes no Ativo (em R$mil) ............................................................................................. 93
Figura 22 - Ajustes no Passivo .............................................................................................................. 94
Figura 23 - Ajustes no Resultado .......................................................................................................... 95
Figura 24 - Composio acionria ........................................................................................................ 97
Figura 25 - Clusulas de variao de receita ......................................................................................... 99
Figura 26 - Nota explicativa CCR 2010 .............................................................................................. 102
Figura 27 - Demonstrao das outorgas .............................................................................................. 102
Figura 28 - Nota explicativa sobre outorga ......................................................................................... 103
Figura 29 - Objeto de concesso ......................................................................................................... 107

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Resumo da legislao de concesses .................................................................................. 40
Quadro 2 - Resumo dos tipos de contrato de concesso ....................................................................... 77
Quadro 3 - Discusses sobre ICPC 01 .................................................................................................. 89
Quadro 4 - Resumo dos contratos ......................................................................................................... 91
Quadro 5 - Direitos e obrigaes constantes dos contratos ................................................................... 92
Quadro 6 - Relao Receitas e Despesas............................................................................................... 92
Quadro 7 - Resumo dos contratos ......................................................................................................... 98
Quadro 8 - Anlise comparativa das DFs.............................................................................................. 99
Quadro 9 - Contabilizao das concesses internacionais .................................................................. 104
Quadro 10 - Matriz comparativa ......................................................................................................... 106

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABCR

Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovirias

ABDIB

Associao Brasileira de Infraestrutura e Indstria de Base

ANTT

Agncia Nacional de Transportes Terrestres

ARTESP

Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transporte


do Estado de So Paulo

BM&F BOVESPA

Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros de So Paulo

CPC

Comit de Pronunciamentos Contbeis

CVM

Comisso de Valores Mobilirios

DF

Demonstrao Financeira

DNER

Departamento Nacional de Estradas e Rodagem

DNIT

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

FASB

Financial Accounting Standards Board

HCM

Highway Capacity Manual

IASB

International Accounting Standards Board

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

ICPC

Interpretao do Comit de Pronunciamento Contbil

IFRIC

International Financial Reporting Interpretation Committee

IFRS

International Financial Reporting Standards

MT

Ministrio dos Transportes

OCPC

Orientao do Comit de Pronunciamento Contbil

PER

Programa de Explorao Rodoviria

PND

Programa Nacional de Desestatizao

PPP

Parceria Pblico-Privada

SPE

Sociedade de Propsito Especfico

TIR

Taxa Interna de Retorno

TRB

Transportantion Research Board

TCU

Tribunal de Contas da Unio

SUMRIO

1 INTRODUO.......................................................................................................... 14
1.1 CENRIO ................................................................................................................................................... 15
1.2 OBJETIVO.................................................................................................................................................. 15
1.3 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO ................................................................................................................. 16
1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO ................................................................................................................ 16

2 CONCESSES PARCERIA PBLICO-PRIVADA .......................................... 18


2.1 MUDANAS INSTITUCIONAIS.............................................................................................................. 21

3 POLTICAS PBLICAS DE TRANSPORTE RODOVIRIO NO BRASIL .... 23


3.1 EVOLUO HISTRICA DO TRANSPORTE RODOVIRIO NO BRASIL......................................... 23
3.2 CONCESSES RODOVIRIAS NO BRASIL .......................................................................................... 27
3.3 CONCESSES ESTADUAIS .................................................................................................................... 32
3.3.1 So Paulo ............................................................................................................................................ 33
3.3.2 Paran ................................................................................................................................................. 35
3.3.3 Minas Gerais ....................................................................................................................................... 36

4 ASPECTOS TCNICOS E LEGAIS DAS CONCESSES RODOVIRIAS .... 37


4.1 ASPECTOS LEGAIS .................................................................................................................................. 37
4.1.1 Equilbrio econmico-financeiro ....................................................................................................... 44
4.2 OUTORGA ONEROSA .............................................................................................................................. 45
4.2.1 Entendimento IASB sobre outorgas (IASB 2012) ............................................................................. 50
4.2.2 Entendimento jurdico sobre o contrato oneroso ............................................................................... 51
4.2.3 Aplicao do entendimento jurdico nas discusses do IASB ........................................................... 53
4.3 ASPECTOS TCNICOS............................................................................................................................. 54
4.4 PLANEJAMENTO E CONTROLE OU CONTABILIDADE GERENCIAL ............................................. 58

5 CONTABILIDADE ................................................................................................... 60
5.1 ESCOLHAS CONTBEIS ......................................................................................................................... 62
5.2 HISTRICO DA CONTABILIDADE DOS CONTRATOS DE CONCESSES ...................................... 62
5.3 CONTABILIDADE DOS CONTRATOS DE CONCESSO ASPECTOS TERICOS ......................... 65
5.3.1 Ativo..................................................................................................................................................... 66
5.3.2 Receitas ............................................................................................................................................... 69
5.3.3 Obrigaes........................................................................................................................................... 71
5.3.4 Outorgas .............................................................................................................................................. 73
5.3.5 Custo dos Emprstimos ....................................................................................................................... 75
5.3.6 Divulgao .......................................................................................................................................... 76
5.4 DISCUSSES RELACIONADAS ICPC 01 ........................................................................................... 76

6 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ............................................................ 79


6.1 O ESTUDO DE CASO ................................................................................................................................ 82
6.2 ANLISE DE CONTEDO E COMPARATIVA ...................................................................................... 83

6.2.1 Anlise de contedo das DFs ............................................................................................................. 83


6.2.2 Anlise de contedo dos contratos ..................................................................................................... 84
6.3 ENTREVISTAS SOBRE OUTORGAS ONEROSAS ................................................................................ 84

7 RESULTADOS E DISCUSSES ............................................................................. 86


7.1 ESTUDO DE CASO.................................................................................................................................... 86
7.1.1 A TPI Objeto do estudo .................................................................................................................... 86
7.1.2 Acompanhamento do processo de mudana para a ICPC 01 ........................................................... 88
7.1.3 Anlises dos contratos das concesses do estudo de caso .................................................................. 91
7.1.4 Anlise das DFs da TPI e concessionrias de rodovia ...................................................................... 93
7.2 ANLISE COMPARATIVA ...................................................................................................................... 95
7.2.1 Caracterizao das empresas .............................................................................................................. 95
7.2.2 Anlise dos tipos de contratos............................................................................................................. 98
7.2.3 Anlise comparativa das DFs ............................................................................................................. 99
7.2.4 Comparao com concesses de outros pases ................................................................................ 104
7.3 SNTESE DOS RESULTADOS ............................................................................................................... 105

8 CONSIDERAES FINAIS .................................................................................. 109


8.1 SUGESTES ............................................................................................................................................ 110
8.2 LIMITAES DO ESTUDO.................................................................................................................... 111
8.3 PERSPECTIVAS E PROPOSIES PARA PESQUISAS FUTURAS ................................................... 112

REFERNCIAS .......................................................................................................... 113


APNDICES ............................................................................................................... 126

14

1 INTRODUO

Toda nao e regio deve investir em infraestrutura e servios de transporte com a


finalidade de obter seu desenvolvimento econmico (HOEL et al., 2008). Para promover
maior eficincia a esse desenvolvimento, a partir dos anos 90, intensificou-se a parceria entre
o setor pblico e privado.
O conceito no novo. Muitos pases desenvolveram suas rodovias no sculo XIX
pelo investimento privado. Acredita-se que a Parceria Pblico-Privada (PPP) poderia
rapidamente preencher lacunas de investimento (TRB, 2011). Por isso, as PPPs tm se
tornado um meio utilizado pelas agncias pblicas de todo o mundo para a construo ou
melhora das infraestruturas para transporte, sade, escolas, gua etc., at parques pblicos
esto sendo explorados pela iniciativa privada. De acordo com estimativas, as PPPs tm cerca
de dez a vinte por cento dos projetos de infraestrutura no mundo todo (BAILEYCAMPBELL, 2011).
Nesse contexto, as informaes financeiras so essenciais para tomada de deciso
sobre o investimento privado nos servios e infraestrutura pblica. Sendo que, as informaes
financeiras nada mais so do que a traduo econmica simplificada de todo o negcio, ou
seja, de todas as reas da empresa.
Sobre as informaes financeiras dos contratos de concesso, o International
Accounting Standard Board (IASB) publicou em 2006, o International Financial Reporting
Interpretation Committee 12 (IFRIC 12). Este foi traduzido, no Brasil, com a denominao de
Interpretao do Comit de Pronunciamentos Contbeis 01 (ICPC 01). No entanto, pela
complexidade do negcio, houve vrias dvidas e discusses no Brasil e internacionalmente,
principalmente quanto ao direito da concessionria.
No Brasil, o pronunciamento sobre as concesses foi aplicado para todas as
companhias abertas para o encerramento do perodo de 2010, mas nos pases europeus no
ocorreu o mesmo. Na Espanha, por exemplo, houve a adoo somente para as demonstraes
consolidadas para o mesmo ano. Nos Estados Unidos no h um pronunciamento especfico
para contratos de concesso. L, os contratos variam de estado para estado, pois possuem
legislaes especficas, tornando as contabilizaes ainda mais complexas.

15

1.1 CENRIO
Segundo Lastran1 (2012), h trs modelos bsicos de concesso rodoviria no Brasil:
concesso onerosa, gratuita e subsidiada. So elas:

Na concesso onerosa, a concessionria responsvel por operar a infraestrutura

pblica, pagando outorga ao Poder Concedente e, sendo remunerada pelo usurio. Modelo
caracterstico das regies mais desenvolvidas do pas como o Estado de So Paulo.

Na concesso gratuita no h o pagamento de outorga, a concessionria responsvel

por operar a infraestrutura pblica, sendo remunerada pelo usurio. Modelo aplicado na maior
parte das concesses rodovirias.

Na concesso subsidiada ou patrocinada no h o pagamento de outorga, a

concessionria responsvel por operar a infraestrutura pblica, sendo remunerada pelo


Poder Concedente. Modelo caracterstico de regies subdesenvolvidas do pas.
A explicao detalhada desses conceitos ser exposta ao longo da dissertao, em
captulos especficos sobre contratos de concesso e contabilizao.
Deste modo, supe-se que as variveis que afetam as contabilizaes dos direitos e
obrigaes da concessionria, so as relacionadas ao tipo de concesso.
Internacionalmente foram encontrados dois trabalhos principais sobre a contabilizao
dos contratos de concesso: Calvo e Clemente (2010), com foco na anlise de trs
concessionrias espanholas e; Stafford et al. (2010) que compararam contratos de concesso
da Espanha e do Reino Unido. No Brasil, Fernandez j em 2006, ressaltava a inexistncia de
concordncia entre a essncia econmica do objeto do contrato de concesso e sua
contabilizao e; em 2010, Andrade examinou dois contratos de parceira pblico-privada
frente s diretrizes do ICPC 01.
Neste cenrio, existe uma lacuna para responder seguinte questo de pesquisa:
Quais os efeitos contbeis das diferentes formas de contratao das concesses
rodovirias?

1.2 OBJETIVO

Laboratrio de Sistemas de Transportes da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). O Lastran
possui vrios estudos e projetos no setor de concesses rodovirias. Alm disso, analisou o impacto da
implantao do Programa Estadual de Concesses Rodovirias no Rio Grande do Sul. Disponvel em:
http://www.producao.ufrgs.br/interna.asp?cod_ctd=347&cod_tipo=2&codmenu=245. Acesso em: 10 Set. 2012.

16

O objetivo deste trabalho estudar as diferentes formas de contratao das concesses


rodovirias e suas contabilizaes, focando as reas relacionadas ao core business, de
acordo com as normas internacionais de contabilidade adotadas no Brasil.

1.3 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO


O desenvolvimento da contabilidade para os contratos de concesso visa o
esclarecimento de situaes que representem a realidade e as particularidades do negcio aos
diversos tipos de interessados na parceria pblico-privada. Estes interessados podem no ser
somente investidores, fornecedores e bancos etc, mas a sociedade como um todo, j que
concesses tratam da infraestrutura pblica.
O estudo se justifica, ainda, pela escassez de literatura sobre contabilizao de
concesses, sobretudo no que diz respeito aos aspectos conceituais.
A pesquisa difere das demais pela interdisciplinaridade, com nfase no entendimento
jurdico e operacional da atividade econmica em si, com embasamento nos pronunciamentos
conceituais contbeis. A necessidade desta interdisciplinaridade foi abordada na ltima edio
do Accounting, Organization and Society editado por Hopwood (2009, p. 890, traduo
nossa):
Gostaria de ver mais pesquisas interdisciplinares, impactos antropolgicos,
histricos, polticos e sociolgicos, assim como outras disciplinas relacionadas aos
negcios. Entender mais amplamente os modos de funcionamento, explorar as
consequncias organizacionais, sociais e polticas do tema. A diversidade de
entendimento importante no mundo complexo onde o conhecimento um processo
emergente. Investigaes interdisciplinares so necessrias para fortalecer as
pesquisas contbeis.
O entendimento tcnico contbil frequentemente requerido assim como a
compreenso sobre o impacto organizacional e social.

Deste modo, os conceitos sobre a contabilizao dos contratos de concesso devem ser
desenvolvidos, acompanhando tanto a evoluo tcnica, jurdica e operacional do negcio,
quanto o progresso do entendimento contbil internacional.

1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO


A dissertao est organizada da seguinte maneira:

17

No captulo 1 apresentada a introduo e aspectos relacionados ao problema de


pesquisa.
O captulo 2 expe os conceitos sobre parcerias pblico-privadas no mbito nacional e
internacional, alm da explicao institucional sobre o desenvolvimento dessas parcerias.
No captulo 3 feito um histrico e contextualizao das polticas pblicas no setor de
transportes a fim de evidenciar a influncia poltica no negcio de concesses.
O captulo 4 aborda o entendimento tcnico e jurdico acerca das concesses
rodovirias. Essa compreenso importante para a aplicao dos conceitos contbeis, fazendo
com que as demonstraes financeiras representem efetivamente o negcio.
No captulo 5 so expostos os conceitos contbeis, assim como as pesquisas anteriores
sobre o tema. O captulo 6 aborda os aspectos metodolgicos, explicando os procedimentos
adotados.
No captulo 7 so apresentados os resultados do estudo de caso e anlise comparativa e
entrevistas, alm de discusses sobre as prticas contbeis nas concessionrias.
No captulo 8 so efetuadas as consideraes finais das principais discusses, alm de
sugestes para futuras pesquisas.

18

2 CONCESSES PARCERIA PBLICO-PRIVADA

O conceito de parceria entre o setor pblico e o privado foi lanado em 1853 quando a
Veolia Environment foi contratada para prestar servios de fornecimento de gua para a
cidade de Lyon, na Frana. No entanto, somente mais recentemente essa definio se
desenvolveu, tendo sido um meio de prover infraestrutura e servios para a populao por
todo o mundo (DORNAN, 2007; CBI, 2007). Isso se deu a partir dos anos 90, quando o Reino
Unido adotou e desenvolveu o modelo das PPPs, tornando-se referncia para o mundo todo
(CBI, 2007 e STAFFORD et al., 2010).
Para Garvin (2011), os contratos de PPP possuem, pelo menos, duas das seguintes
caractersticas:

Contrato de longo prazo entre o setor pblico e privado

Criao e/ou desenvolvimento de ativos, acompanhado de obrigaes de servios

Financiamento privado
A Inglaterra, a Espanha e a Frana so lderes em promover alguns servios pblicos

por meio de instituies privadas. Esse movimento pode ser chamado de privatizao, a qual
pode assumir diferentes formas, as trs principais so: a venda de empresa estatal, uso do
financiamento e gerenciamento privado para o desenvolvimento de infraestrutura pblica
(parceria pblico-privada) e, terceirizao dos servios pblicos (GMEZ-IBEZ;
MEYER, 1993).
O Reino Unido possui um dos maiores programas de PPP, abrangendo vrios tipos de
infraestrutura pblica. Em 1992, o Primeiro Ministro estabeleceu o Private Financing
Initiative (PFI) e mais de 625 projetos foram desenvolvidos com capital total de,
aproximadamente, 60 bilhes de libras esterlinas. Outro modelo de PPP de sucesso pode ser
encontrado no Canad e Austrlia. O Canad, por exemplo, criou em 2008 uma corporao
governamental para promover as PPPs no nvel municipal (BAILEY-CAMPBELL, 2011).
Nos Estados Unidos, as PPPs tiveram incio no final dos anos 80 e esto ainda em
desenvolvimento. Isso ocorre por que no h consenso no entendimento dos contratos de PPP
que so complexos e nicos e esto sujeitos s legislaes especficas de cada Estado. L, as
concessionrias so principalmente empresas internacionais por falta de expertise domstica
(BAILEY-CAMPBELL, 2011).
Assim, nos Estados Unidos, o controle da infraestrutura e leis relacionadas ao
desenvolvimento e financiamento da mesma esto no nvel estadual e no no nvel federal, o

19

que aumenta as variaes de controle e padres de contrato, afastando investidores


(GARVIN, 2011).
Internacionalmente, tambm h muitas diferenas entre os contratos de concesso. Por
exemplo, no perodo de durao dos contratos de concesso que no Brasil esto em torno de
20 a 30 anos, mas em outros pases pode chegar at 100 anos, como a figura 1, a seguir:

Fonte: Ferrovial (2012, p.12)


Figura 1 - Concesses Ferrovial

Pela figura 1, verifica-se uma diferena nos perodos dos contratos da holding
Ferrovial que variam de 30 a 99 anos de explorao, dependendo do pas que est sua
concessionria. Nota-se que as concesses na Europa so em mdia, de 30 anos e, os
contratos com durao acima deste perodo, esto na Amrica do Norte.
Na PPP tpica, o Poder Pblico transfere os riscos de performance para a
concessionria que desenvolve e explora o ativo por cerca de 30 anos, podendo variar cerca
de cinco anos em mdia. Alm disso, a concessionria deve consertar os defeitos ao valor de
custo e, quando a infraestrutura reformada ou substituda, isso deve ser feito em condies
estabelecidas pelo Governo, sendo que o bem deve ser devolvido, em boas condies, ao final

20

do contrato (STARTIN, 2011). Assim, os contratos de PPP transferem as responsabilidades


de desenhar o projeto, construir, operar e manter para as concessionrias. No desenvolvimento
da infraestrutura, os contratos de PPP so desde design-build (desenho-construo) at
design-build-finance (desenho-construo-financiamento), com muitas opes entre um e
outro (BAILEY-CAMPBELL, 2011).
Desta forma, a parceria pblico-privada pode ocorrer de diferentes formas, baseadas
na partilha de responsabilidades, riscos e benefcios. So elas:

Fonte: Adaptado de Machado (2002 apud Citron, 2006, p.71)


Figura 2 - Modelos de parceria pblico-privada no mundo

No Brasil, a soluo do incio da dcada de 90 para investimentos em infraestrutura


tambm foi a adoo da parceira entre o setor pblico e o privado, fortemente impregnada
pelo renascimento da ideologia liberal, segundo a qual o mercado melhor que o Estado para
alocar recursos e levar a economia ao pleno emprego (ROUSSEFF, 2005, p.2). Essas
parcerias foram feitas em diversos setores de infraestrutura como de telecomunicaes,
energia, saneamento e transportes.
Nota-se uma diferena nos conceitos de concesses no Brasil e internacional: o
conceito de PPP nasceu internacionalmente e, da surgiram tipos de contrato de PPP e, um
deles, o de concesso clssica, como mostrado na figura 2. No Brasil, houve, inicialmente, a
adoo dos contratos de concesso no modelo clssico e, depois, chamou-se de PPP o
contrato patrocinado ou subsidiado pelo Estado.

21

2.1 MUDANAS INSTITUCIONAIS


Desde a evoluo da economia feudal para a capitalista, a organizao da sociedade
vem mudando constantemente (NORTH, 1991). Com isso, as instituies assim como a
contabilidade, mudam para acompanhar esse desenvolvimento.
A contabilidade uma rotina institucional para o entendimento das atividades da
entidade, de acordo com procedimentos pr-estabelecidos. Esse entendimento ocorre com
objetivo de coeso organizacional e legitimao de comportamentos (NORTH, 1991).
Assim, a contabilidade no um fenmeno esttico, mudada de tempo em tempo, ou
seja, o avano organizacional implica em mudanas contbeis e, portanto, em novas tcnicas
incorporadas s prticas contbeis (HOPWOOD, 1987).

Fonte: Hopwood (1987, p. 222)


Figura 3 - Fluxo da mudana contbil

Portanto, conforme a figura 3, primeiro h uma mudana no mercado, a seguir as


organizaes se adaptam a essa necessidade, havendo mudanas institucionais e, finalmente a
contabilidade acompanha essas transformaes.
Segundo North (1991), instituies so mecanismos de estrutura poltica, econmica e
social que consistem em regras formais (como leis) e informais (como tradies). Essas

22

regulamentaes foram constitudas para criar ordem e reduzir incertezas nas relaes sociais.
Por isso, as instituies evoluem acompanhando o progresso econmico.
Deste modo, as instituies estabelecem regulamentao para organizao da
sociedade. Essas regras podem ser fixas ou maleveis e so estudadas na Teoria dos Jogos,
uma abordagem da Teoria Institucional ou Neo-institucional. Em jogos com regras fixas, as
aes ocorrem estritamente dentro do previsto, sem manipulaes. Os jogos polticos, por
exemplo, no so, na maioria das vezes, fixos. Assim, as aes dos jogadores e as suas
respectivas

consequncias

dependero

das

regras

estabelecidas

previamente

(ALBUQUERQUE, 2012, p.20).


Assim, as transformaes institucionais contriburam para o conceito de servios de
concesso e parceria pblico-privada em vigncia. Considerando que as instituies servem
para a estabilidade, ordem e estruturao da sociedade (CORREIA, 2011), as polticas
pblicas tm o objetivo de equilibrar a ao dos agentes, ampliando a previsibilidade e
reduzindo a incerteza nas relaes sociais (NORTH, 1991).
Neste contexto, os contratos de concesso aconteceram a partir da necessidade de
infraestrutura adequada ao progresso da sociedade, trazendo consigo mudanas institucionais
e consequentemente, a necessidade de uma contabilidade que as acompanhe.

23

3 POLTICAS PBLICAS DE TRANSPORTE RODOVIRIO NO BRASIL

Ao longo da histria aconteceram significativas transformaes no sentido dos termos


pblico e privado, bem como no relacionamento dos mesmos. Isso ocorreu devido s
diversas mutaes em que passou a concepo poltica do Estado (absolutista, liberal,
social, do bem estar social, neoliberal) e os consequentes reflexos sobre a ordem econmica
mundial (PEREIRA, 2006).
Na dcada de 1980, a alocao de recursos pblicos em polticas sociais estava
declinando, ao mesmo tempo, aumentava a necessidade de investimentos em infraestrutura a
fim de viabilizar o crescimento econmico. Por esse motivo, surgiram as polticas de
desestatizao e a associao entre o Poder Pblico e a iniciativa privada (PEREIRA, 2006).
Para Barat (2007), quando se trata de poltica de desenvolvimento econmico e social ,
as questes de logstica e transporte so essenciais. Sendo o modal rodovirio eleito pelos
governantes brasileiros como o meio mais eficiente de integrar a economia nacional, com
implantao barata e flexvel.

3.1 EVOLUO HISTRICA DO TRANSPORTE RODOVIRIO NO BRASIL


Segundo Barat (1991, p. 29):
O perodo de maior crescimento industrial (1950-1975) caracterizou-se por
considervel ampliao da infraestrutura rodoviria, tendo em vista o menor custo
de construo, os menores prazos de maturao e retorno do investimento e a maior
adequao ao atendimento dos fluxos de mercadoria territoriais dispersos.

