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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE PS-GRADUAO
Departamento de Direito Econmico, Financeiro e
Tributrio

RESPOSABILIDADE FISCAL E
GASTO PBLICO O COTEXTO
FEDERATIVO

Tese apresentada perante a Faculdade de


Direito da Universidade de So Paulo,
como requisito para aprovao no Curso
de Doutorado em Direito Econmico e
Financeiro.
Aluno:
Joo Francisco eto
Orientador:
Prof. Titular
Oliveira

So Paulo
2009

Regis

Fernandes

de

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CURSO DE PS-GRADUAO

If men were angels, no Government would be necessary

James Madison, Federalist Papers n. 51


(The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balances
Between the Different Departments)

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FOLHA DE APROVAO
BACA EXAMIADORA

Professor-Orientador (Presidente).....................................................................................

Professor.............................................................................................................................

Professor..............................................................................................................................

Professor..............................................................................................................................

Professor..............................................................................................................................

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Sumrio

1.0 INTRODUO........................................................................................................................

2.0 O FEDERALISMO..................................................................................................................

13

2.1 ORIGENS: ELEMENTOS BSICOS.....................................................................................

13

2.2 O FEDERALISMO NO BRASIL............................................................................................

27

2.3 DESCENTRALIZAO FORMAL E RECENTRALIZAO REAL.................................

38

2.4 QUESTES RELATIVAS AO FEDERALISMO NO BRASIL.............................................

42

3.0 O FEDERALISMO FISCAL....................................................................................................

50

3.1 AS BASES DA TEORIA ECONMICA DO FEDERALISMO FISCAL..............................

58

3.2 FEDERALISMO E DESCENTRALIZAO.........................................................................

71

3.3 GLOBALIZAO E CRISE DO FEDERALISMO...............................................................

77

4.0 A RESPONSABILIDADE FISCAL.........................................................................................

79

4.1 ANTECEDENTES HISTRICOS...........................................................................................

79

4.2 A EVOLUO DO COMPORTAMENTO FISCAL DOS ESTADOS..................................

85

4.3 CONSIDERAES SOBRE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL...........................

96

4.4 RESPONSABILIDADE FISCAL E TRANSPARNCIA....................................................... 104


4.5 FRAGILIDADES DA LEI DE REPSONSABILIDADE FISCAL..........................................

112

5.0 QUESTES ATUAIS DO SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL......................................

118

5.1 HISTRICO DOS PROJETOS DE REFORMA TRIBUTRIA NO BRASIL......................

148

5.2 PANORAMA DO ATUAL PROJETO DE REFORMA TRIBUTRIA................................. 168


6.0 O NOVO MODELO DO ORAMENTO NA CONSTITUIO DE 1988............................ 172
6.1 O PROCESSO ORAMENTRIO E A GESTO PBLICA...............................................

177

6.2 A INFLUNCIA DO AJUSTE FISCAL NO ORAMENTO................................................. 184


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6.3 DESCENTRALIZAO E GESTO FISCAL....................................................................... 191
7.0 O GASTO PBLICO E O TAMANHO DO ESTADO........................................................... 200
8.0 CONCLUSO : PROPOSTAS PARA A RACIONALIZAO E A EFICINCIA DO 217
GASTO PUBLICO........................................................................................................................
8.1 REDEFINIO DOS CRITRIOS DE PARTILHA DO FUNDO DE PARTICIPAO 217
DOS MUNICPIOS.........................................................................................................................
8.2

AS

DISTORES

DECORRENTES

DAS

TRANSFERNCIAS 221

INTERGOVERNAMENTAIS......................................................................................................
8.3 FORMAO DE CONSRCIOS DE MUNICPIOS PARA AUMENTAR A 224
EFICINCIA DO GASTO PBLICO...........................................................................................
8.4 APERFEIOAMENTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL................................. 228
8.5 NOVAS DIRETRIZES PARA UMA REFORMA ORAMENTRIA.................................. 230
8.6 AJUSTE FISCAL MEDIANTE REDUO DE DESPESAS................................................. 237
Tabela 1........................................................................................................................................... 250
Bibliogafia....................................................................................................................................... 252

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RESUMO/ABSTRACT/RSUM
Ttulo: Responsabilidade Fiscal e Gasto Pblico no Contexto Federativo
Autor: Joo Francisco eto (USP - Faculdade de Direito)

RESUMO
O objeto da presente investigao consiste em apresentar um estudo sobre como o gasto
pblico pode comprometer as metas de cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
O estudo abrange a anlise dos aspectos e peculiaridades do federalismo fiscal
brasileiro, em face das dificuldades decorrentes da chamada guerra fiscal, deflagrada em
virtude da autonomia dos entes federados, bem como pela busca de recursos tributrios
imediatos, a qualquer custo. No contexto da estrutura federativa, sero examinados os
sucessivos projetos de reforma tributria. Ao final, sero propostas as possveis solues
para a questo do descontrole da dvida pblica, sob a perspectiva da Lei de
Responsabilidade Fiscal. O tema pertinente, notadamente em face dos clamores da
sociedade para um refreamento no aumento da carga tributria, que atingiu ndices sem
precedentes histricos, e da crescente presso por aumento dos gastos pblicos,
principalmente os relacionados com a seguridade social, ensino, segurana e sade
pblica.
PALAVRAS-CHAVE: Gasto pblico; federalismo; responsabilidade fiscal.

ABSTRACT
The object of this research is to present a study on how public expenditure could
undermine the goals of compliance with the Fiscal Responsibility Law. The study
covers the analysis of the features and peculiarities of the Brazilian fiscal federalism, in
the face of difficulties arising from the so-called fiscal war breaks out because of the
autonomy of federated entities, as well as the pursuit of immediate tax resources at any
cost. In the context of federal structure, shall be reviewed successive drafts of the tax
reform. In the end, it will be proposed the possible solutions to the issue of uncontrolled
public debt, from the perspective of the Fiscal Responsibility Law. The theme is
relevant, especially in the face of claims of society for a slowing in the increase of tax
burden, which reached historically unprecedented rates, and increased pressure for
higher government expenditure, especially those related to social security, education,
public safety and health.
KEY WORDS: Public expenditure, federalism, fiscal responsibility.
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RSUM
L'objet de cette recherche est de prsenter une tude sur la manire dont les dpenses
publiques pourraient compromettre les objectifs de conformit la loi de responsabilit
budgtaire. L'tude porte sur l'analyse des caractristiques et des particularits du
fdralisme fiscal brsilien, face des difficults dcoulant de la soi-disant guerre
fiscale clate en raison de l'autonomie des entits fdraux, ainsi que la poursuite de ses
ressources fiscales immdiates tout prix. Dans le contexte de la structure fdrale, doit
tre examin les bauches successives de la rforme fiscale. En fin de compte,
proposera des solutions possibles au problme de la dette publique non contrle, du
point de vue de la loi de responsabilit budgtaire. Le thme est pertinent, surtout face
des revendications de la socit pendant un ralentissement de l'augmentation de la
charge fiscale qui atteint des taux historiquement sans prcdent, et augment la
pression pour accrotre les dpenses gouvernementales, en particulier ceux lis la
scurit sociale, l'ducation, la scurit et sant.
MOTS-CLS: Dpense publique; fdralisme; responsabilit budgtaire.

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1.0

ITRODUO
Embora haja um grande nmero de publicaes acadmicas centradas

sobre o tema da responsabilidade fiscal e do gasto pblica, pode-se afirmar que


no houve um esgotamento do assunto, tendo em vista a complexidade do caso
brasileiro. O presente trabalho tem por objetivo apresentar pontos de deficincia
da Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere ao controle do gasto pblico,
tendo em vista as peculiaridades do sistema federativo vigente no Brasil.
O controle do gasto pblico, no contexto federativo, envolve muito mais
que a mera observncia de princpios de eficincia e eficcia, como referncia
para o planejamento, a avaliao e a execuo dos programas e projetos previstos
na Lei Oramentria, que se tem revelado insuficiente para a manuteno do
equilbrio financeiro das contas pblicas. A ateno deve ser concentrada sobre o
gasto pblico, j que esta a varivel que permite maior controle, mormente
depois de alcanada a to almejada estabilizao econmica, sob a crena de que
no haver reverso substantiva na trajetria da taxa de inflao, o que confere
maior clareza s rubricas oramentrias.
No Brasil, grande parte da dificuldade reside no fato de haver uma
supremacia do poder federal, ainda que estabelecida de forma indireta, j que a
Constituio Federal garante a equivalncia formal entre tos os entes federativos,
Unio, Estados-membros e Municpios. Aqui se configura o que a doutrina
denomina de federalismo do tipo centrpeta, em que h uma predominncia de
poder por parte da Unio, em detrimento dos outros entes federados, embora
sejam esses dotados de autonomia administrativa, financeira, poltica, e
oramentria.
Por seu turno, a Lei de Responsabilidade Fiscal, no obstante o rigor
sistemtico no que se relaciona ao controle das finanas pblicas, vem sendo
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burlada por meio de artifcios, tais como: a guerra fiscal e renncia de receitas
tributrias, receitas superestimadas no final do mandato, classificaes e rotinas
contbeis diferenciadas entre governos; endividamento federal sem limite, tanto
para a dvida consolidada quanto para a dvida mobiliria.
De outro lado, mas no menos importantes, encontram-se as questes
decorrentes do sistema tributrio. Nesse sentido, os aspectos mais importantes
vm a ser a carga tributria muito elevada, em comparao com pases
emergentes, ou mesmo at com os desenvolvidos, alm da injustia social que
emerge da regressividade do sistema, que tende a penalizar os cidados de menor
poder aquisitivo. O processo de ajuste fiscal sofrido pelo Brasil caracterizou-se
pela ampliao de receitas e pela menor preocupao com as despesas, ficando os
cortes basicamente concentrados nos investimentos.
Paralelamente, assiste-se a uma recentralizao tributria e fiscal, por
meio de um sistema paralelo adotado pela Unio para arrecadar contribuies
no-compartilhadas com Estados e Municpios (Confins, PIS/Pasep, CSLL,
CPMF e CIDE-Combustveis), o que, a despeito do aumento da carga tributria,
tem assegurado elevados e crescentes nveis de arrecadao tributria.
O denominado conflito federativo, que ope centralistas e descentralistas,
em torno de um maior ou menor poder da esfera federal, no um fenmeno
recente, e muito menos adstrito apenas ao Brasil, ou somente aos pases menos
desenvolvidos.
A questo do centralismo/descentralismo envolve vrios aspectos, apenas
tangenciadas nesta introduo. No perodo ps Segunda Guerra, apresentou-se,
na Europa e nos Estados Unidos, uma tendncia descentralizao, ao passo que
os pases do chamado terceiro mundo (asiticos, africanos e latino-americanos),
por conta da implementao de polticas desenvolvimentistas, experimentavam
acentuada concentrao de poder em torno do governo central.

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Nesse embate sobre o federalismo fiscal, o principal desafio a definio
apropriada dos modelos que possibilitem a combinao da alocao eficiente de
responsabilidades e de recursos em mbito local, ao lado da gradual
descentralizao da funo distributiva, permanecendo centralizadas as polticas
relativas funo de estabilizao.
Subjacentes a tudo, registram-se fortes presses exercidas pelos diversos
entes federados (Estados e Municpios), no sentido de se promover um
afrouxamento nas regras de Lei de Responsabilidade Fiscal. Elevados nveis de
comprometimento com os juros do servio da dvida pblica e altos ndices de
gastos com o funcionalismo pblico so o combustvel que alimenta os
intermitentes ataques LRF.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), como j se convencionou dizer,
constitui-se num verdadeiro divisor de guas quanto gesto e o trato das contas
pblicas. Porquanto seja inegvel a melhoria no que se refere ao controle dos
recursos pblicos, foroso reconhecer que apenas essa lei no suficiente para
a completa e definitiva transio para um novo padro de regime fiscal, a
includos a responsabilidade, a transparncia e o controle social das finanas
pblicas.
Um importante aspecto da LFR ainda no regulamentado vem a ser o
Conselho de Gesto, rgo colegiado que dever contar com representantes das
trs esferas de governo, alm de cada um dos Poderes que compe as esferas.
Outro caso pendente vem a ser o fato de a dvida pblica do governo federal no
estar sujeita a limites, j que o Senado s restringiu a dvida dos entes
subnacionais. No menos importante tem sido o fato de o governo focar apenas
os resultados de supervit primrio, reservando pouca ateno ao dficit nominal.
Alguns Estados, utilizando-se de artifcios contbeis, escondem receitas
de ICMS em fundos extra-oramentrios, com a finalidade de pagar menos ao
Tesouro Nacional, em relao s parcelas do servio da rolagem da dvida
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pblica. Por essa mesma artimanha contbil, ainda conseguem aplicar menos em
ensino, sade e, por fim, at repassar menos receitas a seus municpios. Esses so
apenas alguns dos artifcios utilizados para burlar a LFR.
Uma das alternativas propostas o aumento da eficincia do gasto
pblico, resultando, ao final, em diminuio das despesas. Nos anos recentes,
vrios pases da OCDE, por meio de ajustes e mudanas na forma de gesto,
lograram obter uma reduo dos gastos pblicos, sem perda de qualidade dos
servios oferecidos. Segundo aponta Vito Tanzi (The Economic Role of the State
in the 21th Century, Cato Journal, v.25, n. 3, Fall 2005), pases como Noruega,
Canad, Sucia, Blgica, Holanda e Finlndia experimentaram expressiva
reduo nos gastos pblicos, ao passo que seus ndices de desenvolvimento
humano (IDH) permaneceram em patamares elevados.
Nossa proposta consiste em apresentar um estudo sobre como o gasto
pblico pode comprometer as metas de cumprimento da Lei de Responsabilidade
Fiscal. O estudo abranger a anlise dos aspectos e peculiaridades do federalismo
fiscal brasileiro, a includas as dificuldades decorrentes da chamada guerra
fiscal, deflagrada em virtude da autonomia dos entes federados, bem como pela
busca de recursos tributrios imediatos, a qualquer custo. No contexto da
estrutura federativa, sero examinados os sucessivos projetos de reforma
tributria.
Ao final, sero propostas as possveis solues para a questo do
descontrole da dvida pblica, sob a perspectiva da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Note-se que o tema assaz pertinente, diante dos clamores da sociedade
para um refreamento no aumento da carga tributria, que atingiu ndices sem
precedentes histricos, e, de outro lado, h as presses por crescentes aumentos
com gastos pblicos, mormente os relacionados com a seguridade social, ensino,
segurana e sade pblica.

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A sada vivel o aperfeioamento da Lei de Responsabilidade Fiscal,
aliado a um aumento de eficincia do gasto pblico, a ser alcanado por aes
como gerenciamento matricial de despesas, reviso de processos, reduo de
gastos com pessoal, compras por preges eletrnicos, adoo de programas de
modernizao da gesto pblica, entre outros. Assim, a proposio , a partir da
anlise das dificuldades enfrentadas pelo Estado sob a estrutura federativa,
desenvolver estudos dos aspectos relativos ao controle do gasto pblico, sob a
perspectiva da responsabilidade fiscal.

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2.0

O FEDERALISMO
2.1 ORIGES: ELEMETOS BSICOS
Segundo Daniel J. Elazar1, os trs pilares da moderna democracia so o

federalismo, a proteo dos direitos individuais e a idia de sociedade civil. De


fato, o sistema federativo, ou mesmo os arranjos de feio federativa, vem, a
cada vez mais, obtendo a adeso de adeptos em todas as partes do mundo.
Para William H. Riker2, o federalismo uma organizao poltica em que
as atividades do governo so divididas entre os governos regionais e um governo
central, de tal forma que cada tipo de governo tem certas atividades sobre as
quais ele toma as decises finais.
Os governos regionais a que se refere Riker fazem parte de uma viso
convencional do federalismo, geralmente descrito como uma diviso espacial ou
territorial de poder, em que as unidades componentes so geograficamente
discriminadas. Essas subunidades recebem diversas denominaes: nos Estados
Unidos, Brasil, Venezuela, ndia e Austrlia, so estados; no Canad, provncias;
na Sua, cantes; e, na Blgica, regies.
Os tericos do federalismo apontam diversas caractersticas que, embora
no fundamentais, esto presentes em vrios estados federalistas, tais como: uma
legislatura bicameral, que represente adequadamente as regies, uma constituio
escrita, com algum grau de rigidez, e uma suprema corte, ou corte constitucional.
Esses elementos no so, a rigor, componentes do federalismo; so, na verdade,
garantias do federalismo.

ELAZAR, Daniel J, Diversity and rights.


RIKER, William H, Federalism, in Fred I. Greenstein e Nelson W. Polstky (orgs.), Handbook of
Political Science,
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Para JOS AFONSO DA SILVA, realmente o federalismo se caracteriza
fundamentalmente pela diviso do poder poltico entre a comunidade central e as
comunidades regionais, importando numa atribuio de autonomia s entidades
federativas. Essa autonomia federativa compreende dois elementos bsicos: a)
existncia de rgos prprios; b) existncia de um mnimo de competncia
privada. Nestas, h que incluir-se a outorga de fontes tributrias prprias e
capacidade de gerir os prprios assuntos tributrios e financeiros, que exatamente
serviro de bases econmicas da autonomia3.
Conforme Elazar, o primeiro teste da existncia do federalismo o desejo,
ou vontade, de ser federalista por parte dos sistemas polticos envolvidos. A
adoo e a manuteno de uma constituio federal so o primeiro e mais
importante meio de expressar essa vontade.
Bernard Schwartz4, a pretexto de comentar o federalismo norte-americano,
enumera as seguintes caractersticas: a) como em todas as federaes, a unio de
um nmero de entidades polticas autnomas (estados) para fins comuns; b) a
diviso dos poderes legislativos entre o governo nacional e os estados federados,
diviso essa governada pela prpria regra de que o primeiro um governo de
poderes enumerados, ao passo que os ltimos so governos de poderes residuais;
c) a atuao direta de cada um desses centros de governo, dentro de sua esfera
delimitada, sobre todas as pessoas e todas as propriedades existentes dentro de
seus limites; d) o aparelhamento de cada um desses centros de governo com o
complexo mecanismo de imposio da lei, tanto executivo quanto judicirio; e e)
a supremacia do governo nacional sobre qualquer informao conflitante de
poder estadual.
O federalismo no constitui somente uma formula institucional especfica
de descentralizao poltica ou acomodao, mas, tambm, uma verdadeira

3
4

SILVA, Jos Afonso, Tributos e normas de poltica fiscal na Constituio do Brasil, p. 2.


Cf. Bernard Schwarz, Direito constitucional americano, p. 10.
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filosofia poltica, um modelo normativo de democracia baseado em convenes e
pactos, dentro da tradio republicana.
Impe-se, desde logo, superar a diviso existente entre os conceitos de
federalismo e federao, isto , ente as teorias, os movimentos e ideologias
que postulam frmulas e solues federais, e os sistemas polticos federais
empiricamente existentes, caracterizados por idias, tradies, contextos,
experincias e trajetrias histricas especficas e distintas. Em suma, o
federalismo fruto da teoria, do mundo dos valores, e a federao nada mais
que a aplicao concreta do federalismo, o que resulta na grande diversidade de
cada caso real.
O estado federal , por definio, um estado constitucional sem soberano,
levando-se em conta que todos os poderes esto distribudos pelas diversas
esferas, ao mesmo tempo em que se encontram limitados e submetidos
Constituio da federao, bem como s Constituies ou Estatutos dos estados
membros federados. E, de acordo com o princpio da competncia, que substitui
ao da hierarquia, no h lugar para nenhum poder do Estado, ou dos estados
federados, que seja pretensamente originrio ou ilimitado. Desta feita, o
federalismo aponta, de modo inequvoco, para a presena de um poder
constituinte plural e compartilhado entre vrios sujeitos constituintes: o povo da
federao e os povos de cada unidade federada, em si.
Os estados se unem em federao porque percebem que isso resulta em
benefcio. So enormes as vantagens proporcionadas pela racionalidade da
coordenao federativa, no que diz respeito economia, segurana, e tambm
para a construo nacional. No a coero de um rgo externo que move a
federao, e sim o prprio interesse das partes (as unidades federadas), que so,
em verdade, os grandes beneficirios do pacto federativo e, que, por sua vez,
mantm os vnculos da federao.

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Ademais, o federalismo, na esteira da idia de um pacto entre as
comunidades para a realizao de um projeto comum, no pode representar-se
normativamente como uma estrutura institucionalmente cristalizada, como um
todo e para sempre. Vinculado que est noo de poder limitado, de governana
multinvel e de pacto constitucional, o federalismo configura-se como um
processo aberto para interao entre atores institucionais, para alcanar
sucessivos estados de equilbrio, diante dos desafios que apresentam os diversos
contextos internos e externos.
Um elemento bsico sobre o qual se assenta a federao a redistribuio
dos recursos econmicos, que permite o desenvolvimento da autonomia e da
coeso entre as diferentes comunidades, segundo critrios universais de
solidariedade.
O federalismo, na condio de Estados de Estados, contm uma
dimenso central de igualdade e de solidariedade, numa perspectiva igualitria
entre os territrios, como fundamento de equidade do projeto coletivo dos povos
agrupados na federao. Esse projeto apia-se na solidariedade interterritorial, na
autonomia financeira para autogoverno e, tambm, na corresponsabilizao
fiscal.
Ademais, o federalismo permite a superao da equao Estado =
Nao, assumida como um postulado no sentido de que a cada Estado
corresponder uma Nao. O federalismo , essencialmente, plurinacional, na
medida em que torna possvel a coexistncia no s pacfica, mas mutuamente
benfica, de mais de uma nao no mbito de um mesmo Estado, segundo um
projeto comum de convivncia entre os povos, que pode resultar numa
experincia cultural e economicamente benfica. Da reconhecer-se que o
federalismo no , em si, monista, de vez que permite a unidade na diversidade.
O federalismo plurinacional afigura-se, ento, como um arranjo que, sem
pretender resolver ou, mesmo, acabar com os nacionalismos dos Estados, ou
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contra os Estados, fornece uma soluo pautada em critrios de autogoverno e de
vontade de compartilhar o governo, que pode resultar num pacto, e que, ao final,
contemplar mltiplos ganhadores.
Democraticamente, o federalismo institucionaliza o pluralismo ideolgico,
cultural e territorial como um verdadeiro valor poltico-constitucional, uma vez
que no segrega as diferentes comunidades, mas, sim, as envolve em processos
democrticos de participao, diversidade interna e deliberao, reorientando
essas comunidades para que, sem perder suas diferenas e identidades, sejam
compatveis e harmnicas entre si, numa perspectiva de negociao e pacto
(foedus).
Em todos os Estados verifica-se a existncia de um poder central e, ainda
que de forma atenuada, de algum grau de descentralizao, de forma a permitir
alguma autonomia aos rgos perifricos. Para Kelsen5, a diferena entre o
Estado federal e o unitrio est apenas no grau de descentralizao.
H autores que indicam a Confederao Helvtica, de 1291, como o
embrio da chamada aliana federativa entre Estados. O professor JOS
MAURCIO CONTI, examinado o assunto, com muita propriedade, esclarece
que a anlise dos Estados modernos mostra a dificuldade na separao dos
conceitos de autonomia e soberania. H organizaes territoriais que
formalmente se consideram confederaes, como o caso da Sua. Assim se
autodefinem por estabelecerem que as unidades descentralizadas conservam sua
soberania, e apenas autonomia. No entanto, a anlise da Constituio da
Confederao Sua demonstra que, ao se reunirem, as entidades descentralizadas
esto, em vrios aspectos, cedendo parcela de poder em favor de um poder
central, de modo que fica difcil saber at que ponto isso importa em continuarem
sendo entidades soberanas ou apenas autnomas6.

5
6

HELSEN, Hans, Teoria Geral do direito e do estado, p. 309.


CONTI, Jos Maurcio, Federalismo e fundos de participao, p.12.
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Mas, pensamento corrente que o Estado Federal moderno, como um dos
modelos clssicos de organizao estatal, surge com os Estados Unidos da
Amrica, em 1787, quando as treze ex-colnias, que haviam obtido a liberdade
em 1776, renem-se sob a forma de uma confederao, criada por um tratado
os Artigos da Confederao celebrado em 1777 e ratificado e 1781.
Num primeiro momento, ainda sob os eflvios da dominao britnica, a
principal funo dos Artigos da Confederao era a de preservar a soberania, a
liberdade e a independncia recm-conquistadas. Mas, em seguida, em 1787, os
representantes dos Estados resolveram submeter os Artigos da Confederao7 a
uma reviso, para transformar a confederao em federao.
Sob a influncia das idias de Montesquieu8, a Federao foi concebida
sob uma perspectiva procurava no s limitar, mas tambm equilibrar os poderes
de Estado federado, sob a doutrina denominada de freios e contrapesos (checks
and balances), que previa a separao dos poderes em Legislativo, Executivo e
Judicirio, que agiriam de forma independente, porm harmnica entre si. De se
ressaltar que em nenhuma passagem mencionada na Constituio norteamericana a expresso federalismo.
Os fundadores (founding fathers), na verdade, tinham como inteno no a
criao de uma nova forma de Estado, mas, apenas, pretendiam reforar o ento
frgil governo nacional, sem retirar os poderes e a autonomia dos Estados
federados. Tratava-se, ento, de um arranjo, por meio do qual os poderes seriam
compartilhados entre o governo central, de carter nacional, e os governos dos

Logo se percebeu que grande parte da fraqueza dos Articles of Confederation residia no fato de que ao
Congresso faltava autoridade coerciva necessria, o que, de certa forma, impedia a evoluo poltica da
sociedade na Amrica do Norte de ento.
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Montesquieu e Rousseau defendiam que um Estado em que a sociedade fosse livre, justa e solidria,
preservando-se a inviolabilidade do direito liberdade, igualdade, vida e propriedade.
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Estados9. Pretendia-se, ento, substituir uma confederao ineficiente por
federao eficiente.
Posteriormente, por ocasio do debates sobre a ratificao da Constituio
norte-americana, ocorreu grande produo doutrinria sobre o tema do
federalismo. Entre 1787 e 1788, uma srie de artigos foi publicada na imprensa
por James Madison, John Jay e Alexander Hamilton. Esses artigos foram,
posteriormente, denominados de Federalist Papers (O Federalista).
A experincia americana, assim como da Sua e da Austrlia, estaria mais
para o modelo denominado de come together, em que ocorre a juno das partes,
antes separadas. Ao contrrio do Brasil, cujo modelo pode ser classificado de
holding together, em que uma unio anterior desconcentra poder paras a
construo de uma federao, como no caso brasileiro em que no momento da
constituio do federalismo partiu-se de um Estado Unitrio fortemente
centralizado. o prprio caso do Brasil. Em alguns casos, nesse tipo de
federao procura-se dotar de mais autonomia algumas unidades subnacionais,
em razo de particularidades tnicas, culturais, lingsticas ou religiosas. o que
ocorre na ndia e na Espanha, por exemplo.
Johannes Althusius (1557-1630) frequentemente tido como o pai do
moderno pensamento federalista10. J em 1603, em face do senhor provincial e
do prprio imperador, ele protestava, em sua obra Poltica Methodice Digesta,
pela autonomia de sua cidade, Emden, na Holanda. Althusius desenvolveu uma
teoria poltica do federalismo contratualista, de ordem no-sectria e noreligiosa, e que no admitia a interveno no Estado para promover a f. Mas,
tomando emprestada uma expresso originalmente utilizada para designar a
aliana entre Deus e os homens, Althusius sustentava que esse tipo de associao

Segundo Jos Afonso da Silva (in Curso de Direito Constitucional Positivo, 10 ed. So Paulo,
Malheiros, 1999, p. 100), o cerne do conceito de Estado Federal a repartio regional de poderes
autnomos, com base na unio de coletividades autnomas.
10
Stanford Encyclopedia of Philosophy, disponvel em: www.plato.stanford.edu.
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assentava-se em acordos seculares pactum foederis -, para permitir o convvio
mediante mtuo consentimento.
Althusius foi o primeiro autor a apresentar uma teoria de republicanismo
federativo fundado em bases contratuais da sociedade humana, que fosse
relacionada com um sistema teolgico, embora dele no dependente, com base
no consentimento dos cidados, e no por imposio de um governante ou de
uma elite.
O modelo althusiano era diretamente relacionado com as complexidades
da situao poltica da Europa da poca, e levava em considerao no s as
famlias e os grupos mais organizados, como tambm as instituies polticas
formais, as corporaes e as unidades territoriais.
Althusius teve a infortnio de ter lanado sua grande obra no incio do
sculo XVII, justamente ao tempo em que se dava a fortalecimento dos Estados
Nacionais, na Europa. Desta feita, seus em relao constituio dos estados
federais sucumbiram frente teoria de Jean Bodin e os estadistas que
propugnavam pelo estabelecimento de estados centralizados, sob o poder de um
monarca ungidos pelos poderes divinos.
Ludolph Hugo (ca. 1630-1704), na obra De Statu Regionum Germanie, de
1661, foi o primeiro a distinguir a figura da confederao, baseada em alianas
de estados descentralizados, como ocorria no antigo Imprio Romano, da
federao , caracterizada por duplo governo e com diviso de poderes pelos
territrios.
Em O Esprito das Leis, de 1748, Charles de Secondat, o Baro de
Montesquieu, era favorvel a um arranjo confederativo, de forma a assegurar a
escala ideal de governo, dentro de um padro de liberdade poltica, que fosse
protegida contra abusos de poder. Uma repblica confederativa, com separao
dos poderes, poderia assegurar os elementos de homogeneidade e identificao
no seio das subunidades menores, onde o bem-comum estaria acima dos
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interesses privados, de forma a prevenir-se contra a tirania e as imperfeies
internas. As subunidades, por sua vez, tambm poderiam atuar no controle de
outras subunidades, na medida em que umas poderiam intervir para sufocar
insurreies e abusos de poder eventualmente ocorrido em qualquer uma das
subunidades.
David Hume (1711-1776) discordava de Montesquieu, quando este
afirmava que o demo ideal seria composto por unidades menores. Hume
considerava que nas grandes democracias haveria espao suficiente para refinar o
processo de democracia, e recomendava que um arranjo federal para deliberao
das leis deveria envolver tanto a legislatura central quanto as das unidades
subnacionais. Essas unidades subnacionais gozariam de vrios poderes e
participariam das decises centrais, mas suas leis e seus julgamentos judiciais
poderiam ser, sempre, anuladas pelos rgos do governo central. Da considerarse que o modelo de Hume no era exatamente o do federalismo, como hoje
conhecido. Hume argumentava que um sistema dotado de muitas unidades de
geograficamente grandes seria melhor do que se fosse composto por pequenas
cidades, pois isso seria uma forma de se evitar a tomada de decises contra o
interesse pblico, com base em intrigas, preconceito e paixes.
Durante o sculo XVIII, diversos planos de paz para a Europa
recomendavam a instituio de arranjos confederativos. Em 1713, o plano de paz
do abade Charles de Sain-Pierre (1658-1743) previa a interveno nas
subunidades, a fim de debelar rebelies e guerras de forma a for-los a manter a
confederao, e, alm disso, exigia que as alteraes no acordo somente
pudessem ser feitas por unanimidade.
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) criticava a proposta de Saint-Pierre,
ao mesmo tempo em que sugeria uma lista de condies, que inclua o seguinte: a
legislao da confederao deveria ser vinculante; as foras armadas deveriam
ser mais potentes do que a de qualquer uma das subunidades, e que a secesso
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fosse decretada ilegal, ainda, que as mudanas no acordo tambm s fossem
permitidas mediante unanimidade.
Immanuel Kant (1724-1804), em sua obra Paz Perptua, defendia o
modelo da confederao em prol da paz. No Segundo Artigo para a Paz
Perptua, Kant afirma que o direito das gentes deveria ser fundado sobre um
federalismo de estados livres, em vez de tratados de paz. Segundo Kant, a
federao no deve ter como propsito adquirir qualquer poder como o de um
estado, mas, sim, simplesmente, preservar e assegurar a liberdade de cada prprio
estado, ao lado dos outros estados confederados, muito embora isso no
signifique que eles tenham de submeter-se s leis e ao poder coercivo que os
obrigam, como ocorre com os homens num estado de natureza.
Os Artigos da Confederao de 1781, firmados entre as antigas 13
colnias americanas, que ento combatiam os ingleses, constituam um
documento de pouca fora vinculativa, tanto no aspecto da defesa quanto no
tocante ao comrcio entre os agora 13 Estados. A Conveno Constitucional
reunida entre 25 de maio e 17 de setembro de 1787 tinha sido explicitamente
convocada para revisar os Artigos da Confederao, porm acabou determinado
mudanas fundamentais. O novo texto constitucional proposto logo desencadeou
um vigoroso debate sobre os benefcios e os eventuais riscos que poderiam advir
do federalismo, em confronto com o arranjo confederativo que vigorava poca.
O resultado foi a aprovao da Constituio de 1787.
Os anti-federalistas temiam que os poderes do governo central no seriam
suficientemente contidos por um Bill of Rights, cuja aprovao acabou
acontecendo em 1791. Eles suspeitavam que o governo central pudesse, de forma
gradual, usurpar os poderes das unidades federadas. Duvidavam que um pas com
daquela proporo geogrfica, e com uma populao com interesses conflitantes,
pudesse evitar a tirania e permitir a deliberao comum, bem como tomada de
decises baseada em conhecimentos locais.
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Nos escritos que ficaram conhecidos como O Federalista, James
Madison, Alexander Hamilton e John Jay, de forma vigorosa, argumentavam em
favor do modelo proposto de arranjo federativo. Madison e Hamilton
concordavam com David Hume, ao considerar que o risco de tirania, por parte
maiorias apaixonadas, era reduzido nos pases maiores, em que as subunidades,
que compartilhavam os mesmos interesses, poderiam controlar-se umas as outras.
No Federalista n 9, Hamilton, na esteira do pensamento de Montesquieu,
pensava que o compartilhamento da soberania entre as subunidades e o governo
central protegeria os interesses individuais em face de eventuais abusos por parte
de autoridades que qualquer das esferas polticas.
Ao examinar a questo da correta alocao dos poderes, Madison, no
Federalista n 37, apoiava a concesso de alguns poderes s subunidades, j que,
assim, elas estariam mais aptas a lidar com os problemas e as circunstncias
locais, que, sendo de menor interesse, poderiam ser relegadas ou negligenciadas
pelo governo central.
Madison e Hamilton eram favorveis centralizao dos poderes em
relao defesa e ao comrcio interestadual, e consideravam que, para a soluo
dos problemas de coordenao, duas medidas haveriam de ser adotadas:
vinculao s leis do governo central e aplicao direta aos indivduos das
decises emanadas do governo central (Federalista n 16.).
Havia certa desconfiana em conceder o poder de veto s unidades
federadas, como era tpico nas confederaes, pois se considerava que isso
poderia enfraquecer o governo central, demora nas negociaes e intrigas
polticas. No Federalista n 31, v-se que havia uma preocupao especfica no
trato com as questes relativas aos excessos da centralizao, que deveriam ser
contornadas no exatamente pela limitao dos poderes do governo central, em
matrias relevantes, como a defesa, mas pela composio do governo central.

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Ainda, segundo o texto do Federalista n 17, previa-se que o povo haveria
de manter uma forte afeio, estima e considerao em relao ao governo das
unidades federadas, em virtude da visibilidade ostensiva da administrao, nos
assuntos ligados justia cvel e criminal.
Na obra Consideraes sobre o Governo Representativo, John Stuart
Mill11, como medida de preveno contra guerras internas e agresses externas,
recomendava a formao de federaes compostas por grupos de homens que
no estivessem dispostos a viver sob um governo comum. Para tanto, Stuart Mill
considerava que ao governo central deveriam ser garantidos poderes suficientes
para assegurar todos os benefcios de uma unio. Ele enumera trs condies
necessrias para uma federao: 1) deveria haver simpatia mtua de raa, lngua
a religio, e, acima de tudo, de condies polticas, para conduzir a maioria a um
senso de identidade de interesses polticos; 2) que nenhuma subunidade fosse to
poderosa, a ponto de ameaar a unio ou tentar a secesso; e 3) que as foras das
subunidades fossem razoavelmente equilibradas, de forma a prevenir a
possibilidade de dominao por uma ou outra.
Mill elencava ainda entre os benefcios da federao a possibilidade de
reduo do nmero de estados fracos, o que, por sua vez, reduziria, tambm, as
tentativas de agresso, pondo fim s guerras e s restries sobre o comrcio
entre as subunidades. Mill considerava, tambm, que as federaes seriam menos
agressivas, e que utilizariam seus poderes apenas para agir defensivamente.
De acordo com Daniel J. Elazar12, o moderno federalismo, criado nos
Estados Unidos, opera essencialmente segundo um modelo madisoniano, o qual,
derivado de vrias fontes, extrai sua concepo de sociedade civil a partir do
individualismo de Locke. O federalismo madisoniano fundamenta-se na idia
que os estados so constitudos principalmente, e acima de tudo, por pessoas que
11

Cf. STUART MILL, John, Consideraes sobre o governo representativo.


Cf. ELAZAR, Daniel P., in Europe and the Federal Experience, disponvel na internet, em:
www.jcpa.org.
24
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se entendem e estabelecem suas instituies polticas num processo que envolve
acordos polticos.
Conquanto o modelo federalista de James Madison tenha muito a oferecer
a todos que se envolveram em experimentos federalistas, encontra seus limites no
que concerne ao caso europeu.
O modelo federativo europeu (na verdade, confederativo13) foi montado a
partir de estados pr-existentes que detinham forte identidade cultural e que eram
compostos por antigos agrupamentos humanos. E, alm disso, foi justamente a
persistncia desses antigos agrupamentos que resultaram na falncia do moderno
de sistema de estados da Europa. O carter centralizador do moderno sistema de
estados deve-se ao fato de cada estado, na Europa, ter sido uma nao-estado,
vale dizer, um estado de uma nica nao. A realidade veio a comprovar que
esses grupos resistem ao desaparecimento, ainda que em face das presses
movidas pelos estados mais fortes. O colapso dos antigos estados reacendeu os
laos populares desses grupos por toda a Europa. Assim, a construo do
federalismo no mbito da Comunidade Europia tem de levar em conta a posio
desses grupos, geralmente localizados nas regies mais perifricas do espao
europeu.
Vale dizer que, no caso europeu, nenhum estado que participa da
construo da comunidade federal ingressou nesse processo culturalmente
despido, de sorte que qualquer soluo poltica para a Europa, para obter sucesso,
deve ser construda de uma forma bem mais complexa do que aquela ocorrida na
formao do federalismo norte-americano.

13

Cf. Dalmo Dallari, a diferena fundamental entre a unio de Estados numa confederao ou numa
federao est na base jurdica. Na confederao os integrantes se acham ligados por um tratado, do qual
podem desligar-se a qualquer momento, uma vez que os signatrios do tratado conservam sua soberania e
s delegam os poderes que quiserem e enquanto quiserem. Bem diferente a situao numa federao,
pois aqui os Estados que a integram aceitam uma Constituio comum e, como regra, no podem deixar
de obedecer a essa Constituio e s tm os poderes que ela lhes assegura, in O Estado Federal, tica,
1986.
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Assim, justo atribuir teoria do modelo federalista um amplo leque de
realizaes, funes e at servios prestados s sociedades humanas, ao longo da
Histria, o que, por sua vez, comprova a inesgotvel fecundidade, a
universalidade, a permanncia e a operatividade dessa doutrina. Com efeito, o
federalismo tem sido: a) uma garantia para a proteo das minorias; b) um
sistema capaz de assegurar a liberdade e a autonomia das comunidades locais e
territoriais14; c) um instrumento e meio para salvaguardar as pequenas
democracias, no seio de democracias maiores e mais poderosas; d) uma estrutura
constitucional capaz de tornar possvel a unificao de pequenos Estados,
resguardando a sua identidade e autonomia nacional; e) um freio e um contrapeso
frente ao poderoso e potencialmente hegemnico poder central; f) uma frmula
para se contrapor crescente burocratizao, na medida em que permite a
descentralizao em prol das comunidades locais e territoriais, mais prximas e
menos populosas, portanto, mais facilmente controladas pelos prprios cidados.

14

Nesse sentido, CARL J. FRIEDRICH (FRIEDRICH, C. J.: Trends of Federalism in Theory and
Practice, Praeger, New York, 1968, p. 87) anota que O fato essencial a combinao da unidade e a
diversidade, de tal sorte que coexistem esferas de autonomia tanto para a comunidade global quanto para
a comunidade particular; esferas de fidelidade para um e para o outro, em que una caracterstica distintiva
isto , o fato de viver sobre um territrio comum, de pertencer a uma mesma igreja, ou de dedicar-se a
uma atividade comum pode servir de base para unir as pessoas, tanto na comunidade particular, quanto
na comunidade global.

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2.2 O FEDERALISMO O BRASIL


voz corrente afirmar que a federao brasileira surgiu a partir do vcuo
de qualquer tradio autnoma (legislativa ou administrativa) das antigas
Provncias, que, de um momento para o outro, foram transformadas em Estados
federados, pelo Decreto n 1 do Governo Provisrio que se instalou em seguida
Proclamao da Repblica, em 15 de novembro de 1889. Toda a tradio do
centralismo, do Estado unitrio, do autoritarismo, e as fragilidades institucionais
brasileiras acabaram por desaguar na Constituio de 1891, que marcou nossa
histria, ao implantar duas instituies fundamentais: a forma federativa de
Estado, inspirada no modelo norte-americano, e a criao do Tribunal de
Contas15, que, com o status constitucional, permanece at nossos dias.
FIORI16, a partir das transformaes ocorridas na dcada de 1980,
identifica trs tipos distintos de federalismo. O primeiro, denominado pelo autor
de federalismo construtivo ou progressivo, embora tenha como exemploprimeiro os Estados Unidos e, como caso exemplar, a Alemanha, personificado
pela Unio Europia. Neste caso, o federalismo seria construdo a partir de
governos locais. A prpria construo do Estado, ento, estabeleceu-se sobre
unidades federadas autnomas, que se organizam federativamente.
O segundo caso, chamado de defensivo ou perverso, seria aquele em
que os pases esfacelados, geralmente por terem atravessado no seu passado
recente graves conflitos tnicos, encontrariam na organizao federativa do

15

o Brasil, a origem do controle das contas pblica deu-se aps a vinda da Famlia Real, em 28 de
junho de 1808, quando o Prncipe Regente D. Joo VI lavrou alvar criando o Errio Rgio e o
Conselho de Fazenda. Vale observar que o referido controle tomou a feio atual por meio de
iniciativa de Rui Barbosa, concomitante instituio da Repblica, por meio da criao do
Tribunal de Contas da Unio.
16
FIORI, Jos L. O Federalismo Diante do Desafio da Globalizao in A Federao em Perspectiva:
ensaios selecionados. So Paulo: FUNDAP/IESP, 1995.
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Estado uma forma de reunio de situaes nacionais estilhaadas. Exemplos
seriam a Rssia e a Iugoslvia.
Em terceiro lugar, existe aquele que FIORI17 define como federalismo
reativo ou pragmtico. O autor inclui nesta terceira categoria praticamente
todos os pases da Amrica Latina. Nestes pases, a reorganizao do poder
democrtico dar-se-ia por meio de descentralizao da interveno estatal. O
Brasil seria um caso clssico de federalismoreativo. Segundo o autor: Nessa
sua terceira verso, a frmula federalista apareceu inscrita nos anos 80 como
pea essencial do discurso antiautoritrio e no projeto de governo ou reforma
constitucional de praticamente todas as foras democrticas, fossem elas
progressivas ou conservadores.
Pelo fato do federalismo ter se constitudo, na Carta Republicana, sem um
processo histrico prvio e baseado em poder local forte, o deslocamento de
poder inseriu-se em um processo de cesso de competncias do governo central
em direo aos governos subnacionais, fazendo com que a autonomia das
unidades da Federao tenha de ser permanentemente negociada, o que torna
mais instvel o quadro das relaes federativas.
Mas, vale ressaltar que, no Brasil, embora introduzido pela Repblica, o
federalismo j vinha h tempos sendo objeto de intensos debates polticos. Nesse
sentido, para ilustrar, veja-se o trecho do Manifesto Republicano, publicado em
1870, para constatar que o ideal poltico do federalismo antecedeu em muito a
Federao propriamente dita, introduzida oficialmente no Brasil em 15/11/2009:
A Independncia proclamada em oficialmente em 1822 achou e respeitou
a forma da diviso colonial. A idia democrtica, representada pela primeira
Constituinte brasileira, tentou, certo, dar ao princpio federativo todo o
desenvolvimento que ele comportava e de que carecia o pas para poder marchar
e progredir. Mas a dissoluo da Assemblia Nacional, sufocando as aspiraes
17

FIORI, Jos L., op. cit.


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democrticas, cerceou o princpio, desnaturou-o, e a Carta outorgada em 1824,
mantendo o status quo da diviso territorial, ampliou a esfera da centralizao
pela dependncia em que colocou as Provncias e seus administradores do poder
intruso e absorvente, chave do sistema, que abafou todos os respiradouros da
liberdade, enfeudando as Provncias Corte, sede do nico poder soberano que
sobreviveu runa da democracia (...) A centralizao, tal qual existe, representa
o despotismo, d fora ao poder pessoal que avassala, estraga e corrompe os
caracteres, perverte e anarquiza os espritos, comprime a liberdade, constrange o
cidado.
Na mesma esteira, JOS AFONSO DA SILVA leciona que o ideal
federalista no Brasil de h muito j vinha sendo alimentado:

O sentimento federalista despontou cedo na evoluo brasileira, o qual, no


correr do Imprio (1822 a 1889), tentava concretizar-se atravs de lutas
polticas e legislativas. Esse ideal encontrava bases sociolgicas na formao
histrica das provncias que provieram do desenvolvimento das Capitanias
Hereditrias, com seus centros de interesses autnomos, constitudos com
fundamento no direito costumeiro e na autonomia dos Municpios. Esse
sentimento de autonomia local foi abafado pela centralizao unitria do
Imprio, o que provocou sempre rebelies18 em cujo programa se inscrevia,
como ponto destacado, o princpio federativo19.

A Constituio de 1891 havia elaborado um sofisticado modelo de


autonomia dos Estados, inspirada no federalismo norte-americano, com um
18

Para ilustrar, Jos Afonso da Silva (in Constitucionalismo federal no Brasil nos ltimos 70 anos),
enumera os principais movimentos poltico-revolucionrios ocorridos no Brasil, em favor do ideal
federalista: a Confederao do Equador (1817-1824); Revolta dos Cabanos (1835), no Par; Revoluo
Praieira (1849), em Recife; e Revoluo dos Farrapos (1835-1845), no Rio Grande do Sul. Observa,
ainda, a criao do Partido Republicano, em 03/12/1870, cujo manifesto, mais que republicano, de
fundo nitidamente federalista.
19
SILVA, Jos Afonso, Constitucionalismo federal no Brasil nos ltimos 70 anos, disponvel na internet,
em www.bibliojuridica.org.
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formato que se aproximaria de uma confederao no fosse a intensa atuao de
Rui Barbosa nos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, que conseguiu
atenuar o vis centrfuga dos federalistas mais exaltados.
Posteriormente, RUI BARBOSA, na condio de Ministro da Fazenda, j
defendia existncia de um equilbrio racional na organizao do pacto federativo,
j que, sob essa forma de Estado, deveria ser levada em conta a questo do
equilbrio fiscal entre as pessoas polticas. Em acalorado discurso (Organizao
das finanas pblicas) proferido perante os membros do Congresso Nacional,
em 16/11/1890, RUI BARBOSA20, ciente das dificuldades a serem enfrentadas
pelo novo regime, alertava:

E, se no nos esquivarmos, o nosso pacto constitucional no ser um


trabalho destinado a vigorar; e produzir, mas um aborto incurvel, um
embrio absurdo com o qual se acabaro por dissipar as esperanas que
aqui nos reuniram. Do plano que adotardes sobre a discriminao da renda
para o oramento geral e para os dos estados, depende, senhores, a
durabilidade ou a runa da Unio, a constituio do pas, ou a proclamao
da anarquia, a honra nacional ou a bancarrota inevitvel.

No governo instaurado aps a proclamao da Repblica, em 1891,


participavam, majoritariamente, trs correntes polticas: os liberais, os
positivistas e os militares sem formao doutrinria, mas que, sendo composto
por grupos exaltados, foram logo denominados de jacobinos.
Reinava grande instabilidade poltica nos primrdios da Repblica: o
chefe do governo provisrio, o Marechal Deodoro da Fonseca, distanciava-se dos
radicalismos, mas no tinha nenhum compromisso com qualquer projeto
democrtico; os liberais eram dominados pela poderosa retrica de Rui Barbosa;
20

BARBOSA, Rui. Pensamento e ao de Rui Barbosa. Seleo de textos pela Fundao Casa de Rui
Barbosa. Senado Federal: Conselho Editorial, 1999.
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e a hegemonia poltica estava nas mos dos positivistas, liderados pelo
prestigiado lder militar, Benjamin Constant.
Segundo relata ANTNIO PAIM21, em estudo que denomina de O
Monumental Fracasso do Federalismo na Constituio de 1891, aquela
Constituio havia dado aos liberais um instrumento aglutinador, permitindo-lhes
formular um pensamento poltico oficial. Contudo, a prtica autoritria dos
primeiros anos da Repblica consistia, basicamente, no abandono do princpio da
representao.
As prticas patrimonialistas passaram do Imprio para a Repblica, indo
para o primeiro plano o conflito entre grupos da elite, cujo interesse resumia-se a
apossar-se do patrimnio constitudo pelo Estado. Para intermediar esse estado
de coisas e permitir alguma margem de manobra ao Poder Executivo central,
foram feitas tantas concesses aos Estados (antigas provncias), que resultaram
no que ficou conhecido como poltica dos governadores22.
Todavia, o projeto de federalismo no deslanchava, na medida em que nos
Estados no surgiram novas atividades econmicas duradouras, capazes de
manter as despesas pblicas de cada uma das unidades federadas: a economia
nacional girava em torno da cafeicultura, que, por sua vez, estava centrada no
Estado de So Paulo. Da que a modernizao circunscreveu-se, to-somente, a
esse Estado, com alguns recursos sendo canalizados para a capital federal da
poca, a cidade do Rio de Janeiro. Assim, a cada vez mais, nos seios de alguns
grupos polticos que se achavam alijados, amadurecia a idia de um Estado
Central forte e unitrio, embora sob a forma federativa e republicana.
Assim, v-se que, desde os primrdios, a histria federativa brasileira foi
marcada por srios desequilbrios entre os nveis de governo bem afirma
21

PAIM, Antnio, Redirecionar o debate sobre federalismo, in SANTI, Eurico M. Diniz de, Curso de
Direito Tributrio e Finanas Pblicas: do Fato Norma, da Realidade ao Conceito Jurdico, p. 231-242.
22
Cf. JOS AFONSO DA SILVA, in Constitucionalismo federal no Brasil nos ltimos 70 anos, a
pretensa poltica dos Estados deformou-se logo em poltica dos governadores, que repousava no
compromisso coronelista. No havia partidos nacionais, mas partidos estaduais. Cada Estado tinha o seu
partido: o Partido Republicano Paulista, o Partido Republicano Mineiro, o Baiano, o Riograndense, etc.
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FERNANDO ABRUCIO23. O Governo de Getlio Vargas, que assume o poder
na Revoluo de 1930, deu pleno curso a esse projeto centralizador, que
sufocaria toda e qualquer aspirao de cunho federalista. Para justificar sua ao,
relata, em livro editado por SIMON SCHWARTZMAN24: O movimento
renovador de 1930 encontrou as administraes estaduais sofrendo as
conseqncias da maior desorganizao que se possa imaginar. Longe de
constiturem unidades administrativas fiis aos mesmos princpios seguidos pelo
governo da Unio, cada estado constitua como que um pas parte, seguindo os
mtodos que melhor parecessem a seus dirigentes, os quais visavam apenas os
interesses regionais ou da poltica partidria. No h exagero em dizer que as
unidades da federao se assemelhavam a verdadeiros feudos, onde as
convenincias da orientao particularista dos governos davam margem a
empirismos e abusos nos servios pblicos.
Assim, no governo Vargas, o Estado nacional fortaleceu-se, ao passo que
os governos estaduais perderam boa parte da autonomia, o que comprometia a
estrutura federativa, que nunca tinha chegado a uma situao ideal25. A
Constituio de 1934 procurou inovar, na tentativa de equilibrar as relaes entre
o Governo Central e os Estados-membros. Porm, essa tentativa logo foi
interrompida pelo golpe de Estado de 1937, que resultou na instalao do
Estado Novo, pelo prprio presidente Getlio Vargas, que havia sido o lder do
movimento de 1930 e que j se encontrava no poder. A nova Carta
23

ABRUCIO, Fernando L., A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os


desafios do Governo Lula, in SANTI, Eurico M. Diniz de, Curso de Direito Tributrio e Finanas
Pblicas: do Fato Norma, da Realidade ao Conceito Jurdico, p. 185-231.
24
SCHWARTZMAN, Simon, Estado novo um auto-retrato (arquivo de Gustavo Capanema), Braslia:
Editora UnB, 1983.
25
Na verdade, o federalismo previsto no texto constitucional era apenas nominal. Nesse sentido, JOS
AFONSO DA SILVA (in Constitucionalismo federal no Brasil nos ltimos 70 anos) escreveu: a esse
tipo de federalismo que denominamos de federalismo nominal. Federalismo apenas no nome, apenas
porque a Constituio fala que o Brasil uma Repblica Federativa. Federalismo nominal ser toda forma
de federalismo formalmente estabelecido na Constituio, mediante enunciado de frmulas conceituais
genricas, que no encontram desenvolvimento substancial nas demais normas constitucionais, tal como
declarar que se trata de uma Repblica Federativa, com disposies que indiquem competncias s
entidades autnomas, mas, no fundo, essas mesmas normas de competncia realizam centralizao de
poder e a Constituio introduz outros mecanismos que esvaziam a autonomia dos Estados e Municpios.
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Constitucional de 1937 manteve o sistema de Estado Federativo, mas o DecretoLei n 1.202, de abril de 1937 transformava os Estados-membros em
coletividades territoriais descentralizadas. Por esse novo instrumento, os
Estados submetiam-se superviso, ao controle e fiscalizao do Presidente da
Repblica, o que, na prtica, institua uma tutela administrativa, poltica e
financeira sobre os Estados-membros. JOS AFONSO DA SILVA resume a
situao do federalismo no Brasil, no perodo do Estado Novo: O Estado Novo
sufocou o federalismo, retornando ao sistema unitrio, tal como ocorrera durante
o governo provisrio (1930-1934), apesar de a Constituio de 1937 insistir na
afirmao formal de que o Brasil era um Estado Federal, constitudo pela unio
indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios (art. 3), com
enunciado mais correto do que o da Constituio de 3426.
No perodo do ps-guerra, com a derrubada do Estado Novo, o Brasil
experimentou o primeiro momento de relativo equilbrio federativo, tanto sob a
perspectiva da relao entre as esferas de poder, quanto da prtica democrtica. A
Constituio de 1946, de inspirao liberal, procurou recuperar o esprito
federalista, presente na Constituio de 1934, mediante a proposio de uma
diviso de poder mais cooperativa entre o Governo central e os Estadosmembros.
A estrutura administrativa do pas encontrava-se rigidamente estabelecida,
de sorte que essa rediviso de poderes deu-se, entretanto, pela via do federalismo
fiscal, com aumento da repartio das receitas e despesas federais. A partir de
ento surgem os primeiros mecanismos tendentes a fixar um certo equilbrio
estrutural e compensatrio entre os Estados-membros da Federao. Iniciou-se
um movimento voltado para o estmulo do desenvolvimento regional, iniciandose a fase de apoio s regies economicamente desfavorecidas, como o Norte e o
Nordeste. O apoio a essas regies no viria mais apenas em carter emergencial,
26 26

SILVA, Jos Afonso, Constitucionalismo federal no Brasil nos ltimos 70 anos, disponvel na
internet, em www.bibliojuridica.org.
33

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nas calamidades pblicas; agora, o apoio seria sistemtico e estrutural, com o
objetivo de valorizar e desenvolver essas regies. Alm disso, no governo do
Presidente Dutra, foi elaborado o primeiro plano nacional de obras o Plano
SALTE27 -, com o objetivo de melhorar a infraestrutura nacional, mas que no
foi colocado em pratica em virtude das limitaes financeiras da poca.
O movimento militar de 1964, entretanto, viria a por termo nesse padro,
reconduzindo o pas a um modelo autoritrio e fortemente centralizado, pondo
fim tendncia de descentralizao fiscal-financeira da Unio em direo aos
subsistemas nacionais. As medidas introduzidas pelo novo regime implicaram
profundas reformas tanto no campo fiscal quanto financeiro, mediante a alterao
da relao entre Estados, Municpios e a Unio. Com isso, o pndulo do
federalismo passou e pender para o lado da centralizao.
O regime militar promoveu uma reforma fiscal com vistas ao equilbrio
oramentrio, e procurou um novo modo de financiamento do setor pblico, a ser
alcanado pela reforma tributria. Na diviso das competncias tributrias, foi
atribuda ao Governo Central a maioria dos principais tributos, ficando os
Estados responsveis pelo ICMS28 (Imposto sobre Operaes de Circulao de
Mercadorias e Servios), e os Municpios pelo IPTU (Imposto sobre a
Propriedade Territorial Urbana) e o ISS (Imposto sobre Servios de Qualquer
Natureza).
Ao lado das restries impostas sobre a autonomia e as competncias dos
Estados federados, o Governo Federal introduziu alguns mecanismos para inibir
a desordem e a concorrncia fiscal entre Estados e o Municpios. A partir de
meados dos anos 1980, inicia-se a prtica da concorrncia tributria desleal, a
27

O Plano SALTE foi o primeiro ensaio de planejamento econmico no Brasil. M linhas gerais,
representava a soma das sugestes de vrios Ministrios, e dava prioridade a quatro reas: sade,
alimentao, transporte e energia - da a sigla SALTE. Os recursos para sua execuo seriam provenientes
de receitas federais e de emprstimos externos. Como essas expectativas no realizaram, o plano tambm
no foi implementado.
28
Na CF-1988, foi ampliado o campo de incidncia do ICMS, que passou a alcanar as operaes com
combustveis e lubrificantes, minerais, energia eltrica, alm dos servios de transporte intermunicipal e
interestadual, e de comunicaes.
34

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chamada guerra fiscal, da qual participam todos os entes federados, mas com
predominncia dos Estados.
Tambm a partir de meados da dcada de 1980, os ventos de
redemocratizao trouxeram novo flego para o federalismo, na medida em que
os governadores dos Estados e as lideranas municipalistas29 foram fundamentais
naquele perodo de transio, passando pelo movimento das Diretas J, Nova
Repblica e a Assemblia Nacional Constituinte; o tema da descentralizao
vinculava-se democracia, influenciando ativamente nos trabalhos da
Constituinte.
O novo federalismo que surgia no Brasil, embalado pelos trabalhos da
Assemblia Nacional Constituinte, segundo FERNANDO ABRUCIO30, foi
resultado da unio entre foras descentralizadoras democrticas com grupos
regionais tradicionais, que se aproveitaram do enfraquecimento do Governo
Federal num contexto de esgotamento do modelo varguista e do Estado nacionaldesenvolvimentista a ele subjacente.
Nesse contexto do novo federalismo brasileiro, dois fenmenos se
destacam: 1) o estabelecimento de um amplo processo de descentralizao, em
termos financeiros e polticos; e 2) a criao de um modelo predatrio e nocooperativo de relaes intergovernamentais, com predomnio do componente
estadualista.
A Constituio de 1988 redefiniu o quadro das competncias tributrias,
que vinha desde 196731, e promoveu no interior do sistema federativo brasileiro a
29

Na Assemblia Nacional Constituinte as correntes polticas municipalistas desempenharam um


importante papel, mas o movimento pela descentralizao fiscal no era exclusivo do Brasil; ao contrrio,
tratava-se de tendncia internacional que atingia tanto pases com sistemas federais e no federais.
30
ABRUCIO, Fernando L., op. cit., p. 195.
31
O sistema tributrio criado pela constituio de 1988 ao contrrio do originado pela reforma da
dcada de 60, elaborado por uma equipe tcnica em gabinetes foi fruto de um processo participativo em
que os principais atores eram polticos. bem verdade que os polticos que conduziram o processo de
criao tinham formao tcnica e haviam exercido recentemente funes executivas no governo e que
um grupo de tcnicos os assessorava. Contudo, as decises, embora tecnicamente informadas, tinham
carter eminentemente poltico. (VARSANO, Ricardo, A Evoluo do Sistema Tributrio Brasileiro ao
Longo do Sculo: Anotaes e Reflexes para Futuras Reformas, p. 12).
35

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maior descentralizao fiscal da sua histria, alm de aumentar a carga tributria
em relao ao Produto Interno Bruto. No processo de descentralizao fiscal
ocorrido com a nova Carta Constitucional de 1988, nota-se, claramente, que no
s o Governo Central perdeu receitas para os Estados e Municpios, mas que
esses ltimos passaram a ter uma participao considervel na composio da
arrecadao.
Do lado do gasto pblico, constata-se um idntico movimento de
descentralizao quanto se examina quatro tipos de gastos: o consumo corrente;
as transferncias de assistncia e previdncia; os investimentos; e os gastos
fiscais (consumo corrente, subsdios e investimentos somados s transferncias
de assistncia e previdncia).
A descentralizao do gasto pblico resultou na expanso, ou at mesmo
no abuso, de despesas efetuadas pelos entes subnacionais, que passaram a ter
mais liberdade para gastar. Diante da ausncia de instrumentos efetivos e eficazes
para controlar o excesso de gastos, os resultados acabaram por comprometer as
contas pblicas. Ressalte-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal s viria a ser
aprovada no ano 2000, e, antes disso, os mecanismos de controle de
endividamento limitavam-se a algumas normas, como: i) resolues do Banco
Central ou do Conselho Monetrio Nacional; ii) controle das aprovaes de
projetos com apoio financeiro externo; iii) limitao dos emprstimos das
instituies financeiras federais; e iv) restries ao endividamento mobilirio,
efetuadas pelo Congresso Nacional.
O fato que, tanto em relao diviso das competncias tributrias
quanto em relao diviso de competncias do gasto pblico a realidade do
sistema federal brasileiro aproximava-se, na poca, dos parmetros ideais de
descentralizao recomendados pela literatura especializada32, exceo de
pequenas divergncias. No mbito das divergncias, a mais importante
32

SAHA, A. The new federalism in Brazil. Washington: World Bank, 1990. (Working Paper, 557).
36

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relacionava-se com a atribuio do IVA (Imposto sobre o Valor Adicionado) aos
Estados (no Brasil, o ICMS), imposto universalmente colocado na competncia
dos governos centrais.
A Constituio de 1988, alm aumentar sensivelmente o grau de
descentralizao de autonomia dos entes subnacionais, preocupou-se, tambm,
em criar condies para que fossem implantados mecanismos para diminuio
dos desequilbrios estruturais entre as regies do pas. Para tanto, foram inseridos
no texto da Constituio sete artigos que tratam da questo regional e da criao
de trs Fundos Constitucionais para o fomento do desenvolvimento regional: 1) o
Fundo Constitucional do Norte (FNO); 2) o Fundo Constitucional do Nordeste
(FNE); e 3) o Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO). So fundos
operacionalizados com 3% da arrecadao do Imposto sobre a Renda (IR) e do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
Esses novos fundos constitucionais, ao lado dos programas j existentes de
transferncia de receitas - os Fundos de Participao dos Estados (FPE) e dos
Municpios (FPM) -, passaram a servir como mecanismos de compensao fiscal
e regional.