Alm disso, a necessidade de rpida incorporao de fronteiras, assim como a


implantao da indstria automobilstica, impulsionam as solues rodovirias (BARAT,
1991).
Em 1828 surgiu a primeira legislao brasileira de incentivos construo de vias de
transporte, regulando as competncias dos Governos Imperial, Provincial e Municipal
(SERMAN, 2008).
Em 1847 foi permitido que a Companhia Mucuri explorasse o comrcio e navegao
no Vale do Rio Mucuri, com abertura de estradas, cobrana de pedgio e cesso de benefcios
como a iseno de impostos. Alm disso, em 1852, com a Lei n. 1.031, foi permitida a

24

cobrana de pedgios, por Mariano Procpio Ferreira Laje, para a explorao, durante 50
anos, de duas estradas de rodagem a serem construdas por ele (SERMAN, 2008).
Em 1885 surgiram os primeiros veculos automotores na Europa, mas no Brasil eles
chegaram somente em 1893. Esses veculos se tornaram populares com a criao do sistema
de produo em massa por Henry Ford em 1909 (SERMAN, 2008).
Em 1910, com o Decreto no 8.324, houve o incentivo para a construo de estradas
adaptadas ao uso dos veculos motorizados, alm da aprovao do Regulamento para o
Servio Subvencionado de Transporte de Passageiros e Carga por Automveis, precursor do
Cdigo Nacional de Trnsito (SERMAN, 2008).
Em 1919 a Ford Motors Company obteve autorizao para se instalar em So Paulo e,
em 1925, a General Motors se estabeleceu no Brasil, porm com veculos mais luxuosos
(SERMAN, 2008).
Em 1926, Washington Lus assumiu a Presidncia da Repblica com o lema:
Governar abrir estradas. A partir da, foram institudos fundos para a cobrana de
impostos para a construo de rodovias asfaltadas, mas os impostos no bastaram para o
desenvolvimento de estradas e rodovias e por isso, as mesmas ficaram deterioradas por falta
de manuteno. (SERMAN, 2008).
O crescente aumento da frota de automveis pelo pas implicou na criao de um
rgo no Governo Federal, o Ministrio de Viao e Obras Pblicas. E, com a Lei 467 de
1937, foi constitudo o Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (DNER) (SERMAN,
2008) com a finalidade de organizar e fiscalizar as estradas.
A partir desse perodo, ocorreram vrias decises polticas no sentido de eleger o
modal rodovirio para integrao nacional, como criao, pelo Decreto-Lei 8.643 de 1945, do
Fundo Rodovirio Nacional (FRN), vinculando parte dos recursos arrecadados para a
construo e conservao das rodovias nos trs nveis de governo. Alm disso, houve a
reorganizao do DNER, transformando-o em autarquia e ampliando suas atribuies na
construo e conservao de rodovias (BARAT, 2007).
Em 1957, a deciso do Presidente da Repblica, Juscelino Kubitscheck, de iniciar a
construo da Nova Capital, fez com que o transporte rodovirio fosse impulsionado, pois
para facilitar a acessibilidade ao Planalto Central, foram projetadas estradas de interligao da
nova Capital aos outros Estados (SERMAN, 2008).
Assim, entre 1956 e 1960, houve a consolidao do sistema rodovirio nacional e, as
rodovias assumiam papel preponderante no deslocamento de trfego (SERMAN, 2008,

25

p.22). Neste perodo foi preparado o Programa de Metas, fazendo com que o setor de
transportes fosse essencial para expanso e integrao nacional (BARAT, 2007).
Em 1973, com o choque do petrleo, houve queda do crescimento econmico e,
consequentemente, dos investimentos (SERMAN, 2008; CORREIA, 2011). Isso fez com que
houvesse algumas tentativas de arrecadar receitas vinculadas, como por exemplo, a cobrana
de pedgio em alguns trechos na administrao do DNER, e mais tarde, a cobrana do selopedgio, extinto pela Lei 8.075 de 1990, em funo das receitas inexpressivas (CORREIA,
2011). A partir da, a expanso e qualidade da malha rodoviria foram reduzidas, fazendo com
que houvesse uma desestruturao das organizaes pblicas (BARAT, 2007).
Nos anos 80, internacionalmente, houve um processo de desregulamentao nos
Estados Unidos e, privatizaes no Reino Unido, implementadas no governo Thatcher. Esses
acontecimentos foram determinantes para que privatizaes fossem praticadas por outros
pases (MULLER, 2010). O impacto dos eventos externos como este, gerou questionamentos
institucionais no pas que culminou com a Constituio Federal de 1988.
A partir da houve descentralizao tributria, transferindo recursos da Unio para
Estados e Municpios. Assim, novas alternativas, fora do oramento federal, foram adotadas
para o setor rodovirio como: o selo-pedgio e o programa de concesses (CORREIA, 2011).
Em 1990, com a posse do primeiro Presidente eleito aps o Regime Militar, foram
feitas reestruturaes institucionais como o Programa Nacional de Desestatizao (PND) e
criao do Departamento Nacional de Infraestrutura Rodoviria (DNTR), mais tarde se
transformado em Departamento de Transporte Rodovirio (DTR), com sobreposio de
funes com o DNER (SERMAN, 2008; CAVALCANTI, 1995).
No Governo Itamar, houve iniciativas para Programas de Concesso. Adicionalmente,
aconteceram reformas institucionais, como o Plano Real, para uma conjuntura econmica
estvel, favorecendo a participao privada nos servios pblicos (CORREA, 2011).
No incio da dcada de 1990, o Programa de Concesses de Rodovias Federais
(PROCROFE) foi institudo pela Portaria 10 de 1993, sendo o DNER a entidade reguladora.
A promulgao da Lei 8.987 de 1995 (Lei das Concesses) e, posteriormente, da Lei 9.277 de
1996 (lei que delegava trechos de rodovias federais aos Estados para que estes
implementassem seus Programas de Concesso) consolidaram o embasamento jurdico do
Programa e possibilitaram sua ampliao (SERMAN, 2008).
A segunda etapa do PROCROFE teve editais publicados em 1998, porm a data da
entrega da documentao requerida foi adiada para apreciao do Conselho Nacional de
Desestatizao (CND) e, somente aps vrias intervenes do Tribunal de Contas da Unio

26

(TCU), o leilo para as novas concesses foi realizado, em 2007 (SERMAN, 2008;
CORREIA, 2011).
Com o Governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), houve reformas institucionais
que afetaram o Ministrio dos Transportes, fazendo com que o DNER fosse extinto e surgisse
a Agncia Nacional de Transportes Rodovirios (ANTT), com competncia para outorga,
regulao e fiscalizao das concesses (SERMAN, 2008; CORREIA, 2011). Assim, em 05
de junho de 2001 foi editada a Lei 10.233 sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e
terrestre, criando o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT),
ANTT, Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) e o Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes (DNIT). Ficando a cargo do DNIT a operao, manuteno,
restaurao ou reposio, adequao de capacidade, e ampliao mediante construo de
novas vias e terminais (SERMAN, 2008).
No segundo Governo FHC, o Avana Brasil contemplava um conjunto de
investimentos pblicos e privados em infraestrutura, com incio do conceito de uma Lei de
parceira pblico-privada. No entanto, somente com o Governo Lula, ao fim do ano de 2004,
houve a efetiva aprovao da Lei 11.079 de 2004 sobre as PPPs (SERMAN, 2008;
CORREIA, 2011).
No Governo Lula, foi institudo o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
para desenvolvimento de infraestrutura, adicionado a critrios sociais e regionais. Para o PAC
funcionar, foi criada uma estrutura de governana composta por Casa Civil, Ministrio do
Planejamento e Ministrio da Fazenda, integrantes do Comit Gestor do PAC (CGPAC), alm
do Grupo Executivo do PAC (GEPAC) (CORREIA, 2011).
Dessa forma, possvel notar que as concesses foram possveis aps uma srie de
reformas institucionais que garantiram a estabilidade regulamentar para que empresas
privadas se estabelecessem no provimento de servios pblicos, com ambiente favorvel para
o estabelecimento de concesses. Alm disso, as concesses rodovirias ocorrerem ao longo
do tempo, favorecidas por essa evoluo institucional.
Essa evoluo histrica foi apresentada pois, considera-se que esse entendimento,
assim como a compreenso das polticas pblicas tambm importante para que o contador
no s conhea efetivamente o negcio das concesses, como tambm possa utilizar esses
conceitos para embasar o julgamento profissional, observando os riscos polticos e
consolidaes institucionais.

27

3.2 CONCESSES RODOVIRIAS NO BRASIL


Analisados o desenvolvimento institucional, de polticas pblicas e dos transportes
rodovirios, apresenta-se a seguir, a situao atual do transporte rodovirio brasileiro.
O Relatrio Anual ANTT 2010 (2011) aponta o quadro recente das rodovias
concessionadas:

Fonte: ANTT (2011, p. 19)


Figura 4 - Rodovias concessionadas

Embora a figura 4 mostre somente as concesses federais, no contendo dados das


concesses estaduais, pode-se verificar que a maior parte das rodovias concessionadas est no
Sul e Sudeste do Brasil. A nica que est fora deste eixo a Via Bahia. Portanto, ainda h
muito espao para que haja um maior desenvolvimento das rodovias brasileiras por meio das
concesses.
Pelo Relatrio ABCR 2010 (2011), pode-se verificar a evoluo das concesses
rodovirias:

28

Fonte: ABCR (2011, p. 5)


Figura 5 - Evoluo das concesses rodovirias

Pela figura 5 pode-se verificar que no perodo analisado (2006 a 2010), houve
aumento das rodovias concedidas, sendo que, enquanto o nmero de concessionrias e de
quilmetros administrados aumentaram 43% (de 37 para 53) e 55% (de 9849 para 15260)
respectivamente, o fluxo de veculo aumentou mais de 100% (de 657 milhes para mais de
1,3 bilho). Ou seja, a demanda nas rodovias est aumentando mais que o nmero de rodovias
concedidas.
O Relatrio ABCR 2010 (2011) mostra o progresso das concesses rodovirias
federais e estaduais e ainda assim, verifica-se o predomnio da parceria pblico-privada no sul
e sudeste do Brasil:

29

Fonte: ABCR (2011, p. 21)


Figura 6 - Concesses por Estado

Nesta figura 6, v-se a abertura do nmero de concesses exposto figura 5, ou seja, as


53 concesses separadas por Poder Concedente, sendo este o ente Federal ou Estadual. Esses
nmeros so do relatrio de 2010, contudo, depois deste ano houve abertura de outros editais
de licitao nos diversos nveis de Governo.
Mais uma vez, pode-se verificar que as rodovias concessionadas, sendo estaduais ou
federais, esto, predominantemente, no eixo Sul-Sudeste, com exceo de poucas concesses
no Nordeste (Bahia e Pernambuco). Assim, percebe-se que h concentrao de concesses nas
regies mais desenvolvidas do pas. A constatao de que essas regies so, realmente, mais
desenvolvidas, est nos dados do IBGE a seguir (em R$ mil):

30

Fonte: IBGE (2010, p. 18)


Figura 7 - Participao das Regies no PIB

Assim, v-se que as regies mais desenvolvidas so o Sudeste com 56% do PIB e, a
regio Sul, com 16,6%. A terceira regio onde o PIB maior o Nordeste, onde h poucas
concesses. Nas regies de menor PIB, Norte e Centro-oeste, no h concesses rodovirias.
Portanto, h um potencial para novas concesses rodovirias.
A concentrao de concesses rodovirias nas regies mais desenvolvidas tambm
pode ser analisada por Estados:

Fonte: IBGE (2010, p. 19)


Figura 8 - Evoluo do PIB por Regio (Relao das regies mais desenvolvidas)

A figura 8 mostra a participao percentual e posio relativa do PI B das Unidades da


Federao que participam com cerca de 80% do PIB do Brasil. Comparando a figura 8 com a

31

7, v-se que os primeiros Estados em desenvolvimento so os que possuem maior nmero de


rodovias concessionadas.
Portanto, confrontando os dados de concesses das rodovias com os dados de
desenvolvimento do IBGE, conclui-se que as rodovias concessionadas concentram-se nas
regies mais desenvolvidas, e que a regio mais desenvolvida, o Estado de So Paulo, o que
mais possui concesses rodovirias, com 18 concesses estaduais.
O desenvolvimento da regio est relacionado s vias concedidas. Em regies onde h
maior desenvolvimento, por exemplo, o risco de demanda menor e, portanto, o risco da
concessionria no obter o lucro desejado menor. Por isso, h a concentrao de contratos
onerosos no Estado de So Paulo e concesses gratuitas nos demais estados do Sul e Sudeste,
com exceo de poucas no Nordeste que possuem alguns contratos de concesso gratuitos,
alm da concesso subsidiada de Minas Gerais.
Confirmando esse entendimento, na anlise da ANTT (2011), verifica-se a receita das
concesses rodovirias:

Fonte: ANTT (2012, p.1)


Figura 9 - Receita, a Valores Correntes, em Reais, nos Trechos Concedidos de Rodovias Federais

32

Pela figura 9, conclui-se que o trecho com a maior receita o Rio So Paulo com
aproximadamente 56% da receita total (R$ 827 milhes) e o segundo trecho de maior receita,
Juiz de Fora Rio de Janeiro, tem somente cerca de 14% ( R$ 206 milhes) da receita total.
A figura 10, a seguir, elaborada pela OCDE 2011, confirma o exposto anteriormente:

Fonte: Adaptado de OCDE (2011, p. 2)


Figura 10 - Contribuio (%) PIB Regional de 1995 a 2007

A figura 10 mostra que o Estado de So Paulo contribui com 10 a 20% do PIB


nacional, seguido por Rio de Janeiro e Minas Gerais, que contribuem com cerca de 10 a 15%
do PIB nacional. Assim, os estados que mais contribuem com o PIB so os mesmos que
possuem as maiores receitas de concesses rodovirias.
Deste modo, pode-se verificar que o tipo de contrato pode depender do
desenvolvimento regional que influenciar na demanda e receita da concessionria.

3.3 CONCESSES ESTADUAIS


Com a Lei 9.277 de 1996 que delegava trechos de rodovias federais aos Estados para
que estes implementassem seus Programas de Concesso, foi dado incio a programas de
concesses de vrios estados como So Paulo, Paran, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro.
No entanto, apesar das mudanas institucionais e legais, houve problemas polticos em
relao aos contratos de concesso. Isso aconteceu pela eleio de Governadores no
alinhados aos programas de concesses estaduais iniciados anteriormente. Esse fato abalou a
estabilidade dos programas de concesses, expondo-os a uma situao de insegurana jurdica

33

e, somente aps interveno do Superior Tribunal de Justia (STJ) em favor dos


cumprimentos dos contratos, as polmicas em torno dos pedgios se reduziriam (CORREIA,
2011, p. 183).
Seguem alguns exemplos da atuao poltica dos Estados em relao s concesses de
rodovias (CORREIA, 2011; SERMAN, 2008):
- No Rio Grande do Sul, o Governador Olvio Dutra, reduziu, unilateralmente, o valor dos
pedgios.
-No Paran, o Governo Estadual foi denunciado por problemas de cumprimento do contrato,
resultando na sub-rogao da concesso do Polo Pelotas em 2000 de volta para o Governo
Federal.
- Nos estados do Rio de Janeiro e So Paulo, houve implementao de um amplo programa de
concesses de rodovias iniciativa privada.
Deste modo, verifica-se que, dependendo da ideologia poltica do governo de cada
estado, foi dado um foco poltico ou desenvolvimentista diferente s questes das concesses.
Como exemplo de concesses rodovirias efetuadas pelo Governo Estadual, foi
definido a seguir, brevemente, algumas caractersticas relacionadas ao Estado de So Paulo, o
Estado mais desenvolvido institucionalmente e que possui maior PIB, contando, inclusive,
com uma Agncia Reguladora prpria, a Artesp. Alm disso, analisa-se, brevemente, o Estado
do Paran, que, em oposio ao Estado de So Paulo, demonstrou a fragilidade institucional
com contratos sendo questionados judicialmente e, por fim, o Estado de Minas Gerais, o qual
busca se estabelecer por meio de concesses subsidiadas, as chamadas PPPs.

3.3.1 So Paulo
A malha viria pavimentada do Estado de So Paulo tem um total de 35 mil
quilmetros, sendo 22 mil estaduais, 1.050 federais e mais de 12 mil de estradas vicinais
pavimentadas. De toda a carga movimentada no Estado, 93% transportada pelo modal
rodovirio (SO PAULO, 2012).
A Secretaria Estadual de Logstica e Transportes responsvel pelo Departamento de
Estradas de Rodagem (DER), Desenvolvimento Rodovirio S.A. (Dersa), e a Agncia
Reguladora de Transporte do Estado de So Paulo (Artesp) (SO PAULO, 2012).

34

O Decreto Estadual 49.476, de 11 de maro de 2005 aprovou normas para


identificao, classificao e codificao das rodovias estaduais e seus complementos.
De acordo com o Relatrio Anual Artesp 2010 (2010), as concesses nos Programas 1
e 2 so:

Fonte: Artesp (2010, p. 9)


Figura 11 - Concessionrias no Estado de So Paulo

A diferena entre a 1 e a 2 etapa de concesses do Estado de So Paulo que na 1


fase, foram consideradas as propostas com o maior valor de outorga paga ao Estado e, na 2
fase, a menor tarifa para o usurio.
O Estado de So Paulo possui o maior desenvolvimento regional e, por isso,
possvel, economicamente, a adoo do tipo de concesso onerosa, em que as concessionrias
devem pagar um valor ou porcentagem de receita, pr-determinados em contrato.

35

Neste estudo a outorga onerosa pode ser chamada de nus ou simplesmente outorga.
Embora, no dicionrio, o termo outorga signifique consentir, aprovar, dar, conceder ou
conferir.

3.3.2 Paran
O Estado do Paran possui seis concesses rodovirias estaduais e trs concesses
federais.
Segundo DER/PR (2012, p.1):
Em novembro de 1991, lanado o Plano Multimodal de Transportes do Estado do
Paran que visa integrar os sistemas de transporte (rodovias, ferrovias e hidrovias)
para baratear o custo dos transportes de cargas. A integrao deve ser feita com
outros pases (Argentina e Paraguai) e os estados vizinhos, por estarem na rea de
influncia do Porto de Paranagu.
Para isso criou-se o Programa de Desenvolvimento do Setor de Transportes PRODEST, que visa integrao das modalidades de transporte por meio de
planejamento baseado nos conceitos de corredores de transporte (estradas que
interligam polos ou centros de relevncia nacional).

A malha rodoviria de jurisdio federal e estadual no Estado do Paran conta com


um total de 15.796,28 km, sendo 1.807,66 km de rodovias no pavimentadas e 13.988,62 km
de rodovias pavimentadas (DER PR, 2012, p.1), sendo:

11.875,84 Km (75,2%) de rodovias so conservados pelo DER;

2.490,44 Km (15,8%) so concessionados ou conservados por empresas


concessionrias; e

1.430,00 Km (9%) pertencem malha das rodovias federais no delegadas ao


Estado, sendo portanto, de responsabilidade do governo federal.

Em 1998, o governo Jaime Lerner promoveu uma reduo tarifria por meio do Termo
de Alterao Unilateral dos contratos de concesso, tendo como consequncia uma disputa
judicial entre o DER/PR e as Concessionrias, caracterizando a fragilidade na gesto do
Programa de Concesses. Isso ocorreu devido forma com que foi planejado e
implementado o processo de concesso, sem a criao de um ambiente regulatrio adequado.
Alm disso, reflete erros estruturais e de deciso que culminam em conflitos judiciais entre os
agentes envolvidos (KARAM, 2005, p. 121).
Em comparao com o Estado de So Paulo, o Estado do Paran no possui
instituies regulatrias to desenvolvidas e ainda, enfrentou problemas polticos em relao
s concesses j contratadas, gerando reclamaes judiciais por parte das concessionrias.

36

3.3.3 Minas Gerais


Conforme a Minas Gerais (2012), vrias normas contriburam para isso como a Lei
Estadual n 14.869, de 16 de dezembro de 2003 que criou o Fundo PPP do Estado de Minas
Gerais. Esta lei discriminou os recursos para possveis alocaes e estabeleceu a composio
do Grupo Coordenador. O Decreto Estadual n 44.565, de 03 de julho de 2007 instituiu o
Procedimento de Manifestao de Interesses para parcerias pblico-privadas, nas modalidades
patrocinada e administrativa; alm de projetos de concesso comum e de permisso.

37

4 ASPECTOS TCNICOS E LEGAIS DAS CONCESSES RODOVIRIAS

Neste captulo so expostos alguns aspectos que influem na adequada mensurao dos
direitos e obrigaes das concessionrias. Esses direitos e obrigaes so detalhados nos
contratos e estudos tcnicos de engenharia, os quais incluem cronogramas, composies de
custo e projees de receita.
Observa-se que o entendimento dos aspectos legais e operacionais foram
entendimentos tericos, no havendo acompanhamento desses processos no estudo de caso.

4.1 ASPECTOS LEGAIS


De acordo com TCU (2012), o regime jurdico dos contratos de concesso permeia
no s o Direito Concessionrio, mas vrios outros ramos do direito, dentre os quais o Direito
Econmico, Administrativo, Comercial, Ambiental, Tributrio e do Consumidor.
No Brasil, os principais procedimentos para a outorga de concesses so regulados
alm da Constituio Federal, em especial artigo 175 pelas leis: Lei 8.666, de 21/06/93
Lei das Licitaes, Lei 8.987, de 13/02/95 Lei de Concesses, Lei 9.277, de 10/05/96
Concesses de obras delegadas, alm da Lei 11.079, de 30/12/04 Lei das PPPs. Essas so
leis de mbito federal, nos nveis estaduais e municipais h leis especficas, mas todas
obedecendo s leis federais.
A Lei 8.666/93 institui normas para licitaes e contratos. No artigo 3 diz que A
licitao no ser sigilosa, sendo pblicos e acessveis ao pblico os atos de seu
procedimento, salvo quanto ao contedo das propostas, at a respectiva abertura (BRASIL,
1993). E ainda, no artigo 6 apresenta definies importantes para o entendimento dos
contratos. Segue algumas delas:

Obra toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao,


realizada por execuo direta ou indireta;

Servio - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse


para a Administrao, tais como: demolio, conserto, instalao, montagem,
operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de
bens, publicidade, seguro ou trabalhos tcnico-profissionais; [...]

Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel


de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou
servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do

38

impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da


obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo [...]

Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessrios e suficientes


execuo completa da obra...

As modalidades de licitao podem ser, conforme a Lei de Licitao (BRASIL, 1993),


artigo 22:

Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na


fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de
qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto.

Tomada de preos a modalidade de licitao entre interessados


devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para
cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas,
observada a necessria qualificao. [...]

Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda


de bens mveis inservveis para a administrao ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis [...] a quem
oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao.

Assim, as concesses so precedidas de licitaes, geralmente por meio de leiles ou


concorrncia. O Poder Pblico est proibido de conceder ou contar com qualquer tipo de
privilgio para qualquer uma das partes relacionadas. Desta maneira, o processo licitatrio
reveste-se de total imparcialidade e iseno por parte do Estado (CITRON, 2006, p. 25).
A Lei 8.987/95 trata do regime de concesso e permisso da prestao de servios
pblicos e, distingue no artigo 2 (BRASIL, 1995):
a) Concesso de servio pblico como sendo a delegao de sua prestao, feita pelo
Poder Concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa
jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho,
por sua conta e risco e por prazo determinado;
b) Concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica sendo a
construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de
quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo poder concedente, mediante
licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de
empresas que demonstre capacidade para a sua realizao, por sua conta e risco, de
forma que o investimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante
a explorao do servio ou da obra por prazo determinado.
c) Permisso de servio pblico a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao,
da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou
jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.

No julgamento final da licitao, segundo o artigo 15 da Lei de Concesses (BRASIL,


1995), ser considerado um dos seguintes critrios:
I - o menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado;
II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga da
concesso;
III - a combinao, dois a dois, dos critrios referidos nos incisos I, II e VII;

39

IV - melhor proposta tcnica, com preo fixado no edital;


V - melhor proposta em razo da combinao dos critrios de menor valor da tarifa
do servio pblico a ser prestado com o de melhor tcnica;
VI - melhor proposta em razo da combinao dos critrios de maior oferta pela
outorga da concesso com o de melhor tcnica; ou
VII - melhor oferta de pagamento pela outorga aps qualificao de propostas
tcnicas.