37

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2.3 DESCETRALIZAO FORMAL E RECETRALIZAO

REAL
Sem embargo dos avanos trazidos pela Constituio de 1988 para que o
federalismo brasileiro se inclinasse em favor dos Estados e Municpios, j no
incio dos anos 1990, um novo processo de recentralizao comeou a desenharse. Efetivamente, no se tratava de nenhum efeito causado por emendas
constitucionais, que desfizessem os avanos federalistas conquistados em 1988.
O

movimento

em prol

da

recentralizao

fiscal

era

decorrente

do

enfraquecimento fiscal-financeiro dos Estados e Municpios, em confronto com o


fortalecimento do Governo Central.
Como se v, a guinada em direo ao centro iniciou-se bem antes da
promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), que somente viria a entrar
em vigor no ano 2000, embora seja circunstancialmente atribuda a ela a culpa
pela recentralizao. Ao contrrio, a LRF responsvel pela coordenao e o
alinhamento das polticas financeiras executadas pelos trs nveis de governo,
inibindo a m gesto dos recursos pblicos bem como o desequilbrio
macroeconmico.
A despeito da acentuada descentralizao sofrida pelo sistema federal
brasileiro, em face da autonomia dos Estados em termos de receitas e gastos,
alm do esforo do governo federal para a promoo do desenvolvimento
regional, a Federao brasileira continuou merc de dois problemas estruturais:
1) o conflito de interesses e de funes entre os entes federados; e 2) a
desigualdade regional. Esse quadro evidenciou que, num processo de
descentralizao dos poderes dentro de um sistema federal, por si s, no
implica, automaticamente, a desconcentrao do poder econmico, e indica que a

38

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transferncia, pura e simples, de recursos financeiros para Estados e Municpios
no suficiente para atacar esse tipo de problema.
A guinada em direo ao centro, isto , ao Governo Central, designada de
recentralizao, tem ocorrido em virtude do enfraquecimento33 da estrutura
fiscal-financeira do federalismo brasileiro, enfraquecimento esse que, por seu
turno, tem como causas as seguintes circunstncias34:
a) o estrangulamento e a dependncia financeira dos Estados e
Municpios, decorrentes da crise financeira, das altas taxas de juros e das
renegociaes das dvidas como comprometimento de significativa parte da
Receita Lquida para pagamento ao junto ao Governo Federal. exceo dos
Estados de Amap e Tocantins, todos os outros Estados da Federao assinaram
contratos de refinanciamento de suas dvidas pblicas com o Governo Federal,
durante os anos de 1997, 1998 e 1999. Na maioria, esses contratos foram
firmados pelo prazo de 30 (trinta) anos, com taxas de juros de que variam de 6,79
a 15% da Receita Lquida35. As condies do refinanciamento beneficiam aos
Estados, particularmente os mais endividados36. No entanto, os desembolsos referentes
ao financiamento proposto pela Unio mostram, claramente, as limitaes do processo
de descentralizao. O acordo de refinanciamento somente desnuda o estado de

33

Cf. REGIS DE OLIVEIRA in Curso de Direito Financeiro, p. 393-394, evidente est que o excesso
de concentrao de recursos da Unio significa que Estados e Municpios ficam dependentes de recursos
transferidos. Ao invs de instituirmos a descentralizao ou desconcentrao de poderes, ficam as receitas
concentradas na Unio, o que cria excrescncias no seio das entidades federadas.
34
Cf. AMARAL FILHO, Jair, Federalismo brasileiro e sua nova tendncia de recentralizao,
disponvel na internet, em www.sdfr.ce.gov.br.
35
Os protocolos de acordo dos Estados junto ao governo central foram individualizados. As condies de
pagamento variavam de Estado para Estado. As clusulas foram estabelecidas a partir do diagnstico
realizado por misses enviadas pelo Tesouro Nacional aos Estados para anlise da situao real das
finanas e da capacidade de pagamento. Ao final, elaborou-se quadro com as condies do emprstimo
para cada Estado.
36
A dvida assumida pelo governo federal, sob a gide da Lei 9.496/97 atingiu R$ 132 bilhes (alm dos
R$54 bilhes referentes ao Programa de Incentivo Reduo da Participao do Setor Pblico Estadual
na Atividade Bancria). Esse montante foi distribudo entre o subsdio concedido pela Unio aos Estados,
o percentual pago vista e o refinanciamento propriamente dito. O refinanciamento beneficiou
particularmente os quatro estados mais endividados (So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio
Grande do Sul), que, juntos, absorveram mais de 100 bilhes, ou seja, aproximadamente 90% dos
recursos destinados ao refinanciamento.
39

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fragilidade financeira dos Estados, revelando que o processo de descentralizao fiscal
j estava minado, em grande medida, desde a promulgao da Carta Magna, em 1988;
b) a criao de novos impostos e contribuies, por iniciativa do Governo
Federal, e cujos receitas no so compartilhadas com os Estados e Municpios. A
maioria constituda por contribuies: a extinta Contribuio provisria sobre
Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza
Financeira (CPMF), de acordo com a Lei n 9.311, de 24/10/1996; a Contribuio de
Interveno no Domnio Econmico (CIDE), pela Lei n 10.168, de 29/12/2000; a
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), pela Lei
Complementar n 70, de 30/12/1991 e artigo 18 da Lei n 10.864, de 01/09/2003. A
partir dessas fontes de novas receitas, o Governo Federal ainda efetuou algumas
alteraes, basicamente com a finalidade de promover o aumento de receitas: 1) tornou
a COFINS no-cumulativa, porm aumentou sua alquota; 2) estendeu a incidncia da
COFINS sobre os bens importados e aumentou-a sobre as entidades financeiras; 3)
promoveu o aumento da carga tributaria decorrente da Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido (CSLL) das empresas; 4) Promoveu o aumento da carga do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) sobre os cigarros;
c) A Lei Complementar n 87, de 13/09/1996 (Lei Kandir), que desonera do
ICMS as exportaes, deveria promover compensaes aos Estados, em virtude das
perdas impostas por essa medida. Todavia, o Governo Federal no vem compensando
adequadamente os Estados, o que tem sido fonte de constantes atritos e ameaas de
retaliao por parte dos Estados mais prejudicados;
d) Conteno dos investimentos pblicos federais na economia dos Estados.
So questes que tm sido permanentemente debatidas na agenda do Congresso
Nacional, embora ainda no tenham sido equacionadas. Os sucessivos projetos de
Reforma Tributria trazem para o centro do debate a tendncia de recentralizao das
receitas em favor do Governo Federal, sendo esse um dos grandes entraves para a
aprovao da reforma: em quase todos os projetos de Reforma Tributria a Unio
procura preservar o rol de tributos de sua competncia, jogando no centro das
discusses o ICMS. Por ser a maior fonte de receita dos Estados, os governadores agem
de forma extremamente cautelosa, e sob uma perspectiva de total falta de cooperao,
40

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procuram um modelo que possa benefici-los. Na impossibilidade de todos ganharem,
nada se muda, ento. o que tem ocorrido com os diversos projetos de reforma
Tributria no Pas.
Nesse sentido, o professor REGIS DE OLIVEIRA37, muito apropriadamente,
ensina que sempre que se tenta discutir a reforma tributria, parte-se do fim, antes de
se olhar para o incio. Isto , imprescindvel se efetuar um redimensionamento dos entes
federativos e calcular o quanto cada qual necessita para sua subsistncia,
independentemente dos recursos dos demais. Apenas aps tal redefinio, ou seja, a
estipulao das competncias dos Municpios e dos Estados que se pode discutir uma
reforma tributria vivel para o Pas.

37

OLIVEIRA, Regis F., Curso de direito financeiro, p. 394.


41

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2.4 QUESTES RELATIVAS AO FEDERALISMO O BRASIL


De acordo com INMAN e RUBINFELD38, os interesses locais,
representados no Congresso, por meio da ao de deputados federais e senadores,
podem provocar distores nas decises tomadas pelo Governo Federal. Em
virtude do acentuado comprometimento que os parlamentares tm com suas
bases eleitorais, passam a agir como meros representantes, em busca de recursos
para seus Estados e municpios de origem. Nesse sentido, MARCOS MENDES39
esclarece que a prpria Constituio foi redigida em um momento de
desequilbrio de poder, com o Poder Executivo Federal fragilizado, o que
resultou em forte descentralizao financeira, mediante ampliao das
transferncias federais aos estados e municpios. Da que, em breves linhas,
pode-se enumerar as seguintes questes, que esto a afetar o federalismo no
Brasil:
a) Competio predatria: no de hoje que as relaes federativas no
Brasil vm sofrendo a ao da chamada competio tributria entre os Estados (e
Municpios). A atual guerra fiscal40 entre as subunidades federativas com base na
concesso de incentivos, subsdios, emprstimos subsidiados, para atrair
investimentos, proteger setores ou mesmo para to s acumular capital poltico,
tendo surgido mais nitidamente j no final dos anos 1960, acirrou-se no Brasil a
partir da dcada de 1990, com o mais sistemtico recurso a estratgias
oramentrias baseadas fundamentalmente em isenes fiscais parciais ou
38

INMAN, Robert; RUBINFELD, Daniel, Designing tax policies in federalist economies: an overview, in
Journal of Public Economics, v. 60, 0. 307-334, 1996.
39
MENDES, Marcos, Federalismo fiscal, in BIDERMAN, Ciro, ARVATE, Paulo (orgs.), Economia do
Setor Pblico no Brasil, p. 457.
40
Cf. Ricardo VARSANO, in A Guerra Fiscal do ICMS: Quem Ganha e Quem Perde. Braslia: IPEA,
1997 , a guerra fiscal , como o prprio nome indica, uma situao de conflito na Federao. O ente
federado que ganha quando de fato, existe algum ganho impe, na maioria dos casos, uma perda a
algum ou a alguns dos demais, posto que a guerra raramente um jogo de soma positiva. O federalismo,
que uma relao de cooperao entre as unidades de governo, abalado. Tambm a Federao cara
aos brasileiros a ponto de a Constituio conter clusula ptrea que impede sua abolio perde.
42

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mesmo totais do ICMS, por parte dos Estados, e do ISS, por parte dos
Municpios.
SIMONSEN indica a reforma tributria de 1966 como a fonte dos
primeiros movimentos que podem ser classificados como de competio
predatria entres os Estados:
A EC 18 de 1966, incorporada pelas constituies de 1967-1968 e elaborada
com outro grau de conhecimento de poltica tributria (em relao ao sistema
de 1964), substituiu o IVC pelo ICM, incidente sobre o valor adicionado. Mas
s prescreveu alquota zero (de fato iseno) sobre as exportaes de
manufaturados. Assim, os Estados indiretamente continuavam a tributar os
residentes em outras Unidades da Federao. Essa possibilidade de transferir
tributos via ICM interestadual acabou gerando as guerras de isenes entre
Estados para atrair indstrias para o seu territrio, o mesmo problema que j
havia surgido sobre a gide do imposto de Vendas e Consignaes da
Constituio de 1964. [...]. Todos esses conflitos, de fato, espelhavam um
sistema tributrio desafinado com o princpio federativo41.
Nesse contexto, situa-se, ainda, a infindvel discusso sobre os sucessivos
projetos de reforma tributria que tm sido propostos. As questes, invariavelmente,
giram sobre os mesmos temas, e tm como ponto central a alterao do ICMS: a
eliminao da prtica da competio tributria, mediante a restrio da possibilidade de
os Estados legislarem sobre o ICMS, a mudana do regime de cobrana da origem para
o destino, a diminuio da quantidade de alquotas, etc. Ocorre que, sendo o ICMS um
tributo da competncia dos Estados, sempre que surge uma nova proposta de reforma
tributria, os Governadores, diante da possibilidade de os Estados virem a perder, seja
receita ou poder, reagem e mobilizam suas bancadas parlamentares no Congresso para
obstar o andamento do projeto. E, assim, a reforma no anda.
No menos importante ser observar o recorrente comportamento predatrio nas
relaes intermunicipais, ou mesmo nas intramunicipais, que se d por meio do
mecanismo de emancipao dos distritos. Trata-se prtica motivada, em grande parte,
41

SIMONSEN, Mrio H., O Princpio Federativo no Brasil. Reforma Fiscal Coletnea de Estudos
Tcnicos. Relatrio da CERF, vol II. P.569-574.
43

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pelas regras relativas ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM), pois um distrito,
ao se emancipar, garante para a mesma base territorial uma nova quota do FPM,
provocando uma perda generalizada aos demais municpios. Na maioria das vezes, no
h sequer cooperao entre esses municpios, que poderiam desenvolver alguns servios
e atividades por meio de consrcios pblicos.
b) Efeito flypaper e ineficincia: de acordo com MARCOS MENDES42, o
grande volume transferncias aos governos subnacionais contribui para introduzir
importantes distores que caracterizam o federalismo brasileiro.

O chamado efeito flypaper um conceito criado na literatura econmica


nos anos 1970, a partir de uma aluso idia de que o dinheiro gruda43 onde se
esbarra primeiramente, da mesma forma que as moscas (fly, em ingls) grudam
ao pousar nos papis papa-moscas. Num grande nmero de estudos empricos,
evidenciou-se que as transferncias intergovernamentais causam expanso das
despesas dos governos locais receptores, maiores do que aumentos equivalentes
na renda da jurisdio. Na literatura de finanas pblicas, este fenmeno
conhecido como flypaper effect, para representar a idia de que as transferncias
entre nveis de governo tendem a ficar no prprio setor pblico (governo locais
receptores), o que leva a expandir seu gasto ao invs de serem repassadas para os
seus contribuintes atravs da diminuio de impostos. O efeito mais acentuado
nas transferncias realizadas aos municpios.
Desta feita, a captura de recursos pblicos revela-se mais intensa nos
municpios brasileiros especialmente beneficiados pelos critrios de partilha nas
transferncias constitucionais e legais, ou seja, os municpios pequenos, com
menores populaes, e os municpios que recebem grandes valores, a ttulo de
royalties, em virtude do petrleo explorado nos seus territrios. Em geral, esses
expressivos volumes de recursos acabam sendo canalizados para o pagamento de
42

MENDES, Marcos, op. cit., p.458-459.


Money sticks where it first hits, rather than being distributed to the private sector in the form of lower
taxes (WYCKOFF, Paul G., A bureaucratic theory of flypaper effects, Journal of Urban Economics, v.
23, p. 115-129, 1988.
43

44

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salrios elevados e a realizao de obras grandiosas e de pouca utilidade para a
populao.
c) Competio vertical: h no federalismo brasileiro diversas reas em que
atuam simultaneamente as trs esferas de governo. Nas reas mais importantes
sade e educao no h evidncia de que ocorra competio, uma vez que as
funes de cada nvel esto bem claras e delimitadas. A competio vertical
ocorre nos casos em que uma esfera tenta repassar os custos para outras esferas
de governo. No sem razo que na prpria Constituio Federal j esto
estipulados os limites mnimos de gastos que cada governo deve dedicar aos
setores da sade e educao.
A rea crtica, em que ocorrem vrios casos de competio vertical da
assistncia social. Nesse setor, os trs nveis de governo mantm programas de
gerao de empregos e renda, alm de bolsas assistenciais, independentemente de
qualquer critrio de racionalidade e ou eficincia. O que conta, no caso, o apelo
eleitoral desse programas sociais, voltados para populaes de baixa renda, e que
no est preocupada em identificar qual a esfera de governos seria a encarregada
pela concesso dos benefcios, se o governo federal, estadual ou o municipal.
d) Restrio oramentria fraca: esse um problema que, ao longo das
dcadas passadas, provocou desarranjos nas contas pblicas nacionais. A
possibilidade de os Estados e Municpios obterem freqentes socorros
financeiros junto ao Governo Central levava esses entes a um comportamento
fiscal pouco responsvel, na medida em que, aps terem expandido seus gastos e
elevado o estoque da dvida pblica a limites insuportveis, tratavam de repasslos ao governo federal. Esse foi o comportamento observado ao longo dos anos
1980 e parte de 1990, quando o Banco Central via-se na contingncia de intervir
nos bancos estaduais para injetar recursos para evitar a quebra. A partir de 1989,
a Unio patrocinou diversas operaes de socorro aos Estados e Municpios, at

45

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que, em 1997, o Governo Federal assumiu toda a dvida mobiliria dos Estados e
de alguns Municpios, refinanciando-a por trinta anos, com juros subsidiados44.
A aprovao do programa de refinanciamento da dvida mobiliria dos
Estados foi acompanhada de imposio de uma srie de regras que fixavam
limites de endividamento aos Estados e Municpios. Alm disso, como o
Governo Federal j havia constatado, a estabilidade macroeconmica dependia
da imposio de fortes restries oramentrias aos Estados e Municpios.
Patrocinou-se, ento, a provao da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n 101/2000), que, entre tantas outras regras, fixou normas de
transparncia da gesto pblica e administrao financeira. A par dessas medidas,
o Governo Federal lanou um programa de socorro aos bancos estaduais45,
mediante sua federalizao e posterior privatizao, retirando dos Estados a
possibilidade de mau uso desses bancos por parte dos governos estaduais.
e) Federalismo e a tragdia dos comuns: em 1968, Garret Hardin publicou
um importante ensaio, intitulado The Tragedy of Commons46, por meio do qual

44

A Lei n 9.497, de 11/09/1997, que estabeleceu critrios para a consolidao, a assuno e o


refinanciamento, pela Unio, da dvida pblica mobiliria e outras que especifica, de responsabilidade dos
Estados e do Distrito Federal, autorizou a Unio a instituir o Programa de Apoio Reestruturao e ao
Ajuste Fiscal dos Estados.
45

O Programa de Incentivo Reduo da Presena do Setor Pblico Estadual na Atividade Financeira


Bancria e a Privatizao de Instituies Financeiras Estaduais, conhecido como Proes, (a ser financiado
com recursos do Tesouro Nacional, mediante emisso de ttulos pblicos federais) foi institudo
originalmente pela Medida Provisria 1.514, de 07.08.1996, reeditada diversas vezes para, finalmente, em
24.08.2001 ser revogada e reeditada pela MP 2.192, que perdura at a presente data. O art. da MP 2.192
previa a adoo das medidas para desestatizao adequadas a cada caso concreto, a critrio da Unio,
mediante solicitao do respectivo controlador. O Proes foi regulamentado pela Resoluo CMN 2.365,
de 28.07.1997. De acordo com este processo, a Unio deveria liberar um adiantamento para o Estado,
tendo como contrapartida a transferncia para a Unio da titularidade das aes das instituies
financeiras estaduais. Esta operao ficaria contingenciada venda da instituio para o setor privado.
Com os recursos oriundos da privatizao, o Tesouro Nacional recuperaria parte do adiantamento
efetuado aos Governos Estaduais.
46
Garrett Hardin, um professor da Universidade da Califrnia, no seu ensaio de 1968, argumentou que as
comunidades que partilham recursos, inevitavelmente, preparavam o caminho para a sua prpria runa,
pois, ao invs de riqueza para todos, ao final, no haveria riqueza para ningum. A sua argumentao
baseava-se numa fico acerca da explorao dos bens pblicos (commons) na Inglaterra rural. (O termo
"commons" era utilizado para designar as pastagens, os campos, as florestas, sistemas de irrigao e
outros recursos naturais compartilhados, existentes nas reas rurais at o sculo XIX. Organizaes
46

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introduziu a idia de que, quando os agentes fazem escolhas individuais em
relao a um bem comum, o resultado, em geral, ser a super-explorao desse
bem. A transposio desse conceito para o campo das finanas pblicas pode ser
efetuada mediante uma anlise econmica do problema. Nos sistemas
federativos, sempre que o gasto das unidades descentralizadas for financiado pelo
governo central, o custo real dos bens e servios oferecidos pelos governos locais
ser subestimado, o que acarretar excesso de oferta. De acordo com TIEBOUT47
e OATES48, uma soluo possvel para esse problema seria a vinculao dos
gastos locais aos ingressos de receitas tambm locais. Os mesmos autores
sugerem, contudo, que essa medida poderia ser incua, uma vez que as unidades
locais, no af de arrecadar cada vez mais, poderiam desencadear uma guerra de
concesso de benefcios fiscais (race to the bottom taxation), que, ao final,
poderia resultar em menos receitas e, por conseguinte, em dificuldades para
prover os bens e servios pblicos que ficaram a cargo daquela unidade de
governo. Trata-se de uma reflexo sobre os conflitos de interesse em torno da
riqueza comum, caso dos bens pblicos por excelncia.
No seu estudo, Garret Hardin decidiu concentrar-se no importante
conjunto de problemas humanos, que podem ser denominados de problemas sem
soluo tcnica, isto , aqueles diametralmente opostos aos que, aparentemente,
seguem demandando poucas ou quase nulas mudanas em relao aos valores
comunais de agricultura semelhantes existiam em grande parte da Europa, e podem ainda ser encontradas
em diversas partes do mundo, notadamente nas comunidades indgenas)."Imagine um pasto aberto para
todos", escreveu Hardin. Um vaqueiro que pretenda expandir o seu rebanho pessoal calcular que o custo
de cada animal adicional (reduo dos alimentos para todos os animais, esgotamento rpido do solo) ser
dividido entre todos, mas ele sozinho obter o benefcio de ter mais gado para vender. Inevitavelmente, "o
vaqueiro racional conclui que o nico caminho para avanar acrescentar outro animal sua manada".
Mas todo "vaqueiro racional" far a mesma coisa, de modo que em pouco tempo os terrenos comuns
estaro demasiado cheios e os pastos demasiado gastos, at o ponto em que j no suportaro nenhum
animal. Hardin utilizou a palavra "tragdia" tal como o fez Aristteles, referindo-se a uma consequncia
dramtica que inevitvel e resultado no planejado de aes de personagens. Ele denominou a
destruio dos bens pblicos por meio da superutilizao como tragdia no por ser penosa, mas por ser o
resultado inevitvel do uso compartilhado do pasto. "Liberdade num terreno comum trar a runa para
todos"
47
TIEBOUT, Charles M. A pure theory of local government expenditure. Journal of Political Economy,
n. 64, oct. 1956, p. 416-424.
48
OATES, Wallace E., Fiscal federalism. New York: Hartcourt, Brace, Jovanovich, Inc.1972.
47

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humanos ou s idias de moralidade, como os problemas de equilbrio de
mercado.
f) federalismo e os efeitos da globalizao: no incio do terceiro milnio
avolumam-se os problemas que colocam em cheque os valores e os princpios do
Estado moderno. So os desequilbrios ecolgicos, a proliferao de armas
nucleares, a crise das instituies democrticas ocidentais, frente ao esgotamento
das possibilidades de resposta aos crescentes anseios da sociedade, notadamente
das grandes parcelas de cidados que no se encontram includos. E, por fim, a
globalizao, essencialmente econmica e financeira, e seus efeitos de unificao
planetria que afetam a soberania dos antigos Estados Nacionais. A economia
globalizada internacionalizou-se, proporcionando o surgimento de mercados
mundiais capazes de gerar e transmitir, rapidamente, mudanas na produtividade
e na atividade financeira, alm de crises e convulses generalizadas.
Dentre

as

transformaes

realidades

mais

impactantes

que

caracterizaram a sociedade mundial destacam-se os processos de globalizao e


de integrao regional. Globalizao e integrao regional, ou supranacional,
constituem a principal tipificao da ordem mundial contempornea, e sua ao
erosiva e demolidora sobre a realidade dos Estados determinante. Da o
entrelaamento entre globalizao, integrao supranacional e crise dos Estados
Nacionais.
A interconexo, a interdependncia e o entrelaamento local, regional,
estatal e global desafiam as formas e os modelos tradicionais de organizao
poltica: o Estado j no mais a nica fonte de elaborao de polticas pblicas
que afetam a seus cidados. Alm disso, muitas das decises adotadas pelos
governos nacionais j no vo afetar somente seus prprios cidados, eis que os
efeitos transcendem aos limites fsicos dos territrios nacionais.
E, como no poderia ser diferente, o Brasil tambm foi atingido pela onda
da globalizao, como um processo que cria vnculos e espaos sociais, culturais
48

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e econmicos transnacionais, o que, por um lado, significa renunciar a uma
premissa bsica das sociedades tradicionais (a idia de viver e atuar em espaos
fechados e reciprocamente delimitados dos Estados Nacionais), por outro lado,
vemo-nos impedidos de atuar e conviver, com a superao de todo tipo de
fronteiras e divises, uma vez que submergimos, a cada vez mais, nas formas de
vida transnacionais, conforme ensina ANTHONY GIDDENS49.
A globalizao afeta tanto a sociedade quanto o Estado Nacional,
estabelecendo, ao mesmo tempo, uma multiplicidade de conexes e novas
relaes de poder e competitividade, diante dos conflitos surgidos entre os
diferentes atores, espaos, situaes e processos nacionais e transnacionais.
Nesse sentido, ULRICH BECK50 escreve que o processo de globalizao originase da ramificao, densidade e estabilidade de suas recprocas redes de relaes
regionais ou globais, empiricamente comprovadas, bem como de sua
autodefinio dos meios de comunicao, dos espaos sociais e de redes nos
planos cultural, poltico, econmico e militar.

49
50

GIDDENS, Anthony. Beyond left and right: the future of radical politics.
BECK, Ulrich. O que Globalizao? Equvocos do Globalismo. Respostas Globalizao, p. 31.
49

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3.0 O FEDERALISMO FISCAL


De acordo com VITO TANZI51, h apenas algumas dcadas, o
federalismo fiscal era somente um item de importncia marginal para a maioria
dos pases. O mundo dividia-se em estados federais e unitrios, e havia poucos
deles dispostos a mudarem-se de uma forma para outra. Mais recentemente,
provavelmente em virtude dos efeitos da globalizao, bem como do processo de
aumento da democratizao, combinados com o crescente aumento das rendas,
foras centrfugas passaram a agir a partir de vrios pases. So foras que
geraram demandas crescentes pelo aumento do grau de descentralizao fiscal, e
na hiptese de que a descentralizao seja uma forma superior, provvel que a
tendncia de crescimento da demanda por esse tipo de organizao dos
governos.
A tendncia voltada para o federalismo fiscal atinge tanto pases
desenvolvidos quanto os em desenvolvimento, que tm adotado medidas para
melhorar a eficincia do setor pblico, informa OATES52. Nos Estados Unidos, o
governo central vem atribuindo aos entes subnacionais (tanto Estados quanto
Municpios) significativas parcelas dos poderes outrora federais, numa vasta
extenso, que alcana desde os servios de sade pblica, passando por
construo

de

moradias,

assistncia

judiciria,

at

treinamento

para

trabalhadores. Com essas medidas, espera-se que os Estados e os governos


locais, encontrando-se mais prximos do cidado, estaro mais aptos para
identificar suas preferncias, bem como responsabilizarem-se pelos servios
prestados, e encontrar novas e melhores formas de prestar esses servios53.
51

TANZI, Vito. On fiscal federalism: issues to worry about. Disponvel em: www.imf.org.
OATES, Wallace E. Fiscal federalism. New York: Hartcourt, Brace, Jovanovich, Inc.1972
53
Segundo HAYEK, no ensaio The use of knowledge in society, os governos locais, por estarem mais
prximos da populao local, so detentores das informaes mais precisas a respeito das preferncias
locais, e, portanto, podem tomar melhores decises.
50
52

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Para RICHARD BIRD54, a teoria do federalismo fiscal, que trata da
diviso das funes do setor pblico entre as mltiplas esferas de governo pode,
tambm, ser aplicada na diviso de servios pblicos locais numa rea
metropolitana, a exemplo do que ocorre entre os entes de uma Federao. A se
observar, contudo, que h diferenas polticas marcantes no somente entre os
problemas locais de uma regio metropolitana e as questes de uma Federao de
estados, mas, tambm, entre as federaes mais rgidas, como a Alemanha e as
mais flexveis, como o Canad. So diferenas que emergem em virtude da
natureza dos laos que unem as comunidades, bem como do grau de rigidez
imposto pelas instituies polticas.
A teoria tradicional do federalismo fiscal traa uma estrutura normativa de
atribuio de funes aos diferentes nveis de governo dos instrumentos fiscais
apropriados para o desempenho dessas funes. No nvel mais geral, o governo
central deve ocupar-se das responsabilidades bsicas relativas funo de
estabilizao macroeconmica, alm da redistribuio de renda, sob a forma de
assistncia aos mais pobres. O desafio que se apresenta a busca pelos
mecanismos que permitam maior eficincia na arrecadao de tributos, maiores
benefcios na partilha e no prprio gasto, tudo sob um critrio que garanta uma
redistribuio justa e equitativa das receitas em todo o territrio.
A questo da autonomia est no centro de qualquer sistema federal, seja
pela perspectiva poltica e tica, seja pela perspectiva da racionalidade
econmica. A conseqncia imediata da autonomia a descentralizao do
poder, que favorece o fortalecimento dos entes subnacionais.
Em decorrncia da autonomia e da descentralizao, outro componente
central do federalismo fiscal a distribuio das competncias tributrias entre os
entes da federao. A teoria das finanas pblicas considera que a atribuio de
tributos para uma ou outra esfera de governo deve ser desenhada, seguindo
54

BIRD, Richard M. Fiscal federalism, disponvel em: www.taxpolicycenter.org.


51

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critrios de eficincia e operacionalidade. Em resumo, os seguintes pontos devem
ser observados:
a) tributos com a finalidade de promover a estabilizao econmica e a
distribuio de renda devem ser atribudos ao governo central;
b) os tributos atribudos aos governos locais no devem ter sua base de
clculo dotada de mobilidade, j que isso estimularia os cidados a se transferir
de territrio, em busca de menores ndices de tributao;
c) as populaes locais devem ser claramente informadas sobre os tributos
locais, para reforar a cobrana sobre o governo e, ao mesmo tempo, aumentar a
responsabilidade fiscal sobre as autoridades;
d) no se deve exportar tributos para os no-residentes na comunidade,
dada a ausncia de vnculo entre o tributo pago e o servio pblico prestado;
e) os tributos locais devem ser arrecadados, de forma a no provocar
desequilbrios nas outras esferas de governo;
f) os tributos locais devem ser simples administrao e de fcil
arrecadao, uma vez que o argumento mais importante para a atribuio de
tributo ao governo central quando isso proporcionar economia de escala55.
Segundo os critrios brevemente elencados, caberiam ao governo central
os tributos sobre a renda, a riqueza, vendas, valor agregado e comrcio exterior,
ao passo que, aos governos regionais ou locais, seria atribuda a competncia
para instituir impostos sobre a propriedade imobiliria, taxas de prestao de
servios em geral. V-se, desde j, que no Brasil, a diviso das competncias

55

Economia de escala aquela que organiza o processo produtivo de maneira que se alcance a mxima
utilizao dos fatores produtivos envolvidos no processo, buscando como resultado baixos custos de
produo e o incremento de produo de bens e servios. Ela ocorre quando a expanso da capacidade de
produo provoca um aumento na quantidade total produzida sem um aumento proporcional no custo de
produo. Como resultado, o custo mdio do produto tende a ser menor com o aumento da produo.
Esse conceito em geral adaptado pela teoria das finanas pblicas, quando, no estudo do federalismo
fiscal, aborda o caso da atribuio de tributos entres as diversas esferas de governo, sob o aspecto da
maximizao da eficincia.
52

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tributrias no est de plena conformidade com o que prev a teoria do
federalismo fiscal. Entre ns, a grande diferena foi a atribuio aos Estados do
imposto sobre o valor agregado, no caso, o Imposto sobre Operaes de
Circulao de Mercadorias e Servios, que, na maioria dos pases organizados
sob o sistema federativo, est na competncia dos governos centrais56.
De se observar, tambm, a sempre til lio de SAINZ DE BUJANDA,
nesse sentido: se os impostos pretendem captar a realidade, devem ser
construdos sobre bases econmicas e no sobre aparncias jurdicas. Da que as
leis tributrias devem definir os fatos geradores das relaes tributrias por meio
de fatos econmicos caractersticos57.
A clara tendncia para a centralizao das receitas, aliada ao fato de que as
atividades econmicas, a riqueza e a renda nacional no se distribuem
uniformemente por todo o territrio nacional tm provado os sistemas federativos
desequilbrios verticais (diferenas entre as receitas tributrias prprias e as
despesas que so atribudas a cada esfera de governo) e horizontais (isto ,
diferenas entre os prprios governos subnacionais, decorrentes de sua
capacidade de arrecadao de receitas prprias, em confronto com as despesas
que lhes so atribudas).
O federalismo fiscal defronta-se, portanto, com duas questes de difcil
equacionamento, na medida em que ambas envolvem interesses no s dos
diversos governos, mas, tambm, dos cidados e das empresas em geral: trata-se
da repartio das atribuies, ou seja, quais servios pblicos ficaro incumbidos
a cada ente federativo, e da repartio das competncias tributrias.

56

A Reforma Tributria de 1967 criou o ICM, atribuindo-o aos Estados, e o IPI (Imposto sobre Produtos
Industrializados, a cargo da Unio, e o ISS (Imposto sobre Servios), de competncia dos Municpios.
Considera-se que, desde, ento, o IVA (Imposto sobre o Valor Agregado) teria sido fragmentado e
retalhado entre os diversos entes da Federao. Desde ento, vem se acirrando a competio tributria,
popularmente conhecida como guerra fiscal.
57
SAINZ DE BUJANDA, Estado de Derecho y Hacienda Pblica, disponvel na internet, em:
www.cepc.es.
53

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Assim, um modelo ideal de federalismo fiscal justifica-se a partir de sua
eficincia alocativa. Conforme GOLDBERG58, os juristas tendem a entender as
consideraes sobre eficincia como contrapostas ao objetivo ltimo do
sistema de normas, justia (ou equidade), sendo essa a raiz de boa parte das
reaes desmedidas a qualquer teoria do direito que leve em conta a eficincia
alocativa. A despeito desse debate, pode-se observar que tanto eficincia quanto
justia so, em ltima instncia, critrios de alocao de recursos escassos, pois,
ao dizer que uma deciso injusta queremos, de certa forma, dizer que ela atribui
recursos ou vantagens a algum que no deveria receb-los.
Nesse contexto, a eficincia seria medida (ou traduzida) a partir da
noo da optimalidade de Pareto59. Porm, o problema desse modelo que trata
dos interesses interpessoais, justamente como comparar o bem-estar e a
satisfao entre indivduos diferentes. Assim, o grande problema da aplicao
prtica do critrio da optimalidade de Pareto na formulao de polticas pblicas
que ele quase sempre inaplicvel.
Uma sofisticao do critrio de Pareto o chamado critrio de KaldorHicks, que no condiciona uma distribuio de recursos em que ningum saia
perdendo, mas apenas a que o aumento de riqueza seja suficiente para compensar
os perdedores. GOLDBERG60 esclarece que na verdade, quando juristas e
mesmos economistas mencionam o princpio de Pareto esto se referindo a essa
segunda formulao [critrio de Kaldor-Hicks]. bvio que, se no houver
compensaes, critrio se mostrar totalmente insatisfatrio, j que a utilidade

58

GOLDBERG, Daniel K., Entendendo o federalismo fiscal: uma moldura terica multidisciplinar, in
CONTI, Jos Maurcio (org.), Federalismo fiscal, p. 15-31.
59
Vilfredo Pareto (1848 1923), economista italiano, nascido em Paris, cuja maior contribuio ficou
conhecida como timo de Pareto. Um produto um timo de Pareto se, e somente se, nenhum agente
ou situao pode estar em uma posio melhor sem fazer com que outro agente ou situao assuma uma
posio pior. Em geral, trata-se de uma situao que, envolvendo interesses interpessoais, o bem-estar de
uma pessoa no puder ser aumentado a menos que o bem-estar de outra seja diminudo, ou seja, na
prtica, a melhora de um indivduo tem como resultado a piora de outro.
60
GOLDBERG, Daniel F., op. cit. p. 20.
54

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total poder ser menor com a nova distribuio, e os perdedores no
compensados podero mostrar-se muito insatisfeitos.
Assim, de se concluir que, sob o critrio da eficincia, um determinado
modelo institucional, como o federalismo fiscal, somente desejvel se resultasse
numa melhora para todos, ainda que de forma potencial. No contexto do
federalismo fiscal, o argumento o de que, comparado com um sistema de
centralizao fiscal, seja mais eficiente, uma vez que pode proporcionar um nvel
maior de bem-estar, ou satisfao, na sociedade. Trata-se de concepo
introduzida em 1972, por WALLACE OATES, quando da publicao de um
ensaio, que daria origem a muitos outros estudos: Fiscal Federalism. Segundo
OATES61, os servios pblicos deveriam ser atribudos responsabilidade da
menor jurisdio que fosse capaz de abranger as externalidades positivas e
negativas geradas por esses servios.
Mas, alm das questes relativas eficincia aplicada na moldura do
federalismo fiscal, notadamente no que envolve a repartio de atribuies por
esferas de governo, deve-se, de igual modo, atentar para as questes similares, e,
talvez, at mais difceis, no tocante repartio de competncias tributrias. Uma
vez que o principal critrio de aferio o da eficincia, necessrio ento
examinar quais seriam as caractersticas dos tributos que poderiam ser
considerados eficientes, pelo menos sob o ponto de vista terico. RICHARD
BIRD62 esclarece que as caractersticas a serem buscadas num tributo local
ideal no so necessariamente compatveis, sob o ponto de vista dos governos
central e locais. A listagem parcial deve incluir as seguintes caractersticas,
algumas dela j anteriormente mencionadas neste trabalho:
a)

a base de clculo no deve ser dotada de mobilidade, para


permitir a fixao de alquotas pela autoridades locais, sem que
isso resulte em deslocamento de contribuintes;

61
62

OATES, Wallace E. Fiscal federalism. New York: Hartcourt, Brace, Jovanovich, Inc.1972.
BIRD, Richard, Threading the fiscal labyrinth: some issues in fiscal descentralization.
55

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b)

a arrecadao do tributo deve ser suficientemente elstica, para


permitir a expanso, na medida em que houver aumento de
gastos a serem cobertos por aquele tributo;

c)

As receitas tributrias devem ser estveis e previsveis;

d)

O tributo deve parecer razoavelmente justo ao contribuinte;

e)

O tributo deve ser facilmente administrado, e com eficincia;

f)

O tributo, ou sua carga tributria, no deve ser exportado para


outras jurisdies;

g)

A base de clculo do tributo deve ser visvel, de forma a


assegurar accountability.

No Brasil, h vrios tributos que no se conformam com as caractersticas


acima listadas. Um exemplo bem conhecido o caso do ISSQN (Imposto Sobre
Servios de Qualquer Natureza), atribudo na competncia dos Municpios. O
resultado que o local de prestao de servios pode ser facilmente
manipulvel, na medida em que os contribuintes podem se deslocar de um
Municpio para outro (base de incidncia suscetvel de grande mobilidade). Esse
fenmeno pode provocar c chamada guerra fiscal entre os Municpios, quando
procuram oferecer alquotas cada vez mais baixas para o imposto, o que, em
ltima instncia, resultar em queda global da arrecadao. Teoricamente, os
tributos mais adequados para os Municpios seriam os impostos sobre a
propriedade imobiliria, tanto urbana quanto rural.
No Brasil, o Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana e Predial j
da competncia dos Municpios (IPTU), e mesmo se o ITR (Imposto Territorial
Rural), que da Unio, viesse a integrar sua competncia, ainda assim, a
arrecadao municipal no seria suficiente para garantir sua autonomia
financeira. o chamado paradoxo da eficincia que, no mbito de federalismo
fiscal se traduz pela seguinte situao: o princpio da eficincia exige que boa
parte das atribuies e servios pblicos sejam descentralizados, mediante
56

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atribuio aos governos locais. Porm, o mesmo princpio aloca para esfera
central grande parte das bases possveis de incidncia tributria. O resultado
desse quadro a ocorrncia de assimetria entre as atribuies e as receitas da
Federao, cuja correo tem de ser efetuada por meio de transferncias verticais
de receitas.

57

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3.1 AS BASES DA TEORIA ECOMICA DO FEDERALISMO


FISCAL
Em regra, tm-se como ponto de partida para o estudo do federalismo
fiscal ou a anlise econmica de governos descentralizados a idia de que
existem certas funes econmicas que deveriam ser atribudas ao governo
central. Partindo-se desse entendimento, v-se que a questo de fundo
organizacional: trata-se de definir, com clareza, quais funes deveriam ser
atribudas ao governo central, e quais ficariam a cargo dos governos
subnacionais, questo essa que se relaciona com as finanas pblicas, na medida
em que, por exemplo, pode-se atribuir ao governo responsvel pelo servio
tambm o poder (dever) de coletar o tributo necessrio para a execuo desse
servio.
Importa, aqui, observar que o uso econmico do termo federalismo
difere do uso padro que feito no mbito da cincia poltica, em que o
federalismo refere-se a um sistema poltico com uma constituio que garante um
leque de autonomia e poder tanto ao governo central quanto aos entes
descentralizados. Para OATES63, quase todo o setores pblicos so, de alguma
forma, federais, na medida em que existem diferentes nveis de governo que
oferecem servios pblicos. OATES considera inadequada a escolha da
expresso federalismo fiscal, uma vez que ela sugere uma estreita ligao com
as questes oramentrias, quando, na verdade, os objetivos do federalismo fiscal
so bem mais amplos, notadamente ao que se refere s questes relacionadas
estrutura vertical do setor pblico.
A descentralizao fiscal implica a atribuio de autonomia para os
governos regionais e locais, no tocante s decises de gasto e arrecadao, de
63 63

OATES, Wallace E. Fiscal federalism. New York: Hartcourt, Brace, Jovanovich, Inc.1972
58

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sorte

conferir-lhes

responsabilidade

perante

os

cidados

daquelas

circunscries ou comunidades. Esses recebem os benefcios financiados pelos


gastos pblicos, mas, em contrapartida, so os financiadores de pelo menos parte
desses gastos, o que faz com que, de igual forma, parte do tamanho global do
oramento (ou do gasto pblico total) seja definida em nvel regional ou local.
De acordo com a classificao tradicional de MUSGRAVE64, as
atribuies econmicas do governo enquadram-se em trs grandes categorias:
a) assegurar ajustamentos na alocao de recursos;
b) promover ajustamentos na distribuio de rendas; e
c) garantir a estabilidade econmica.
Os ajustamentos na alocao de recursos so requeridos sempre que no
forem encontradas as condies que assegure maior eficincia na utilizao dos
recursos disponveis na economia, por meio de funcionamento do mecanismo de
determinao dos preos no prprio mercado. o caso de problemas vinculados
satisfao de necessidades coletivas, que justificam a interveno do Estado em
atividades relacionadas expanso da infraestrutura, como, por exemplo, a
construo de uma estrada. Em casos dessa natureza, considerando-se os efeitos
diretos e indiretos sobre a atividade econmica na regio, que so superiores
rentabilidade resultante da apreciao isolada do empreendimento, a interveno
do governo seria bastante justificvel.
Ainda, em relao aos ajustamentos na alocao de recursos, tem-se o
caso da oferta dos bens pblicos. Segundo SAMUELSON65, os bens pblicos
distinguem-se dos demais principalmente pela indivisibilidade do consumo, isto
, devem ser consumidos por todos, independentemente de manifestao
individual de preferncias. Os clssicos exemplos de bens pblicos so os
servios de segurana pblica e de justia. So casos em que impossvel avaliar
64

MUSGRAVE, Richard A., Teoria das Finanas Pblicas, 1 vol., p. 25.


SAMUELSON, Paul. Aspects of public expenditures, in Public finance selected readings, CAMERON,
H. A.; HENDERSON, W., Random House, New York, NY, 1966.
59

65

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a quantidade de servios que consumida pelos diferentes indivduos, e, de igual
forma, determinar o preo desses servios, utilizando-se do mecanismo de
mercado. Da a exigncia da interveno do governo, com o objetivo de
satisfazer essas necessidades coletivas, valendo da tributao para obter os
recursos necessrios produo desses bens, e, ento, repartir o nus entre todos
os habitantes da comunidade.
No que se refere necessidade de ajustamentos na distribuio da renda,
importante salientar que, numa economia de mercado, a distribuio do Produto
Interno Bruto pelos diferentes habitantes do pas est condicionada no s
disponibilidade relativa dos fatores de produo, mas, tambm, pelos respectivos
nveis de produtividade. Isso significa que, na media em que critrios puramente
econmicos de eficincia so considerados nas decises relativas utilizao dos
fatores de produo, a distribuio da renda gerada pelos habitantes do pas pode
no ser considerada socialmente aceitvel. Nesse caso, a correo de
desigualdades na repartio do produto nacional pode ser efetuada mediante a
interveno governamental, conforme previa MUSGRAVE. O processo mais
recomendvel para atingir esse objetivo consiste na utilizao do sistema
tributrio e da poltica de gastos pblicos. De um lado, imprimindo maior
progressividade nos tributos, de forma a arrecadar proporcionalmente mais
recursos dos grupos de indivduos de renda mais elevada; e, de outro, mediante a
aplicao desses recursos nas despesas que beneficiem, direta ou indiretamente,
as classes de rendas menos privilegiadas, em gastos com educao e sade, por
exemplo.
Os problemas relacionados manuteno da estabilidade econmica
relacionam-se ao prprio objetivo de promoo do crescimento econmico,
notadamente nos pases menos desenvolvidos ou em vias de desenvolvimento,
que podem ser prejudicados pelos efeitos da inflao. A expanso da participao
do governo com o propsito de promover o desenvolvimento econmico fica
60

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condicionada no s s razes apresentadas anteriormente, mas, tambm, s
possveis repercusses sobre a estabilidade econmica.
A breve introduo sobre a viso de MUSGRAVE66 sobre as atribuies
econmicas do governo est ligada questo dos fins do Estado, tema bastante
discutido no mbito da cincia poltica, e que, por questes tcnicas, no ser
objeto de exame neste estudo. Apenas para ilustrar, veja-se que JOS AFONSO
DA SILVA67, ao teorizar sobre o assunto, afirma que o Estado , na verdade,
uma comunidade poltica de fins gerais, no voltada para uma finalidade
especfica.
A moldura terica do federalismo fiscal est ligada idia de que os
sistemas democrticos que dele se beneficiam contam com comunidades mais
atuantes e participativas. Nesse sentido, GOLDBERG68 afirma que a primeira
das justificativas para o federalismo fiscal enfatiza que o sistema aumenta a
participao das comunidades locais ma poltica e na administrao pblica, uma
vez que os administradores locais que atuam como agentes das polticas
pblicas que afetam os cidados mais diretamente.
O marco terico da descentralizao fiscal surgiu coma publicao de um
artigo do economista PAUL SAMELSON69, que introduziu o conceito de bem
pblico na teoria econmica do bem-estar. Uma vez que o bem pblico
consumido por um indivduo no exclui o consumo por outro, de forma que
ningum teria incentivo para revelar sua rela demanda por esse tipo de bem,
deixando essa misso a cargo de outras pessoas, que, assim pagariam por esse
bem.
66

A obra Teoria das Finanas Pblicas, de Richard Musgrave, uma construo normativa sobre as
decises oramentrias, e o ponto de partida para numerosos estudos relacionados com a distribuio
espacial das funes nos Estados com mais de um nvel de governo.
67
SILVA, Jos Afonso, Federalismo, autonomia e discriminao de rendas, disponvel na internet, em:
http://alojamientos.us.es.
68
GOLDBERG, Daniel K., Entendendo o federalismo fiscal: uma moldura terica multidisciplinar, in
CONTI, Jos Maurcio (org.), Federalismo fiscal, p. 15-31.
69
SAMUELSON, Paul A. Contrast between welfare condition for joint supply and for public goods. The
Review of Economics and Statistics, MIT Press, vol. 51, n. 1, fev. 1969, p. 26-30.
61

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Para enfrentar esse problema, TIEBOUT70 props, em 1956, que a
descentralizao fiscal poderia ser capaz de induzir o consumidor a revelar suas
preferncias por bens pblicos. A idia central de TIEBOUT era que, em vez de
haver um nico governo, que tenta adivinhar as preferncias (no-reveladas) dos
cidados, para promover a oferta de bens pblicos, o territrio nacional poderia
ser retalhado em diversas jurisdies (ou esferas de governo), cada uma delas a
cargo de um governo local. Segundo esse modelo, cada governo ofertaria uma
cesta diferente de bens pblicos, e cada famlia, ou indivduo, escolheria viver
na jurisdio em que o governo ofertasse a cesta de bens pblicos e impostos que
fosse de sua preferncia.
Ao optar por viver em determinada comunidade, o indivduo estaria
revelando, ento, sua preferncia pela cesta de bens e impostos da comunidade.
Esta , de forma simplificada, a idia de que os cidados poderiam votar com os
ps, ou seja, mudar para as comunidades que melhor atendessem s suas
necessidades, em termos de tributao e de oferta de bens pblicos.
Dessa forma, a descentralizao fiscal seria uma forma de mimetizar o
mercado de bens privados, para regular a oferta e a demanda de bens pblicos, no
dizer de MARCOS MENDES71. Nesse sentido, os diversos governos locais
seriam as empresas que ofertariam os bens pblicos; as famlias seriam os
consumidores que, ao se mudarem de uma jurisdio para outra, estariam indo
ao mercado, em busca dos bens pblicos de sua preferncia, pelo preo que
lhes fosse mais conveniente (a carga tributria cobrada pelo governo local).
Para TIEBOUT, o grande mrito da descentralizao fiscal estaria no
estmulo concorrncia entre os governos locais (Estados e Municpios), que,
maneira que ocorre no mercado de bens privados, estimularia o surgimento de
inovaes tecnolgicas e a adoo de inovaes bem-sucedidas por todos os
70

TIEBOUT, Charles M. A pure theory of local government expenditure. Journal of Political Economy,
n. 64, oct. 1956, p. 416-424.
71
MENDES, Marcos, Federalismo fiscal, in BIDERMAN, Ciro, ARVATE, Paulo (orgs.), Economia do
setor pblico no Brasil, p. 422-461.
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governos locais. Em contraponto, num sistema em que um nico governo central
tivesse o monoplio da produo e da oferta de bens pblicos no haveria tal
estmulo competio. Todavia, o prprio TIEBOUT72, na obra citada,
reconhece as limitaes desse modelo, afirmando que, a soluo poderia no ser
perfeita em virtude da rigidez institucional, mas isso no invalidaria a sua
importncia.
No contexto do federalismo fiscal, o argumento o de que, comparado
com um sistema de centralizao fiscal, o federalismo mais eficiente, uma vez
que, ao menos potencialmente, determina um nvel maior de bem-estar na
sociedade.
Essa concepo foi introduzida no meio acadmico em 1972, por OATES,
quando da publicao de uma importante obra sobre o tema, Fiscal
Federalism73, na qual formalizou a teoria que ficou conhecida como o teorema
da descentralizao de Oates: as atribuies relativas a servios pblicos devem
conferidas menor jurisdio que seja capaz de abranger as externalidades74
positivas e negativas geradas por aqueles servios.
OATES considera o federalismo fiscal um meio termo75 entre uma
administrao pblica centralizada e uma outra amplamente descentralizada, de
forma a evidenciar que o federalismo fiscal pode reunir as vantagens de cada um
dos casos extremos e, ao mesmo tempo, atenuar as falhas de cada um dos casos.
Um setor pblico totalmente descentralizado, que no fosse dotado de um
governo central, mas apenas de governos locais, responsveis por parcelas
72

TIEBOUT, Charles M., op. cit., p; 424.