No artigo 20, diz que facultado ao Poder Concedente, no interesse do servio a ser
concedido, determinar que o licitante vencedor, no caso de consrcio, se constitua em
empresa antes da celebrao do contrato (BRASIL, 1995).
Desde modo, no momento da licitao formam-se consrcios e, quando um consrcio
vence a licitao, deve ser constituda uma empresa antes da celebrao do contrato. Essa
empresa chamada Sociedade de Propsito Especfico (SPE). A SPE formada com o fim
especfico de explorar a concesso conforme licitao e esse propsito no pode ser
modificado. As companhias que compem o consrcio vencedor possuem participaes nessa
empresa. Essas participaes podem ser vendidas, mas a SPE no pode.
Adicionalmente, a Lei das PPPs (Lei 11.079/2004) define, no artigo 2 (BRASIL,
2004):
Parceria pblico-privada o contrato administrativo de concesso, na modalidade
patrocinada ou administrativa.
1o Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas
de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver,
adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao pecuniria do parceiro
pblico ao parceiro privado.
2o Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a
Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo
de obra ou fornecimento e instalao de bens.
3o No constitui parceria pblico-privada a concesso comum, assim entendida a
concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei no 8.987, de
13 de fevereiro de 1995, quando no envolver contraprestao pecuniria do
parceiro pblico ao parceiro privado.

De acordo com Minas Gerais (2012, p.1):


Na modalidade administrativa, o parceiro pblico o usurio direto ou indireto do
servio objeto da PPP ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e
instalao de bens sendo o responsvel pelo pagamento das contraprestaes
devidas ao concessionrio.
Na modalidade patrocinada, por outro lado, o parceiro pblico compromete-se a
complementar a receita advinda das tarifas cobradas dos usurios do servio, o que
torna possvel a explorao de atividades potencialmente deficitrias, sob a lgica
econmica do investimento privado.

A seguir, apresentado um resumo dos tipos de parceria pblico-privada brasileiro,


conforme o exposto anteriormente:

40

Lei
o

Tipo

Lei n 8.987/95 - Concesses

Concesso de servio pblico


Concesso precedida da
execuo de obra pblica

Metodologia
I - Menor valor da tarifa
II - Maior pagamento ao Poder Concedente
III - Combinao de I e II
IV - Melhor proposta tcnica
Combinao de Critrios

Permisso de servio pblico


Lei n 11.079/04 - PPP

Concesso patrocinada
Concesso administrativa

Quadro 1 - Resumo da legislao de concesses

O quadro 1 apresenta os tipos de concesso existentes no Brasil de acordo com a


legislao vigente. No caso das concesses regidas pela Lei 8987/95, h critrios ou
metodologias diversas para o julgamento do vencedor da licitao. Alm disso, apesar de
haver permisses pela Lei, no foram encontrados casos de permisses para o setor
rodovirio.
No Brasil, o programa estadual de concesses rodovirias teve incio em 1994, tendo
acelerado em 1996, com a promulgao da Lei n 9.277, sobre delegao de trechos estaduais.
Alm das concesses, buscou-se o fortalecimento dos marcos regulatrios, visando, de um
lado, a mitigao das incertezas por parte dos investidores privados para estimular a oferta de
infraestrutura e, de outro, garantir a defesa do interesse dos usurios dos servios a partir do
financiamento de princpios de modicidade tarifria. Assim, a Lei das PPPs permite que o
governo complemente a receita das concessionrias, mitigando as incertezas de demanda e
estimulando o empreendimento privado (ROUSSEFF, 2005).
Portanto, houve um progresso institucional, legal, para assegurar a parceria pblicoprivada no Brasil. Sendo que, na Administrao Pblica, existe a obrigatoriedade de licitar em
decorrncia de mandamento constitucional. O termo licitao designa o procedimento
administrativo, em que a Administrao, quando interessada em firmar contrato com
terceiros, seleciona a proposta mais vantajosa para servio, obra, compra, alienao,
concesso, locao, ou qualquer atividade de interesse da Administrao Pblica (JUND,
2006, p. 381). E Pereira (2006, p. 10) acrescenta:
Embora a lei condicione a abertura do certame licitatrio a estudo prvio que
justifique a contratao no regime de PPP, ou seja, demonstrao da efetiva
vantagem em termos de custo e benefcio (value for money), a experincia europia
mostra que a avaliao definitiva sobre o potencial do projeto em gerar value for
money somente poder ser feita ao final do processo de licitao.

41

Assim, a realizao do procedimento licitatrio exige a elaborao de um projeto


bsico que dever ser um dos anexos do edital, demonstrando o conjunto de elementos
necessrios e suficientes, com o nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou
servio, objeto da licitao, devidamente aprovado pela autoridade competente (JUND,
2006, p. 382).
Pela Lei no 8.666/93, artigo 67 (BRASIL, 1993):
A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante
da Administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros
para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio.
1 O representante da Administrao anotar em registro prprio todas as
ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for
necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados.
2 As decises e providncias que ultrapassarem a competncia do representante
devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a adoo das medidas
convenientes.

E ainda, pelo artigo 70 da Lei no 8.666/93 (BRASIL, 1993):


O contratado responsvel pelos danos causados diretamente Administrao ou a
terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do contrato, no excluindo
ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalizao ou o acompanhamento pelo rgo
interessado.

Adicionalmente, o artigo 3 da Lei das Concesses (BRASIL, 1995) diz que as


concesses esto sujeitas fiscalizao pelo Poder Concedente responsvel pela delegao,
com a cooperao dos usurios.
As regras de responsabilidade esto, tambm, na Constituio Federal, artigo 70:
A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio
e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores pblicos, ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigaes de natureza pecuniria.

Conforme Lei das PPP, o Decreto 5.385, de 4/3/2005 instituiu o Comit Gestor de
Parcerias Pblico-Privadas Federais (CGP), contendo representantes do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), na coordenao, do Ministrio da Fazenda (MF)
e da Casa Civil da Presidncia da Repblica, competindo-lhe (PEREIRA, 2006, p. 8):
(i)

definir os servios prioritrios para a execuo no regime de PPP,

42

(ii)
disciplinar os procedimentos para a celebrao desses contratos,
(iii) autorizar a abertura da licitao e aprovar os instrumentos convocatrios e de
contratos,
(iv) apreciar os relatrios semestrais de execuo dos contratos, enviados pelos
ministrios e agncias reguladoras, em suas reas de competncia,
(v)
elaborar e enviar ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da Unio
relatrio anual de desempenho dos contratos e disponibilizar, na Internet, as
informaes nele constantes.

Deste modo, o administrador das PPPs deve prestar contas ao Congresso Nacional e
ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) por meio de relatrios anuais, em que devero constar
as atividades exercidas pelo rgo e o desempenho dos contratos de concesso. Sendo que o
TCU deve antecipar-se em disciplinar, mediante instruo normativa, os procedimentos para
a elaborao, entrega e apreciao das informaes que devero constar nos relatrios de
desempenho dos contratos de PPP (PEREIRA, 2006, p. 9).
Adicionalmente, a Lei de Acesso Informao, Lei 12.527 de 2011 (BRASIL, 2011)
foi formulada com o objetivo de garantir aos cidados brasileiros acesso aos dados oficiais do
Executivo, Legislativo e Judicirio. Cada rgo pblico ter um Servio de Informao ao
Cidado (SIC), objetivando garantir a transparncia dos dados pblicos. Alm de rgos e
entidades pblicas dos trs nveis de governo, as autarquias, fundaes, empresas pblicas e
entidades privadas sem fins lucrativos que recebem recursos pblicos devem colocar as
informaes disposio do cidado de forma gratuita. Conforme artigo 5 (BRASIL, 2011):
dever do Estado garantir o direito de acesso informao, que ser franqueada,
mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara e em
linguagem de fcil compreenso.
1o Na divulgao das informaes a que se refere o caput, devero constar, no
mnimo:
[...]
IV - informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos
editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
V - dados gerais para o acompanhamento de programas, aes, projetos e obras de
rgos e entidades; [...]

Isso evidencia que demandas para maior transparncia dos servios pblicos esto
sendo requeridas e, com isso, as concesses de servios pblicos, tambm so afetadas, pois
devem prestar contas dos servios pblicos para qual foram contratadas. Os contratos de
concesso, sendo servios pblicos, tambm devem seguir essa premissa de transparncia. No
caso das PPPs, alm da concessionria ter o dever de prestar informaes sobre os servios
pblicos, o Poder Pblico deve prestar contas do valor repassado concessionria.
Deste modo, h diversos procedimentos para anlise de uma concesso ou PPP,
iniciando pela anlise da necessidade do projeto at o acompanhamento e fiscalizao da
concesso. Como exemplo, apresenta-se os processos da anlise de uma PPP:

43

Fonte: Adaptado de GRILO (2008, p. 198)


Figura 12 - Macro-processos de anlise para projeto PPP

44

A figura 12 apresenta os requisitos de anlises e verificaes no planejamento,


execuo, avaliao e monitoramento das polticas pblicas. Assim, a qualidade do projeto
depende de uma anlise estruturada e de gesto em cada fase dos contratos (GRILO, 2008).
Este exemplo um projeto de PPP, mas pode, com alguns ajustes, ser utilizada para
concesses.

4.1.1 Equilbrio econmico-financeiro


O transporte rodovirio, assim como os outros modais, est sujeito regulao em
relao ao preo e nvel de servio. Nesse sentido, as agncias regulatrias agem para
promover o interesse dos consumidores, verificando a eficincia e equilbrio econmicofinanceiro dos contratos. Deste modo, os governos tm a responsabilidade do equilbrio
econmico-financeiro. Isto feito pela regulao de preos, da qualidade, assim como o bem
estar social. Por isso, deve haver transparncia na posse, operao e regulao dos servios
(HENSHER; BREWER, 2004).
Em Economia, o equilbrio representa uma estimativa de eficincia, conferida pelas
foras livres de mercado. J para o Direito, o equilbrio significa uma perspectiva da justia
econmica, a realizao dos objetivos definidos na Constituio, a preveno das
desigualdades sociais (TCU, 2012, p. 6).
Os contratos de concesso so projetos de longo prazo e envolvem investimentos
significativos, devendo ser respaldados jurdica e economicamente (MULLER, 2010; TCU,
2012). Isso exige que tais empreendimentos sejam analisados levando em considerao o
custo de capital, as taxas de retorno e os riscos (MULLER, 2010).
No Brasil, a Lei de Concesses estabeleceu a poltica tarifria e introduziu a
expresso Equilbrio Econmico-Financeiro dos contratos de concesso. E, ao definir
servio adequado, incorporou a expresso Modicidade das Tarifas. (CAMPOS NETO;
SOARES, 2007, p. 8). De acordo com TCU (2011, p. 6):
[...] para o equilbrio financeiro basta a observncia de uma equivalncia dada por
uma equao matemtica. J o equilbrio econmico requer que os parmetros
econmicos inseridos na equao sejam justos, conforme destacado no prprio texto.
A referncia justa remunerao do objeto do ajuste deixa claro se tratar de um
equilbrio econmico-financeiro, tal qual define a Lei de Concesses.

45

Assim, o equilbrio econmico-financeiro um contraponto para o equilbrio de


interesses opostos: sob o ponto de vista da Administrao Pblica, a prestao dos servios
pblicos, respeitando os princpios que definem servio adequado; enquanto que o enfoque
empresarial privado visa o lucro e o investimento seguro (TCU, 2012, p. 6).
Portanto, no mbito dos contratos administrativos, o equilbrio econmico-financeiro
representa a promoo dos melhores resultados para a administrao pblica com o menor
custo possvel, levando em conta a qualidade e a celeridade da consecuo do objetivo, com
a maximizao de recursos para a obteno dos resultados esperados (TCU, 2012, p. 6).
Segundo Muller (2010, p. 55):
Para os investidores a atratividade e a segurana so garantidas pelos contratos e
pelo ambiente institucional, onde esto previstos princpios como o do equilbrio
econmico-financeiro, que assegura o direito a uma taxa de retorno durante a
vigncia do contrato. Essa taxa de retorno tem, entre outros componentes, prmios
para compensar as concessionrias por riscos polticos e regulatrios.

Pode-se dizer que o equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso est


relacionado com a manuteno da taxa interna de retorno (TIR) que mede o poder de
alavancagem do empreendimento para o investidor, ou seja, a TIR o indicador que avalia o
equilbrio econmico-financeiro do contrato (SCHUMAHER, 2003).
Deste modo, a equao econmico-financeira do contrato caracteriza-se pelo
equilbrio entre as obrigaes assumidas e as importncias a serem recebidas. Isso deve ser
observado durante toda a execuo do contrato, mesmo que alteradas as clusulas
regulamentares da prestao ajustada. Portanto, se houver alterao das clusulas
contratuais que impliquem maior onerosidade para o contrato, no poder deixar de haver
compensao, repondo-se, dessa forma, o equilbrio inicial (FIGUEIREDO, 2006, p. 4).
Deste modo, para a manuteno do equilbrio, os contratos so revistos periodicamente com
avaliao de fatores externos e internos que afetem a TIR das concesses. Se ocorrer um
aumento expressivo do ganho da concessionria, o Estado aplica reviso para que o ganho
volte ao patamar pr-estabelecido. Caso haja queda de rendimentos, a Estado rev os
contratos de modo que garanta a rentabilidade pr-estabelecida em contrato.

4.2 OUTORGA ONEROSA


A partir da Lei de Licitao (Lei 8.666/93) e da Lei de Concesses (Lei 8.987/95), foi
possvel que o Poder Concedente cobrasse um nus das concessionrias para que as mesmas

46

tivessem o direito de explorao das rodovias concedidas, nos casos em que essa cobrana
fosse economicamente vivel. Esse nus pode ser denominado outorga.
Assim, os editais de licitao podem prever a realizao de leilo, o qual ter como
vencedora a empresa que pagar maior outorga ao Poder Concedente. Em outros casos, pode
haver uma combinao entre este valor e o preo das tarifas de pedgio, ou somente, uma
porcentagem sobre a receita.
Deste modo, a outorga onerosa pode ser um valor fixo ou varivel. No caso de valor
fixo, o mesmo definido durante a licitao e pode ser pago em uma nica parcela, em geral,
no incio da concesso, ou em vrias parcelas atualizadas de acordo com o contrato. No caso
das outorgas variveis, estabelecido, previamente, uma porcentagem sobre a receita mensal
a ser paga ao Poder Concedente.
Conforme Duarte (2012)2:
O estudo para analisar a viabilidade de outorga iniciativa privada de explorao de
servio pblico pode indicar que o nvel tarifrio aceitvel, ou seja, aquele que o
valor pago pode ser menor que o beneficio que o usurio recebe, pode gerar receita
superior ao necessrio para amortizar os investimentos, cobrir as despesas e gerar
lucro para o empreendedor. Nesse caso, o poder concedente pode optar por onerar o
concessionrio com o pagamento pela outorga ou lhe atribuir outros nus, como por
exemplo, no caso das rodovias, assumir a manuteno e conservao de malha
adicional.

Assim, entende-se que em algumas concessionrias a receita maior que o valor


investido nas rodovias. Por isso, nesses casos, o Poder Concedente cobra a outorga. Sendo
que o usurio, neste caso, o usurio das rodovias que pagam tarifa de pedgio pelos servios
da concessionria.
Vargas (2012) acrescenta a explicao sobre cada tipo de outorga onerosa:
A outorga onerosa surge para remunerar o Estado quando da concesso de servios
pblicos para a iniciativa privada. A outorga onerosa pode tomar forma fixa ou
varivel.
A outorga onerosa fixa prevista em seu inteiro teor no Edital de Concesso e/ou
Contrato Administrativo de Concesso. A outorga fixa pode ser paga em parcelas ou
no ato de celebrao do Contrato Administrativo de Concesso.
A outorga onerosa varivel tem sua frmula de aferio presente no edital e no
contrato administrativo de concesso. A outorga onerosa varivel, no atual contexto,
calculada sobre a receita realmente havida pela concessionria de servios
pblicos.

Adicionalmente, Fernandes (2012) Superintendente de Controle Econmico e


Financeiro da Artesp esclareceu que o nus pago ao Poder Concedente surgiu como
instrumento contratual equivalente ao equilbrio econmico-financeiro, visto que as
2

A entrevista foi transcrita integralmente.

47

concesses eram incipientes, havendo riscos de serem muito vantajosas para as


concessionrias. Assim, o nus varivel poderia corrigir esta distoro.
Duarte (2012) mencionou as alternativas de encargos que podem ser atribudos aos
vencedores da disputa pela concesso, alm de explicar o destino dos valores de outorga
pagos ao Poder Concedente:
Assim, o poder concedente pode optar por exigir do concessionrio o pagamento de
um valor em dinheiro, quando declarado vencedor do certame (outorga fixa) ou lhe
atribuir encargos que no esto diretamente vinculados com o objetivo da concesso.
No primeiro caso, o valor revertido em investimentos em outras rodovias,
beneficiando indiretamente o usurio.
O valor a ttulo de outorga recebido pelo Poder Concedente das concessionrias
investido em estradas em que a estimativa de demanda e de lucro menor e, por
isso, so administradas pelo Governo.

Na sequncia, Duarte (2012) afirma que no h um procedimento padro para a


definio das outorgas:
Os estudos de viabilidade feitos pelo poder concedente que indicam, ou no, a
possibilidade de outorga onerosa. Alm disso, a sua adoo uma opo poltica do
poder concedente. Assim, no uma orientao adotada em todas as concesses
rodovirias.

O valor de outorga calculado com base em projees de demanda e receita. Caso


haja a projeo de receita superior ao valor investido, o Governo pode optar por cobrar
outorga, porm essa uma deciso poltica.
Duarte (2012) acrescenta que h a cobrana de outorga em todas as concesses do
Estado de So Paulo:
Todas as concessionrias do Estado de So Paulo tm o chamado nus varivel.
Apenas uma concesso, a da SPVias3, no tem o nus fixo.
As caractersticas do Programa do Estado de So Paulo propiciam as condies para
estabelecer o nus fixo. So Paulo tinha tradio de pedagiamento de rodovias pelo
Estado, por meio do DER e, depois pela DERSA. Assim, quando se decidiu
implementar em So Paulo as concesses de rodovias iniciativa privada, o Estado
j praticava tarifas de pedgio na maior parte dos trechos de rodovias que foram
transferidas iniciativa privada. Os estudos de viabilidade mostraram que, com o
nvel tarifrio praticado pelos rgos estatais, era possvel s empresas privadas dar
continuidade aos servios que eram prestados, executar ampliaes necessrias,
pagar tributos e ter resultado financeiro. Por essas razes, optou-se pela concesso
onerosa.

Portanto, o Estado de So Paulo, por possuir alto desenvolvimento econmico, tem


condies para que o Governo cobre um nus de outorga s concessionrias, sendo que em
todos os contratos h a cobrana de outorga fixa e varivel, exceto na SPVias, possuindo
3

Concessionria da holding CCR.

48

somente o nus varivel. A cobrana de pedgio no Estado j era praticada antes das
concesses pelo DER (Departamento de Estradas e Rodagem) e pelo Dersa (Desenvolvimento
Rodovirio S/A). A Dersa uma empresa de economia mista fundada em 1969, sendo seu
principal acionista o Governo do Estado de So Paulo.
O DER subordinado Secretaria dos Transportes Estadual, sendo responsvel por
planejar, projetar, implantar, pavimentar, manter, operar e administrar as estradas de rodagem
estaduais do Estado de So Paulo. Alm disso, o Estado de So Paulo conta com uma agncia
regulatria de transportes, a ARTESP.
No Estado de So Paulo, todas as rodovias foram concessionadas por meio de contrato
oneroso.
Todas as rodovias concessionadas possuem obrigao assumida em contrato de
realizar manuteno e investimentos, declarou Duarte (2012):
Em todos os editais de licitao de concesses de rodovias est includo um PER,
ainda que possam ter denominaes diferentes, tendo em vista que o modo e critrio
de prestao de servio clausula essencial do contrato (art. 23, 8987/95).

Nas concesses federais, anualmente, essas manutenes e investimentos so


atualizados e detalhados no PER. No caso das concesses do Estado de So Paulo, essas
atualizaes so feitas diretamente em contrato. Sendo que o critrio de prestao de servio
clusula primordial do contrato de concesso conforme a Lei 8.987/95.
O entrevistado cita outros lugares onde h a cobrana de outorga, alm do Estado de
So Paulo:
Nos Estados Unidos, por exemplo, na cidade de Chicago, pela concesso de uma
ponte existente, o concessionrio pagou, vista, mais de um bilho de dlares, e no
Estado de Indiana foi concedido um trecho de rodovia pelo qual a concessionria
pagou, vista, mais de trs bilhes de dlares. Nos Estados do Paran e Rio Grande
do Sul, houve outorga onerosa, correspondente assuno, pelas concessionrias, de
conservao e manuteno de trechos adicionais de rodovias. Houve outorga
onerosa na concesso de telefonia celular e, mais recentemente, na de aeroportos.

A cobrana de outorga no um evento exclusivo do Brasil. Em outros pases tambm


h cobrana desse nus, como nos Estados Unidos.
Duarte (2012) comenta o destino do valor das outorgas:
No artigo 77 da Lei 10.233/2001, diz que os recursos provenientes dos instrumentos
de outorga constituem receita da agncia reguladora responsvel, no caso, ANTT.

Deste modo, apresenta-se uma sntese das entrevistas para as definies sobre
outorgas:

49

Concesses onerosas fixas: compreendem as concesses cujas rentabilidades

econmicas encontram-se em patamares superiores, viabilizando a exigncia, por parte do


Estado, da exigncia de pagamento de nus fixo para que haja o direito de explorao da
infraestrutura pblica. Esse pagamento pode ser em uma ou em vrias parcelas.

Concesses onerosas variveis: so as concesses cujas rentabilidades econmicas

encontram-se, tambm, em patamares superiores, viabilizando a exigncia, por parte do


Estado, da exigncia de nus varivel, referente explorao de ativos estatais. Esse nus
um percentual definido em contrato que aplicado s receitas das concessionrias;

Concesses onerosas fixas e variveis: compreendem os contratos que abrangem as

duas modalidades de cobrana, fixa e varivel. So contratos cujos patamares de rentabilidade


econmica so superiores aos valores do investimento, viabilizando a exigncia, por parte do
Estado, do pagamento de nus fixo e um nus varivel referente explorao de ativos
estatais.
Para complementar o entendimento sobre as outorgas, foi analisado o contrato da
Concessionria do Sistema Anhanguera-Bandeirantes S.A. (AutoBAn), pertencente holding
CCR, do qual se reproduz, a seguir, a clusula que trata sobre o pagamento de outorgas:

Fonte: So Paulo - Contrato de Concesso Autoban4 (1998, p. 22)


Figura 13 - Contrato Autoban

Observa-se que neste caso, h a cobrana de outorga fixa e varivel. Para a outorga
varivel, h a cobrana de trs por cento (3%) da receita bruta do ms. Para a outorga fixa, foi
4

O Contrato pode ser obtido no site da Artesp: < www.artesp.sp.gov.br/>

50

estabelecido o valor de R$ 1,551 bilho, sendo o pagamento dividido em oito parcelas com o
valor correspondente a 0,9% do total previsto no contrato e, 232 parcelas com o valor de 0,4%
do valor total.
Assim, pode-se verificar que a obrigao de pagamento de outorga ao Poder
Concedente devida desde a assinatura do contrato, sendo as parcelas reajustadas da mesma
forma que as tarifas de pedgio.
Importante ressaltar que em nenhum lugar do contrato h a meno de que qualquer
pagamento de outorga seja condicionado a alguma execuo. Sendo afirmado que esses nus
so devidos em modo integral desde a assinatura, mesmo que seja feito de forma parcelada.
Deste modo, analisando esses contratos com outorga onerosa, constata-se que as
concessionrias pagam o nus, tendo em vista a rentabilidade futura esperada da explorao
da rodovia, validando desta forma as informaes dos entrevistados sobre o pagamento do
nus devido quando h expectativa de ganhos, como no Estado de So Paulo, com o maior
PIB do Brasil.

4.2.1 Entendimento IASB sobre outorgas (IASB 2012)


Nos contratos de concesso onerosos analisados est explcito que h um nus fixo e
um nus varivel a ser pago ao Poder concedente, conforme detalhado em contrato. Sendo um
nus varivel, uma porcentagem sobre as receitas e, um nus fixo, em geral, um valor fixo,
pago de uma nica vez ou em prestaes ajustadas conforme ndice de inflao determinado.
Por essa caracterstica dos contratos brasileiros, o IASB recebeu indagaes
(MARTINS; GELBECK, 2012), conforme publicao de janeiro de 2012, intitulada
Technical Opinion Concession Fees Paid in Installments over the Concession Contract
sobre qual a contabilizao seria mais adequada para o registro das prestaes do nus fixo. E
desde ento, o assunto est colocado em pauta nas reunies do comit do IFRIC.
A princpio o pagamento de outorga fixa, segundo o Comit, pode ser correlacionado
tanto ao pronunciamento de arrendamento mercantil quanto ideia da combinao de
negcios (IASB, 2012).

51

4.2.2 Entendimento jurdico sobre o contrato oneroso


Como visto no item 4.2.1, h muitas discusses sobre as interpretaes dos contratos,
por isso, busca-se elucidar essas questes com base no entendimento jurdico.
Segundo Martins (2009, pg. 9):
O Direito Nacional pode ser dividido entre Pblico e Privado.
O Direito Pblico envolve a organizao do Estado, em que so estabelecidas
normas de ordem pblica, que no podem ser mudadas pela vontade das partes como
a obrigao de pagar tributos. J o Direito Privado diz respeito ao interesse dos
particulares s normas contratuais que so estabelecidas pelos particulares,
decorrentes da manifestao de vontade dos interessados.
Divide-se o Direito Pblico em Direito: Constitucional, Econmico, Administrativo,
Penal, Financeiro, Tributrio, Processual (Civil, Penal e Trabalhista), da Seguridade
Social (Previdncia Social, Assistncia Social, Sade).
O Direito Privado dividido em Direito Civil, Comercial e do Trabalho.

A princpio, os contratos de concesso so regidos pelo Direito Pblico, mais


especificamente, pelo Direito Administrativo. No entanto, pode-se utilizar o Direito Privado,
pois contrato o negcio jurdico entre duas ou mais pessoas sobre obrigao de dar, fazer
ou no fazer, visando criar, extinguir ou modificar um direito (MARTINS, 2009, pg. 257).
Martins (2009, pg. 117, 118) acrescenta que:
A concesso de obra pblica um contrato administrativo em que a Administrao
transfere a outrem a execuo da obra pblica, o que ser feito por sua conta e risco,
com pagamento feito por sua conta e risco, com pagamento feito pelos benefcios da
obra ou em razo da explorao dos servios ou utilidade proporcionadas pela obra.

Deste modo, o contrato de concesso brasileiro um contrato administrativo e


obedece, portanto, as normas do Direito Pblico. No entanto, o Direito Privado tambm pode,
eventualmente, ser aplicado aos contratos de concesses, como por exemplo, o equilbrio
econmico-financeiro para que haja ganhos no s de funo social, mas tambm para a
concessionria.
E ainda, segundo Ferreira e Gurios (2011 pg.3):
[...] uma coisa certa, a despeito de pouco lembrada: os contratos (administrativos)
de que trata a Lei n 8.666/93 regulam-se pelas suas clusulas e pelos preceitos de
direito pblico, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princpios da Teoria Geral dos
Contratos e as disposies de Direito Privado [...].
Quando o particular celebra um contrato com a Administrao Pblica, desde o
incio sabedor de que ter de suportar os riscos que certamente adviro do pacto,
tanto ordinrios quanto extraordinrios. Nesse sentido, o que busca a ordem jurdica
garantir a no-soluo de continuidade da execuo do contrato, porque eventual
descumprimento das obrigaes assumidas provavelmente teria reflexos negativos
em sujeitos outros que no apenas o rgo ou a entidade contratante. E tais sujeitos,
evidentemente, estariam a representar toda a coletividade, de sorte a assim se
justificar os gravames literalmente explicitados na Lei de Licitaes em aparente
desfavor dos contratados e que, em princpio, jamais seriam de se admitir em
contratos de direito privado.

52

Portanto, nota-se pelas declaraes de Ferreira e Gurios (2011) que os contratos de


concesso, por serem contratos administrativos, esto sujeitos s imposies do Governo.
Portanto, mesmo que o Direito Privado possa ser aplicado aos contratos de concesso, deve-se
observar que no Brasil, h uma forte interveno do Governo, gerando um risco (regulatrio)
para a empresa.
Di Pietro (2006, pg. 100) lembra que a Administrao, pela concesso, no transfere
a titularidade do servio, mas apenas sua execuo, ela tem que zelar pela fiel execuo do
contrato. E portanto, o Poder Concedente tambm tem responsabilidades pela concesso e
execuo dos servios. Trazendo essas afirmaes para a contabilidade, pode-se concluir que
a concessionria presta um servio, mas a infraestrutura da titularidade e de
responsabilidade do Governo. Portanto, com esse entendimento, v-se que as afirmaes
contbeis de que o ativo imobilizado do Poder Concedente e no da concessionria esto
corretos.
Outra afirmao do direito que deve ser levada em conta pela contabilidade sobre as
classificaes dos contratos, dada pelo Direito Civil:
Quanto reciprocidade de direitos e obrigaes, podem ser comutativos e aleatrios.
No contrato comutativo, j se sabe de incio quais so os direitos e obrigaes das
pessoas envolvidas, como no contrato de locao de imvel. No contrato aleatrio,
uma das partes no sabe de quanto ser o montante da prestao que ir receber em
troca de sua obrigao. o que ocorre no contrato de seguro, em que o sinistro pode
ou no ocorrer, embora haja o pagamento do prmio para a cobertura do seguro
(MARTINS, 2009, pg. 258).

Assim, os contratos de concesso onerosos so contratos administrativos, mas tambm


so comutativos, pois as prestaes, ou pagamento de outorgas para o Poder Concedente, j
sabido desde a assinatura do contrato. Portanto, essa classificao reafirma que o valor do
nus fixo j conhecido na assinatura do contrato.
Outra classificao dada pelo Direito Civil sobre os pagamentos, podendo ser,
conforme Martins (2010, pg. 85):
Contratos instantneos so aqueles em que as prestaes podem se realizar em um
s momento, seja esse imediatamente aps a concluso do acordo, seja em um
perodo posterior. De execuo continuada, tambm chamados de durao, so
aqueles em que a contraprestao feita de modo continuado, como, por exemplo,
nos contratos de consume de energia eltrica.

Nesse caso, portanto, o pagamento das outorgas est inserido nos contratos de
execuo continuada, pois a prestao de servio se d ao longo do tempo. No entanto,
diferentemente do exemplo, os contratos de concesso no so de consumo e sim, de
obrigao de prestao de servios continuados, ao longo do perodo contratado.

53

No entanto, Verosa (2010, pg. 40) lembra que h:


[...] diferenas entre os sistemas jurdicos anglo-americano (o contrato se constitui
por uma proposta e uma aceitao justificada pela consideration que seria o
equivalente, em termos, contraprestao da segunda parte em favor da primeira.
Inexiste contraprestao, ausente o contrato) e continental europeu.

Portanto, as classificaes e interpretaes dos contratos, segundo a legislao


brasileira pode ser diferente do entendimento de outros pases, como da Inglaterra, por
exemplo, que utiliza princpios jurdicos diferentes. No Brasil, primeiramente, deve-se
interpretar os contratos de concesso pelo Direito Pblico, podendo-se utilizar tambm o
Direito Privado para complementaes enquanto na Inglaterra, no h intervenes do
Governo e portanto, o Direito Privado pode ser mais utilizado para interpretaes dos
contratos, levando em conta os interesses das empresas e diminuindo o risco regulatrio.

4.2.3 Aplicao do entendimento jurdico nas discusses do IASB


Entende-se que as discusses do IASB quanto a interpretao das outorgas nos
contratos para consequente contabilizao devem ser feitas com base jurdica, sendo:
a)

Quanto classificao das prestaes

No entendimento jurdico brasileiro, as parcelas da outorga fixa, pagas ao longo do


contrato so classificadas como prestaes conhecidas previamente e ajustadas pelo ndice de
inflao.
No entanto, no IASB, h a interpretao de que, por essas parcelas serem ajustadas,
no h um valor igual a ser pago mensalmente e portanto, os valores so variveis,
classificando a parcela como varivel (IASB, 2012).
Como os contratos so fatos jurdicos a serem interpretados e registrados na
contabilidade, assume-se que os preceitos legais deveriam permanecer para a compreenso
dos mesmos e portanto, a classificao como parcela varivel est equivocada.
b)

Quanto contabilizao da outorga fixa paga em parcelas

No h definio do IASB quanto ao momento da contabilizao das parcelas do nus


fixo: se medida em que so pagas e equivalente aos contratos de arrendamento mercantil ou,
integralmente, no ativo, e ajustadas pela inflao.
Pela legislao brasileira, o concessionrio est comprometido com o nus fixo, desde
a assinatura do contrato e, mesmo que haja quebra de contrato, esse nus devido ao Poder

54

concedente. Deste modo, entende-se que o nus fixo deve ser registrado como ativo e
ajustado conforme ndice de inflao indicado no contrato.
No entanto, a legislao internacional, baseada nos princpios anglo-saxnicos,
possuem interpretao diferente no que tange a quebra de contrato, levando em conta o
consideration, que pode ser interpretado como se as parcelas fossem devidas conforme so
pagas, equivalendo-se, portanto, ao conceito de arrendamento ou locao.
Por causa dessa diferena de interpretao de contratos no mbito nacional e
internacional, h o entendimento no IASB (2012) de que, o nus fixo, pago em parcelas, pode
ser considerado tanto como equivalente ao arrendamento mercantil, quanto equivalente aos
princpios de combinaes de negcios. No entanto, conforme IASB (2012), a princpio uma
interpretao eliminaria a outra, contudo, o que se v nos contratos que as duas posies
podem ser adotadas, dependendo do ambiente institucional e do risco regulatrio.
Portanto, para o registro contbil do nus fixo da outorga, necessrio primeiramente,
o entendimento jurdico e institucional que rege o contrato de concesso e, a partir da, fazer
as devidas contabilizaes.

4.3 ASPECTOS TCNICOS


Os quatro principais modos de transporte so: areo, aqutico, ferrovirio e rodovirio.
Cada modal possui um mercado estabelecido, mas tambm competem entre si (HOEL et al.,
2008). Como cada modal possui uma caracterstica especfica tcnica e de legislao, este
estudo se limita na anlise do modal rodovirio que corresponde a cerca de 60% do fluxo de
bens e passageiros no pas (ABCR, 2010).
O transporte rodovirio consiste em estradas e rodovias arteriais que so fomentadas
pelo Governo. Os elementos do sistema rodovirio podem incluir pavimento, pista, controle
de trfego, segurana, comunicao e iluminao (HOEL et al., 2008).
No Brasil, as concessionrias de rodovias possuem, segundo contrato, obrigaes de
desenvolvimento ou recuperao de rodovias. A definio dessas obrigaes, que so, em
geral, sobre manuteno, melhorias e investimentos nas rodovias, detalhada e realocada
periodicamente pelo Poder Concedente, por meio do Programa de Explorao de Rodovias
(PER). De acordo com a ANTT (2012b), so fases do PER:

Trabalhos Iniciais da assinatura do contrato at o 6 ms de concesso. a


fase de eliminao de problemas emergenciais que signifiquem riscos pessoais e

55

materiais iminentes dotando a rodovia de requisitos mnimos de segurana e


conforto aos usurios;

Recuperao do 6 ms at o 5 ano de concesso. Os servios de


recuperao tm por objetivo restabelecer as caractersticas de projeto da via;

Manuteno at o final da concesso. Sendo que, simultaneamente s fases


descritas acima, sero realizados, em carter permanente, os trabalhos de
conservao, operao e melhoramentos das rodovias.

Para os investidores, alm de saber as obrigaes, necessrio identificar a demanda,


um importante elemento do gerenciamento de transportes. Todas as previses de demanda se
apoiam em regularidade e estabilidade no tempo. Regularidade significa que as relaes
ocorrem em um modo sistemtico no tempo, como exemplo o aumento de viagens e
consequente uso das rodovias na poca das frias escolares. Estabilidade significa que se deve
assumir uma forma estvel no tempo, como linearidade de trfego no tempo. No entanto,
todas as previses so sujeitas a erro devido seleo de variveis, formas de avaliao e
estimativas. Isso tudo deve ser considerado quando se analisa o estudo do trfego no tempo
(HENSHER; BREWER, 2004).
Outro fator relevante o estudo dos custos. Esse exame deve comear com um claro
entendimento das necessidades de custos fixos e variveis, maximizando os ganhos. Em
resumo, a determinao dos custos, na rea de transporte, necessria para (HENSHER;
BREWER, 2004):

estabelecer o preo dos servios ou produtos;

monitorar o desempenho da rodovia;

especificar mudanas no nvel de servio, sistema operado e nvel de trfego.


A referncia de qualidade de servios tambm deve ser mensurada e acompanhada. O

padro internacional o do Highway Capacity Manual (HCM 2010) publicado pelo


Transportation Research Board (TRB) nos Estados Unidos. O HCM incorpora os resultados
de diversas pesquisas em transportes, sendo um guia que define conceitos relacionados aos
transportes, anlises e metodologias para serem aplicadas em rodovias.
Desde a implementao das PPPs nos Estados Unidos, o National Cooperative
Highway Research Program (NCHRP) faz pesquisas relacionadas s rodovias, com foco nos
aspectos

inerentes

ao

financiamento,

legislao,

avaliaes,

desenvolvimento

da

infraestrutura, descrevendo as prticas alm de como as agncias governamentais devem


proteger o interesse pblico (GARVIN, 2011).
No Brasil, no h um centro especfico para estudo de concesses de infraestrutura ou
transporte. As tcnicas e metodologias adotadas como referncia de qualidade das rodovias no

56

Brasil so importadas dos Estados Unidos, do guia HCM com algumas adaptaes feitas no
Manual de Pavimentao do DNER (Departamento Nacional de Estradas e Rodagem) de
1996, mais tarde detalhado pelo DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes).
Assim, no Brasil, as metodologias americanas foram traduzidas e adaptadas no
Manual de Pavimentao do DNER (BRASIL, 1996), definindo que todos os detalhes de
manuteno e investimentos devem estar no Projeto Executivo. Na sua verso final, o projeto
de engenharia ou Projeto Executivo, deve permitir a visualizao das obras, sendo detalhados
todos os servios a serem realizados devidamente vinculados s Especificaes Gerais,
Complementares ou Particulares, quantificados e orados segundo metodologia estabelecida
para determinao de custos unitrios e contendo ainda, o plano de execuo da obra,
listagem de equipamentos a serem alocados e materiais e mo-de-obra em correlao aos
cronogramas fsicos e financeiros.
Para a pavimentao, por exemplo, h um cronograma que comporta todo o perodo
do contrato de concesso, estimado previamente, de acordo com o projeto de engenharia.
Nele, considera-se o tipo de solo para a composio dos custos da pavimentao5.
Geologicamente, o solo um material resultante da decomposio de rochas pela
ao dos agentes de intemperismo. No mbito da engenharia rodoviria, solo todo tipo de
material orgnico ou inorgnico, inconsolidado ou parcialmente cimentado, encontrado na
superfcie da terra (BRASIL, 1996, p. 41), no havendo uma decomposio contnua e
homognea do mesmo.
De acordo com o DNER (BRASIL, 1996, p. 157), no caso de rodovias, o pavimento
a superestrutura, constitudo por um sistema de camadas de espessuras finitas, assentes sobre
um semi-espao, a infraestrutura ou terreno de fundao. O pavimento, por injunes de
ordem tcnico-econmicas uma estrutura de camada em que materiais de diferentes
resistncias e deformidades so colocadas em contato, resultando da um elevado grau de
complexidade no que respeita ao clculo de tenses e deformaes.
Deste modo, mesmo com os estudos prvios do solo para a pavimentao, pode haver
modificao do mesmo, ou seja, mesmo havendo uma estimativa de gastos com a
pavimentao, esse valor pode ser modificado pela imprevisibilidade do estado do solo. A
seguir, apresenta-se um exemplo de um desenho de anlise de solo para pavimentao.

Conforme entrevistas efetuadas com controllers de holdings brasileiras que pediram para no se identificar.

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Fonte: Lima (2003, p. 21)


Figura 14 - Exemplo de planta e perfil de uma construo rodoviria tpica

Fonte: Lima (2003, p. 21)


Figura 15 - Exemplo de seo longitudinal tpica das camadas do pavimento

Pela figura 14 e 15, pode-se perceber que dependendo do perfil do terreno e do solo, o
custo de pavimentao pode ser modificado, pois o tipo de solo pode exigir mais camadas de
pavimentao para chegar-se ao nvel de qualidade desejado da rodovia. As figuras 14 e 15
so apresentadas sem a pretenso de analisar o solo do ponto de vista da engenharia e sim,
mostrar que o tipo de solo influenciar no custo de manuteno e investimento. Por isso, o
valor de manuteno, por exemplo, pode variar do orado no projeto executivo para o real.
Deste modo, o Projeto Executivo serve para permitir o detalhamento das obras, sendo
o resultado de aproximaes. A comparao dos resultados de cada etapa, com as etapas
subsequentes poder confirmar as estimativas pr-estabelecidas ou indicar necessidade de sua
reformulao (BRASIL, 1996).

58

Durante o estudo de caso, foi observado que essas definies operacionais so


acompanhadas pela contabilidade gerencial que faz relatrios peridicos de acompanhamento
operacional para a diretoria.

4.4 PLANEJAMENTO E CONTROLE OU CONTABILIDADE GERENCIAL


A contabilidade pode ser dividida em vrias, cada uma com o objetivo de prover os
usurios com informaes para tomada de deciso, sendo a contabilidade financeira, a que
prepara relatrios para acionistas, analistas de investimentos e outras partes interessadas, com
normas pr-definidas, como as normas do CPC e IASB. A contabilidade gerencial prepara
relatrios para a administrao, no obedecendo normas reguladoras (ANTHONY;
GOVINDARAJAN, 2002).
Em algumas empresas a rea de contabilidade gerencial pode ser chamada de
planejamento e controle ou controladoria. Mas, independente da denominao, a
responsabilidade da rea de traduzir o desempenho do negcio em informaes financeiras
visando o acompanhamento interno, ou seja, planejar e controlar a atividade econmica da
empresa.
Alm de representar e acompanhar o desempenho, os procedimentos da contabilidade
gerencial, tambm, definem os direitos dos grupos de indivduos (donos, financiadores,
gestores, trabalhadores etc.) e estabelecem as diretrizes para a implementao de aes
(alocao de recursos, decises operacionais, decises de preos etc.). Nesse contexto, a
Contabilidade Gerencial pode prover uma base institucional para a tomada de decises e
estruturar a formao de crenas e expectativas futuras (GUERREIRO et al., 2005).
Considerando que a contabilidade gerencial a representao do negcio em
informaes financeiras para fins internos enquanto a contabilidade financeira tem como foco
os fins externos, no deveria haver diferena nos resultados e sim, no nvel de detalhamento
da informao que deve ser mais detalhada para fins externos. Neste estudo, o
acompanhamento da contabilidade gerencial teve por finalidade o acompanhamento
operacional do negcio, visto que a mesma responsvel por planejar e controlar tantos os
contratos quanto s operaes das empresas.

59

Entre os operacionais acompanhados pela contabilidade gerencial est quantidade de


veculos, e veculos equivalentes6, que circulam pelas praas de pedgio, subclassificados por
categorias, dados este se formam a curva de trfico de cada perodo. Tais dados subsidiam a
elaborao e emisso de relatrios para explicar se o nvel de servio e rentabilidade
aconteceram de acordo com o esperado. Caso os valores estejam abaixo do esperado, so
planejadas medidas corretivas.
Em geral, algumas informaes da contabilidade gerencial tambm so expostas nas
Demonstraes Financeiras, como informaes de variao de fluxo e nvel de servio, alm
de comparaes em relao rentabilidade.
Assim, para avaliar o desempenho de uma empresa e, consequentemente tomar
deciso, importante conhecer os conceitos pertinentes ao negcio. Nesse sentido, Martins
(2012, p. 16) adverte sobre a postura do profissional contbil e administrador, dizendo que
necessrio conhecer o negcio e como ele funciona, precisa entender cada contrato, cada
documento, analisar, entender sua essncia e caar, se necessrio, as informaes adicionais
que o levem ao julgamento final.

Veculos Equivalentes: Somatrio do nmero de veculos pedagiados de todas as categorias, multiplicados


pelos seus respectivos multiplicadores tarifrios, em todas as praas da rodovia, por ms (em valores reais
observados ou previstos na proposta de concesso). Os veculos equivalentes so utilizados para mensurar o
fluxo do trfego, real ou estimado. Na contabilidade, em geral, o fluxo de trfego chamado de curva de trfego
(ANTT, 2011b, p. 5).

60

5 CONTABILIDADE

O processo contbil composto pelas etapas de reconhecimento, mensurao e


evidenciao das atividades econmicas, sendo o resultado de um amplo conjunto de foras
econmicas, sociais, institucionais e polticas. Portanto, o processo contbil e suas etapas
so resultado do ambiente social, econmico e poltico que o rodeiam (LOPES; MARTINS,
2005, p. 52).
Para Hendriksen e Van Breda (1999, p. 156), a poltica contbil o conjunto de
padres, pareceres, interpretaes, regras e regulamentos na divulgao de informaes
financeiras. Essa poltica pode ser interna da empresa ou imposta pelo governo ou organismos
privados com autoridade para isso. Nesse sentido, o conhecimento do negcio fundamental
para determinar a escolha contbil de acordo com as polticas existentes, pois as
singularidades de cada empresa podem influenciar as decises (WYATT, 2005).
Iudcibus (2004, p. 25) diz que o objetivo bsico da contabilidade, pode ser resumido
no fornecimento de informaes econmicas para os vrios usurios, de forma que propiciem
decises racionais.
Assim, o ponto de partida para o estudo da teoria de uma cincia social, como a
contabilidade, de estabelecer seus objetivos a partir da observao da realidade,
transcendendo os prprios princpios e normas (IUDCIBUS, 2004, p. 21). Martins (2012, p.
11) concorda com esse entendimento ressaltando que o essencial das normas internacionais
a filosofia de que as normas contbeis so meio, instrumento e, no um fim em si mesmas,
ou seja, devem ser interpretadas e praticadas com um nico objetivo: promover a melhoria
das informaes contbeis.
Deste modo, a elaborao das demonstraes contbeis, com base em princpios
universais e demonstradas por profissionais que conheam os negcios aos quais esto se
referindo, conduz evidenciao de um valor que seja mais prximo realidade; existindo
assim, informaes teis para a tomada de deciso (HENDRIKSEN; VAN BREDA, 1999).
As informaes teis para a tomada de deciso so as informaes que alteram ou podem
alterar as escolhas de uma pessoa (HENDRIKSEN; VAN BREDA, 1999).
Hail et al. (2009) entendem que a evidenciao de um valor mais prximo da
realidade, tornaria as demonstraes financeiras comparveis e facilitaria a diferenciao dos
nveis de rentabilidade e de riscos, reduzindo a assimetria de informaes entre investidores.
A melhor comparabilidade pode afetar as decises corporativas e, em particular, as de

61

investimentos, devido ao entendimento mais amplo entre as competidoras, dentro e fora do


pas.
Uma das finalidades da adoo do International Financial Reporting Standard (IFRS)
melhorar a comparabilidade dos relatrios financeiros. Todavia, entendimentos errneos dos
princpios e/ou da sua aplicao no negcio da empresa, podem direcionar os usurios
equivocadamente em suas decises. Cada concepo equivocada pode ter consequncias que
afetaro a comparabilidade e a qualidade das informaes contbeis (CAIRNS et al., 2010).
Dessa forma, o uso de princpios comuns no necessariamente significa o fim das
diferenas nas Demonstraes Financeiras (MARTINS et al., 2007), pois companhias podero
aplic-los com inconsistncias em casos idnticos (NOBES, 2006; ALEXANDER;
JERMAKOWICZ, 2006; CAIRNS et al., 2010). Essas inconsistncias podem ser decorrentes
do julgamento profissional na escolha dos mtodos contbeis (PREVITS; MERINO, 1998).
Assim, em cada caso, a administrao faz interpretaes conforme suas percepes e,
as diretrizes contbeis da empresa, podendo implicar em metodologias distintas para situaes
semelhantes (WSTEMANN; WSTEMANN, 2010).
Nos Estados Unidos, onde a contabilidade , prioritariamente, de acordo com regras
em detrimento aos princpios, o FASB efetuou uma pesquisa sobre a proposta de mudana
para a contabilidade baseada na essncia sobre a forma. Muitos dos respondentes se
manifestaram favoravelmente, acreditando que isso aumentaria a qualidade das DFs e daria
menos oportunidade para explorao de lacunas nas regras, ou engenharia financeira
(manipulao). Entretanto, alguns argumentaram o contrrio, que menos especificidade nas
normas contbeis resultaria em aumento de manipulao dos resultados financeiros (FASB,
2002; AGOGLIA et al., 2009).
Neste contexto, Agoglia et al. (2009) realizou, nos Estados Unidos, uma pesquisa
emprica para verificar os efeitos da contabilidade baseada em princpios versus regras. A
concluso foi que os preparadores esto menos propensos a reportes agressivos aplicando
normas menos precisas, ou seja, preferem uma aplicao conservadora dos princpios
contbeis quando as normas so menos detalhadas e, portanto, baseada em princpios. Assim,
h menor margem de manipulao, se a contabilidade obedecer aos princpios e no s regras
detalhadas.
Deste modo, a bandeira da primazia da essncia sobre a forma deve ser respeitada
objetivando a qualidade das informaes contbeis, requerendo o entendimento de como se
d o processo de avaliao e deciso, alm do conhecimento do negcio (MARTINS, 2012,
p. 15).