OATES, Wallace E. Fiscal federalism. New York: Hartcourt, Brace, Jovanovich, Inc.1972.
74
Externalidades so os efeitos colaterais da produo de bens ou servios sobre outras pessoas que no
esto diretamente envolvidas com a atividade. Em outras palavras, as externalidades referem-se ao
impacto de uma deciso sobre aqueles que no participaram dessa deciso. As externalidades podem ter
efeitos positivos ou negativos, isto , podem representar um custo para a sociedade, ou podem gerar
benefcios mesma.
75
Segundo Daniel GOLDBERG, op. cit., p. 23, um federalismo fiscal rgido, que possua determinaes
constitucionais como as do art. 211 da Constituio Federal do Brasil, que cria limites mnimos de
investimento em educao para Unio, Estados e Municpios, no tem os benefcios descritos por Oates e
dificilmente pode ser justificado com fundamento exclusivo em considerao de eficincia.
63
73

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estanques do territrio nacional, teria dificuldades para implementar polticas
macroeconmicas e de distribuio de rendas, sem contar as dificuldades para
oferecer bens pblicos de interesse de toda a nao, como a segurana nacional.
Para OATES, a cooperao entre os nveis de governo aumenta a eficincia do
setor pblico. No caso oposto, em que haveria um nico governo central,
encarregado pela oferta de todos os bens e servios pblicos, haveria uma
situao de ineficincia, de vez que esse governo no conseguiria satisfazer a
todas as preferncias, e tampouco estimularia a fiscalizao da dao do governo
pelos cidados. Afinal, se os gastos pblicos forem financiados por tributos
arrecadados junto populao local, os contribuintes dessa comunidade ficaro
bem mais atentos, e propensos, a fiscalizar a forma como o seu dinheiro est
sendo aplicado.
Portanto, as situaes extremas, tanto de centralizao quanto de
descentralizao fiscal, podem acarretar problemas.
No caso da descentralizao extrema, num pas em que no houvesse um
governo central, mas, to-somente, os governos locais, haveria grandes
dificuldades para a adoo de um nico padro monetrio. Qualquer governo
local criaria sua prpria moeda, que poderia ser utilizada para a compra de bens e
servios por todo o pas, o que, em pouco tempo, levaria ao descontrole da
inflao. Haveria srias dificuldades para o setor pblico conduzir a poltica
macroeconmica, a estabilidade dos preos, e o equilbrio do balano de
pagamentos. Seria igualmente impraticvel a realizao de uma poltica de
expanso do gasto pblico, com vistas a estimular o crescimento econmico e o
emprego, bem como uma poltica de redistribuio de renda num pas em que o
setor pblico fosse totalmente descentralizado, inexistindo um governo central.
Diante da ampla possibilidade de os indivduos se mudarem de uma comunidade
(esfera de governo) que adotasse medidas para aumentar a tributao, haveria
dupla conseqncia: os mais pobres seriam atrados para aquela comunidade,
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tendo vista a possibilidade de redistribuio de rendas, ao passo que a medida
seria um estmulo sada dos mais ricos, que, assim, estariam votando com os
ps. Problemas semelhantes ocorreriam caso os governos locais resolvessem
realizar uma poltica de expanso de gastos pblicos voltada para o estmulo do
crescimento econmico e do emprego, no mbito de suas prprias jurisdies.
Como o efeito desse estmulo no ficaria restrito queles limites geogrficos, as
populaes e os governos das comunidades vizinhas seguramente se
aproveitariam desse impacto positivo. O resultando desse fenmeno, porm, no
seria positivo: diante da possibilidade de se beneficiarem dos gastos e
investimentos efetuados pela comunidade vizinha, cada uma das outras
comunidades evitaria realizar investimentos, e ficara espera da iniciativa da
outra, da qual poderia se aproveitar, configurando o clssico efeito free rider76.
Em contrapartida, a centralizao extrema tambm enfrentaria problemas,
no da mesma natureza, porm de idntica gravidade. De acordo com MARCOS
MENDES77, o defeito bsico de uma forma de governo unitrio seria a sua
provvel insensibilidade diversidade de preferncias entre os residentes das
distintas comunidades. Haveria uma tendncia uniformidade dos programas
pblicos para todas as comunidades.
Governos totalmente centralizados tambm enfrentariam dificuldades para
aferir as preferncias locais de seus cidados, tarefa essa que, embora no fosse
impossvel, seria muito dispendiosa para ser realizada. Em contrapartida, os
governos locais poderiam obter essas informaes a um custo baixo. Embora
deva se observar que, para um bem pblico de interesse de todo o pas (segurana
nacional, liberdades individuais, etc.), irrelevante o estado ou o municpio de
residncia do cidado. Mas, no caso de bens pblicos de alcance local ou
76

Cf. Hugo BORSANI, in Relaes entre Poltica e Economia: Teoria da Escolha Pblica, in
BIDERMAN, Ciro, ARVATE, Paulo (orgs.), Economia do Setor Pblico no Brasil, p.114-15, o problema
do free rider permeia toda a anlise da ao coletiva, uma vez que o comportamento do free rider implica
beneficiar-se do esforo do grupo sem pagar os custos, isto , sem contribuir para o bem coletivo.
77
MENDES, Marcos, op. cit. p. 425.
65

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regional (pavimentao de ruas, iluminao pblica, rodovias locais e regionais),
razovel se esperar que cada comunidade tenha as suas preferncias distintas
sobre como e qual tipo de bem produzir.
Da que, tanto um governo completamente descentralizado quanto um
outro totalmente centralizado apresentam problemas, o federalismo fiscal,
moldado por uma diviso de tarefas entre o governo central e os governos locais,
pode ser uma soluo, na media em que essas tarefas seriam atribudas aos
diferentes nveis de governo, segundo a adequao e a convenincia, de cada
caso. OATES78 resumiu o problema nos seguintes termos:
A questo bsica alinhar as responsabilidades e instrumentos fiscais
nos nveis apropriados de governo. (...) Mas, para realizar estas
diferentes vantagens ns necessitamos entender quais os instrumentos
funcionaro melhor centralizados e quais devem ser descentralizados
(...) Como um subgrupo das finanas pblicas, o federalismo fiscal
estuda a estrutura vertical do setor pblico.
A abordagem de OATES difere da de TIEBOUT, fundamentalmente, em
dois pontos: enquanto TIEBOUT confiava na mobilidade como mecanismo para
revelar as preferncias dos indivduos por diferentes cestas de bens pblicos e
tributos, OATES acreditava que o governo local conheceria essas preferncias,
mais do que o governo central, de tal sorte que, mesmo se no houvesse nenhuma
mobilidade seja de fatores de produo, seja de indivduos -, ainda assim,
existiriam ganhos no federalismo fiscal, decorrentes da atribuio de funes
entre os diversos nveis de governo.
O segundo ponto de divergncia reside no fato de que, para TIEBOUT, a
importncia da descentralizao estaria na competio horizontal, ou seja, na
competio entre os prprios governos locais. Por meio dessa competio, em
que cada comunidade buscaria atrair moradores, que permitiria que o
78

OATES, Wallace E. An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature, v. XXXVII, p.


1120-1149, set. 1999.
66

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mercado de bens pblicos operasse como se fosse o mercado de bens privados.
O fato que, embora OATES79 concordasse com esse efeito, ele acrescentava
outros ganhos, que seriam decorrentes da cooperao vertical, isto , na diviso
amigvel de funes entre o governo central e os governos subnacionais.
Todavia,

no

processo

de

comparao

entre

centralizao

descentralizao, o papel das externalidades no havia ainda sido analisado,


cabendo a ROGER GORDON o exame dessa questo, quando da publicao de
um importante ensaio sobre o assunto: An Optical Taxation Approach to Fiscal
Federalism80.
Para GORDON, na obra citada, no processo centralizado, tudo se passaria
como se as diversas esferas de jurisdies formassem um pool e, assim,
decidissem definir os tributos e a cesta de bens pblicos que maximizassem o
bem-estar coletivo. No caso da descentralizao, cada jurisdio preocupar-se-ia
apenas com os seus prprios cidados. A diferena fundamental entre os dois
processos que, com a descentralizao, cada esfera de governo ou comunidade
no levaria em conta tanto os efeitos positivos quanto os negativos, decorrentes
de suas decises, sobre o bem-estar dos cidados residentes nas outras
comunidades. Num contexto de descentralizao, as seguintes externalidades
surgiriam em virtude da ampla mobilidade de fatores de produo e dos prprios
cidados, tanto para consumir, quanto para residir, conforme lista elaborada por
MARCOS MENDES81:
a) Exportao de tributos: cada comunidade (Estado ou Municpio) pode
instituir tributos que incidam sobre os no-residentes. O caso do ICMS
(Imposto sobe Operaes de Circulao de Mercadorias e Servios)
tpico dessa situao, uma vez que, nas operaes interestaduais, o
consumidor final, residente em outro Estado, arca com parte do imposto,
79

OATES, Wallace. Fiscal federalism, p. 29.


GORDON, Roger H. An optimal taxation approach to fiscal federalism. Quarterly Journal of
Economics, v. 98, p. 567-586, 1983.
81
MENDES, Marcos, op. cit., p. 428-429.
67
80

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que fica nos cofres do Estado remetente da mercadoria. Num processo de
extrema descentralizao, haveria uma tendncia de uso excessivo desse
expediente, para que os bens pblicos locais fossem financiados por
cidados de outras comunidades;
b) Externalidades positivas: os benefcios que os bens pblicos poderiam
proporcionar aos no-residentes seriam ignorados. Por exemplo, a
preservao ambiental no mbito de uma jurisdio tambm geraria
benefcios s comunidades vizinhas. Mas, um governo local, que decidisse
isoladamente sobre a alocao de recursos pblicos, deixaria de computar
eventuais benefcios aos no-residentes;
c) Comportamento free rider: um governo local poderia deixar de prover
ou poderia prover em menor quantidade um servio pblico, uma vez
que j goza dos benefcios proporcionados pela jurisdio vizinha. Algo
semelhante ocorre no Brasil: municpios localizados nas proximidades de
grandes centros urbanos, em vez de construir seus prprios hospitais
pblicos, preferem oferecer ambulncias para levar seus doentes para os
hospitais do grande centro vizinho. Dessa forma, economizam recurso,
custa da sobrecarga do sistema hospitalar do municpio vizinho.
d) No no meu quintal: fenmeno conhecido na literatura mundial sob a
denominao not in my backyard. Cada comunidade procura se livrar
de certas atividades econmicas ou servios pblicos que, embora gerem
benefcios sociedade, tambm produzem efeitos negativos locais. Isso
acarreta a sobretaxao ou mesmo a proibio de instalao, naquela
comunidade, de atividades como usinas nucleares, depsitos de lixo e
penitencirias. Entre ns, o exemplo mais claro e freqente o da
instalao de grandes presdios, que, embora necessrios, so objeto de
forte rejeio por parte de prefeitos e moradores da comunidade escolhida
para abrigar essa obra;
68

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e) Desconsiderao dos efeitos redistributivos da renda em outras
jurisdies: as decises pblicas quanto ao impacto do nvel de tributao
e do gasto resultam em alteraes na distribuio da renda, na medida em
que, sendo os preos alterados nas diversas comunidades, isso afetar os
salrios e os custos da produo. Num processo descentralizado, somente
os efeitos distributivos locais seriam levados em conta. Essa idia pode ser
visualizada no Brasil, em relao ao preo dos produtos da cesta bsica,
que h muito se pretende eliminar, ou, pelo menos, reduzir, as alquotas do
ICMS incidentes. No se conseguiu chegar a um acordo, devido presso
exercida pelos Estados produtores de alimentos, que no esto dispostos a
perder receitas, ainda que seja para a melhoria da qualidade de vida das
populaes mais pobres, residentes em outros Estados;
f) Regressividade tributria e o perfil tributrio: como regra geral, a
mobilidade dos indivduos mais ricos tende a ser diretamente relacionada
ao nvel de riqueza os cidados mais ricos tm mais estmulos para fugir
dos locais em que o nvel de tributao mais elevado. Dessa forma,
haveria uma tendncia dos governos locais de estabelecer modelos
tributrios mais regressivos, que, assim, afugentaria os mais pobres e
atrairia os mais ricos;
g) Desconsiderao do aumento do custo dos governos de outras jurisdies:
uma vez que os insumos utilizados por um governo para produo dos
bens pblicos podem ser tributados, seria provvel que um aumento de
impostos sobre aqueles insumos acarretaria uma elevao dos custos da
produo de bens pblicos em outras jurisdies, fato que no seria levado
em conta pelo governo da localidade que decretou o aumento da
tributao;
h) Guerra fiscal: para promover e gerao de emprego e renda locais, ainda
que em detrimento do interesse de outras comunidades, o governo local
69

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pode manipular tributos e conceder incentivos fiscais e financeiros noautorizados. Trata-se, enfim, da chamada guerra fiscal, disseminada
principalmente entre os Estados. O resultado que, em virtude da
concesso desses incentivos, outros contribuintes sofrem tributao
excessiva para se manter o nvel desejado de arrecadao.

70

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3.2 FEDERALISMO E DESCETRALIZAO

Partir do final do sculo XX, o mundo vem assistindo a um


recrudescimento do debate sobre o tema do federalismo e a descentralizao. Na
Amrica Latina, as discusses tornaram-se mais freqentes a partir do
desmoronamento dos regimes militares, que mantinham o poder de forma
centralizada, embora, formalmente, os pases continuassem sob a forma
federativa.
O movimento em direo descentralizao frequentemente justificado
sob a crena generalizada de que seria uma ferramenta efetiva para o aumento da
eficincia do gasto pblico e da competio entre os entes subnacionais na
prestao dos servios pblicos. Esse movimento pode ser uma reao falncia
das grandes burocracias centralizadas em muitos pases em desenvolvimento, ou
em transio. Ao longo de todo o processo de globalizao, o constante aumento
de demanda por autonomia local tem sido a principal fora a agir no mundo, na
primeira dcada do sculo XXI82.
A descentralizao fiscal uma tendncia da poltica econmica tanto em
pases desenvolvidos quanto nos em desenvolvimento. De acordo com dados do
Banco Mundial83, cerca de 95% das democracias atuais elegem governos
subnacionais, ao mesmo tempo em que, por todo o mundo, os pases tm adotado
polticas no sentido de atribuir (ou devolver) poderes polticos, fiscais e
administrativos s esferas de governo abaixo do governo central. Num universo
de setenta e cinco pases em desenvolvimento, apenas doze deles no adotaram
medidas para transferir poderes aos governos locais; e mesmo pases
82

WORLD BANK. Decentralization: rethinking government. In World Bank: World Development


Report 1999/2000. Washington, DC: World Bank, 1999.
83
WORLD BANK, op. cit.
71

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desenvolvidos, como os Estados Unidos, o Reino Unido e o Canad, tm
reacendido o debate acerca da descentralizao.
O Brasil, embora organizado sob o sistema federativo de governo desde o
advento da Repblica, em 1889, nunca manteve uma tradio federalista, no
sentido de pensar e agir nos moldes cooperativistas de uma federao. Ressaltese que isso no ocorre por questes de origem tnica, social ou cultural; antes, o
que afasta o Estado brasileiro de uma verdadeira federao so questes de fundo
econmico, fiscal e financeiro.
Nesse sentido, veja-se a falta de consenso entre os Estados (e a Unio), no
que diz respeito Reforma Tributria. Os sucessivos projetos de Reforma
Tributria esbarram-se no conflito de interesses entre os prprios Estadosmembros, e entre esses e a Unio, sem contar com os Municpios, cujos
interesses so normalmente relegados a um plano se no inferior, de menor
importncia.
A descentralizao fiscal e administrativa vem se transformando numa
espcie de consenso em relao aos problemas estruturais do Estado centralizado,
ou centralizador. Para OATES84, a chamada febre da descentralizao no
um fenmeno novo e nem um processo que afeta apenas os pases em
desenvolvimento.
No Brasil, a principal alavanca que motiva o debate sobre federalismo e
descentralizao o desequilibro estrutural entre os Estados, e a virada do
federalismo surgida aps a Constituio de 1988, que fortaleceu o papel de
Estados e Municpios, principalmente pela via das transferncias de receitas
tributrias que anteriormente pertenciam Unio. H, todavia, que sustente que
as modificaes introduzidas pela Constituio de 1988 impuseram aos Estados,
e principalmente aos Municpios, uma carga de responsabilidades no condizente

84

OATES, W. E. Fiscal descentralization and economic development, National Tax Journal, vol. 46, n. 2.
p. 237-243, 1993.
72

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com sua capacidade gerencial, ainda que tenha havido uma considervel
transferncia de receitas tributrias.
Nos Estados Unidos e nos pases desenvolvidos da Europa, a tendncia
descentralizao federativa acentuou-se a partir do final da 2 Guerra Mundial
(1945), ao passo que nos pases africanos, latino-americanos e asiticos, no bojo
da aplicao de polticas econmicas desenvolvimentistas experimentaram uma
concentrao de recursos e poderes nas mos do governo central, at meados da
dcada de 1980.
O ponto de partida para o estudo do federalismo fiscal reside no fato de
que existem funes que no devem ser atribudas ao governo central. Partindo
dessa premissa de natureza organizacional, a questo central ser definir, com
preciso, quais funes devam ser centralizadas e quais devam ser atribudas aos
governos locais, sejam estaduais ou municipais.
A teoria das finanas pblicas considera de grande relevncia a questo
da distribuio da competncia tributria entre os entes federativos, de tal sorte
que a atribuio de tributos para a esfera local ou central deve ser instruda por
critrios de eficincia e operacionalidade, que envolvam os seguintes pontos:
a) tributos regulatrios, com fins de estabilizao econmica e distribuio
de renda devem ficar na esfera do governo central;
b) tributos atribudos aos governos locais no devem ter sua base mvel,
pois, se assim o fosse, incentivaria as pessoas para os locais mais convenientes
para a tributao, segundo o ponto de vista pessoal;
c) tributos que devam ser regularmente distribudos entre as jurisdies
devem ter sua competncia atribua ao governo central;
d) para fins de transparncia, as comunidades devem saber claramente
quais os tributos locais, bem como os benefcios proporcionados;
e) no se deve exportar tributos para no-residentes, pois, caso contrrio,
no haver correlao entre tributo pago e servio pblico prestado;
73

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f) os tributos atribudos esfera local devem ser de simples administrao
e fcil arrecadao, j que um dos argumentos em prol da atribuio de um
tributo esfera central quando isso acarretar economia de escala.
Na prtica, todavia, a partilha de competncias numa Federao no se
reduz a uma mera diviso de tributos aos entes federados. No caso brasileiro,
verifica-se que h uma supremacia da esfera federal, indiretamente fixada pela
Constituio, na medida em que, embora se mantenha a equivalncia formal
entre Unio, Estados e Municpios, a distribuio de competncias reflete o
maior poder central da esfera federal85.
A enumerao das competncias atribudas ao governo nacional ampla e
abrange quase tudo que considerado essencial, em termos de direitos e deveres
fundamentais, economia e finanas pblicas. Alm disso, em alguns casos, foi
atribuda Unio a competncia para fixar regras em relao a matrias que
devem ser tratadas na esfera local. Da dizer-se que, no caso brasileiro, o
federalismo vigente do tipo centrpeto, em que h uma predominncia da Unio
sobre os demais entes federados, em contraposio ao federalismo centrfugo, em
que os entes subnacionais assumem um papel de destaque mais relevante no
mbito da autonomia poltica, financeira, administrativa e jurdica.
Os tericos que se posicionam a favor da centralizao do poder
argumentam que o modelo descentralizado adequado apenas para os pases
industrializados, e no se presta aos pases em desenvolvimento.
As teses contrrias descentralizao alinhavam, em geral, trs
argumentos:
a) a descentralizao pode provocar efeitos nocivos na busca pela
estabilizao;
b) a descentralizao pode reduzir o rimo do crescimento econmico; e
85

No Brasil, Fernando Luiz ABRUCIO aponta que a Unio, ao perder recursos tributrios na
Constituio de 1988, fez com que o governo federal procurasse transformar a descentralizao num jogo
de mero repasse de funes, intitulado poca de operao desmonte (Descentralizao e coordenao
federativa no Brasil: lies dos anos FHC, disponvel na internet, em: www.enap.gov.br.
74

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c) a descentralizao pode afetar de maneira negativa a convergncia em
mbito regional.86
Os centralistas defendem que o gerenciamento a administrao da
tributao sobre a renda e a gesto dos fundos de previdncia pblica devam
preferencialmente ser alocados na esfera do governo central.
Por outro lado, sustentam que a estabilidade das contas do tesouro
nacional pode ser ameaada em virtude de eventual descontrole do
endividamento por parte dos entes subnacionais. Alis, em relao ao
endividamento em nvel subnacional, os centralistas argumentam, em linhas
gerais, o seguinte:
a) um importante custo decorrente da descentralizao a competio
entre os entes federados em busca de mo-de-obra, oferta de empregos
e investimentos, cuja viso no coincide, necessariamente, com os
interesses nacionais, principalmente no que diz respeito s metas de
estabilizao
b) a monetizao da dvida local pode criar presses inflacionrias e
ameaar a estabilidade dos preos;
c) a estabilidade monetria impe que as polticas monetrias e fiscal
sejam levadas a efeito apenas pelo governo central;
d) os polticos dos governos locais podem ser mais corruptos, ou, ao
menos, estarem sujeitos a mais situaes em que pode haver
corrupo;
e) a qualidade dos quadros burocrticos do governo central tende a ser
melhor do a que as burocracias locais;
f) em geral, falta aos governos locais boas prticas para administrao do
gasto pblico.

86

CHALFUN, Nelson, Descentralizao tributria e fiscal sob a viso econmica do federalismo, texto
disponvel na internet em: www.eco.unicamp.br.
75

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A eficincia da descentralizao ser tanto maior quanto mais claramente
definida forem as regras de restrio oramentria de cada um dos governos
federados. Uma gesto eficiente das finanas pblicas requer normas precisas e
transparentes. Cada esfera de governo deve conhecer, claramente, as suas
competncias em matria de despesa, bem como os seus limites no que tange
possibilidade de financiamento. Infelizmente, nem sempre os governos
sunacionais tm condies para observar essas regras, uma vez que o prprio
governo central frequentemente introduz volatilidades no sistema, ao substituir as
regras por comportamentos casusticos e pontuais em relao a matrias de
ordem financeira, econmica e tributria.

76

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3.3 GLOBALIZAO E CRISE DO FEDERALISMO


Para alm de todas as questes abordadas, uma teoria sobre o federalismo
dever abordar, ao menos, os seguintes tpicos:
a) O federalismo no constitui apenas um modelo de organizao
territorial de poder, na verdade, uma teoria poltica federal de justia,
de base consensual e pactual, de forma a articular os trs princpios
seguintes: liberdade, igualdade e fraternidade (com autonomia).
b) O federalismo deve se apresentar como alternativa normativa ao
Estado nacional, sob a perspectiva mais ampla do federalismo
multinacional, como um consenso que almeja a acomodao de vrias
naes no seio de um mesmo Estado.
c) O ncleo do federalismo estaria integrado por uma articulao de
autogoverno e governo compartilhado, e seu modelo seria uma matriz
horizontal de distribuio e interao de poderes, sob uma estrutura
policntrica do poder poltico, em rede, e no-piramidal.
d) O federalismo mais um processo que uma estrutura definitiva e
completa. Nesse sentido, deve haver interao entre atores e
instituies para se alcanar sucessivos estados de equilbrio, em
processo contnuo e sujeito a renegociaes peridicas. Desta feita, o
federalismo consiste na federalizao de uma comunidade, mediante
autonomia e formao conjunta de uma vontade poltica.
e) O federalismo aponta para um sistema de governana multinvel,
baseada nos princpios de subsidiariedade e proporcionalidade, bem
como reconhecimento e autonomia constitucionalmente garantidos,
que salvaguardem os diferentes espaos de autogoverno.

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f) A teoria normativa do federalismo transcende ao marco terico do
liberalismo igualitrio, inscrevendo-se no modelo de democracia
republicana, que envolve o conceito de cidadania, mediante das
dimenses da representao, participao, deliberao e incluso.

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4.0 A RESPOSABILIDADE FISCAL

6.1 ATECEDETES HISTRICOS


Falar em transparncia na gesto das finanas pblicas implica falar na
evoluo do trato dos dinheiros pblicos, uma vez que uma coisa encontra-se
estreitamente associada outra.
Desde os primrdios da civilizao existe a preocupao com os gastos
pblicos: afinal os recursos so finitos, no obstante ter levado um longo tempo
para que certos governantes se convencessem da esgotabilidade dos recursos
pblicos. No so raros os exemplos histricos de dirigentes que praticamente
quebravam seus Estados, sem se dar conta de que a fonte de recursos j havia se
exaurido.
A regra sempre foi a total irresponsabilidade do governante, no obstante
as vozes mais lcidas que sempre se levantavam contra a esbrnia e a gesto
temerria, como a de Marco Tlio, na Roma antiga, que j advertia que os
oramentos deveriam ser equilibrados.
Conquanto a idia de controle dos gastos pblicos tenha estado presente,
mesmo que de forma tmida, ao longo dos sculos, o caminho da racionalizao e
da jurisdicizao das finanas pblicas pode ser esquematizado em quatro fases
distintas

denominadas,

para

efeitos

didticos,

de

regaliana,

liberal,

intervencionista e democrtica (responsvel), segundo a lio do Prof. DIOGO


DE FIGUEIREDO87.
A fase regaliana88 inicia-se na Inglaterra, em 1215, ano em que os bares
submeteram o Rei Joo Sem Terra, obrigando-o a firmar a Carta Magna, que
87

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, Consideraes sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, p.1219
88
A expresso regaliana equivale a real, ligado ao Rei.
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estabelecia, entre outras condies de tributao, a de no decretar impostos sem
a devida autorizao do Grande Conselho do Reino.
A princpio houve uma restrio dos poderes reais, que at ento no
encontrava limites para os assuntos ligados s finanas pblicas. Porm, ao Rei
era atribudo o direito de lanar tributos sobre o reino, para criao de um
exrcito real permanente. De qualquer forma, estava criado tambm o primeiro
marco de Direito Pblico moderno, ao se instituir o embrio dos Parlamentos: a
Cmara dos Lordes, na qual se sentavam os bares, altos prelados da Igreja e
outros nobres. Pouco tempo depois, seria formado outro Conselho, agora
agregando os membros da burguesia: a Cmara dos Comuns.
Inaugurava-se assim a longa fase regaliana para as finanas pblicas, em
que as mudanas viriam a ocorrer de forma muito tmida e lenta, no tocante
obteno de receitas pela via impositiva, e muito mais lenta ainda no que
concernia ao controle da despesa.
Essa fase durou at 1688, ano da Revoluo Gloriosa na Inglaterra, que
trouxe mudanas, consubstanciadas no Bill of Rights, imposto ao Rei pelo
movimento vitorioso. Agora, para lanar impostos (receitas), j no era mais
suficiente somente o consentimento do Parlamento, seria necessrio a produo
de um demonstrativo, indicativo de como seriam gastos os recursos (despesas) .
Assim se iniciava a chamada fase liberal das finanas pblicas.
Dessa poca vem a origem da palavra budget89, uma pequena sacola de
couro vermelho, estampada com as armas do coroa britnica, dentro qual era
enviada ao Parlamento um documento descritivo das receitas e despesas,
originando aquilo que hoje se conhece por oramento.
Entretanto, somente com o advento da Revoluo Francesa que estariam
lanadas as bases e os princpios das finanas pblicas liberais.

89

Oramento, em ingls.
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No Antigo Regime, o patrimnio pessoal do Rei se confundia com o do
Estado, afinal, vigiam as mximas "L'tat c'est moi" e "Le roi ne peut mal faire".
Assim, o conceito do interesse do Estado estava subordinado ao do interesse do
Rei.
A premissa era que o Rei no poderia errar, e muito menos ser
responsabilizado, j que sua atuao seria sempre ideal e no interesse dos sditos.
Esses efeitos estendiam-se s contas pblicas, sobre as quais no havia controle e
nem a possibilidade de eventual responsabilizao.
A Revoluo Francesa resultou na edio de normas de direito
administrativo, positivando o comportamento do governante pela fixao do
princpio da legalidade e disciplinando a atuao do governo.
No se pode perder de vista que, poca, o que se entendia por servio
pblico resumia-se basicamente nas atividades de defesa interna e externa do
Estado e na arrecadao de impostos. No se cogitava de educao, sade e
segurana pblica, entendidas como atividades do Estado em prol dos cidados.
Essas foram conquistas lentas e graduais, que surgiram aps a Revoluo
Francesa.
Com o passar do tempo, o Estado passou a adotar a clebre mxima
laissez faire, laissez passer, que estigmatizou o perodo liberal. Conforme EGON
BOCKMANN MOREIRA,90 "a administrao no intervinha positivamente em
favor do cidado; ausentava-se da esfera privada, somente nela incidindo por
ocasio do exerccio do 'poder de polcia', a fim de fiscalizar a atividade exercida
pelos ento 'administrados'. Da a ntima relao entre os conceitos de Estado
Liberal e Estado de Polcia".
Sob essa perspectiva, pode-se vislumbrar os entraves e dificuldades para a
transio de um regime de responsabilizao do Estado por danos causados ao

90

MOREIRA, Egon Bockmann, O Princpio da Transparncia e a Responsabilidade Fiscal, p.132-133, in


Aspectos Relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal, coord. Valdir de Oliveira Rocha.
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patrimnio pblico, uma vez que remanescia subjacente a velha idia da
irresponsabilidade do Rei.
Com o advento da Revoluo Industrial esse panorama comeou a mudar,
j que devido aos altos investimentos, fazia-se necessria uma forte interveno
do Fisco, em busca de novas receitas. Em contrapartida, passou-se a oferecer
populao servios e novidades tecnolgicas decorrentes da Revoluo
Industrial, tais como transporte pblico, abastecimento de gua e eletricidade,
servios postais, etc.
Essa interveno do Estado sofreu considervel aumento no perodo de
escassez, que se seguiu Primeira Guerra Mundial, agora sob inspirao
keynesiana, que veio inaugurar a fase intervencionista das finanas pblicas.
Segundo o prof. DIOGO FIGUEIREDO91, "as finanas pblicas nessa fase
intervencionista passam a apresentar novas caractersticas, que no so apenas
completamente distintas, como at opostas s clssicas, tais como:
i)

o considervel crescimento dos oramentos;

ii)

O desatrelamento dos impostos s atividades essenciais do Estado,


passando a servir a propsitos econmicos e sociais;

iii)

o surgimento de outras fontes de recursos para o Estado; e

iv)

a perda do comando poltico dos Parlamentos, que passa aos


Executivos, que comeam a gastar e a assumir dvidas sob a mera
invocao de razes de Estado, tudo com responsabilidade muito
reduzida, quando no apenas vaga e formal.

O processo de jurisdicizao advindo da fase liberal esmorecia-se com a


hipertrofia do Estado ante os Executivos hegemnicos e avessos ao controle, para
no falar na disseminada maioria de regimes autocrticos, ditatoriais, ou pseudodemocrticos, para os quais impor maiores controles sobre os atos da
administrao pblica estava fora de qualquer cogitao, de modo que, tanto
91

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, op. cit. p. 15-17.


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quanto ocorria com o processo poltico em geral, haveria de se esperar melhores
dias, com a recuperao dos princpios perdidos e o do oramento como
instrumento da democracia".
Dessa forma, atravessaram-se os perodos das duas Grandes Guerras
Mundiais, sob a inspirao do conceito de guerra total, que justificava a
mobilizao de todos os recursos do Estado em prol do esforo de guerra,
provocando uma forte interveno do Estado. Assim, enfraqueciam-se os
princpios que sustentavam a lenta evoluo das finanas pblicas e dos
oramentos.
O Estado havia se auto-atribudo o dever permanente de gerar benefcios
sociais, porm essas demandas aumentavam rapidamente e a contrapartida da
arrecadao no acompanhava esse aumento.
Estavam configuradas assim as premissas para o surgimento dos dficits
fiscais e desequilbrios oramentrios, oriundos da desproporo entre os
recursos pblicos arrecadados e os desembolsos necessrios para fazer frente s
obrigaes estatais.
Com tempo, o descontrole fiscal passou a ser regra, logicamente que no
s devido a problemas oramentrios, j que no se pode desprezar a incidncia
de outros fatores, tais como desvios e corrupo, aumento das taxas de juros dos
emprstimos internacionais, a dimenso hipertrofiada do Estado, etc.
Note-se que a intertemporalidade do Antigo Regime remanescia como em
entrave, consubstanciado no hbito de o Estado comportar-se unilateralmente
perante os cidados, o que impossibilitava a existncia de qualquer controle das
contas pblicas. No Brasil, esse panorama permaneceu, mesmo com advento da
Constituio de 1988, que trouxe novos ventos de democracia.
Conforme aponta EGON BOCKMANN92, "tudo isso acentuou a ausncia
de responsabilidade no manejo de recursos pblicos: no havia metas claras a
92

MOREIRA, Egon Bockmann. op. cit., p.138.


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serem atingidas; em sua maioria, os projetos eram puramente demaggicos; a
ausncia de disponibilidade financeira para dar cumprimento aos gastos; a
desmesurada busca de recursos; os emprstimos de instituies pblicas e
privadas; o fenmeno do 'mercado dos precatrios'; o descontrole das operaes
ARO, etc. tudo isso contribuiu imensamente para a irresponsabilidade fiscal".
A irresponsabilidade podia ser vista sob duas perspectivas: a falta de
critrio para os gastos, aliada inadequao oramentria, e, principalmente, pela
inexistncia de sanes destinadas aos administradores pblicos para praticavam
condutas delitivas na gesto das finanas pblicas.
No Brasil, o caminho encontrado para esse estado de coisas, foi a adoo
do Estado neoliberal, em que o Estado passa de provedor a regulador. A partir
desse novo enfoque, a Administrao afasta-se da posio de outorga de
benefcios aos cidados, sem, contudo, suprimir-lhes o direito, mas transfere a
misso iniciativa privada, atravs de privatizao de vastos setores, que
anteriormente estavam sob a execuo do Estado.
Com a edio da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000,
inaugura-se no Brasil a fase das finanas pblicas responsveis, j que,
conferindo um carter jurdico prprio responsabilidade fiscal, a LRF gerou
nova perspectiva de compreenso da atividade administrativa do Estado.
A nfase agora se volta para a administrao fiscal pautada nos critrios de
prudncia, responsabilidade e responsividade. A moralidade e a eficincia
administrativa passam de vagas expresses a requisitos positivados, que devem
nortear o gestor do gasto pblico e a prpria sociedade.

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4.2 A EVOLUO DO COMPORTAMETO FISCAL DOS


ESTADOS
O modelo tributrio concebido pela reforma de 1967 funcionou de forma
razovel at o incio da dcada de 1980. A Reforma Tributria de 1967
introduziu as seguintes inovaes:
a) a adoo de um imposto de valor agregado, no-cumulativo, de
competncia estadual, o Imposto sobre Operaes de Circulao de Mercadorias
(ICM), em substituio ao antigo Imposto sobre Vendas a Varejo (IVV), que era
multifsico e cumulativo;
b) a incluso dos servios na base de tributao dos municpios;
c) reforo das bases impositivas da Unio na tributao da renda, dos
transportes, da energia e das comunicaes; e
d) aumento das transferncias constitucionais da Unio para os Estados e
Municpios.
Segundo SIMONASSI e CNDIDO93, as medidas introduzidas pela
reforma de 1967 tinham como pressuposto atender a um trip de objetivos que
tentavam equilibrar autonomia e cooperao intergovernamental no mbito da
Federao brasileira. O primeiro objetivo era a compensao dos Estados e
Municpios, cuja base de arrecadao tributria era insuficiente para prover os
recursos necessrios. O segundo era criar um ambiente de cooperao
intergovernamental dentro de uma poltica nacional de desenvolvimento
econmico. O terceiro objetivo concentrava-se na reduo das desigualdades
regionais, por meio do apoio dos investimentos em regies carentes do Norte,
Nordeste e Centro-Oeste.
93

SIMONASSI, Andrei G., CNDIDO JR, Jos O., Desempenho Fiscal e os Impactos sobre as
Responsabilidades Fiscal e Social nos Estados e Regies Brasileiras, Texto para Discusso n 1323,
IPEA, Braslia, jan. 2008.
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Nesse perodo, a proviso e os investimentos em infraestrutura e a
implementao das polticas sociais, nas reas da educao e da sade, contavam
com o financiamento conjunto da Unio, dos Estados e dos Municpios. A par
disso, o reforo das transferncias dos Fundos de Participao dos Estados (FPE)
e dos Municpios (FPM) e o aumento dos investimentos privados sustentados
pelos inventivos fiscais obtiveram xito na reduo das desigualdades regionais.
Aquele modelo de federalismo beneficiava-se do desenvolvimento
econmico brasileiro, baseado na substituio de importaes e no reforo do
mercado domstico, o que facilitava o processo de integrao nacional pela
industrializao e extenso da infraestrutura, nas reas de energia eltrica,
comunicaes e estradas de rodagem.
Com o esgotamento do modelo de substituio de importaes e o
inevitvel avano do processo de globalizao dos mercados, seria aconselhvel
que o sistema tributrio sofresse um ajuste, no bojo dos trabalhos da Assemblia
Nacional

Constituinte,

instalada

em

1985.

Todavia,

processo

de

redemocratizao deflagrou um sentimento nacional que ansiava por mudanas


mais drsticas, e no um simples ajuste.
Num processo dominado pelos interesses dos Estados e Municpios, a
reforma do sistema tributrio nacional acabou se realizando para atender aos
reclamos de descentralizao das receitas, em favor dos entes subnacionais.
Enquanto os entes mais ricos e organizados almejavam pela ampliao das
competncias tributarias, os Estados e Municpios mais pobres defendiam o
aumento das transferncias das receitas federais.
Para aumentar o ndice de participao dos Estados e Municpios na carga
tributaria nacional, os constituintes de 1988 aprovaram significativas mudanas
no sistema tributrio nacional

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a) na Constituio de 1967 os Fundos de Participao dos Estados (FPE) e
dos Municpios (FPM) representavam ao todo 20% do Imposto de Renda (IR) e
do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);
b) a partir da Constituio de 1988 esse ndice saltou para 44% da
arrecadao desses dois impostos, sendo atribudo 21,5% aos Estados, e 22,5%
aos Municpios;
c) em 1989, a receita disponvel dos Estados representava 19,8% do total
da receita disponvel do setor publico, e j em 1992, em pleno andamento das
mudanas constitucionais introduzidas em 1988, essa parcela aumentou para
31%, ao mesmo tempo em que a participao da Unio descia de 57,3% para
52,2%;
d) houve significativa ampliao da base de competncia tributria dos
Estados, pela incluso das operaes com energia eltrica, comunicaes e
combustveis no campo de incidncia do ICMS;
e) e, alem disso, os Estados, a aps a edio da Lei Complementar
871996, passaram a fazer jus a um fundo de ressarcimento, para compensar as
eventuais perdas de receitas decorrentes de desonerao do ICMS sobre as
exportaes.
Nesse aspecto do sistema tributrio nacional desenhado a partir da
Constituio de 1988, a grande critica que se faz que, se por um lado promoveu
um amplo processo de descentralizao de receitas em favor das esferas
subnacionais, por outro, no especificou a repartio dos encargos e das
responsabilidades.
O que se viu, ento, nos perodos subseqentes foi um espetculo de
relaxamento oramentrio e de irresponsabilidade fiscal por parte dos Estados e
dos Municpios, traduzidos em aumentos descontrolados dos gastos com
consumo e com pessoal. bem verdade que parte desses gastos decorreu da
necessidade de se assumir as responsabilidades publicas deixadas em aberto pela
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Constituio de 1988, que demandavam aumento de gasto com pessoal nos
programas de sade, educao e segurana publica.
O agravamento da crise fiscal dos Estados e Municpios que se seguiu a
promulgao da Constituio de 1988, levou a aprovao de vrios dispositivos
que visavam o disciplinamento dos gastos pblicos, principalmente aqueles
relacionados

com

pessoal.

Nesse

sentido,

foram

editadas

as

Leis

Complementares 82/1995 e 96/1999, conhecidas como Leis Camata I e II,


respectivamente.
Uma das conseqncias da reforma constitucional de 1988 foi a alterao
do equilbrio entre as transferncias intergovernamentais de recursos e a partilha
de responsabilidades. Com o aumento das transferncias e da autonomia
tributria dos Estados, foram desarticulados vrios projetos de investimentos em
infraestrutura, de carter nacional. Ao mesmo tempo, os incentivos tributrios
que tinham como base o Imposto de renda foram perdendo importncia, assim
como algumas aes e financiamentos que tinham como objetivo minimizar o
desequilbrio horizontal (reduo das desigualdades regionais).
Em contrapartida, a Unio, responsvel por manter a estabilidade
econmica e o controle da inflao no Pas, como forma de reao ao processo de
descentralizao, concentrou seus esforos no sentido de impor aos demais entes
da Federao uma disciplina fiscal mais rigorosa. Entre as diversas mudanas
institucionais que influenciaram o comportamento fiscal dos Estados destacam-se
duas leis: a Lei n 9.496/1997 e a Lei Complementar n 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal).
A Lei n 9.496/1997 tinha como objetivo promover o ajuste fiscal,
mediante a assuno e o refinanciamento das dvidas estaduais, por parte da
Unio. Como parte da consolidao do processo de estabilidade da inflao,
iniciado com o Plano Real (1994), a Unio firmou contratos com os Estados,
assumindo as suas dvidas, que, doravante, passavam a ser renegociadas em
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termos mais favorveis. Esse processo exigiu dos Estados que parte de sua
receita corrente lquida94 fosse comprometida para o pagamento dos juros, alm
de ficarem comprometidos com observao de srie de metas em relao divida
financeira, bem como com as despesas com a folha do funcionalismo pblico,
alienao de ativos, entre outros.
A Lei n 9.496/1997 estabeleceu critrios rgidos para a Unio promovesse
o refinanciamento da dvida pblica mobiliria dos Estados e do Distrito Federal.
Em julho de 1998, o Senado Federal baixou a Resoluo n 78/1998, que, tendo
adotado critrios mais rigorosos, tornou-se um marco na consolidao das
condies do endividamento pblico no Brasil. Dentre as normas veiculadas,
destacamos as seguintes:
a) o Banco Central no poderia mais encaminhar ao Senado pedido de
autorizao para contratao de qualquer operao de crdito (includa a emisso
de ttulos da dvida pblica), que promovesse resultado primrio95 negativo;
b) os Estados que desejassem efetuar contratao de operaes de crdito,
que fossem dependentes de aprovao do Senado, no poderiam conceder
qualquer tipo de iseno fiscal relativa ao ICMS;
94

A prpria LRF, em seu artigo 2, IV, traz o conceito de Receita corrente lquida: somatrio das receitas
tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes
e outras receitas tambm correntes, deduzidos:
a) na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao constitucional ou legal, e
as contribuies mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da
Constituio;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional;
c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de
previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9 do art.
201 da Constituio.
1 Sero computados no clculo da receita corrente lquida os valores pagos e recebidos em decorrncia
da Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias.
2 No sero considerados na receita corrente lquida do Distrito Federal e dos Estados do Amap e de
Roraima os recursos recebidos da Unio para atendimento das despesas de que trata o inciso V do 1 do
art. 19.
3 A receita corrente lquida ser apurada somando-se as receitas arrecadadas no ms em referncia e
nos onze anteriores, excludas as duplicidades.
95
O resultado primrio corresponde diferena entre as receitas no financeiras e as despesas no
financeiras. A anlise do resultado primrio demonstra o quanto o ente pblico depende de recursos de
terceiros para custear suas despesas.
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c) os governadores e prefeitos ficariam impedidos de promover
endividamento por meio do expediente de Antecipao de Receita Oramentria
(ARO) no ltimo exerccio do mandato;
d) ficaria prorrogada, at o ano de 2010, a proibio de emisso de ttulos
pblicos, exceto para o refinanciamento do principal, ao mesmo tempo em que os
governos subnacionais que tivessem dvida mobiliria refinanciada pela Unio
ficavam proibidos de emitir nos ttulos pblicos, sob qualquer pretexto;
e) para a maior transparncia das operaes de crdito, ficava estabelecido
que os governos teriam de fazer leiles eletrnicos na contratao de AROs.
J a Lei Complementar n 101/2000 (LRF) teve grande impacto sobre o
comportamento fiscal dos Estados, ao impor maior rigor na disciplina e na gesto
das finanas pblicas em todos os nveis de governo. O Senado Federal, por
meio da Resoluo 78/98 j vinha chamando os governadores e prefeitos
responsabilidade fiscal, mas, a LC n 101/2000 estabeleceu um conjunto mais
amplo de regras, que no s disciplinavam as condies e limites de
endividamento, bem como induziu a novos comportamentos no mbito do
planejamento oramentrio, da transparncia das contas pblicas e da
responsabilidade fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, j em seu artigo 1, resume as
principais diretrizes e objetivos que devero nortear a gesto fiscal responsvel:

Art. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas


voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II
do Ttulo VI da Constituio.
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar
o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no
que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de
crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e
inscrio em Restos a Pagar.
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A LRF prev, no artigo 73, sanes penais aos administradores pblicos


que descumprirem os seus dispositivos, alm de fixar aos Estados o limite de
60% da receita corrente lquida para gastos com pessoal.
Outro marco importante para a gesto fiscal no Brasil ocorreu a partir de
1999, com o compromisso de gerao de metas de supervits primrios para o
setor pblico consolidado, reforando-se a tendncia de maior responsabilidade
fiscal, iniciada a partir de meados dos anos 1990.
Entretanto, paralelamente a esses novos critrios de gesto fiscal
responsvel, havia, tambm, a necessidade de se ampliar os gastos com
educao, sade e segurana, bem como em grandes obras de infraestrutura, o
que forou todos os entes federativos a assumirem participao mais ativa nesse
processo. A questo que o sistema de transferncia de receitas e competncias
tributrias introduzido pela Constituio de 1988 no foi acompanhado por uma
descentralizao de obrigaes, a serem assumida pelos entes federativos
subnacionais, fortemente favorecidos pela Constituio de 1988.
Assim, segundo o que seria desejvel no modelo de federalismo fiscal
vigente, esse processo desordenado de transferncias de encargos poderia ter
ocorrido de forma mais eficaz se houve coordenao e cooperao
intergovenamental, para garantir uma alocao de recursos mais eficientes.
De qualquer forma, segundo SIMONASSI e CNDIDO JR96., em 1995,
considerando o setor pblico consolidado, os estados foram responsveis por
47% do total dos gastos em educao, 25% em sade e saneamento e 28% da
formao bruta de capital fixo. Em 2004, essas propores aumentaram para 50%
em educao, 39,5% em sade e saneamento e, em 2003, a participao na
formao bruta de capital fixo cresceu para 41% do total dos dispndios do setor
pblico consolidado.
96

SIMONASSI, Andrei G., CNDIDO JR., Jos O., op. cit., p. 11.
91

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O mais recentes movimentos de descentralizao de gastos pblicos
resultaram em favor do Fundo de Valorizao e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef)97, e no aperfeioamento do
Sistema nico de Sade (SUS). No primeiro caso, o Fundef tinha como objetivo
a manuteno de um patamar mnimo de gastos com o ensino fundamental, e, no
segundo caso, a Unio pretendia incentivar a municipalizao do sistema de
pblico de sade, ao mesmo tempo em que tentaria reduzir as disparidades de
gastos per capita entre as diversas unidades da Federao. Ressalve-se, por
oportuno, que a Unio ainda no conseguiu o mesmo intento na sensvel rea de
segurana pblica.
Quanto aos investimentos em infraestrutura, a rpida reduo dos
dispndios do governo federal foi compensada, ainda que parcialmente, pelo
aumento da participao das esferas subnacionais. A conseqncia disso que os
gastos em infraestrutura podem afetar a relao gastos com pessoal/receita
corrente lquida de duas formas: primeiro, as alocao de recursos que no so
intensivas em mo-de-obra tendem a reduzir em mdia os gastos com pessoal,
caso se compare com outras despesas alternativas; e, segundo, os dispndios em

97

O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio


(FUNDEF) foi institudo pela EC n 14, de 12 de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei n 9.424,
de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto n 2.264, de 27 de junho de 1997 foi implantado em 1
de janeiro de 1998. Trouxe como inovao a mudana da estrutura de financiamento do ensino
fundamental no Pas, pela subvinculao de uma parcela dos recursos destinados a esse nvel de ensino. O
FUNDEF um fundo institudo em cada Estado da Federao e no Distrito Federal, cujos recursos devem
ser aplicados exclusivamente na manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental pblico e na
valorizao
do
magistrio.
Em cada Estado o FUNDEF composto por recursos do prprio Estado e de seus Municpios, sendo
constitudo por 15% do: Fundo de Participao do Estado (FPE); a)Fundo de Participao dos Municpios
(FPM); b) Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS); c) Recursos relativos
desonerao de exportaes, de que trata a Lei Complementar n 87/96; d)Imposto sobre Produtos
Industrializados, proporcional s exportaes (IPI-exp.). Os recursos do FUNDEF constitudos na forma
acima so redistribudos, automaticamente, ao Estado e seus Municpios proporcionalmente ao nmero de
matrculas no ensino fundamental das respectivas redes de ensino, constantes do Censo MEC do ano
anterior.

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infra-estrutura podem afetar o crescimento econmico e, por conseqncia, a
arrecadao tributria do governo. O fato que o aumento da proporo dos
dispndios com infraestrutura tende a reduzir a relao pessoal/receita corrente
lquida e, nesse sentido, contribuir para o aumento do nvel de responsabilidade
fiscal.
Em relao aos determinantes polticos do comportamento fiscal dos
Estados, SIMONASSI e CNDIDO JNIOR98 apontam duas correntes que
prevem resultados distintos para o comportamento dos polticos durante as
eleies: a dos ciclos polticos oportunistas (Modelo de Nordhaus)99 e a do
controle poltico.
A primeira corrente, a dos ciclos polticos oportunistas, tem como
argumento central a idia que os eleitores seriam agentes que observam o mundo
por meio de expectativas adaptativas, ao passo que os polticos seriam
considerados agentes que objetivam maximizar os seus votos.
O modelo de Nordhaus, mencionado acima, considera que os eleitores
agem movidos por expectativas adaptativas, ou seja, cometem erros sistemticos.
Esse modelo tem sido contestado por diversos autores como ROGOFF100, que, ao
contrrio, prefere pressupor expectativas racionais, de tal forma que os eleitores
entenderiam perfeitamente o sistema poltico-econmico e no cometeriam erros
sistemticos. Ao considerar a hiptese das expectativas racionais, pressupe-se
que os eleitores no so ingnuos, sendo capazes de aprender, ao presenciar
apenas um ciclo poltico-econmico, a no mais cometer erros sistemticos.
Sendo racionais, eles saberiam que polticas expansionistas no perodo pr-

98

SIMONASSI, Andrei G., CNDIDO JR., Jos O., op. cit., p. 12-13.
Em 1975, foi publicado o trabalho clssico de William Nordhaus (The Political Business Cycle) que,
baseado na relativa estabilidade da economia nos pases industrializados e com democracias consolidadas,
mostrou que, ao longo de cada perodo de governo, os polticos agem de forma oportunista com o nico
objetivo de maximizar votos.
100
Cf. ROGOFF, K., Equilibrium Political Budget Cycles, American Economic Review, v. 80, p. 21-26,
1990.
93
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eleitoral sero seguidas por medidas contracionistas aps as eleies. Desta
forma, os eleitores podem punir o governante oportunista ao invs de o reeleger.
O fato que, nos anos pr-eleitorais, os governantes tendem a praticar
polticas fiscais e monetrias expansionistas, como o objetivo de vencer as
eleies.
Como os eleitores no tm informaes suficientes para aferir a
competncia dos polticos, uma das formas encontradas pelos polticos para
sinalizar a sua competncia o anncio da reduo de impostos e o aumento dos
gastos no perodo que antecede as eleies. Dessa forma, eles acreditam que
poderiam demonstrar que seriam capazes de produzir um ciclo econmico
favorvel na economia e, ainda, oferecer uma maior quantidade de bens e
servios pblicos. As propostas dos polticos, se confirmadas, resultariam na
diminuio do nvel de responsabilidade fiscal, tanto nos perodos pr quanto
ps-eleitorais.
A segunda corrente, a do controle poltico, sugere que as eleies
constituem a forma de controle encontrada pelo eleitorado para punir os polticos
incompetentes. Essa teoria relaciona-se, em sua base, com o modelo econmico
denominado de agente-principal101. Os agentes seriam os polticos e o principal
os eleitores. Dada a assimetria de informao em relao ao verdadeiro carter do
poltico, esses utilizam as eleies como forma de controle poltico, de tal forma
que, aqueles que desejarem vencer as eleies precisaro manter um
comportamento mais prximo ao do interesse pblico.
Veja-se o caso da reeleio, que permite que os ocupantes dos cargos
executivos (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos) candidatem-se a
101

O modelo bsico da teoria considera a existncia de dois atores, denominados de principal e agente.
Ambos se relacionam por meio das transaes de mercado. O principal um ator cujo retorno depende da
ao de um agente ou de uma informao que propriedade exclusiva deste. Essa relao introduz dois
problemas sobre como devem se organizar as firmas e sua relao com o mercado afetando, inclusive, os
padres de investimento e de determinao dos nveis de emprego de recursos. Trata-se do risco moral
(que consubstancia o uso de informaes privilegiadas) e da seleo adversa (conceito que lida com o
problema da assimetria de informao).
94

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mais um mandato. Mas, para obter sucesso na reeleio, muitos polticos
internalizam em suas decises de polticas pblicas os benefcios e custos dessas
decises sobre as preferncias dos eleitores. Pela teoria dos ciclos polticos
oportunistas, a reeleio tenderia a diminuir ainda mais o nvel de
responsabilidade fiscal. No entanto, a teoria do controle poltico considera ser a
reeleio um mecanismo de controle poltico e avaliao do mandato do
governante.
A idia subjacente de teoria do controle poltico que, se no houvesse a
reeleio, o poltico ocupante do mandato poderia ser mais oportunista porque ele
mesmo no concorreria a mais um mandato. J, com a reeleio, ele precisaria
mostrar, ou, pelo menos, sinalizar, durante todo o seu mandato, que no estaria
agindo de forma oportunista. Segundo a teoria do controle poltico, a reeleio,
ento, tenderia a aumentar o nvel de responsabilidade fiscal, principalmente no
primeiro mandato.
bvio que se trata de teorias que, obviamente, funcionam bem em
modelos tericos, e que no caso brasileiro, as disparidades econmicas nas
diversas regies do pas podem resultar em prticas clientelistas, principalmente
nas reas dos Estados mais pobres, onde os gastos pblicos podem ter trajetrias
as mais diversas.

95

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4.3

COSIDERAES

SOBRE

LEI

DE

RESPOSABILIDADE FISCAL
Submeter os governantes a regras estritas no tocante questo dos gastos
pblicos nunca foi tarefa fcil. Ao longo dos sculos, o oramento tem sido visto
mais pela perspectiva da possibilidade do gasto do que pela contrapartida da
responsabilidade, de tal sorte que os governantes, historicamente, ocupam-se
muito mais com a alocao dos recursos, atribuindo menor importncia sua
origem e dificuldade na obteno.
Disciplinando os arts. 163 e 169 da Constituio Federal, a Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, veio a pr termo a esse estado de
coisas. E mais: com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, o gestor de
recursos pblicos viu-se confrontado com um elemento novo, qual seja, a
responsabilizao e conseqente punio por ato antijurdico.
Segundo a regra emanada pelo princpio medieval "The King can do no
wrong", a nossa tradio deixava ao inteiro talante do administrador a conduo
dos recursos pblicos, com pouca ou nenhuma participao popular nas decises.
Assim, era bastante comum que fossem erguidas obras completamente
dissociadas do interesse pblico, para atender outros fins, em geral escusos.
Afinal, o governante no estava obrigado prvia consulta dos interesses
populares.
No menos freqentes eram as obras de final de mandato, iniciadas sem
que houvesse a previso de recursos suficientes para a concluso no mandato
seguinte. Assim, o governante sinalizava populao que havia sido
empreendedor e realizador, mas, seu sucessor, que havia parado as obras - por
falta de recursos -, no tinha a mesma disposio. E, para coibir a prtica dessa e

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de outras irregularidades, no havia nenhuma previso legal de responsabilizao
e possvel punio.
Casos de abusos de operaes de antecipao de receita oramentria, ao
lado dos famosos "restos a pagar", inviabilizavam diversas administraes, que
passavam todo o mandato apenas renegociando dvidas, completamente
imobilizadas por compromissos exagerados, firmados na administrao anterior.
Alm de tudo, esses administradores, por falta de recursos, ficavam prejudicados
perante parte da populao, que demandava a realizao de obras necessrias e
urgentes.
Enfim, vigorava o sistema do endividamento sem responsabilidade.
nesse estado de coisas que a Lei Complementar 101/2000 veio impor regras. E
no s as regras contbeis e financeiras; a Lei de Responsabilidade Fiscal impe
a transparncia em todos os atos que envolvam a administrao e gesto de
recursos pblicos.
Alis, toda a administrao pblica est adstrita publicidade de seus atos,
segundo a regra do art. 37 da Constituio Federal.
Assim, com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, foi reforada a
obrigao da transparncia na gesto da coisa pblica, de forma que no mais
sero admitidas as decises solitrias, sem a devida motivao, e sem que sejam
submetidas ao crivo dos rgos prprios, que podero responsabilizar o
administrador por suas faltas.
A estrutura lgica da Lei assenta-se nas seguintes regras bsicas: 1) o
gasto pblico deve guardar relao com a receita arrecada (afinal, no se pode
gastar mais do que se arrecada, no se perdendo de vista que o povo quem paga
as contas); 2) dever do governante arrecadar os tributos previstos em lei (vejase que a Constituio Federal

apenas reparte as competncias tributrias,

impondo os limites. A instituio dos tributos dar-se- por meio de lei aprovada
pelo Legislativo); 3) os oramentos pblicos devem ter como meta o interesse
97

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pblico; 4) a administrao dos governos deve pautar-se dentro de critrios de
transparncia.
Como se v, a transparncia permeia e informa inteiramente a aplicao da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
A professora Misabel Abreu Machado Derzi, em estudo sobre a Lei de
Responsabilidade Fiscal102, contrariando vrias opinies, assegura a essa lei no
tem como finalidade ltima o combate corrupo. Para ela, ainda que a lei
possa servir de obstculo a dificultar essas prticas delituosas, seu objetivo ser
um complexo de normas timas de gesto e administrao, para reduzir as
aplicaes em gastos com pessoal, assegurar o aumento da receita, limitar o
endividamento (especialmente dos Estados e Municpios). A Lei de
Responsabilidade Fiscal seria, enfim, um instrumento para a efetivao do to
almejado equilbrio oramentrio.
A partir da edio da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
n 101, de 25/05/200), todos os eventos que podem comprometer o equilbrio das
contas pblicas passam a ser estritamente controlados, ou deveria ser. E esses
dispositivos alcanam tanto a Unio, quanto os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, abrangendo os Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio, alm do
Ministrio Pblico. Sujeitam-se ao controle da LRF as entidades da
administrao indireta, autarquias, fundaes pblicas e empresas estatais.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal os entes da Federao
devero estar preparados para administrar as finanas pblicas com planejamento
e mediante controles eficientes sobre as receitas e despesas pblicas.
Em linhas gerais, a Lei de Responsabilidade Fiscal pode ser examinada
sob a perspectiva de 4 (quatro) grandes blocos:

102

DERZI, Misabel A. M. Comentrios sobre os art.s 40 a 77, in MARTINS, Ives Gandra da S.,
NASCIMENTO, Carlos Valder (orgs.). Comentrio Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 261-349.
98

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1) o primeiro, composto pelos artigos 1 a 28, introduz conceitos que
tratam da questo do planejamento, sob os seguintes temas:
a) a definio do conceito de Receita Lquida Corrente, que vem a ser a
base de clculo de todos os limites fixados;
b) a regulamentao dada Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO),
mediante a definio precisa dos requisitos que devem compor esse instrumento;
c) o Anexo de Metas, parte integrante da LDO, onde sero fixadas as
metas anuais relativas s receitas e despesas, ao resultado primrio e nominal e
ao montante da dvida pblica, tanto para o exerccio a que se referirem quanto
para os dois subseqentes;
d) o Anexo de Fiscos Fiscais, parte integrante da LDO onde devero ser
avaliados os passivos contingenciais e outros riscos capazes de afetar as contas
pblicas;
f) a necessidade de todos os entes de Federao institurem os tributos
previstos na sua competncia, bem como promover sua arrecadao efetiva;
g) a necessidade de o Poder Executivo disponibilizar os estudos e as
estimativas das receitas para o exerccio subseqente, dentro do prazo de trinta
dias antes do envio do projeto de Lei Oramentria Anual;
h) o estabelecimento de metas bimestrais de arrecadao, no prazo de
trinta dias aps a publicao da Lei Oramentria Anual;
i) renncia de receitas: previso demonstrada na Lei Oramentria Anual,
que dever indicar as medidas que sero aplicadas para compensao das perdas
decorrentes da renncia;
j) o controle da expanso das despesas, tanto as novas quanto a ampliao
das j existentes;
k) as restries a serem aplicadas ao aumento dos gastos com pessoal,
mediante a fixao de limites mximos para todos os entes da Federao.