62

5.1 ESCOLHAS CONTBEIS


A tomada de deciso, de acordo com Hendriksen e Van Breda (1999), desempenha
papel importante na contabilidade, pois se constitui de um processo que considera as decises
tomadas pelos usurios e o impacto das mesmas, sobre o fornecimento de informaes.
Para Hendriksen e Van Breda (1999), a teoria da deciso inicia-se com anlise das
aes disponveis e suas consequncias, de acordo com a preferncia que determina suas
escolhas. Essa anlise abordada na teoria da maximizao da utilidade.
Neste sentido, os princpios so mais adequados para representar a realidade de cada
companhia porque consideram as alternativas existentes e pertinentes a cada situao. Fields
et al. (2001) acrescentam que os princpios contbeis frequentemente requerem julgamentos
para a preparao das DFs, os quais so feitos por meio de escolhas contbeis, sendo que a
escolha contbil uma deciso que tem o propsito de influenciar o resultado da ao.
O julgamento sempre esteve presente na contabilidade, normalmente, implicando na
escolha do momento de reconhecimento de receitas e despesas e, nos critrios de
mensurao patrimonial, como por exemplo: na avaliao de estoques, avaliao de
investimentos, reavaliao e depreciao (CARDOSO, 2005, p. 18).
Em um ambiente de mltiplas escolhas, cada uma tem seus prs e contras, dependendo
das circunstncias da empresa (QUAGLI; AVALLONE, 2011). Nesse contexto, a
contabilidade possui o papel de verificar os arranjos contratuais e organizacionais, fazendo as
escolhas mais adequadas para refletir a essncia das transaes (WATTS, 1992).
Assim, as escolhas dos mtodos de mensurao devem ser observadas para que as
particularidades das indstrias sejam demonstradas (ICAEW, 2006; CAIRNS et al., 2010).

5.2 HISTRICO DA CONTABILIDADE DOS CONTRATOS DE CONCESSES


O desenvolvimento do modelo das PPPs recente, necessitando, portanto, de
discusses para que a contabilidade demonstre adequadamente a realidade e as peculiaridades
caractersticas desse setor.
No Brasil, pelas dificuldades na assimilao dos princpios e julgamentos acerca da
ICPC 01, as concessionrias de infraestrutura, por meio da Associao Brasileira de

63

Infraestrutura e Indstria de Base (ABDIB) tentaram adiar o prazo de adoo da nova norma.
Contudo, o que obtiveram foi a prorrogao da aplicao nas Informaes Trimestrais (ITRs)
entregues CVM (Comisso de Valores Imobilirios) em 2011, alm da orientao OCPC 05,
publicada no final de 2010, com o objetivo de esclarecer algumas das dvidas sobre o novo
pronunciamento.
No final do ano de 2011 e incio de 2012, o IFRIC 12 foi revisto e alguns
esclarecimentos foram emitidos e publicados pelo IASB, inclusive com ajuda de especialistas
brasileiros no que diz respeito s outorgas, entretanto esses esclarecimentos ainda esto sendo
questionados e, portanto, no foram incorporados ao IFRIC 12. No Brasil, a ICPC 01,
tambm foi revisado e publicado pelo CPC no final de 2011.
At o ano de 2010, em geral, havia o entendimento de que a infraestrutura explorada
para a prestao de servios pblicos era um ativo imobilizado da concessionria (algumas o
entendiam como leasing). Isso ocorreu, principalmente, porque o contrato dava ao ente
privado, o direito de controlar o bem pblico por um longo perodo (em geral, maior que 20
anos).
Segundo Fernandez, (2006, p. 95), no Brasil, a STN (Secretaria do Tesouro Nacional)
equiparava a construo de uma nova rodovia criao de um bem de capital, mas afirmava
no haver relao sobre a definio para fins de licitao e classificao contbil. Podendo
considerar essa infraestrutura, na essncia, como um instrumento que torna possvel a
atividade a prestao de servios.
Para regularizar a contabilidade dos contratos de concesso, o IASB elaborou o IFRIC
12 - primeiro pronunciamento especfico para tratar do assunto, cujo processo de discusso
durou sete anos (CS; EFRAG, 2008; CALVO; CLEMENTE, 2010).
Objetivando a consolidao do IFRIC 12, e a pedido da Comisso Europia, a
Comission Services (CS) e o European Financial Reporting Advisory Group (Efrag)
publicaram, em 2008, um relatrio que identificava as principais dvidas e crticas de
profissionais do setor de concesses, em relao nova norma. O resultado evidencia que as
maiores discusses ou polmicas estavam em torno da contabilizao do ativo, alm de
questionamentos, especialmente na Espanha, sobre a no capitalizao dos juros sobre
emprstimos tomados para a construo, nas concesses que possuem ativo financeiro.
Nesse contexto, Calvo e Clemente (2010) examinaram as demonstraes financeiras
de trs empresas espanholas: Abertis, Cintra (pertecente Ferrovial) e Itinere. Como
resultado, foi observado que os impactos mais significativos da adoo do IFRIC 12 eram
decorrentes da diferena de contabilizao do ativo, antes tido como imobilizado. Alm disso,

64

houve diferenas na contabilizao devida a no capitalizao de juros sobre emprstimos, no


caso do modelo pelo ativo financeiro.
Stafford et al. (2010) tambm pesquisaram as concesses, comparando o tratamento
contbil entre a Espanha e o Reino Unido e considerando o aspecto regulatrio de cada pas.
Segundo esse estudo, o impacto mais relevante da adoo do IFRIC 12 d-se na
contabilizao do ativo: na Espanha, predominantemente, intangvel e, no Reino Unido,
financeiro.
No mbito brasileiro, desde os anos 90s, o Professor Eliseu Martins7, j se
pronunciava quanto necessidade de um maior entendimento acerca da contabilizao dos
contratos de concesso.
Em 2006, Fernandez j ressaltava a inexistncia de concordncia entre a essncia
econmica do objeto do contrato de concesso e a contabilidade das concesses rodovirias
do Brasil. A autora analisou os pronunciamentos contbeis existentes e dados pblicos
disponveis. As discusses deram-se em torno da avaliao da essncia do direito da
concessionria, registrado como imobilizado, mas que, operacionalmente representa o direito
de explorao da infraestrutura, com devoluo da mesma ao Governo ao final do contrato de
concesso.
Em 2010, Andrade, examinou as clusulas dos contratos da PPP MG050 e Linha 4 do
Metr de So Paulo, para a concessionria e para o concedente, frente s diretrizes do ICPC
01. No estudo, foi feita uma reviso conceitual sobre as caractersticas econmicas das
concesses visando evidenciao da essncia em detrimento da forma para a representao
patrimonial. A concluso da pesquisa de que o ICPC 01 seria aplicvel aos contratos
analisados, refletindo a realidade do negcio. Ressalta-se que a anlise foi feita antes da
publicao das DFs elaboradas sob as premissas do referido ICPC.
Paris et al. (2011) aplicaram, no Brasil, o modelo de questionrio desenvolvido pelo
CS e Efrag (2008), antes da publicao das DFs de 2010. Concluram que no havia
compreenso generalizada sobre a ICPC 01, porm a maioria das opinies converge para o
entendimento de que a adoo positiva.
Seguindo outra linha de pesquisa, Rodak (2010) avaliou o grau de alinhamento do
Manual de Contabilidade da ANTT s modificaes nas normas contbeis. Identificando que
o tratamento dado infraestrutura concedida no Manual estava divergente da ICPC 01, sendo
considerada, pelo Manual, como um imobilizado.

Conforme entrevista efetuada em junho de 2012.

65

Alm disso, foram efetuadas pesquisas sobre concesses em outros setores como o
setor eltrico, onde Ferreira (2009) e Scalzer (2010) analisaram os impactos da ICPC 01; o
setor de telecomunicaes, em que Cruz et al. (2009), a partir da experincia das empresas
Vince e Turk Telekomunikasyon estudaram o IFRIC 12. E, Lima (2010), examinou a ICPC
01 em empresa do setor de saneamento.
Na Espanha, conforme apresentao da Abertis (2010), a evoluo da norma sobre
concesses na Europa, deu-se da seguinte forma:

At o ano de 2004, havia o Spanish Gaap para demonstraes individuais e

consolidadas.

Entre 2005 e 2007, havia o Spanhish Gaap para as demonstraes individuais e o

IFRS para demonstraes consolidadas.

Entre 2008 e 2009, foi formulado o Novo Spanish Gaap para as demonstraes

individuais e, para as demonstraes consolidadas, foi adotado o IFRS.

A partir de 2010, o IFRIC 12 foi adotado para as demonstraes consolidadas, no

entanto, no h previso para a adoo de norma especfica para concesses das


demonstraes individuais.
Deste modo, possvel observar que a contabilidade das concesses ainda est se
desenvolvendo e se estabelecendo. Poucas pesquisas foram efetuadas e, os estudos publicados
foram efetuados antes da adoo obrigatria da ICPC 01 e IFRIC 12 em 2010, e tiveram como
objetivo, principalmente, a diferena que a adoo da ICPC 01 causava aos valores das DFs,
alm de confirmar a natureza do direito da concessionria como um intangvel.

5.3 CONTABILIDADE DOS CONTRATOS DE CONCESSO ASPECTOS TERICOS


Portanto, antes do IFRIC 12 no havia normatizao internacional para a
contabilizao dos contratos de concesso. No Brasil, havia a contabilidade regulatria, feita
de acordo com os manuais de contabilidade emitidos pelas agncias reguladoras. Assim, na
maior parte dos casos, o direito da concessionria era considerado um ativo imobilizado e as
obrigaes, como as de manuteno, eram registradas medida que havia o desembolso
financeiro. Isso, apesar de o contrato j especificar que o imobilizado no era da
concessionria e sim, do Estado e que as obrigaes de manuteno eram devidas pelo

66

desgaste das rodovias, conforme projeto executivo. Portanto, com o objetivo de regularizar as
prticas contbeis dos contratos de concesso, foi aplicada a ICPC 01, traduo do IFRIC 12.
De modo geral, as alternativas contbeis aplicveis s concesses rodovirias
brasileiras, de acordo com a ICPC 01, considerando tambm a OCPC 05 so expostas a
seguir, juntamente com a literatura sobre teoria da contabilidade que aborda o assunto.

5.3.1 Ativo
Sobre os ativos, Iudcibus (2004, p. 139) estabelece que o ativo deve ser considerado
quanto sua controlabilidade; deve ser um direito especfico a benefcios futuros e,
precisa ser exclusivo da entidade. A Estrutura Conceitual para a Elaborao e Apresentao
das Demonstraes Contbeis do CPC, no item 49, possui uma definio semelhante: Ativo
um recurso controlado pela entidade como resultado de eventos passados e do qual se espera
que resultem futuros benefcios econmicos para a entidade.
No entanto, se a avaliao do ativo considerar apenas essas definies restaro muitas
dvidas sobre qual o verdadeiro ativo das concessionrias, portanto, a anlise das
especificidades de cada contrato fundamental para a aplicao dos conceitos mencionados.
Ou seja, pelo contrato de concesso que se descobre qual o ativo da concessionria, sendo
este intangvel ou financeiro, dependendo de quem o risco de demanda.
Deste modo, conforme a ICPC 01, esse ativo pode ser intangvel, caso a empresa
assuma o risco sobre a demanda do servio ou, um ativo financeiro, caso esse risco seja do
Governo. Fipecafi (2010, p.455) afirma que a natureza dos ativos a serem reconhecidos
pela concessionria depende, fundamentalmente, de quem ir remuner-la pelos servios,
todavia o risco da demanda pelos servios pblicos o fator determinante para a deciso do
tipo de ativo que a concessionria deve reconhecer e, portanto, da forma de remunerao.
Na ICPC 01, item 11, est explicado que a infraestrutura no um ativo imobilizado
da concessionria, por esta ser do Poder Pblico, sendo cedidas apenas para que a
concessionria preste um servio pblico. Sendo que, se o risco da demanda ou do fluxo de
veculos for do Governo, a concessionria possui o direito de receber um valor do Poder
Concedente correspondente ao ressarcimento dos gastos de construo e pela prestao de
servio em cada perodo, portanto, um ativo financeiro, contabilizado conforme os CPCs
relacionados aos Instrumentos Financeiros (CPCs 38, 39 e 40). Caso o risco de demanda seja

67

da concessionria, tambm haver ressarcimento dos gastos de construo por meio do


recebimento de tarifas dos usurios das rodovias, de acordo com o fluxo de veculos, sendo
contabilizado um ativo intangvel conforme CPC 04, que trata do assunto.
Alm disso, a ICPC 01 tambm prev a possibilidade do modelo misto, em que o risco
de demanda parte do Governo e outra parte, da concessionria. Neste caso, so
contabilizados ativo intangvel e ativo financeiro.
Portanto, conforme a ICPC 01, deve-se observar o contrato de concesso para a
definio de ativo, atentando-se para o risco de demanda, conforme a figura 15 a seguir:

Risco de demanda

Do Governo

Ativo Financeiro

Da concessionria

Ativo Intangvel

De ambos

Ativo Financeiro e
Aivo Intangvel

Figura 16 - Ativo

A figura 16 mostra que a identificao do ativo da concessionria est relacionada ao


risco de demanda das concesses. Caso o risco seja da concessionria, a mesma possui um
ativo intangvel, caso o risco seja do Governo, h um ativo financeiro; havendo tambm a
possibilidade do contrato prever compartilhamento de riscos, neste caso, o ativo ser
financeiro e intangvel.
A partir da identificao sobre qual o ativo da concessionria, deve-se entender
como contabilizar esse ativo, sendo:
i)

Ativo Financeiro
O reconhecimento de um ativo financeiro acontece quando existe um direito

incondicional de a concessionria receber pagamento do Governo pela explorao da rodovia,


o qual compreende o ressarcimento dos gastos de construo e da prestao de servios em
cada perodo (CALVO; CLEMENTE, 2010; ICPC 01; FIPECAFI, 2010). Assim, quando o
risco de demanda do Governo, a remunerao da concessionria garantida, em contrato.
Sendo que, pelo CPC 39, item 11, sobre apresentao dos Instrumentos Financeiros:
O ativo financeiro qualquer ativo que seja caixa, instrumento patrimonial de outra
entidade, direito contratual de receber caixa ou outro ativo financeiro de outra
entidade ou de troca de ativos financeiros, alm de um contrato que seja ou possa vir
a ser liquidado por instrumentos patrimoniais da prpria entidade.

68

O CPC 38 sobre reconhecimento e mensurao dos Instrumentos Financeiros


complementa dizendo que o ativo financeiro inicialmente reconhecido pelo seu valor justo.
Aps o reconhecimento inicial, deve-se mensurar os ativos financeiros pelos seus valores
justos sem nenhuma deduo dos custos de transao.
Portanto, para a contabilizao do ativo financeiro, deve-se observar o valor justo de
remunerao constante no contrato, ou seja, o valor que est no contrato, com as respectivas
atualizaes monetrias.
ii)

Ativo Intangvel
De acordo com a ICPC 01, item 17, o ativo intangvel significa o direito (autorizao)

de cobrar os usurios dos servios pblicos. Esse direito no constitui direito incondicional de
receber caixa porque os valores so condicionados utilizao do servio pelo pblico, ou
seja, a concessionria assume o risco de demanda e possui o direito de receber remunerao
pelos servios prestados e ressarcimento dos gastos de construo por meio das tarifas
cobradas aos usurios, que representam a demanda do servio.
De acordo com Hendriksen e Van Breda (1999, p. 388), os ativos intangveis so bens
que no podem ser tocados, porque no tm corpo. E, na maioria dos casos, resulta de
situaes em que houve utilizao de caixa (ou equivalente), mas a despesa correspondente
ainda no apareceu na demonstrao de resultado. Os intangveis retiram seu valor
econmico das expectativas de gerao de lucros no futuro. No entanto, no podem ser
transferidos para uso alternativo, no podem ser separados da empresa (CPC 04). Alm
disso, h um alto grau de incerteza a respeito do valor dos benefcios futuros a serem
recebidos, fazendo com que seja difcil a associao com receitas ou perodos especficos.
Por isso, a aplicao das regras gerais de contabilizao de ativos intangveis exige
julgamento, devendo haver a divulgao do mtodo de julgamento, bem como o motivo
dessa escolha.
Caso o direito da concessionria seja um ativo intangvel, deve-se atentar tambm para
o clculo da amortizao desse intangvel.
Os ativos intangveis so amortizados de acordo com seu valor inicial, devendo ser
considerados para a amortizao, a vida til e o ritmo de alocao ou uso (HENDRIKSEN;
VAN BREDA, 1999). No caso das concesses, ao invs de vida til, o adequado a curva
de trfego ou fluxo de veculos.
De acordo com a OCPC 05, item 42, o ativo intangvel deve ser amortizado dentro do
prazo da concesso. O clculo deve ser efetuado de acordo com o padro de consumo do

69

beneficio econmico por ele gerado, que normalmente se d em funo da curva de


demanda.
Andrade (2010) complementa dizendo que o ativo intangvel ter seu custo amortizado
em funo de uso, ou seja, medida que a cobrana aos usurios vai acontecendo, o
intangvel vai se consumindo. A vida til no poder superar o perodo de durao do
contrato, salvo em casos que haja evidncia permitindo corroborar a renovao e, portanto, a
extenso do contrato (CALVO; CLEMENTE, 2010).
Estimativa de Trfego
Amortizao do Intangvel
Mtodo Linear

Figura 17 - Amortizao

A figura 17 mostra que a seleo do mtodo deve obedecer ao padro de consumo


dos benefcios econmicos futuros esperados, incorporados ao ativo (CPC 04, item 20). No
caso das concesses rodovirias, podendo ser pela estimativa de trfego ou demanda e, caso
esse mtodo no possa ser aplicado, a amortizao pode ser feita de forma linear.

5.3.2 Receitas
Em relao ao resultado, a receita e lucro devem ser reconhecidos nas demonstraes
contbeis quando os seguintes critrios so atendidos (HENDRIKSEN; VAN BREDA, 1999,
p. 229):
a)
Deve ter sido acrescentado valor pela empresa a seu produto.
b)
O nvel de receita deve ser mensurvel.
c)
A mensurao deve ser verificvel e relativamente isenta de distores.
d)
Deve ser possvel estimar as despesas correspondentes com um grau razovel
de preciso.

Pelo CPC 30, item 7, receita o ingresso bruto de benefcios econmicos durante o
perodo proveniente das atividades ordinrias da entidade que resultam no aumento do seu
patrimnio lquido, exceto as contribuies dos proprietrios, sendo que deve ser
mensurada pelo valor justo da contraprestao recebida ou a receber e somente
reconhecida quando for provvel que os benefcios econmicos associados transao fluiro
para a entidade.

70

Segundo Andrade (2010, p. 46), para refletir a essncia da transao, o CPC 30 afirma
que as receitas devem ser reconhecidas separadamente, por natureza, mesmo que decorram
de uma nica transao ou nico contrato, pois, cada elemento possui sua durao, seu risco,
sua margem de lucro, ou seja, possui caractersticas diversas. Assim, caso a entidade realize
mais de um servio (construo e prestao de servios de gerenciamento e manuteno),
os valores recebidos ou recebveis devem ser contabilizados separadamente, com base nos
respectivos valores justos dos servios entregues (FIPECAFI, 2010, p. 456).
Segundo a ICPC 01, item 19, a natureza da remunerao dita o tratamento da mesma,
sendo que, a natureza da remunerao paga pelo concedente ao concessionrio deve ser
determinada de acordo com os termos do contrato.
Portanto, as receitas das concessionrias podem ser:
Servios
Receita
Construo

Figura 18 - Receita

Conforme a figura 18, as receitas das concessionrias so provenientes de servios


prestados em relao operao da rodovia e construo ou melhorias na infraestrutura. Essas
receitas devem ser identificadas e demonstradas separadamente.
i)

Receita de Servios
Segundo o CPC 30, quando a transao que envolve a prestao de servios puder ser,

confiavelmente, estimada, deve ser reconhecida tomando por base a proporo dos servios
prestados at a data do balano.
A receita de servios decorre da explorao da infraestrutura pblica, isto , operao,
manuteno e prestao de servio (ANDRADE, 2010; CALVO; CLEMENTE, 2010).
Durante a fase de explorao, o reconhecimento de receita d-se com base no CPC 30
(Receitas), na medida em que se presta o servio aos usurios (CALVO; CLEMENTE, 2010).
Segundo o CPC 30, a receita pode ser estimada, item 20:
[...] uma transao pode ser confiavelmente estimado quando todas as seguintes
condies forem satisfeitas:
(a) o valor da receita puder ser confiavelmente mensurado;
(b) for provvel que os benefcios econmicos associados transao fluiro para a
entidade;

71

(c) a proporo dos servios executados at a data do balano puder ser


confiavelmente mensurada; e
(d) as despesas incorridas com a transao assim como as despesas para conclu-la
possam ser confiavelmente mensuradas.

ii)

Receitas de Construo
A receita de construo decorre de uma atividade de construo ou melhoria da

infraestrutura e, deve ser identificada e contabilizada conforme o CPC 17 (Contratos de


Construo) e ICPC 01. A receita reconhecida tomando como base a proporo do trabalho
executado at a data do balano. Conforme item 25 do CPC 17:
O reconhecimento da receita e da despesa (transferncia do custo para o resultado)
referentes fase de concluso de um contrato muitas vezes referido como o
mtodo da percentagem completada. Segundo esse mtodo, a receita contratual deve
ser proporcional aos custos contratuais incorridos em cada etapa de medio. Esse
mtodo proporciona informao til sobre a extenso da atividade e desempenho do
contratado durante a execuo do contrato.

Pela orientao da ICPC 01 (OCPC 05), h uma margem referente aos lucros previstos
no empreendimento. Assim, de acordo com a OCPC 05, item 43, deve-se reconhecer a
receita de construo pelo valor justo e os respectivos custos transformados em despesas
relativas ao servio de construo prestado e, dessa forma, por consequncia, apurar margem
de lucro. Parte-se do princpio de que a concessionria ter, nos valores a serem recebidos,
no s a recuperao do custo investido, mas tambm o recebimento de lucro por essa
construo. Trata-se de um conceito econmico baseado na premissa dos contratos de
construo de longo prazo, os quais estabelecem margem de lucro (FIPECAFI, 2010, p. 457).

5.3.3 Obrigaes
Para Hendriksen e Van Breda (1999, p. 410), as caractersticas dos passivos incluem:
a)
A obrigao deve existir no momento presente, em decorrncia de um evento
passado.
b)
Obrigaes devem ser includas baseadas na necessidade de pagamentos
futuros, de acordo com o negociado.
c)
No necessrio que o valor da obrigao seja conhecido com certeza,
bastando que o sacrifcio futuro seja provvel.
d)
Deve haver um valor de prazo e valor estimvel.

Iudcibus (2001) enfatiza que as exigibilidades referem-se aos fatos j ocorridos no


passado e, a serem pagas no futuro.

72

Em concordncia com essa teoria, a Estrutura Conceitual para a Elaborao e


Apresentao das Demonstraes Contbeis do CPC, item 49, diz que passivo uma
obrigao presente da entidade, derivada de eventos j ocorridos, cuja liquidao se espera
que resulte em sada de recursos capazes de gerar benefcios econmicos, sendo que a
exigibilidade nasce de um evento que cria uma obrigao legal ou no formalizada que faa
com que a entidade no tenha nenhuma alternativa realista seno liquidar essa obrigao. E,
ainda, define essa obrigao legal como sendo uma obrigao derivada de contrato (por meio
de termos explcitos ou implcitos), legislao ou outra ao da lei.
No caso das concesses rodovirias, conforme a ICPC 01, existem as obrigaes de
manter e melhorar as infraestruturas que so obrigaes legais, pois constam no contrato e a
entidade deve arcar com essas obrigaes, caso contrrio, pode sofrer multas ou at perder a
concesso. Assim, de acordo com ICPC 01, item 21:
O concessionrio pode ter obrigaes contratuais que devem ser atendidas no mbito
da sua concesso (a) para manter a infraestrutura com um nvel especfico de
operacionalidade ou (b) recuperar a infraestrutura na condio especificada antes de
devolv-la ao concedente no final do contrato de servio.

As obrigaes contratuais da concessionria se referem a manter um nvel adequado


de operacionalidade da infraestrutura, assim como o restabelecimento da mesma ao final da
concesso (CALVO; CLEMENTE, 2010). Para as obrigaes referentes construo e
melhorias deve ser observado o CPC 17, que trata de contratos de construo, sendo
contabilizados medida que possam ser mensurados confiavelmente de acordo com o tipo do
contrato de construo.
Conforme OCPC 05, item 44: Os gastos com a operao, bem como suas
manutenes rotineiras, devem ser registrados no resultado do perodo em que ocorrem e
confrontados com as receitas dos respectivos perodos. Os referidos gastos contemplam,
entre outros, o consumo da infraestrutura.
A OCPC 05, item 45, refora esta ideia:
Pelo desgaste derivado do uso da infraestrutura, a partir da data de sua explorao
e/ou data de transio para a ICPC 01, deve ser registrada proviso, com base na
melhor estimativa de gasto para liquidar a obrigao presente na data do balano, em
contrapartida de despesa do perodo para manuteno ou recomposio da
infraestrutura a um nvel especificado de operacionalidade, ou contra lucros ou
prejuzos acumulados se referente ao passado. O passivo, a valor presente, deve ser
progressivamente registrado e acumulado para fazer face aos pagamentos a serem
feitos durante a execuo das obras de recomposio da infraestrutura em data
futura, observados os dispositivos do CPC 25 Provises, Passivos Contingentes e
Ativos Contingentes.

73

Deste modo, a concessionria possui obrigaes conforme contrato. No entanto,


provavelmente, no ter, no incio da concesso, o valor exato que desembolsar para a
recuperao da infraestrutura, devendo, portanto, reconhecer uma proviso, com base na
melhor estimativa, observando o pronunciamento CPC 25 (Provises, Passivo e Ativo
Contingente) (FIPECAFI, 2010, p. 458).
De acordo com o CPC 25, proviso um passivo de prazo ou de valor incertos; no
item 14, tem-se que:
Uma proviso deve ser reconhecida quando:
(a) a entidade tem uma obrigao presente (legal ou no formalizada) como
resultado de evento passado;
(b) seja provvel que ser necessria uma sada de recursos que incorporam
benefcios econmicos para liquidar a obrigao; e
(c) possa ser feita uma estimativa confivel do valor da obrigao.
Se essas condies no forem satisfeitas, nenhuma proviso deve ser reconhecida.

Portanto, as obrigaes das concessionrias esto descritas no contrato e referem-se s


manutenes e melhorias relacionadas infraestrutura.

5.3.4 Outorgas
Outorga o valor referente ao direito de explorao da infraestrutura pblica, cujo
pagamento pode ser acertado entre as partes de forma nica, parcela ou proporcional s
receitas.
Conforme OCPC 05, item 12, o direito de outorga decorrente de processos
licitatrios onde o concessionrio entrega, ou promete entregar, recursos econmicos em troca
do direito de explorar o objeto de concesso ao longo do prazo.
De acordo com a OCPC 05, item 12:
[...] Nos casos em que o preo da delegao dos servios pblicos (outorga) pago
no incio da concesso de uma nica vez ou em pagamentos por prazo menor que o
prazo da prpria concesso, o seu registro no incio da concesso ou
proporcionalmente ao valor adiantado (caso seja um contrato de execuo),
respectivamente, inevitvel. A questo de dvida surge nas situaes em que o
pagamento do direito de outorga ocorre por valores predeterminados ao longo da
concesso, durante a performance do contrato. Nesse caso h duas linhas de
entendimento e ambas so praticadas hoje pelas concessionrias brasileiras:
(a) a que entende que o contrato de execuo; e
(b) a que entende que o direito e a correspondente obrigao nascem para o
concessionrio simultaneamente quando da assinatura do contrato de concesso.

74

Segundo a OCPC 05 (item 10 a 15), o registro contbil desse nus devido no incio
da concesso, nos casos em que o preo da delegao dos servios pblicos pago no incio
da concesso, de uma nica vez ou, em vrios pagamentos por prazo menor que o prazo da
prpria concesso.
No entanto, nas situaes de pagamento parcelado, pode haver duas linhas de
entendimento, de acordo com a OCPC 05, item 31 e 32: (i) no h o registro da outorga na
assinatura, e sim, quando ocorre o pagamento ou, (ii) registro na assinatura do contrato de
concesso. Para a outorga reconhecida na assinatura do contrato (no caso de outorga fixa), o
custo correspondente aos valores j despendidos e a despender no futuro devem ser
reconhecidos a valor presente, conforme CPC 12 (Ajuste a Valor Presente) (item 28 do OCPC
05). Considerando que um valor referente a um benefcio de longo prazo, a classificao
adequada seria no grupo de ativo intangvel.
Segundo o item 28 da OCPC 05, para os contratos de execuo (aqueles cuja
obrigao proporcional receita), o custo deve ser reconhecido como despesa, ao longo do
prazo contratual, em contrapartida ao passivo correspondente ou ao caixa. No caso de outorga
varivel (proporcional receita), seu montante deve ser registrado como despesa do perodo,
concomitantemente, receita que o tenha originado.
Conforme registros no site do IASB8, desde novembro de 2011, esto havendo
discusses para que o modo de contabilizar outorga seja formalizado. Por isso, houve a
emisso de Opinio Tcnica (MARTINS; GELBECK, 2012) sobre as opes para a
contabilizao do valor de outorga, solicitando ao IASB que se pronunciasse quanto opo
mais adequada. As perguntas indagavam: se os pagamentos poderiam ser considerados como
ativos; em quais casos os contratos poderiam ser considerados executrios9; e, se poderiam
ser feitas atualizaes monetrias e dos juros. Para demonstrar os efeitos das alternativas de
contabilizao, foram dados exemplos ilustrativos para cada caso (reconhecimento ou no de
ativo, reconhecimento ou no do ajuste de inflao que consta em contrato). At o
encerramento desta dissertao (14 de setembro de 2012) no havia resposta aos
questionamentos citados.

Disponvel em: < http://www.ifrs.org/Current-Projects/IFRIC-Projects/Pages/meeting-archive.aspx>. Acesso


em: 10 Set. 2012.
9
As obrigaes executrias, de acordo com a teoria contbil, so contratos cujos direitos e obrigaes so
devidos somente no momento da execuo e, no, no momento da assinatura do mesmo. Um exemplo so os
contratos de construo, onde as receitas somente podem ser reconhecidas na execuo do servio de construo.
Outro exemplo o contrato de arrendamento mercantil.

75

Portanto, a questo de outorga ainda est em discusso. Por isso, foi efetuado um
entendimento mais profundo sobre esse assunto por meio de anlise de contratos e entrevistas
que ser exposto nos captulos seguintes.
Portanto, o que existe a definio sobre as outorgas, sendo estas registradas durante o
contrato ou na assinatura do mesmo, conforme a figura 19 a seguir:
Na execuo
Outorga (concesso onerosa)
Na assinatura

Figura 19 - Outorga

Assim, a figura 19 mostra que, a outorga, pode ser considerada ao longo do perodo
(na execuo) ou na assinatura do contrato.

5.3.5 Custo dos Emprstimos


Segundo a ICPC 01, a concessionria pode capitalizar os juros sobre emprstimos
efetuados para a construo ou melhora da infraestrutura que estiverem relacionados ao
direito de explorao da rodovia. Assim, caso a empresa possua um ativo intangvel, o custo
de emprstimos, geralmente incorridos para viabilizar as construes, pode ser capitalizado
durante a fase de construo.
Para a contabilizao dos custos de emprstimos, deve ser observado o CPC 20, item
5, que explica: custos de emprstimos so juros e outros custos em que a entidade incorre em
conexo com o emprstimo de recursos.
Como mencionado, segundo Calvo e Clemente (2010), a maior discusso na
implantao do IFRIC 12 na Espanha referente aos custos dos emprstimos, j que l h
muitos contratos em que o direito da concessionria um ativo financeiro e, neste caso, a
empresa no pode capitalizar o custo dos emprstimos, fazendo com que haja valores
relevantes de emprstimo contabilizados como despesa.
No Brasil, diferentemente da Espanha, no h muitas discusses sobre emprstimos,
pois na maior parte dos contratos, o direito da concessionria um ativo intangvel, sendo
assim, os juros sobre emprstimos podem ser capitalizados.

76

5.3.6 Divulgao
Para Hendriksen e Van Breda (1999), todos os contratos devem ser reconhecidos, pois
resultam de um evento passado (o acordo), afetam os fluxos futuros de caixa e, sua divulgao
relevante para investidores e credores. Assim, as informaes associadas aos contratos, tanto
correspondente aos ativos quanto aos passivos, devem ser divulgados integralmente.
Em 2011, o CPC emitiu a ICPC 17 (item 6), sobre Evidenciao dos Contratos de
Concesso, e no qual determina que todos os aspectos do contrato de concesso, devem ser
considerados para determinar as divulgaes adequadas nas notas explicativas.
[...] O concessionrio e o concedente devem divulgar o que segue ao final de cada
perodo de reporte:
(a) descrio do acordo contratual;
(b) termos significativos do contrato que possam afetar o montante [...];
(c) natureza e extenso [...]

A ICPC 01, tambm, determina como as divulgaes devem ser feitas, incluindo
dados sobre a descrio dos contratos, termos significativos, natureza e extenso dos mesmos.
Portanto, teoricamente, todos os aspectos da concesso deveriam ser divulgados, no
s as contabilizaes, como detalhes dos contratos e clculos, e, julgamentos ou escolhas
contbeis, com as devidas justificativas.

5.4 DISCUSSES RELACIONADAS ICPC 01


O item 5.3 apresenta a teoria e norma contbil relacionada aos aspectos j
formalizados sobre a contabilizao dos contratos de concesso. No entanto, ainda existem
alguns pontos em discusso sobre o tema. Esses pontos de discusso esto em pauta nas
reunies do Comit de Interpretao do IASB. Os principais questionamentos so sobre o
tratamento que deve ser dado outorga onerosa fixa e, sobre haver um pronunciamento
especfico para a contabilizao dos contratos de concesso e no uma interpretao.
Para justificar a ideia de um pronunciamento especfico para contratos de concesses,
mostra-se a seguir, a complexidade desses contratos:

77

Legislao

CPCs Principais para Contratos

CPCs para Operaes

Permisso

Caracterizao

8987/95

ICPC 01, CPC 07 ou equivalente CPC 15

CPC 04, CPC 25, CPC 17, CPC 30, CPC 20, CPC 38,
CPC 39, CPC 40

Concesso Gratuitas

8987/95

ICPC 01

CPC 04, CPC 25, CPC 17, CPC 30

Concesses Onerosas Fixas

8987/95

ICPC 01, algo equivalente aos CPC 15 sobre gio

CPC 04, CPC 25, CPC 17, CPC 30

Concesses Onerosas Variveis

8987/95 e Resolues e LC Artesp

ICPC 01, algo equivalente aos CPC 15 sobre gio

CPC 04, CPC 25, CPC 17, CPC 30

Concesses Onerosas Fixas e Variveis

8987/95 e Resolues e LC Artesp

ICPC 01, algo equivalente aos CPC 15 sobre gio

CPC 04, CPC 25, CPC 17, CPC 30

Concesses Patrocinadas

11079/2004

ICPC 01, CPC 07

CPC 04, CPC 25, CPC 17, CPC 30, CPC 20, CPC 38,
CPC 39, CPC 40

Concesses Administrativas ou Subsidiadas

11079/2004

ICPC 01, CPC 07

CPC 04, CPC 25, CPC 17, CPC 30, CPC 20, CPC 38,
CPC 39, CPC 40

OBS:
Todos embasados no art. 175 CF
Dependendo do contrato, pode haver instrumentos de equilibrio economico-financeiro que faa com que o contrato no seja somente de um tipo.

Quadro 2 - Resumo dos tipos de contrato de concesso

Pelo quadro 2 pode-se verificar que existem diversos CPCs acessrios e instrumentos
legais para definir os aspectos especficos das concesses. Os pronunciamentos destacados no
quadro j foram abordados no tpico 5.3, exceto o CPC 07 sobre Subveno e Assistncia
Governamentais que trata principalmente da apresentao da mesma e; CPC 15 sobre
combinaes de negcios, que inclui o tratamento de gio sobre expectativa de rentabilidade
futura.
Na outorga onerosa fixa, o nus pago ao Poder Concedente pode ser tratado como
equivalente ao gio por expectativa de rentabilidade futura, porque o pagamento pela outorga
feito tambm com a expectativa de benefcios futuros, utilizando-se, portanto, o princpio da
essncia sobre a forma para a contabilizao de outorgas.
A contabilizao da outorga fixa como despesa no reflete a realidade, ou seja, o
direito de explorao adquirido; a menos que seja aquela definida como proporcional receita
(outorga varivel), que neste caso, se configura como um gasto diretamente associado com a
obteno da receita de cada perodo.
Deste modo, para a contabilizao da outorga fixa, seria observado o CPC 15
(combinao de negcios), item 1, que afirma o reconhecimento e mensurao da expectativa
de rentabilidade futura. E ainda, pode-se aplicar para a outorga fixa, o item 40 do CPC 15:
O adquirente deve classificar a obrigao de pagar uma contraprestao contingente
como passivo ou como componente do patrimnio lquido, com base nas definies
de instrumento patrimonial e passivo financeiro, constantes do item 11 do
Pronunciamento Tcnico CPC 39 - Instrumentos Financeiros: Apresentao, ou com
base em outro Pronunciamento Tcnico, Interpretao ou Orientao do CPC
aplicvel. O adquirente deve classificar uma contraprestao contingente como ativo
quando o acordo conferir ao adquirente o direito de reaver parte da contraprestao

78

j transferida, se certas condies especficas forem satisfeitas. O item 58 fornece


orientaes sobre a contabilizao subsequente de contraprestaes contingentes.

O quadro 2 mostra apenas os pronunciamentos relacionados concesso rodoviria,


as concesses de outros setores, como de energia, podem abranger ainda mais CPCs. Visto a
complexidade e diversidade de temas aplicados aos contratos de concesso, um
pronunciamento especfico, ao invs de uma interpretao, esclareceria as particularidades
dos contratos de concesso.

79

6 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

Segundo Goulart (2005, p. 1), em nossa sociedade o conhecimento cientfico tem


papel fundamental, seja como suporte para desenvolvimento de tecnologias aplicveis em
variados setores como a sade, a indstria, a comunicao, seja como objeto de pesquisa e
ensino. A evoluo do pensamento cientfico, assim como a evoluo de teorias cientficas,
est relacionada evoluo das ideias filosficas, sociais, polticas, religiosas, enfim, est
ligado prpria cultura na qual ele foi gerado.
Parafraseando Alves (2009, p.50), a cincia contbil possui um amplo potencial em
seus campos epistemolgicos que at ento no foram explorados completamente e
adequadamente. Seus conceitos esto em constante evoluo, inter-relacionados e
envolvidos diretamente com o sistema econmico.
Compreende-se que estudar contabilidade deve significar algo mais prazeroso e
funcional que se ater simplesmente memorizao de dbito e crdito. Em paralelo com o
que diz Alves (2009, p. 50), a contabilidade deve ser uma cincia explorada em todos os seus
campos, os quais superam o conhecimento empirista. A contabilidade, assim como as outras
cincias, no esttica e se desenvolve a partir dos seus objetos.
Acredita-se que com o inter-relacionamento de conceitos, pode-se criar condies de
percepo geral, ou seja, da percepo da relao do seu cotidiano com o global. Todavia,
isto representa adotar uma multiplicidade de abordagens, o que torna a prtica mais
complicada. Mas, ao se adotar apenas uma linha epistemolgica, cai-se numa tendncia
reducionista (ALVES, 2009, p. 55).
Apesar disso, tem havido presso para que a contabilidade seja uma disciplina mais
monocntrica ao invs de policntrica e, para o uso de metodologias de pesquisa mais
facilmente assimilada e considerada mais acessvel, em termos quantitativos (HOPWOOD,
2009).
No entanto, abordagens qualitativas contribuem para a construo da disciplina. As
crises econmicas e financeiras recentes so consequncia da abordagem monocntrica para o
entendimento do sistema econmico e financeiro (HOPWOOD, 2009). Macroeconomistas,
por exemplo, fazem modelos no aplicveis quando usam o pressuposto de que o mercado
perfeito. Portanto, deve haver uma mudana de mentalidade para o entendimento do contexto
em que o mercado trabalha (ECONOMIST, 2009). Hendriksen e Van Breda (1999)
apresentam posies semelhantes ao afirmarem que a maior parte da contabilidade funciona

80

como se no mundo houvesse certeza, no reconhecendo quo incertas so suas estimativas nas
demonstraes financeiras.
Considerando

essas

observaes,

decidiu-se

pela

abordagem

qualitativa

interdisciplinar, com uso do estudo de caso, anlise de contedo e comparativa e, finalmente,


entrevistas.
Conforme Martins e Theophilo (2007) h quatro polos ou nveis principais para a
construo de uma pesquisa:

Polo epistemolgico o incio da pesquisa, onde se explicita a problemtica do estudo

e o objeto do estudo, considerando causalidade, validao e cientificidade;

Polo terico compreende a conceituao e elaborao das linguagens cientficas. Neste

polo so definidas as hipteses da pesquisa;

Polo metodolgico contempla as abordagens metodolgicas (positivismo, por

exemplo) e mtodos (indutivo, por exemplo); e

Polo tcnico, estratgia de pesquisa que guia os procedimentos para a coleta de dados.
O polo epistemolgico e terico foram abordados na introduo deste estudo. Os

outros polos so explicados neste captulo.


Para atender o objetivo dessa investigao, optou-se pela abordagem qualitativa com a
estratgia de estudo de caso, alm de pesquisa bibliogrfica. Para a coleta de dados, foram
utilizadas as tcnicas de observao, pesquisa documental e entrevista.
Adotou-se essa estratgia de pesquisa, pois o setor de concesses recente, sendo um
fenmeno no totalmente explorado, principalmente no que tange os aspectos contbeis.
Adicionalmente, os mtodos de coleta de dados, para a comparao de resultado, foram
escolhidos de forma a validar a pesquisa.
Nesse sentido, conforme literatura, os critrios para julgar a qualidade de uma
pesquisa so: validade de construto, validade interna, validade externa e confiabilidade. Para
este estudo foram empregados:

Validade de construto: utilizou-se fontes mltiplas para a coleta de dados;

Validade interna: apesar de no ser a priori uma preocupao do estudo de caso (YIN,

2001), fez-se a construo da explanao da causalidade definida na introduo, com as


suposies;

Validade externa: utilizou-se o entendimento efetuado no estudo de caso na

comparao com outras empresas;

81

Confiabilidade: utilizou-se protocolo com os procedimentos para a conduo do

trabalho, alm de dirio de estudo de caso.


Sobre o mtodo de estudo de caso, segundo a Monash University (2007), tem-se os:
a) Estudo analtico: tem o objetivo de entender o que est acontecendo e o porqu. No
necessrio identificar os problemas ou sugerir solues.
b) Estudo orientado para o mtodo: tem o objetivo de identificar os maiores problemas que
existem e sugerir solues para estes problemas. Nesse tipo, tem-se a anlise de uma situao
real, onde existem problemas que precisam ser resolvidos.
Nesta pesquisa, foi utilizado o estudo orientado para o mtodo, limitado s concesses
rodovirias e, focado nas contabilizaes relacionadas ao contrato de concesso, no sendo
observado outros aspectos do negcio como a contabilizao de pessoal ou tributria, pois
estes no so caractersticos dos contratos de concesso e sim, comuns a qualquer negcio.
Alm disso, as notcias e discusses relacionadas aos contratos de concesso foram
constantemente acompanhadas at o final do estudo. Isso aconteceu porque ainda existem
muitas discusses no mbito nacional e internacional sobre a contabilizao dos contratos de
concesso.
Como mencionado, utilizou-se, ainda como estratgia de pesquisa, a anlise de
contedo e comparativa, na qual as demonstraes financeiras de empresas concorrentes do
estudo de caso e, listadas na BM&FBovespa, como ser explicado a seguir, foram examinadas
visando identificar informaes sobre a contabilizao dos contratos de concesso. E,
adicionalmente, o mesmo se fez com demonstraes financeiras de empresas espanholas,
previamente, utilizadas em Calvo e Clemente (2010). Ainda, com a finalidade de
complementar o entendimento sobre o assunto, partiu-se para a entrevista com profissionais
especializados.
O estudo est limitado s informaes financeiras do perodo de 2010, alm de
notcias e literatura publicadas at o incio 2012, quando foi divulgada a reviso de
procedimentos do IASB e no Comit de Pronunciamentos Contbeis (CPC), que emite os
pronunciamentos brasileiros. Ressalta-se que a pesquisa foi feita com base nas tradues do
IFRS pelo CPC, com foco na ICPC 01, correspondente ao IFRIC 12. Tambm foi observada a
Orientao do Comit de Pronunciamento Contbeis 05 (OCPC 05) por estar relacionada
ICPC 01.

82

6.1 O ESTUDO DE CASO


De acordo com a metodologia descrita anteriormente, foi feito um estudo de caso na
empresa Triunfo Participaes e Investimentos S.A. (TPI). Esta empresa foi escolhida por
convenincia. L foi possvel acompanhar os processos contbeis em campo, no perodo de
dezembro de 2010 at maio de 2011, ocasio da confeco das Demonstraes Financeiras de
encerramento do ano de 2010, j com a adoo da ICPC 01.
Dentro da empresa, foram feitas observaes, participao em reunies como ouvinte,
analisados documentos e relatrios, alm de entrevistas. Estas foram abertas e no gravadas,
feitas com coordenador de contabilidade, gerente de controladoria e de planejamento e
controle. Todas as entrevistas foram feitas pessoalmente conforme os objetivos contidos no
protocolo de pesquisa (apndice A). Os entrevistados foram escolhidos porque estavam
envolvidos diretamente no processo de convergncia s prticas contbeis internacionais ou,
no caso do responsvel pelo planejamento e controle, porque estava envolvido nos processos
de oramento, compreendendo no s a parte administrativa e financeira das concesses,
como tambm a parte tcnica e operacional.
As entrevistas foram abertas com a finalidade de que os entrevistados expressassem
suas percepes sobre diversos aspectos do momento de transio da norma, alm de questes
relacionadas estrutura organizacional e, para que outras perspectivas (psicolgica, poltica,
social e administrativa) emergissem espontaneamente na fala dos entrevistados.
Os documentos analisados foram essencialmente contratos, alm de relatrios
gerenciais, contbeis e operacionais. Adicionalmente, foram analisadas simulaes de
converso da contabilidade para a ICPC 01.
A observao foi, em geral, passiva, com ateno na compreenso do negcio e no
processo de adaptao da contabilidade ICPC 01.
Todo o estudo foi conduzido com a anlise da holding (TPI) e suas concesses
rodovirias: Companhia de Concesso Rodoviria Juiz de Fora Rio de Janeiro (Concer),
Concessionria da Rodovia Osrio-Porto Alegre S.A. (Concepa) e Empresa Concessionria
de Rodovias do Norte S.A. (Econorte).

83

6.2 ANLISE DE CONTEDO E COMPARATIVA


A metodologia de anlise de contedo foi utilizada para exame das DFs e para anlise
de documentos e contratos.

6.2.1 Anlise de contedo das DFs


Tendo a finalidade de verificar a aplicao dos resultados obtidos foi efetuada anlise
comparativa, sendo estudadas, alm das DFs de 2010 da TPI, as DFs de 2010 das
companhias:

Companhia de Concesses Rodovirias S.A. (CCR),

EcoRodovias Concesses e Servios S.A. (Ecorodovias), e

Obrascon Huarte Lain S.A. (OHL)


Essas empresas foram escolhidas porque esto, juntamente com a TPI, listadas no

Novo Mercado da Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros de So Paulo (BMF&Bovespa).