99

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2) O segundo bloco composto pelos artigos 29 a 42, tem como objeto a
Dvida e Endividamento Pblicos, para os quais so fixados os limites, as
vedaes, as garantias e contragarantias. Os tpicos centrais desse bloco so:

a) a classificao, como dvida fundada, de todas as operaes de crdito


de prazo inferior a doze meses, cujas receitas integrem a Lei Oramentria Anual
(LOA);
b) a previso de fixao dos limites globais da dvida consolidada dos trs
nveis de governo103;
c) o controle da dvida pblica, por meio de acompanhamento e avaliao
sistemtica a ser executado pelo poder ou pelo titular do rgo;
d) a fixao dos critrios a serem adotados pelos entes da Federao para
promover a reconduo da dvida pblica aos limites admissveis;
e) as normas de co-responsabilidade para as instituies financeiras na
contratao de operaes de crdito por parte dos entes federativos, que, por sua
vez, devero exigir a comprovao de que as condies e limites admissveis
esto sendo observados, sob pena de ser declarada a nulidade da operao;
f) a exigncia do ente da Federao apresentar parecer de seus rgos
tcnicos e jurdicos, antes de cada contratao de uma operao de crdito, com a
finalidade de demonstrar a relao custo-benefcio e o interesse econmico e
social da operao pretendida;
g) vedao de o Banco Central emitir ttulos da dvida pblica, a partir de
2 (dois) anos da data da publicao da Lei de Responsabilidade Fiscal;
h) a proibio da rolagem da dvida dos Estados e Municpios com a
Unio, a partir da edio da LRF;
103

No texto da Lei de Responsabilidade Fiscal fixou-se o prazo de noventa dias, contados da data de sua
publicao, para que o presidente da Repblica submetesse ao Senado Federal uma proposta para
estabelecer os limites globais e as condies para a realizao de operaes de crdito pelos entes da
administrao direta e indireta, bem como os limites globais e condies para o montante da dvida
mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. A proposta encaminhada deu origem
Resoluo n 40, expedida pelo Senado Federal em 21/12/2001.
100

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i) a proibio da realizao de operaes de crdito entre instituies
financeiras estatais e o ente da Federao que a controle104;
j) a fixao de novos prazos e condies para a realizao e quitao de
operaes de crdito pelo expediente da antecipao de receita oramentria
(ARO);
k) as novas vedaes impostas s operaes do Banco Central com os
entes da Federao;
l) a proibio de o titular de poder ou rgo, nos ltimos 8 (oito) meses de
seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida
integralmente dentro desse mesmo perodo, a no ser que existam recursos
disponveis em caixa, suficientes para suportar a obrigao.

3) O terceiro bloco, composto pelos artigos 43 a 47, aborda matria da


Gesto Patrimonial, fixando normas aplicveis s disponibilidades de caixa dos
entes da Federao, incluindo aquelas relativas aos regimes de previdncia social,
geral e o prprio dos servidores pblicos, bem como preservao do patrimnio
pblico e as questes relativas s empresas controladas pelo setor pblico. Nesse
sentido, as principais medidas introduzidas so:

a) as vedaes de aplicao das disponibilidades de caixa vinculadas


previdncia social em ttulos da dvida pblica estadual e municipal, bem como
em aes e outros papis relativos s empresas controladas pelo ente da
Federao;
104

A Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo aprovou, recentemente, projeto de lei enviado pelo
Governador do Estado para permitir que o Poder Executivo possa ceder, a ttulo oneroso, os direitos
creditrios originrios de crditos tributrio e no-tributrios, objeto de parcelamentos administrativos e
judiciais. Esses crditos sero cedidos em favor de uma entidade financeira controlada pelo prprio
Estado, e serviro de lastro para a emisso de ttulos mobilirios, com vistas ao levantamento de recursos,
a ttulo de antecipao de receita de tributos. Assim, pode-se antever que a Lei paulista n 13.723, de
29/09/2009 ofende frontalmente o dispositivo do artigo 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal: proibida
a operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na
qualidade de beneficirio do emprstimo.
101

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b) a vedao de aplicaes, em despesas correntes, de receita de capital
proveniente da alienao de bens do patrimnio pblico;
c) a vedao da incluso de novos projetos na Lei Oramentria Anual
sem que sejam adequadamente atendidos os que se encontram em andamento e
ainda contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico.

4) O quarto bloco, composto pelos artigos 48 a 73, tem como objeto a


Transparncia, o Controle e a Fiscalizao, alm das disposies finais e
transitrias. O enfoque desse bloco diz respeito transparncia da gesto fiscal,
escriturao e consolidao das contas, aos relatrios a serem elaborados e
apresentados aos rgos competentes. As principais medidas introduzidas so:
a) a obrigao de se incentivar a participao popular, como forma de
transparncia da gesto fiscal, durante os procedimentos de elaborao e
discusso dos planos, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria
Anual;
b) a exigncia de os entes da Federao apresentarem, a cada dois meses,
o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, e, cada quatro meses, o
Relatrio da Gesto Fiscal;
c) a incluso, na Prestao de Contas do Poder Executivo, as contas dos
Presidentes dos Poderes Legislativo e Judicirio, bem como das do chefe do
Ministrio Pblico;
d) a fixao de prazos para que os Tribunais de Contas emitam parecer
prvio.
As Disposies Finais e Transitrias contm dispositivos que, embora de
aplicao temporria, destacam-se por sua importncia, no conjunto da LRF. Os
dispositivos mais relevantes so:
a) o tratamento diferenciado dado aos municpios com populao inferior
a 50.000 habitantes, aos quais foi facultado verificar semestralmente o montante
102

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das despesas com pessoal e com o endividamento pblico. A exigncia da
elaborao dos Anexos de Metas e de Riscos Fiscais foi postergada para 2005;
b) a obrigao de a Unio prestar assistncia tcnica e financeira aos
municpios, com vistas a facilitar o cumprimento das normas fixadas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal;
c) a obrigao de ser criado o Conselho de Gesto Fiscal, o que, no
obstante as diversas iniciativas, ainda no ocorreu;
d) os entes da Federao que, no exerccio anterior ao da publicao da
LRF, isto , em 1999, estivessem com gastos com pessoal superiores aos limites
doravante estabelecidos, deveriam enquadrar-se nos limites definidos nos
prximos dois exerccios, razo de 50% ao ano;
e) os parmetros para a expanso dos gastos com pessoal para os entes
que, mesmo quando da aprovao da LRF, j se enquadravam nos limites
fixados; e
f) os limites para a expanso dos gastos com servios de terceiros.

103

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4.4 RESPOSABILIDADE FISCAL E TRASPARCIA


O princpio da transparncia um princpio constitucional implcito, eis
que decorrente do princpio da publicidade inserto no art. 37 da Constituio
Federal. O dever da transparncia vincula todos: a administrao pblica, a
sociedade e organizaes no-governamentais.
Segundo o Prof. DIOGO FIGUEIREDO105, tanto o Estado quanto a
sociedade no podem se escusar do dever de prever e de prover com relao a
riscos financeiros que lhes sejam respectivamente imputveis, impondo-se,
portanto o princpio da transparncia tanto em relao atividade financeira do
Estado, para afastar os riscos que so de sua responsabilidade, como a corrupo
e m gesto da coisa pblica, quanto no que toca atividade financeira dos
particulares, enquanto contribuintes, para afastar os riscos fiscais que lhes podem
ser atribudos, como a eliso fiscal abusiva, o abuso do sigilo bancrio e a
corrupo ativa.
O princpio da transparncia fiscal, conjugado com o da participao,
reproduz-se amplamente em inmeros institutos participativos da sociedade nos
processos de gesto oramentria e financeira, tais como audincias pblicas,
disposies de meios eletrnicos de acesso pblico, consultas jurdicas, entre
outros.
No que tange transparncia, a Lei de Responsabilidade Fiscal impe s
administraes a adoo das seguintes providncias:
1) divulgao anual das contas: os Municpios devem consolidar as suas
contas e envi-las Unio e aos Estados at 30 de abril; os Estados tm
prazo at 31 de maio para enviar as suas contas para a Unio e esta tem

105

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. op. cit, p.64-65.


104

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prazo at 30 de junho para divulgar as contas consolidadas de todos os
entes da Federao;
2) emisso

de

Relatrio

Resumido

de

Execuo

Oramentria,

bimestralmente, indicando a apurao da RCL (Receita Corrente


Lquida), receitas e despesas previdencirias, restos a pagar, projees
atuariais, variao patrimonial, dentre outros;
3) emisso de Relatrio de Gesto Fiscal, quadrimestral, contendo quadro
comparativo da execuo com os limites de pessoal, de dvida,
operaes de crdito, antecipao de receita oramentria e garantias,
demonstrativos de disponibilidade de caixa e de restos a pagar;
4) estmulo ao Controle Social, por meio da disponibilizao, em meio
eletrnico, de relatrios e documentos afins, participao popular na
elaborao dos oramentos, audincia pblica para a avaliao do
cumprimento das metas fiscais pelo Poder Executivo e divulgao, em
meio eletrnico, pelo Ministrio da Fazenda, dos entes que
ultrapassaram o limite para a dvida.
Derivada que do princpio constitucional da publicidade, a transparncia
no deve contemplar uma postura esttica da Administrao. Ao contrrio, prev
o dever de assumir uma conduta ativa e tica, no sentido de, espontaneamente,
dar publicidade e visibilidade a todos os atos da atividade administrativa do
Estado.
Assim, deve ser conhecida toda ao administrativo-fiscal, tais como a
execuo oramentria (programao financeira e cronograma de desembolsos),
receita pblica (previso, arrecadao e eventual renncia); despesas pblicas
(gerao e execuo); dvidas pblicas (gerao e limites); operaes financeiras;
transferncias mediante convnios de colaborao, auxlio ou assistncia
financeira (as chamadas transferncias voluntrias); a gesto patrimonial
(patrimnio e caixa) etc.
105

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Segundo EGON BOCKMANN MOREIRA106, "o princpio da publicidade
da essncia de um Estado Democrtico de Direito, inerente ao exerccio da
funo administrativa. A atividade do agente pblico deve sempre ser realizada
no interesse da coletividade, cumprindo determinaes legais previamente
fixadas. A conseqncia bvia: no existem assuntos internos ou reservados
intimidade da Administrao. A regra da ampla transparncia, clara e franca, de
todos os aspectos da conduta administrativa estatal".
No se pode perder de vista o princpio da moralidade, tambm
constitucional, que vincula toda ao do agente pblico. Ao agente pblico no
basta agir dentro da previso legal; imperioso que o seu agir esteja intimamente
ligado ao real interesse pblico e, mais, que esteja amplamente amparado pelo
carter de moralidade administrativa.
A moralidade administrativa no deve ser confundida com a moralidade
pequeno-burguesa, paroquial, que, muitas das vezes, contempla uma perspectiva
amesquinhada. Ao contrrio, a moralidade administrativa guarda estreita relao
com o agir tico daquele que se ocupa com a gesto dos recursos pblicos. E
justamente por serem pblicos que sobre eles recaem estritas regras de
moralidade e transparncia.
Importante ressaltar que o interesse pblico no mais pode ser considerado
como mero conceito jurdico indeterminado, tais como, o bem comum, a ordem
pblica, os bons costumes, etc. absolutamente necessrio que o interesse
pblico apontado como fim legitimador da ao do agente pblico esteja
concretamente delineado, de forma que possa ser objeto de apreciao. No pode
ser uma vaga expresso lanada como um carimbo.
A passagem dos regimes autoritrios para o Estado Democrtico de
Direito, como ocorreu em vrios pases - e no Brasil no foi diferente -, tem sido

106

MOREIRA, Egon Bockmann. O Princpio da Transparncia e a Responsabilidade Fiscal, in


"Aspectos Relevantes da lei de Responsabilidade Fiscal", coord. Valdir de Oliveira Rocah, p.142-3.
106

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marcada pela idia de accountability nas relaes das administraes pblicas
com a sociedade.
O instituto da accountability, de origem anglo-saxnica tem sido objeto de
inmeros estudos, conquanto a dificuldade inicial resida na prpria definio do
termo.
Nesse contexto, pode-se afirmar que a responsabilidade fiscal um dos
aspectos da accountability, que, de certa forma, significa a capacidade do poder
pblico de fornecer respostas s demandas do cidado, um nvel amplo, que
abarcaria no s a responsabilizao agente pblico pela gesto patrimonial do
Estado, como a salvaguarda do cidado contra os riscos da concentrao do
poder burocrtico, acentuando-se o carter de obrigao que, se no percebido
subjetivamente pelo detentor da funo pblica, dever ser exigido pela
possibilidade de atribuio de prmios ou castigos quele que se reconhece como
responsvel.
V-se que o conceito de accountability encontra-se ligado no s s
questes da gesto patrimonial do Estado. Pressupe e exige mais do cidado,
conforme esclarece ANNA MARIA CAMPOS107: "Somente a partir da
organizao de cidados vigilantes e conscientes de seus direitos haver condio
para a accountability. "No haver tal condio enquanto o povo se definir como
tutelado e o Estado como tutor. Assim, o alto grau de preocupao com a
accountability na democracia norte-americana e a virtual ausncia desse conceito
no Brasil esto relacionados ao elo entre accountability e cidadania organizada:
explica-se pela diferena no estgio de desenvolvimento poltico dos dois
pases".
Da anlise acima, v-se que somente os mecanismos de controle internos no
so suficientes para garantir a accountability; antes, ser necessrio o exerccio
da cidadania ativa, no s dos cidados, individualmente, mas da cidadania
107

CAMPOS, Anna Maria. op. cit., p.35.


107

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organizada, e que somente a partir da organizao de cidados vigilantes e
conscientes de seus direitos. haver condio para a accountability. No haver
tal condio enquanto o povo se aceitar como tutelado pelo Estado-tutor.
Para melhor se delinear o conceito de accountabililty, mister se faz que se
explique tambm a idia de democracia delegativa., em que, o povo tutelado
outorga amplos poderes a seus governantes, que assim passam condio de
tutor.
Na transio dos regimes autoritrios para o Estado Democrtico de Direito,
grande parte dos pases entre eles, o Brasil vem inclinando-se no para a
democracia representativa, mas sim para a delegativa.
A Democracia delegativa estaria assentada em fatores histricos de longo
prazo e na premissa bsica de que o governante eleito estaria "autorizado a
governar o pas como melhor lhe conviesse, tornando-se mesmo a encarnao da
nao, o principal fiador do interesse nacional, o qual cabe a ele definir", como
bem definiu O'DONNEL108.
O governante delegativo se apresenta acima dos partidos polticos e dos
interesses organizados e das instituies, como o Congresso Nacional e o
Judicirio, que se tornam, de certa forma, "incmodos", medida que a idia de
prestao de contas mostra-se como um impedimento plena autoridade que
recebeu por delegao.
Este quadro no diferente do vivido atualmente no Brasil, em que a
sociedade espera ansiosamente do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, a
gerao de empregos, a retomada do crescimento, a moralizao da
administrao, com a consequente diminuio dos nveis de corrupo, entre
outros anseios. Esse quadro recorrente demonstra o quanto a sociedade brasileira

108

G. O'DONNEL, Accountability horizontal e novas poliarquias, in Lua Nova, n.44, p.28-54.


108

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ainda est distante do pleno conceito da accountability109, que pressupe a ao
por meio de grupos de cidados efetivamente representados, e no tutelados.
No seria exagerado afirmar que a sociedade brasileira, de certo modo,
ainda estaria presa a uma viso sebastianista, espera de um salvador que,
dotados de todos os poderes, fosse a soluo para todas as mazelas nacionais..
Esse estado de coisas insere-se no quadro descrito por O'DONNEL como
o de uma sociedade civil fraca, extremamente dependente do Estado,
caracterstica definida por fatores histricos de longo prazo, referida a um
perodo de extrema incerteza e indefinio: o da transio dos regimes
autoritrios para a frgil democracia, perodo esse marcado pela ameaa de
descontrole inflacionrio e forte crise econmica e social.
Ainda, segundo O'DONNEL, as democracias representativas diferenciamse das delegativas na medida em que a representao acarreta a idia de
accountability, o que, de algum modo, faz com que o representante seja
considerado responsvel pela maneira como age em nome daqueles por quem
afirma ter o direito de falar. Nas democracias consolidadas encontra-se tanto a
accountability vertical, em relao aos que elegeram o ocupante de um cargo
pblico, como a accountability horizontal, em relao a uma rede de instituies
relativamente autnomas que tm capacidade de cobrar do dirigente suas
responsabilidades e punir, caso necessrio.
Conforme preleciona o Prof. REGIS DE OLIVEIRA110, "a publicidade
requisito de eficincia e de moralidade dos atos administrativos. Atravs deles
transparece o comportamento da Administrao Pblica, especialmente no
tocante ao aspecto financeiro. J no mais se admite qualquer ato que possa
109

Acerca das dificuldades de se encontrar uma expresso em portugus que traduza de forma suficiente a
expresso accountability, Gilmar Mendes esclarece que, para tanto, haveria de se levar em contra uma
gama de questes outras, mais gerais. Para ele, o amadurecimento da sociedade e a emergncia de uma
cidadania mais ativa fariam surgir, de forma natural, o conceito de accountability. (MENDES, Gilmar F.
Comentrios lei de responsabilidade fiscal. Arts. 48 a 59, p.25-379, orgs. Ives Gandra da Silva Martins
e Carlos Valder do Nascimento, 4 ed., Saraiva, 2009).
110
OLIVEIRA, Regis Fernandes. Responsabilidade Fiscal, p.94.
109

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burlar comandos normativos ou servir de impedimento a que qualquer pessoa
tenha acesso conduta do agente pblico. Este no s tem que ser honesto, mas
tem o dever de mostrar-se como tal. A publicidade assegura a possibilidade de
controle".
Como j apontado, a transparncia irradia-se por todo o texto da Lei de
Responsabilidade Fiscal, porm a Lei reservou especificamente os arts. 48 e 49
para tratar da transparncia da gesto fiscal.
Os arts. 48 e 49 da LRF explicitam a formas e os instrumentos que
devero ser empregados para a aplicao da transparncia da gesto fiscal, eis
que listados como segue:
"Art.48 So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais
ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os
planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o
respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico A transparncia ser assegurada tambm mediante
incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os
processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias
e oramentos."
Importante ressaltar que a lei exige "ampla divulgao" dos instrumentos
descritos nos arts. 52 a 58 da LRF, ou seja, os planos, oramentos e leis de
diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal,
que constituem eles prprios institutos de transparncia da gesto fiscal.
A LFR fala tambm em divulgao por meio eletrnico, o que, por si s,
no suficiente para conferir o carter de ampla divulgao exigido, eis que
pequena parcela da populao tem acesso Internet. Conforme assevera EGON

110

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BOCKMANN MOREIRA111, "nem tampouco a divulgao via meios eletrnicos
de acesso pblico (art. 48, caput) seria, por si s, apta a configurar a "amplitude"
exigida pelo texto normativo. bem verdade que tais veculos virtuais
possibilitam acesso geral e irrestrito, porm limitam o nmero de potenciais
leitores. mnima a parcela da populao brasileira que dispe de acesso
Internet. Trata-se de fatia privilegiada da comunidade, que possui capacidade
econmica e conhecimento tcnico muito acima da mdia nacional".
Note-se que h a necessidade legal de se dar ampla divulgao s contas
do governo, devendo, portanto, a Administrao envidar esforos para a
consecuo desse desiderato.
Tambm no de somenos importncia a idia de que o rol de
instrumentos de transparncia listados na lei no exaustivo, configurando
apenas o mnimo obrigatrio. A Administrao deve dar publicidade a todos os
dados apontados no art. 48, no sendo suficiente a apresentao parcial ou
limitada de peas escolhidas; a divulgao deve ser integral.
A lei fala em "verses simplificadas desses documentos" (art. 48, caput).
No se pode perder de vista que verses simplificadas no significam verses
resumidas dos instrumentos. Na verdade, a inteno da lei aponta para a
produo de verses mais simples, acessveis, aptas a serem compreendidas por
todos, porm que contenham todos os dados do documento original, de tal forma
que o leitor possa apreci-los integralmente.

111

MOREIRA, Egon Bockmann, op. cit., p.144.


111

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4.5 FRAGILIDADES DA LRF: A REFORMA ICOMPLETA


Passados alguns anos da vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal,
observa-se que importantes instituies e regras contempladas por essa lei at
hoje ainda no foram criadas ou regulamentadas.
Em resumo, os principais limites e restries fixados pela Lei de
Responsabilidade Fiscal vinculam-se a: a) despesa com pessoal; b) o montante da
dvida pblica; c) concesso e ampliao de benefcios tributrios; d) limitao
da execuo da despesa oramentria em caso de frustrao da arrecadao
prevista; e e) assuno de obrigaes no final do mandato poltico.
Por outro lado, a chamada Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal (Lei
n 10.028, de 2000) introduziu dispositivos no Cdigo Penal para induzir os entes
federados (Unio, Estados e Municpios) ao estrito cumprimento das regras
fixadas pela LRF, cominando punies legais.
Os entes federados (Estados e Municpios) tambm esto sujeitos a
punies de carter financeiro-administrativo, aplicados pela Unio, por meio da
Secretaria do Tesouro Nacional. Essas punies consistem, basicamente, de
proibio de recebimento de transferncias voluntrias e proibio de realizao
de operaes de crdito. Aos Estados tambm cabe suspender as transferncias
aos Municpios, segundo os critrios estabelecidos pela LRF.
Segundo AFONSO, KHAIR e OLIVEIRA112, um dos pilares da LRF a
transparncia das informaes fiscais dos trs nveis de governo. Os critrios tm
de ser adequados e uniformes para todos os entes pblicos.
Para tanto, a LRF estipula diversos mecanismos de transparncia e
prestao de contas, tais como: a consolidao anual das contas pblicas das trs
112

AFONSO, Jos R; KHAIR, Amir; OLIVEIRA, Weder de. Lei de Responsabilidade Fiscal: os Avanos
e Aperfeioamentos Pecessrios, in Gasto Pblico Eficiente: Propostas para o Desenvolvimento do
Brasil, MENDES, Marcos (org,), p. 275-317.
112

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esferas de governo pelo Poder Executivo Federal; a apresentao, bimestral, por
cada ente, de relatrio sobre a execuo de suas receitas e despesas (o Relatrio
Resumido de Execuo Oramentria) e demonstrao, quadrimestral, do
cumprimento dos limites previstos pela LRF (Relatrio de Gesto Fiscal). No
Relatrio de Gesto Fiscal esto contidas as informaes necessrias para que as
instituies de controle possam examinar e impor penalidades, se for o caso.
Essas instituies so: os Tribunais de Contas, o Ministrio Pblico, o Governo
Federal, os governos estaduais e casas legislativas.
Est prevista, ainda, a criao de um Conselho de Gesto Fiscal (CGF),
que ter como funo primordial acompanhar a avaliar, de forma permanente, a
operacionalidade da gesto fiscal, com vistas coordenao e harmonizao
entre os entes da Federao. Trata-se de rgo que dever contar com
representantes de todas as esferas de governo, de todos os Poderes e da
sociedade.
Dentre as importantes funes do CGF est a de elaborar e divulgar
estudos, anlises e diagnsticos sobre problemas prticos relacionados ao
cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. A par disso, o CGF estaria
encarregado de estabelecer normas e orientaes, no s de procedimentos, mas,
sobretudo, para sanar os problemas detectados.
Para facilitar o trabalho de auditoria dos Tribunais de Contas, cabe ao
Conselho de Gesto Fiscal fixar normas e padres mais simples, principalmente
para os pequenos municpios, possibilitando-lhes o cumprimento das exigncias
contbeis da LRF, que, por vezes, so complexas e de difcil aplicao. Nessa
mesma linha, deve o CGF trabalhar para a padronizao das prestaes de contas
e dos relatrios e demonstrativos de gesto fiscal, tudo no sentido de facilitar o
exame dos Tribunais de Contas, que, dessa forma, disporiam de dados fornecidos
de maneira organizada e uniforme.

113

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A importncia do Conselho de Gesto Fiscal pode ser evidenciada na
medida em que, alm das funes acima arroladas, seria tambm responsvel
pela disseminao das prticas que resultem em maior eficincia na alocao e
execuo do gasto pblico, na arrecadao de receitas, no controle do
endividamento e da transparncia da gesto fiscal.
Todavia, o Conselho de Gesto Fiscal ainda no foi implantado. As razes
da no-implantao so, em geral, de natureza poltica. Inicialmente, a Comisso
Mista de Oramento considerava que o CGF, dotado de representantes de todas
as esferas de governo teria, na prtica o status de rgo da Federao, caso
estivesse vinculado fsica a administrativamente ao Congresso Nacional, situao
que deixaria evidente a predominncia do Governo Federal nesse rgo.
Considerava-se que essa hiptese, se efetivada, poderia constituir um precedente
para propostas semelhantes fossem formuladas em relao a outros conselhos e,
at mesmo, para o Conselho Monetrio Nacional.
O fato que, desde a edio da LRF, ainda no se conseguiu instituir o
Conselho de Gesto Fiscal, dada complexidade de sua estrutura, que
comportar representantes de todas as esferas e dos Poderes de cada nvel de
governo, alm dos representantes da sociedade.
Grande parte da dificuldade de aplicao da Lei de Responsabilidade
Fiscal deve-se, ento, ao fato no existncia do Conselho de Gesto Fiscal, o que
acarreta uma multiplicidade de critrios e escriturao de contas e divulgao das
contas pblicas, bem como diversidade de modos de apreciao aplicados pelos
vrios Tribunais de Contas e pelo Ministrio Pblico e pelo prprio Poder
Executivo de cada esfera de governo.
AFONSO, KHAIR e OLIVEIRA113 ressaltam, com muita propriedade,
que assim, torna-se difcil aplicar efetivamente a LFR, solucionar conflitos
quanto sua interpretao e operacionalizao, e impossvel premiar os bons
113

AFONSO, Jos R.; KHAIR, Amir; OLIVEIRA, Weder, op. cit.,p. 282.
114

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governantes. Associem-se a isso as dificuldades institucionais (por vezes,
operacionais) dos Tribunais de Contas para sair de uma postura passiva, focada
na anlise burocrtica de prestaes contas e com baixa capacidade de inovao e
o resultado que alguns consideram que o trabalho deles fica aqum do
desejvel.
Na mesma linha, o professor REGIS DE OLIVEIRA114, acerca do
Conselho de Gesto Fiscal, esclarece que em tese, est claro o texto e
importante. O problema coloc-lo em prtica. Necessita, evidente, de nova lei,
uma vez que imprescindvel identificar os integrantes do Conselho, nos exatos
termos do art. 67. Poderia o texto ter deixado a organizao e composio dele
para mero decreto conjunto entre os Poderes, dispensando nova lei.
H outras questes relevantes: muitas das instituies encarregadas da
fiscalizao do cumprimento dos limites de despesa com pessoal, dvida pblica
e operaes de crdito, bem como as restries ao aumento de despesas com
pessoal, entre outros, no dispes do conhecimento tcnico necessrio, o que abre
espao para a adoo de interpretaes variadas, deduzidas segundo os interesses
locais.
Tem havido alguns avanos para o enfrentamento dessas questes: a
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) elaborou e colocou disposio dos
Estados e Municpios um formulrio eletrnico padronizado para facilitar a
emisso de relatrios exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, providncia
essa que concorre para a diminuio dos erros anteriormente cometidos pelos
funcionrios responsveis. Alm disso, os Tribunais de Contas tm recebido
investimentos para modernizao de sua capacidade de processar e analisar
informaes, ao lado de um programa que visa integrao e unificao de
bases de dados contbeis com a Secretaria do Tesouro Nacional. Todavia, em

114

OLIVEIRA, Regis F. de, Curso de Direito Financeiro, p. 474.


115

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relao aos rgos do Ministrio Pblico, no h notcias investimentos dessa
mesma natureza.
H que se considerar, ainda, a falta de uma instncia (ou rgo, como o
Conselho de Gesto Fiscal) para dirimir interpretaes, mediar conflitos, elaborar
orientaes e fixar normas de procedimento em relao a questes polmicas, de
forma a, seno eliminar, de vez, as interpretaes casusticas, pelo menos,
dificultar essa prtica.
Como resultado de todos os problemas e dificuldades relatados, AFONSO,
KHAIR e OLIVERA115 apontam outros trs tipos de problemas que permeiam
muitos dos casos de descumprimento e distoro da LRF:
1) falta de informaes organizadas e baseadas em critrios unificados, o
que inviabiliza a maior transparncia e prejudica a aplicao de sanes;
2) o recurso chamada contabilidade criativa por alguns entes pblicos
para escapar da caracterizao de descumprimento dos limites impostos pela Lei
(burla que facilitada pela falta de conceitos claros e unificados);
3) interpretaes consideradas casusticas ou tendenciosas, que visam
atender aos interesses corporativos e poltico-administrativos do momento.
Da que a ausncia de preciso em relao a conceitos essenciais
transparncia e ao controle das contas pblicas desencadeia o surgimento de uma
diversidade de interpretaes, bem como a prtica da citada contabilidade
criativa.
Dentre as principais prticas empregadas para contornar o exato
cumprimento das regras de responsabilidade fiscal esto: renncias fiscais, o uso
abusivo da figura dos restos a pagar, demanda crescente por vinculaes e
interpretaes elsticas de variveis importantes para a aferio do cumprimento
das normas relativas responsabilidade fiscal. Os mais conhecidos expedientes
so:
115

AFONSO, Jos R.; KHAIR, Amir; OLIVEIRA, Weder de, op. cit., p. 285-285.
116

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1) instituio, pelos Estados, de fundos sociais que reduzem o ingresso de
recursos tributrios nos cofres pblicos, mediante o aporte direto pelos
contribuintes de recursos a esses fundo, com a finalidade de reduzir a receita que
serve de base de clculo para o pagamento de parcela da dvida renegociada com
a Unio, o repasse a municpios e as vinculaes constitucionais;
2) a transformao da figura dos restos a pagar em artifcio para
demonstrar contabilmente o cumprimento e matas fiscais, mediante transferncia
da liquidao de uma parcela expressiva de compromissos assumidos em um
determinado ano para exerccios seguintes;
3) a demanda crescente por vinculaes de receita para contornar as
incertezas existentes quanto ao volume e tempestividade que os recursos
necessrios execuo de aes prioritrias estaro disponveis; e
4) a incluso de gastos no diretamente relacionados s aes que contam
com recursos vinculados, como, por exemplo, a incluso de despesas com
funcionrios aposentados das reas de educao e de sade no cmputo das
despesas do setor para fins de demonstrao de cumprimento de dispositivos
constitucionais.

117

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5.0 QUESTES ATUAIS DO SISTEMA TRIBUTRIO ACIOAL

O exame da evoluo histrica da tributao revela que as mazelas que


afligem o Brasil atual no so diferentes das sofridas pela sociedade em perodos
passados: a pesada carga tributria parece ter sido uma constante; o nmero
excessivo de tributos; a complexidade das normas tributrias; a crnica falta de
transparncia; e, por fim, mas no menos importante, a deficiente e precria
oferta de servios pblicos. Hoje, as questes que afligem o sistema tributrio
brasileiro podem, de certa forma, ser resumidas nos seguintes tpicos principais:
a) excesso de tributos: alguns tributos poderiam ser englobados como o ICMS, IPI, ISSQN, Cofins e PIS para compor um IVA
global. Outros deveriam ser simplificados, ou, at mesmo,
suprimidos;
b) tributao cumulativa: so conhecidos os efeitos indesejveis da
cumulatividade tributria. J se sabe que impossvel obter a
sua completa eliminao, pois sempre haver o que se denomina
de "cumulatividade geral". Portanto, um sistema tributrio justo
dever ser integrado por tributos que arrastem o mnimo
possvel de cumulatividade;
c) elevado nvel de evaso fiscal: entre outros efeitos, a evaso
fiscal acirra a competio desleal entre as empresas. No h
estudos para embasar tal afirmao, mas bem provvel que um
nmero excessivo de tributos, aliado a uma carga tributria
crescente

considerada

injusta,

seja

responsvel

por

predisposio s prticas evasivas;

118

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d) complexidade das normas tributrias: seus principais efeitos so
a elevao dos custos para o cumprimento das obrigaes
tributrias

pelos

contribuintes

para

as

prprias

Administraes Tributrias, que tm de dispor de um nmero


maior de funcionrios para fiscalizao;
e) guerra fiscal: o tema bastante atual, posto que, desde que
deflagrada, a competio entre os Estados denominada de
"guerra fiscal" tem se transformado em fenmeno permanente
e crescente. Os efeitos so os conflitos na alocao de novos
investimentos, a renncia fiscal generalizada, e prejuzos aos
servios pblicos, por conta da reduo da receita arrecadada;
f) conflito federativo: no se pode afirmar que o conflito
federativo seja conseqncia da guerra fiscal, ou se o que ocorre
o contrrio. O fato que o conflito federativo demonstra a
fragilidade do poder regulatrio exercido pelo governo central,
j que muitas questes tributrias envolvendo as unidades
federadas, que teriam como foro prprio de deciso o Confaz
(Conselho Nacional de Poltica Fazendria), acabam tendo a sua
soluo por meio de aes diretamente ajuizadas perante o
Supremo Tribunal Federal (STF). A estrutura do pacto
federativo deve repousar sob bases da harmonizao e
cooperao, justamente o que mais falta Federao brasileira.
Aqui, o que vigora a competio predatria, em que um
Estado, ao conceder benefcios, isenes e incentivos fiscais a
seus contribuintes, pouco se importa se isso provocar prejuzos
a outro Estado: a chamada "Federao de inimigos".
Mais que a incessante busca por novas fontes de recursos pblicos, o
impasse sobre a estrutura federativa permeia grande parte das questes estruturais
119

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por que passa o Pas. A federao brasileira composta pela Unio Federal, por
26 Estados-membros, pelo Distrito Federal e por mais de 5.500 Municpios
confronta-se com uma srie de problemas, no s ligadas arrecadao
tributria, mas, principalmente por questes de gesto fiscal.
O novo modelo de gesto fiscal introduzido pela Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) entra em choque com a autonomia dos entes federados: a LRF, em
diversos dispositivos, determina que os entes federados subnacionais - Estados e
Municpios cumpram uma srie de metas e limites, fato que constitui, para
muitos estudiosos, uma afronta ao pacto federativo. O impasse permanece, pois a
estrutura federativa, que concede ampla autonomia aos entes, tem sede na
Constituio de 1988. A conciliao do novo modelo de gesto fiscal com a
estrutura federativa uma questo ainda no superada, e vem sendo objeto de
estudo do chamado "federalismo fiscal".
Segundo Jos Roberto AFONSO116, o sistema fiscal brasileiro busca
conciliar trs objetivos: em primeiro lugar, a necessidade de arrecadao, para
fazer frente s incessantes presses por gastos pblicos crescentes; em segundo
lugar, a manuteno da autonomia de gasto dos recursos, por conta de uma
diversificada estrutura de transferncias de meios, principalmente para as regies
mais pobres e municpios do interior; e, por fim, uma profunda redistribuio
regional de recursos, como forma de compensao da concentrao econmica
no Centro-Sul, alm de conciliar os interesses das diversas unidades federadas.
A pedra de toque do federalismo reside no fato de que, nesse
sistema, coexistem duas esferas de poder autnomo: a esfera federal
(representada pela Unio) e a esfera estadual (constituda pelos Estadosmembros). Cada uma delas dispe de suas atribuies e poderes concedidos pela
constituio federal, de tal sorte que uma no pode invadir a jurisdio da outra.

116

AFONSO, Jos Roberto (et al.), in Breves Potas sobre o Federalismo Fiscal no Brasil, disponvel na
internet, em: www.federativo.bndes.gov.br.
120

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Acrescente-se, no caso brasileiro, a questo dos municpios, alados aos entes da
Federao pela Constituio de 1988.
ALEXIS DE TOCQUEVILLE j antevia que o "maior defeito dos
sistemas federais est nos complicados meios que eles utilizam. Duas soberanias
precisam de conviver. O legislador pode simplificar e equalizar a ao dessas
duas soberanias, limitando cada uma delas a uma esfera de autoridade
cuidadosamente definida; mas ele no pode fundir as duas em uma s soberania
ou evitar que elas entrem em conflito em alguns momentos. Portanto, o sistema
federal demanda o exerccio dirio de decises discricionrias. Uma soberania
dividida ser sempre mais fraca que uma soberania nica"117.
Muitos vem no federalismo o n grdio da crise brasileira. Assim, a
questo federal estaria ligada complexidade gerencial do sistema poltico,
aliada continentalidade do Pas, marcado pela fragmentao, pela desigualdade
e heterogeneidade social e poltica. Assim entende a pesquisadora Aspsia
Camargo118, que tambm acredita que a natureza pendular119 por ciclos de
centralizao e descentralizao - e incompleta do federalismo copiado dos
Estados Unidos arrastou do Imprio a diversidade de alianas polticas e um
sistema de trocas pessoais que gira em torno de um centro, at mesmo quando
117

TOCQUEVILLE, Alxis de, A Democracia na Amrica, p. 172-3.


CAMARGO, Aspsia. Federalismo e Inflao, disponvel em: www.braudel.org.br/bps/paper3a.htm.
119
Cf. Fernando Resende e Jos Roberto Afonso, in A Federao Brasileira: Fatos, Desafios e
Perspectivas, nas primeiras quatro dcadas republicanas (1891-1930), a federao brasileira foi altamente
descentralizada: um governo federal fraco era acompanhado por estados independentes fortes, com poder
para regular e tributar o comrcio interno e externo. De 1930-1945, a ditadura Vargas levou a uma
crescente concentrao de poderes nas mos federais. No perodo de 1946-1964, a democratizao que se
seguiu ao final da Segunda Guerra Mundial moveu o pndulo de volta descentralizao. De 1964-1985,
com o advento do regime militar, o pndulo retornou para a centralizao. A reforma tributria realizada a
partir dos anos 1960 reforou os poderes tributrios do governo federal, porm os Estados no foram
privados de sua autonomia para tributar, o que resultou em aumento da carga tributria total. De 19851990 a democratizao levou a uma nova oscilao no sentido da descentralizao. O poder dos governos
locais foi ampliado quando os municpios ganharam o status de membros da Federao. De 1990 at
nossos dias, as demandas macroeconmicas decorrentes do ajuste fiscal e a coordenao poltica tm
levado a um aumento da parcela do governo federal na montante dos tributos arrecadados, aliado a um
severo controle sobre as dvidas subnacionais, via Lei de Responsabilidade Fiscal. Por outro lado, a
exigncia por eficincia e responsabilidade nas polticas pblicas tem impulsionado a descentralizao
dos gastos pblicos (diz-se que os cidados vivem, de fato, nos municpios, e no na Unio).
118

121

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esse centro parecia enfraquecido pela descentralizada Repblica dos Coronis.
No Brasil, contrariamente ao que ocorreu com outros pases, o termo Federao
no se confunde com Unio, mas com uma multiplicidade das unidades
federadas. Ai reside o trauma de uma federao constituda de cima para baixo (e
no por pacto dos Estados, como foi o caso americano).
O conflito potencial, decorrente da convivncia da dupla autonomia que
vigora no sistema federal, s pode ser contornado mediante um pacto entre os
entes da Federao, o chamado "Pacto Federativo"120, composto por duas
vertentes principais. Em primeiro lugar, as partes (Unio, Estados e Municpios)
devem estar de acordo sobre as regras mnimas de convivncia: partilha das
competncias tributrias, formas e modos de representao poltica, hierarquias
das leis emanadas pelas diferentes esferas de governo, competncias legislativas,
polticas

de

desenvolvimento

para

as

regies

mais

desfavorecidas,

responsabilidades pela prestao dos diversos segmentos do servio pblico


(educao, segurana pblica, sade, etc.).
Em segundo lugar, h a necessidade de se constituir uma instncia121 de
resoluo de conflitos, interpretao a constituio e zelo pelo seu cumprimento.
No Brasil, essa tarefa ficou a cargo do Supremo Tribunal Federal. Todavia, o
desejvel que as respostas aos conflitos federativos fossem mais rpidas, claras,
eficazes e definitivas, o que no tem ocorrido no Brasil.

120

Nos The Federalist Papers, clebre coletnea de artigos em favor da ratificao da constituio
americana, escritos por Alexander Hamilton, James Madison e John Jay, vrias crticas foram feitas
federao, entre elas, a que consta no Federalista n 37: "Entre as dificuldades encontradas pela
Conveno, uma muito importante deve ter sido a de combinar estabilidade e firmeza necessrias ao
Governo com a sagrada ateno devida liberdade e forma republicana. (...) A fora do Governo
essencial para aquela segurana contra o perigo externo e interno e aquela execuo pronta e salutar
das leis que fazem parte da prpria definio do bom Governo".
121

Nos Estados Unidos, sempre citados, porque so considerados o bero do moderno federalismo, a
Suprema Corte frequentemente chamada a dirimir conflitos federativos, pois, passados mais de
duzentos da ratificao de sua Constituio, ainda no esto definitivamente definidos os limites de
autonomia de ente federado.
122

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As modernas economias, no exerccio de sua poltica tributria, enfrentam
problemas complexos, que envolvem conflitos bsicos da tributao, que podem
ser classificados em conflitos verticais e horizontais122 .
Segundo essa classificao, os conflitos verticais so os que ocorrem entre
o governo e os contribuintes, nos quais o governo busca a manuteno, ou
mesmo o aumento, da carga tributria, e os contribuintes lutam pela
minimizao, ou, pelo menos, por uma atenuao dos seus encargos tributrios.
Hoje, no Brasil, enorme a insatisfao com a carga tributria, que, ainda assim,
no d sinais de arrefecimento. Ao contrrio, o vis de crescimento.
J os conflitos horizontais ocorreriam tanto dentro do governo quanto
entre os contribuintes. Os conflitos horizontais entre os governos configuram-se
quando ocorre a disputa da repartio das rendas tributrias pelas diversas esferas
de governo, comuns em pases de estrutura federativa, como o Brasil. Os
conflitos horizontais no mbito da sociedade so aqueles decorrentes de disputas
que envolvem a diviso da carga tributria entre os diversos grupos de
contribuintes (setores econmicos, regies geogrficas, pequenas e grandes
empresas, trabalhadores e capitalistas, entre Estados consumidores e Estados
produtores, entre Estados pobres e Estados ricos, e por a segue).
A busca pelo menor nus tributrio ope um grupo ao outro, j que, para
que um setor possa contribuir menos, por bvio, o outro dever suportar uma
carga maior. Ao final, os conflitos distributivos, em meio aos mais diversos
argumentos (a favor de um e de outro grupo de interesses), desguam em conflito
de razes, cuja soluo, no dizer de EVERARDO MACIEL123, "exigiria um
aumento da carga tributria agregada".

122

Cf. Condicionantes e perspectivas da tributao no Brasil, material produzido pela Secretaria da


Receita Federal, e disponvel na internet em: www.federativo.bndes.gov.br.
123
Cf. MACIEL, Everardo, Proposta de Reforma Tributria, Exposio feita no "Seminrio sobre a
Reforma Tributria", patrocinando pelo Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal,
disponvel na internet em: www.braudel.org.br.
123

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O

clamor

por

uma

reforma

tributria

decorre

justamente

do

descontentamento da sociedade com o nvel da carga tributria, as dificuldades


impostas pelas inmeras obrigaes acessrias e pela insegurana jurdica
provocada pelas inmeras e freqentes alteraes da legislao tributria.
Ao lado das queixas contra a carga tributria, junta-se a questo da
complexidade do sistema tributrio nacional. No de hoje que se multiplicam as
propostas tendentes no s diminuio dos tributos, mas tambm
simplificao do sistema. Enfim, o que se busca , em sntese, pagar menos
tributos, com um peso menor, e de forma mais simples. Em quase todas as
propostas, prev-se a introduo do IVA (Imposto sobre Valor Agregado), nos
moldes vigentes na Unio Europia (UE).
Dentre os pases da OCDE124, apenas o Canad, a Austrlia e os Estados
Unidos adotam um imposto geral sobre o consumo diverso do IVA. Nesses
pases vigora um Imposto sobre Vendas a Varejo (sales tax), que um tributo
geralmente monofsico, e com alquotas mais baixas, cobrado somente nas
vendas a consumidores finais. Os dois tipos (IVA e IVV) contemplam vantagens
e desvantagens, porm no so substitutos perfeitos entre si. A adoo de um ou
de outro, dentre outros motivos, depende dos objetivos de poltica fiscal
almejados. Porm, vale ressaltar, que no h registro de pases que tenham
abandonado o IVA para adotar um IVV.
Da forma como foi adotado na Unio Europia, o IVA um imposto
amplo, incidente sobre bens e servios, multifsico, com poucas isenes e um
nmero restrito de alquotas. Em geral, o IVA complementado por um outro
124

OCDE: A Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico (em ingls, OECD)


desenvolve estudos econmicos, polticos, procurando identificar e comparar problemas comuns, e
auxilia os pases na busca de boas prticas governamentais, de forma a coordenar polticas internas e
internacionais. Atualmente, trinta pases integram a OCDE: Austrlia, ustria, Blgica, Canad,
Repblica Checa, Dinamarca, Finlndia, Frana, Alemanha, Grcia, Hungria, Islndia, Irlanda, Itlia,
Japo, Coria, Luxemburgo, Mxico, Holanda, Nova Zelndia, Noruega, Polnia, Portugal, Eslovquia,
Espanha, Sucia, Sua, Turquia, Reino Unido, e Estados Unidos da Amrica. O Brasil no integra a
OCDE, mas, tradicionalmente, vem observando todas as suas regras e convenes.
124

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tributo, denominado de "imposto especfico sobre consumo", segundo
terminologia utilizada na verso portuguesa do Tratado de Roma125, excise tax,
em ingls, e accise, em francs.
Nenhuma abordagem do IVA poder ser feita sem que se fale sobre o caso
paradigmtico da Unio Europia. A Unio Europia o resultado de diversos
tratados, que culminaram no Tratado de Maastricht, de 07/02/1992, por meio do
qual um grupo de pases europeus abriu mo de considervel parcela de sua
soberania para constituir um novo marco de unio poltica.
Num quadro institucional nico, ali estavam reunidos vencedores e
vencidos, da ltima e de diversas guerras, agora regidos pelos princpios da paz,
da igualdade, da harmonia e da cooperao. Foi o resultado de uma longa
caminhada, desde o final da Segunda Guerra, com o Tratado de Paris, que
instituiu a Comunidade Europia do Carvo e do Ao (CECA), passando pelo
Tratado de Roma, de 1957, at chegar a Maastricht, em 1992. Ao longo desse
perodo, a adoo de um imposto de consumo abrangente e harmonizado no foi
tarefa simples, e demandou incontveis negociaes.
Na Unio Europia, as caractersticas gerais do IVA so as seguintes: i)
amplo, pois alcana todos os bens e servios; ii) a base tributria comum em
todos os pases; iii) as regras de apurao so definidas e iguais para todos os
pases; iv) os casos de iseno so previamente definidos, mas os pases no
esto obrigados a implement-los; e, v) os pases podem adotar alquotas
distintas, mas nas operaes intra-comunitrias a alquota sempre "zero", o que
significa que a cobrana do IVA ser realizada no pas de destino e nas etapas
posteriores, de forma a tributar-se o consumo.
O sistema europeu elimina grande parte da complexidade existente no
Brasil e proporciona ganhos na cadeia produtiva e de consumo. Na UE, o IVA
125

O Tratado de Roma, celebrado em 25/03/1957, instituiu a Comunidade Econmica Europia (CEE) e a


Comunidade Europia da Energia Atmica (Euratom) e previa a criao do Mercado Econmico
Europeu, a partir de 1 de janeiro de 1958.
125

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centraliza vrios tributos, que no Brasil so cobrados por diversos entes da
Federao: o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), o ICMS (Imposto
sobre Operaes Relativas a Circulao de Mercadorias e Servios), o ISSQN
(Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza), alm de parte da Cofins
(Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social) e PIS (contribuio
para o Programa de Integrao Social).
Uma questo conflituosa tem sede no sistema federativo brasileiro, pois
da surge o embate sobre a titularidade da arrecadao do IVA: se da Unio ou
dos Estados-membros. H ainda uma terceira via, que busca o consenso, por
meio do chamado IVA dual, na verdade, um IVA de competncia compartilhada
entre a Unio e os Estados. Todavia, mesmo o IVA dual no apresenta uma
soluo adequada para uma sria questo remanescente: com a eliminao do
ISSQN, o que restaria em contrapartida aos Municpios, a quem nem se cogita de
atribuir o IVA ?
No Brasil, os sucessivos projetos de reforma tributria emperram
justamente na questo da racionalizao do ICMS. Trata-se de um tributo com
minucioso delineamento constitucional, alm das regras gerais dispostas pela Lei
Complementar n 87/1996. E, alm disso, os Estados, operando dentro dos
espaos previstos em lei e por vezes, fora, como nos casos da j famigerada
"guerra fiscal"126 -, e exercitando a competncia concorrente, segundo previses
contidas na prpria Lei Complementar 87/1996, tratam de adaptar esse tributo
conforme suas convenincias e interesses, de tal sorte que se tornou voz corrente
dizer que temos hoje 27 tributos diferentes, sob a mesma rubrica (ICMS).
Assim,

alm

de

obrigaes

acessrias,

decretadas

conforme

entendimento e a convenincia das Administraes Tributrias, os Estados


126

Atualmente, tramita pela Cmara dos Deputados o Projeto de Emenda Constitucional (PEC) 233/2008,
cujo texto prev a unificao das leis estaduais do ICMS, a reduo das atuais alquotas para apenas
cinco, bem como fixa os mecanismos para manter a receita dos Estados depois da unificao e eliminao
das praticas da chamada guerra fiscal, mediante a criao do Fundo Nacional para o Desenvolvimento
Regional (FNDR) e do Fundo de Equalizao de Receitas (FER).
126

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instituem os mais diferentes mecanismos, por meio de crditos outorgados,
redues de base de clculo, alquotas diversificadas, diferimento do lanamento
do imposto, "isenes brancas" (casos de diferimento, cuja cadeia to longa
que, na prtica, transformam-se em verdadeiras isenes), regimes especiais (que
ajustam a legislao conforme os interesses de determinados contribuintes, com a
criao, modificao ou a supresso de obrigaes acessrias), transferncia de
crdito

acumulado,

substituio

tributria

para

determinados

produtos,

alongamento para os prazos de recolhimento do imposto. Enfim, o modelo atual


contempla um vasto campo de discricionariedade disposio de cada Estado.
Todos os mecanismos acima listados constituem dispositivos previstos em
lei; o problema surge quando o Estado, afastando-se das normas do Confaz
(Conselho Nacional de Poltica Fazendria), resolve, por sua prpria conta e
risco, adotar certas medidas, como forma de atrao de investimentos. Por lei, as
decises do Confaz so admitidas somente por votao unnime. Mas, os
Estados, para driblar uma deciso do Confaz que rejeitou a iseno para
determinado produto, resolvem manter a alquota, porm promovem a reduo da
base de clculo, resultando, efetivamente, numa carga tributria igual da
alquota reduzida, rejeitada pelo Confaz.
Na Unio Europia h 25 pases com um nico regime de tributao sobre
valor agregado. Na verdade, o que ocorre que a legislao de cada pas, dentro
das regras de direito comunitrio, deve alinhar-se s diretivas estabelecidas para
IVA comunitrio.
As questes levantadas frente instituio do IVA no Brasil so de ordens
diversas e de difcil superao. H um consenso sobre o fato de que o ICMS
deveria ser legislado apenas no plano federal, cabendo aos Estados apenas a
operacionalizao (arrecadao e fiscalizao), sem poderes para promover
quaisquer alteraes na legislao. Contra isso, h os que enxergam dificuldades
polticas para aprovao da medida, visto que os Estados, ao perderem a
127

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competncia para legislar sobre seu principal tributo, deixariam tambm de
atender a suas peculiaridades e interesses especficos.
Outro srio entrave para a instituio de um IVA harmonizado no Brasil
encontra-se nas operaes interestaduais. Atualmente, vigora um sistema
intermedirio entre o princpio da origem e do destino: parte do tributo fica com
o Estado de origem, e outra parte com o de destino da mercadoria. No obstante a
preferncia dos estudiosos pelo princpio de destino, em que a receita maior
atribuda aos Estados consumidores, no falta quem vislumbre no sistema atual
compartilhado at um avano em comparao aos outros sistemas.
No se pode perder de vista o impacto que seria causado no equilbrio
fiscal dos Estados exportadores lqidos, caso fosse adotado o princpio de
destino. Alm das enormes dificuldades operacionais para a implementao dessa
regra (maior controle fsico das mercadorias remetidas em operaes
interestaduais, aumento dos quadros funcionais das administraes tributrias
envolvidas), poderia haver at mesmo um aumento da carga tributria agregada.
Hoje, por meio de mecanismos da guerra fiscal, o imposto pago na
operao interestadual devolvido ao contribuinte na forma de emprstimos
fictcios, sob o argumento de que o Estado no teria mesmo essa receita
tributria, caso o empreendimento no fosse atrado. Por outro lado, o benefcio
a gerao de novos empregos, aumento da produo e da renda. O custo
repartido com os demais Estados que, alm de perder novos investimentos, so
forados a suportar os crditos nas operaes interestaduais. Esses so alguns
doas argumentos dos que propugnam pela adoo do princpio de destino, pois
assim cada Estado arrecadaria somente o tributo incidente sobe as operaes
realizadas em sua jurisdio. Como os bens remetidos para outras unidades da
Federao no gerariam receita (e nem crdito a ser suportado pelo outro
Estado), seria sensivelmente reduzida a vantagem concedida s empresas.

128

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Para as operaes interestaduais, a adoo do princpio de destino tem
sido apontada como a soluo para esse intricado problema de repartio de
receitas. Entretanto, diferentemente do que ocorre no seio da Unio Europia,
onde as operaes intracomunitrias so realizadas alquota zero, com
baixssimo nvel de sonegao, teme-se que, no Brasil, esse regime d margem a
um forte movimento evasivo. Caso no haja um efetivo controle, poder haver
um crescimento das vendas fictcias para fora do Estado, com evidentes danos
arrecadao tributria e nenhuma vantagem para o consumidor.
Se adotado um ou outro regime "puro" de destino ou da origem um
grave problema remanesceria: o da repartio da receita nas operaes
interestaduais, a ser feita por meio de cmaras de compensao (clearing
houses), que devero ser criadas e administradas pelos prprios Estados. Deve-se
admitir que a via da cmara de compensao no encontra receptividade por
parte dos Estados, que vem com reserva esse instituto, que, pelas mesmas
razes, ainda no logrou funcionar na Unio Europia.
Relembre-se que, na UE, segundo o chamado "regime definitivo de
tributao do comrcio intracomunitrio" est prevista a adoo do critrio de
tributao na origem, com o repasse da receita ao Estado de destino, por meio de
cmaras de compensao. Entretanto, os pases-membros, com receio de perder
receitas, no chegaram a um acordo sobre a implantao desse modelo,
permanecendo no regime transitrio.
Na PEC n 41/03, a sistemtica da tributao das transaes interestaduais
havia sido remetida para lei complementar, porquanto j se antevia que a forma
da transferncia da parcela do imposto devida ao Estado de destino haveria de ser
deduzida mediante a implantao do instituto da substituio tributria.
Assim, o remetente, estabelecido no Estado "A" reteria, por substituio, o
imposto devido pelo comprador no Estado "B". O Estado "A remeteria a "B" a
parcela retida por substituio. Trata-se de um arranjo bastante complexo, que
129

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envolveria o Fisco de vrios Estados, quando um mesmo estabelecimento
remetesse mercadorias para vrias unidades da Federao, o que o transformaria
em contribuinte no s do Estado em que est localizado, mas de todos os outros
com os quais se relacionasse. Se a legislao no for rigidamente uniforme, tudo
se tornaria ainda mais complicado.
O sistema adotado na Unio Europia (UE) consiste na seguinte estrutura:
o IVA global incide tanto sobre operaes com produtos quanto sobre servios.
Nas operaes realizadas de pas para outro, na sada a alquota zero, e o Estado
de destino aplica a alquota cheia. De acordo com diretivas, as alquotas so
uniformes em todo o territrio da UE, o que impede a ecloso da guerra fiscal.
Segundo as diretivas da UE, h trs nveis de alquotas: a reduzida (5%),
aplicveis para os produtos bsicos, a normal (de 15 a 25%), e a intermediria (de
8 a 12%), utilizada pelos pases-membros em transio.
Grande parte das dificuldades para se ajustar o ICMS segundo o modelo
de um IVA global reside na sua prpria origem. Fala-se num erro histrico
quando se conferiu aos Estados a titularidade do antigo ICM, posteriormente
transformado em ICMS. Da surgem os entraves para desonerao das
exportaes, dificuldades para se lidar com a partilha da renda em operaes
interestaduais (mediante a aplicao do sistema de origem ou de destino).
Em todos os pases que adotaram o imposto sobre valor agregado, a
administrao tributria ficou a cargo do governo central, sendo o Brasil a
exceo, que conferiu essa atribuio s administraes estaduais. de se ver
que tal realidade encontra-se to entranhada na esfera poltica nacional que
sempre que se abre a discusso sobre a centralizao do imposto sobre consumo
a reao dos Estados extremamente severa, e conta com o apoio de muitos
estudiosos que vem nessa mudana uma sria ameaa ao pacto federativo.
Alegam que, caso o Estado-membro perdesse a competncia para impor seu mais

130

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importante tributo, o ICMS, haveria ofensa ao princpio federativo, que tem sede
constitucional.
J ponto pacfico que no h uma estrutura tributria ideal, que deva
servir de modelo para uma reforma tributria a ser implantada. Todos os sistemas
tributrios so construes erigidas por meio dos costumes de cada povo, sua
histria, sua economia; enfim, no se pode simplesmente importar um modelo
considerado adequado para determinado pas, sem levar em conta outros fatores.
Alm das questes decorrentes do federalismo implantado moda local,
emerge o antigo problema da busca pelo sistema tributrio ideal, que conjugue
produtividade, eficincia e eqidade, e que no se preste apenas a fins meramente
arrecadatrios, mas, antes, seja instrumento de incentivo e desenvolvimento do
Pas. Na verdade, esse um quadro imaginrio, que beira utopia.
O problema central do federalismo est focado na busca pelo equilbrio
entre a necessidade de se garantir um razovel grau de autonomia financeira e
poltica para os diversos entes federados, ao mesmo tempo em que se contemple
a necessidade de se coordenar e sistematizar os instrumentos de gesto fiscal para
todo o Pas.
A guerra fiscal estabelece uma dinmica perversa, medida que, mesmo
sendo objeto e crticas e censura unnimes, todos os entes interessados acabam
dela participando, sob o receio de perder investimentos. O Estado "A" tende a
perder, caso no participe da competio tributria interna; mas, ao participar,
alimenta a competio, segundo uma dialtica que resultar num jogo de soma
negativa para toda a federao.
A guerra fiscal induz a um ambiente de federalismo no-cooperativo, em
que os Estados, ao decidirem suas prprias polticas de favores e isenes fiscais,
no levam em considerao os efeitos negativos que sero provocados em outros
Estados: o chamado "jogo de soma zero", no qual, no dizer de Aspsia

131

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Camargo127, o que uma das partes perde equivale exatamente ao que a outra
ganha.
Outra

armadilha

CAMARGO128,

consiste

federativa,
na

tambm

formulao

apontada

denominada

por
de

ASPSIA
"jogo

dos

prisioneiros"129, em que os mais rpidos e mais espertos, adiantam-se e tratam de


desobedecer s regras do jogo, oferecendo vantagens no permitidas para atrair
recursos e investimentos, com visveis prejuzos aos que, de forma passiva,
cumprem as regras. Entretanto, medida que todos passam a agir da mesma
forma, as vantagens diminuem, at que todos passam a perder, e o jogo termina.
Exemplo disso foi a desenfreada criao de novos municpios, que passam a
receber uma fatia do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e da quotaparte do ICMS, obviamente, em detrimento das parcelas recebidas pelos outros
municpios.
Quando todos os Estados tendem a oferecer as mesmas isenes e
incentivos fiscais, esses dispositivos deixam de ser uma vantagem diferencial e o
resultado a renncia generalizada, com a conseqente diminuio da
arrecadao. O passo seguinte a procura por uma nova modalidade isencional,
para retomada do ciclo perverso.
Quando se atinge um estgio em que todos os Estados abriram mo de
suas receitas, o benefcio fiscal deixa de ser um diferencial oferecido s
127

CAMARGO, Aspsia, A Reforma-Mater: Os Riscos (e os custos) do federalismo incompleto.