Como, essas companhias s possuem concesses gratuitas e onerosas, decidiu-se por estender
a amostra, incluindo a Cibe Participaes e Empreendimentos S.A (Cibe)10, que uma
empresa de capital fechado, mas que possui um contrato subsidiado com o Poder Concedente.
Alm disso, resolveu-se comparar esses resultados com a anlise de algumas empresas
internacionais, com sede na Espanha, so elas:

Abertis Infraestructuras S.A. (Abertis),

Ferrovial S.A. (Ferrovial), e

Itinere Infraestructuras S.A. (Itinere).


Essas empresas foram escolhidas, pois j haviam sido previamente analisadas em

Calvo e Clemente (2010), alm de possurem participaes em concesses de vrios pases.


As empresas analisadas so holdings que possuem concesses rodovirias assim como
outros tipos de concesso. No entanto, o foco desse estudo so as concesses rodovirias e,
portanto, foi verificado somente os aspectos referentes s concesses rodovirias pertencentes
a essas holdings.

10

Cibe era o nome da holding da concessionria responsvel pela administrao do Complexo MG-050/BR265/BR-491 no incio do ano de 2012. No entanto, em setembro de 2012, o nome passou a ser AB
CONCESSES S/A. Mas no h explicaes sobre a mudana no site:
http://www.nascentesmg.com.br/internas.asp?a=quemsomos. Acesso em: 12 Set. 2012.

84

6.2.2 Anlise de contedo dos contratos


Para maior entendimento sobre o negcio, foram analisados os trs tipos de contrato
de concesso: gratuito, oneroso e subsidiado.
Os contratos gratuitos foram obtidos na TPI, mas tambm podem ser encontrados no
site da ANTT, pois so documentos pblicos. O contrato subsidiado foi obtido no site da
Secretaria de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais. Os contratos onerosos foram
obtidos na Artesp, podendo ser encontrados no site da Artesp, j que so documentos
pblicos.
Para a anlise de contedo, foram observadas as clusulas contratuais que afetam o
patrimnio da concessionria, considerando os direitos e obrigaes da mesma.

6.3 ENTREVISTAS SOBRE OUTORGAS ONEROSAS


Adicionalmente, para maior entendimento sobre as outorgas onerosas, foram efetuadas
entrevistas semiestruturadas na Associao Brasileira de Concesses Rodovirias (ABCR) e
na Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transporte do Estado de So
Paulo (Artesp).
Na ABCR, a entrevista ocorreu no dia 28 de maio de 2012. O entrevistado foi o Dr.
Moacyr S. Duarte, Diretor-Presidente da ABCR. Neste caso, as perguntas foram enviadas e
respondidas por e-mail.
Na Artesp, as entrevistas aconteceram em 25 de maio de 2012. Os entrevistados
foram: Dr. Paulo Vargas, Diretor de Relaes Institucionais Artesp e o Sr. Fernando
Fernandes, Superintendente de Controle Econmico e Financeiro da Artesp. Neste caso a
entrevista foi efetuada pessoalmente e gravada.
As perguntas das entrevistas foram as mesmas e esto relacionadas no apndice A
deste trabalho. As entrevistas foram semi-estruturadas com o objetivo de conferir maior
flexibilidade s respostas dos entrevistados.
Ainda sobre outorgas, alm de entrevistas com a ABCR e Artesp, tambm foram feitas
entrevistas com alguns controllers de concessionrias, cujas divulgaes no foram

85

autorizadas, alm de entrevista com o Professor Doutor Eliseu Martins, vice-coordenador do


CPC.

86

7 RESULTADOS E DISCUSSES

O objetivo deste captulo responder a questo de pesquisa proposta: quais os efeitos


contbeis das diferentes formas de contratao das concesses rodovirias?. Deste modo,
apresentado o resultado do estudo de caso realizado entre os anos de 2010 e 2011, anlises
comparativas das DFs referentes ao ano de 2010, entendimento sobre outorga, alm de
apresentar discusses remanescentes sobre a contabilizao dos contratos de concesso.

7.1 ESTUDO DE CASO


A seguir, apresenta-se o resultado do estudo de caso na TPI e suas concesses
rodovirias: Concer, Concepa e Econorte.

7.1.1 A TPI Objeto do estudo


A TPI uma holding criada em 1999, atuando nos segmentos rodovirio, porturio, de
energia e, a partir de 2012 tambm est presente no setor aeroporturio. Est listada no Novo
Mercado BM&FBovespa desde o ano de 2007.
A companhia est estruturada da seguinte forma:

87

Fonte: TPI (2010, p. 25)


Figura 20 - Estrutura TPI

Pela figura 20, v-se que a companhia possui concesses em vrios setores, o foco
deste estudo o setor rodovirio, representando cerca de 60% do total de receita da
companhia, por meio das concessionrias Concer, Concepa e Econorte. Sendo:

Concer

A Companhia de Concesso Rodoviria Juiz de Fora Rio de Janeiro (Concer) foi


constituda em 1995, para administrar, por 25 anos, um trecho de 180 quilmetros da rodovia
Washington Lus (BR-040), entre Juiz de Fora (MG) e Rio de Janeiro (RJ). Trata-se de uma
empresa de capital fechado cujo controle acionrio mantido pela TPI (62,5% das aes),
alm de possuir participaes da Construcap CCPS Engenharia e Comrcio S.A (18% das
aes), CMSA Participaes S.A (10,5% das aes) e a CCI Concesses Ltda (9% das aes)
(CONCER, 2010).

Concepa

A Concessionria da Rodovia Osrio-Porto Alegre S.A. (Concepa), diferentemente da


Concer, uma empresa de capital aberto e a TPI possui 100% de seu capital; foi constituda
em 1997 para administrar, no mbito do Programa Federal de Concesses Rodovirias, o

88

trecho da rodovia BR-290 que liga a BR- 101 com a BR-116, passando pelos municpios de
Osrio, Porto Alegre e Guaba, no estado do Rio Grande do Sul (CONCEPA, 2010).

Econorte

A Empresa Concessionria de Rodovias do Norte S.A. (Econorte) foi constituda em


outubro de 1997 para administrar 340,8 quilmetros de rodovias no estado do Paran.
Diferentemente da Concer e Concepa que participam do Programa Federal, a Econorte est no
Programa de Concesso de Rodovias do Estado do Paran, sendo portanto uma concesso
estadual e no federal.

7.1.2 Acompanhamento do processo de mudana para a ICPC 01


O processo de adoo da ICPC 01 foi acompanhado na holding TPI. Alm disso,
foram feitas observaes na empresa e, em reunies de associao de classe. Deste modo, foi
possvel acompanhar a evoluo da contabilidade e de pensamento de contadores e auditores
em relao divulgao financeira dos dados das concesses.
O incio do processo de converso deu-se com diversas reunies das associaes de
classe como a ABDIB e ABCR para o entendimento do pronunciamento e para alinhamento
da adoo nas empresas.
No ano de 2010, quando da obrigatoriedade da adoo da ICPC 01 foi confirmada, as
empresas comearam a fazer simulaes para verificar as opes de contabilizao constantes
na norma e, identificar qual era a mais adequada para a representao de seu negcio.
Nas primeiras simulaes da adoo da ICPC 01, houve um excesso de
conservadorismo das empresas, fazendo com que os resultados fossem negativos e em
desacordo com a realidade da empresa. Havia muitas dvidas em relao contabilizao do
ativo, amortizao, manutenes, investimentos, outorgas, margem de receita, servios de
construo, potencial de trfego e ainda, sobre o clculo dos ajustes a valor presente.
Por causa dessas dvidas, resolveram confrontar os relatrios da contabilidade
financeira com os relatrios da contabilidade gerencial, visando identificar distores
relevantes e com o objetivo de alcanar maior simetria de informaes. Assim, os conceitos
com excesso de conservadorismo foram revistos e as contabilizaes foram ajustadas de
modo que representassem a realidade do negcio.
Nas reunies, ficava evidente a necessidade de maior orientao, principalmente, de
natureza conceitual para direcionar mais claramente as contabilizaes. Alm disso,

89

concordaram que deveria haver uma poltica de cada empresa, detalhando os procedimentos
para a contabilidade que orientaria no s os contadores, mas tambm os auditores. Mais que
isso, concordaram que deveria haver um alinhamento entre contabilidade financeira e
contabilidade gerencial.
Deste modo, apesar de ainda haver espao para o desenvolvimento do pronunciamento
contbil sobre contratos de concesso, a ICPC 01 j foi um passo significativo, pois ajudou na
evoluo do pensamento dos contadores quanto ao entendimento e representao adequada do
negcio. Essa observao est de acordo com as pesquisas anteriores feitas por meio de
questionrio elaborado pelo CS e Efrag (2008 e PARIS et al.., 2011), o qual demonstra a
concordncia sobre a evoluo da contabilidade com a ICPC 01 apesar das dvidas e
dificuldades na adoo.
A seguir, apresenta-se um resumo dos principais itens discutidos na adoo da ICPC
01, os quais foram mencionados em reunies com representantes das empresas de concesso:

Contabilizao
i

Dvidas

Deciso ou Julgamento

Ativo financeiro

Se contabilizariam ou no

No contabilizaram porque no est no contrato

ii

Margem de lucro da contruo

Como mensurariam a margem

No mensuraram porque no est no contrato

iii

Obrigaes futuras

Como contabilizariam outorgas

Como contrato executrio

iv

Servios de construo

Como contabilizariam investimentos

Como servios de construo

Gerao de receita

Se provisionariam o potencial de receita

No houve mensurao

Se o clculo era linear ou curva de trfego

Curva de trfego

vii Abertura da conta de intangvel

Se deveriam demonstrar o detalhe

Houve a demonstrao detalhada

viii Obras (ex: prdio de administrao)

Se contabilizariam como imobilizado

Contabilizaram como intangvel

ix

Como seria o clculo , se usariam valor presente

Clculo a valor presente

vi Clculo da amortizao

Clculo das provises

Quadro 3 - Discusses sobre ICPC 01

De acordo com o quadro 3, as principais dvidas na adoo da ICPC 01 foram:


(i)

Ativo financeiro
Algumas empresas tiveram dvida se mesmo no tendo um contrato subsidiado,

poderiam contabilizar um ativo financeiro. Entendia-se que caso houvesse algum problema de
demanda, podia-se solicitar indenizao ao Poder Concedente.
Aps discusses, concluram que o contrato de concesso era claro. Nos casos de
contrato oneroso e gratuito h uma clusula dizendo que os riscos de demanda so
exclusivamente da concessionria e, portanto, no cabe indenizao pela baixa demanda,
como pensado inicialmente.
(ii)

Margem de lucro na construo

90

A OCPC 05, assim como o CPC 17 (contratos de construo) diz que naturalmente h
margem de lucro para os servios de construo ou melhoria contratados. Apesar disso est
no consta nos contratos de concesso, tampouco, nos planos de negcio, tendo sido
considerado, praticamente, impossvel mensur-la.
Deste modo, mesmo a OCPC 05 ressaltando que existe margem de lucro, a mesma foi
considerada zero pelas concessionrias, pois se entendeu que no havia base para mensurao
da mesma.
(iii)

Obrigaes futuras
Havia dvidas quanto contabilizao das outorgas. Isso porque no h precedente

internacional para a contabilizao e tampouco havia um pronunciamento at a OCPC 05.


Como as discusses oficiais ainda no haviam sido concludas11, as concessionrias
contabilizaram as outorgas como se os contratos de concesso fossem executrios, ou seja,
medida que houvesse o pagamento do perodo.
(iv)

Servios de construo
As concessionrias tinham dvidas ao ter que distinguir os gastos com servio de

manuteno, investimento e melhorias. Anteriormente, no havia essa separao na


contabilizao, o que a princpio gerou o impasse.
Portanto, conforme as explicaes da OCPC 05, os gastos que possuam capacidade de
aumentar a receita, foram considerados como investimento e, aqueles que tinham a
perspectiva de mant-la, como despesas de manuteno.
No entanto, para a classificao de receita entre receita de construo e receita de
servios, necessrio o julgamento profissional.
(v)

Gerao de receita
Havia indagaes quanto possibilidade de reconhecimento de intangvel em funo

de expectativa de gerao de receitas futuras, todavia, consideraram as premissas contbeis do


regime de competncia e, tambm, as diretrizes do CPC 04, que trata do intangvel, o qual
determina o reconhecimento como tal, apenas, diante de ativos construdos ou adquiridos de
terceiros.
(vi)

Clculo de amortizao do intangvel


O mtodo de clculo a ser adotado, curva de trfego ou linear, tambm foi alvo de

questionamento. A princpio, foi decidido que a amortizao seria linear, pois mais fcil o

11

Disponvel em: < http://www.ifrs.org/Current-Projects/IFRIC-Projects/Pages/meeting-archive.aspx>. Acesso


em: 12 Set. 2012.

91

clculo. No entanto, a partir do entendimento da curva de trfego (fluxo de veculos),


verificaram que esta demonstrava a realidade do negcio.
(vii)

Abertura da conta de intangvel


O detalhamento da conta do intangvel ou apresentao resumida foi discutido e,

decidiu-se por apresentar a movimentao da referida conta nas notas explicativas da DFs.
(viii) Contabilizao de obras
Discutiu-se o tratamento de algumas obras, como o prdio da administrao, se seria
intangvel ou imobilizado, pois algumas no so diretamente relacionadas com os servios das
rodovias. Ao final, decidiram que tudo que ser devolvido ao Poder Concedente intangvel e
o que continua com a concessionria, imobilizado.
(ix)

Clculo das provises


O valor presente do clculo das provises, tambm foi abordado. A ICPC 01 e OCPC

05 afirmam que as provises devem ser mensuradas a valor presente, mas no h referncias
s taxas de desconto que podem ser utilizadas ou possveis ajustes futuros. As concessionrias
optaram por solues individuais, resultando na utilizao de taxas bastante distintas, como
observado nas DFs publicadas e, retratados no item 7.2.3.
Estes aspectos foram os principais temas das discusses entre representantes das
concessionrias no que concerne adoo do ICPC 01.

7.1.3 Anlises dos contratos das concesses do estudo de caso


Para o entendimento mais completo sobre as concesses, foram analisados os
contratos de concesso rodoviria administrados pelas concessionrias da TPI. Segue um
resumo dos contratos:
Empresa

CONCER
CONCEPA
ECONORTE
Rodovia BR-040/MG/RJ, Trecho Juiz de Rodovia BR-290/RS, Trecho Osrio Fora Petrpolis Rio de Janeiro (Trevo Porto Alegre - Entr. BR-116 (Entrada para Lote 01 - Rodovia BR -369. Ent. BR - 153
das Misses) e respectivos acessos
Guaiba) e respectivos acessos
- Acesso Oeste a Camb
Rodovia
25
20
24
Durao da Concesso (anos)
concessionria
concessonria
concessionria
Assuno dos Riscos
31/10/1995
04/03/1997
14/11/1997
Data do contrato
Tipo de concesso
gratuta
gratuta
gratuta
Delegante
Governo Federal
Governo Federal
Governo do Paran

Quadro 4 - Resumo dos contratos12


12

Contratos obtidos na TPI. Os contratos federais tambm esto disponveis em: <www.antt.gov.br>.

92

Os contratos tm contedos semelhantes, uma vez que todas as concesses so


gratuitas, em que no h o pagamento de nus ao Poder Concedente; abrangem as regies Sul
e Sudeste do Brasil, com perodo de 20 a 25 anos, concedidos pelo Governo Federal ou
Estadual e, definem os direitos e deveres da concessionria, sendo os principais:
Direitos
Explorar a rodovia cedida em licitao

Obrigaes
Manter a qualidade como determinado
em contrato e detalhado no PER

Quadro 5 - Direitos e obrigaes constantes dos contratos

Nos contratos, ficam evidenciados os direitos das concessionrias: a explorao da


rodovia; alm das obrigaes: manter a qualidade conforme padres estabelecidos; e ainda,
cumprir o cronograma de manuteno e investimentos conforme detalhado no PER anual.
Os investimentos so relativos s melhorias e ampliao da infraestrutura concedida,
previamente programados e, exigindo, por vezes, gastos de construo.
Interpretando esses dados contratuais, v-se que:
i)

a empresa tem o direito de explorar a concesso, com o benefcio futuro de

arrecadao conforme demanda, sendo portanto, os gastos com construo tratados como um
ativo intangvel.
ii)

a empresa tem uma obrigao presente de manter a qualidade da rodovia e cumprir o

PER. Isso um passivo na medida em que reflete a exigibilidade de recuperao da


infraestrutura desgastada e, e deve ser contabilizado, desde que possa ser mensurado.
Os contratos tambm definem quais so as receitas e despesas da concessionria:

Receitas
Receita principal (pedgio)
Receitas complementares
Receitas acessrias
Receitas alternativas

Despesas
Seguro
Manuteno
Licenas
Verba de fiscalizao

Quadro 6 - Relao Receitas e Despesas

O quadro 6 mostra as receitas e despesas constantes no contrato de concesso. Isso no


quer dizer que a concessionria no possua outros tipos de receitas e despesas comuns a
qualquer tipo de empresa. O contrato da TPI, com o Governo Federal, menciona, alm da

93

receita principal, as complementares, acessrias e alternativas, entretanto, no h


especificao da diferena de contedo destas ltimas. A receita principal a de pedgio,
podendo haver outras receitas como as cobradas dos estabelecimentos comerciais dispostos
nas rodovias e classificadas como acessrias.
Em relao aos gastos, alm daqueles relacionados s obrigaes com manuteno, h
ainda obrigaes fixas de pagamento de seguro e despesas com fiscalizao do Governo.

7.1.4 Anlise das DFs da TPI e concessionrias de rodovia


A TPI colocou detalhes sobre as polticas de contabilizao no captulo sumrio das
prticas contbeis, com o objetivo de descrever as polticas e julgamentos utilizados. As
concessionrias de rodovia da TPI publicaram suas DFs em linha com a holding.
As concessionrias demonstraram, nas DFs de 2010, a mudana dos saldos contbeis
com a adoo da ICPC 01. Segue exemplo da Concer:

Fonte: DF Concer 2010 (2011, p. 81)


Figura 21 - Ajustes no Ativo (em R$mil)

Nota-se, portanto, que os efeitos dos ajustes se concentram na transferncia do saldo


do ativo imobilizado para o ativo intangvel e, nos efeitos tributrios diferidos.
Adicionalmente, a taxa de amortizao, segundo a companhia, passou a ser calculada
com base no volume de trfego.
A seguir, o exemplo dos ajustes na adoo do ICPC 01 para o passivo:

94

Fonte: DF Concer 2010 (2011, p. 81)


Figura 22 - Ajustes no Passivo

No passivo, houve a abertura da conta de proviso para manuteno e, respectivos


efeitos nas obrigaes tributrias e nas reservas de lucros.
Na sequncia, demonstra-se o exemplo dos efeitos no resultado:

95

Fonte: DF Concer 2010 (2011, p. 82)


Figura 23 - Ajustes no Resultado

No resultado, as receitas de pedgio e construo foram separadas; as despesas de


amortizao foram ajustadas em funo da mudana de clculo que antes era feito linearmente
e agora, de acordo com o fluxo de trfego; e, por fim, houve ajustes dos efeitos tributrios.

7.2 ANLISE COMPARATIVA


A seguir so expostos os resultados das anlises comparativas:

7.2.1 Caracterizao das empresas


Feito o entendimento inicial com o estudo de caso, optou-se por comparar as
Demonstraes Financeiras da TPI com outras holdings concorrentes que esto no Novo
Mercado da BMF&Bovespa, alm de uma PPP ou concesso subsidiada. Foram analisadas as
empresas:
i)

Companhia de Concesses Rodovirias S.A - CCR

96

A CCR responsvel por 2.437,60 km de rodovias da malha concedida nacional, nos


Estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Paran (CCR, 2011).
ii)

Ecorodovias Infraestrutura e Logstica S. A - Ecorodovias


A EcoRodovias possui cinco concessionrias de rodovias somando, aproximadamente,

900 km nos Estados de So Paulo, Paran e Rio Grande do Sul. (ECORODOVIAS, 2011).
iii)

Obrascon Huarte Lain Brasil S.A - OHL


O grupo OHL Brasil possui concesses de rodovias federais e estaduais, com mais de

3,2 mil quilmetros em operao. Por meio de suas nove concessionrias, a OHL Brasil
administra rodovias localizadas nos Estados de So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro,
Santa Catarina e Paran. (OHL, 2011).
iv)

Cibe Participaes e Empreendimentos S.A - Cibe


A holding Cibe Participaes e Empreendimentos S.A responsvel pela

administrao do Complexo MG-050/BR-265/BR-491(Concessionria Nascentes das Gerais),


pelo perodo de 25 anos, sendo a primeira Parceria Pblico-Privada de Sistema Rodovirio do
pas. A rea da rodovia abrange a Regio Metropolitana de Belo Horizonte, regies Sul e
Centro-Oeste de Minas Gerais (CIBE, 2011).
Quanto s empresas listadas no Novo Mercado da BMF&Bovespa, foi efetuado um
exame da composio acionria do capital das companhias para o entendimento dos principais
responsveis pela tomada de deciso. Assim, a composio acionria a seguinte:

97

TPI (dados de dez/10)


THP - Triunfo Holding Participaes (1)

%
60, 3

Administrao

8,2

Free Float

31,5

CCR (dados de dez/10)


Camargo Corra

%
16,35

AG Concesses (Andrade Gutierrez)


Grupo Soares Penido.

15,9
12,97

Aguilha Part. e Empreendimentos LTDA. (2)


Free Float

6
48,78

OHL (dados de dez/10)

OHL Concessiones

60

Free Float

40

ECORODOVIAS (dados de dez/10)

Primav Construes e Comrcio S.A.

45

Impreglilo Internacional Infraesctutures N.V.

29,2

Free Float

25,8

(1) Estrutura societria dividida entre 5 scios (No divulgado)


(2) Inclui as aes detidas por Aguilha Participaes e
Empreendimentos LTDA., controlada pela Soares Penido
Concesses S.A., Camargo Corra Investimentos em InfraEstrutura S.A. e Andrade Gutierrez Concesses S.A.

Fonte: DF TPI (2011); DF OHL (2011); DF Ecorodovias (2011); DF CCR (2011)


Figura 24 - Composio acionria

Pela figura 24, da composio acionria, possvel verificar que, a princpio, os


administradores e acionistas principais no so os mesmos entre as concessionrias. Portanto,
teoricamente, as decises de contabilizao de contratos de uma concessionria no
interferem nas outras, dada a independncia entre elas. Sendo assim, a comparao entre as
empresas vlida, pois as DFs foram efetuadas com base em polticas distintas, possibilitando
a comparao. Contudo, isso no impede que o entendimento sobre as contabilizaes sejam
equivalentes.
Nesse contexto, foi verificado que a CCR, Ecorodovias e OHL possuem contratos de
outorga onerosa, a TPI possui contratos gratuitos e a Cibe, possui o contrato subsidiado pelo
Governo de Minas Gerais. Por isso, foram verificadas as caractersticas de cada contrato por
meio de anlise de documentos.

98

7.2.2 Anlise dos tipos de contratos


Foi efetuada uma anlise dos contratos de cada tipo de concesso:

Descrio
Perodo mdio 25 anos

Gratuto
X

Oneroso
X

Subsidiado
X

Risco da concessionria

Risco do Poder Concedente


Receita de servios - Usurio

X
X

Receita de servios - Governo


Receitas acessrias

Pagamento de seguro

Pagamento de licenas

Pagamento de fiscalizao

Obrigao de manuteno

Obrigao de investimentos

Pagamento de outorga

Quadro 7 - Resumo dos contratos

Pelo quadro 7, pode-se verificar que h algumas diferenas entre os tipos de contrato:
quanto ao responsvel pelo risco, ao recebimento do Governo referente prestao de
servios, receita acessria e ao pagamento de outorga. E isto deve ser refletido nas
contabilizaes dos direitos e obrigaes das concessionrias. Sendo:
i)

Contrato Gratuito

O contrato gratuito j foi detalhado juntamente com o estudo de caso da TPI, no tpico
7.1.3, apresentando a explorao da rodovia como direito da concessionria e as manutenes
como obrigao da mesma.
ii)

Contrato Oneroso

O contrato oneroso similar ao contrato gratuito, exceto pelo pagamento obrigatrio de


outorga ao Poder Concedente. Esse pagamento pode ser de valor fixo ou varivel (cobrado
como porcentagem da receita mensal). Observa-se que a outorga tem as caractersticas de um
ativo intangvel porque se trata de um pagamento por um benefcio futuro.
iii)

Contrato Subsidiado

No caso do contrato subsidiado, o risco de demanda compartilhado (50%) com o Poder


Concedente. E ainda, consta no contrato:

99

Fonte: Minas Gerais - Contrato MG-05013 (2007, p. 41)


Figura 25 - Clusulas de variao de receita

Conforme contrato, os valores projetados da tarifa de pedgio e da contraprestao


pecuniria14 so ajustados com base nos ndices de inflao. Sendo que a contraprestao ser
paga aps avaliao de ndices de qualidade efetuados pelo Governo em conjunto com um
Verificador independente. E ainda, o pedgio somente pode ser cobrado, caso os ndices de
qualidade estejam dentro do limite que consta em contrato. No entanto, caso esses ndices
sejam menores, a concessionria no poder cobrar pedgio.

7.2.3 Anlise comparativa das DFs


As diferenas de contrato devem ser observadas nas contabilizaes. Assim, foi feita a
anlise das Demonstraes Financeiras:
Contabilizao verificada nas DFs de 2010
Concessionria Tipo Contrato
Ativo
CCR
Oneroso
Intangvel
CIBE (MG 050)
Subsidiado Intangvel e Financeiro
Ecorodovias
Oneroso
Intangvel
OHL
Oneroso
Intangvel
TPI
Gratuto
Intangvel

Proviso
Capitalizao de Juros
Manuteno
Sim
Manuteno
Sim
Manuteno e Construo
Sim
Manuteno e Construo
Sim
Manuteno
Sim

Outorga
Despesa Fixa e Varivel
Despesa Fixa e Varivel
Despesa Fixa e Varivel
-

Receita
Construo e Pedgio
Construo, Pedgio, Demanda
Construo e Pedgio
Construo e Pedgio
Construo e Pedgio

Quadro 8 - Anlise comparativa das DFs

13

O contrato foi obtido no site da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico de Minas Gerais.
Disponvel em: < http://www.ppp.mg.gov.br/projetos-ppp>. Acesso em: 20 Jul. 2012.
14
Pagamento que o Poder Concedente faz para a concessionria em funo do risco de demanda compartilhado.

100

O quadro 8 tem o objetivo de mostrar um resumo do que foi divulgado nas DFs em
relao aos direitos e obrigaes das concessionrias.
Na anlise geral, verifica-se o tratamento dado nas DFs em relao ICPC 01 e OCPC
05 para:
a)

Direito da concessionria
Todas as concessionrias analisadas contabilizaram o direito de concesso conforme

ICPC 01, sendo intangvel para direitos de explorao e financeiro, para contratos onde h
garantias de recebimento do Poder Concedente.
A TPI possui somente contrato de concesses gratuito, e portanto, no tem a obrigao
de pagar outorga para o delegante. A CCR, Ecorodovias e OHL possuem contratos com
governos de So Paulo, onde h a obrigao de pagamento de outorga. A Cibe possui contrato
atrelado demanda, havendo subsdio do Governo caso a demanda seja menor que o previsto.
As amortizaes do intangvel foram feitas pelo clculo da curva de trfego em todos
os casos analisados.
Deste modo, as contabilizaes do ativo, foram feitas de acordo com a ICPC 01 e
OCPC 05.
b)

Receitas
Todas as concessionrias analisadas registraram, separadamente, as receitas de

servios prestados e as de construo, fazendo as devidas contabilizaes conforme CPC


pertinente. Alm disso, para os servios de construo, todas consideraram a margem de lucro
como zero.
Deste modo, as contabilizaes das receitas, foram feitas de acordo com a ICPC 01 e
OCPC 05, porm no foi feito o reconhecimento da margem de lucro, conforme a
recomendao do CPC.
O julgamento acerca da classificao entre receitas de construo e receitas de servio
no est exposto nas DFs.
c)

Obrigaes
Conforme a ICPC 01, item 21, as concessionrias devem contabilizar proviso de

manuteno e, os valores relacionados construo ou melhorias, devem ser contabilizados


conforme CPC 17 sobre contratos de construo. No entanto, a OHL e Ecorodovias, tambm,
provisionaram os gastos de construo e melhorias. Adicionalmente, a taxa utilizada para o
clculo do valor presente das provises variou de 5% a 14,75%, entre as concessionrias, sem
a explicao sobre essa taxa.

101

Assim, houve divergncias quanto contabilizao das obrigaes taxa de desconto


para o clculo do ajuste a valor presente das provises.
d)

Custo dos Emprstimos


Conforme o item 22 da ICPC 01, os custos dos emprstimos relacionados s

construes de infraestruturas previstas nos contratos de concesso podem ser capitalizados,


caso haja o direito contratual de cobr-los dos usurios, portanto, um ativo intangvel.
Todas as empresas demonstraram os emprstimos, porm no mencionaram a
capitalizao.
e)

Outorga
Na ICPC 01 no h base para a contabilizao das outorgas, por isso, a OCPC 05,

itens 10 a 15 e 28 a 33, define diretrizes e regras gerais para esse registro, porm o IASB no
tem orientao equivalente.
De maneira geral, as concessionrias com outorga onerosa fizeram o registro desse
nus como se tivesse um contrato executrio e, alm disso, evidenciaram separadamente, nas
notas explicativas, as outorgas fixas e variveis contabilizadas como despesa.
Os contratos com outorgas variveis so executrios porque so proporcionais
receita, mas no caso das outorgas fixas, o mero pagamento parcelado no o caracteriza como
executrio e, portanto, no vlido o reconhecimento como despesa. A OCPC 05, item 14,
assim se pronuncia sobre a caracterizao da opo do pagamento no momento inicial:
[...] na linha de entendimento de que o direito de outorga e a correspondente
obrigao nascem na assinatura do contrato, a concesso representa um negcio de
longo prazo, que passa por processo licitatrio, envolve projetos de financiamento,
garantias e definio de tarifa, portanto, fatores que indicam um contrato de longa
durao em que as partes demonstram inteno e condio de execut-lo
integralmente. Assim sendo, considerado que os fatos e as circunstncias indicam
que no se trata de um contrato de execuo, mas a aquisio de um direito de
explorao, a aquisio de uma licena para operar por prazo determinado...

O OCPC 05 prev a opo do contrato executrio, cujo pagamento proporcional


receita, ou o contrato comum, em que o encargo devido no incio do contrato, observando o
seu contedo, em ambas as opes.
As empresas fizeram a opo pelo executrio, sem observar as condies contratuais
que preveem o pagamento no incio da concesso.
O aprofundamento do entendimento sobre as outorgas pode ser visto no tpico 4.4.
A ttulo de exemplo, reproduz-se a nota explicativa da CCR da DF de 2010 quanto ao
tratamento da outorga como contrato executrio, mas ressalta-se que as informaes
disponveis nas notas explicativas das demais companhias so similares.

102

Fonte: DF CCR 2010 (2011, p. 83)


Figura 26 - Nota explicativa CCR 2010

Como se observa na figura 26, a CCR tratou a outorga como um contrato executrio,
embora houvesse a definio da obrigao no incio da concesso por valor determinado.
A concessionria demonstra, em nota explicativa os valores pagos de outorga:

Fonte: DF CCR 2010 (2011, p. 89)


Figura 27 - Demonstrao das outorgas

E ainda, demonstra o valor total das outorgas:

103

Fonte: DF CCR 2010 (2011, p. 203)


Figura 28 - Nota explicativa sobre outorga

Assim, apesar de no reconhecer o ativo e, consequentemente, a obrigao, a


companhia demonstrou em nota explicativa, o valor total das outorgas.
f)

Divulgao
A ICPC 01 no contava com regras especficas sobre divulgao, isso aconteceu

somente em 2011 na ICPC 17. Assim, para o ano de 2010, deveria ser observado a OCPC 05,
item 51 sobre este tema. Devendo ser divulgados:
(i)
principais caractersticas dos contratos de concesso e dos contratos de
arrendamento mercantil assinados com o poder concedente;
(ii)
especificidades inerentes outorga da concesso, ou seja, se fixa ou varivel,
critrios de reajuste, indexadores, prazos, entre outros;
(iii) os investimentos futuros contratados com o poder concedente indicando o
tipo e o montante estimado de cada um deles na data do balano, as datas previstas
de realizao; e
(iv) o aumento (se houver) de receita em funo da realizao das obras.

Apesar da inexistncia deste pronunciamento no momento da elaborao das DFs de


2010, observa-se que as orientaes j eram, parcialmente, contempladas, faltando as
caractersticas dos contratos de concesso, detalhes de clculos e de investimentos futuros.

104

7.2.4 Comparao com concesses de outros pases


Como dito anteriormente, para enriquecer a pesquisa, optou-se por analisar as mesmas
concessionrias examinadas no artigo Calvo e Clemente (2010).

7.2.4.1 Caracterizao das empresas


A primeira empresa estrangeira analisada foi a Abertis, uma holding mundial com
concesses predominantes na Espanha (48% das receitas totais), Frana (38%), Reino Unido
(5%), Chile (4%) e outros pases (5%). As receitas da Abertis so essencialmente de
concesso rodovirias, representando 79% da receita total.
A segunda empresa analisada a Ferrovial, uma empresa de mbito internacional, com
presena na Europa e na Amrica do Norte, sendo 40% de seu faturamento no Canad, 20%
na Espanha, 18% no Chile, 17% no resto da Europa e 5% nos Estados Unidos.
A terceira empresa internacional analisada a Itinere que vem passando por problemas
financeiros, conforme Ata de junho de 2011. Suas demonstraes esto simplificadas e
portanto, no h a mesma quantidade de informao publicada em relao s outras empresas.
Verificou-se os principais acionistas da Abertis, Ferrovial e Itinere por meio das
demonstraes financeiras publicadas em 2010 e observou-se que eles no esto diretamente
relacionados aos acionistas das concessionrias brasileiras analisadas; fazendo com que as
decises e julgamentos contbeis sejam independentes.

7.2.4.2 Anlise das concesses


As demonstraes financeiras consolidadas dessas empresas foram analisadas e
verificou-se:
Contabilizao verificada nas DFs de 2010
Concessionria Tipo Contrato
Ativo
Abertis
NI
Intangvel e Financeiro
Ferrovial
NI
Intangvel e Financeiro
Itinere
NI
Intangvel e Financeiro

Proviso
Manuteno
Manuteno
Manuteno

Quadro 9 - Contabilizao das concesses internacionais

Capitalizao de Juros
NI
NI
NI

Outorga
NI
NI
NI

Receita
C, D, P
C, D, P
C, D, P

105

O quadro 9 mostra o que foi demonstrado na DF das empresas, sendo o tipo de


contrato no identificado (NI). As receitas so em funo de Construo (C), Demanda (D) e
Pedgio (P).
As trs empresas possuem ampla variedade de contratos de concesso que no esto
demonstrados separadamente, prejudicando a anlise. Por isso, verificou-se que h ativos
intangveis e financeiros nos contratos, no mostrados detalhadamente. Alm disso, verificouse que no h qualquer informao sobre outorgas como no Brasil e to pouco, demonstraes
separadas das receitas e provises.
Deste modo, v-se que as divulgaes brasileiras esto mais desenvolvidas, que as
demonstraes das holdings espanholas analisadas, j que as DFs brasileiras possuem maiores
detalhes quanto aos contratos e segregao contbil e, polticas adotadas.

7.3 SNTESE DOS RESULTADOS


A seguir, exemplifica-se, com nmeros, a aplicao dos conceitos contbeis nas
diferentes modalidades de contratos de concesso rodoviria.
A suposio de que a companhia tenha gasto com a construo de infraestrutura R$
4 bilhes, R$ 3 bilhes com a outorga fixa e outorga varivel de 2% sobre a receita de
pedgios, obrigao de manuteno do perodo de R$ 400 milhes, receita de servio de R$
3,5 bilhes, receita e custo de construo de R$ 700 milhes. No caso de contrato subsidiado
foi projetada a receita total do perodo de concesso de R$ 4 bilhes, onde R$ 2 bilhes
seriam recebimentos de pagamentos de contraprestao pecuniria.

106

Em R$ milhes
Ativo Intangvel - outorga
Ativo Intangvel - construo
Ativo Financeiro
Proviso de Manuteno
Outorgas fixas
Outorgas variveis

Outorga Subsidiada Outorga Onerosa


3.000
4.000
2.000
2.000

Outorga Gratuita
4.000

400

400
3.000
70

400

Receitas de Servio
Receitas de Construo
Custo de Construo
Despesas de manuteno
Despesa com outorgas variveis

3.500
700
700
400

3.500
700
700
400
70

3.500
700
700
400

PL

6.700

6.560

6.700

Risco de no Recuperao de investimento

50%

100%

100%

Quadro 10 - Matriz comparativa

O quadro 10 mostra uma contabilizao simplificada para demonstrar os distintos


efeitos contbeis nas diferentes modalidades de contrato de concesso, resultando na
simulao de variaes patrimoniais hipotticas. Como o tipo de contrato pode ter influncia
no valor do patrimnio lquido da empresa, as condies de contrato devem ser,
cuidadosamente, observadas. O referido quadro mostra o entendimento contbil obtido aps
as pesquisas empricas, sendo:
I - Ativo
A ICPC 01 no se pronuncia quanto composio do intangvel, por isso, com base
conceitual, pode-se ter, no caso de Contrato Gratuito ou Oneroso:

Contabilizao como intangvel de todos os gastos de construo da infraestrutura

pblica e suas melhorias. Considera-se que este representa o custo do servio e que a
concessionria ser remunerada por ele, por meio da cobrana de pedgio, no qual ele est
embutido.

Contabilizao como intangvel dos pagamentos pelo direito de explorao da rodovia,

como por exemplo, pagamentos da outorga na licitao. Deste modo, as outorgas fixas seriam
contabilizadas como ativo intangvel e, as outorgas variveis, como despesa do perodo.

107

Sobre o ativo financeiro, h a contabilizao de todos os gastos de construo da


infraestrutura pblica e suas melhorias; considerando que isto representa o custo do servio e
que a concessionria ser remunerada pelo Poder Concedente. Entende-se que esse registro
deveria ser feito de forma integral, ou seja, a empresa deveria registrar no ativo financeiro o
valor total a receber conforme o contrato examinado. Apesar disso, as concessionrias esto
contabilizando somente os recebimentos do Poder Concedente referentes ao perodo das DFs.
II Provises de Manuteno
Como nos contratos, firma-se o compromisso de se fazer a manuteno das rodovias
que, inclusive, consta no acompanhamento da contabilidade gerencial para todo o perodo de
concesso e; portanto, h base de mensurao para as provises15.
II- Receitas
Conforme a ICPC 01, as receitas devem ser demonstradas de forma separada. Alm
disso, essa interpretao prev que, para as receitas de construo, seja feita a mensurao do
lucro sobre este servio. No entanto, todos os contratos analisados, gratuitos ou onerosos,
preveem que o objeto o oferecimento de servios de operao da rodovia, como o contrato
da Autoban, a seguir:

Fonte: So Paulo - Contrato Autoban (1998, p. 4)


Figura 29 - Objeto de concesso

15

Nas entrevistas efetuadas com controllers que no quiseram se identificar, havia o questionamento sobre a
proviso, alegando que no tinham base para fazer estimativas por causa dos acontecimentos futuros incertos. No
entanto, todas as manutenes e investimentos so estimados e detalhados no PER, nos Projetos Executivos e
nas projees gerenciais.

108

Pelo que foi observado no contrato da Autoban, existe referncia explorao da


concesso e, no construo, sendo esta ltima executada, somente, para que se atinja a
meta de prestao de servios.
Deste modo, como no objeto da concessionria ser uma construtora, considerou-se
margem zero de lucro para as receitas de construo. Por isso, no exemplo em questo, foi
considerada a margem zero de lucro de construo. No entanto, admite-se que para toda
atividade em que h esforo das empresas, deve haver uma contrapartida para a mesma.
Portanto, as trs modalidades principais de contratos de concesso podem ter valores
similares quanto aos direitos e obrigaes, mas existe diferena no modo de se contabilizar
esses direitos e obrigaes; sendo os pontos principais demonstrados no quadro 10.

109

8 CONSIDERAES FINAIS

A cincia contbil percorreu vrias etapas, rompendo paradigmas e renovando seu


carter tradicional para transformao da nova forma da cincia que acompanha o
desenvolvimento institucional. Partindo destas premissas, investigou-se a evoluo
institucional ocorrida no setor de concesses rodovirias, assim como a legislao pertinente.
Nesse contexto, este trabalho foi desenvolvido a fim de estudar os diferentes tipos de
modalidade de concesses rodovirias e alguns de seus efeitos contbeis, com base em estudo
de caso, anlise documental, anlise comparativa e entrevistas.
A compreenso do negcio deu-se a partir da anlise das DFs da TPI, no momento da
adoo ICPC 01 e tambm, por empresas concorrentes nacionais e internacionais, alm de
acompanhamento de discusses sobre o processo de adoo da norma.
Para isto, partiu-se do entendimento geral de parceria pblico-privado nacional e
internacional, anlise histrica com reflexo em mudanas institucionais. Alm de
entendimento tcnico e jurdico sobre os contratos.
Observou-se que no processo inicial, houve muitas dvidas em relao
contabilizao de acordo com o ICPC 01, como por exemplo, no caso de provises e receitas.
No que tange s obrigaes constantes nos contratos relacionados construo ou
melhoria e conservao das rodovias, a ICPC 01 definiu que, para o primeiro caso, deve ser
observado as premissas para contratos de construo, ou seja, proporcionalmente, execuo
e, no segundo caso, conforme estimativas de desgaste do bem pblico. No entanto, houve
divergncia na contabilizao das provises. Essas ocorreram tanto no clculo, como no que
deve ser provisionado.
Quanto s receitas e despesas, as diretrizes preveem sua segregao por natureza e,
estas foram efetuadas pelas companhias analisadas.
Sobre as outorgas, a princpio, houve atendimento OCPC 05, mas o assunto ainda
est em discusso no mbito nacional e internacional.
Como exposto na entrevista e observao do contrato relacionado outorga onerosa, a
mesma definida no momento da licitao e o consrcio concessionrio aceita pagar o valor,
pois h expectativa de ganho futuro com a explorao da concesso e ainda, conforme
contrato, no caso da outorga fixa, h a obrigao presente do pagamento integral, no sendo
um contrato executrio.

110

Adicionalmente, h espao para que as divulgaes sejam mais claras, com


detalhamento de clculo e dos julgamentos adotados nas contabilizaes.
Comparando-se as DFs brasileiras e as internacionais observadas, de empresas com
controle acionrio espanhol, verifica-se que as DFs brasileiras possuem mais informaes
sobre os contratos que as internacionais, estando portanto, em posio mais avanada em
relao divulgao.
Deste modo, concluiu-se que a ICPC 01 trouxe evoluo na representao financeira
do negcio, porm, ainda h necessidade de esclarecimentos e disseminao dos seus
conceitos para a contabilizao dos contratos de concesso.
Embora seja de conhecimento que a contabilizao deva ser efetuada com base nas
clusulas contratuais e entendimento do negcio, em alguns casos, como na questo de
outorgas, as clusulas contratuais no esto sendo plenamente observadas e ainda, no h
consenso quanto s obrigaes de manuteno e melhorias. No caso das outorgas, est nos
contratos observados que os mesmo no so executrios e sim, h o comprometimento do
pagamento do nus fixo na assinatura.
No caso das obrigaes, conforme comparao das empresas analisadas, restam
dvidas quanto se deveria haver uma proviso equivalente manuteno para os
investimentos e melhorias, pois algumas empresas contabilizaram provises de manuteno e
investimento.
Portanto, a questo de pesquisa desse estudo Quais os efeitos contbeis das
diferentes formas de contratao das concesses rodovirias? foi respondida com o
apontamento das variveis contratuais e, com o auxlio do entendimento operacional. Assim,
so as clusulas dos contratos de concesso e o entendimento operacional que determinam os
julgamentos contbeis, principalmente em relao s obrigaes. Os principais efeitos
contbeis esto refletidos, como discutido, nos ativos financeiros, intangveis, outorgas e
provises para manuteno.

8.1 SUGESTES
Portanto, os IFRS e CPCs devem ser direcionadores que orientam como deve ser feita
a traduo do negcio para relatrios financeiros e, no como regras a serem seguidas.

111

Entende-se que a questo das contabilizaes de contratos devem levar em conta a


interpretao jurdica e operacional do negcio e portanto, considera-se que para o melhor
entendimento das contabilizaes, devem, primeiramente, compreender o negcio no que
tange a legislao e o funcionamento do negcio. Portanto, sugere-se que haja advogados e
engenheiros nos grupos de discusso sobre contratos de concesso no IASB e no CPC. Deste
modo, a contabilidade estar embasada em posies tcnicas e jurdicas.
Sugere-se que haja um pronunciamento e no uma interpretao sobre os contratos de
concesso, pois estes so muito complexos e algumas caractersticas no esto detalhadas em
nenhum outro pronunciamento. Portanto, assim como existem pronunciamentos especficos
para contratos de seguro e contratos de construo, por exemplo, deveria haver um
pronunciamento especfico para contratos de concesso. No entanto, observa-se que as
caractersticas dos contratos de concesso, nacional e internacional, podem sofrer
interpretaes diferentes.

8.2 LIMITAES DO ESTUDO


Este estudo busca contribuir para as discusses internacionais sobre contabilizao de
contratos de concesso. No entanto, o estudo est limitado no caso especfico das concesses
rodovirias brasileiras, com algumas comparaes internacionais.
A pesquisa foi feita a partir das informaes do fechamento das DFs de 2010 de
algumas concesses rodovirias. Buscou-se os principais tipos de concesso por meio de
seleo de algumas holdings que possuem concesses no setor de rodovias.
O trabalho est focado na contabilizao dos aspectos relacionados s operaes
principais das concesses rodovirias: direito de explorao, obrigaes de manuteno e
investimentos, alm das outorgas. Deste modo, no foram abordadas as contabilizaes
comuns a todos os tipos de negcio, como contabilizao de tributos e de processos
administrativos.

112

8.3 PERSPECTIVAS E PROPOSIES PARA PESQUISAS FUTURAS


Sabendo-se que as concesses internacionais, assim como concesses de outros
setores, como o setor de energia, possuem caractersticas contratuais diferentes, entende-se
que uma pesquisa mais aprofundada de cada setor deve ser efetuada.
A partir do presente estudo podem ser desenvolvidas diversas pesquisas como um
trabalho semelhante em outros setores como o de energia, portos, aeroportos, telefonia etc.
Alm disso, h carncia de pesquisas conceituais no entendimento de concesses
nacional e internacionalmente sendo, portanto, uma oportunidade para futuras pesquisas.

113

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APNDICES

APNDICE A - Protocolo de estudo de caso


1 Procedimentos Iniciais:
a)

Contato formal com a empresa objeto do estudo de caso, com entrega de carta de

apresentao
b)

Elaborao do roteiro para observao e entrevistas

2 Tcnica para Coleta de Dados


a)

Entrevistas

b)

Observao

c)

Pesquisa documental

3 Observao e Entrevista sobre ICPC 01:


Objetivo de identificar as mudanas contbeis ocorridas com a adoo da ICPC 01, assim
como acompanhamento do processo de adoo. Alm do entendimento do negcio.
4 - Questes da Entrevista sobre Outorgas:
1)

Como surgiu o conceito de outorga onerosa?

2)

Qual a diferena entre a outorga paga na licitao e a outorga onerosa?

3)

Como definido o clculo para pagamento da outorga onerosa (fixa e varivel)?

igual para todas as concesses rodovirias?


4)

Todas as concesses rodovirias do Estado de So Paulo tm outorga onerosa?

5)

No Programa de Concesses Federal existe o PER (Programa de Explorao de

Rodovias) que define a cada ano, quais as melhorias devem ser feitas em cada concesso. No
Estado de So Paulo, h algo parecido?
6)

Existe outorga onerosa em outro pas? Existe outorga onerosa em outro Estado? Existe

outorga onerosa em outro tipo de concesso, sem ser rodoviria?


7)

Quais as leis que normatizam as concesses onerosas de So Paulo?