Disponvel na internet em: www.mct.gov.br.
128
CAMARGO, Aspsia, idem.
129
O Dilema do Prisioneiro uma situao em que dois suspeitos de terem cometido um crime, aps
serem detidos, so confrontados com vrias alternativas: a) um ficar livre se denunciar o outro, e se este
no o denunciar; b) se denunciarem um ao outro, ambos sero punidos com trs anos de recluso; c) se
um no denunciar o outro, mas aquele o denunciar, o primeiro ser condenado a cinco anos; d) se nenhum
denunciar ao outro, existem provas suficientes para condenar cada um a um ano de priso. As decises
so simultneas e um nada sabe sobre a deciso do outro. O dilema do prisioneiro consiste em que, a cada
deciso, ele pode satisfazer o seu prprio interesse (denunciado o outro, sendo este o melhor resultado) ou
cooperar, confessando. Em qualquer situao, o prisioneiro sair melhor se trair. O problema que ambos
chegaro a essa mesma concluso, o que resultar em prejuzo para os dois. Se eles adotassem uma
estratgia cooperativa, ambos seriam beneficiados. Da de se infere que nos regimes federativos, as
estratgias no-cooperativas, que, a princpio, podem se apresentar mais vantajosas para um Estado,
podem resultar em prejuzo generalizado.
132

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empresas. Na tomada de deciso sobre onde instalar um novo empreendimento,
as empresas levam em considerao apenas as condies de mercado, de
produo e de oferta de mo-de-obra especializada, j que pagaro menos
imposto em qualquer lugar, num ambiente de guerra fiscal generalizada. A essa
altura, os Estados menos favorecidos economicamente j no tero mais
incentivos a oferecer, e, com sua receita cada vez mais deprimida, perdero
capacidade de investimento e oferecero servios pblicos cada vez mais
deficientes e precrios.
Note-se que a concesso de renncia fiscal unilateral vedada desde 1975
pela Lei Complementar n 24, de 07/01/1975. Todos os benefcios fiscais
relativos ao ICMS devem ser concedidos no mbito do Confaz (Conselho
Nacional de Poltica Fazendria), por deciso unnime dos Estados. Mas, essa
norma no tem sido respeitada e os Estados sempre encontram uma forma
disfarada de, efetivamente, conceder benefcios fiscais que no foram discutidos
e nem aprovados pelo Confaz.
Essa prtica nociva seria, se no eliminada, ao menos atenuada, se, nas
operaes interestaduais, a receita fosse integralmente atribuda ao Estado de
destino da mercadoria. Esse dispositivo limitaria de forma drstica o valor do
incentivo fiscal, que s poderia ser concedido na medida em que a mercadoria
produzida em um Estado fosse comercializada para contribuintes daquele mesmo
Estado, que no poder conceder iseno para operaes destinadas a outros
Estados.
Um dos efeitos da guerra fiscal consiste na reduo da competitividade
dos produtos nacionais. Isso ocorre porque, as empresas tendem a instalar novos
empreendimentos em locais que no elevam seus custos de produo, o que no
ocorreria caso no houvesse as vantagens e incentivos fiscais. Assim, as
empresas instaladas em localidades mais distantes sofrem o aumento dos custos
de transporte, treinamento de mo-de-obra, distanciamento dos fornecedores de
133

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insumos e dos centros de comercializao. No fossem os incentivos da guerra
fiscal, a empresa escolheria a localizao tcnica e comercialmente mais
adequada.
Em 1776, ADAM SMITH j apontava as caractersticas principais a que
os sistemas tributrios deveriam conformar-se: 1) a capacidade contributiva dos
cidados; 2) regras claras para a fixao dos impostos, evitando-se
arbitrariedades; 3) facilidade para os contribuintes; 4) baixo custo do sistema
arrecadador; 5) a eficincia econmica.
Dadas as caractersticas do caso brasileiro, em que todos os entes (Unio,
Estados e Municpios) detm competncia para impor tributos, h a imperiosa
necessidade de se harmonizar o federalismo fiscal. Como se v, os princpios de
Adam Smith continuam atuais e desejveis.
Para os contribuintes, as mximas de Adam Smith ainda lhes garantiriam a
possibilidade de poderem programar-se, j que saberiam o tempo do pagamento,
o modo, a quantidade a ser paga, tudo de forma clara e simples, na linha do que
hoje se denomina de "responsabilidade poltica"130.
Um importante elemento, mas de carter complicador nas questes do
federalismo brasileiro, tem origem nas distores da representao poltica dos
Estados perante a Cmara Federal. A partir de 1988, alguns Estados mais pobres
e menos populosos obtiveram o direito a uma representao mnima de oito
deputados, fixando-se um teto de setenta, para a maior representao, no caso, a
do Estado de So Paulo, A regio Norte, com 8% da populao do pas, ficou
com 14,5% das vagas na Cmara dos Deputados, enquanto que para a regio
Sudeste, detentora de 43% da populao, coube a representao de 32% dos
assentos.
Aparentemente, essa distoro no existe no caso da representao perante
o Senado Federal, pois segundo o modelo igualitrio, cada Estado-membro tem
130

Ao lado da responsabilidade poltica, fala-se tambm em "responsividade", que seria a capacidade de


resposta dos governos s necessidades dos cidados.
134

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direito a trs representantes. Porm, se tomadas em bloco, as regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste menos populosas e menos desenvolvidas - controlam
74% dos votos no Senado. Assim, essa descompensao existente no Senado,
somada ao desequilbrio existente na Cmara dos Deputados, provoca srios
conflitos de interesses no que se refere alocao de incentivos fiscais regionais
e repartio das receitas tributrias.
O consenso, em matria de reforma tributria, aponta para os seguintes
pilares bsicos, caso se tenha como objetivo um modelo de tributao tima, i.e.,
uma estrutura tributria que permita ao governo alcanar objetivos redistributivos
da renda e, ao mesmo tempo, arrecadar o suficiente para financiar os gastos
pblicos, ao menor custo possvel em termo de eficincia:
a) qualquer que seja o modelo, a carga tributria no poder
aumentar. Hoje a demanda que se faz por servios pblicos
dignos, boa infra-estrutura, malha rodoviria segura, servios de
sade pblica e educao decentes, e segurana do cidado,
enfim, tudo aquilo que se convencionou denominar de "bemcomum" e para o qual contribuem todos os que pagam tributos;
b) necessria uma busca incansvel pela justia fiscal. Os que
pagam tributos tm a sensao de que pagam muito; portanto, o
combate sonegao imperativo; a mxima conhecida: se
todos pagarem, todos pagaro menos;
c) A

reforma

tributria

deve

contemplar

uma

estrutura

transparente, enxuta e simples. grande o clamor contra a


crescente complexidade das obrigaes acessrias: no basta
pagar os tributos, pois para faz-lo necessria a elaborao de
livros, demonstrativos, diversos arquivos magnticos de
razovel complexidade, vrias declaraes, enfim, toda uma
malha que exige tempo e recursos dos contribuintes. Como
135

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exemplo, citamos um documento criado recentemente: a
Declarao do ITCMD131 (Imposto sobre Transmisso Causa
Mortis e Doaes), instituda no Estado de So Paulo pelo
Decreto n 46.655/2002, deve ser preenchida somente pela
internet, em todos os inventrios e arrolamentos em que houver
a transmisso de patrimnio, mesmo que isento. Trata-se de
declarao, cujo acesso e preenchimento de relativa
simplicidade, mas que tem sofrido muitas crticas por parte de
advogados e inventariantes, por implicar mais uma obrigao
acessria, sem a qual no possvel dar prosseguimento aos
processos judiciais da espcie.
d) a reduo dos custos da tributao vem merecendo a ateno por
parte de estudiosos da tributao de todo o mundo, e, entre ns,
vale citar um estudo sobre o tema, de autoria do conselheiro
Aldo Vincenzo Bertolucci132, publicado no site do Conselho de
Recursos do Sistema Financeiro Nacional, do Ministrio da
Fazenda. O custo dos tributos no se esgota no valor do tributo
em si mesmo, mas se estende a todos os aspectos formais e
burocrticos que os contribuintes tm de observar, para apurar e
prestar as informaes necessrias e, ao final, pagar o tributo.
De acordo com CEDRIC SANDFORD133, da Universidade de
Bath, do Reino Unido, os custos dos tributos classificam-se
basicamente em trs categorias: a) o valor do prprio tributo; b)
os custos de distoro, que representam as mudanas do
comportamento
131

na economia em virtude da existncia dos

ITCMD (Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao de Quaisquer Bens ou Direitos),
institudo no Estado de So Paulo pela Lei n 10.705/2000.
132
Aldo Vincenzo Bertolucci, Quanto Custa Pagar Tributos? Disponvel na internet, em:
www.bcb.gov.br
133
SANDFORD, Cedric, apud Aldo Vincenzo Bertolucci, op. cit.
136

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tributos, o que provoca alterao dos preos dos produtos e dos
fatores de produo; e c) os custos dos recursos empregados
para operar o sistema tributrio: so os chamados custos
operacionais tributrios. Essa terceira categoria, por sua vez,
subdivide-se em dois tipos: 1) os custos administrativos,
representativos dos recursos despendidos pelo Poder Pblico
para as atividades de legislao, administrao, arrecadao,
controle e informao, relativas s questes tributrias; e 2) os
custos de conformidade134, que so os custos suportados pelas
pessoas fsicas e jurdicas no cumprimento das obrigaes
principais e acessrias derivadas dos tributos. Em sntese, so os
custos que o contribuinte enfrenta para conformar sua atividade
s normas tributrias, de acordo com a forma estabelecida pelo
Poder Pblico.
e) a simplicidade de um sistema tributrio pode ser tambm
avaliada sob a perspectiva dos custos administrativos diretos e
indiretos. Custos diretos seriam aqueles necessrios para o
funcionamento das mquinas fazendrias, recaindo, assim, sobre
o Poder Pblico. Os indiretos so os custos suportados pelos
contribuintes, no cumprimento de suas obrigaes tributrias.
Os chamados modelos de tributao tima utilizam-se da
anlise econmica para a obteno de uma combinao de
critrios que levem em conta a eqidade, a simplicidade e a
eficincia econmica. um sistema que conjuga variveis e
escolhas, de sorte a maximizar a funo do bem-estar social.
f) nenhuma reforma tributria trar um sistema eficaz e eficiente
se no houver um aumento de cooperao entre os diversos
134

Em ingls, a doutrina convencionou denominar os custos de conformidade de compliance costs of


taxation.
137

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entes envolvidos: Unio, Estados e Municpios. Hoje, so
tmidos os movimentos cooperativos entre as esferas de
governo; na verdade, reina um clima de distanciamento entre os
Fiscos que, somente em uma questo ou outra, agem de forma
conveniada.

Temos

de

caminhar

para

uma

verdadeira

Federao: a palavra foedus significa pacto, entendimento,


negociao baseada na fidelidade e na confiana, de tal sorte
que uma verdadeira Federao deve ser movida por regras
harmnicas e sob o esprito do cooperativismo. O federalismo
competitivo, que, no dizer de Fernando ABRUCIO135, vem
estimulando a guerra fiscal entre os Estados, trata-se de um
leilo de mais e mais isenes s empresas, e no qual cada
governo procura oferecer mais que o outro, sem se preocupar
como esse processo ser financiado. Ao fim, tudo se resumir
em dvidas acumuladas e empurradas para as prximas
geraes, por meio do repasse desses custos para o nvel federal
e, por extenso, para toda a nao.
g) o sistema tributrio a ser desenhado por uma reforma tributria
desejvel dever, tanto quanto possvel, incluir o mnimo de
tributos cumulativos136, porquanto o ideal fosse a inexistncia
de tributos com essa caracterstica. Os tributos cumulativos
reduzem a eficincia dos investimentos, pois resultam em
efeitos negativos, consistentes na verticalizao das empresas,
desestimulando a terceirizao da produo. Bens de capital,
que, em geral, passam por uma longa cadeia produtiva, so
135

ABRUCIO, Fernando, Descentralizao e Coordenao Federativa no Brasil: Lies dos Anos FHC,
disponvel na internet, em: www.enap.gov.br.
136
Tributos cumulativos so aqueles que incidem em duas ou mais fases da circulao, sem na etapa
posterior possa haver o abatimento do montante cobrado anteriormente. So os tributos cobrados em
cascata, em que ao preo vai-se agregando sempre o novo montante cobrado, sem nenhuma compensao.
138

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muito afetados pelos tributos cumulativos. O mesmo ocorre com
as exportaes, pois, mesmo quando se pretende a desonerao
dos produtos nessas operaes caso da Cofins e PIS a
desonerao presumida fica aqum do montante real do tributo
agregado ao preo do tributo nas fases anteriores.
h) nenhuma estrutura tributria que se pretenda moderna ser
vivel caso no haja, definitivamente, a implantao da parceria
fisco-contribuinte. bvio que a sociedade estar tanto mais
disposta a cumprir suas obrigaes tributrias quanto mais
benefcios

dignos

decentes

receber

do

Estado.

As

administraes tributrias de pases economicamente mais


evoludos tm, de forma permanente, e, a cada vez mais,
dedicado grandes esforos para a melhoria do atendimento ao
contribuinte e transparncia da ao fiscal. Trata-se de
verdadeiro imperativo de cidadania, j que a complexidade das
normas tributrias, sucessivamente editadas, vem tornando
dificultoso o cumprimento das obrigaes fiscais, provocando
uma demanda crescente por informaes junto s reparties
fiscais. Nesse sentido, bastante freqente a edio de decreto,
portarias, instrues normativas e outros atos, que, de to
longos, assemelham-se mais a verdadeiros regulamentos. Notese que, na maioria das vezes, a elaborao desses instrumentos
legais demanda meses de estudos por parte de equipes tcnicas e
grupos de especialistas. Porm, aps a publicao, deve o
contribuinte, em seguida, interpret-los corretamente e passar ao
pronto cumprimento. Da advm grande parte das dificuldades
com que se defrontam os contribuintes, que acorrem s sees
de informaes das diversas reparties fiscais por todo o Pas.
139

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i) Simplicidade um objetivo visado por todos os projetos de
reforma tributria, mas preciso no confundir simplicidade
com simplismo. As modernas economias apresentam aspectos
complexos que dificultam a construo de um sistema eficiente
e adequado e, ao mesmo tempo, seja simples. Ressalte-se que o
Brasil no ficou imune s mudanas provocadas no cenrio
econmico mundial globalizado, sem contar as conseqncias
advindas da formao dos blocos econmicos regionais, como o
Mercosul. Entretanto, deve-se atentar para que as mudanas nas
regras de tributao no resultem numa transio que inviabilize
a execuo financeira das unidades que, num primeiro
momento, perderem receita. A trilha a ser perseguida deve ser a
do gradualismo, afastando-se as reformas abruptas, cujos
resultados tericos so conhecidos apenas no papel. Cada pas
tem sua experincia histrica, cultural, suas construes
polticas e sociais, sustentadas por alianas e compromissos que
exigem complicadas negociaes para a superao de seus
conflitos. A experincia europia comprova que o processo de
transio longo e exige muita negociao. No outra a razo,
tambm, por que a to propalada Reforma Tributria ainda no
foi aprovada no Brasil, no obstante a existncia de diversos e
sucessivos projetos apresentados.
j) Qualquer que seja a proposta de modelo tributrio, numa
estrutura

federativa

cidado-contribuinte

sempre

ser

confrontado com as legislaes tributrias em trs nveis:


federal, estadual e municipal, sem contar as especificidades da
legislao previdenciria, entre outras. Da resulta uma srie de
obrigaes repetidas perante as esferas de administrao,
140

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desencontros, falta de coordenao, e outras mazelas que
perturbam

contribuinte,

trazendo-lhe

mais

custos

aborrecimentos. Um novo modelo deve prever a integrao de


cadastros entre as administraes dos diversos nveis, troca de
informaes,

instalaes

conjuntas

para

facilitao

do

cumprimento das obrigaes tributrias, aberturas de empresas,


a exemplo do Poupatempo, que se constitui em notvel
iniciativa do Governo do Estado de So Paulo, que logrou
reunir, num s ambiente, com o intuito de atender mais
prontamente ao cidado, rgos da Secretaria da Fazenda do
Estado, Junta Comercial, Detran, Polcia Civil, entre outros.
A necessidade de se alcanar o ajuste fiscal tem sido, sistematicamente,
um obstculo para a formulao e implementao de um novo modelo tributrio
que no tenha como nica finalidade o abastecimento do Errio. O temor dos
sucessivos governos que uma nova estrutura tributria venha a comprometer o
ajuste fiscal.
Nesse sentido, Ricardo VARSANO137 aponta outras armadilhas, postas no
caminho de um novo desenho tributrio. Uma delas diz respeito prevalncia da
comodidade de arrecadao em detrimento da qualidade da tributao, cujo mais
exemplo mais acabado seria a CPMF (Contribuio Provisria sobre
Movimentao Financeira).
Outra armadilha seria a to propalada reviso do pacto federativo, que
no pode contemplar apenas uma alterao que favorea um ente poltico em
detrimento de outro. A soluo prev um rearranjo institucional de forma a
colocar o pacto federativo a servio dos objetivos econmicos e sociais do Pas, a
ser implantado por meio de uma reviso do sistema de transferncias

137

VARSANO, Ricardo, Por uma Reforma Tributria Modelo 2004, disponvel em www.federativo.bndes.gov.br.

141

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intergovernamentais, da tributao subnacional e da redefinio dos encargos das
polticas pblicas entre os nveis de governo.
Dentre os vrios fatores que vm impulsionando as recentes mudanas
tributrias em todo o mundo, devem ser ressaltados alguns tpicos comuns: a)
um trao caracterstico das transformaes a nfase que tem sido dada aos
impostos gerais sobre o consumo, em detrimento aos impostos sobre a renda; b) a
globalizao econmica e financeira; c) a redefinio do papel do Estado; e, d) a
formao de blocos econmicos.
A tese de que a evoluo da tributao caminharia em direo a um
aumento da participao do imposto sobre a renda do capital e do trabalho - no
total das receitas arrecadadas vem sendo contestada, dada a crescente
importncia dos impostos gerais sobre o consumo. Essa mudana de perspectiva
deve-se, em parte, ao fato de que, numa economia globalizada, os capitais
tendem a migrar com muita rapidez para regies que ofeream um tratamento
tributrio mais conveniente. Assim, elevadas alquotas do imposto de renda, ao
invs de resultar em aumento do produto arrecadado, provocariam a fuga de
capitais e o desestmulo a novos empreendimentos produtivos.
A globalizao dos mercados outro fator que pode influenciar na busca
de uma estrutura tributria ideal, j que no se pode ignorar a velocidade (e a
facilidade) do fluxo dos capitais, na busca por tratamento mais vantajoso.
bvio que a questo dos capitais volteis, de cunho meramente especulativo, o
chamado hot money, no exerce uma influncia to significativa quanto os
capitais dirigidos ao setor produtivo. Para esse ltimo capital, a questo tributria
pode desempenhar um papel bastante significativo na tomada de deciso quanto
aos locais de aplicao.
A redefinio papel do Estado moderno um outro aspecto que no pode
ser afastado numa abordagem programtica de um novo modelo de estrutura
tributria. Uma das vertentes consiste na descentralizao da atuao do Estado,
142

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que implica autonomia dos governos locais, adoo de mecanismos de
democracia participativa, maior responsabilidade dos gestores pblicos,
diminuio das desigualdades regionais.
A chamada reforma do Estado tem sido misso rdua, posto que
contempla temas conflituosos, como a descentralizao administrativa, que nem
sempre vem acompanhada da necessria descentralizao das competncias
tributrias. Num contexto federativo, como o caso do Brasil, a cooperao e
coordenao intergovernamentais sero peas-chave para uma bem-sucedida
reforma do Estado.
Outro aspecto, no que se refere ao papel do Estado, diz respeito ao
tamanho do prprio Estado. Desde a dcada passada que o vis neoliberalista tem
predominado, em oposio a um visvel enfraquecimento das prticas
protecionistas advindas do Estado do Bem-Estar Social. Ainda assim, aumentam
progressivamente as demandas sociais que devem ser satisfeitas pelo Estado, por
conta da extenso de servios pblicos e benefcios a vastos setores da populao
que, historicamente, no estavam includos na lista de beneficirios. Isso tem
provocado uma crescente demanda de gastos, que, por sua vez, resultam em
aumento de carga tributria.
Da que a sociedade desempenhar importante papel na redefinio do
Estado, que no poder recuar de sua misso de garantidor do bem-comum, mas
no pode, tambm, submeter a mesma sociedade a nveis insuportveis de
exigncia tributria.
Por fim, a formao de blocos econmicos regionais e zonas de livre
comrcio por todo o mundo induz a um modelo de estrutura tributria
harmonizada com as prticas adotadas internacionalmente.
A harmonizao tributria um processo longo, que envolve vrias etapas
de negociao. De forma concisa, o processo pode ser descrito da seguinte forma:
num primeiro momento, fala-se em coordenao, em que os Estados, cogitando a
143

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adoo de estratgias comuns, passam a tomar decises tambm com um
objetivo comum: so os encontros de Chefes de Estado e de Comisses de Alto
Nvel, tendentes fixao de uma poltica comum para o grupo.
No segundo estgio, ocorre a harmonizao, em que reconhecida a
existncia de princpios legislativos comuns, neutralizando-se, ou mesmo
atenuando-se, as divergncias e os conflitos de ordem tributria. A harmonizao
deve propiciar a criao de condies competitivas para a atrao de negcios e
investimentos para o bloco. Permanecem as diferenas nos ordenamentos
tributrios, mas, tendo em vista a adoo de princpios comuns, possvel a
comparao entre eles, como forma de tomada de deciso.
Na ltima etapa da harmonizao tributria, o fenmeno que ocorre a
uniformizao, quando no se fala mais s em adoo de princpios comuns:
agora h a identidade de textos legais, de forma que a legislao tributria se
torne uniforme.
A doutrina do direito internacional aborda as etapas clssicas da
integrao econmica, de acordo com os seguintes estgios: a zona de livre
comrcio, a unio aduaneira, o mercado comum, a unio econmica, e a unio
poltica.
Com a adoo da zona de livre comrcio, as mercadorias podem transitar
de um Estado para outro, sem sofrer restries aduaneiras. No segundo estgio,
adota-se a tarifa externa comum. Na terceira etapa, o mercado comum, permitese a livre circulao de mercadorias, pessoas e servios. Na quarta etapa, ocorre a
unio econmica, estgio em que se encontra a Unio Europia. A ltima etapa
seria a unio poltica, estgio ainda no alcanado por nenhum bloco regional,
no obstante os esforos empreendidos no seio da Unio Europia. Vale ressaltar
que o Mercosul caracterizado como uma unio aduaneira imperfeita, pois,
tendo ultrapassado a condio de zona livre comrcio, ainda no adotou
plenamente as regras da unio aduaneira.
144

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A experincia europia, mais uma vez, no deve ser desprezada; antes,
servir como balizamento, conquanto no possa ser meramente reproduzida, haja
vista as suas peculiaridades. O processo de globalizao dos mercados e a
formao de blocos econmicos regionais interferem, de forma incisiva, na
autonomia dos Estados nacionais, relativamente formulao de sua poltica
tributria. Os capitais esto sempre em busca de regies mais favorecidas quanto
ao aspecto tributrio, de forma que um pas no pode abstrair-se da cena mundial,
quando da elaborao de sua estrutura tributria.
Um aspecto controverso que surge sempre que se trata da reformulao da
estrutura tributria no Brasil diz respeito s mquinas arrecadadoras. A
controvrsia acirra-se principalmente quando, sob a expectativa de implantao
de um IVA federal, emerge um aparente conflito entre o campo de atuao dos
Fiscos estaduais e do federal. questo assente que as mquinas estaduais, em
geral, encontram-se mais bem equipadas, at mesmo sob o aspecto dos nmeros
dos quadros funcionais, para exercitar a administrao de um imposto plurifsico
como o IVA geral sobre o consumo.
Mais uma vez, o ponto a ser focado deve ser o da cooperao e do
compartilhamento das competncias tributrias, de modo a permitir, de forma
no traumtica, a implementao das mudanas necessrias. No se deve romper
abruptamente com a memria histrica do sistema tributrio construdo ao longo
dos sculos. A tendncia internacional a adoo de um imposto amplo sobre o
valor agregado de responsabilidade do governo central, como o caso da maior
parte dos pases da Unio Europia.
J se falou na implantao no Brasil de um modelo denominado IVA dual.
Esse tributo agregaria uma alquota estadual e outra federal, que seria cobrado
integralmente no Estado de origem. Unio caberia o encargo de fazer o repasse
do montante para o Estado de destino da mercadoria. Seria um arranjo tendente a
eliminar as prticas evasivas incidentes nas operaes interestaduais, bem como
145

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promover uma poltica redistributiva da renda, mediante a transferncia de
recursos arrecadados nos Estados produtores para os consumidores.
O modelo do IVA dual, conquanto possa ter suas qualidades tcnicas e
tericas, tem recebido cidas crticas, de vez que sua operacionalizao
implicaria a adoo de uma complicada engenharia tributria e com evidente
aumento de obrigaes tributrias ao contribuinte, que, relativamente a um s
tributo, teria de se reportar ao Fisco estadual e ao federal. Aos poucos, foi
afastada a idia da implantao de um IVA dual no Brasil.
A agenda de discusso da reforma tributria, tendente adoo do IVA,
encontra-se ancorada na questo da eventualidade da perda de receitas, que, de
fato, constitui importante tema que no pode ser relegado a um plano inferior. As
discusses polticas, em geral, reduzem-se aos argumentos de perdas e ganhos de
receitas.
Todavia, esse aspecto prejudica sensivelmente a apreciao das questes
tcnicas, como a busca da neutralidade, da livre concorrncia de mercadorias, da
no-discriminao, alargamento da base de incidncia, fuso de tributos (IPI,
ICMS, ISSQN, Cofins e PIS), fixao de base de tributao uniforme, legislao
harmonizada; enfim, esses e outros tpicos que podem ser muito teis na
definio de um novo modelo tributrio para o Brasil.
Um novo modelo tributrio dever garantir ao governo a plena realizao
de suas funes clssicas, i.e., as funes alocativas, distributivas e
estabilizadoras138, sem se afastar dos princpios da eqidade (cada cidado deve
contribuir com a quantia justa), da progressividade (as alquotas devem aumentar
medida que aumenta a renda dos contribuintes), neutralidade (a tributao no
deve desestimular o consumo, a produo e os investimentos), alm da
138

Segundo os conceitos da Economia, a funo alocativa relaciona-se alocao de recursos pblicos,


com a finalidade de oferecer bens pblicos e estimular o desenvolvimento; funo distributiva relacionase redistribuio de rendas por meio das transferncias dos tributos e da concesso de subsdios; e a
funo estabilizadora diz respeito aplicao das diversas polticas econmicas tendentes promoo do
emprego do desenvolvimento e da estabilidade.
146

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simplicidade (o clculo, a apurao, a cobrana e a fiscalizao dos tributos
devem ser simplificados, de forma a reduzir os custos).
O sistema tributrio pode desempenhar importante papel na promoo da
funo distributiva da renda. Essa concepo funda-se na doutrina clssica da
teoria do bem-estar, apoiada no conceito econmico denominado de "timo de
Pareto"139, segundo o qual haver eficincia na economia sempre que a situao
de um agente melhorar, sem que nenhum outro tenha sua situao deteriorada.
O conceito de optimalidade de PARETO pode sofrer uma sofisticao
pelo critrio denominado KALDOR-HICKS140, ao qual, segundo Daniel
GOLDBERG141, os juristas se referem quando mencionam o princpio de Pareto.
Segundo GOLDBERG, o princpio de Kaldor-Hicks no condiciona uma
distribuio de recursos apenas quando ningum saia perdendo, mas apenas
quando o aumento de riqueza for suficiente para compensar os perdedores.
So, na verdade, formulaes da teoria econmica, sempre levadas em
conta em ambientes de federalismo fiscal, em que qualquer alterao na estrutura
tributria que tenda a provocar ganhos para alguns setores, de igual forma,
impor perdas a outros.
O que se busca, ento, segundo uma conjugao dos critrios de PARETO
e de KALDOR-HICKS, um modelo de sistema tributrio que possa viabilizar
polticas pblicas redistributivas, promova o crescimento, diminua as
desigualdades sociais e regionais, sem que, desse processo, surjam setores
perdedores que no possam, de alguma forma, desfrutar de algum benefcio.

139

Wilfredo Pareto, nascido em Paris, estudou Matemtica e Literatura no Instituto Politcnico de Turim
(Itlia). A partir de 1983, comeou a lecionar Economia na Universidade de Lausanne (Sua). Alm de
colaborar para o desenvolvimento da Teoria Neoclssica da Economia. Sua grande contribuio ficou
conhecida como "timo de Pareto", segundo o qual um produto timo se, e somente se, nenhum agente
ou situao pode estar em uma posio melhor sem fazer com que outro agente ou situao assuma uma
posio pior.
140
Essa formulao leva o nome dos economistas Nicholas Kaldor e J. R. Hicks.
141
GOLDBERG, Daniel K., Entendendo o Federalismo Fiscal, in Jos Maurcio Conti (org.),
Federalismo Fiscal, p. 20-21.
147

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5.1

HISTRICO

DOS

PROJETOS

DE

REFORMA

TRIBUTRIA O BRASIL
Decorrido pouco tempo aps a promulgao da Constituio Federal de
1988, iniciou-se logo um debate sobre a necessidade da implantao de uma
Reforma Tributria que dotasse o sistema tributrio nacional de racionalidade.
Nesse sentido, Ricardo LOBO TORRES fala do chamado "envelhecimento
precoce"142 da Constituio de 1988.
A necessidade de se promover uma reviso constitucional da matria
tributria decorria de vrios fatores:
a) a estrutura do sistema tributrio, com as incidncias calcadas em bases
econmicas, apresentava superposio de tributos, como as do ICMS, IPI e ISS,
no plano dos impostos sobre operaes relativas circulao de mercadorias e
servios;
b) a estrutura federativa centralizava poderes regulatrios nas mos do
Governo Federal, que detm os privilgios de edio de medidas provisrias e
proposio de leis complementares, resultando no aumento e na concentrao de
recursos da Unio, por conta da criao de contribuies especiais, cujo produto
de arrecadao no compartilhado com Estados e Municpios; e
c) remanesciam os problemas decorrentes da tributao sobre as
exportaes, em claro confronto com a prtica internacional de se desonerar essas
operaes.
Desde o incio, os principais objetivos de uma Reforma Tributria
convergiam para os seguintes pontos:

142

TORRES, Ricardo Lobo, A Reforma Tributria da Emenda Constitucional n 42/2003, in Oswaldo


Othon de Pontes Saraiva Filho (org.), Reforma Tributria: Emendas Constitucionais n 41 e 42, de 2033,
e n 44, de 2004, p. 227.
148

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i) instituio de um sistema tributrio que primasse pela justia fiscal,
aliado ao combate sonegao;
ii) simplificao das obrigaes dos contribuintes;
iii) enxugamento do texto constitucional, deixando as disposies diversas
para a legislao ordinria;
iv) fortalecimento do pacto federativo, mediante instrumentos de
cooperao;
v) estmulo ao desenvolvimento e modernizao do setor produtivo do
Pas;
vi) criao de instrumentos que permitissem a reduo das diferenas
regionais; e
vii) introduo de mecanismos de harmonizao tributria, de forma a
integrar o Pas no cenrio internacional, eliminando os entraves para as
exportaes.
No Brasil, a intensidade das discusses sobre os diversos e pretensos
projetos de Reforma Tributria tem conduzido a um franco desgaste dessa
expresso. Assim, no obstante as sucessivas iniciativas apresentadas, pode-se
afirmar que a ltima Reforma Tributria que realmente ensejou uma nova
sistemtica foi a Emenda Constitucional n 18, de 1965.
No Governo Collor, deu-se a primeira tentativa a formalizao de uma
proposta de Reforma Tributria, com a criao da Comisso Executiva de
Reforma Fiscal, logo denominada de "Comisso Ary Oswaldo Mattos". A
proposta no foi adiante, por questes polticas e falta de apoio dos diversos
setores.
A Emenda Constitucional n 3, de 1993, apesar de ter trazido importantes
inovaes, no teve o alcance de uma reforma tributria. Pela Emenda n 3, de
1993, foi introduzida a tributao sobre a movimentao financeira, a
constitucionalizao do instituto da substituio tributria, alm da supresso do
149

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Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis, de competncia dos
Municpios.
Em 1995, por iniciativa do Poder Executivo, foi encaminhada Cmara
dos Deputados a Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 175, que
introduzia alteraes no sistema tributrio. Esse projeto tramitou durante os oito
anos do Governo Fernando Henrique, mas nunca chegou a ser aprovado.
A PEC 175/95 trazia importantes inovaes e a ela foram apensadas 12
outras propostas de emenda Constituio, por iniciativa parlamentar, tendo
recebido, na Comisso Especial, 196 emendas. A Comisso Especial, em suas
reunies, ouviu representantes dos setores publico e privado, alm de
especialistas em matria tributria, cujas sugestes vieram a se agregar aos
sucessivos substitutivos apresentados.
A proposta veiculada pela PEC 175/95 centrava-se no modelo das fontes
tributrias tradicionais143 e contemplava arranjos na atribuio de competncias e
distribuio das receitas tributrias. A novidade era a criao do chamado IVA
(Imposto sobre o Valor Agregado) dual, por meio da instituio de um ICMS
nacional, cuja competncia seria partilhada entre a Unio e os Estados, de forma
que, na prtica haveria dois ICMS: um federal e outro estadual. Esse novo ICMS,
que seria o resultado da fuso entre o IPI e ICMS, objetivava a desonerao da
produo e das exportaes.
Em setembro de 1995, foi instituda a Comisso Especial de Reforma
Tributria, na Cmara dos Deputados. Os intensos debates revelaram profundos
conflitos federativos, mormente quando se tratava de questes ligadas
repartio das competncias tributrias, caso que atingia plenamente a PEC
175/95, que previa importantes alteraes nos impostos sobre consumo.
143

Segundo VITALI BORDIN, in Carga Tributria em 2002, "afora algumas propostas com mudanas
drsticas no sistema fiscal (criao de um imposto nico ou de impostos no-declaratrios), as demais
podem ser agrupadas entre as correntes "tradicionalista", que defende o retorno s bases de incidncia
tradicionais, como a renda, o consumo e a propriedade, e a "reformista", que apregoa apenas a correo
de distores do sistema vigente".
150

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Assim, em face das dificuldades enfrentadas, o Governo abandonou o
projeto inicial de uma reforma de carter amplo e estrutural e passou a adotar um
ritmo mais dinmico, de forma a privilegiar reformas pontuais, tendo em vista a
necessidade de consolidao do plano de estabilizao econmica, ao mesmo
tempo em que se procurava contornar os temas mais polmicos e conflituosos.
Na verdade, os grandes temas a serem enfrentados pelo Governo Fernando
Henrique eram a administrao e consolidao do Plano Real, o controle do
cmbio e o combate inflao; a questo tributria no era uma prioridade.
As mudanas sobre a tributao da renda iniciaram-se a partir de 1995, e,
num processo gradual, chegou-se ao ano de 2000, com uma legislao sobre a
renda dotada de simplicidade e neutralidade.
Por outro lado, com a rpida tramitao e aprovao da Lei Complementar
n 87/1996, a chamada LEI KANDIR, a Unio encontrava soluo para os
problemas de balana comercial, j que essa lei passou a desonerar as
exportaes, ainda que, custa dos recursos dos Estados.
Em 1997, foi divulgado, de forma oficiosa, um projeto nascido dentro do
Ministrio da Fazenda, elaborado pelo ento secretrio executivo Pedro Parente.
Assim, a chamada "Proposta Parente" de Reforma Tributria centrava-se sobre os
seguintes pontos:
a) manuteno da carga tributria ( poca, 29% do PIB);
b) criao do IVA federal, com incidncia sobre bens e servios e com alquota
inferior s adotadas pelo ICMS;
c) criao de um imposto sobre vendas a varejo (IVV), sob a competncia
estadual e incidente sobre as operaes de vendas a varejo, e de competncia
municipal;
d) criao de impostos especiais de consumo (excise taxes), incidentes sobre
determinados produtos, como bebidas, tabaco, combustveis, energia, entre
outros, cuja pagamento deveria ser feito por substituio tributria;
151

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e) extino dos seguintes impostos e contribuies: Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de
Bens e Servios (ICMS), Imposto sobre Servio de Qualquer Natureza
(ISSQN), Cofins, Contribuio sobre o Lucro Lquido (CSLL) e PIS/Pasep;
f) Ajuste das alquotas do Imposto de Renda, tendo em vista a extino da
CSLL;
g) manuteno dos impostos regulatrios: Imposto sobre Operaes Financeiras
(IOF), Imposto sobre Exportao (IE), e Imposto sobre Importao (II);
h) ampliao da base de clculo dos Fundos de Participao para toda a
arrecadao de competncia federal, com a incluso do montante das
contribuies;
i)

criao de um fundo temporrio, para garantir a manuteno das receitas de


todas as unidades federadas.
A base da Proposta Parente assentava-se na perspectiva de total

remodelao da estrutura tributria indireta, que compreendia o conjunto de


impostos e contribuies incidentes sobre a produo, circulao e operaes
com mercadorias e servios. No obstante a previso da manuteno da carga
tributria, haja vista que nenhuma esfera de Governo haveria de sofrer reduo
em sua parcela de recursos tributrios, a proposta, se aprovada, promoveria
importantes alteraes nas relaes federativas, na medida em que interviria na
partilha das competncias impositivas, alquotas e na sistemtica do
funcionamento dos Fundos de Participao dos Estados e Municpios. Houve
intenso debate sobre a Proposta Parente, porm, mais uma vez, no se chegou a
nenhum resultado efetivo, tendo o projeto sido abandonado.
No entanto, a proposta Pedro Parente, afirma Fernando DALL'ACQUA,
"deixou uma lio fundamental que iria pautar todo o debate futuro sobre a
reforma tributria e que, de certa forma, j havia sido aprendida pela Comisso
Ary Oswaldo, em 1992. O eventual sucesso de qualquer proposta estava
152

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condicionado a uma ampla negociao poltica entre os diversos agentes
envolvidos, em particular, o governo federal e os governos estaduais. Embora
no tivesse que ser explicitado como tal, tornou-se evidente que a mudana do
sistema tributrio implicava um amplo pacto poltico"144.
Vale ressaltar que, a partir de 1998, diminui o interesse do governo federal
pela aprovao de uma reforma tributria, de vez que adotava estratgias bemsucedidas para o ajuste fiscal, medida que obtinha seguidos aumentos de
receitas tributrias, decorrentes das contribuies sociais, cujo produto no
compartilhado com Estados e Municpios. Assim, os seguidos supervits
primrios, aliados a um "forte crescimento da receita tributria arrefeceu o
entusiasmo do governo federal por

mudanas no modelo tributrio.

Pragmaticamente, a questo tributria deixou de ser uma prioridade para o


governo federal", como assevera Fernando DALL'ACQUA145.
No vazio surgido pelo desinteresse do governo federal, o Congresso
Nacional tomou a iniciativa, mediante a elaborao de uma proposta de reforma
tributria, que acabou sendo denominada pelo nome do deputado federal
encarregado de propor um modelo que substitusse os diversos projetos
anteriormente apresentados: surgia assim o chamado "Substitutivo Mussa
Demes". Essa proposta tentava arregimentar o apoio dos Estados para sua
aprovao. Seus pontos principais eram os seguintes:
a) previa a extino do ICMS e do IPI, que seriam substitudos por um amplo
imposto sobre o valor agregado (IVA), que incidiria sobre operaes com
bens e servios e seria compartilhado entre os Estados e a Unio;
b) adoo do princpio do destino para a cobrana do IVA, sob o argumento de
que essa medida serviria para a eliminao do principal foco da guerra fiscal;

144

DALL'ACQUA, Fernando, Anlise da Proposta de Reforma Tributria (EC n 42) do Governo Lula.,
p. 24. Disponvel na internet, em: www.fgvsp.br/adm/arquivos.
145
DALL'ACQUA, Fernando, op. cit., p. 24.
153

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c) substituio das contribuies sociais (Cofins, CSLL, PIS/Pasep e CPMF) por
uma contribuio social nica, incidente sobre o valor agregado;
d) extino do ISS e criao do IVV (Imposto sobre Vendas a Varejo), com
alquota nica, fixada por lei complementar, e que seria da competncia dos
Municpios;
e) autorizao para a utilizao de precatrios no pagamento de dbito fiscal; e
f) prorrogao dos benefcios da Zona Franca de Manaus de 2013 para 2023.
Em 2001, a aprovao da Emenda Constitucional n 33 trouxe importantes
inovaes no sistema tributrio nacional: foi ampliada a imunidade tributria das
exportaes, sobre as quais no mais incidiria as contribuies sociais e
econmicas; foi regulada a CIDE (Contribuio de Interveno no Domnio
Econmico) sobre o petrleo; e foram introduzidas alteraes na legislao do
ICMS sobre as operaes de importao realizadas por pessoas fsicas.
Assim que assumiu o Governo, o Presidente Luiz Incio Lula a Silva
encaminhou ao Congresso o seu projeto de Reforma Tributria, que na Cmara
dos Deputados passou a ser chamado de Projeto de Emenda Constitucional n 41,
ou a PEC 41/03.
A retrica governamental propunha sociedade brasileira uma profunda
modificao no sistema tributrio, que incrementasse a atividade econmica,
impulsionasse a produo, os investimentos produtivos e alavancasse a renda e a
gerao de empregos.
Relativamente a essa proposta, Ricardo Lobo Torres assinala, no obstante
a retrica proclamao inicial, "parece-nos que o projeto era to utpico quanto
aqueles outros apresentados nos governos anteriores, pretendendo reformar
profundamente o sistema tributrio, mas trazendo novas irracionalidades para os
diversos subsistemas"146.
146

Ricardo Lobo Torres, A Reforma Tributria da Emenda Constitucional n 42/2003, in Oswaldo Othon
de Pontes Saraiva Filho (org.), Reforma Tributria: Emendas Constitucionais n 41 e 42, de 2003, e n
44, de 2004.
154

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Segundo o texto da Exposio de Motivos encaminhada pelo Governo
Federal, o ambicioso projeto delineado pela PEC n 41/03 contemplava os
seguintes pontos principais:
1) Regulamentao do imposto sobre grandes fortunas, mediante a supresso
da necessidade de normatizao pela via de lei complementar, ficando,
assim, equiparado aos demais impostos, regulamentados que so por lei
ordinria. Esse imposto o centro de uma idia recorrente de certos
setores polticos, que nele vem um sentido de justia fiscal, pela qual os
mais ricos seriam finalmente alcanados por um imposto que somente
sobre eles recairia. A verdade que tambm se vislumbra nesse imposto
um enorme potencial para afugentar recursos, que, dessa forma, no s
no seriam tributados, como tambm contribuiria para a diminuio de
arrecadao de outros tributos.
2) Transferncia do imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR), da
esfera federal, para a competncia dos Estados e do Distrito Federal. A
idia que a Unio, ocupada com o seu vasto campo de competncia,
relega a plano inferior a cobrana do ITR, que, historicamente, apresenta
nveis pfios de arrecadao (v. grfico dos ANEXOS I e II). Imagina-se
que, sob a competncia dos Estados, haveria um aumento efetivo da
arrecadao desse imposto.
3) Imprimir a progressividade no imposto sobre transmisso causa mortis e
doaes (ITCMD), incidente sobre quaisquer bens ou direitos, para que,
nas operaes de maior vulto, recaiam alquotas maiores. Esse imposto, de
competncia estadual, tem hoje a sua alquota mxima limitada a 8% pelo
Senado Federal. No Estado de So Paulo foi institudo pela Lei n
10.705/2000, sendo posteriormente alterado pela Lei n 10.992/2001. Em
sua redao original, que vigorou de 1 de janeiro a 31 de dezembro de

155

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2001, havia duas alquotas: para patrimnios de valor at 7.500 Ufesps147
havia iseno; acima de 7.500 e at 12.000 Ufesps, a alquota era de 2%;
acima de 12.000 Ufesps, alquota de 4%. A partir de janeiro de 2002, a Lei
n 10.992/2001 adotou a alquota nica de 4%, e as isenes passaram a
ser pontuais.
4) Uniformizao da legislao do ICMS, que passaria a ter um carter
nacional, por meio de lei complementar, com expressa vedao de adoo
de norma estadual autnoma, mas com preservao da competncia
estadual para administrar, fiscalizar e arrecadar esse imposto. As
alquotas, cujo nmero mximo seria cinco, seriam uniformizadas, sob a
prerrogativa do Senado Federal. Caberia a um rgo colegiado dos
Estados a definio sobre as diversas alquotas a serem aplicadas nas
operaes com mercadorias, bens ou servios.
5) Vedao de concesso de benefcios e incentivos fiscais ou financeiros do
ICMS, como medida necessria para reduzir a competio fiscal entre os
Estados, a chamada "guerra fiscal".
6) Criao de um fundo de desenvolvimento regional, cujos recursos seriam
aplicados

na realizao de polticas voltadas ao crescimento de regies

menos desenvolvidas. Esse fundo teria a seguinte composio: 2% do


produto da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI).
7) Instituio da progressividade em razo do valor do imvel, relativamente
ao imposto municipal sobre transmisso inter vivos de imveis ou de
direitos sobre estes (ITBI). Haveria ainda a possibilidade de aplicao de
alquotas diferenciadas em funo da localizao ou do uso do imvel.

147

Ufesp (Unidade Fiscal do Estado de So Paulo), cujo valor tem sido fixado anualmente: 2003:
R$11,49; 2004: R$12,49; 2005: R$13,30; 2006: R$13,93; 2007: R$14,23; 2008: R$14,88; e 2009:
R$15,85.
156

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8) Elevao sede constitucional da desonerao das exportaes,
assegurando-se a manuteno dos crditos decorrentes dos insumos
agregados aos produtos exportados. Essas medidas j integram a Lei
Complementar n 87/1996, a chamada Lei Kandir.
9) Retirada da Constituio dos critrios definidores do ndice de
participao do ICMS para os Municpios, remetendo-os para fixao por
lei complementar. H hoje certa insatisfao com os critrios atuais, que,
para muitos, comportam distores que prejudicam os municpios e, por
via de conseqncia, os cidados que residem nesses municpios.
10)Insero do inciso IV ao artigo 195 da Constituio Federal, para tornar
permanente a CPMF (Contribuio sobre Movimentao ou Transmisso
de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira), que seria
destinada ao custeio da seguridade social.
A proposta veiculada pela PEC n 41/03, segundo Ricardo Lobo Torres148,
tratava-se de um projeto to utpico quanto os outros anteriormente
apresentados, eis que, ao pretender introduzir uma profunda reforma do sistema
tributrio, trazia novas irracionalidades para os diversos subsistemas.
No que se refere ao subsistema do ICMS, a PEC n 41/03, ao acentuar a
centralizao tributria, trazia algumas complicaes para esse imposto, j que: i)
o ICMS seria regulado por lei complementar federal, mesmo sem a unificao
com o IPI e o ISS; ii) suas alquotas internas seriam uniformes e fixadas pelo
Senado Federal (nesse caso, o temor que as alquotas fossem unificadas por
cima, ou seja, que se adotasse a maior alquota, para que nenhum Estado perdesse
receitas); iii) teria regulamento nico, editado por rgo colegiado dos Estados,
aos quais, ao mesmo tempo, seria vedada a edio de norma interna diversa,
restando-lhes apenas a competncia para instituir o imposto.

148

Ricardo Lobo Torres, op. cit., p. 231.


157

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Ainda, segundo Ricardo Lobo Torres149, o defeito imperdovel da PEC n
41/03 era o de, se aprovada, promover o aumento da carga tributria, que j vinha
sofrendo elevaes constantes desde o governo anterior (v. grfico dos ANEXOS
III e IV). O texto da PEC n 41/03 previa: a) a eliminao da necessidade de lei
complementar para instituir o imposto sobre grandes fortunas, abrindo caminho
para sua cobrana pela via da lei ordinria; b) a progressividade do imposto sobre
transmisso de imveis inter vivos; c) a reintroduo da CPMF no sistema
tributrio, com alquota que saltaria de 0,08% para 0,38%, para financiamento do
programa da renda mnima; d) aumento da carga tributria relativa ao ICMS, por
conta da unificao pela maior alquota.
As dificuldades para aprovao da proposta veiculada pela PEC n 41/03
revelaram, mais uma vez, as questes de fundo que envolvem o conflito
federativo no Brasil: por um lado, os contribuintes, ansiosos por uma reduo da
carga tributria, aliada simplificao do sistema; por outro, os governos dos
Estados que, de forma tmida, propem a aceitao das mudanas, desde que no
impliquem perdas de receitas e diminuio da autonomia de que gozam sob o
sistema atual. No meio, encontra-se o Governo Federal, que impulsiona a
reforma e busca apoio poltico, sob os argumentos de que: a) promoveria a
simplificao do complexo sistema tributrio nacional; b) eliminaria ou, ao
menos, atenuaria a guerra fiscal entre os Estados; e c) reduziria a cumulatividade
dos tributos.
Assim, aps intenso debate, o Senado Federal expurgou do texto da PEC
n 41/03 os pontos mais polmicos, deixando-os para futura apreciao, e
aprovou a Emenda Constitucional n 42/03, que introduziu as seguintes medidas:
a) poder ser adotado um regime simplificado de tributao unificado,
envolvendo as trs esferas de governo, no sistema denominado de "super
simples";
149

Ricardo Lobo Torres, op. cit., p. 231-2.


158

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b) as contribuies sociais passam a incidir sobre as importaes;
c) os fundos estaduais podero ser financiados por adicional de 2% nas
alquotas de ICMS sobre bens suprfluos;
d) prorrogao da Zona Franca de Manaus at o ano de 2023;
e) manuteno da desvinculao de receitas da Unio (DRU)150 at 2007,
inclusive; e
f) prorrogao da CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentao
Financeira) at o final do ano 2007, com a alquota de 0,38% (art. 90 do
ADCT). Como assevera Ricardo LOBO TORRES151, a CPMF uma
contribuio extica, cobrada apenas no Brasil, e que distorce a economia
e se afasta dos princpios modernos da tributao, principalmente no que
se refere capacidade contributiva, mas que, devido ao seu grande poder
arrecadatrio, tornou-se indispensvel para o equilbrio das contas
pblicas da Unio.
g) a EC n 42/03 introduziu tambm norma de proteo aos direitos
fundamentais, ao instituir a noventena152, isto , a necessidade de que os
150

A DRU (Desvinculao de Receitas da Unio) tem origem na Emenda Constitucional de Reviso n 1,


de 1994, que instituiu o Fundo Social de Emergncia (FSE), que 1996 passou a se chamar Fundo de
Estabilizao Fiscal (FEF), e, desde o ano 2000, adota o nome atual. Trata-se de uma autorizao para
que Executivo manipule discricionariamente at 20% da arrecadao da Unio. A nova redao dada ao
art. 76 do ADCT a seguinte: " desvinculado de rgo, fundo ou despesa, no perodo de 2003 a 2007,
vinte por cento da arrecadao da Unio de impostos, contribuies sociais e de interveno no domnio
econmico, j institudos ou que vierem a ser criados no referido perodo, seus adicionais e respectivos
acrscimos legais".
151

152

TORRES, Ricardo Lobo, op. cit., p. 234.

Para dirimir algumas dvidas, pode-se diferenciar a noventena trazida pela EC n 42/03 (artigo 150,
III, c, da CF) da anterioridade (artigo 150, III, b, da CF) e da noventena das contribuies sociais (artigo
195, 6, da CF): a) noventena das contribuies sociais: a criao ou majorao das contribuies
previstas no artigo 195 da CF (INSS patronal, Pis/Pasep, Cofins, CSLL, INSS do trabalhador, sobre a
receita de concursos de prognsticos e a nova contribuio do importador de bens e servios do exterior,
ou de quem a lei a ele equiparar) dever observar o prazo de 90 (noventa) dias entre a data da publicao
da respectiva lei e a sua entrada em vigor (vacatio legis); b) anterioridade tributria: a criao ou a
majorao de tributos, salvo o I.I., I.E., IPI, IOF, os emprstimos compulsrios e os impostos
extraordinrios, somente surtir efeito a partir do exerccio financeiro subseqente ao da publicao da lei
159

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tributos sejam criados at 90 (noventa) dias antes de sua entrada em
vigor, para tornar mais rigorosa a aplicao do princpio da anterioridade.
Procura-se, ento, eliminar a prtica costumeiramente adotada de, nos
estertores do ano, anunciar a majorao ou instituio de novos tributos,
que passam a vigorar a partir do primeiro dia do prximo ano153.
Os pontos mais polmicos do projeto permaneceram em discusso no
Congresso Nacional. Esses pontos envolvem principalmente o ICMS, frente
perspectiva da adoo de um IVA (Imposto sobre o Valor Agregado), em
substituio ao IPI, ICMS, Cofins, Contribuio do Salrio-Educao, PIS/Pasep,
e no futuro, as contribuies do chamado "Sistema S" (Senai, Sesc e Sesi).
A discusso concentra-se sobre a unificao da legislao do ICMS e o
arranjo que permitir a completa desonerao das exportaes. A idia central
que, com alquotas uniformes e total vedao da possibilidade de concesso de
incentivos fiscais, seria eliminada a guerra fiscal entre os Estados. Para isso,
como forma de compensao, seria criado um fundo de desenvolvimento
regional que permitisse aos Estados realizar investimentos em infra-estrutura.
A questo de fundo, nesse sentido, como acomodar uma reconstruo
to radical da tributao de bens e servios no complexo arranjo que envolve o
federalismo fiscal no Brasil. No ser tarefa fcil o convencimento dos Estados
tributria (artigo 150, III, b, da CF); c) noventena para os demais tributos: novidade trazida pela EC n
42/03, incluindo o artigo 150, III, c, da CF, que dispe ser vedada a cobrana de tributos antes de
decorridos 90 (noventa) dias da data de publicao da lei que os instituiu ou aumentou, observado o
princpio da anterioridade, com exceo do I.I., I.E., IR, IOF, os emprstimos compulsrios e os impostos
extraordinrios, alm da base de clculo do IPVA e do IPTU. Assim, tratando-se dos demais tributos
(ITR, ICMS, ITCMD, ISS, ITBI), a noventena tambm dever obedecer ao princpio da anterioridade.
Assim, sendo 2 (dois) os requisitos para a majorao desses tributos, na prtica, acabar prevalecendo o
de maior alcance. Por exemplo, em 01/04/08 o Estado de So Paulo publica uma lei majorando o ICMS.
Pelo princpio da noventena, passaria a vigorar a partir de 01/07/08. Todavia, em razo da necessidade de
tambm obedecer ao princpio da anterioridade, somente entrar em vigor em 01/01/09.
153

O art. 150, III, da CF, introduzido pela EC n 52 traz a seguinte redao: "Sem prejuzo de outras
garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, cobrar tributos, antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que
os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alnea b".
160

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para que abram mo do controle direto que hoje exercem sobre seu principal
tributo, o ICMS, para que passem a compartilhar de um imposto nacional sobre o
valor agregado. A resistncia foi acirrada provm justamente daqueles Estados
mais politicamente mais fortes, o que torna a questo mais difcil de ser superada.
Em relao ao ICMS, os pontos sobre os quais permanecem as discusses
so os seguintes: 1) a alquota mxima a ser adotada ser de 25%; 2) as alquotas,
em nmero mximo de cinco, sero uniformes em todo territrio nacional; 3)
dependendo de lei complementar, o imposto devido ao Estado de destino, nas
operaes interestaduais, poder ser cobrado no Estado de origem; 4) ficam
proibidos todos os incentivos fiscais, sob pena de aplicao de sanes aos
Estados que concederam benefcios ilegais, chegando mesmo reteno da
parcela correspondente ao Fundo de Participao dos Estados (FPE); 5) a
regulamentao ser unificada para todos os Estados; 6) as regras de transio
contemplam a possibilidade de os Estados aplicarem, por trs anos, um adicional
de 5% nas alquotas de quatro bens, alm da manuteno dos benefcios fiscais
existentes pelo prazo mximo de 11 (onze) anos.
A EC n 42/03 trouxe algumas inovaes quanto ao federalismo fiscal: a)
permitiu o compartilhamento dos Estados e do Distrito Federal sobre o montante
arrecadado pela CIDE (Contribuio de Interveno no Domnio Econmico) do
petrleo154, como forma de compensao pela falta de repasse das seguidas
contribuies especiais institudas pela Unio, sobre cujo produto no h a
obrigatoriedade de repasse; b) estabeleceu normas de ajustamento sobre as
compensaes aos Estados, pela desonerao do ICMS nas exportaes,
mantendo-se a sistemtica prevista pela Lei Kandir (Lei Complementar n

154

O texto do art. 159, III, da CF, o seguinte: "A Unio entregar (...) do produto da arrecadao da
contribuio de interveno no domnio econmico previsto no art. 177, 4, vinte e cinco por cento para
os Estados e o Distrito Federal, distribudos na forma da lei, observada a destinao a que se refere do
inciso II, c, do referido pargrafo".
161

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97/1996), agora trazida para o texto constitucional155; c) a EC n 42/03 inovou, ao
instituir uma verdadeira delegao de competncia, ao autorizar que os
Municpios possam optar por fiscalizar e arrecadar o ITR (Imposto sobre a
Propriedade Territorial Rural), de competncia da Unio, sob a condio de que
no haja renncia fiscal ou reduo do imposto156.
A parte remanescente do projeto de reforma tributria, no aprovado pela
EC n 42/03, retornou Cmara dos Deputados sob a denominao de PEC
n255/03, cujo cerne previa mudanas profundas na estrutura do ICMS.
Sendo este o principal tributo da Federao, alguns pontos sensveis
devem ser apontados, para a melhor elucidao:
1) Muitos tericos tm apresentado o IVA (Imposto sobre o Valor
Agregado) como uma figura indita entre ns. De fato, o ICMS j uma espcie
de IVA, pois que, cobrado sobre o valor adicionado, abatendo-se, a cada
operao, o valor do imposto anteriormente cobrado (o crdito), de tal sorte que
a reside a no-cumulatividade157. A questo que em nem todas as operaes
admite-se o abatimento do crdito. As operaes que importam em aquisies de
materiais de uso e consumo, por exemplo, no so contempladas com o crdito.

155

O art. 91 do ADCT, introduzido pelo art. 3 da EC n 42/03, tem a seguinte redao: "A Unio
entregar aos Estados e ao Distrito Federal o montante definido em lei complementar, de acordo com
critrios, prazos e condies nela determinados, podendo considerar as exportaes para o exterior de
produtos primrios e semi-elaborados, a relao entre as exportaes e as importaes, os crditos
decorrentes de aquisies destinadas ao ativo permanente e a efetiva manuteno e aproveitamento do
crdito do imposto a que se refere o art. 155, 2, X, "a"; e 3. Enquanto no for editada a lei
complementar de que trata o caput, em substituio ao sistema de entrega de recursos nele previsto,
permanecer vigente o sistema de entrega de recursos previsto no art. 31 e Anexo da Lei Complementar
n 87, de 13 de setembro de 1996, com a redao dada pela Lei Complementar n 115, de 26 de dezembro
de 2002".
156
Art. 153, 4, CF: "O imposto previsto no inciso VI do caput: I ser progressivo e ter suas alquotas
fixadas de forma a desestimular a manuteno de propriedades improdutivas; II no incidir sobre
pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o proprietrio que no possua outro imvel;
III ser fiscalizado e cobrado pelos Municpios que assim optarem, na forma da lei, desde que no
implique reduo do imposto ou qualquer outra forma de renncia fiscal";
157
O ICMS, ao no reconhecer o crdito pela entrada de bens de uso e consumo, que no integram
fisicamente o processo produtivo, gera cumulatividade. Em 1996, a Lei Complementar n 97 (Lei Kandir)
passou a admitir o critrio do crdito financeiro, com vistas ao reconhecimento dos crditos decorrentes
das aquisies de materiais de uso e consumo. Sob o temor da perda de receita, os Estados tm
conseguido que a implementao desse dispositivo seja sucessivamente postergado.
162

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O crdito decorrente das aquisies de ativo admissvel apenas em 48 (quarenta
e oito) parcelas mensais.
2) O ICMS um imposto estadual, mas com legislao federal e
estadual: existe uma lei nacional, a Lei Complementar n 87/96, porm cada
Estado pode instituir a sua prpria legislao, o que resulta em 27 leis e
regulamentos estaduais, objeto de forte crtica por todos os setores. Observe-se
que, alm da prpria lei, cada Estado institui as mais diversas formas de
obrigaes acessrias, o que fora os contribuintes estabelecidos em diversos
Estados a observar e cumprir as mesmas obrigaes das mais variadas formas.
Podem ainda os Estados livremente dispor sobre matrias como: i) diferimento
do imposto (em que fica adiado o lanamento do imposto, e, portanto, a sua
cobrana); ii) regimes especiais (por meio dos quais se facilita o procedimento de
alguns contribuintes, ao passo que outros so submetidos a um regime mais
severo, os chamados regimes especiais ex-officio); iii) crditos presumidos e
outorgados (crditos concedidos a alguns setores); iv) procedimentos de
substituio tributria (tambm objeto de cidas crticas, eis que, em muitos
casos, obriga o contribuinte ao recolhimento do imposto antes da realizao do
fato gerador). Enfim, aos Estados cabe um amplo poder para dispor livremente
sobre questes que acabam por contribuir para que o ICMS assuma um desenho
prprio em cada uma das unidades federadas. A superao do problema
decorrente da diversidade legislativa dos Estados demandar uma elaborada
engenharia poltica.
3) No modelo atual, nas operaes interestaduais o ICMS
compartilhado entre o Estado de origem e o de destino da mercadoria. Desta
feita, nas operaes realizadas a partir dos Estados do Sul e do Sudeste com
destino aos Estados das outras regies e ao Esprito Santo a alquota aplicvel
de 7%. Nas operaes realizadas entre os Estados das regies Sul e Sudeste, a
alquota de 12%. Nas operaes efetuadas a partir dos Estados das regies
163

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Norte, Nordeste, Centro-Oeste e do Esprito Santo com destino ao Sul e Sudeste
aplica-se a alquota de 12%. freqente a alegao de que a existncia de
alquotas diversas interestaduais alimenta a guerra fiscal, alm de favorecer um
artifcio sonegatrio denominado de "passeio da nota fiscal"158. Deve-se observar
que, a guerra fiscal, como afirma Fernando DALL'ACQUA, "no feita atravs
da reduo da alquota interna, mas sim atravs da devoluo do imposto
interestadual. No , portanto, procedente o argumento de que a unificao das
alquotas acabar com a guerra fiscal. Lembre-se que o caso clssico de guerra
fiscal ocorreu com a indstria automobilstica para a qual a alquota interna de
12% em todos os Estados, desde 1994"159.
4) Atualmente o ICMS no incide sobre as operaes que destinam
ao exterior os produtos primrios, semi-elaborados, manufaturados, bem como
bens de capital. A partir de 1966, as exportaes de produtos manufaturados
foram desoneradas do ICMS. Como forma de compensao aos Estados, foi
criado o Fundo de Exportao, cuja fonte de recursos provm do IPI (10%). A
desonerao dos produtos primrios e semi-elaborados, alm dos bens de capital,
deu-se a partir de 1996, com a edio da Lei Complementar n 87/96. A
desonerao das exportaes vem provocando o fenmeno dos crditos
acumulados: os crditos decorrentes dos insumos agregados aos produtos
exportados so denominados de "crditos acumulados" e suscetveis de
devoluo por parte dos Estados. No entanto, tendo em vista o expressivo o valor
dos crditos e diante da real possibilidade de agressivas manobras elisivas por
parte dos contribuintes, as Fazendas dos Estados estipulam mecanismos
complexos para regular e, amide, at mesmo dificultar a compensao desses
crditos.
158

Como a alquota interestadual sempre menor que a alquota para operaes internas dos Estados, o
contribuinte d sada mercadoria, emitindo a nota fiscal com destino a um Estado em que a alquota, por
exemplo, de 7%, porm a mercadoria, efetivamente, entregue dentro do prprio Estado, para
contribuinte que a receber sem documento fiscal.
159
DALL'ACQUA, Fernando, op. cit., p. 48.
164

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5) A unificao das alquotas do ICMS, hoje vigentes em profuso
dentro de cada Estado, certamente constituir um bice de rdua transposio.
No Estado de So Paulo h, formalmente, cinco alquotas: 0%, 7%, 12%, 18% e
25%. Todavia, efetivamente, o nmero muito maior, devendo superar vinte. A
razo disso que devido concesso, para determinados setores e produtos, de
benefcios como reduo da base de clculo, crditos presumidos, crditos
outorgados, entre outros, a alquota aplicvel resulta, efetivamente, em valor
diverso daquele formalmente estipulado. Assim que, Fernando Dall'Acqua
afirma que "para unificar as cerca de 45 alquotas informais que prevalecem no
conjunto de Estados brasileiros , em 5 grupos de alquotas formais 4,5%, 7%,
12%, 18% e 25,5% ser necessrio acabar com os regimes especiais. Se no com
os concedidos at a data da promulgao da EC, pelo menos com os novos. Ou
seja, no futuro deveriam ser vedados novos regimes especiais, a no ser em casos
muito especiais. Caso contrrio, a reforma tributria ser pouco eficaz, j que
rapidamente a situao voltaria a ser como hoje"160. A idia central que, com
alquotas uniformes em todos os Estados e diante da total vedao concesso de
incentivos fiscais, a guerra fiscal seria eliminada. Em meio a tudo, os governos
estaduais do apoio no muito entusistico reforma tributria, porquanto seu
interesse funda-se na busca de mais recursos para a educao, a segurana
pblica e a retomada dos investimentos estaduais. Por outro lado, de forma
incoerente, no so poucos os Estados que defendem a possibilidade do uso de
benefcios e incentivos fiscais locais, como forma de atrao de novos
empreendimentos.
6) As sucessivas propostas de reforma de modelo tributrio
brasileiro tm tido, em comum, o compromisso de no afetar a carga tributria
total. No entanto, a semente para elevao da carga tributria encontra-se,
surpreendentemente, na simplificao do ICMS, cujas alquotas seriam reduzidas
160

DALL'ACQUA, Fernando, op. cit., p. 41.


165

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a cinco Nesta limitao do nmero de alquotas do ICMS encontra-se a chave da
questo: como nenhum Estado concordar em perder receitas, caso as alquotas
fossem niveladas "por baixo", a grande probabilidade que esse nivelamento
fosse feito pelas alquotas superiores, o que, por certo, acarretaria em aumento da
carga tributria. As alternativas para se evitar o nivelamento das alquotas "por
cima" seria a atribuio do ITR (Imposto sobre s Propriedade Territorial Rural)
aos Estados e a criao de um fundo regional (art. 3 da PEC n 41/2003), para
compensao das perdas de receitas no perodo de transio. de se observar que
nenhuma dessas alternativas seria capaz de convencer os Estados a abrir mo de
receitas do ICMS, pois o produto da arrecadao do ITR hoje no nada
estimulador, e, quanto ao fundo de compensao regional, sua credibilidade no
das maiores, a julgar pela situao do fundo compensatrio previsto pela Lei
Kandir (Lei Complementar n 87/1996)
Ao mesmo tempo em que era promulgada a Emenda n 42/03, o Governo
Federal logrou, pela via da legislao infraconstitucional, o aumento da carga
tributria, com a aprovao da Lei n 10.833/02, que introduziu a nocumulatividade para a Cofins, majorando-se a sua alquota para 7,6%, e a LC n
116/03, que disps sobre o ISS, permitindo que muitos municpios elevassem sua
carga tributria, relativamente a esse imposto.
Ricardo Lobo Torres, em anlise sobre os efeitos da EC n 42/03, afirma
que "a reforma tributria aprovada pela EC n 42/03, por conseguinte, foi a
reforma possvel, expurgada de seus aspectos utpicos, concentrada na soluo
de alguns impasses financeiros (CPMF e DRU) e voltada para questes tpicas
relacionadas com a justia fiscal e a proteo dos direitos fundamentais. Foi a
reforma do bom senso, embora pfia diante das promessas retumbantes da
mensagem presidencial originria"161

161

Ricardo Lobo Torres, op. cit., p. 238.


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Como apontado acima, no ajuste do ICMS reside o cerne das dificuldades
do projeto de reforma tributria, agora tratado pela PEC n 255/04. Assim, as
principais mudanas propostas por esse instrumento foram: 1) a unificao da
alquota do ICMS; 2) a redefinio das alquotas; 3) a reviso das isenes; 4) o
local da cobrana do ICMS: se na origem ou no destino; 5) o problema do
reconhecimento dos crditos do ICMS; 6) o Fundo de Desenvolvimento
Regional; e 7) os incentivos e benefcios fiscais.
A transposio das questes acima enumeradas demandar um enorme
esforo de engenharia poltica, eis que nelas se assentam o conflito federativo
que envolve a repartio de competncias tributrias entre a Unio e os Estados,
at mesmo entre os prprios Estados, medida que muitos se consideram
prejudicadas diante da unificao das alquotas do ICMS e da vedao da
possibilidade de concesso de isenes e incentivos fiscais.
A parte no aprovada da EC 41/2003, voltou para discusso na Cmara
dos Deputados, agora sob a denominao de PEC 255/2003. Essa parte envolvia
as alteraes do ICMS. Posteriormente transformou-se em PEC 285/2004.
Depois de muitas discusses, a proposta de reforma tributria foi substituda pela
PEC 233/2008, de iniciativa do Poder Executivo Federal (Ministro GUIDO
MANTEGA), e que atualmente tramita no Congresso Nacional.

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5.2 PAORAMA DO ATUAL PROJETO DE REFORMA


TRIBUTRIA
Tramita perante o Congresso Nacional uma proposta de Reforma
Tributria, cujo texto-base encontra-se na Proposta de Emenda Constituio
(PEC) n 233/2008, que consolida a PEC n 31-A, de 2007. Trata-se de proposta
iniciada pelo Governo Federal, mais especificamente pelo Ministro da Fazenda.
Segundo a Exposio de Motivos apresentada, os principais objetivos da
proposta os seguintes:
1) simplificar o sistema tanto no mbito dos tributos federais quanto do
ICMS, eliminando tributos e reduzindo e desburocratizando a legislao
tributria;
2) acabar com a guerra fiscal entre os Estados, com impactos positivos
para o investimento e a eficincia econmica;
3) implementar medidas de desonerao tributria, principalmente nas
incidncias mais prejudiciais ao desenvolvimento;
4) corrigir as distores dos tributos sobre bens e servios que prejudicam
o investimento, a competitividade das empresas nacionais e o crescimento;
5) aperfeioar a poltica de desenvolvimento regional, medida que
isoladamente j importante, mas que ganha destaque no contexto da reforma
tributria como condio para o fim da guerra fiscal;
6) melhorar a qualidade das relaes federativas, ampliando a
solidariedade fiscal entre a Unio e os entes federados, corrigindo distores e
dando incio a um processo de aprimoramento do federalismo fiscal no Brasil.
A PEC 233/2008 alinha os seguintes pontos centrais da Proposta de
Reforma Tributria:

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1) IVA FEDERAL (IVA-F): ser institudo o Imposto Sobre o Valor
Adicionado Federal, que substituir a Cofins, o PIS e o Salrio-Educao;
2) CIDE: a princpio seria integrada ao IVA-F, mas, segundo o parecer
aprovado pelo Relator, Deputado Federal (GO) Sandro Mabel, essa
contribuio ser mantida apenas como por sua funo regulatria;
3) CSLL: A Contribuio Social sobre o Lucro Lqido ser incorporada ao
Imposto de Renda da Pessoa Jurdica, na forma de adicionais, por setor de
atividade econmica;
4) ICMS: A legislao dos Estados (27) ser unificada, com regra de
transio de 12 anos. A cobrana ser no destino e haver alquota de 2%
na origem;
5) FUDO DE EQUALIZAO DE RECEITAS (FER): Este Fundo ser
criado para compensar as perdas de alguns Estados;
6) FUDO ACIOAL DE DESEVOLVIMETO REGIOAL
(FDR): Ser criado para fomentar o desenvolvimento das regies mais
pobres do Pas (R$ 3,5 bilhes) e eliminar com a guerra fiscal;
7) CESTA BSICA; Iseno para os produtos listados em lei;
8) ZOA FRACA DE MAAUS: Estende o funcionamento at o ano de
2033. Pelas regras atuais a Zona Franca terminaria em 2013;
9) PARTILHA DE RECEITAS: O total de receitas a ser distribudo entre
Unio, Estados e Municpios ser composto pelo IVA-F, IPI e IR
(acrescido da CSLL). Atualmente, a partilha alcana apenas os recursos do
IR e do IPI, sem a CSLL;
10) COTRIBUIO PREVIDECIRIA: Haver reduo de um ponto
percentual por ano na contribuio previdenciria paga pelo empregador
ao INSS. Em seis anos, cair de 20 para 14%;
11) PETRLEO E EERGIA ELTRICA: Ser cobrada uma alquota de
2% no Estado de origem;
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12) CDIGO DE DEFESA DO COTRIBUITE: Previso de instituio
de um Cdigo, a exemplo do que j existe em vrios pases, e em alguns
Estados da Federao;
13) TRASAO: Previso de regulamentao do instituto da transao nas
anistias e remisses, que resultar na diminuio dos litgios tributrios e
do estoque da dvida ativa;
14) ISEO HETEROMA: Previso de autorizao para que a Unio
possa conceder, por meio de tratado internacional, iseno de impostos
estaduais e municipais. Se aprovada, essa modalidade de iseno poder
vir a ser questionada pelos Estados e Municpios, o que provocar mais
instabilidade e incerteza para os contribuintes;
15) OTA FISCAL ELETRICA: Previso de tratamento privilegiado
para compensao de crditos de IPI e de ICMS para os contribuintes que
adotarem a Nota Fiscal Eletrnica (NF-e), bem como o Sistema Pblico de
Escriturao Digital (SPED);
16) DRE (DESVICULAO DE RECEITAS ESTADUAIS): A exemplo
do que j existe na Unio (DRU), ser criada a DRE (desvinculao de
receitas do oramento estadual) para que os Estados possam fomentar
obras de infra-estrutura;
17) CRIME COTRA A ORDEM TRIBUTRIA: Previso de que a ao
penal pblica seja promovida apenas aps a deciso final na esfera
administrativa;
18) REDUO DAS ALQUOTAS DO ATUAL ICMS: Reduo
gradativa, em 12 anos, das alquotas de 12 e 7%, at chegar a 2%. Iniciase no ano subseqente ao da promulgao da Emenda;
19) CRDITO DOS ATIVOS: A partir do 2 ano subseqente ao da
promulgao, ser reduzido o prazo para apropriao, que, ao final de oito
anos, ser imediata;
170

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20) ICETIVOS FISCAIS: Sero mantidos os benefcios e incentivos
fiscais concedidos at 05/07/2008. Os incentivos tero de ser submetidos
ao CONFAZ, que poder revog-los por maioria absoluta, com pelo
menos 1 (um) representante de todos os Estados e do Distrito Federal;
21) ICETIVOS FISCAIS (PUIES): Os entes da Federao que,
aps a promulgao da Emenda, concederem benefcios e incentivos
fiscais no autorizados, no recebero as parcelas do Fundo de
Participao dos Estados, do FER (Fundo de Equalizao de Receitas) e
do FNDR (Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional);
22) REGULAMETAO DO OVO ICMS: A regulamentao nica do
novo ICMS ser elaborada pelo CONFAZ;
23) IMPOSTO SOBRE GRADES FORTUAS: previso de extino, e
criao de contribuio sobre a mesma base imponvel.

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6.0 O OVO MODELO DO ORAMETO A COSTITUIO


DE 1988
A questo oramentria ganhou destaque nos debates que precederam a
aprovao da Constituio de 1988, principalmente porque os constituintes
pretendiam recuperar as prerrogativas que o Poder Legislativo havia perdido
durante o perodo dos governos militares.
Para o perfeito entendimento do significado das transformaes trazidas
pela CF/1988, necessrio retroceder poca em que se iniciou o processo de
unificao oramentria. Segundo o arranjo institucional vigente poca,
exclua-se do oramento aprovado pelo Legislativo parcela significativa das
despesas da Unio, como os encargos da dvida mobiliria federal, os gastos com
subsdios e a quase totalidade das operaes de crdito de responsabilidade do
Tesouro Nacional, operaes essas executadas pelo Banco Central e pelo Banco
do Brasil, por meio do Oramento Monetrio, que no era submetido
apreciao do Congresso.
Ao longo da dcada de 1970, as finanas do setor pblico no Brasil eram
norteadas por uma multiplicidade oramentria: havia o Oramento Geral da
Unio, o oramento das empresas estatais, o oramento monetrio e a conta da
dvida. At o final daquela dcada, as receitas e despesas das empresas estatais
no haviam sido agregadas em um oramento consolidado. Na verdade, somente
com a criao da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST) em 1979
que o governo pde ter um conhecimento preciso do nmero total de entidades
estatais e, assim, elaborar um oramento geral das empresas estatais para o ano
seguinte.
O Oramento Monetrio funcionava como uma ferramenta de controle do
passivo monetrio e no-monetrio que era utilizado, de uma forma geral, para
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poltica cambial, subsdios, linhas de crdito, dentre outros programas. Observese que cada oramento era aprovado por uma autoridade pblica diferente e em
momentos tambm diferentes, o que causava a total desarticulao entre as
polticas econmicas implementadas pelo governo. Como se isso no bastasse,
havia ainda a conta da dvida que, a partir do incio da dcada de 1970,
funcionava de forma autnoma e garantia a cobertura dos juros e amortizaes
(servio da dvida), sempre por meio da emisso de novos ttulos. Esse processo
ficou conhecido como o "giro da dvida interna".
Diante desse quadro de total desarticulao oramentria, era impossvel
efetuar um controle eficaz da poltica monetria e do endividamento pblico sem
que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco Central e
reordenasse o controle financeiro do governo. A dvida foi evoluindo em funo
de diversos fatores, inclusive, em funo de si prpria e do financiamento de
gastos extra-oramentrios. Obviamente, no havia condies de precisar o
quanto do crescimento da dvida foi devido a cada fator.
Por fim, observe-se que a estratgia adotada pelo governo, ao longo da
dcada de 1970, foi de utilizao das autoridades monetrias como bancos de
fomento, no processo de desenvolvimento econmico, como forma de atender
meta de "crescimento com endividamento". Grandes volumes de recursos eram
levantados sem elevao na carga tributria, ou seja, sem desestabilizar o regime
militar vigente. A contrapartida era sempre a expanso monetria ou a elevao
do montante da dvida mobiliria. Com o segundo choque do petrleo em 1979, o
pas deparou-se com uma crise que forou um ajuste na economia brasileira e,
consequentemente, nas finanas pblicas.
De acordo com aquele modelo, o Executivo dispunha de grande
flexibilidade para conduzir a Poltica Fiscal, pois os eventuais desequilbrios do
Oramento Monetrio eram cobertos por emisso primria de moeda ou pelo
lanamento de ttulos da dvida mobiliria federal.
173

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A partir de 1985, o processo de redemocratizao do pas, associado
crise econmica que caracterizou o perodo, determinaram o incio da unificao
do Oramento da Unio. Se, por um lado, era necessrio que o Legislativo
analisasse todas as despesas do governo, mediante a recuperao de suas
prerrogativas, por outro lado, a crise econmica exigia um rigor fiscal impossvel
de ser alcanado, dada falta de coordenao e de controle sobre o processo
oramentrio da Unio. Com vistas unificao do Oramento Geral da Unio,
as principais medidas introduzidas foram as seguintes:
a) incorporao, no Projeto de Lei Oramentria da Unio, para o
exerccio de 1986, das despesas com encargos da dvida mobiliria federal,
assim, como de vrios subsdios concedidos pelo governo;
b) extino da Conta Movimento do Banco do Brasil162, em janeiro de
1986;
c) criao, em maro de 1986, da Secretaria do Tesouro Nacional, o que
permitiu a centralizao, o acompanhamento e a programao de vrias
atividades que anteriormente eram realizadas pelo Banco Central e pelo Banco
do Brasil, de forma descentralizada;
d) atribuio, em junho de 1987, ao Ministrio da Fazenda, por meio da
Secretaria do Tesouro Nacional, da administrao e controle da dvida mobiliria
federal;
e) criao, em junho de 1987, do oramento das Operaes de Crdito,
que passou a constar, como anexo, do Oramento Geral da Unio;
f) proibio da emisso lquida de ttulos da dvida pblica mobiliria163,
sem autorizao legislativa, em novembro de 1987;
162

Conta Movimento era uma conta que o Banco Central (Bacen) mantinha no Banco do Brasil (BB) para
contabilizar as operaes de interesse do governo federal. Por esse dispositivo, era possvel a liberao de
financiamentos sem a correspondente previso no oramento do governo, o que permitia, por exemplo,
que grandes volumes de recursos fossem direcionados ao crdito agropecurio, e praticamente de forma
ilimitada.
163
Dvida pblica mobiliria: para o Governo Central (Tesouro Nacional, Previdncia Social e Banco
Central), corresponde ao total dos ttulos pblicos federais em poder do mercado, incluindo, alm dos
174

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g) transferncia, para o Ministrio da Fazenda, dos fundos e programas
administrados pelo Banco Central, em dezembro de 1987.
Essas medidas, ao mesmo tempo que asseguravam maior possibilidade de
controle sobre os gastos da Unio, foram, aos poucos, possibilitando a
recuperao dos poderes que o Legislativo havia perdido, e fixando a linha que
seria adotada mais tarde pela nova Constituio Federal, na parte relativa s
Finanas Pblicas.
A caracterstica principal desse processo, que se iniciou antes a
promulgao de Constituio de 1988, foi a abrangncia dos oramentos que
deveriam ser encaminhados pelo Executivo ao Legislativo (Oramento Fiscal, os
Oramentos da Seguridade Social e dos Investimentos das Empresas estatais).
O artigo 166 da CF/1988 veio a assegurar ao Legislativo a prerrogativa
para apresentao de emendas ao Oramento, desde que fossem compatveis com
as metas e diretrizes aprovadas pelo prprio Congresso Nacional, e, ainda, que
no criassem despesas adicionais.
Dentro dessas linhas, que vinculavam planejamento e oramento, foi
definido o novo modelo oramentrio, a ser integrado por trs instrumentos
independentes: o Plano Plurianual (PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO), e a Lei Oramentria Anual (LOA).
A Constituio de 1988, ao fixar o novo modelo oramentrio, ampliou,
significativamente, as prerrogativas do Poder Legislativo, assegurando-lhe
efetiva participao em todo o processo de planejamento pblico. Nesse sentido,
permitiu-se a apresentao de emendas em todo o processo, vedando-se apenas
aquelas que incidiam sobre as dotaes oramentrias de pessoal, servio da
dvida e transferncias constitucionais. Essas inovaes conseguiram determinar
que o oramento pblico tivesse o papel fundamental de se caracterizar como o
ttulos de emisso do Tesouro Nacional, os ttulos de emisso do Banco Central. Por determinao da
LRF, o Banco Central no pode mais emitir ttulos pblicos, desde maio de 2002. (Fonte: Banco Central
do Brasil, www.bcb.gov.br).
175

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principal instrumento de planejamento das aes de governo, assegurando ao
Legislativo uma participao importante em todo o processo inclusive no que diz
respeito fiscalizao das aes do governo.
Todavia, no perodo imediatamente posterior promulgao da
Constituio de 1988, o oramento nau cumpriu suas funes. As razes eram de
ordens diversas: o nmero de excessivo de emendas apresentadas ao oramento e
os efeitos desestabilizadores da inflao crnica da poca.
A inflao acaba por mascarar os resultados das administraes pblicas,
ao encobrir a m utilizao dos recursos pblicos, bem como e a incompetncia
de alguns administradores164.
A princpio, a CF/1988 no definiu qual deveria ser o contedo da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), estabelecendo que lei complementar deveria ser
editada para tratar dessa matria (art. 165, pargrafo 9, da CF). Essa lacuna
permitiu que, naquele perodo, a LDO se tornasse um instrumento dissociado do
PPA e da LOA, fugindo do objetivo inicialmente traado. A lacuna s foi
superada com a edio da Lei Complementar n 101/2000, a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
No final de dcada de 1980 e nos primeiros anos da dcada de 1999,
notadamente no perodo que antecedeu ao lanamento do Plano Real, a
preocupao com o equilbrio e o controle das contas pblicas, emanadas do
texto constitucional, no impediram que a ocorrncia do desequilbrio e do
descontrole, com evidente comprometimento da qualidade do gasto pblico, ao
mesmo tempo em que eram gerados profundos dficits, os quais, afinal,
acabaram por constituir a marca das finanas pblicas, ao longo dos anos 1990.

164

Cf. VIGNOLI, Francisco H., Legislao e Execuo Oramentria, in BIDERMAN, Ciro. ARVATE,
Paulo, Economia do Setor Pblico no Brasil, p. 365-380, A distncia entre aquilo que se planejava e o
que era executado sempre foi muito grande ao logo de todo o perodo inflacionrio, comprometendo,
sobremaneira, a efetiva fiscalizao por parte do Legislativo. Nesse sentido, no seria demais afirmar que
o Executivo fingia que planejava enquanto o Legislativo fingia que fiscalizava.
176

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6.1 O PROCESSO ORAMETRIO E A GESTO PBLICA


Segundo leciona o professor REGIS DE OLIVEIRA165, a deciso sobre a
despesa uma deciso poltica, no sentido de que deve o agente pblico optar por
atender aos reais interesses da sociedade. Contudo, recentemente, essa tomada de
deciso tem sido restringida para se coadunar aos valores irradiados pela
Constituio de 1988. Nesse sentido, quando artigo 212 da CF dispe que a
Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante
de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino, aponta, claramente, a inteno de privilegiar o
ensino, valor bsico para a realizao da democracia. E, como bem observou
ALIOMAR BALEEIRO, O Estado no pertence ao reino dos cus. Reflete a sua
condio de instituio do homem, passvel de todos os efeitos inseparveis da
fatalidade humana166.
Nessa mesma linha, a Emenda Constitucional n 29/2000 alterou os
artigos 34, 35, 156, 167 e 198, para permitir e determinar que recursos pudessem
financiar aes e servios pblicos de sade.
V-se, ainda que brevemente, que, modernamente, a noo de gasto
pblico encontra-se limitada por parmetros outros, alm do prprio oramento,
pois o legislador, ao estruturar a pea oramentria, no dispe mais da liberdade
que possua, de vez que parte dos recursos j est previamente vinculada a
determinados servios e aes.

165
166

OLIVEIRA, Regis F., Curso de Direito Financeiro, p. 314.


BALEEIRO, Aliomar, Uma introduo cincia das finanas, p.73.
177

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Alis, de h muito j se arrastava o debate sobre a natureza do
oramento167. Sobre o assunto SAIZ DE BUJANDA escreveu: O duplo aspecto
do oramento autorizativo, em matria de gastos; e de previso, em matria de
ingresso de receitas aparece em todas as obras clssicas sobre esta matria.
Porm, os antecedentes histricos dessa disciplina influenciaram muito os
autores do princpio do sculo XX, de tal sorte que nas definies por eles
formuladas o elemento autorizao refere-se tanto aos ingressos quanto aos
gastos. Nesse sentido, escreve JZE (Elements de la Science des Finances, Pars,
1901, t. I, pg. 11): O oramento oferece, sob a perspectiva jurdica, duas
caractersticas principais: 1) um estado de previso; 2) uma autorizao
dada pelo Parlamento, o que faz do oramento um ato administrativo, realizado
em forma de lei168.
O professor REGIS DE OLIVERIA, examinando a questo da natureza
jurdica do oramento, conclui ser discusso ociosa, e conceitua o oramento
como a lei que contm previso de receitas e despesas, programando a vida
econmica e financeira do Estado, por um certo perodo169.
No Brasil, a concentrao de poder nas mos do Executivo, somada
pouca tradio no exerccio da funo fiscalizadora pelo Poder Legislativo, alm
das fragilidades dos mecanismos de participao popular, resultam no seguinte
quadro institucional, apontado por FERNANDO ABRUCIO e MARIA RITA
LOUREIRO170:

167

Para autores como Louis TROTABAS (Finances publiques. 13 ed. Paris: Dalloz, 1969), o oramento
tem origem inglesa, na medida em que de l veio a inspirao tambm para as instituies polticas que
surgiram aps a Revoluo Francesa, j que, a seu ver esse conceito se encontrava indissoluvelmente
vinculado autorizao para ingresso de receitas e para a realizao de gastos pblicos, caractersticas
que no estavam presentes nas instituies de finanas pblicas do Antigo Regime. Assim, considera a
Inglaterra como fonte inspiradora tanto das instituies polticas quanto instituies de finanas pblicas
francesas, a partir do sculo XVIII.
168
SAINZ DE BUJANDA, Fernando, Estado de Derecho Y Hacienda Pblica, disponvel na internet,
em: www.cepc.es.
169
OLIVEIRA, Regis Fernandes, HORVATH, Estevo, Manual de Direito Financeiro, p. 89.
170
ABRUCIO, Fernando L., LOUREIRO, Maria R., Finanas Pblicas, Democracia e Accountability, in
BIDERMAN, Ciro, ARVATE, Paulo (orgs.), Economia do Setor Pblico no Brasil, p. 100.
178

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1) o oramento pblico brasileiro aprovado pelo Legislativo tem carter
apenas autorizativo, o que d uma enorme margem de liberdade para os governos
efetuarem seus gastos;
2) o poderio desmedido da Secretaria do Tesouro Nacional, que executa e
contingncia as despesas de forma insulada dentro do Ministrio da Fazenda,
sem sofrer o impacto de mecanismos de responsabilizao mais efetivos;
3) a importante influncia que o Presidente da Repblica, os Governadores
e os Prefeitos exercem, por meio da bancada governista, sobre as indicaes dos
ministros e conselheiros dos Tribunais de Contas, reduzindo a independncia
daqueles que deveriam fiscalizar os governantes;
4) a capacidade que o Poder Executivo tem de obstruir processos de
controle congressual por meio da distribuio de cargos e verbas.
A reforma oramentria levada a efeito em meados dos anos 1980 buscava
recuperar a relevncia do oramento na vida pblica nacional. Promovida logo no
incio do processo de redemocratizao, a reforma tinha como objetivo a
recuperao do controle pela sociedade do uso dos recursos pblicos, alm de
contribuir para que o oramento refletisse as prioridades do desenvolvimento
nacional e fornecesse os meios necessrios para a realizao de uma gesto
eficiente da coisa pblica.
Para FERNANDO REZENDE171, a marca registrada dessa reforma foi a
unificao dos vrios mecanismos anteriormente utilizados para financiar as
atividades do Estado, de modo a dar transparncia ao uso dos recursos
compulsoriamente extrados da sociedade por fora da atividade tributria, bem
como permitir que o Congresso Nacional exercesse o seu papel de influenciar nas
escolhas oramentrias, de forma que essas refletissem as preferncias da
sociedade, e no apenas a vontade do governante.

171

REZENDE, Fernando, Estado de uma Pao: A Reforma Oramentria e a Eficincia Fiscal, Texto
para Discusso n 1392, IPEA, Braslia, fev. 2008.
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A nova Constituio, incorporando os princpios172 da unidade,
universalidade e transparncia, devolveu ao Legislativo os poderes para alterar a
proposta oramentria enviada pelo Executivo, e, ao mesmo tempo, preservasse o
equilbrio fiscal e consolidasse a unicidade oramentria173, mediante a
incorporao ao Oramento Geral da Unio dos oramentos paralelos que
anteriormente eram controlados exclusivamente pelo Executivo, como os
oramentos das empresas estatais, da previdncia social e de contas fiscais que
transitavam pelo oramento monetrio. Na mesma ocasio, foram estabelecidas
as condies para que o oramento funcionasse como instrumento de
planejamento das aes do Estado e de orientao para iniciativas dos agentes
privados, tendentes a reforar as medidas em prol do desenvolvimento nacional.
A submisso das escolhas oramentrias a uma viso de mais longo prazo,
e que ainda contemplasse valores a serem tutelados pela Repblica, foi extrada
de um processo continuado de planejamento que se deu por meio de exigncia da
elaborao de um plano quadrienal: o Plano Plurianual de Aplicaes (PPA)174,
que deveria ser constantemente renovado, de forma a refletir as mudanas na
dinmica socioeconmica e tambm nas prioridades de gasto, em funo da
alternncia do poder poltico, prpria do regime democrtico.
Os constituintes de 1988, alm de ampliar o horizonte temporal das
escolhas oramentrias, buscaram tambm criar as condies necessrias para
172

Segundo REGIS DE OLIVEIRA, os denominados princpios oramentrios so caractersticas


especficas que tais leis tm e que as tornam distintas das demais e dos outros atos praticados pelo
governo. Os princpios oramentrios seriam: o da universalidade, anualidade, exclusividade, unidade e o
da no-afetao. Ainda, segundo REGIS DE OLIVEIRA, o equilbrio no constitui um princpio, mas sim
um verdadeiro pressuposto.
173
Com efeito, a proposta de lei oramentria deve ser nica para evitar duplicidade de funes a
atravancamento da pauta do Congresso, bem como no se justifica a existncia de minioramentos com
funes praticamente idnticas s do oramento anual,
174
RICARDO LOBO TORRES comenta sobre experincias similares, em outros pases: Nos pases
membros da OCDE, principalmente Inglaterra, Sucia, Dinamarca e Nova Zelndia, assiste-se nos
ltimos anos renovao do interesse pelo plano plurianual, utilizado agora sobretudo como mecanismo
de estabilidade econmica e de controle do dficit pblico. Na Nova Zelndia, a reforma surge com a Lei
de Responsabilidade Fiscal (Fiscal Responsability Act), de 1994, que prev diversas variveis para atingir
os objetivos de longo termo e integra o sistema contbil com o oramento, ao proclamar o princpio do
resultado responsvel, levando em considerao nas previses de longo prazo as despesas pelo critrio
da competncia e no do pagamento (in Curso de Direito Financeiro, p.171).
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conferir transparncia s decises sobre o uso dos recursos pblicos, mediante a
exigncia de envio prvio ao Congresso nacional da Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO). Essa lei exige que o Poder Executivo especifique os
parmetros a serem utilizados nas estimativas de receitas e despesas, bem como
indique as prioridades que iro orientar as decises sobre o gasto pblico, de
modo a permitir que tanto os parmetros quanto as prioridades sejam apreciados
com antecedncia e possam ser revistos, quando necessrio.
O ciclo oramentrio prossegue, conforme a previso constitucional, com
a elaborao da proposta do oramento anual pelo Poder Executivo, seguindo-se
a sua discusso e posterior aprovao pelo Congresso Nacional. Se aprovado
pelo Congresso, o oramento ser, ento, sancionado pelo Presidente da
Repblica, passando, da, condio de ser executado.
Entretanto, mormente no perodo que antecedeu ao controle do processo
inflacionrio, as boas intenes que informavam a elaborao das regras
oramentrias no eram acompanhadas na prtica. O descontrole inflacionrio,
aliado s prticas de h arraigadas, fazia com que a elaborao do oramento
continuasse obedecendo a um processo meramente incremental, ou seja, as
organizaes pblicas simplesmente adicionavam novas demandas de recursos
sobre aquilo que havia sido gasto no exerccio anterior, sem aferir, efetivamente,
quais eram as necessidades.
Por outro lado, os elevados ndices inflacionrios existentes antes do Plano
Real (1994), encurtavam o horizonte das decises, o que dificultava a submisso
do oramento a um planejamento de longo prazo. Alm disso, a inflao tornava
precrias as projees sobre receitas e despesas futuras, o que contribua para a
perda da transparncia e para que a ao do Poder Executivo anulasse, ainda que
em parte, os esforos e a influncia do Legislativo sobre a elaborao da pea
oramentria.

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O clima de euforia e instabilidade poltica e econmica que se seguiu
promulgao da Constituio de 1988 tambm agravou as dificuldades para que
as novas regras oramentrias produzissem os efeitos desejados. Tamanha era a
instabilidade que uma nova lei oramentria, que deveria ter sido aprovada para
atualizar os procedimentos aplicados elaborao, acabou no sendo adotada. O
clima de desmandos e atrasos na aprovao do oramento culminou com os
escndalos que resultaram na instalao de CPI do Oramento, em 1993.
Posteriormente, o Congresso Nacional aprovou a Resoluo n 02/1995, para
adotar importantes medidas de disciplina do processo oramentrio, ainda que se
revelassem insuficientes para melhorar a eficincia na gesto.
Ao mesmo tempo, a preocupao com a instituio de slidas garantias
financeiras que viabilizassem a implementao dos novos direitos sociais, agora
consagrados na Constituio, contribuiu para o abandono de outro princpio
oramentrio: o da no-afetao das receitas, diante da vinculao de crescentes
parcelas dos tributos federais ao financiamento da educao e da seguridade
social. A vinculao de receitas, diante do crescimento das despesas de carter
obrigatrio pagamento da folha do funcionalismo, juros da dvida pblica -,
conduziu a um forte enrijecimento do oramento, o que comprometia o propsito
inicial de permitir a realizao de uma constante reavaliao das prioridades na
aplicao dos recursos pblicos, em cada etapa do processo oramentrio.
Logo no incio da dcada de 1990, com o advento das reformas do
governo do Presidente Collor de Mello, ocorreu um desmonte do aparelho
administrativo do Estado, o que contribuiu para a queda da qualidade da gesto
pblica, em parte resultante do comprometimento da capacidade das
organizaes pblicas e da prpria autoestima do funcionalismo pblico, que foi
duramente atingido pelas reformas.
Com o Plano Real, em 1994, novas dificuldades vieram a se agregar a esse
quadro, na medida em que o programa de estabilizao econmica passou a
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exigir um esforo maior para promover o ajuste fiscal, controlar o processo
inflacionrio e reverter a trajetria de crescimento da dvida pblica. Como
esclarece FERNANDO REZENDE175, paradoxalmente e em decorrncia das
condies sob as quais o ajuste fiscal foi promovido, a estabilidade monetria
no trouxe ganhos para a qualidade do oramento, como seria de se esperar
diante de uma maior previsibilidade para estimar receitas e despesas. Ao
contrrio, os recursos utilizados pelo governo para sustentar o ajuste fiscal e
garantir o xito do Plano Real acrescentaram novas distores que trouxeram
maior instabilidade e incertezas e adicionaram novas dificuldades para que o
oramento desempenhasse suas funes de instrumento indispensvel eficincia
da gesto pblica e refletisse as reais prioridades nacionais.
O que se seguiu a esse quadro foi uma verdadeira reao em cadeia: para
promover o ajuste fiscal mediante o aumento de receitas, o governo recorreu s
contribuies sociais, como expediente para se furtar obrigatoriedade da
transferncia de quase metade dos impostos federais para os Estados e
Municpios. Por outro lado, para sustentar o ajuste fiscal, naquele contexto de
crescente rigidez, tornou-se necessrio adotar uma srie de artifcios e
procedimentos que praticamente desfiguravam o processo oramentrio e
aumentavam a ineficincia na gesto. Dessa forma, ao mesmo tempo em que o
aumento da rigidez impunha dificuldades gesto fiscal macroeconmica, a
reao a ela inviabilizava a gesto pblica eficiente.

175

REZENDE, Fernando, op. cit., p. 9.


183

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6.2 A IFLUCIA DO AJUSTE FISCAL O ORAMETO


Desde h muito vinha a necessidade de se aplicar um ajuste fiscal, que se
tornou um imperativo logo aps a edio do Plano Real, uma vez que o sucesso
do programa de estabilizao monetria e inflacionria dependia de uma forte
reestruturao das contas pblicas. Todavia, as contingncias polticas do
momento, aliadas j conhecida dificuldade de se promover uma correo do
desequilbrio fiscal por meio de cortes nos gastos pblicos levaram a um
adiamento do ajuste necessrio. Nesse nterim, foram aplicadas solues
transitrias e artificiais que, de certa forma, atendiam aos interesses imediatos,
porm acabavam por contribuir para maior degradao da qualidade do
oramento.
Finalmente, a opo adotada para aplicao do ajuste fiscal ocorreu pela
via do aumento da arrecadao tributria. A Constituio de 1988 introduziu
regimes distintos para impostos e contribuies sociais vinculadas ao
financiamento da seguridade social, como resultado das presses exercidas
durante o processo de elaborao da Constituio. De um lado, Estados e
Municpios lutavam por mais recurso, que viriam das transferncias legais, a
partir dos recursos arrecadados pela Unio, o que, por fim, levou a um
esgotamento da capacidade financeira do governo federal. De outro lado,
atuavam os movimentos sociais, que pressionavam pela universalizao do
acesso aos servios sociais bsicos, o que resultou na instituio de novas
garantias de financiamento dos direitos sociais mediante a vinculao das receitas
de novas contribuies sociais, para prover os recursos necessrios.
Em face desse quadro, a via naturalmente encontrada foi o aumento das
contribuies sociais, porquanto para se obter o mesmo resultado pela via do
aumento dos impostos federais seria necessrio promover um aumento muito
184

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maior, uma vez que apenas pouco mais da metade do produto desse aumento
permaneceria nos cofres do governo federal. Entretanto, havia um entrave a ser
removido: por dispositivo constitucional, a receita das contribuies estava
vinculada ao financiamento da seguridade social. Para superar esse problema, foi
necessria a aprovao de uma emenda constitucional, a EC 27/2000176, ficando,
assim, permitido que 20% da receita dessas contribuies fossem desvinculados
de seu objetivo para que fossem livremente aplicados pelo governo federal.
Mas, medida que a crise internacional avanava, exigiam-se mais apertos
fiscais, e a opo do aumento das contribuies sociais, originalmente concebida
para ser provisria, foi sendo sucessivamente prorrogada, e suas falhas tornavamse mais graves a partir do momento que o governo se viu forado a abandonar a
ncora cambial para evitar o fracasso do Plano Real.
Diante da necessidade de se gerar elevados e crescentes supervits
oramentrios para viabilizar o alcance das metas fiscais pela via de novos
aumentos da receita das contribuies sociais, a rigidez oramentria crescia

176

Emenda Constitucional n 27/2000:

Art. 1o includo o art. 76 ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, com a seguinte redao:
"Art. 76. desvinculado de rgo, fundo ou despesa, no perodo de 2000 a 2003, vinte por cento da
arrecadao de impostos e contribuies sociais da Unio, j institudos ou que vierem a ser criados no
referido perodo, seus adicionais e respectivos acrscimos legais." (AC) .
" 1o O disposto no caput deste artigo no reduzir a base de clculo das transferncias a Estados,
Distrito Federal e Municpios na forma dos arts. 153, 5o; 157, I; l58, I e II; e 159, I, "a" e "b", e II, da
Constituio, bem como a base de clculo das aplicaes em programas de financiamento ao setor
produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste a que se refere o art. 159, I, "c", da Constituio."
(AC)"
2o Excetua-se da desvinculao de que trata o caput deste artigo a arrecadao da contribuio social do
salrio-educao a que se refere o art. 212, 5o, da Constituio." (AC)

185

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impulsionada por fora do chamado efeito cremalheira177. Como forma de
reao ao aumento da rigidez oramentria, novos expedientes foram adotados
pata manter os gastos pblicos sob controle; entretanto, esses expedientes
acabaram por adicionar outras dificuldades ao esforo de reduo da ineficincia
da gesto pblica, o que, por seu turno, impedia que o ajuste fiscal pudesse
tambm se beneficiar de uma economia nos gastos.
Nesse compasso, estavam presentes todos os ingredientes para a formao
do chamado efeito boomerang178: ao mesmo tempo em que a rigidez
oramentria impunha dificuldades gesto macroeconmica das contas fiscais,
as medidas adotadas para contornar essas dificuldades contribuam para aumentar
a ineficincia da gesto microeconmica exercida pelas organizaes
encarregadas da implementao das polticas pblicas.
No obstante o notvel incremento da carga tributria179 que acompanhou
o crescimento das metas estabelecidas para o supervit primrio, o cumprimento
dessas metas teve de contar com a contribuio das empresas estatais que, para
tanto, tiveram de comprimir seus investimentos. Por conta efeito cremalheira, ao
aumento da carga tributria no se correspondeu uma maior flexibilidade do
177

Efeito cremalheira: segundo FERNANDO REZENDE (Estado de uma Pao: a Reforma


Oramentria e a Eficincia Fiscal), a natureza do ajuste fiscal promovido desde 1999 gera um efeito
cremalheira, que se manifesta da seguinte maneira: a cada aumento na arrecadao de contribuies
sociais para sustentar o ajuste fiscal, cresce a receita vinculada seguridade social em volume que
corresponde a 80% desse aumento, pois 20% so desvinculados. O crescimento das receitas da seguridade
social abre espao para a expanso do gasto nos programas abrangidos por esse conceito, em especial os
benefcios previdencirios e os programas assistenciais. Crescem, portanto, as despesas obrigatrias, o
que aumenta, ainda mais, a rigidez do oramento. No momento seguinte, para financiar o mesmo
supervit, necessrio ampliar ainda mais os nveis de arrecadao das contribuies, que, por sua vez,
engendram novos aumentos das despesas obrigatrias, e assim por diante. Como consequncia desse
processo, tem-se o aumento da carga tributria, o engessamento do oramento e a perda de qualidade da
tributao.
178
Efeito boomerang: segundo FERNANDO REZENDE, op. cit., o efeito boomerang configurava-se da
seguinte forma: para atenuar o impacto do efeito cremalheira, o governo impunha restries execuo
do oramento, por meio de contingenciamentos, controles sobre as liberaes de recursos, transferncias
de pagamentos para exerccios seguintes, etc. Essas medidas tornavam a gesto pblica extremamente
ineficiente e inviabilizava o apoio ao ajuste fiscal nos cortes nos gastos, o, por sua vez, exigia novos
aumentos de receita, e assim por diante.
179
Conforme dados do Banco Central do Brasil, entre 1998 e 2005, foram registrados os seguinte
percentuais (% sobre o PIB) de carga tributria: 1998 29,7%; 2000 30,4%; 2001 31,9%; 2002
32,3%; 2003 31,9%; 2004 32,8%; e 2005 34,1%.
186

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oramento. Ao contrrio, houve um aumento da rigidez, notadamente a partir do
ano de 2000, quando a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria
Anual passaram a considerar obrigatrias as despesas com o pagamento dos juros
da dvida pblica, necessrias para que as metas fiscais fossem cumpridas.
Em face do aumento da rigidez do oramento, o governo viu-se na
contingncia de empregar novos expedientes, alm dos j conhecidos, para tentar
controlar a execuo oramentria e, assim, manter o cumprimento das metas
fiscais, que, de forma crescente, superavam os valores estabelecidos nas leis
oramentrias.
O governo lanou mo do dispositivo contido na Lei de Responsabilidade
Fiscal, que previa a possibilidade de, mediante decreto, promover o
contingenciamento de gastos, sempre que, na programao da execuo
oramentria que deve ocorrer no prazo de trinta dias aps a provao do
oramento pelo Congresso Nacional -, ficar constatado que o gasto
inconsistente com as metas fiscais fixadas na Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO). Esse decreto, expedido pelo Poder Executivo, dever impor limites ao
empenho de verbas e realizao de despesas, excludas as de carter
obrigatrio, tais como transferncias a Estados e Municpios, educao,
sade, previdncia, ao servio da dvida, etc.
O contingenciamento de gastos180, porquanto possa ser uma medida
necessria ao ajuste fiscal, se aplicado reiteradamente, e em volume crescente,
gera grandes dificuldades para a gesto pblica. Sucessivos contingenciamentos
de gastos atacam as duas principais virtudes do oramento, a saber: ser
instrumento de um planejamento governamental, sob a perspectiva de uma viso
estratgica dos objetivos a serem alcanados pelas polticas pblicas; e fornecer
orientao e diretivas para tomada de decises na esfera privada, nos casos em
180

Segundos dados do Congresso Nacional, no perodo de 1998 a 2006, o pas experimentou elevados
ndices percentuais de contingenciamento de gastos em relao ao total de despesas contingenciveis. Os
ndices so os seguintes: 1998 16,7%; 1999 10,3%; 2000 19,9%; 2001 12,7% - 2002 28,5% 2003 22,1%; 2004 4,9%; 2005 18,2%; e 2006 15,82%.
187

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que devam operar em sintonia com o governo, de forma a potencializar o
aproveitamento das oportunidades de desenvolvimento do pas.
Uma das principais consequncias negativas do uso frequente e
progressivo do contingenciamento vem a ser o encurtamento do horizonte para
tomada de deciso das organizaes pblicas encarregadas da execuo dos
programas governamentais. Isso faz com que esses gestores convivam com srias
incertezas sobre a real dimenso dos recursos com os quais podero,
efetivamente, contar para fazer frente s suas responsabilidades. Idntica
incerteza paira, tambm sobre o momento que esses recursos sero
disponibilizados.
O quadro de incerteza provocado pelo contingenciamento de gastos afeta,
de maneira particular, os investimentos, na medida em que dependem do
cumprimento de exigncias legais que, em regra, demandam tempo para serem
concludas, o que acaba por inviabilizar a concretizao do investimento,
principalmente quando o cronograma de liberao das verbas oramentrias
concentra as liberaes necessrias para os ltimos meses do exerccio fiscal.
O aumento do uso do expediente do contingenciamento origina-se, em
parte, na disputa existente entre os Poderes Executivo e o Legislativo, em que
esse ltimo procura ampliar sua esfera de influncia na elaborao do oramento,
mediante imposio das restries, ao que, o Pode Executivo reage, preocupado
em manter o controle sobre a elaborao e a execuo oramentria.
Ocorre que, como o Poder Executivo detm a prerrogativa de iniciar o
ciclo de elaborao do oramento, ele se ampara em expectativas conservadoras,
e por vezes at subestimadas, em relao ao comportamento das variveis que
determinaro as projees das receitas e das despesas que integraro a proposta
oramentria que ser submetida ao Congresso Nacional. Essas variveis so: o
crescimento do PIB, ndices de desemprego, ndice da inflao, taxa de juros e
cmbio, etc. Para a reviso dos parmetros utilizados pelo Executivo nas
188

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projees de receita, o Congresso lana mo de um dispositivo previsto pela
legislao, denominado de erros e omisses, para, assim, abrir espao para a
acomodao das emendas apresentadas pelos parlamentares. Essas emendas, por
sua vez, consignam, em geral, valores superestimados, j prevendo um possvel
contingenciamento. Em seguida, o Poder Executivo, sob a alegao de
inconsistncia do oramento aprovado com as metas fiscais fixadas pela Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), expede o decreto de contingenciamento.
A incerteza sobre a execuo oramentria acaba sendo acentuada, em
decorrncia de outro expediente utilizado pelo Executivo, com a finalidade de
aumentar seu controle sobre todo o processo oramentrio: trata-se da incluso,
na proposta oramentria, de receitas, sobre as quais pairam incertezas ou
condicionamentos, de sorte que seu efetivo ingresso ficar na dependncia da
promulgao de leis que autorizem a imposio e a arrecadao de novo tributo,
ou, simplesmente, da majorao da alquota de um tributo j existente. H um
detalhe que torna mais delicada essa situao: como comum que essas receitas
incertas sejam vinculadas ao financiamento de despesas de carter obrigatrio,
caso no venha ser autorizada a sua arrecadao, isso demandar cortes maiores
nas despesas discricionrias, notadamente naquelas originrias de emendas
parlamentares. Esses fatos, alm de gerar mais incertezas quanto execuo
oramentria, provocam tenso entre os Poderes, e aumentam a presso em prol
da aprovao das medidas que favorecero o aumento das receitas.
Novas incertezas quanto execuo oramentria surgem quando do
advento de turbulncias no mercado externo provocam mudanas na conjuntura
econmica, de sorte a demandar aumento no esforo fiscal para que se realize o
cumprimento das metas fiscais estabelecidas para o exerccio. Esse aumento de
esforo fiscal sustentado por outro expediente: a postergao, para o exerccio
seguinte, do pagamento de despesas liquidadas. Trata-se do conhecido artifcio
dos restos a pagar que, na prtica, no elimina a obrigao, apenas adia a
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realizao dessa obrigao mediante controle das despesas, o que acaba
acumulando mais dificuldades para a execuo oramentria dos exerccios
seguintes, nos quais essas despesas devero ser liquidadas em conjunto com
aquelas previstas para o prprio exerccio. Da mesma forma que ocorre em
relao ao contingenciamento, o acmulo dos restos a pagar afeta as despesas
discricionrias, principalmente aquelas relativas aos investimentos e s inverses
financeiras.
Esses problemas que atingem o ciclo oramentrio no afetam apenas a
esfera federal, pois, com o avano da descentralizao, parte significativa da
gesto pblica realizada no mbito dos Estados e Municpios, que, para tanto,
recebem o suporte do regime de transferncias de receitas. Os vcios e
deficincias acima apontados acabam sendo reproduzidos na esfera dos Estados e
Municpios, onde, afinal, concentram-se a maior parte das responsabilidades pela
gesto

das

polticas

pblicas

relacionadas

atividade

social

ao

desenvolvimento nacional, como educao e sade.

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6.3 DESCETRALIZAO E GESTO PBLICA

A Constituio de 1988, superando as restries impostas durante o


regime militar, promoveu importantes alteraes no sentido de fortalecer a
autonomia dos entes federativos, que receberam uma ampliao de suas
competncias tributrias, ao mesmo tempo em que foram contemplados com
significativo aumento no volume de transferncias de recursos. A par disso,
houve a elevao do municpio condio de ente federativo.
No entender de FERNANDO REZENDE181, subjacente ao movimento
que conduziu s decises antes mencionadas estava o argumento de que a
descentralizao da gesto pblica era o caminho mais adequado para aumentar a
eficincia no uso dos recursos, a eficcia das polticas pblicas, a transparncia
das decises e a gerao de condies propcias responsabilizao dos
governantes perante seus cidados.
Todavia, essas expectativas no se realizaram da forma esperada, de vez
que muitos dispositivos previstos no texto constitucional no foram adotados, e,
alm disso, das medidas aplicadas em relao ao ajuste fiscal resultaram
conseqncias que tiveram grande influncia em todo o processo. A disparidade
na repartio constitucional de receitas no foi corrigida, o que conduziu a mais
distores, fato agravado pela falta de aprovao de dispositivo constitucional
que previa a regulamentao, por lei complementar, dos encargos que deveriam
ser assumidos por cada ente da federao. Essa seria a providncia
correspondente descentralizao de receitas e competncias tributrias em favor
dos Estados e Municpios.

181

REZENDE, Fernando, op. cit., p. 16.


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Uma das mais graves conseqncias foi a observada no tocante
diminuio da autonomia de Estados e Municpios no uso dos recursos recebidos
em transferncia. Tudo se inicia com o fato de o ajuste fiscal ter como ponto de
apoio o aumento de tributos que no integram a base de clculo das
transferncias constitucionais (FPE e FPM), mas que, entretanto, em sua maioria,
so receitas vinculadas a gastos com a seguridade social, dos quais parte cabe ao
governo federal, que cuida da previdncia, e outra parte transferida para
Estados e Municpios, e tambm vinculada a gastos especficos. Da resulta que,
enquanto crescia o volume de recursos transferidos e vinculados a gastos
especficos, diminua a importncia das transferncias de livre aplicao,
restringindo, assim, a autonomia dos recursos que integram os oramentos
estaduais e municipais.
Como no foi alterada a frmula utilizada para o rateio das receitas
transferidas constitucionalmente, e processo de descentralizao das polticas
sociais transferiu aos municpios grande parte das aes relacionadas sade e
assistncia social, o efeito foi a centralizao das decises sobre parcela
importante do gasto pblico, ainda que executadas pelos municpios. Os Estados,
por sua vez, assistiram ao esvaziamento da capacidade de coordenar aes
executadas em seus territrios, ao lado da ampliao do papel dos municpios,
que passaram a ser os gestores dessas polticas182.
Estudo de FERNANDO REZENDE183 mostra que, do total de recursos
transferidos pelo governo federal para Estados e Municpios, mais da metade
(55% no caso dos Estados e 58% no caso dos Municpios) tem sua destinao
previamente estabelecida, ou seja, os entes recebedores no tm de liberdade para
dispor desses recursos transferidos. Esse fato, aliado ao peso do servio da dvida
182

Cf. FERNANDO REZENDE, op. cit., no ano de 2004, o governo federal, que respondia por mais de
dois teros do financiamento dos gastos pblicos ( exceo das despesas com servio da dvida),
executava diretamente menos da metade desses gastos. No outro extremo, os municpios, que respondiam
por 20% dos gastos, financiavam apenas 4% desses gastos com recursos prprios.
183
REZENDE, F., O Dilema Fiscal: Reformar ou Remendar?, Rio de Janeiro, FGV, 2007.
192

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pblica, aos gastos previdencirios e remunerao do quadro de funcionrios,
contribui para que os oramentos estaduais e municipais apresentem o mesmo
grau de rigidez que se observa no mbito federal.
A descentralizao resultante das medidas previstas pela Constituio de
1998 rompeu com dois importantes princpios vinculados eficincia: a
autonomia e a correspondncia fiscal.
O princpio da correspondncia fiscal tem a ver, basicamente, com a
repartio ideal dos recursos entre as diversas esferas da Federao, levando-se
em conta o tamanho das responsabilidades atribudas a cada uma delas, de sorte
que recursos e responsabilidades guardem uma correlao nos limites de cada
territrio. Dada a impossibilidade de se obter esse equilbrio apenas pela via das
competncias tributrias prprias, faz-se necessrio, em muitos casos,
complementar o volume necessrio de recursos mediante de transferncias, que
configurem um regime de equalizao fiscal.
Um regime ideal de equalizao fiscal tem como regra central a busca pela
reduo das disparidades de capacidades de gasto entre s unidades federadas, de
modo a garantir um padro mnimo de recursos oramentrios per capita, em
todas as unidades em que a arrecadao tributria prpria no seja suficiente para
alcanar esse padro. A no-existncia de um regime de equalizao fiscal
explica as sensveis diferenas de capacidade de gasto entre Estados e
Municpios que, em certos casos, no conseguem sequer cumprir as obrigaes
constitucionais, como as que determinam o percentual de recursos a serem
aplicado na sade. So fatos que estimulam a criatividade contbil, mediante
excluso de receitas e incluso de despesas, com a finalidade de contornar
dispositivos constitucionais expressos, e que demonstram o desgaste das atuais
regras oramentrias, quer esto a demandar profundas reformas.
A acomodao das necessidades financeiras num contexto de disparidades
de situao entre os entes da Federao verifica-se em decorrncia de trs fatores
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principais: a) a rigidez e a uniformidade das regras que comandam a distribuio
de recursos da Federao; b) a multiplicidade de mecanismos e de lgicas que
determinam como os recursos transferidos so repartidos entre Estados e entre os
Municpios; e c) a virtual existncia de mecanismos de promovam ou induzam a
cooperao intergovernamental na gesto dos recursos pblicos. No primeiro
caso, no h como se ajustar a repartio dos recursos dinmica
socioeconmica, pois a diviso delineada constitucionalmente. No segundo
caso, no h como promover um ajuste dos oramentos ao efeito diferenciado das
oscilaes na atividade econmica sobre a arrecadao de Estados e Municpios.
E, no terceiro caso, no h como melhorar a eficincia da articulao dos
investimentos e da integrao na gesto dos servios.
De se observar que resultados mais favorveis no tm sido obtidos,
mesmo nos dois casos em que a prpria Constituio Federal previu a
cooperao entre os governos: a sade e educao. O principal obstculo
realizao de uma cooperao mais eficiente entre as trs esferas de governo
deve-se rigidez e uniformidade. Na medida em que se fixa previamente o
quanto cada unidade deve investir em determinado setor, ignora-se o tamanho da
demanda a que cada uma dever fazer frente. O engessamento dos percentuais na
Constituio impede que a capacidade de oferta se ajuste s mudanas na
demanda, provocadas por alteraes na economia e na demografia. Como os
percentuais so uniformes, acentuam-se as disparidades horizontais de receitas.
Na rea da educao, a criao do Fundef, posteriormente transformado
em Fundeb184, contribuiu para a reduo de uma das deficincias apontadas: a da
184

Em dezembro de 2006, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Emenda Constitucional n 53/2006,
que criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao Fundeb, substituindo o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef, criado pela Emenda Constitucional n 14/1996.
Em linhas gerais, a diferena entre um e outro a seguinte: enquanto o Fundef destinava-se
exclusivamente ao Ensino Fundamental, o Fundeb abrange, num nico fundo, todos os nveis de ensino
(infantil, fundamental e mdio), alm de valorizar os profissionais do ensino.
A base de clculo do Fundeb maior do que a do Fundef, pois foram acrescentados novos tributos. As
alquotas de reteno do Fundef eram fixas em 15%; j no Fundeb, a alquota de 20%, mas h uma
194

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ausncia de conexo entre capacidade de oferta e tamanho das demandas a serem
atendidas. A principal funo desses fundos, no setor da educao, promover a
atenuao da rigidez e da uniformidade das vinculaes constitucionais.
Mediante a redistribuio de receitas estaduais e municipais, de forma a justar a
capacidade de gasto do setor (educao) s demandas por matrcula escolar, para
garantir um padro mnimo de atendimento s necessidades setoriais.
Por outro lado, o dispositivo utilizado no setor da educao, para atenuar a
rigidez e a uniformizao no pode ser utilizado na rea da sade, uma vez que
no possvel medir, com preciso a demanda concentrada dos procedimentos de
sade, como feito em relao s matrculas escolares.
Assim, os programas voltados descentralizao dos servios de sade
pblica tm uma dinmica diferente. No mbito do programa de ampliao da
municipalizao do atendimento mdico-hospitalar, em 1996 foram criadas duas
categorias para enquadramento dos municpios: a de Gesto Plena de Ateno
Bsica e a de Gesto Plena do Sistema Municipal. Na primeira categoria, o
tabela de progresso que varia de 6,66% a 20%, a depender do ano e do tributo, conforme demonstrado a
seguir:
1. Contribuio de Estados, DF e Municpios, de:
- 16,66 % em 2007;
- 18,33 % em 2008;
- 20 % a partir de 2009, sobre:
- Fundo de Participao dos Estados FPE
- Fundo de Participao dos Municpios FPM
- Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS
- Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional s exportaes IPIexp
- Desonerao de Exportaes (LC 87/96)
2. Contribuio de Estados, DF e Municpios, de:
- 6,66 % no 1 em 2007;
- 13,33 % em 2008;
- 20 % a partir de 2009, sobre:
- Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doaes ITCMD
- Imposto sobre a Propriedade Veculos Automotores IPVA
- Quota Parte de 50% do Imposto Territorial Rural devida aos Municpios ITR
3. Complementao da Unio
2,0 bilhes de reais em 2007;
3,0 bilhes de reais em 2008;
4,5 bilhes de reais em 2009; e
10% do valor total do Fundo a partir de 2010.
Fonte: http://portal.mec.gov.br/seb
195

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municpio passaria a ter autonomia para elaborar e programao dos servios
bsicos, para gerir unidades ambulatoriais prprias, alm de pode contratar,
controlar e pagar os prestadores de servios mdicos e os procedimentos e as
aes de assistncia bsica. Na segunda, a autonomia dos municpios seria
estendida, de forma a incluir a prestao da assistncia ambulatorial
especializada e hospitalar.
O papel dos Estados, como gestor do Sistema nico de Sade (SUS) foi
definido pelas mesmas normas acima. Nessa ao cabe ao Estado a promoo, o
apoio e o incentivo do poder municipal na gesto dos servios de sade, bem
como, assumir a gesto, quando ela no for executada pelos municpios e ser o
agente responsvel por promover a harmonizao, a integrao e a modernizao
dos sistemas municipais, de forma a compor o SUS estadual185.

185

A gesto federal da sade realizada por meio do Ministrio da Sade. O governo federal o principal
financiador da rede pblica de sade. Historicamente, o Ministrio da Sade aplica metade de todos os
recursos gastos no pas em sade pblica em todo o Brasil. Estados e municpios, em geral, contribuem
com a outra metade dos recursos. O Ministrio da Sade formula polticas nacionais de sade, mas no
realiza as aes. Para a realizao dos projetos, depende de seus parceiros (estados, municpios, ONGs,
fundaes, empresas, etc.). Os estados possuem secretarias especficas para a gesto de sade. O gestor
estadual deve aplicar recursos prprios, inclusive nos municpios, e os repassados pela Unio. Alm de
ser um dos parceiros para a aplicao de polticas nacionais de sade, o estado formula suas prprias
polticas de sade. Ele coordena e planeja o SUS em nvel estadual, respeitando a normatizao federal. A
estratgia adotada no pas reconhece o municpio como o principal responsvel pela sade de sua
populao. A partir do Pacto pela Sade, de 2006, o gestor municipal assina um termo de compromisso
para assumir integralmente as aes e servios de seu territrio. Os municpios possuem secretarias
especficas para a gesto de sade. O gestor municipal deve aplicar recursos prprios e os repassados pela
Unio e pelo estado. O municpio formula suas prprias polticas de sade e tambm um dos parceiros
para a aplicao de polticas nacionais e estaduais de sade. Ele coordena e planeja o SUS em nvel
municipal, respeitando a normatizao federal e o planejamento estadual. Pode estabelecer parcerias com
outros municpios para garantir o atendimento pleno de sua populao, para procedimentos de
complexidade que estejam acima daqueles que pode oferecer. (Fonte: Ministrio da Sade).

196

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Em 2006, com o lanamento do Pacto pela Sade186, houve um reforo
no sentido da municipalizao da sade e na autonomia da gesto, mediante a
ampliao da autonomia dos comits gestores de cada Estado e flexibilizao das
regras para a adequao da poltica de sade s especificidades regionais. Esse
processo de descentralizao de gastos, da Unio em favor dos Estados e
Municpios, foi incrementado devido previsibilidade das transferncias de
recursos para cobertura das aes bsicas de sade, que passaram a ser efetuadas
a ser feitas diretamente aos municpios, com base no critrio populacional e
segundo parmetros de gastos obtidos na mdia nacional.
As melhorias institucionais obtidas, inclusive com a previsibilidade dos
recursos financeiros para o financiamento187 da sade, foram perturbadas pela
imposio de regras rgidas e uniformes para a aplicao de recursos federais,
estaduais e municipais, o que resultou nos mesmos vcios que alteraes do setor
da educao procuraram corrigir.
No setor da sade, devido s disparidades horizontais de capacidade de
gasto, as distores provocadas pelas ovas garantias d financiamento foram mais
acentuadas do que as que ocorreram na rea da educao. Isso se deu em virtude
da concentrao, nos municpios de maior porte, dos servios hospitalares de

186

Trata-se de um esforo das trs esferas de governo (Municpios, Estados e Unio) para, juntamente
com o Conselho Nacional de Sade, rediscutir a organizao e o funcionamento do SUS. Semelhante a
outros pactos, o objetivo principal deste avanar na implantao dos princpios constitucionais
referentes sade no Brasil. um acordo que busca preservar os princpios do SUS previstos na
Constituio e na Lei Orgnica da Sade. O prprio Pacto prev estratgias que afirmam esses princpios.
a partir deles que se construiu uma pactuao que contempla trs grandes reas: a) Pacto pela Vida; b)
Pacto em Defesa do SUS; e c) Pacto de Gesto do SUS.
O Pacto se constitui a partir de uma unidade de princpios que buscam: respeitar as diferenas locais e
regionais; reforar a organizao das regies sanitrias (regionalizao) instituindo mecanismos
(colegiados) de co-gesto e planejamento regional; qualificar o acesso ao direito humano sade;
redefinir instrumentos de regulao, programao e avaliao; valorizar a cooperao tcnica entre os
gestores; unificar os diversos pactos existentes; estimular o financiamento tripartite com critrios de
equidade nas transferncias fundo a fundo e fortalecer o controle social. (Fonte: Ministrio da Sade).
187

A situao financeira da rea da sade, ao longo de todos os anos posteriores Constituio, tem sido
orientada por dois determinantes: a preocupao dada Previdncia no interior do oramento da
seguridade social e a poltica fiscal contracionista implementada pelo governo federal no campo social,
decorrente de sua meta de reduzir despesas.
197

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maior complexidade e de maior custo, sendo esses os municpios que apresentam
oramentos per capita inferiores aos de menor porte.
Outro complicador deve-se ao fato de que, no caso dos recursos da Unio,
a garantia introduzida pela nova regra no corrige o problema, uma vez que os
repasses federais adotam critrios populacionais, ao passo que Estados e
Municpios aplicam seus recursos em funo do tamanho do respectivo
oramento. Da que a diversidade de critrios resultante da forma com que os
recursos so transferidos pelo governo federal e de como eles so aplicados pelos
Estados e Municpios no contribui par a reduo dos desequilbrios entre a
capacidade de ofertar os servios e o tamanho das demandas que se manifestam
no mbito territorial de determinado ente federativo.
De todo o exposto conclui-se que a maneira como a descentralizao fiscal
foi conduzida acarretou novos problemas para a eficincia da gesto do gasto
pblico. Para superar esse entrave, ser necessrio aplicar medidas que
contemplem no apenas as relaes entre o ajuste fiscal e o oramento federal,
mas, tambm, que atentem para as implicaes decorrentes da natureza do
processo de descentralizao que ocorreu no passado recente.
De se observar que a reforma da lei geral de oramentos nunca esteve no
centro de prioridades dos governos. As normas bsicas que regulamentam os
procedimentos aplicados na elaborao e execuo do oramento datam de 1964
Lei n 4.320188 e esto a demandar uma reviso para se adaptarem s
exigncias da responsabilidade e da eficincia fiscal. Seria uma reforma que no
188

A Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, acolhida com o status de Lei Complementar pela
Constituio da Repblica de 5 de outubro de 1988, estatui normas gerais de direito financeiro para o
controle e elaborao dos Oramentos e dos Balanos de todas as entidades jurdicas de Direito Pblico
Interno, ou seja, os procedimentos a serem adotados pelos gestores governamentais no trato dos recursos
que lhes foram confiados e as normas de proteo s informaes que revelam as conseqncias dos atos
praticados sobre o patrimnio pblico, atravs das demonstraes contbeis oramentrias, financeiras e
patrimoniais. Ainda que distintas nos seus contedos, a Lei Complementar n 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal) tem as suas regras assentadas nas premissas do planejamento, controle,
transparncia e responsabilidade, funes que a Lei n 4.320/64 j estimulava e que se refletem nas
informaes contbeis oramentrias, financeiras e patrimoniais das transaes das entidades
governamentais e na responsabilidade atribuda aos agentes pblicos.
198

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deveria circunscrever-se dentro dos limites da mera reviso da legislao; antes,
deve ser a mais ampla possvel, para no s rever as normas, mas, tambm,
modificar procedimentos e implementar um sistema de informaes que confira
transparncia ao gasto pblico e permita maior controle social sobre as atividades
do Estado.
Relativamente reviso das normas, cabe esclarecer que a Constituio,
nos artigos 163 e 165, 9, j havia previsto a elaborao de uma lei
complementar para instituir um cdigo de finanas pblicas, para substituir a Lei
n 4.320/1964. Todavia, o projeto de lei apresentado nesse sentido no conseguiu
o acordo necessrio para a aprovao, ficando, portanto, a Lei n 4.320
recepcionada, com status de lei complementar.
Com o

advento

da

Lei

Complementar

101/2000

(Lei de

Responsabilidade Fiscal), o projeto que ainda se encontrava no Congresso


tornou-se obsoleto, e j demandava uma reformulao que acabou no ocorrendo.
Porm, diante do acmulo de problemas decorrentes do desvirtuamento do ciclo
oramentrio traado na Constituio, ao lado de uma crescente presso da
sociedade por eficincia na gesto do gasto pblico, a retomada do esforo pela
elaborao de um Cdigo de Finanas Pblicas ganhou um novo alento.

199

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7.0 O GASTO PBLICO E O TAMAHO DO ESTADO


O debate sobre o gasto pblico no Brasil vem se acentuando e, no raro,
opem-se as correntes: de um lado h os que sustentam que, embora crescentes,
os gastos pblicos esto sob controle, havendo, inclusive, espao para a
manuteno do investimento pblico. De outro lado, postam-se os que advogam
pela ineficincia do Estado. Apontam o gigantismo do Estado brasileiro,
acentuado pelo tamanho da carga tributria crescente189, ao passo que, pela
perspectiva da efetividade da ao social (educao, sade, segurana pblica,
estradas) esse mesmo Estado seria esqulido.
A atividade do Estado no , a princpio, meramente econmica (embora
dela deva valer-se), mas, sim, , inegavelmente, voltada consecuo de fins
polticos e sociais. Da que, da gesto da res publica busca-se encontrar um grau
de eficincia mais elevado do que na gesto da coisa privada, muito embora, na
prtica, as coisas se dem de forma contrria. Tendo em vista o vnculo existente
a deciso de gastar e a gesto dos recursos pblicos, ALIOMAR BALEEIRO
observou:
Em todos os tempos e lugares, a escolha do objetivo da despesa envolve
um ato poltico, que tambm se funda em critrios polticos, isto , nas
idias, convices, aspiraes e interesses revelados no entrechoque dos
grupos detentores do poder. Tanto mais lcidos, cultos e moralizados
sejam os governantes quanto mais probabilidades existem de que se
realize aquele clculo da mxima vantagem social190.

189

fato pblico que a sociedade brasileira j deu mostras mais do que suficiente de que a carga
tributria no compatvel com a qualidade dos servios pblicos prestados populao.
190
BALEEIRO, Aliomar, Uma introduo cincia das finanas, p. 78.
200

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A avaliao da evoluo do tamanho do Estado pode ser feita pela
observao da evoluo do gasto pblico, ou pela evoluo da carga tributria191.
O crescimento do tamanho do Estado no um fenmeno exclusivo do
Brasil, embora em outros pases as causas possam ser de origem diversa.
Nesse sentido, o economista ADOLPH WAGNER (1835-1917) formulou,
no final do sculo XIX, interessantes teorias sobre o tema das finanas pblicas.
Ao longo de mais de cinqenta anos, WAGNER desenvolveu estudos sobre o
crescimento do gasto pblico, que, ao final, ficaram conhecidos como Lei de
Wagner192, segundo a qual o crescimento do Estado seria uma decorrncia do
desenvolvimento econmico e do processo civilizatrio, de tal sorte que a
crescente extenso dos gastos pblicos seria uma conseqncia natural da ao
positiva do Estado para prover a satisfao das necessidades coletivas e o bemestar-social.
Em linhas gerais, suas idias poderiam ser expostas da seguinte forma:
medida que aumenta o ingresso de receita per capita nos pases em
desenvolvimento, o Estado aumentaria sua participao no Produto Interno
Bruto. Para explicar esse fenmeno, WAGNER193 apontava trs razes: 1) com
o aumento das funes administrativas e protetoras do Estado, haveria uma
conseqente substituio da atividade privada pela pblica; 2) em segundo lugar,
WAGNER sustentava que haveria um aumento dos gastos culturais e de bemestar; e 3) por ltimo, sugeriu que o aumento da industrializao daria lugar ao
surgimento de grandes monoplios que, por sua vez, demandariam a presena e
atuao do Estado, para a regulao da sua atividade econmica, e dava, como
exemplo, a atividade das estradas de ferro, cujo financiamento requeria grandes
191

SHIKIDA, Cludio D., Arajo Jr. Ari F., Por que o estado cresce e qual seria o tamanho timo do
estado brasileiro ? in Gasto Pblico Eficiente: Propostas para o Desenvolvimento do Brasil, org. Marcos
Mendes, p.72.
192
Na verdade, a chamada Lei de Wagner foi formulada em 1883, e complementada em 1911, porm s
veio a despertar o interesse entre os estudiosos das finanas pblicas a partir da recompilao efetuada
por Richard Musgrave e Alan Peacock (Classics in Public Finance), em 1958.
193
WAGNER, Adolph. Three extracts on public finance. In MUSGRAVE-PEACOCK (ed.), Classics in
the theory of public finance. London: Macmillan, 1967.
201

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inverses de capitais, as quais somente poderiam ser realizadas mediante a
interveno do Estado. Segundo a doutrina de WAGNER, o processo de
industrializao, o crescimento demogrfico e a urbanizao seriam os fatores
determinantes para a elevao do gasto pblico194.
Como causas precpuas de crescimento real da despesa pblica,
ALIOMAR BALEEIRO responsabilizava os seguintes fatos:
a) o incremento da capacidade econmica do homem contemporneo,
sobretudo devido ao aperfeioamento da tcnica de produo e, portanto,
da produtividade;
b) a elevao do nvel poltico, moral e cultural das massas sob o influxo
de idias-foras, que levam os indivduos a exigir e a conceder mais ampla
e eficaz expanso dos servios pblicos;
c) as guerras, que de lutas entre grupos armados, restritos, assumiram o
carter de aplicao total das foras econmicas e morais, humanas,
enfim, do pas na sorte do conflito: a guerra total das geraes
contemporneas195.
No incio dos anos 1960, PEACOCK & WISEMAN196, analisaram o
crescimento dos gastos pblicos no Reino Unido e observaram que, na evoluo
cronolgica dos gastos, relativamente ao Produto Interno Bruto, os fatores
considerados como permanentes sobre o crescimento dos gastos (aumento
demogrfico, nvel de emprego) no eram suficientes para explicar a evoluo
constatada.
194

Nessa mesma esteira, escreveu ALIOMAR BALEEIRO que noutras palavras, a civilizao
contempornea marcha predizia Wagner, como alis outros pensadores da segunda metade do sculo
XIX para uma interveno progressiva do Estado: absoro das despesas privadas pelas despesas
pblicas. Essa tese, considerada por muitos individualistas, ainda hoje, como erro, est confirmada pelos
fatos mais recentes. Cada vez maior a interveno do Estado em todos os setores da atividade humana
(Uma introduo cincia das finanas, p. 88).
195
BALEEIRO, Aliomar, Uma introduo cincia das finanas, p. 90. V-se que, embora superada
problemtica da guerra total, ainda nos dias atuais grandes potncias, como os Estados Unidos da
Amrica, tm destinado grande parte de sua despesa pblica para fazer frente aos gastos com guerras de
ocupao, principalmente no Oriente Mdio (Iraque e Afeganisto).
196
PEACOCK, Alan T.; WISEMAN, Jack. The growth of public expenditure in the United Kingdom.
Princeton University Press for the National Bureau of Economic Research, 1961
202

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Para PEACOCK & WISEMAN, ento, o problema do crescimento das
despesas pblicas era visto sob um ngulo completamente diferente: para eles o
crescimento dos gastos totais do governo em determinado pas ocorreria muito
mais em funo das possibilidades de obteno dos recursos do que da expanso
dos fatores responsveis pelo crescimento da demanda de servios produzidos
pelo Estado. Assim, o crescimento das atividades do Estado seria limitado pelas
possibilidades de expanso da oferta, e esta, por sua, vez, limitada pelas
possibilidades de incremento da tributao.
Nesse sentido, PEACOCK & WISEMAN argumentavam que numa
democracia, em que a cidadania tenha um conceito claro do que seja uma carga
tributria tolervel, os governos enfrentam srias dificuldades para aumentar
escandalosamente o nvel dos gastos pblicos. Durante perodos de perturbao
social, como guerras, fome ou desastre natural, o nvel de tolerncia dos cidados
em relao carga tributria eleva-se e, desta feita, eleva-se, tambm, o gasto
pblico. Porm, aps o fim da perturbao social, as taxas tolerveis de
tributao no retornam a seus nveis originais. A essa elevao da carga
tributria, que tem como resultado o aumento do gasto pblico, PEACOCK &
WISEMAN denominaram de efeito deslocamento197, constatado no curso da
anlise da evoluo dos gastos pblicos no Reino Unido da Gr-Bretanha,
durante o perodo das duas guerras mundiais (1914-1918 e 1939-1945).
As duas teorias, brevemente expostas acima, fixaram marcos para
numerosos estudos sobre a natureza e a evoluo do gasto pblico. Segundo a
linha de WAGNER, os estudos estariam mais voltados para os chamados fatores
determinantes de crescimento do gasto pblico, ao passo que, para PEACOCK

197

Displacement effect, no original, em ingls. Alm desse, Peacock e Wiseman identificaram outro efeito
importante no crescimento dos gastos do setor pblico: o efeito concentrao, que refere-se tendncia
de progressiva concentrao das decises em nveis mais elevados de governo, ao mesmo tempo em que
aumenta a participao do governo na economia. Essa centralizao de decises tem sido observada nos
pases de organizao federal, cujas decises ficariam concentradas nas mos do governo central e a
execuo atribuda aos governos locais.
203

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& WISEMAN, os estudos tm como foco a investigao das variaes do gasto
pblico decorrentes de crises sociais.
No caso brasileiro, com a aprovao da Constituio de 1988, a
emancipao dos distritos passou esfera federal para a estadual, e isso permitiu
que houvesse uma expressiva ampliao do setor pblico, na em que teria ficado
mais simples o processo de transformao de distritos em municpios. Com a
criao de novos municpios, a expanso do setor pblico se d em vista da
necessidade da contratao de novos funcionrios, construo de prdios para
abrigar as novas reparties pblicas, criao de cmaras municipais, mais
funcionrios, enfim, todo um complexo de pessoal e estrutura que envolve um
ente federativo, que vem a ser o municpio.
De forma breve, pode-se apontar trs grandes causas gerais como
provocadoras do crescimento do Estado: a) causas econmicas; b) causas
polticas; e c) causas ideolgicas198.
No mbito das causas econmicas, verifica-se que a demanda por servios
providos pelo Estado aumentaria porque o setor privado no teria as condies
suficientes para prover os nveis desejados de bens pblicos. O surgimento dos
grandes centros urbanos, por sua vez, ensejou crescentes demandas por servios
de justia, educao saneamento, sade, estradas pavimentadas, o que acabou
resultando numa maior atividade dos governos, que se viam na contingncia de
promover a ampliao do tamanho do Estado.
Ainda, em relao s causas econmicas que provocam o crescimento do
Estado, pode-se incluir a demanda pelos bens pblicos que tenham a preferncia
do eleitor mediano. Isso quer dizer que, nos casos em que esses bens sejam
produzidos pelo governo, os partidos polticos identificaro quais as preferncias
do eleitor mediano, ou seja, aquele que representa 50% das preferncias do
eleitorado, e ajustaro seus discursos e programas ao perfil desse eleitor. No

204

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poder, para atender s demandas identificadas do eleitorado, o partido poltico
executar as polticas pblicas que tendero ao crescimento do Estado,
principalmente nos casos em que a preferncia do eleitor mediano encontra-se na
esfera da atividade pblica. Dessa forma, o crescimento do tamanho do Estado
seria uma resposta s necessidades geradas pelo crescimento da economia
privada, que, por sua vez, exigiria um leque diversificado de bens pblicos, na
medida em que surgem os problemas decorrentes do crescimento, como
poluio, adensamento populacional, infraestrutura de transporte, moradias, etc.
E a presena do Estado seria to maior quanto maior fosse a preferncia do
eleitor mediado por determinada ao governamental.
O problema que as razes de origem econmica no explicam todo o
crescimento do crescimento do tamanho da estrutura do governo. No caso do
Brasil, em virtude da baixa qualidade dos servios tipicamente ofertados pelo
Estado (educao, sade, segurana, infraestrutura), seria, ento de se supor, que
o crescimento do Estado no se devesse pela proviso de bens que,
supostamente, no pudessem ser oferecidos pelo setor privado.
Da que, cabe investigar as segundas causas da expanso do tamanho do
Estado, as de natureza poltica. Mudanas estruturais, como a redemocratizao
do Pas, levaram a sociedade a aumentar a demanda pela redistribuio de renda,
que se torna uma das principais atividades dos governos democrticos. Nesse
sentido, o eleitor mediano, que decide as eleies, votar sempre por mais
polticas redistributivas, se a sua renda for menor do que a renda mdia da
sociedade, o que significa que votar por uma maior atividade do Estado.
No caso brasileiro, a rpida e intensa urbanizao da sociedade tornou
mais efetiva a ao dos grupos de interesse, na medida em que perceberam que
poderiam extrair renda da sociedade, caso formassem grupos de atuao
politicamente organizados, ao invs de atuar em pequenos grupos isolados.

205

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Trata-se do fenmeno conhecido como rent seeking199, em que determinados
grupos, do setor privado ou pblico, conseguem proteo contra a competio e,
assim, aumentam sua renda, ao influenciar os legisladores, que, por seu turno,
aprovam leis e regulamentaes que sejam favorveis aos grupos de presso,
podendo, mesmo, induzir o Executivo a realizar determinar tipos de gasto
pblico que favoream, em particular, esses grupos.
Importa verificar que ambas as formas de disputa redistributiva resultam
no mesmo efeito, ou seja, enfraquecem os inventivos econmicos para as
atividades produtivas e reduzem as possibilidades de crescimento econmico,
uma vez que todos passam a concentrar seus esforos somente para a obteno de
aes redistributivas, sem se preocupar, exatamente, com a eficincia econmica
dessas aes. Da que, com um fundo de acidez, apontam SHIKIDA e ARAJO
Jr200 que, de um modo caricatural, pode-se dizer que uma sociedade onde
predomina o comportamento rent seeking aquela em que muitas vezes vale
mais a pena ir a um jantar com autoridades e pessoas influentes, onde se pode
fazer relacionamentos valiosos, do que ficar em casa estudando para se tornar um
profissional mais eficiente.
No final do processo de aes redistributivas, no se pode aferir quem se
sagrar o vencedor: se o eleitor mediano, que votou, sob a perspectiva de mais
aes que lhe favoream, ou se os polticos e os grupos de atuao que agem para
influenciar as decises de governo. O resultado certo e efetivo que a disputa
tende, ao final, a promover o aumento do tamanho do Estado.
No Brasil, bastante usual a prtica de apropriao, ou captura, do
governo por parte de certos grupos de interesse, para da extrair-se vantagens
199

O conceito de rent seeking vem a ser uma das mais importantes formulaes da teoria econmica, nas
ltimas dcadas. Trata-se de uma idia desenvolvida pelo economista Gordon Tullock, em 1967, e que,
em 1974, recebeu essa denominao por obra de Anne Kueger. Diz-se que as pessoas praticam rent
seeking quando procuram obter benefcios para si prprias, atravs da arena poltica. Em termos prticos,
haver rent seeking quando se consegue um subsdio para uma mercadoria que produzimos, quando
conseguimos um preo tarifado para um bem, ou mesmo quando conseguimos uma regulao especial,
que nos privilegie frente aos concorrentes.
200
SHIKIDA, Cludio D.. ARAJO JR. Ari F., op. cit. P. 80.
206

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para esses grupos. o que ocorreu no perodo do regime militar, em que uma
poltica de estatismo possibilitou enorme concentrao de rendas em favor de
alguns grupos, ao passo, aps, a redemocratizao, entraram em cena outros
grupos de atuao, agora, compostos por classes menos favorecidas.
A autuao dos grupos de interesse, dentro do jogo democrtico, revestese de vrias formas, e, dentre elas, ressalta-se o caso em que grupos alegam agir
em nome de supostos interesses coletivos, quando, efetivamente, o que
pretendem a obteno de vantagens para determinadas pessoas integrantes da
classe ou categoria a que pertence o grupo de interesse. Caso tpico
aposentadoria dos funcionrios pblicos, que gozam de alguns privilgios,
obtidos e mantidos sob a idia geral de as despesas previdencirias tm um cunho
social, ainda que, no caso, os servidores pblicos sejam detentores de mais
privilgios, na medida em que recebem proventos integrais na inatividade. De
mesma forma, a bandeira do ensino pblico, gratuito e de qualidade, para todos
presta-se mais s camadas mais privilegiadas da populao, notadamente nos
casos das universidades pblicas.
Nesse mesmo sentido, h verdadeiros privilgios cartoriais concedidos a
determinados grupos organizados da sociedade, que, dessa forma extrairo renda
de uma atividade, por vezes, improdutiva, ou, ainda, pode se dar emprego
pblicos a apadrinhados polticos, que passaro a usufruir das garantias de
estabilidade e sero detentores de verdadeiras rendas vitalcias.
Paralelamente a tudo, a renda da autoridade, isto , do Estado, passa a ser
dissipada, ao mesmo tempo em que expande o tamanho do Estado devido
impossibilidade de se controlar os seus agentes. Um exemplo disso o fato de os
servios

pblicos

oferecidos

serem

produzidos

por

uma

burocracia

autointeressada, predisposta a capturar parte dos benefcios a serem oferecidos.

207

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So custos de transao201 que, enfim, reduzem a capacidade do Estado para
maximizar suas receitas, e induzem ao crescimento do Estado porque tendem a se
perpetuar, uma vez que determinada estrutura de direitos ou privilgios
estabelecida em favor de determinado grupo de interesse, as pessoas que se
beneficiam da situao dificultam, e acabam, na prtica, impedindo sua alterao
para ajustar-se a critrios que confiram mais eficincia econmica. Um claro
exemplo disso a dificuldade enfrentada para revogar, ou mesmo limitar, o alto
valor de determinados proventos de aposentadoria. So estruturas ineficientes,
que podem persistir por longo tempo, e contribuem para a expanso do tamanho
do Estado.
Ainda dentro das causas polticas, os pases organizados sob o regime
federalista, como o Brasil, apresentam um elemento adicional que contribui para
o aumento do Estado: o que SHIKIDA e ARAJO JR202 denominam de iluso
fiscal, ou seja, a situao em que os eleitores subestimam o tamanho do
governo. Isso porque os eleitores mensuram o tamanho do governo atravs das
alquotas de imposto com as quais se defrontam. O problema que os
formuladores da poltica tributria disfaram as alquotas, por exemplo, quando a
estrutura tributria d grande importncia para os impostos indiretos.
WALLACE OATES203 indica alguns expedientes utilizados para mascarar o
tamanho do governo:
a) uma estrutura tributria complexa dificulta a percepo do tamanho do
Estado;
b) as elevaes automticas de alquotas (prevista na estrutura de um
imposto), que, por sua vez, levam progressividade de toda a estrutura
201

Com base nos estudos (The Pature of the Firm) de RONALD COASE (1910-), economista
norteamericano, ganhador do Prmio Nobel de Economia (!991), um novo conceito econmico foi
incorporado aos estudos das organizaes: custos de transao, que, em sntese, so os custos que os
agentes econmicos enfrentam todas as vezes que recorrem ao mercado, ou seja, so custos de negociar,
redigir e garantir o cumprimento de um contrato.
202
SHIKIDA, Cludio D., ARAJO JR, Ari F., op. cit., p. 83.
203
OATES, Wallace, Searching for Leviathan: an Empirical Study, American Economic Review, 75, p.
748-757.
208

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tributria, so mais difceis de serem percebidas do que as alteraes
diretas na legislao;
c) o financiamento do governo, por meio do endividamento cria a
necessidade futura de mais tributao, sem que todos os contribuintes
percebam a relao de causalidade;
d) o pagamento do imposto sobre a propriedade imobiliria pelo inquilino
disfara um custo que, a rigor, deveria ser suportado pelo proprietrio
do imvel (afinal, o imposto sobe a propriedade).
Por fim, restam as causas ideolgicas, motivadoras da expanso do
tamanho do Estado.
Para explicar a origem das causas ideolgicas, necessrio recorrer a um
breve relato histrico: a partir da segunda metade do sculo XIX, as ideologias de
carter coletivista204 ganharam apoio popular e de grupos de intelectuais, o que
acabou reduzindo a influncia do iderio liberal clssico e do conservadorismo
na poltica. As vrias vertentes do socialismo avanavam a cada vez mais, na
medida em que influentes pensadores conferiam prestgio a essas idias, cujo
impacto ganhou fora, to logo as ideologias obtiveram o apoio popular. Com o
apoio o popular, os governos viram-se na contingncia de ter de promover
regulamentao dos mercados, estatizao e nacionalizao de empresas, alm de
passar a oferecer servios pblicos de interesses da populao (escolas, hospitais,
transportes, etc.). Todos esses fatos desaguavam num s resultado: o aumento do
tamanho do Estado, que, agora, tinha necessariamente de expandir suas estruturas
para passar a tender aos imensos contingentes populacionais que, ao tempo do
liberalismo, no eram alcanados por nenhuma atividade social por parte do
Estado.

204

A ordem liberal posta em xeque com o surgimento de idias socialistas, comunistas e anarquistas,
que a um s tempo animam os movimentos coletivos de massa cada vez mais significativos e neles
refora com a luta pelos direitos coletivos e sociais.
209

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Nesse compasso, os partidos polticos de ideologias socialistas
conseguiam crescentes espaos nos parlamentos de vrios pases. Posteriormente,
j na primeira metade do sculo XX, igual movimento ocorreu nos pases que
passaram a adotar as idias do economista John M. Keynes, principalmente aps
a Grande Depresso que atingiu os Estados Unidos da Amrica.
Atualmente, a tendncia ainda de alguma expanso da atividade do
Estado, haja vista que o chamado capitalismo de estado, como forma de
organizao da sociedade dificilmente ser revertido para um dos dois plos
antagnicos, o capitalismo de livre mercado e o socialismo.
As razes so de ordens diversas: uma reverso para capitalismo de livre
mercado, sem nenhuma regulao do Estado, seria praticamente impossvel, pois,
embora a expanso de liberdades individuais sob livre mercado possa produzir
sociedades mais prsperas, o seu custo, que a responsabilidade individual, pode
ser insuportvel para a maioria das pessoas. Da que, a sociedade civil, ainda que
tenha conscincia da perda de algum grau de liberdade individual, dificilmente
deixaria de demandar o Estado para assumir responsabilidades que deveriam ser
do individuo, na sua esfera privada.
Por outro lado, fora dos pequenos grupos polticos de ativistas polticos
saudosos do antigo regime comunista, seria difcil encontrar as circunstncias
polticas favorveis para a implantao de um regime como o da Coria do Norte
ou da antiga Unio Sovitica.
A grande probabilidade que o atual modelo, de capitalismo de estado,
continue a perdurar por algum tempo, mesclando aes intervencionistas com
ondas de liberao. Quando o custo das aes de interveno do governo se torna
insuportvel, aplicam-se reformas liberalizantes. Em seguida, crescentes presses
por mais interveno do Estado iniciam um novo ciclo que, na sua dinmica,
resulta na expanso do tamanho do Estado.

210

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Como se viu, h vrias explicaes para o crescimento do tamanho do
Estado na economia; entretanto, a questo que se pe saber qual seria o
tamanho ideal, se que seria possvel aferir esse dado. Falar em tamanho do
Estado falar em tamanho da carga tributria. No Brasil, de acordo com dados
oficiais, apurados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, de 2001 a 2008,
foram obtidos os seguintes ndices percentuais:
2001 34,01%
2002 35,61%
2003 34,92%
2004 35,88%
2005 37,37%
2006 33,51%
2007 34,72%
2008 35,80%

211

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Atualmente, o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT)205 vem
sistematicamente popularizando o debate sobre o peso da carga tributria. Para
tornar mais claro entendimento sobre o que, de fato, representa para o cidado
mdio a carga tributria, o IBPT esclarece que, sem entrar em intrincados
clculos, o peso da carga seria o nmero de dias no ano que o cidado teria de
trabalhar, apenas para pagar suas obrigaes tributrias com o Estado. No ano de
2008, por exemplo, o cidado teria de trabalhar cerca de 130 dias somente para
essa finalidade.
O fato que tanto os estudos, quanto a prpria sociedade, de forma
emprica, tm demonstrado que a proporo da carga tributria no Brasil est
acima do nvel timo e que a produtividade do setor pblico reduzida em
comparao com os ndices do setor privado. voz corrente que, no Brasil, o
nvel dos servios pblicos oferecidos pelo Estado no est altura dos altos

205

O IBPT Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio faz o acompanhamento regular da carga tributria. No
setor pblico a Secretaria para Assuntos Fiscais do BNDES (www.federativo.bndes.gov.br), o IBGE Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (www.ibge.gov.br), a Secretaria da Receita Federal
(www.receita.fazenda.gov.br) e o TCU Tribunal de Contas da Unio (www.tcu.gov.br) fazem o mesmo
levantamento. Mas, a falta de uma metodologia oficial de clculo faz com que cada uma das entidades ou rgos
utilize critrios diferentes entre si, havendo diferenas entre os resultados, sem, contudo, comprometer os objetivos de
cada um deles, que prestar informaes sobre o montante de recursos transferidos da economia para os poderes
pblicos federal, estaduais e municipais. Assim como a inflao medida por diversos ndices, calculados por
entidades pblicas e privadas, as estatsticas da carga tributria permitem sociedade no ficar refm de pesquisas
governamentais. As diferenas entre as metodologias dos estudos residem em alguns fatores, com a constatao que
todos os levantamentos utilizam a mesma base de dados para o clculo das arrecadaes federais (Secretaria da
Receita Federal, INSS e Caixa Econmica Federal) e estaduais (CONFAZ Conselho Nacional de Poltica
Fazendria):
a) Receita Federal: no considera os valores recolhidos a ttulo de multas, juros e correo monetria, como tambm
no faz o cmputo das contribuies corporativas e das custas judiciais; e estima as arrecadaes tributrias
municipais atravs da variao dos tributos estaduais;
b) IBGE: no considera as taxas e contribuies de melhoria que tenham como contrapartida a prestao de servios;
desconsidera totalmente os valores relativos contribuio para a previdncia dos servidores federais estatutrios e
militares;
c) SF BNDES: faz uma estimativa dos tributos municipais, atravs de um levantamento preliminar das arrecadaes
das trs principais capitais (So Paulo, Rio de Janeiro de Janeiro de Belo Horizonte); e, faz uma estimativa dos
valores de outros tributos cuja arrecadao no conhecida, utilizando a mesma variao dos tributos conhecidos;
IBPT considera todos os valores arrecadados pelas trs esferas de governo (tributos mais multas, juros e correo);
para o levantamento das arrecadaes estaduais e do Distrito Federal utiliza como base de dados, alm do CONFAZ,
os valores divulgados pelas Secretarias Estaduais de Fazenda e Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da
Fazenda, pois alguns estados demoram a entregar seus relatrios ao CONFAZ; quanto s arrecadaes municipais,
faz um acompanhamento dos nmeros divulgados por 1.213 municpios que divulgam seus nmeros em ateno Lei
de Responsabilidade Fiscal, e tambm atravs dos nmeros divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional e dos
Tribunais de Contas dos Estados. (www.ibpt.com.br)

212

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nveis da carga tributria imposta sociedade, e tampouco esto de conformidade
com que se espera do padro aceitvel de servio pblico.
A grande questo que se suscita : afinal, a carga tributria no Brasil
realmente elevada? No quadro abaixo, vemos um comparativo, para o exerccio
de 2006, dos ndices mdios de inflao do Brasil e dos pases da OCDE206, que
indicam valores bem altos para esses ltimos.
Dada a dificuldade de comparao entre ndices de pases diferentes, devese buscar no prprio pas as razes pelas quais a carga tributria tem tido
movimento ascendente, indicativo de aumento de gastos pblicos. Segundo
SHIKIDA e ARAJO JR207, parte do aumento da carga tributria pode ser
devido:
a) tentativa de autolegitimao e ao projeto de governo estatizante do
regime militar (1964-1983), o que pode ter gerado um nvel excessivo
de gastos, e o correspondente em carga tributria;
b) progressiva implementao legal da Constituio de 1988, que
alterou as responsabilidades e competncias tributrias entre os entes
da Federao, mediante a descentralizao das receitas em favor de
Estados e Municpios, o que forou a Unio a buscar novas fontes de
receitas para equilibrar suas contas;
c) aos sucessivos fracassos na tentativa de aprovar uma reforma
tributria, bem como da Previdncia, que provoca um efeito

206

A Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) uma organizao


internacional e intergovernamental que agrupa os pases mais industrializados da economia do mercado.
Tem sua sede em Paris, Frana. Na OCDE, os representantes dos pases membros se renem para trocar
informaes e definir polticas com o objetivo de maximizar o crescimento econmico e o
desenvolvimento dos pases membros, que so os seguintes: Austrlia, ustria, Alemanha, Blgica,
Canad, Coria do Sul, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Gr-Bretanha, Grcia,
Holanda, Hungria, Islndia, Irlanda, Itlia, Japo, Luxemburgo, Mxico, Nova Zelndia, Noruega,
Polnia, Portugal, Repblica Tcheca, Sucia, Sua e Turquia. O Brasil no integra a OCDE, mas,
tradicionalmente, segue todas suas regras e convenes.
207

SHIKIDA, Cludio D.; ARAJO JR, Ari F., op. cit., p. 88-89.
213

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retroalimentador rent seeking, pelo qual a burocracia busca mais
recursos do setor privado, para manter suas aposentadorias e salrios; e
d) ao processo de redemocratizao que, ao integrar as camadas de renda
mais baixa da populao, tambm ampliou a demanda por assistncia
social, que os polticos trataram de atender, para garantir eleies.
Um outro fenmeno que pode ser imputado ao rol de causas deflagradoras
do aumento da carga tributria foi a mudana na viso governamental quanto
arrecadao tributria, que, a partir dos anos 1990, passou a privilegiar a
eficincia arrecadatria sem a correspondente preocupao com os efeitos
distorcivos que uma elevada carga tributria provoca sobre a economia do pas.
Nesse sentido, observe-se que, medida que foram feitos significativos avanos
tecnolgicos nas mquinas fiscalizadoras, as autoridades tributrias criaram a
idia de que se desempenho deve ser medido somente pela quantidade de tributos
arrecadados, pouco se importando pela sua qualidade.
A cultura da arrecadao tributria eficiente em si mesma ocorreu devido
a uma determinao do governo no sentido de obter o equilbrio das contas
pblicas a qualquer custo. A lgica era a seguinte: se no se consegue conter a
expanso dos gastos pblicos, ento que se aumente a arrecadao tributria.
Porm, uma vez que no se pode obter sucessivos aumentos de receitas,
principalmente em relao aos tributos tradicionais (renda, consumo e
propriedade), houve necessidade de se recorrer a outras bases tributrias, tais
como transaes financeiras (CPMF), faturamento de empresas e folha de
pagamento. a chamada preocupao com o resultado primrio, que prioriza o
ajuste fiscal, independentemente de como efetuado: se por meio de corte de
gastos, ou a simples elevao de tributos.

214

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Tendo em vista a necessidade se alcanar o ajuste fiscal208 das contas
pblicas, aliada ao descontrolada dos grupos de interesse, a perspectiva de
que o Estado deva aumentar mais ainda, e sem a contrapartida do desejado
aumento do bem-estar social.

208

Cf. Fabiana Rocha, Ajuste Fiscal, Composio do Gasto Pblico e Crescimento Econmico, in
Mendes, Marcos (org.), Gasto Pblico Eficiente: Propostas para o Desenvolvimento do Brasil, so
identificados dois tipos de ajuste fiscal: tipo 1, que um ajustamento que se baseia principalmente em
corte de gastos. Em particular, cortes nas despesas correntes: transferncias, seguridade social, salrios e
empregos pblicos; tipo 2, um ajustamento que se baseia no aumento de impostos e o corte de
investimento pblico. E, ainda, que os ajustes fiscais tm maior probabilidade de serem bem-sucedidos
quando so do tipo 1, e que se o ajuste for do tipo 2 nada garante que a receita adicional no ser usada,
mais adiante, para financiar novos aumentos de gastos. O ajuste fiscal aplicado no Brasil o do tipo 2,
isto , envolve corte de investimentos, aumento de impostos e no-reduo das despesas correntes.
215

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Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (www.receita.fazenda.gov.br)

216

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8.0 COCLUSO: PROPOSTAS PARA A RACIOALIZAO E
EFICICIA DO GASTO PBLICO

8.1 REDEFIIO DOS CRITRIOS DE PARTILHA DO


FUDO DE PARTICIPAO DOS MUICPIOS
Essa medida seria adotada com vistas a uma melhora no direcionamento
dos recursos pblicos (transferncias intergovernamentais), que passariam a ser
entregues nos locais em que fossem mais necessrios. Para tanto, haveria que se
reduzir o favorecimento hoje existente na partilha dos recursos, em relao aos
municpios muito pequemos, os chamados micromunicpios. Seria uma forma de
desestimular a proliferao de novos municpios, bem como de aumentar a
participao dos municpios das regies metropolitanas.
O modelo federativo brasileiro utiliza-se intensamente do mecanismo de
transferncias intergovernamentais, tanto da Unio para Estados e Municpios,
quanto dos Estados para Municpios. Alm disso, todos os entes transferem
recursos para o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef).
De forma breve, as transferncias so classificadas sob 2 (duas)
modalidades: transferncias constitucionais e legais, e as voluntrias. As
primeiras so assim designadas porque so obrigatrias e so realizadas por fora
de dispositivo constitucional ou legal, e obedecem s regras de rateio
previamente estabelecidas. J as transferncias voluntrias resultam de convnio
ou, acordos de cooperao financeira entre a Unio e Estados e Municpios. Na
prtica, so considerados um adicional de recursos, obtidos alm da fatia
constitucional a que regularmente fazem jus.

217

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As transferncias de recursos intergovernamentais (da Unio para Estados
e Municpios, e dos Estados para os Municpios, ou da Unio, Estados e
Municpios para um fundo destinado a uma atuao especfica) so empregadas a
correo do desequilbrio vertical. No sistema federativo, esse desequilbrio
ocorre porque grande parte das receitas pblicas arrecadada, de forma mais
eficiente, pela Unio, ou pelos Estados; mas, em contrapartida, muitos dos
servios pblicos so prestados e nvel local, de forma mais apropriada. Da que,
em geral, os Estados e Municpios arrecadam menos do que seria necessrio para
fazer frente aos seus gastos, havendo, ento, a necessidade de se promover as
transferncias de recursos de uma esfera para outra, verticalmente, ou seja, da
Unio para os Estados e Municpios, e dos Estados para os Municpios.
Os governos subnacionais (dos Estados e Municpios) enfrentariam grande
dificuldade caso fosse atribuda a eles competncia para arrecadar tributos cuja
base de clculo fosse mvel, ou que no estive restrita no mbito de seu
territrio. o caso, por exemplo, do imposto de renda. Se a arrecadao coubesse
aos Estados, como fazer para cobrar o imposto de empresas que tivessem filiais
nos outros Estados, ou que se mudassem de um Estado de alquota mais alta para
outro de alquota mais baixa? Portanto, mais racional que esse imposto seja
centralizado em poder da Unio.
A par disso, aos entes subnacionais cabe fazer frente a vrias atividades do
setor pblico que demandam grandes fatias das receitas, tais como sade e
educao, cuja execuo torna-se mais eficiente quando ocorre de forma
descentralizada. J que no arrecadam tributos em montante suficiente, Estados e
Municpios vem-se na contingncia de receber os recursos adicionais para
financiar essas atividades.
Alm do desequilbrio vertical, ocorre, tambm, o desequilbrio
horizontal, que as diferenas existentes entre as diversas regies do pas. Para
suprir essas diferenas, no Brasil foram criados mecanismos de transferncia de
218

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rendas de uma regio para outra, por meio de fundos de desenvolvimento
regionais, para permitir que a regio menos favorecida possa oferecer servios
pblicos de qualidade e, ao mesmo tempo, dispor de recursos para o seu
desenvolvimento.
Os principais recursos transferidos constituem os chamados Fundos de
Participao dos Estados (FPM) e Fundos de Participao dos Municpios
(FPM). Esses fundos cumprem duas funes principais: a) reduzir o desequilbrio
vertical, na medida em que transfere verbas da receita federal para Estados e
Municpios; e b) reduzir o desequilbrio horizontal entre as regies, vez que
incrementa a capacidade fiscal de Estados e Municpios menos favorecidos.
O Fundo de Participao dos Estados cumpre uma funo redistributiva,
na medida em que 85% dos recursos so direcionados para os Estados das
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. J o Fundo de Participao dos
Municpios privilegia os pequenos municpios do interior, sob o pressuposto de
que as capitais so centros urbanos mais desenvolvidos e dotados de potencial
para obter os prprios recursos de que necessita.
Para atenuar o desequilbrio vertical decorrente do alto custo do
programas de sade pblica, que so executados de forma descentralizada,
grande volume de recursos pblicos transferido no mbito do Sistema nico de
Sade (SUS), bem como as transferncias ocorridas por fora do Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao (FND), que atua em programas especficos na
rea educacional, provendo recursos para que os governos locais possam arcar
com os custos de merenda escolar, transporte estudantil, programas de
alfabetizao, entre outros.
O Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e da Valorizao
do Magistrio (FUNDEF) constitui outro programa que implica a transferncia
de um grande volume de recursos da Unio. Trata-se de uma espcie de pacto,
previsto na Constituio Federal, firmado entre as trs esferas de governo, que,
219

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assim, ficam obrigadas a aplicar na educao fundamental pblica um percentual
mnimo dos recursos do fundo.
Por outro lado, as transferncias voluntrias, decorrentes de acordos e
convnios firmados entre a Unio e os Estados e Municpios, envolvem
considerveis somas de recursos pblicos. Para obter esses recursos, que so
provenientes da Unio, Estados e Municpios travam verdadeiras batalhas ente si,
por meio de intensa negociao poltica e atividades de lobby.
Em 1996, a Lei Complementar n 87, chamada de Lei Kandir, a pretexto
de disciplinar o imposto de competncia dos Estados e do Distrito Federal
(ICMS), promoveu a exonerao desse imposto nas operaes de exportao.
Para compensar as perdas decorrentes dessa medida, a Unio ficou obrigada a
ressarcir os Estados e Municpios, conforme as disposies do artigo 31 da LC
87/1996. Dessa forma, foi criada mais uma fonte de transferncia de recursos da
Unio para Estados e Municpios209.
De se ressaltar que, em geral, ocorrem significativas transferncias de
recursos dos Estados para os Municpios. Do produto total do IPVA (Imposto
sobre a Propriedade de Veculos Automotores), 50% so transferidos para os
municpios em que encontram licenciados os veculos. Do total do ICMS
arrecadado no Estado, 25% so transferidos para os Municpios.
A transferncia de ICMS que, a princpio, tem por finalidade a reduo do
desequilibro vertical, pode tambm contemplar a reduo do desequilbrio
horizontal, na medida em que a Constituio Federal dispe que da
transferncia devem ser efetuados em favor do municpio em que o imposto foi
arrecadado, porm, deixa a critrio do legislador estadual a definio das regras
209

Os Estados sempre reclamaram que os recursos repassados nunca foram suficientes para cobrir as
eventuais perdas de receitas tributrias decorrentes da desonerao das exportaes. Recentemente, em
2009, o Governo Federal tem acenado com a possibilidade de eliminar essas transferncias, inclusive
deixando esses recursos fora da Lei Oramentria Anual. Os Estados politicamente mais fortes (So
Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro frente), por seu turno, prometem a suspenso dos crditos
acumulados gerados pelas exportaes, medida essa que prejudicaria as empresas exportadoras que se
beneficiariam do repasse
220

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para os 25% restantes. No Estado de So Paulo, por exemplo, a lei estadual
privilegia os municpios que tiveram reas alagadas, em decorrncia de barragens
construdas em complexos hidreltricos.

8.2

AS

DISTORES

DECORRETES

DAS

TRASFERCIAS ITERGOVERAMETAIS
As transferncias de recursos pblicos so efetuadas para atenuar os
efeitos do desequilbrio horizontal e do vertical, de sorte que esse mecanismo
deveria privilegiar as regies ou municpios mais pobres e, com baixo ndice de
receita prpria e que sofram presso por grande volume de gastos, aos quais no
possa fazer frente. So as regies ou municpios menos desenvolvidos e que no
so dotados de infraestrutura suficiente para gerar os recursos de que necessita.
Todavia, dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) revelam que, na
prtica, no exatamente isso o que ocorre.
Em relao ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM), dados da
Secretaria do Tesouro Nacional indicavam que, no ano de 2001, 63% dos
municpios do Norte e Nordeste receberam o menor valor per capita a ttulo de
FPM, ao passo que os municpios do Sul e Sudeste mais ricos e com maior
capacidade de arrecadao prpria receberam 34% a mais que os do Nordeste.
Um outro complicador da diviso do FPM refere-se aos critrios
estipulados por faixa de populao: enquanto um municpio com cerca de 300
mil habitantes foi aquinhoado com R$ 44 per capita, um pequeno municpio de 3
mil habitantes (um micromunicpio) recebeu o montante de R$ 664.
Por outro lado, evidncias empricas210 demonstram que os pequenos
municpios, de populao at 5 mil habitantes, no renem as condies
necessrias para oferecer a maior parte dos servios pblicos que uma
210

GASPARINI, Carlos E.; COSSIO, Fernando A. B., Transferncias Intergovernamentais, in MENDES,


Marcos (org.), Gasto Pblico Eficiente; Propostas para o Desenvolvimento do Brasil,p. 175-196.
221

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municipalidade deveria oferecer, ou seja, escolas de nvel mdio, hospitais aptos
a realizar cirurgias e procedimentos complexos, etc. Da que os recursos
recebidos por esses municpios tendem a ser aplicados nos custos fixos da
instalao e manuteno dos prdios da prefeitura e da cmara municipal local,
alm dos salrios de funcionrios pblicos, dos detentores do mandato, bem
como em obras ornamentais que, muitas das vezes, no resultam em nenhum
benefcio coletividade.
Em contrapartida situao dos micromunicpios, destacam-se as grandes
cidades, que, em condies de sub-financiamento, tm de enfrentar presses
decorrentes de crescentes demandas por bens pblicos de natureza mais
sofisticada. So, principalmente, cidades mdias nordestinas e cidades
metropolitanas as que, por conta da gravidade de seus ndices sociais, enfrentam
as maiores presses por recursos pblicos.
Ainda, segundo GASPARINI e COSSIO, as distores nos critrios de
distribuio do Fundo de Participao dos Municpios resultam de algumas
falcias: a) a idia, generalizada, de que municpio pequeno , necessariamente,
municpio pobre; e b) a idia de que municpio pequeno municpio nordestino.
No primeiro caso, a desconstruo da falcia d-se na medida em que as
estatsticas do ndice de Condio de Vida (ICV)211 j demonstraram que as
cidades com populao at cinco mil habitantes so detentoras de um ndice
(ICV) superior media nacional. Mas, ainda assim, o critrio de distribuio do
FPM privilegia esses pequenos municpios.
No outro caso, a falcia tambm no se sustenta, eis que apenas 14% dos
pequenos municpios esto na regio Nordeste. A grande concentrao de

211

O ICV uma extenso do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), criado pela Organizao das
Naes Unidas (ONU), e baseia em indicadores de longevidade, educao e rendas. O ICV calculado
dentro do Programa as Naes unidas para o Desenvolvimento (PNUD), m conjunto com o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA) e a
Fundao Joo Pinheiro.
222

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pequenos municpios verifica-se na regio Sudeste, onde se encontram 47% das
cidades com at trs mil habitantes, e no Sul, que concentra 25%.
As cidades nordestinas concentram-se, majoritariamente, na faixa de dez a
cinquenta mil habitantes, justamente a faixa mais prejudicada pelos critrios de
distribuio do FPM. Da que, pretendendo beneficiar os pequenos municpios
(sob o falso pressuposto de que so mais pobres), a partilha do FPM acaba por
transferir recursos para reas mais ricas do pas, ainda que situada em pequenos
municpios.
At o advento do modelo federativo inaugurado pela Constituio de
1988, os municpios no dispunham de uma real autonomia, pois as
Constituies anteriores, ao tratar da autonomia dos municpios, dirigiam-se aos
Estados, que eram encarregados de organizar e definir as atribuies e estruturas
dos poderes municipais. Sob essa doutrina da tutela ocorria o que muitos
denominam de infantilizao dos municpios, segundo a qual o municpio
corresponderia, no Direito Administrativo, ao menor ou ao incapaz no Direito
Civil, razo pela qual necessitaria de mais assistncia e fiscalizao dos poderes
adultos.
O critrio de distribuio do FPM por faixa de populao tambm
responsvel por distores. Para os municpios com populao de at dez mil
habitantes, o coeficiente de participao estabelecido de 0,6. Assim, um
municpio de apenas quinhentos habitantes receber o mesmo valor que outro de
dez mil habitantes, o que resulta em disparidade na participao per capita. De
acordo com GASPARINI e COSSIO212, este , provavelmente, um dos
principais motores da febre emancipatria, em que distritos com pequena
populao, sem condies mnimas e economias de escala adequada,
transformam-se em municpios como forma de receber a cota mnima do FPM.

212

GASPARINI, Carlos E., COSSIO, Fernando A. B., op.cit., p. 188.


223

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8.3 FORMAO DE COSRCIOS DE MUICPIOS PARA


AUMETAR A EFICICIA DO GASTO PBLICO
A partir do final do sculo XX a organizao poltico-geogrfica do Brasil
sobre intensa fragmentao em decorrncia da criao de um nmero expressivo
de

pequenos

municpios.

So,

em

sua

maioria,

os

denominados

micromunicpios, com populao inferior a cinco mil habitantes, e que no


renem condies de oferecer servios pblicos de qualidade s suas populaes.
No perodo de 1984 a 1997, foram instalados 1.405 novos municpios no
Brasil, dos quais 94,5% tinham menos de vinte mil habitantes. Nesse intervalo, o
aumento do nmero de municpios foi da ordem de 34,3%213.
Grande parte da motivao para a criao desses municpios advm dos
critrios de transferncia de receitas adotados pelo Fundo de Participao dos
Municpios, que privilegia, claramente, os municpios muito pequenos.
A formao de consrcios pblicos para reunir pequenos municpios pode
ser uma forma de racionalizao do gasto pblico, na medida em que poder
tambm haver a racionalizao da distribuio espacial da infraestrutura e de
equipamentos pblicos, de forma a possibilitar o acesso da populao a servios
pblicos mais eficientes e de melhor qualidade.
No Brasil, o marco legal para a formao de consrcios entre os entes da
Federao, com vistas proviso de servios pblicos encontra-se na
Constituio Federal, que em seu artigo 241 dispe:
Art.241 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de
cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de
213

GOMES, G. M., MacDOMWELL, M.C., Descentralizao Poltica, Federalismo Fiscal e Criao de


Municpios: o que Mau para o Econmico nem sempre Bom para o Social. Texto para Discusso n
70, IPEA, Braslia.
224

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servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos,
servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos.
Em 2005, foi promulgada a Lei n 11.107214, que fixou as normas gerais
para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios formalizarem
consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse comum,
estabelecendo que, para tanto, poder ser constituda uma associao pblica ou
uma pessoa jurdica de direito privado. Mas, se adotada a forma de pessoa
jurdica de direito privado, esta ficar adstrita s regras de direito pblico,
mormente no que tange s normas de licitao, celebrao de contratos e
prestao de contas. Ficam, ainda, sujeitas s restries da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Dentre as disposies da Lei n 11.107/2005, consta que, para o
financiamento do consrcio, os entes consorciados somente alocaro recursos
mediante contrato de rateio215, cujo prazo de vigncia no ser superior ao das
dotaes que o suportam. Essa lei contm outros dispositivos a serem
ressaltados:
a) Possibilidade gesto cooperada entre os diversos entes federados,
possibilitando a formao de consrcios heterogneos, isto , entre um
Estado e um Municpio, por exemplo;
b) Reconhecimento da plena capacidade dos consrcios para realizar
contratos e convnios; e
214

A professora Maria Sylvia ZANELLA DI PIETRO extremamente crtica com a Lei n 11.107/05,
conforme se pode aferir a partir da leitura do seguinte texto de sua autoria: A lei [n 11.107/05] , sob
todos os aspectos, lamentvel e no deveria ter sido promulgada nos termos em que o foi. Mais do que
resolver problemas, ela os criou, seja do ponto de vista jurdico, seja do ponto de vista de sua aplicao
prtica (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. O consrcio pblico na lei n 11.107, de 6.4.2005.
Disponvel em: www.direitodoestado.com. Acesso em 14/07/2009.
215
A Lei dos Consrcios Pblicos, que introduziu a figura do contrato de rateio, pelo qual os entes
consorciados se comprometem com o financiamento das despesas do consrcio pblico, estabelece em
seu artigo 8 que o contrato de rateio ser formalizado em cada exerccio financeiro e seu prazo de
vigncia no ser superior ao das dotaes que o suportam. O objetivo dispositivo garantir que os
membros do consrcio no interrompam o fluxo de recursos destinados a custear as suas despesas.
225

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c) Capacidade para emitir documentos de cobrana, bem como exercer
atividades de arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela
prestao de servios, e pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos
administrados pela parceria.
Ouro aspecto a ser observado a possibilidade dos consrcios de
municpios contratarem empreendimentos por intermdio de parcerias pblicoprivadas. A prpria Lei n 11.079/2004 (Lei das PPPs), no artigo 28, 1l alude
expressamente a essa possibilidade. Porm, h entendimentos contrrios, na
medida em que o art. 2, 4, inciso I dessa mesma lei interpe um forte
empecilho prtico a essa possibilidade, ao vedar a celebrao de contrato de
parcerias pblico-privadas com valor inferior a 20 milhes de reais, bem como
veda a contratao com prazo inferior a cinco anos.
Sendo a Lei das PPPs uma norma geral de contratao de concesses de
servios pblicos, nada impede que municpios, no uso da competncia atribuda
pelo artigo 30, I e II, da Constituio Federal, elaborem suas prprias leis de
PPPs, fixando valores menores para contratao.
A possibilidade de municpios ligados por consrcios contratarem
parcerias pblico-privadas abre excelentes perspectivas para a realizao de
obras pblicas de infraestrutura de grande porte, que atendam aos interesses do
grupo de municpios.
Por conta das particularidades da Lei das PPPs (Lei n 11.079/2004) e da
Lei dos Consrcios Pblicos (Lei n 11.107/2005), que no se compatibilizam, h
obstculos para a viabilizao da contratao das PPPs por consrcios pblicos
intermunicipais. Os aspectos mais relevantes dessas incompatibilidades decorrem
dos riscos polticos das contrataes de PPPs, sobretudo em face das incertezas
decorrentes da natureza mutvel da composio dos consrcios, bem como por
omisses da Lei dos Consrcios Pblicos, quanto s conseqncias da retirada
dos consorciados e s garantias contra sua inadimplncia.
226

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Para superar esses entraves e ampliar a prtica do consorciamento
pblico216 ser necessrio o estabelecimento de regras de criem incentivos sua
formao e sustentabilidade.
Todavia, o consorciamento de municpios no exatamente uma novidade
no Brasil. J na dcada de 1980, pra superar as dificuldades resultantes da intensa
fragmentao dos municpios e, ao mesmo tempo, otimizar a escala produtiva e
financeira, muitos municpios brasileiros uniram-se por meio de consrcios para
prover servios e realizar grande obras. Foram criadas parcerias municipais para
a execuo de obras de saneamento, instalao de infraestrutura de energia
eltrica, e construo de estradas. Segundo dados do IBGE, at 1999, mais de
35% dos municpios brasileiros haviam se unido por meio de consrcios
intermunicipais de sade.
Em defesa do consorciamento pblico, a professora Alice GONZALEZ
BORGES217 afirma: Trata-se poderoso instrumento que, se bem aplicado,
ensejar amplas possibilidades para municpios, ou mesmo para estados mais
carentes de recursos, de enfrentar conjuntamente empreendimentos de
infraestrutura altamente necessrios para suas populaes, porm muito
dispendiosos. O compartilhamento de recursos isoladamente escassos, de
mquinas e equipamentos e de pessoal especializado, propicia condies que
atinjam resultados que no seriam possveis a nenhuma unidade isoladamente, na
realizao de polticas pblicas de grande interesse coletivo.

216

Nesse sentido, Maria Sylvia ZANELLA DI PIETRO, esclarece que antes da promulgao da Lei n
11.107/05, havia certo consenso doutrinrio em considerar o convnio e o consrcio como acordos de
vontade, sendo o consrcio utilizado quando os entes consorciados eram do nvel (consrcio entre
Municpios ou entre Estados) e o convnio, quando se tratava de entidades de nveis diferentes, como por
exemplo os convnios entre Unio e Estados ou Municpios, ou entre Estados e Municpios. A Lei n
11.107/05 veio mudar a natureza jurdica do instituto ao estabelecer, no artigo 6, que o consrcio
pblico adquirir personalidade jurdica: I de direito pblico, no caso de constituir associao
pblica; II de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislao civil. (DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella. O consrcio pblico na lei n 11.107, de 6.4.2005. Disponvel em:
www.direitodoestado.com. Acesso em 14/07/2009).
217
BORGES, Alice Gonzalez. Consrcios pblicos, nova sistemtica e controle. Disponvel na internet,
em: www.direitodoestado.com.
227

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8.4 APERFEIOAMETO DA LEI DE RESPOSABILIDADE


FISCAL
A no-implementao de muitos normas ou procedimentos previstos pela
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) causa de muitas disfunes ocorridas na
sua efetiva aplicao, tais como:
a) o no-cumprimento das condies para concesso e ampliao de
benefcios tributrios e gerao de despesas obrigatrias;
b) da criao, pelos Estados, de artifcios para reduzir o pagamento de suas
dvidas, e, pela Unio, para reduzir as transferncias aos Estados e Municpios;
c) dos problemas e distores existentes no clculo e no controle da
despesa com pessoal;
d) da pratica de cancelar empenhos, como tentativa de evitar a
configurao de crime de responsabilidade fiscal;
e) da aparente baixa eficcia da obrigatoriedade de se limitar empenhos e
movimentao financeira quando houver perspectiva de no-cumprimento da
meta de resultado fiscal;
f) dos problemas e distores existentes no controle do endividamento dos
Estados e Municpios;
g) a necessidade de fixao de limites de endividamento para a Unio;
h) aperfeioamento dos mecanismos de divulgao das informaes
fiscais e de execuo oramentria dos entes federativos, com nfase na
uniformizao e padronizao de conceitos e procedimentos; e
i) instalao do Conselho de Gesto Fiscal, para, entre outras funes
relevantes, dirimir dvidas e evitar distores e multiplicidade de interpretaes
do texto da LRF.

228

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Alm dos tpicos acima relacionados, outros pontos relevantes so: a
aprovao do limites para o endividamento pblico federal, seja ele global ou
mobilirio, e o aumento da capacidade gerencial de instituies fiscalizadoras
(Tribunais de Contas e Ministrio Pblico).
A implementao desses dispositivos e medidas faz-se necessria, eis que,
passados j quase dez anos da edio de Lei de Responsabilidade Fiscal, o que se
constata que, embora a lei seja objeto de elogios por parte de muitos que lhe
atribuem a responsabilidade por uma verdadeira revoluo fiscal no pas, o fato
que h certa limitao na capacidade para a LRF promover mudanas efetivas na
gesto fiscal.
Sobre esse assunto, o professor REGIS DE OLIVEIRA tece um oportuno
comentrio:

Poucos podem duvidar da maior eficincia da empresa privada na consecuo


de seus objetivos. No porque o Poder Pblico seja, por definio, um mau
administrador. que no est infenso s ingerncias polticas momentneas.
Sempre surgem solicitaes polticas de compadrio, de filhotismo ou de
coronelismo a exigir das magras receitas pblicas que se tornem elsticas o
atendimento de nomeaes indevidas. Quase irresistvel ao canto da sereia no
desmantelamento de empresas pblicas para atendimento de situaes pessoais
ou particulares. (...) Tais ingerncias levam a expresses como quebrei o
Estado, mas elegi o sucessor, rouba, mas faz, etc., tpicas de uma poltica
que ainda no cresceu em colocar sobre os interesses dos indivduos, os da
populao carente, de onde provm o poder constitucional218.

Para avanar na consolidao da responsabilidade fiscal preciso afastar a


idia, adotada por muitos gestores, de que responsabilidade gerao de
supervits primrios, em qualquer dimenso e a qualquer custo, relegando a um
218

OLIVEIRA, Regis F., Curso de direito financeiro, p. 496.


229

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plano inferior os mecanismos de transparncia e modernizao da gesto pblica.
Para que se avance na consolidao da responsabilidade fiscal necessrio
corrigir os problemas existentes na aplicao da LRF, bem como criar e colocar
em efetivo funcionamento importantes instituies e regras previstas na lei, alm
de outras normas que at tm efeito legal, mas que, na prtica, no funcionam.
Como j afirmado, uma das principais fragilidades da Lei de
Responsabilidade Fiscal vem a ser a inexistncia do Conselho de Gesto Fiscal.
Por conta disso, impera a multiplicidade de critrios de escriturao e divulgao
das contas pblicas, a falta de harmonizao e coordenao entre Tribunais de
Contas, Ministrio Pblico e Poderes Executivos das trs esferas de governo.
Nesse sentido, nota-se, tambm, a falta de percepo e completo entendimento da
LRF, parte dos senadores, deputados federais e estaduais, e vereadores, sobre a
influncia que essa lei pode acarretar sobre a elaborao de lei que impactem as
finanas pblicas, bem como sobre o papel que lhes cabe na fixao de metas
fiscais e no controle da observncia das regras e dos limites disciplinados na
LFR.

8.5

OVAS

DIRETRIZES

PARA

UMA

REFORMA

ORAMETRIA
O objetivo principal de uma reforma oramentria ser tornar o oramento
pblico um instrumento que possa, ao mesmo tempo, orientar a tomada de
decises tanto de agentes pblicos quanto de privados, e fornecer as condies
necessrias para a realizao de uma gesto eficiente do gasto pblico. Para
orientar as decises, o oramento deve integrar um processo de planejamento que
reflita a viso estratgica das prioridades nacionais e assegure as condies
necessrias eficincia da gesto pblica. Para tanto, devem ser observadas as
seguintes diretrizes:
230

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a) deve ser recuperada a lgica de um ciclo oramentrio regular, que
compreenda o planejamento, o oramento, a avaliao e o controle, tudo de modo
a contemplar as prioridades nacionais nas decises sobre o uso dos recursos
pblicos disponveis;
b) deve adotar uma abordagem intersetorial nas decises sobre a
destinao de recursos, a fim de que os planos e oramentos tenham como foco
os problemas que efetivamente requeiram ateno nacional, e no apenas
interesses setoriais;
c) deve assegurar a flexibilidade para permitir que decises tomadas com
base numa perspectiva temporal mais longa possam ajustar-se s restries
decorrentes de mudanas na conjuntura econmico-fiscal.
A estrutura lgica do ciclo oramentrio foi definida pela Constituio
Federal, ao fixar as trs peas integrantes: o Plano Plurianual (PPA)219, a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Todavia, a
no-regulamentao

de

alguns

dispositivos

constitucionais

no-

implementao de outros - uma nova lei geral de oramentos, por exemplo tem
provocado certo desvirtuamento do inteno do legislador. Embora se tenha
como certo que o PPA devesse traar as bases sobre as quais seriam definidas as
diretrizes oramentrias, fato que, sendo leis da mesma natureza, no h uma
relao de subordinao entre o PPA, a LDO e LOA. Da que uma questo
central a ser tratada mediante edio de lei complementar de finanas pblicas
(artigos 163 e 165, 9, CF) deixar claro que a LDO no poder alterar aquilo
que foi definido no PPA, e tampouco poder a LOA alterar o que foi traado e
aprovado na LDO. Ser medida para permitir a integrao do ciclo oramentrio,
219

O Plano Plurianual (PPA), institudo pela Constituio de 1988 (art. 165, 1), introduziu
significativas mudanas na forma de atuao do governo, reestruturando a ao governamental. Por meio
do PPA busca-se a definio clara dos objetivos e resultados esperados, bem como a integrao dos
instrumentos de planejamento e de oramento numa mesma linguagem: as dos programas e de suas
respectivas aes. Define, para um perodo de quatro anos, as diretrizes, os objetivos e as metas da
administrao pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos
programas de durao continuada.
231

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o estabelecimento da relao entre seus componentes e a retro-alimentao do
processo.
A reforma oramentria deveria passar pela redefinio dos instrumentos
que compem o ciclo oramentrio, pela recuperao dos princpios
oramentrios clssicos (unidade, equilbrio, universalidade, no-afetao das
receitas, exclusividade), bem como pela atualizao dos conceitos aplicados
elaborao e execuo do oramento. So medidas para, se adotadas, evitariam
imprecises, que, por sua vez, facilitam a aplicao de manobras para contornar
as regras, e, ainda, em contrapartida, contribuiriam para que a lei oramentria
operasse em sintonia com os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Ao longo dos anos, os administradores pblicos vm lanando mo de
artifcios e manobras contbeis para desviar o oramento do fiel cumprimento
dos princpios bsicos. A falta de preciso em relao definio de conceitos
essenciais transparncia e ao controle da gesto pblica ocasiona uma
diversidade de interpretaes e, por conseqncia, de aes que, ao final,
materializam-se na chamada contabilidade criativa, que gera conflitos e
dificulta o exerccio do controle administrativo do gasto pblico. A mencionada
contabilidade criativa compreende aes como: renncias fiscais, uso abusivo
da figura dos restos a pagar, crescente demanda por vinculaes e
interpretaes elsticas de variveis importantes para a aferio do cumprimento
das regras de responsabilidade fiscal. Na prtica, essas aes operam-se por meio
dos seguintes expedientes:
a) instituio, pelos Estados, de fundos sociais que reduzam o ingresso de
recursos tributrios nos cofres pblicos, mediante o aporte direto dos
recursos a esses fundos, tudo com a finalidade de reduzir a receita
tributria que servir de base de clculo para o pagamento da parcela
da dvida pblica renegociada com a Unio, o repasse a municpios e
as vinculaes legais e constitucionais;
232

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b) a utilizao da figura dos restos a pagar, como artifcio para
demonstrar contabilmente o cumprimento das metas fiscais, mediante a
transferncia para exerccios seguintes da liquidao de uma parcela
expressiva de compromissos assumidos em determinado exerccio;
c) a crescente demanda por vinculaes de receita, como forma de
contornar as incertezas existentes quanto ao volume e tempestividade
que os recursos necessrios execuo de aes prioritrias estaro
disponveis;
d) a incluso de gastos, no diretamente relacionados, s aes que
contam recursos vinculados, tais como, a incluso de despesas com
funcionrios aposentados, das reas de educao e da sade, no
cmputo das despesas do respectivo setor, para fins de demonstrao
do cumprimento de dispositivos constitucionais.

So prticas que poderiam ser enfrentadas com a edio de uma nova lei
de finanas pblicas que atualize os conceitos e institua mecanismos mais
efetivos de controle, embora, deva ser reconhecido que, apenas a edio de uma
nova lei, por mais clara e rigorosa que possa ser, no ser suficiente para eliminar
todas as brechas e tampouco a criatividade do administrador pblico que tenha a
reta inteno de burlar o controle do gasto pblico.
Com a finalidade de melhorar a eficincia da gesto pblica h que se
separar, no processo de elaborao e aprovao do oramento, os aspectos
relacionados manuteno das atividades no nvel em que esto sendo exercidas
daqueles que dizem respeito sua expanso, ou incluso de novos projetos e
atividades. Para alm de mera distino usual do que seja despesa corrente e
despesa de capital, o que se procura permitir melhor avaliao daquilo que vem
sendo executado, da necessidade de alterar ou aperfeioar as aes em curso e de
como distribuir o excedente financeiro em funo das prioridades do
233

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planejamento e das diretrizes fixadas na LDO. Nesse sentido, a discusso sobre o
processo de oramento deveria se dar em dois momentos: o primeiro, sobre o que
necessrio para manter o que vem sendo feito e cancelar o que no mais
necessrio; e, o segundo, para decidir o que merece ser expandido ou
aperfeioado, e o que precisa ser adicionado.
Essa proposio traria vantagens tanto sob o aspecto macro quanto
microeconmico. Sob o aspecto macroeconmico, as decises sobre novos
projetos, ou de expanso de projetos que envolvam gastos correntes, permitiria
uma melhor articulao do processo oramentrio com os dispositivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal que cuidam sobre os impactos das decises sobre novos
projetos. No aspecto microeconmico, que diz respeito s organizaes, a prvia
definio dos recursos necessrios manuteno das atividades existentes seria
importante condio para se evitar os problemas de interrupo ou quebra na
proviso de servios, bem como para assegurar a implementao de planos de
expanso previamente aprovados, que impliquem, por exemplo, escolas ou
hospitais fechados, alm das costumeiras obras inacabadas.
Fala-se, com freqncia, que a principal mudana que deve ser feita no
processo oramentrio brasileiro a transformao da sua execuo em
obrigatria, conquanto a maior parte j seja de execuo obrigatria. O fato que
a instituio de um oramento 100% impositivo poderia at solucionar
ineficincias e custos gerados pelo atual sistema, gerido a base de
contingenciamento, mas, por outro lado, uma pea oramentria totalmente
impositiva poderia dificultar a manuteno do equilbrio fiscal, pois se estaria
tornando obrigatria a execuo de um oramento cuja estimativa de ingresso de
receitas tende a ser superestimada na fase de elaborao.
Importar ressaltar que o oramento autorizativo, longe de apresentar
somente desvantagens, pode conferir flexibilidade para o enfrentamento de
situaes inesperadas, crises e choques econmicos. Por exemplo, os choques na
234

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taxa de cmbio, ou na inflao, tm de ser, na maioria das vezes, acomodados
dentro do oramento. Na mesma esteira, quando o governo necessita elevar
rapidamente o supervit primrio, em resposta a uma eventual crise de confiana,
a possibilidade de contingenciamento de despesas torna-se um instrumento eficaz
e prtico. E foi esse o instrumento utilizado na maioria das crises por que passou
o Brasil nos anos 1990 e no princpio dos anos 2000 (crise asitica, crise russa,
crise mexicana, alm, naturalmente, da prpria crise brasileira).
A proposta que um oramento impositivo poderia ser regulamentado, de
modo a permitir que fossem realizados cortes (ou suplementaes) quando a
situao reclamasse intervenes, estipulando-se a necessidade da aprovao das
alteraes pelo Congresso Nacional. Desta feita, se um projeto tivesse verbas
oradas para um determina perodo, o governo federal no poderia simplesmente
reter tais recursos: teria de justificar a razo dessa reteno e, em seguida, tentar a
aprovao parlamentar para essa ao.
Essa proposio, de aspecto meramente terico, na prtica, deve-se
reconhecer, que no seria de grande aplicabilidade. O principal motivo a se opor
seria a morosidade do trmite parlamentar para apreciao da medida. Para que o
sistema de aprovao congressual aos cortes do executivo funcionasse seria
necessrio que o processo fosse dotado de celeridade, o que no ocorreria, pois a
discusso

sobre

os

cortes

seguramente

suscitaria

intensa

resistncia,

especialmente no seio das bancadas parlamentares das regies ou setores mais


atingidos por esses cortes.
O ponto central na busca de um oramento mais realista e menos sujeito a
contingenciamentos discricionrios seria a obteno de uma estimativa de
receitas no-viesada220. Se for superado o problema do erro na estimativa das

220

Distoro sistemtica entre a medida de uma varivel estatstica e o valor real da grandeza a estimar,
ou seja, em termos prticos, o erro cometido quando se estima a receita que ir compor o oramento. A
introduo de um vis no clculo estatstico pode estar ligada quer a imperfeio ou deformao da
amostra que serve de base para a estimativa, quer ao prprio mtodo de avaliao.
235

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receitas subestimadas pelo Executivo e superestimadas pelo Legislativo
haveria grande melhora na qualidade dos oramentos.
A proposta que existe nesse sentido que as previses, tanto do
Legislativo quanto do Executivo, fossem submetidas a uma auditoria
independente, que, entre outras coisas, poderiam aferir eventual incluso de
receitas artificiais ou de difcil captao. Nesse mesmo sentido, outra proposio
seria a determinao de que a estimativa de receitas fosse elaborada em conjunto,
por uma comisso composta por membros do Executivo e do Legislativo,
mediante a utilizao de metodologia previamente fixada. Estabelecida a
estimativa, nesses moldes, no haveria mais a possibilidade de alteraes
posteriores pelo Congresso, devendo as despesas serem acomodadas na
amplitude das receitas estimadas.
Para eliminar ou, pelo menos, reduzir, a atual tendncia do Congresso
Nacional de ampliao dos gastos pela via do mecanismo de reavaliao das
receitas, h a proposta de se efetuar, na tramitao do oramento pelo Congresso
Nacional, a separao da Relatoria da Receita da Relatoria da Despesa. Se
implantada essa proposio, o Relator das Receitas no teria incentivos imediatos
para ampli-las, uma vez que, teoricamente, no sofreria presses para aumento
os gastos, o que o levaria a um trabalho mais tcnico e imparcial. A idia central
evitar a superestimao das receitas, o que levaria reduo de tantos outros
problemas.
Uma vez eliminada (ou reduzida) a superestimao da receita, haveria
menos margem para a apresentao de emendas parlamentares. bvio que
sempre haveria a possibilidade, para os congressistas, de apresentar as emendas;
nesse caso, teriam, ento, de cancelar outras despesas do oramento, o que
resultaria na resistncia dos setores que sofreriam os respectivos cortes. O
resultado positivo desta nova estrutura seria a instalao, no mbito do processo
oramentrio, do debate sobre as prioridades do setor pblico, afastando-se a
236

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prtica atual que consiste na busca de receitas adicionais para acomodao de
novos gastos.
A reduo da margem disponvel para apresentao de emendas
parlamentares traria como conseqncia a respectiva reduo da pulverizao de
recursos, via emendas de carter paroquial, bem como diminuiria o espao para
comportamentos estratgicos de Estados e Municpios, visando a obteno de
verbas federais para despesas da responsabilidade daqueles entes.
Com uma previso mais realista de receitas, aliada a um rol de despesas de
perfil mais prximo daquele que foi originalmente proposto pelo Poder
Executivo, haveria menos possibilidades para contingenciamento de verbas.
Diante desse novo quadro, em que a execuo oramentria aproximar-se-ia do
texto aprovado pelo Congresso Nacional, haveria um forte estmulo a que os
parlamentares mais atuantes e influentes passassem a participar ativamente do
processo de elaborao oramentria, haja vista que este passaria a ser momento
adequado para se exercer o poder poltico de determinao do gasto.

9.6 AJUSTE FISCAL MEDIATE REDUO DE DESPESAS


Sempre que se fala em ajuste fiscal no Brasil isso implica corte de gastos e
investimentos e aumento da arrecadao. Em linhas gerais, o ajuste fiscal pode
ser realizado mediante dois modelos: 1) um ajuste que tenha como base,
principalmente, o corte de gastos do governo, notadamente os gastos
relacionados s despesas correntes, transferncias, seguridade social, salrios e
empregos pblicos; e 2) um ajuste baseado no aumento da arrecadao tributria
e no corte de investimentos pblicos.
As evidncias tm demonstrado que o ajuste indicado no item 1, acima,
tem mais probabilidade de ser bem-sucedido, uma vez que o governo, ao cortar
os gastos relativos s suas despesas correntes, sinaliza ter havido uma mudana,
237

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ou seja, o governo ajustou suas contas sem repassar o nus aos contribuintes. Em
contrapartida, quando o ajuste efetuado mediante aumento de impostos, nada
garante que, mais tarde, essa receita adicional no possa ser utilizada para
financiar mais gastos.
Todavia, a grande dificuldade em se realizar um ajuste fiscal mediante o
corte de gastos consiste, justamente, em como cortar esses gastos. Grande parte
das despesas corrente compe-se de despesas obrigatrias, que so aquelas que o
governo obrigado a realizar, ou no consegue reduzir, em funo de disposies
constitucionais ou legais. Exemplo dessas despesas so os gastos relacionados
seguridade social (previdncia, assistncia social e sade).
Para controlar as despesas obrigatrias, VELLOSO221 prope vrias
alternativas, a saber: reviso da idade mnima para aquisio de direitos aos
Benefcios da Prestao Continuada (BCP-LOAS)222; desvinculao do valor dos
benefcios previdencirios mnimos do salrio-mnimo; reviso da regra de
aumento das verbas da sade pela taxa de variao do PIB, reavaliar os
programas sociais, mediante a extino ou a reduo daqueles que, efetivamente,
no atendam aos mais pobres.
A grande questo, no Brasil, como cortar gastos, como reduzir as
despesas que, em sua maioria, vinculadas a gastos relacionados a benefcios da
seguridade social? Argumenta-se que a rigidez do oramento um grave
problema macroeconmico no Brasil, j que no possibilita muitos cortes.
Uma vez que essa questo nunca foi adequadamente enfrentada, o ajuste
fiscal tem sido realizado mediante impacto negativo sobre o crescimento
221

VELLOSO, Raul, Ajuste Fiscal atravs de Reduo de Despesas Obrigatrias, in MENDES, Marcos
(org.), Gasto Pblico Eficiente: Propostas para o Desenvolvimento do Brasil, p.111-136.
222
O BCP-LOAS concedido ao: idoso, acima de 65 anos, que no receba nenhum benefcio
previdencirio e tenha renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo; deficiente de qualquer
idade que tenha renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo; e que seja comprovada a
deficincia por percia mdica prpria. O benefcio pode ser pago mais de 1 membro da famlia, desde
que comprovadas as condies exigidas. Nesse caso, o valor do benefcio concedido anteriormente ser
includo no clculo da renda familiar. O valor do benefcio de 1 (um) salrio mnimo vigente e corrigido
de acordo sua atualizao.
238

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econmico, diante dos seguidos aumentos de carga tributria e reduo de
investimentos. Porm, esse modelo j se encontra prximo ao esgotamento, j
que no se pode elevar indefinidamente a carga tributria e nem promover
contnua reduo de investimentos223.
Outra questo que merece exame a da vinculao das receitas, ou seja,
daquelas receitas, provenientes de tributos, e cujos valores arrecadados so
direcionados, por lei, a um determinado fim. Na prpria Constituio Federal, h
vrios dispositivos que vinculam receitas, saber:
a) de acordo com o artigo 212 da CF, 18% da receita da Unio
(descontadas as transferncias para Estados e Municpios) e 25% da receita dos
Estados e Municpios devem ser aplicados na manuteno e desenvolvimento do
ensino;
b) a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e a Contribuio
para Financiamento da Seguridade Social (COFINS) devem ser aplicadas para
financiar a seguridade social (sade, previdncia social e assistncia social); e
c) segundo o artigo 239 da CF, o produto da arrecadao da Contribuio
para o Programa de Integrao Social (PIS) e Programa e Formao do
Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP) ter a seguinte destinao: 60% para o
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), para custeio do seguro-desemprego, do
abono salarial e dos programas de treinamento e requalificao da mo-de-obra;
e

40%

sero

repassados

ao

BNDES,

para

financiar

programas

de

desenvolvimento econmico.
A vinculao de receitas tem como efeito, num primeiro momento, por um
lado, o estmulo expanso do gasto, e, por outro, um bice ao ajuste fiscal. A
razo disso que, sendo a receita vinculada a um determinado gasto, parte do
esforo despendido para aumentar o produto da receita ser consumida
223

Segundo Raul Velloso (op. cit.), nesse sentido, deve-se registrar que a expectativa de que dificilmente
as receitas federais podero crescer de forma significativa nos prximos anos. No h viabilidade poltica
na opo de aumentar a receita pblica alm do crescimento do PIB, a no ser por esforo de arrecadao
ou como resultado de medidas que no se caracterizem como aumento de carga tributria.
239

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justamente por essas despesas vinculadas, que aumentaro na mesma proporo
que aumentar a receita. Ainda que exista a possibilidade de contingenciamento de
determinadas despesas oramentrias, essa no pode ser uma alternativa
definitiva para controlar o aumento do gasto pblico, uma vez que os recursos
vinculados sejam, porventura, contingenciados, no podero ser utilizados para
outra finalidade.
Alm da crena que a vinculao de receitas gera aumento de despesas,
imagina-se, tambm, que a vinculao seria uma forma de garantir recursos para
aqueles setores protegidos, como as reas da seguridade social (sade,
previdncia e assistncia social) e educao. Porm, no caso da seguridade social,
foi justamente a falta de recursos que levou busca de fonte adicionais de
receita. As novas contribuies criadas (como a agora extinta CPMF), bem como
o aumento das alquotas das j existentes, foram vinculadas s despesas com
seguridade social, justamente para no serem utilizadas em outras reas. No caso
da educao, rea para a qual so vinculados 18% da arrecadao federal de
impostos, clculos da Secretaria do Tesouro Nacional (STN)224 para o exerccio
de 2004, indicavam que a Unio despendeu 39,4% da arrecadao de impostos
com esse setor. Como o percentual do gasto efetivo muito superior ao da
vinculao, isso significa que a simples reduo desse percentual ltimo seria de
pouca ou nenhuma relevncia para a reduo dos gastos do governo.
Outra evidncia de que a vinculao de receitas no o principal problema
a ser enfrentado para o esforo de reduo de despesas vem a ser o que ocorre
com a DRU (Desvinculao de Receitas da Unio)225.
224

Por esse dispositivo

Secretaria do Tesouro Nacional, Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, dez. 2004.


Disponvel em: www.tesouro.fazenda.gov.br.
225
O mecanismo fiscal hoje conhecido como DRU foi criado em 1994, durante a implantao do Plano
Real, atravs da EC de Reviso n 01/1994. Sendo, poca, denominado de Fundo Social de
Emergncia, destinava-se a desvincular vinte por cento do produto da arrecadao de todos os impostos
e contribuies da Unio, incluindo-se a as receitas vinculadas ao ensino no j referido art.212 da
Constituio. poca, aprovado como transitrio, o mecanismo foi prorrogado at 30 de junho de 1997
pela EC n 10, de 4 de maro de 1996, passando a se denominar Fundo de Estabilizao Fiscal.
Esgotada a primeira reedio, foi novamente prorrogado at o fim de 1999 pela EC n17, de 22 de
240

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constitucional, obrigatria a desvinculao de 20% do produto da arrecadao
de todos os impostos e contribuies da Unio, que, assim, ficam livres para
serem alocados para qualquer tipo de despesa, ou, ainda, para serem poupados. O
que ocorre que, embora todas as contribuies sociais vinculadas s despesas
da seguridade terem sofrido a desvinculao de 20% de sua arrecadao, o
oramento da seguridade tem apresentado dficits, para cuja cobertura tem sido
necessrio retirar recursos do oramento fiscal. Conforme estudo desenvolvido
pelo Ministrio do Planejamento226, apesar de a DRU contribuir para ampliao
dos recursos livres do oramento fiscal da Unio, a obrigatoriedade de
pagamento de algumas despesas acaba revertendo essa situao.
Por outro lado, h o caso das transferncias intergovernamentais, que so
as transferncias financeiras efetuadas de um governo para outro (da Unio para
Estados e Municpios, e de Estados para Municpios), ou entre nveis de governo
(da Unio, Estados e Municpios) para um fundo destinado ao financiamento de
uma poltica especfica.
Num

contexto

federativo,

como

Brasil,

essas

transferncias,

determinadas pela Constituio Federal ou por lei especficas, conforme o caso,


so utilizadas para reduzir tanto o desequilbrio vertical quanto o horizontal. No
primeiro caso, o desequilbrio vertical ocorre porque, como grande parte dos
principais impostos est concentrada na Unio, o mesmo ocorre em relao
arrecadao. O resultado que Estados e Municpios acabam por arrecadar
menos receitas do que necessitariam para financiar os gastos de sua atribuio. J
novembro de 1998. Em 21 de maro 2000, foi prorrogada at 2003, pela EC n 27, adotando a
denominao atual (DRU). Em 19/12/2003, atravs da Emenda Constitucional n 42, conhecida como
mini-reforma tributria, a DRU foi prorrogada at o dia 31 de dezembro de 2007. Em 2007, foi
prorrogada at 2011.
226
Segundo o estudo Vinculaes de receitas dos oramentos fiscal e da seguridade social e o poder
discricionrios de alocao dos recursos do governo federal, disponvel em: www.planejamento.gov.br,
a Lei Oramentria Anual LOA 2002 aloca R$ 17,2 bilhes de receitas do oramento fiscal para o
financiamento das despesas do oramento deficitrio da Seguridade Social. Na LOA, o montante de
receitas de contribuies sociais desvinculadas por meio da DRU de R$ 20,5 bilhes. Assim, apenas
R$3,3 bilhes so efetivamente liberados para serem utilizados livremente no oramento fiscal (...) As
desvinculaes das Contribuies Sociais retornam Seguridade Social para financiar o aumento
expressivo, observado a cada ano, das despesas com benefcios previdencirios e assistenciais.
241

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o desequilbrio horizontal decorre das desigualdades regionais existentes numa
Federao, mormente como o Brasil, devido sua grande diversidade e extenso
territorial. Assim, as transferncias intergovernamentais servem de instrumento
de atenuao dos efeitos dessas desigualdades.
Ao contrrio da vinculao de receitas a determinados gastos, a vinculao
s transferncias intergovernamentais no podem sofrer contingenciamento. Por
isso, um eventual aumento da arrecadao do Imposto de Renda resultar em
mais recursos disposio de Estados e Municpios. Em geral, esses recursos
adicionais colocados disposio dos entes subnacionais induzem expanso do
gasto pblico, agravada pela queda da qualidade desse gasto.
Conforme GASPARINI e COSSIO227, uma grande quantidade de estudos
empricos evidenciou que as transferncias intergovernamentais causam
expanses das despesas dos governos receptores, expanses essas maiores do que
aquelas geradas por um aumento proporcional na arrecadao de tributos locais.
A argumentao que essas transferncias estimulariam a expanso do
gasto, porque provocariam a ruptura do nexo entre o esforo da arrecadao e o
ato de gastar, propriamente dito. A idia subjacente que uma comunidade que
financiasse seus gastos mediante recursos captados junto prpria comunidade
teria muito mais conscincia no processo de gasto, sendo possvel que fizesse
uma anlise de custo-benefcio antes de se lanar a uma nova despesa. Ao
contrrio, quando o recurso simplesmente recebido, mediante transferncia de
outra esfera de governo, provvel que a populao no tenha a perfeita
conscincia de como o recurso foi obtido, ou sequer do esforo despendido por
aqueles outros contribuintes que pagaram pelas receitas. Na maioria das vezes, a
populao desconhece tambm o volume de receitas recebidas por transferncias,
ficando a somente a cargo dos polticos e burocratas a deciso sobre como gastar,
o que tende a um aumento da propenso para gastar, e nem sempre de forma
227

GASPARINI, Carlos E., COSSIO, Fernando A. B., Transferncias intergovernamentais, in MENDES,


Marcos (org.), Gasto pblico eficiente: propostas para o desenvolvimento do Brasil, p. 175-201.
242

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eficiente. O fato que, mesmo que tenham conscincia da forma como obtida a
receita, isso irrelevante para o aumento do gasto pblico, de vez que os
contribuintes daquela comunidade, de uma forma ou de outra, tm a sensao de
que no pagam por aquelas despesas, pois, afinal, os recursos foram recebidos
em transferncia.
Outras distores decorrem do fato de as preferncias dos burocratas e
gestores polticos serem diversas s dos eleitores medianos. E, como boa parte
dos bens pblicos oferecida sob a condio de monoplio, o gestor pblico
poder determinar no s o nvel do gasto, mas tambm o destino de boa parte
dos recursos recebidos, ainda que essa destinao no venha ao encontro dos
anseios e necessidades da populao. Nesse sentido, possvel que os polticos e
os burocratas promovam aes que, alm de aumentar o nvel do gasto pblico,
gerem, tambm benefcios prprios, ou ao seu grupo poltico. Da que um
aumento do volume de recursos recebidos por transferncias intergovernamentais
pode induzir a um aumento do volume do gasto pblico do ente receptor, que, de
forma ineficiente, poder privilegiar os gastos de carter administrativoburocrtico, em detrimento daqueles que poderiam gerar benefcios sociais
difusos, em favor de toda a comunidade.
Outra possvel conseqncia do aumento dos recursos recebidos via
transferncias intergovernamentais o estmulo ineficincia, ou inrcia, das
mquinas fiscalizadoras locais, uma vez que as eventuais deficincias de recursos
seriam supridas pelos recursos adicionais recebidos. Seria mesmo at um
incentivo perverso aos gestores locais, afinal, arrecadar receitas prprias mais
difcil que simplesmente receb-las por transferncias.
Ao final, o processo de transferncia de receitas intergovernamentais
acaba produzindo um dilema: por um lado, a descentralizao das receitas
viabiliza a prestao de servios de forma mais eficiente pelas unidades
federadas, mas, por outro, gera um estmulo expanso dos gastos,
243

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freqentemente realizados na execuo de servios de baixa qualidade, e, alm
disso, induz ineficincia das mquinas fiscalizadoras locais.
De tudo o que se exps, constata-se a dificuldade, seno mesmo a
impossibilidade de se efetuar um ajuste fiscal mediante reduo de gastos
decorrentes

de

transferncias

intergovernamentais:

1)

porque

essas

transferncias so determinadas por dispositivos constitucionais ou legais; e 2)


porque, no destino, as receitas transferidas so, na verdade, objeto de expanso
do gasto pblico.
Ento, se o caminho do ajuste fiscal a reduo de despesas obrigatrias,
e dado que estas despesas esto concentradas nos gastos sociais, o desafio para o
governo ser encontrar um meio, ou os meios, de como se promover a reduo
do gasto pblico, otimizando a eficincia, porm sem causar danos na qualidade
do gasto j comprometido com os aspectos sociais do Pas, notadamente em
relao asa despesas relativas seguridade social. Nesse sentido, o pesquisador
MARCELO NERI228, em 2003, na introduo sobre um estudo sobre as questes
do gasto pblico no Brasil, apropriadamente, aponta o seguinte quadro:

O problema das polticas sociais brasileiras no de carncia de


recursos ou de incapacidade de mobiliz-los. Mais de trs quartos da
populao mundial vice em pases cujas rendas per capita so inferiores
brasileira. A carga tributria e volume de gastos sociais brasileiros,
33% e 21% do PIB, respectivamente, nos colocam em posio de
liderana na Amrica Latina. Entretanto, todo este esforo fiscal/social
deixar poucas marcas nas condies de vida dos pobres. A maior parte
das polticas adotadas no mira nos desvalidos; aquelas que miram, no
acertam o alvo, ou, quando o acertam, no proporcionam efeitos

228

NERI, Marcelo, Focalizao, universalizao e transferncias sociais, Revista Econmica, Rio de


Janeiro, UFF, v. 5, n. 1, p. 163-170, jun. 2003. (n. esp., Gasto Pblico Social no Brasil).
244

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duradouros em suas vidas. Em suma, a questo como melhorar a
qualidade dos gastos sociais.
Em virtude da considervel carga tributria229 e da pssima distribuio de
renda no Brasil no difcil constatar-se o que j se vem constatando de h
muito: no Brasil no se gasta pouco, gasta-se muito, e mal.
Diversas so as causas da ineficincia do gasto pblico relacionado s
questes sociais, e, dentre elas, o prprio Ministrio da Fazenda230, em relatrio
produzido em 2003, apontou a previdncia social como uma das principais
causas:

(...) o gasto com aposentadorias e penses, que representou 73% das


despesas com transferncias monetrias realizadas pelo Governo Central
em 2002, tem um perfil de distribuio regressivo, com a maior parte
dos recursos sendo apropriada pelos domiclios que se encontram no
topo da distribuio de renda do pas. Em contraste, os gastos com
programa de garantia de renda mnima, cujo pblico-alvo so famlias
pobres, representam apenas 1,5% das transferncias realizadas pelo
Governo Central naquele ano.
Nesse aspecto, VELLOSO231 esclarece que as distores constatadas na
previdncia social tm como uma das principais causas os subsdios
aposentadoria dos servidores pblicos, as quais, informa, encontram-se, em sua
229

O nvel da carga tributria e a desigualdade social tm a ver com a renda per capita: se a mesma carga
tributria produz efeitos redistributivos maiores em pases ricos, comparativamente ao nosso caso, isso
no se deve tanto s distores, mas, simplesmente, ao fato de que o volume de recursos arrecadados por
beneficirio nos pases mais ricos muito superior. Poe exemplo, 1% dos recursos arrecadados pela carga
tributria brasileira muito inferior ao montante de recursos arrecadado pelo mesmo 1% da carga
tributria norteamericana, supondo-se que ambas fossem equivalentes.
230
Ministrio da Fazenda. Secretaria de Poltica Econmica, Gasto Social do Governo Central: 2001 e
2002, disponvel na internet, em: www.fazenda.gov.br/spe.
231
VELLOSO, Raul, op. cit., p. 129-130.
245

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maioria, no topo da pirmide de distribuio de renda no Brasil. A seu ver, seria
necessrio, portanto, que dentro de uma perspectiva de ajuste fiscal, em que no
se teria mais gastos sociais crescentes (talvez fossem at decrescentes), e que
fossem continuamente reduzidos os subsdios pblicos s aposentadorias e
penses, em especial as aposentadorias dos servidores pblicos, para que, assim,
sobrassem mais recursos a serem aplicados em programa de maior eficcia e na
reduo da desigualdade social no pas.
A proposio, embora possa ter um carter economtrico correto, no
rene condies para ser aprovada, eis que, seguramente, o debate resvalar para
questes de natureza poltica, ideologia, eleitoral e sindical, no mnimo. A
apresentao para o debate pblico de propostas que tenham como meta a
reduo dos maiores valores de aposentadorias em geral, bem como de grande
parte dos proventos dos funcionrios pblicos, deflagrar intensa movimentao
de sindicatos e associaes de servidores que, ao lado de parlamentares
comprometidos com essas categorias, tornaro inviveis essas alteraes,
independentemente de sua eventual correo tcnica. Da que a sugesto de corte
dos subsdios aposentadoria dos servidores pblicos deve permanecer apenas
no plano terico, pois que, na prtica, revelar-se-ia invivel.
Ainda no campo da racionalizao e da busca pela eficincia do gasto
pblico, no aspecto social, h que se falar, ainda que brevemente, sobre os gastos
para cobrir as polticas de emprego e renda. So programas voltados para a
concesso de benefcios, tais como seguro-desemprego; abono salarial, Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS), treinamento e qualificao, alimentao
do trabalhador, e que se restringem aos trabalhadores do setor formal, excluindo,
dessa forma, uma grande massa que milita na informalidade. Critica-se, tambm,
a forma como so financiados esses programas (por meio de tributos em cascata
e poupana forada), alm dos prprios critrios de concesso, que acabam por
estimular a informalidade dos contratos e a rotatividade da mo-de-obra.
246

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Na rea da educao, setor para o qual destinado um grande volume de
recursos pblicos, em 2004, conforme dados da Secretaria do Tesouro
Nacional232, 58% das despesas federais com a manuteno e desenvolvimento do
ensino foram destinados educao pblica superior, que , majoritariamente
freqentada por pessoas do topo da pirmide social. Para melhorar a eficcia no
combate pobreza e desigualdade exige uma mudana de prioridades, em favor
do ensino fundamental, mdio e tcnico. Como regra, a interveno
governamental na rea, no que concerne necessidade de se buscar equidade
social ocorre apenas em relao aos nveis de ensino fundamental e mdio. No
mbito da educao superior a interveno do Governo d-se mais em virtude da
escassez de crdito para o estudante financiar seus estudos. Da que, sendo a
educao pblica de nvel superior inteiramente mantida por recursos pblicos,
haveria necessidade de se buscar alternativas para alterar esse perfil de
financiamento (anuidades pagas por alunos, parcerias com empresas para
financiamento de projetos de pesquisa, etc.). Por outro lado, o governo poderia
dar prioridade a sistemas de crdito estudantil, em vez de financiar integral e
incondicionalmente os estudos de todos os alunos das universidades pblicas233.
O setor da previdncia social234 est a reclamar medidas que, ainda que
no contemplem a soluo total para o dficit corrente a atuarial235, trariam, ao
232

Secretaria do Tesouro Nacional, Relatrio Resumido de Execuo Oramentria, 2004. Disponvel


em: www.tesouro.fazenda.gov.br
233
O debate sobre a gratuidade do ensino superior pblico no Brasil est longe de ser pacfico. Por
exemplo, o pesquisador CLUDIO SALM, em seu estudo Privaes Sociais e Gasto Pblico, Revista
Econmica, UFF, v. 5, n. 1, p. 83-90, jun. 2003, disponvel na internet, em www.uff.br/revistaeconomica,
esclarece o seguinte: Outra questo que vem causando confuso desnecessria a da focalizao versus
universalizao dos gastos sociais. bvio que as transferncias em dinheiro financiadas pelos impostos
devem ser focalizadas aos mais pobres. Mas h todos os motivos do mundo para que a educao, sade,
previdncia, segurana e outros servios sejam de acesso universal. Se os pobres no tiverem acesso,
temos que ver o porqu. No caso sempre mencionado da educao superior, cujos alunos pertencem
majoritariamente classe mdia (e no aos ricos), o que h de errado com a nossa educao bsica, que
impede os mais pobres de prosseguir at a universidade pblica?
234

Nos anos 90, a situao da previdncia social se agravou de maneira tal que esta passou a ser um dos
mais graves problemas das finanas pblicas do Brasil. Dficits crescentes, tanto para o INSS, quanto
para os regimes previdencirios dos servidores pblicos, associados a um histrico quadro de
desigualdades e diferenas de direitos e regras fizeram com que este tema ocupasse uma posio de
247

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menos, melhorias gerenciais ao sistema e eventual economia de recursos. Nesse
sentido, constata-se que uma estrutura adequada de incentivos tambm seria til
para minimizar fraude e estimular a aplicao e o uso produtivo dos recursos
destinados ao setor.
O problema da previdncia social remonta h vrias dcadas, e, no
obstante a aprovao de vrias emendas constitucionais, continua ainda pendente
de soluo, no to em relao ao dficit atual, como tambm perspectiva
atuarial futura. Em linhas gerais o histrico da previdncia o seguinte:
Na dcada de 70, foram criados benefcios previdencirios sem levar em
conta o estabelecimento de uma relao entre prmios e riscos. Boa parte desses
novos benefcios passou a ser despesa imediata, sem qualquer perodo de
carncia. Comea ento, nessa poca, a arquitetar-se o dficit do sistema
previdencirio em nosso Pas. A falta, portanto, de uma viso de longo prazo
talvez tenha sido o grande erro estratgico na previdncia brasileira. Alm disso,
as deficincias financeiras foram agravadas pela maior demanda por servios de
sade, que passaram a exigir, em mdia, 25% a 30% das despesas totais do
oramento da seguridade.
At a Emenda Constitucional n 20, de 1998, a aposentadoria refletia-se
como uma garantia constitucional para o servidor pblico, sem a exigncia de
destaque na agenda poltico-econmica do pas. Alm da necessidade de se dotar o pas de um sistema
previdencirio mais justo e igualitrio, generalizou-se a percepo de que o equacionamento adequado
das contas da previdncia uma das condies imperiosas para o equilbrio das contas pblicas e,
portanto, para a retomada do crescimento sustentado. Dentro desse contexto a expresso reforma da
previdncia tornou-se usual nos meios de comunicao. Grande parte da agenda dos dois mandatos do
governo do Presidente Fernando Henrique foi tomada pela discusso sobre esse tema, que acabou
resultando na aprovao da Emenda Constitucional n 20/1998. No primeiro mandato do Presidente Lula,
foi aprovada a EC 41, cujo foco est voltado para os problemas da previdncia do setor pblico. A idia
original era buscar mecanismos para reduzir os crescentes dficits dos regimes de previdncia dos
servidores pblicos, e tornar essas regras mais prximas daquelas aplicadas ao setor privado.
235

Cf. NASCIMENTO, Edson R., Gesto Pblica, em 2003, a Previdncia Social (RGPS) pagou R$ 130
bilhes a 19,5 milhes de beneficirios do INSS e arrecadou cerca de R$ 100 bilhes das contribuies de
empresas e trabalhadores da iniciativa privada. No servio pblico federal (RPPS), foram pagos R$ 38
bilhes a cerca de 700 mil servidores inativos e pensionistas e arrecadados cerca de R$ 7 bilhes. Assim,
o Governo complementou a diferena de R$ 31 bilhes para o servio pblico e de R$ 30 bilhes para a
iniciativa privada naquele exerccio.
248

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contrapartida. Dessa forma, o Estado financiava as rendas de aposentadorias e
assistncia social de seus funcionrios sob o amparo da Lei Maior.
No entanto, a crise fiscal agravada ao final da dcada de 80 levou o poder
pblico a rever essa sistemtica de garantias ilimitadas. Os gastos com as
aposentadorias e penses dos servidores passaram a comprometer parte
importante das receitas pblicas3, o que levou o Governo a incluir as despesas
com aposentados nos limites de gastos com pessoal, conforme previso do artigo
169 da Constituio Federal de 1988.
Portanto, a partir da EC n 20/98, o sistema previdencirio pblico passa
de assistencial a contributivo, sendo que o suporte financeiro das novas
aposentadorias comea a ser regido por essa regra, sem mais o comprometimento
financeiro integral apenas por parte do Estado. Com a Emenda Constitucional n
41, de 19 de dezembro de 2003, houve um acrscimo da contribuio patronal, de
responsabilidade da Fazenda Pblica, para o Plano de Seguridade Social do
Servidor, de 11% para 22%, alm da sua instituio para inativos e pensionistas.
Mais recentemente, a Emenda Constitucional n 47, de 5 de julho de 2005,
promoveu novas alteraes na assistncia social aos servidores pblicos,
destacando-se:
1) instituio da paridade plena entre ativos e inativos para os servidores
que ingressaram at a data da promulgao da EC n 41, de 2003;
2) introduo de uma regra de transio que diminui em um ano a idade
mnima de aposentadoria para cada ano trabalhado alm do tempo mnimo de
contribuio;
3) diminuio da base de incidncia da contribuio previdenciria para os
inativos portadores de doena incapacitante que recebam proventos at duas
vezes o limite mximo estabelecido para os benefcios do RGPS, medida essa
que, para ser efetivamente implementada, necessita de regulamentao; e

249

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4) abertura de espao para que leis complementares instituam critrios
diferenciados para aposentadoria dos servidores portadores de deficincia, dos
que exeram atividades de risco e daqueles cujas atividades ofeream risco
sade.

250

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TABELA 1

Gastos pblicos, PIBs regionais e populaes das unidades federativas brasileiras 2005
Gastos Pblicos

Gastos Pblicos

Gastos Pblicos per

Unidade Federativa

Populao (milhes )
PIB (R$ bilhes)

(R$ bilhes)

(% do PIB)

capita (R$)

AC

1,670

37,27

2.494

4,482

0,670

AM

5,258

15,76

1.627

33,359

3,232

AP

1,340

30,69

2.254

4,367

0,595

PA

5,694

14,54

817

39,150

6,971

RO

2,515

19,49

1.639

12,902

1,535

RR

1,037

32,62

2.650

3,179

0,391

TO

2,506

27,59

1.919

9,084

1,306

20,020

18,79

1.362

Norte

106,522

14,699

AL

3,120

22,08

1.035

14,135

3,016

BA

14,348

15,78

1.039

90,943

13,815

CE

7,489

18,30

925

40,923

8,097

MA

3,780

14,93

619

25,326

6,103

PB

3,627

21,50

1.009

16,864

3,596

PE

9,334

18,70

1.109

49,904

8,414

PI

2,590

23,28

861

11,125

3,007

RN

3,804

21,30

1.267

17,862

3,003

SE

2,885

21,50

1.466

13,422

1,968

50,977

18,17

999

Nordeste

280,504

ES

6,877

14,57

2.018

MG

25,292

13,13

1.315

192,611

19,237

RJ

30,210

12,23

1.964

246,936

15,383

SP

75,947

10,45

1.878

727,053

40,443

11,40

1.763

1.213,791

78,472

Sudeste

138,326

47,191

51,019
3,408

PR

13,549

10,70

1.320

126,622

10,262

RS

17,575

12,18

1.621

144,344

10,845

SC

8,958

10,50

1.527

11,25

1.486

Sul

40,081

85,295
356,261

5,867
26,974

DF

6,852

8,51

2.937

80,517

2,333

GO

7,748

15,33

1.379

50,536

5,620

MS

4,148

19,17

1.832

21,642

2,264

MT

5,377

14,35

1.918

37,466

2,803

24,125

12,69

1.853

190,161

273,530

12,74

1.485

2.147,239

Centro-Oeste
Brasil

13,021
184,184

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